Financiamiento de la educación básica (info)

Financiamiento a la Educación Básica

José Luis Aguilar y Maya

Introducción

La asignación de recursos para sufragar los gastos de la educación siempre ha sido
tema de debate. Las razones no son menores. Hablar de los costos de la educación
pública en nuestro país implica hacer alusión, implícita o explícitamente, al principal rubro
de gasto, tanto para la administración pública federal como para los gobiernos de las
entidades federativas. En estos últimos, las erogaciones realizadas en el sector oscilan
entre el 30 y el 50% de su presupuesto total por ejercicio fiscal y, en el caso del gobierno
federal, el gasto en educación básica transferido a las entidades supera el 30% respecto al
gasto total federalizado.1

En el centro de la discusión se encuentra un arreglo institucional que ha
permanecido ambiguo desde su concepción original. Si bien las actuales disposiciones que
regulan la relación entre el gobierno federal y las entidades federativas se encuentran
formalizadas en la Ley de Coordinación Fiscal (LCFF), misma que norma el tipo de
criterios utilizados para la dispersión del gasto federalizado en materia educativa,2 también
hay que señalar que estas disposiciones corresponden sólo a la reglamentación de un
proceso que, desde la concepción original de la arquitectura institucional y administrativa
del sector educativo nacional, contiene un alto grado de inequidad.

Desde la creación de la Secretaría de Educación Pública en los albores de la
década de los veinte, pasando por la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de
la Educación Básica, con sus respectivos convenios y hasta las reformas que
institucionalizaron la desconcentración de servicios educativos con la creación de los
fondos federales transferidos, los criterios de distribución de los fondos y el nivel de
aportaciones entre ámbitos de gobierno, han sido puntos de una discusión permanente.

El mosaico de temas es complejo. Algunos de los argumentos críticos más citados
que suelen referirse al momento de analizar el tema del financiamiento a la educación
pública en el país son:

1) Desequilibrios distributivos. Sólo se considera la oferta educativa. Esto es, la
fórmula que determina el monto del fondo sólo considera al número de
docentes y planteles educativos.3

2) Inercias en los mecanismos de dispersión de fondos. Al no existir un criterio
claro para la distribución de recursos hacia las entidades federativas, la
federación continúa negociando con cada una de ellas, por separado,
la distribución del fondo destinado a la educación.4

1
Contacto Facebook Jared Guerrero, Email: jasperguerrier@gmail.com, Blogger: Jared Guerreiro, Twitter: @JasperGuerreiro

1
Diagnóstico Integral de la Situación Actual de las Haciendas Públicas Estatales y
Municipales, SHCP.
2
Artículos 26, 27 y 28 del Capítulo V de la citada Ley.
3
Véase artículo 27 de la LCFF.

3) Desigualdades en las aportaciones locales. Mientras que la aportación per
cápita con recursos propios del estado de Baja California fue de $990.50
en 2002, el estado de Morelos sólo aportó $13.00 pesos por habitante.5

4) Nulos incentivos para estimular el financiamiento con recursos propios de los
estados. El actual mecanismo de distribución del FAEB no reconoce el esfuerzo
financiero de las entidades federativas par sufragar el gasto educativo.6

5) Ausencia de criterios objetivos que incorporen indicadores efectivos de oferta
y demanda. La fórmula del artículo 27 de la LCFF no reconoce la
calidad educativa ni a la población en edad escolar o alumnos que se encuentran
inscritos en el sistema educativo operado por la entidad federativa.

6) Debilidad en los instrumentos de coordinación entre los gobiernos locales y el
gobierno federal.

A lo anterior puede sumarse, como lo señala Ortega (2004), que la federalización
del gasto educativo, vía el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal
(FAEB), arrastra muchas de las inequidades existentes al momento de firmar el Acuerdo
Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB). Señala que en la propia
exposición de motivos de la iniciativa de reforma que adicionó el Capítulo V a la LCFF, se
reconoce que la mecánica de la distribución del FAEB puede mejorarse para propiciar
mayor equidad y eficiencia en el ejercicio del gasto educativo.

La discusión del tema se torna abstrusa en razón de la existencia de un esquema
en el que los criterios de dispersión de fondos son confusos.7 A diferencia de las fórmulas
establecidas en el Capítulo V de la LCFF, para regular la transferencia de los recursos
federales para la Infraestructura Social o para el Fortalecimiento de los Municipios, no se
incluyó una que fijara las bases para transferir los recursos destinados a educación
pública.

El objetivo de este trabajo es realizar un análisis en torno a las tendencias
presupuestales en materia de educación pública que es posible percibir, tanto en el gasto
federalizado, como en las erogaciones que realizan los gobiernos estatales. El documento
describe la problemática que actualmente se observa en la asignación de recursos
federales para la educación en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), y se
propone una fórmula que distribuya los recursos educativos considerando diferentes
variables agrupadas en cinco componentes educativos:8

1) Oferta. Se incluyen el número de docentes y el de escuelas.

2

2) Demanda. Incorpora el total de alumnos inscritos y a la población en edad
escolar.

3) Eficiencia. Éste se compondría de tasas de reprobación y de eficiencia
terminal.

4) Esfuerzo financiero. Se pueden considerar las aportaciones por alumno y/o el
porcentaje de las participaciones disponibles destinadas al
gasto educativo.

5) Criterio compensatorio. Se puede incluir el índice de marginación y/o el índice
de desarrollo social elaborados por el Consejo Nacional de Población.

5
Cárdenas y Luna 2006, cuadro 6.
6
Latapí y Ulloa, 2000, página 56; exposición de motivos de la iniciativa del Senador
Genaro Borrego Estrada (2002).
7
De hecho, en la LCFF nunca se menciona la manera en que deben dispersarse los
recursos, sólo se contemplan los elementos a partir de los cuales se integra el Fondo
(artículo 27 de la LCFF).
8
Estos criterios han sido sugeridos por académicos involucrados en el tema, Merino
(1998) y Latapí y Ulloa (2000 y 2002), así como por las entidades federativas (Baja
California, Chihuahua, Durango, Edo. de México, Nuevo León, Jalisco y Puebla) en el seno
de la Convención Nacional Hacendaría y por algunos legisladores.

El artículo incorpora de forma específica, un análisis en torno a la división de
responsabilidades para el financiamiento del gasto educativo entre el gobierno federal y los
gobiernos estatales, tema de debate reciente que debe ser tomado en consideración en
las alternativas de solución, para buscar mecanismos más equilibrados y eficientes, para la
distribución de recursos públicos en el sector. De hecho, al mismo tiempo que se diseñen
alternativas para la distribución del gasto federal en el sector, será necesario elaborar
mecanismos compensatorios para aquellas entidades que realizan esfuerzos financieros
para la provisión del servicio, así como incentivos que estimulen a que el resto de
gobiernos locales incrementen su participación de recursos propios destinadas a la
educación.

Cabe aclarar que en la LCFF existe un total de siete fondos federales con recursos
etiquetados para distintos fines. De éstos, existen dos con recursos que deben destinarse
exclusivamente a cubrir los gastos ocasionados por la prestación de los servicios
educativos: FAEB y el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos
(FAETA). Existen otros a los que también se le destinan recursos para la educación, el
Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM). Sin embargo, a diferencia del FAEB y FAETA,
que contienen los recursos para cubrir la nómina del personal docente y administrativo,
una parte de las transferencias del FAM se utiliza para otorgar desayunos escolares y
3

apoyos alimenticios a la población en condiciones de pobreza extrema y, la otra parte, a la
construcción, equipamiento y rehabilitación de la infraestructura física de los niveles de
educación básica y superior en su modalidad universitaria.

Por su importancia dentro de las Aportaciones Federales (poco más del 60% del
total), la propuesta de distribución de recursos aquí presentada, sólo se enfoca a la
educación básica (FAEB), aunque con pequeñas variaciones esta misma metodología
puede emplearse para el FAETA.

El resto del documento está estructurado de la siguiente manera: en la sección II se
analiza el contexto histórico que llevó a la desconcentración de los servicios educativos.9
En la Sección III se estudian las asimetrías que existen en la distribución del FAEB, así
como las desigualdades que existen en los esfuerzos financieros de las entidades
federativas. En la sección IV se propone una serie de variables que deben de incluirse en
una fórmula para distribuir los recursos entre las entidades federativas. Finalmente, en la
sección V se presentan las conclusiones.

1. De la creación de la SEP a la firma del ANMEB

La división de la educación pública en federal y estatal data desde la Constitución
de 1824. En ella se establece como facultad exclusiva del Congreso General «promover la
ilustración, sin perjudicar la libertad que tienen las legislaturas para el arreglo de la
educación pública en sus respectivos estados».10 De esta manera, de acuerdo con Latapí
y Ulloa (2000b), se deja abierta la posibilidad para que los estados implementen sistemas
educativos en sus respectivas demarcaciones. Sin embargo, como se puede advertir en el
texto constitucional arriba citado, nada se menciona respecto a quién, o quiénes, deberían
de cubrir los gastos educativos de los sistemas estatales. Fue hasta el año de 1921 en que
se arroja un poco de luz sobre este tema.
9
En este trabajo se utilizan los términos de descentralización, federalización y
desconcentración educativa de manera intercambiable.
Sin embargo, se advierte que, de acuerdo con Ornelas (2000), no puede decirse que los
servicios educativos se descentralizaron, toda vez que la SEP continúa teniendo el control
normativo del sistema educativo. Además, es necesario enfatizar que el término de
federalización de la educación ha recibido dos connotaciones diferentes a lo largo de la
historia. En un principio se utilizó para denotar la facultad de la federación de llevar la
educación a todo el país. Después se utilizó para hacer referencia a la transferencia de los
servicios educativos a las entidades federativas (Latapí y Ulloa, 2000b).

En el artículo 21 del Decreto de Ley que crea a la Secretaría de Educación Pública
Federal,11 se hace explícito que la educación pública del Distrito Federal y de los
Territorios (Baja California y Quintana Roo) estaría a cargo del Tesoro Federal, mientras
que en el caso de los estados existiría concurrencia.12 Específicamente, se establece que
la educación pública en los estados se sostendría con los fondos que cada uno de ellos
destinase a este objeto, así como con los fondos que el Gobierno Federal acordase dar
cada año, ya sea para el sostenimiento de los planteles federales o para el financiamiento
de las instituciones locales.
4

Vale la pena enfatizar que en este momento del tiempo ya se reconoce la
coexistencia de la educación impartida por la federación y por los Estados. Sin embargo,
todavía no existe un compromiso formal por parte del Gobierno Federal para ayudar a los
estados con el sostenimiento de sus sistemas educativos. Cada año se tendrían que
realizar negociaciones bilaterales entre el Gobierno Federal y los Gobernadores de los
diferentes Estados para que éstos últimos pudiesen contar con recursos para sufragar
parte de los gastos de sus sistemas educativos.

A raíz de las reformas constitucionales realizadas en 1934 al artículo 3 y a los
artículos 73 y 123 en sus fracciones concernientes a la educación, se expide, el 3 de
febrero de 1940, la Ley Orgánica de Educación (LOE). En ella se da la categoría de
servicio público a toda la educación impartida por el Estado (Federación, Estados y
Municipios) y se formaliza la obligatoriedad para que sea el Estado el responsable de
impartir los servicios educativos.13 Se faculta al Congreso de la Unión a fijar las
aportaciones para los servicios educativos y se ordena a las entidades federativas a
incrementar progresivamente, en sus presupuestos, el porcentaje de la partida
correspondiente a la educación, hasta lograr que ésta sea suficiente para proporcionar
educación gratuita a quienes están obligados a asistir a la escuela.

En la LOE también se establece que las partidas de gasto educativo de los estados
se tendrían que fijar en común acuerdo con la SEP y que nunca deberían de ser inferiores
al porcentaje que hubiesen asignado en el ejercicio fiscal en el que se promulgó la LOE.
Además, en aquellos casos en los que la educación hubiese estado exclusivamente a
cargo de los gobiernos locales, las aportaciones correspondientes a los municipios serían
determinadas tanto por el Gobierno Estatal como por la SEP.

De lo anterior puede deducirse que la Federación reconoce que, a casi 20 años de
haberse creado la SEP, todavía existen entidades en las cuales los servicios educativos
continúan siendo otorgados exclusivamente por los estados. También se desprende que
ya existe un compromiso formal por parte de la Federación, a través de la SEP, para
determinar los montos que se hubieran de ejercer en materia educativa en cada estado y,
de la misma manera, puede deducirse que es en este momento en que se generan las
asimetrías en las aportaciones de los estados, ya que en la normatividad no se
homologaron las aportaciones, ya fuese en términos absolutos, porcentuales o por alumno,
que deberían realizar los estados para el gasto en educación.

10
Artículo 50, fracción I de la Constitución del 4 de octubre de 1824.
11
Publicado el 29 de septiembre de 1921.
12
Además, en el artículo 23 del decreto que crea a la Secretaría se da prioridad en la
aplicación del gasto educativo. Siendo prioridad la enseñanza elemental, después la
secundaria, industrial, comercial, normal, preparatoria y al final la profesional.
13
Los particulares también pueden impartir servicios educativos siempre que se apeguen a
lo establecido en la Ley.

5

A casi dos años de vigencia de la LOE, el 23 de febrero de 1942 aparece la Ley
Orgánica de la Educación Pública (LOEP). La intención de esta nueva ley fue, según se
detalla en la exposición de motivos, incrementar el número y tipo de escuelas. Para
cumplir con este objetivo, especialmente en el ámbito de la educación primaria,
nuevamente se establece que los estados y municipios deben incrementar su gasto en
educación. Sin embargo, a diferencia de la LOE, esta vez se hace explícito el compromiso
del Gobierno Federal de otorgar en el PEF también recursos crecientes a la educación.
Además, la aportación que corresponde a cada uno de los tres órdenes de gobierno se
discute en las Comisiones Mixtas, en las que participan el Director Federal de Educación,
el Director Local de Educación y un representante Municipal designado por el Congreso
Local.

En la LOEP también se hace explícito que en los casos en que la federación
otorgue subsidio, subvención o cualquier forma de ayuda a escuelas, instituciones o
servicios educativos descentralizados o dependientes de los estados o de los municipios,
éstos quedarán sometidos técnicamente a la federación. Finalmente, también se hace
manifiesto que, independientemente de contar o no con un sistema estatal de educación,
ningún estado está exento de la responsabilidad de realizar aportaciones económicas para
los servicios de educación.14

Es importante enfatizar que, por primera vez, el Gobierno Federal se compromete a
otorgar recursos crecientes a la educación y se ordena a los estados a sufragar los gastos
del servicio educativo, independientemente si éste es estatal o federal. En materia de
concurrencia de gasto, las recién creadas Comisiones Mixtas funcionan como el
instrumento de negociación de recursos entre el gobierno federal y los gobiernos locales.

El 29 de noviembre de 1973 se sustituye la LOEP por la Ley Federal de Educación
(LFE). Con esta nueva Ley se buscó flexibilizar al sistema educativo;15 impulsar la
investigación científica con el fin de fomentar la capacidad de reflexión crítica, medio más
eficaz para celebrar el desarrollo interno del país; e impulsar la carrera magisterial para
reconocer al maestro como motor y coordinador del proceso educativo. 16

14
Nuevamente, al igual que en la LOE, se deja sin establecer un criterio que uniforme las
contribuciones que habría de aportar cada estado al gasto en educación.
15
La flexibilización buscaba, en parte, facilitar a quienes trabajaban y estudiaban y a su
vez recibían información fuera de las aulas, la posibilidad de obtener la certificación, un
título o diploma que acreditase su capacidad para con ello ejercitar al nivel acreditado, una
actividad profesional. Además de reconocer a la educación extraescolar, también se
contempló que la enseñanza tuviese, a nivel medio y superior, el carácter de propedéutico
y el de terminal. Esto es, dejar abierto al criterio del estudiante la opción de continuar con
sus estudios o integrarse a la sociedad como sujetos productivos.
16
Se contempló proporcionar a los docentes los medios adecuados para que estuviesen
en posibilidades de emplear los métodos más avanzados en el proceso enseñanza-
aprendizaje. Para ello se otorgarían estímulos y recompensas a los profesores más
destacados, así como una remuneración adicional para que los educadores dispusieran

6

del tiempo necesario para la preparación de las clases que impartiesen y para su
perfeccionamiento profesional.

Si bien es cierto que esta nueva ley significó un gran avance en cuanto al
mejoramiento del sistema educativo nacional, no puede decirse lo mismo en materia de
financiamiento y concurrencia en los servicios educativos; más bien se generó cierto
retroceso. Esto se debió, probablemente, a que ya se pensaba en la desconcentración de
los servicios educativos.

Con la LFE se genera un nuevo desequilibrio en las finanzas de algunos estados, ya
que ésta deja entrever, en sus artículos 25 y 28, que la Federación aportará,
económicamente hablando, sólo al sistema educativo federal y que los estados deberán
cubrir los gastos que generen sus propios sistemas educativos. Estas disposiciones son en
detrimento financiero de las entidades que cuentan con sistemas educativos locales y a
favor de aquellas donde no los hay. Además, en la LFE no se retoma la idea de aportar
recursos crecientes al gasto educativo. Únicamente se enfatiza que el Gobierno del Distrito
Federal deberá destinar, cuando menos, el quince por ciento de su presupuesto de
egresos para cubrir los gastos de la prestación de los servicios educativos por parte del
Estado.17

Con el fin de mejorar la eficiencia y calidad de la educación básica, el Gobierno
Federal anunció públicamente, a mediados de la década de los setenta, sus deseos de
descentralizar el sistema educativo (Tatto, 1999). Con ese fin se establecieron en 1974 las
Unidades de los Servicios Educativos a Descentralizar y, en 1978, una Delegación General
de la SEP en cada estado de la República (Ornelas 2000 y Hernández Ruiz, 2002).

En diciembre de 1982, en su toma de protesta, el nuevo Ejecutivo Nacional anuncia
su decisión de transferir a los gobiernos locales los servicios de educación básica y
normal, así como los recursos de apoyo correspondientes, sin demérito de los derechos
laborales y de organización sindical nacional.

El 8 de agosto de 1983 se publica el decreto que establece un Comité Consultivo
para la Descentralización Educativa en cada Entidad Federativa, nuevamente, con el
argumento de mejorar la eficiencia y calidad de la educación.18 El 20 de marzo de 1984
aparecen los lineamientos a los que habrá de sujetarse la descentralización de los
Servicios Federales de Educación Básica y Normal.19 El resultado de todos estos
acuerdos para descentralizar se plasman en el ANMEB y en los Convenios para la
Modernización de la Educación Básica, y se ratifican con la publicación de la Ley General
de Educación (LEG).

2. De la firma del ANMEB al Capítulo V de la LCFF

Como ya se analizó en la sección anterior, antes de la firma del ANMEB coexistían
dos sistemas educativos, uno administrado y operado por la SEP y otro administrado y
operado por la propia entidad federativa.20 Sin embargo, en 1992 existían grandes
diferencias en cuanto al desarrollo de los sistemas estatales. Mientras que los estados de
Aguascalientes, Distrito Federal e Hidalgo no contaban con sistema educativo estatal, en
7

el Estado de México poco más de la mitad de los docentes pertenece al sistema educativo
del estado. A partir de la firma del ANMEB se fusionan «ambos» sistemas, quedando a
cargo de las entidades los servicios educativos a cargo de la SEP, misma que en el
acuerdo asume el papel rector y normativo del sistema educativo nacional. 21

17
Esta disposición no se contempló inicialmente en la LFE. Se incorporó por decreto
publicado el 23 de diciembre de 1974.
18
Ornelas (2000) expone que probablemente los motivos para descentralizar fueron, entre
otros, el desmantelamiento del sindicato de trabajadores de la educación, o simplemente
descentralizar el conflicto de las negociaciones salariales entre la federación y el sindicato
de maestros. 19 Entre estos lineamientos se establece uno que es fundamental para
entender las actuales asimetrías estatales en sus aportaciones al financiamiento de los
servicios educativos, el del artículo 3, fracción IV. Éste establece que «los trabajadores de
los niveles a descentralizar conservarían su relación laboral con la Secretaría de
Educación Pública y vigentes sus derechos individuales y colectivos». 20 La LFE establecía
como competencia de la Federación la prestación de los servicios educativos de primaria,
secundaria y normal en toda la República. Además facultaba a los estados y municipios a
prestar servicios educativos de cualquier tipo y modalidad dentro de su territorio.

Además de la responsabilidad de los servicios educativos, los estados recibieron
cerca de 100 mil edificios escolares e inmuebles para la administración, 22 millones de
bienes muebles en equipo y materiales, cerca de 513 mil plazas de maestros, 115 mil
puestos administrativos y más de 14 millones de estudiantes (Moctezuma, 1994). En
materia de financiamiento se retoman los principios originalmente establecidos en el
decreto que creó a la SEP y en las leyes orgánicas de 1940 y 1942. Esto es, durante el
tiempo restante del ejercicio fiscal de 1992, la federación absorbería los gastos implícitos
del traspaso; en los ejercicios fiscales subsecuentes existiría concurrencia para cubrir los
costos de los servicios educativos. Este punto del ANMEB se hace explícito en la LGE al
establecerse que tanto la federación como cada entidad federativa concurrirán al
financiamiento de la educación pública y se pacta en la Ley que ambas partes (federación
y entidades federativas) procurarían fortalecer las fuentes de financiamiento y destinar
recursos crecientes, en términos reales, al gasto educativo.22

Sin embargo, como lo señalan diversos estudios (Ulloa, 1996, Merino, 1998 y Latapí
y Ulloa 2000ª y 200b), las aportaciones crecientes en términos reales fallaron, tanto por
parte de la federación como por parte de los estados. Según Ulloa (1996), el gasto
educativo de la federación disminuyó un 28% de 1980 a 1995, mientras que el de los
estados cayó en un 62%. Esto puede explicarse en parte, según explican Merino (1998,
página 382), por el efecto sustitución generado por las aportaciones federales, es decir,
algunos estados empezaron a sustituir por recursos federales los recursos propios que
venían destinando al gasto educativo.23

Un nuevo tema de debate que surge con la descentralización de los servicios
educativos y la firma del AMEB en 1992; que se trató de corregir en 1997 y que sin
8

embargo perdura hasta hoy, este tema es el de los recursos y los mecanismos para
dispersarlos. Para solucionar este conflicto con las entidades federativas y otorgarles
certeza jurídica respecto a los recursos que se les asignarían para el gasto educativo, el
Ejecutivo Federal somete a la consideración del H. Congreso de la Unión una reforma a la
LCFF en la que se propone crear tres fondos para que los estados reciban los recursos
etiquetados para el gasto en educación. Estos fondos, como se mencionó en la
introducción, fueron el FAEB, FAETA y FAM.

En su iniciativa presentada al Congreso el 11 de noviembre de 1997, el Ejecutivo
expresó su compromiso con el federalismo, por lo cual decidió canalizar un mayor gasto a
través del fortalecimiento de las haciendas estatales y municipales, orientándose a la
institucionalización de la provisión de recursos federales en apoyo a actividades
específicas, entre ellas la educación.

Al aprobarse la iniciativa que incluyó el capítulo V en la LCFF, los legisladores
reconocen que es necesario atender los siguientes tres aspectos:
21
Para un análisis del proceso de descentralización de la educación en nuestro país véase
Ornelas (2000).
22
Artículo 27 de la LGE.
23
Adicionalmente, es poco conveniente comparar el gasto educativo realizado en 1995, ya
que en ese año el país atravesó por una de las peores crisis.

i) Que las transferencias que se efectúen para la educación básica no
sustituyen a otras fuentes de financiamiento que ya existen en cada Estado, sino
que más bien las complementan y estimulan .

ii) Que las autoridades educativas federales y estatales se reúnan para analizar
fórmulas que permitan incrementar la equidad y el impacto de los recursos
destinados a la educación.

iii) Que con la creación del FAEB, se podrá analizar cualquier acción respecto
del porcentaje de participación de cada Estado en las transferencias para
educación básica, partiendo del derecho de la población para recibirla,
atendiendo a variables confiables y verificables por terceros, con lo que se
asegura la transparencia de los mecanismos de financiamiento a la
educación.

Es importante señalar que de los tres puntos arriba mencionados, el que mayor
atención ha recibido por parte de los académicos es el de las asignaciones a los
estados.24 Todos los estudios del tema llegan a la misma conclusión: no existe una
relación entre los recursos que reciben las entidades federativas con el número de
estudiantes de sus respectivos sistemas educativos, no se premia el esfuerzo financiero ni
el esfuerzo por brindar educación de calidad. Tampoco existe una relación aparente entre
el grado de marginación del estado y las contribuciones que para el gasto educativo recibe
por parte de la federación.
9

3. Análisis del FAEB

El FAEB se creó en 1997 y empezó a recibir recursos presupuestales en el ejercicio
fiscal de 1998. Desde entonces y hasta el año 2004, los crecimientos que éste fondo ha
experimentado son mínimos en cuanto a la proporción que representa con respecto al
producto interno bruto (PIB).

Cuadro 1
FAEB con relación al PIB
y a los ingresos del Gobierno Federal

FAEB PIB Ingresos FAEB/PIB FAEB/IT
Totales
1998 79,997.913 2,731,197,366 545,175,744 2.9% 14.7%
1999 97,417,243 3,262,865,756 674,348,116 3.0% 14.4%
2000 115,263,694 3,861,661,863 868,267,688 3.0% 13.3%
2001 130,648,363 4,093,281,816 939,114,524 3.2% 13.9%
2002 141,175,875 4,403,556,404 989,353,440 3.2% 14.3%
2003 156,392.449 4,825,665,135 1,132,985,074 3.2% 13.8%
2004 161,441,313 5,443,381,485 1,270,211,072 3.0% 12.7%
Promedio 3.1% 13.9%

Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal, SHCP y Banco de Información
Económica, INEGI

(miles de pesos corrientes)
24
El análisis se facilita debido a la transparencia que existe de la información, misma que
puede consultarse en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.

Además presenta una caída constante como porcentaje de los ingresos totales del
Gobierno Federal (cuadro 1).25

Estas fluctuaciones pueden evitarse si se liga el FAEB a un porcentaje fijo del PEF,
tal y como se dispuso para el Distrito Federal en 1974, o si se vincula a un porcentaje del
recurso federal participable, tal y como se hace para el Fondo para la Infraestructura
Social, el Fondo de Fortalecimiento de los Municipios y el Fondo de Aportaciones
Múltiples.

Si se analiza el FAEB en pesos de 2004, pero en términos de pesos educativos, tal
y como lo propone Ulloa (1996), se observa que durante 1998-2004, las asignaciones que
el Gobierno Federal hizo al FAEB disminuyeron un promedio de 1.0%. También se
observa una caída considerable y sostenida a partir del año 2000 (gráfica 1). Finalmente,
los pesos educativos asignados al fondo de educación básica fueron 9.6% menores a los

10

destinados en el 2000 (gráfica 1). Finalmente, los pesos educativos asignados al fondo de
educación básica fueron 9.6% menores a los destinados en el 2000.
3.1 El gasto estatal

Según las cifras de los diagnósticos de la situación de las haciendas públicas
estatales y municipales elaborados por la Coordinación con entidades federativas de la
Secretaría de Hacienda, el gasto educativo de los estados también ha caído. Comparando
las aportaciones que, en términos de pesos educativos de 2004, realizaron los estados en
el 2002 contra las efectuadas en el 2000, se observa que estas fueron 7.7% inferiores.
Además, como proporción del gasto total, el gasto correspondiente al rubro educativo cayó
en 4.1% y como porcentaje de los ingresos totales la disminución fue de 0.3 puntos
porcentuales (cuadro 2).

Gráfica 1
FAEB en pesos educativos de 2004
1998 – 2004

25
Los cuadros y gráficas de esta sección se tomaron de Cárdenas y Luna (2006).

Cuadro 2
Gasto educativo en los estados
(pesos corrientes)

Gasto en los estados Gasto educativo entre

11

Ingresos en los
Educativo Total 1_/ Estados 2_/ Gasto
total Ingresos

2000 34,733,100.000 320,277,230,950 15,031,149,225 10.8%
2.3

2002 41,529,395,700 399,511,562,424 20,533,541,503 10.4%
2.0

Fuente: Diagnóstico integral de la situación de las haciendas públicas estatales y
municipales, SHCP
Finanzas públicas estatales y municipales de méxico, INEGI
1_
/ No incluye disponibilidad inicial ni recursos federales y estatales a municipios.
2
_/ Solo incluyen impuestos locales, derechos y productos. Se excluyen los
aprovechamientos por la diversidad de conceptos que incluyen las entidades en
Cabe señalar que la caída del gasto educativo estatal no es homogénea. Algunos
estados han realizado esfuerzos importantes para aportar recursos cada vez mayores al
financiamiento de la educación; Baja California, Chihuahua y Durango son ejemplos. Otros
estados, por la falta de capacidad financiera para cubrir los costos de la provisión del
servicio educativo, han estado al borde de regresar el ramo educativo a la federación, tal
es el caso de Oaxaca, Tlaxcala y Zacatecas.

Un hecho que resulta interesante por contener parte de la solución al problema del
financiamiento del gasto educativo y, además, por estar poco estudiado en la literatura de
la federalización de la educación, es la relación que existe entre las aportaciones al gasto
educativo y la aplicación en algunos estados de impuestos adicionales destinados a la
provisión de los servicios educativos.26. Se puede corroborar que los estados que tienen
este tipo de contribuciones son también los que mayores recursos destinan, en términos
per cápita, al financiamiento de la educación básica.27

Una característica de estas contribuciones locales, además de que parecen ser una
buena propuesta para mitigar los efectos que representa la carga presupuestal del gasto
educativo, es su buena dinámica de recaudación. Su tasa de crecimiento real promedio, en
términos de pesos educativos, durante el período de 1998 al 2003 fue de 14.3%.
Adicionalmente, la recaudación obtenida en 2003 fue 177.7% superior a la realizada en
1998 (gráfica 2).
26
No En 2004 once estados aplicaron impuestos adicionales para el formato
(financiamiento) de la educación.
27 Véase Cárdenas y Luna, 2006.

Gráfica 2
12

Recaudación de impuestos para el fomento educativo
(millones de pesos educativos de 2004)

A manera de conclusión de esta sección se puede decir lo siguiente:

a) Existe una disminución evidente, en términos de pesos educativos, del gasto
federalizado para el sostenimiento de los servicios educativos en las entidades
federativas, al grado que algunas de ellas han señalado sus intenciones de regresar
la responsabilidad a la federación.

b) No se ha reconocido el esfuerzo financiero que han realizado algunas entidades
federativas para cumplir con el ANMEB, esto es, aportar recursos crecientes, en
términos reales, al gasto educativo.

c) Sólo uno de cada tres estados cuenta con fuentes ordinarias de ingreso etiquetadas
específicamente a financiar el gasto educativo.

En vista de lo anterior, la propuesta que a continuación se presenta, se apega a las
ideas básicas que dieron sustento a la creación de la SEP y a la intención imperante en
ese momento, expandir los servicios educativos a todo el país. También busca retomar lo
establecido en el pacto federal al momento de firmarse el ANMEB y sus respectivos
convenios, así como cumplir con lo estipulado en los artículos 27 y 25 de la LGE, esto es,
respectivamente, fortalecer las fuentes de financiamiento de la tarea educativa y destinar

13

recursos presupuestarios crecientes en términos reales, hasta alcanzar un gasto total en el
ramo educativo, equiparable al 8% del PIB nacional.

4. Impuesto para el fortalecimiento educativo y mecanismo de dispersión de
recursos hacia los estados

Como ya se mencionó, algunos estados operan contribuciones especiales para
financiar el gasto educativo, la federación podría implementar un impuesto similar a nivel
nacional para fortalecer el financiamiento de la educación. El argumento legislativo a favor
de esta nueva contribución podría basarse en el tema del círculo vicioso de la pobreza, ya
que la inversión en educación constituye uno de los medios más eficientes y eficaces para
romperlo. Es conveniente que la ley que reglamente este nuevo impuesto vaya
acompañada de una fórmula de distribución de recursos lo suficientemente clara.

Tomando como punto de partida la legislación de los estados de Baja California,
Coahuila, Durango, Morelos, Nayarit, Querétaro, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Zacatecas,
se propone establecer un nuevo impuesto cuya recaudación se destine al fomento de la
educación básica. Tal vez la ley podría llamarse Ley del Impuesto Especial para el
Fomento de la Educación Básica, o Ley del Impuesto para el Fomento del Sistema
Educativo Nacional. Asimismo, se sugiere un esquema de distribución de recursos que
incorpora tres variables: oferta y demanda educativa y esfuerzo financiero de los estados.

Los costos para sostener el sistema educativo del país son bastante claros, pero
más evidentes son los costos que habrán de pagarse si se deja de educar a la población.

4.1. Impuesto

En esta nueva contribución, el objeto serán los pagos por concepto de impuestos y
derechos establecidos en la Ley de Ingresos de la Federación. El sujeto obligado a
contribuir será aquel que realice pagos por concepto de impuestos y derechos. La base
gravable correspondería al monto total a pagar por los impuestos y derechos que se
causen; las deducciones y la tasa serán las que determine el Congreso de la Unión. Si se
sigue el ejemplo de los estados antes mencionados, la tasa podría ubicarse entre un 5 y
un 35%.28

4.2. Fórmula de distribución de recursos

Esta nueva Ley deberá también contener, a diferencia del FAEB, un mecanismo
simple y transparente de distribución de recursos. La fórmula a establecer debe
contemplar en su mecánica de distribución, entre otras cosas, tres cuestiones esenciales:

a) Un factor que disperse los recursos de acuerdo con la demanda educativa
que enfrenta cada estado. Para ello se puede contemplar la población en
edad escolar o el número de alumnos inscritos en cada entidad federativa
(Latapí y Ulloa 2000b).

14

b) Un elemento que distribuya recursos de acuerdo con la oferta educativa.
Para este punto se puede considerar la cantidad de maestros en cada
estado.

c) Una variable que reparta los recursos considerando el esfuerzo de la entidad
por contribuir al gasto educativo. Esta variable debe ser de tal manera que
incentive a que las entidades que actualmente destinan pocos recursos al
gasto educativo lo incrementen. Este incremento podría venir del
establecimiento de impuestos locales con destino específico al ramo
educativo.

Para que este último punto pueda materializarse, es necesario que el legislador
premie el esfuerzo financiero de los estados, otorgando un mayor peso (porcentaje) a este
factor de dispersión. De hecho, este debe ser superior al peso que se asigne al factor de
demanda o al factor de oferta educativa. También debe considerarse una disposición
que contemple, tal vez en un artículo transitorio, un período de tiempo razonable
para que los estados que aportan pocos recursos ideen los mecanismos necesarios
para incrementar su esfuerzo financiero, o para que propongan a sus congresos
locales la creación de un impuesto para el fomento educativo.

8
En las legislaciones estatales la tasa de este tipo de contribución fluctúa entre un 5%
(Morelos) y un 35% (Durango).

Podrían argumentarse más variables en el mecanismo de distribución. Por ejemplo,
Latapí y Ulloa (2000a) proponen dispersar los recursos hacia los estados bajo cuatro
premisas: 1) Porque lo haces bien (criterio de aprendizaje efectivo y eficiencia educativa);
2) Porque lo necesitas más (criterio compensatorio); 3) Te doy porque me das (criterio
resarcitorio) y, 4) Te doy porque hacemos un esfuerzo conjunto (criterio de esfuerzo
financiero).29 Por otra parte, iniciativas presentadas en el Congreso de la Unión por
diversas fracciones parlamentarias han propuesto incorporar como criterios de distribución
de los recursos el índice de aciertos en primaria y secundaria,30 así como la eficiencia y
eficacia en el uso de los recursos del fondo.31

Es innegable que incorporar un mayor número de variables en el esquema
distributivo conduce a una distribución más eficiente. Sin embargo, considero que existe
una relación que es proporcionalmente inversa entre el número de variables en la
mecánica distributiva y la probabilidad que sea aceptada por la mayoría de los estados;
más variables, más compleja la negociación y, por consiguiente, menor la probabilidad de
obtener un consenso.

No hay que perder de vista que la política fiscal federal debe considerar una
contribución como la aquí planteada. Si la iniciativa que recientemente turnó el Senado a la
Cámara de Diputados prospera (27 de abril de 2006),32 los requerimientos de recursos
por parte de los estados se incrementarán. Esto en virtud de que dicha iniciativa busca,
entre otras cosas, hacer que los estados participen a sus municipios de la recaudación de
15

las contribuciones locales, y rediseñar el régimen competencial entre los ámbitos de
gobierno en materia educativa y otras.33 Sin embargo se puede aprovechar que dicha
reforma facultará al Congreso de la Unión a expedir las leyes generales que establezcan
las bases de coordinación. En una de estas leyes se podría incluir el impuesto que aquí se
propone.

Conclusiones

El análisis del gasto educativo en el país arroja incrementos mínimos de las
transferencias federales etiquetadas como proporción del PIB, así como disminuciones en
términos de pesos educativos. También indica que existen asimetrías entre las entidades
federativas en cuanto a su esfuerzo financiero para aportar recursos al gasto educativo.
Algunos estados han manifestado su inconformidad en la Convención Nacional
Hacendaría argumentando que pareciera que la federación «castiga financieramente» a
los estados que realizan un mayor esfuerzo educativo, toda vez que les otorga,
proporcionalmente, menores recursos.34 Este estudio también denota que mientras
algunos estados, además de tomar la responsabilidad de la provisión del servicio
educativo, instrumentaron nuevas estrategias fiscales para responder a la obligación
contraída; otros se han mantenido al margen en la búsqueda de alternativas.

29
La descripción de las variables que se incorporarían en los criterios puede encontrarse
en Latapí y Ulloa 2000b, páginas 148-155.
30
El índice de aciertos representa la posición relativa del grupo en comparación con los
demás grupos de los estados en el mismo grado escolar y asignatura.
31
Las iniciativas en mención fueron presentadas, respectivamente, el 5 de septiembre de
200y y el 12 de diciembre del mismo año.
32
Hasta el momento todo indica que así será, ya que ese es el deseo expresado en la
Convención Nacional de Gobernadores.
33
La iniciativa intenta anexar un nuevo texto al 124 constitucional que establecer para «la
Federación, las Entidades Federativas y los Municipios, concurren en el ejercicio de las
facultades que se deriven de las siguientes materias: educación, salud, vivienda, seguridad
pública, desarrollo social, desarrollo económico, comercio, protección civil, comunicaciones
y transportes, turismo, protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio
ecológico, agricultura, pesca, acuacultura, ganadería, forestal, derechos de autor, ejercicio
de profesiones, deporte, así como vestigios o restos fósiles, monumentos arqueológicos,
artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional, y transferencia de
tecnología y generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y
tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.

En vista de que es bastante factible una reforma constitucional que afecte al artículo
124, es necesario que los estados se coordinen con sus Diputados Federales y Senadores
y aprovechen para establecer en una de estas nuevas leyes que normarán las nuevas
bases de coordinación, una contribución con el fin de fortalecer el financiamiento
educativo. De acuerdo con estimaciones de Cárdenas y Luna (2006), un impuesto de esta
naturaleza, con una tasa del 5%, habría recaudado 62,246.7 millones de pesos en 2006.
16

Adicionalmente, aquellos estados donde aún no existe una contribución para el
fomento educativo, podrían proponer a sus legislaturas el establecimiento de una
contribución similar. En caso de que se llegase a aprobar la reforma propuesta al 116
constitucional, los estados quedarían exentos de participar de la recaudación de este
impuesto a sus municipios, toda vez que ésta tendría un fin específico.

Finalmente, el mecanismo de dispersión aquí propuesto es bastante simple.
Considera distribuir a cada estado una parte de la recaudación del nuevo impuesto en
proporción directa al porcentaje de inscripción en educación básica y normal; otra parte en
proporción directa al número de docentes; la parte restante en función del esfuerzo
financiero del estado.35 Entendido éste como el gasto por alumno en educación básica de
cada entidad federativa, en comparación con el gasto por alumno del resto de las
entidades federativas. Se considera, además, que el porcentaje a repartir por
concepto del esfuerzo financiero sobrepase al porcentaje más alto distribuido por
concepto de la demanda y de la oferta. Esto con el fin de que la mecánica de
distribución esté en condiciones de generar un incentivo para que los estados
incrementen su participación en el gasto educativo.

Referencias bibliográficas

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financiamiento. Por aparecer en Gestión y Política Pública.

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Alicia Ziccardi (coordinadores), Las Políticas Sociales de México al Fin del Milenio:
Descentralización, Diseño y Gestión. México: Miguel Ángel Porrúa, Grupo Editorial.

34
Problemática del gasto público estatal en educación básica. Propuesta sometida a la
consideración de la mesa de gasto público de la
Primera convención Nacional Hacendaría por parte de los estados de Baja California,
Chihuahua, Durango, México, Nuevo León, Jalisco y Puebla en abril de 2004.
17

35
Esta misma metodología de distribución de recursos puede extenderse al FAEB.

——(2000b). El financiamiento de la educación básica en el marco del federalismo.
México: Fondo de Cultura Económica.

Merino, G. (1998). Las transferencias federales para la educación en México: una
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Referencias a leyes y documentos no Académicos

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Federación, 12 de mayo de 1992.

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Crédito Público
(http://www.shcp.sse.gob.mx/contenidos/ contabilidad/index.html).

Decreto de Ley que crea a la Secretaría de educación Pública Federal. DOF, 29 de
septiembre de 1921.

Decreto que establece los Lineamientos a que se sujetarán las Acciones de
Descentralización de los Servicios Federales de Educación Básica y Normal. DOF, 20 de
marzo de 1984.

Diagnóstico Integral de la Situación Actual de las Haciendas Públicas Estatales y
Municipales (2005), Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

18

Finanzas Públicas Estatales y Municipales, varios años. Instituto Nacional de
Estadística,
Geografía e Informática.

Iniciativa con proyecto de decreto por la que se modifica la denominación y se
reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal,
presentada por el Senador Genaro Borrego Estrada el 5 de diciembre de 2002.

Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 25 al 41, se
adicionan los nuevos artículos 42 al 71 y 75 recorriéndose los artículos 44, 45 y 46 para
quedar como artículos 72, 73 y 74 respectivamente del Capítulo V de la Ley de
Coordinación Fiscal, presentada por la Senadora Leticia Burgos Ochoa el 13 de diciembre
de 2002.

Ley de Coordinación Fiscal. DOF, 27 de diciembre de 1978.

Ley Federal de Educación. DOF, 29 de noviembre de 1973.

Ley General de Educación (1993). DOF, 13 de julio de 1993.

Ley Orgánica de Educación, Reglamentaria de los Artículos 3°, 27 Fracción III; 31
Fracción I; 73 Fracciones X y XXV, y 123 Fracción XII Constitucionales. DOF 3 de Febrero
de 1940.

Ley Orgánica de la Educación Publica Reglamentaria de los Artículos 3°; 31
Fracción I; 73 Fracciones X y XXV; y 123, Fracción XII, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos. DOF 23 de Enero de 1942.

Propuesta presentada por los estados de Baja California, Chihuahua, Durango,
México, Nuevo León, Jalisco y Puebla (2004). «Problemática del Gasto Público Estatal en
Educación Básica». Propuesta #371 de la Primera Convención Nacional Hacendaría
(http://cnh.gob.mx/documentos/7/8/art/ archivos/crimvwyn.pdf ).

La educación superior en los Estados Unidos es muy costosa. El creciente costo de la
matrícula requiere que los estudiantes internacionales recurran a una combinación de
estrategias para financiar su educación superior. Estas estrategias incluyen el uso de los
ahorros personales y recortar gastos, explorando las posibilidades de empleo y, entre
otros, la identificación de fuentes de ayuda financiera, subvenciones y préstamos. Estudiar
en los EE.UU. no tiene por qué ser inalcanzable para la mayoría de los estudiantes
internacionales si piensa correctamente y toma decisiones financieras inteligentes.

19

2. Los gastos en educación

2.1. El gasto público

Además de sus funciones y efectos globales y específicos, el gasto público ha sido uno de
los principales mecanismos para evitar situaciones de miseria; pero durante los procesos
de ajuste perdió gran parte de esa función. En ello incidieron sobre todo dos factores: por
una parte, para lograr el equilibrio fiscal global, se actuó sobre la reducción del gasto
público no financiero en mucha mayor medida que sobre el aumento de la recaudación; y,
en segundo lugar, se privilegió el pago de intereses de la deuda externa por encima de los
demás gastos públicos. Esta situación se advierte con claridad en el cuadro 1, en el cual
los intereses pagados se incluyen en el rubro «otros gastos».

Esta política redundó en una drástica disminución de la inversión pública, con el deterioro
de la infraestructura (en especial de las áreas marginales). Paralelamente, se degradaron
los servicios públicos, no sólo por falta de inversiones, sino de recursos corrientes para su
funcionamiento; frente a esa realidad, los grupos de altos ingresos optaron por utilizar
servicios privados de educación, salud y seguridad. Al mismo tiempo, los grupos de
menores ingresos perdieron un mecanismo compensador. La regresividad se hizo mayor
aún por la supresión de ciertos subsidios, en especial los alimenticios.

Cuadro 1
Países seleccionados de América Latina: Gastos del gobierno central 1980-1992 (en
porcentajes del total de gastos)

Vivienda y
Servicios Otros
Defensa Educación Salud bienest.
económicos gastos
soc.
1980 1992 1980 1992 1980 1992 1980 1992 1980 1992 1980 1992
Argentina ... 9,9 ... ... 3 ... 39,4 ... 16 ... 21,7
Brasil 4 3 ... 3,7 6,9 32 35,1 24 9,3 32 42
Chile 12,4 9,6 14,5 13,3 7,4 11,1 37,1 39 13,8 15 14,8 12
Ecuador 12,5 12,9 34,7 18,2 7,8 11 1,3 2,5 21,1 11,8 22,6 43,6
México 2,3 2,4 18 13,9 2,4 1,9 18,5 13 31,2 13,4 27,6 55,5
Perú 21 ... 15,6 ... 5,6 ... ... ... 22,1 ... 35,7 ...
Venezuela 5,8 ... 19,9 ... 8,8 ... 9,5 ... 20,2 ... 35,7 ...

Fuente: Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1994, Washington, 1994. (a)
El rubro «otros gastos» comprende servicios públicos en general, pago de intereses y
gastos no incluidos en otras categorías.

20

Este panorama general se advierte en el análisis por países y por principales rubros del
gasto público. El cuadro 1 muestra con claridad el crecimiento de los pagos por intereses,
frente a la disminución de las asignaciones a educación, salud y servicios económicos.
Así, en los países considerados, el porcentaje de los gastos totales del gobierno destinado
a la educación es menor en 1992 que en 1980; y, con respecto a los pagos por intereses,
en los dos mayores países de América Latina el aumento es exorbitante: en Brasil se elevó
del 32% al 42% del gasto total y en México del 27% al 65%11. Esta visión global del
problema es indispensable para no dejarse arrastrar a la polémica sobre si deben
disminuirse los gastos universitarios para asignar esos fondos a la enseñanza primaria, o
si en salud debe darse prioridad a las epidemias sobre las endemias. La alternativa real es
entre educación, salud y servicios económicos, por una parte, o pago de intereses de la
deuda, por la otra. El cuadro 1 muestra cómo se está resolviendo la cuestión.

2.2. Los gastos en educación: ¿consumo o inversión?

El reconocimiento de la necesidad de realizar gastos en educación está fuera de discusión.
Ante todo, la mejor formación de cada ser humano es un bien en sí mismo; además, es
ingrediente fundamental en la promoción del desarrollo económico y social de los países,
aunque la educación no debe reducirse a la dimensión económica ni a la utilidad social de
corto plazo: «Si es legítimo y aun deseable que los poderes públicos, los empleadores, las
colectividades territoriales y también los usuarios, padres o adolescentes, exijan de toda
formación que prepare para la vida activa, el imperativo de la formación no agota su
justificación en la adaptación del individuo a las necesidades colectivas: debe tender a que
cada uno desarrolle sus aptitudes, sea dueño de sus juicios y de su capacidad para
expresarse, debe ambicionar la formación de caracteres y de ciudadanos» 12.

Es obvia la influencia de la educación en el crecimiento económico. En un estudio acerca
de los factores determinantes del producto interno bruto referido a 58 países en el período
1960-1985, se afirma que un año más de estudios por encima del promedio puede
traducirse en un aumento del producto interno bruto del 3% 13. En otro estudio se señala
que si se eleva el nivel educacional de la población activa hasta la instrucción primaria
completa, se producirán aumentos del PIB, que variarán según la cobertura educativa; así,
en Costa Rica, Uruguay y Argentina irán del 1,2% al 2,4%; en Colombia y Venezuela, del
3,7% al 4,0%, y en Brasil al 17,1%14.

Con respecto a la rentabilidad de la educación, se ha señalado que las inversiones son
más rentables en la enseñanza primaria, seguida por la secundaria y la terciaria; que los
rendimientos son mucho más altos en los países más pobres; que como las subvenciones
son elevadas en la mayor parte de los países, las tasas privadas de rentabilidad son más
elevadas que las sociales, sobre todo en el nivel universitario; y que en los países de
quienes se dispone de series cronológicas, la rentabilidad de la educación ha permanecido
relativamente estable en el tiempo15.

Para América Latina, sobre un análisis de 10 países, se ha estimado que la rentabilidad
social media de la educación primaria es del 26%, de la secundaria del 18% y de la
superior del 16%. Paralelamente, la rentabilidad privada es del 32%, del 23% y del 23%,
respectivamente16. En ese estudio se concluye que es un fenómeno acumulativo, porque
21

cuanto más alto es el nivel inicial de educación, mayores son los beneficios resultantes de
su incremento. Esto se manifiesta en todas las categorías ocupacionales, desde el sector
informal hasta el empresarial. Así, se ha señalado que para los empleados informales «un
mayor nivel de educación ofrece al trabajador una gama más amplia de opciones para
trabajar por cuenta propia y le permite elegir alternativas más rentables (por ejemplo, el
comercio moderno en lugar de las artesanías tradicionales). Dentro de la mayoría de los
subsectores, las ganancias por hora aumentan de acuerdo con los años de instrucción
recibida, al igual que en el sector del trabajo asalariado. Los efectos precisos varían según
el tipo de actividad y a veces son diferentes para los hombres y las mujeres. Se estima que
en el Perú la rentabilidad de un año más de educación primaria llega a ser de hasta un
33% en el caso de las mujeres que trabajan por cuenta propia en el sector textil minorista.
La educación postprimaria parece tener una compensación relativamente elevada -el 14%-
en el caso de los hombres empleados en el sector de servicios. En un estudio realizado en
Colombia sobre las empresas pequeñas y medianas se halló que la formación del
empresario -aptitudes, educación y experiencia en empleos anteriores- influye en fuerte
grado en la eficiencia técnica y la rentabilidad de la empresa». El informe del Banco
Mundial, de donde se extrae esta cita, concluye que «puesto que el trabajo es el único bien
escaso con el que puede contar toda persona pobre físicamente apta, es evidente que
aumentar la productividad del factor trabajo es la manera más eficaz de combatir la
pobreza»17. Este es un típico razonamiento «ceteris paribus» si se mantienen vigentes las
mismas pautas de jerarquización social, de propiedad del capital y de distribución del
ingreso.

2.3. La situación de la educación

En el último cuarto de siglo los países latinoamericanos han realizado enormes progresos
en materia de escolaridad. Así, entre 1970 y 1988 la tasa de atención a la educación
preescolar se elevó del 3,3% al 14%; la tasa neta de escolarización primaria de la
población de 6 a 11 años se elevó del 71,0% al 87,6%; la de educación media de la
población de 12 a 17 años, del 49,8% al 71,6%; y la de educación superior de la población
de 18 a 23 años, de 11,6% a 27,2%18.

El cuadro 2 muestra algunos de los principales indicadores acerca de la reciente situación
de la educación en los países de América Latina. Sin embargo, como el progreso no fue
parejo, en todos los indicadores considerados se advierte una gran disparidad entre
países.

Cuadro 2
América Latina: indicadores seleccionados sobre educación

Tasa Tasas % de la Nº de Gastos
Esperan.
de netas de cohorte estudiant públicos
de vida
analf. escolariz. de de 3er. en
País escolar
de en el 1991 grado educac.,
en años,
adultos, primer que por en %
1992
1995 grado, llega al 100000 del PBI,

22

1993 5º año habitante 1993
1992
Argentina 3,8 13,2 95 ... 3323 3,3
Bolivia 16,9 9,7 91 60 2214 ...
Brasil 16,7 10.9 90 72 1079 ...
Chile 4,8 11,8 87 95 2336 2,7
Colombia 8,7 10,8 85 59 1554 3,5
Costa Rica 5,2 9,5 91 86 2767 4,6
Cuba 4,3 12,3 100 95 1840 6,6
Ecuador 9,9 ... ... ... 2012 3,0
El
28,5 8,6 70 58 1598 1,6
Salvador
Guatemala 44,4 ... ... ... ... 1,6
Guayana 1,9 ... ... ... 1012 7,8
Haití 55,0 ... 26 47 ... 1,4
Honduras 27,3 8,2 90 ... 852 4,1
Jamaica 15,0 11,3 100 96 658 6,2
México 10,4 10,7 99 84 1477 6,0
Nicaragua 34,3 8,5 80 55 809 ...
Panamá 9,2 11,1 91 82 2398 5,6
Paraguay 7,9 8,5 96 74 907 2,8
Perú 11,3 12,5 88 ... 4188 ...
Surinam 7,0 ... 94 ... 1079 7,3
Trinidad y
2,1 10,6 88 95 656 3,6
Tobago
Uruguay 2,7 ... 88 95 2396 2,8
Venezuela 8,9 10,6 ... 78 2757 5,3

Fuente: UNESCO, Anuario Estadístico 1995.

2.4. Los gastos en educación

Los gastos en educación de los gobiernos centrales de los países latinoamericanos oscilan
entre el 1,4% y el 7,8% del producto interno bruto (véase el cuadro 2). Para evaluar esta
cifra debe tenerse en cuenta que en algunos casos -como el de los estados federales-
estas cifras reflejan sólo parcialmente esos gastos, pues áreas importantes están a cargo
de las jurisdicciones locales (por ejemplo, la enseñanza primaria).

23

En el decenio de 1980, en América Latina se produjo una brusca caída de los gastos
públicos destinados a educación, con una fuerte recuperación posterior. No obstante, en
1993 sólo llegaron al 6,7% del gasto global en educación de los países desarrollados y al
13% del gasto por habitante (véanse los cuadros 3 y 4).

Cuadro 3
América Latina y países desarrollados: gastos públicos destinados a educación (en
miles de millones de dólares)

1980 1985 1990 1993
América Latina y el Caribe 34,2 28,9 47,1 66,6
Países Desarrollados 424,5 465,0 835,6 995,5


Cuadro 4
Gastos públicos destinados a educación por habitante, 1980 y 1993 (en dólares)

Regiones 1980 1985 1990 1993
Países desarrollados 500 533 950 1089
Países subdesarrollados 32 28 41 43
América Latina 95 72 107 143
Países Árabes 109 122 111 116
África subsahariana 41 26 30 28
Asia del este y Oceanía 12 14 20 28
Asia del sur 13 14 30 12
Países menos desarrollados 8 6 9 8


2.5. Los gastos totales y ordinarios en educación, por países

En cuanto a la composición de los gastos en educación, la proporción que se dedica a los
gastos ordinarios (sueldos y funcionamiento) en la mayoría de los países supera el 90% y
aún el 95%.

El cuadro 5 muestra los gastos por grado de enseñanza y por países. En general, el mayor
esfuerzo de los países de menores ingresos por habitante se vuelca hacia la enseñanza
primaria. A medida que aumenta el nivel de esos ingresos, se elevan los recursos
destinados a la enseñanza secundaria y terciaria. En algunos casos -como el de
Argentina-, la brusca disminución de los gastos asignados a la enseñanza primaria se
debe a su transferencia a las autoridades locales.
24

Cuadro 5
Países de América Latina seleccionados: Gastos públicos ordinarios por grado de
enseñanza(en millones de unidades de la moneda nacional)

Total
Primer Segundo Tercer Otros
País año gastos Preprima
grado grado grado gastos
ordinario
Argentina
7.063.064 ... 240.089 3.170.627 3.299.365 352.983
1990
Bolivia
267.641 ... 197.143 36.137 7.628 26.733
1989
Costa
45.717 1.478 16.593 9.793 15.432 2.421
Rica 1993
Cuba
1.627.300 120.900 296.900 634.700 234.700 340.100
1990
Ecuador
127.394 ... 53.438 40.732 17.308 15.916
1989
Haití 1990 215.886 343 114.386 40.921 19.587 40.649
Honduras
415.948 ... 218.114 81.199 83.924 32.711
1989
Jamaica
2.388 53 782 743 629 181
1992
México
32.780.581 1.994.477 9.372.417 8.719.655 4.834.024 7.860.008
1992
Nicaragua
274.536 10.430 155.600 49.057 - 59.449
1992
Panamá
306.607 ... 96.613 62.631 80.030 67.333
1992
Trinidad
Tobago 727.092 622 308.427 267.374 86.561 64.108
1990
Surinam
379.959 ... 229.595 56.073 28.989 65.302
1993
Uruguay
837.317 ... 311.587 260.917 214.940 85.873
1992
Venezuela
32.025 1.014 6.714 1.546 11.424 11.327
1988


2.6. El control de los gastos en educación
25

En todos los países se controla la ejecución del gasto público. Pero la eficiencia de ese
control varía según se trate de la ejecución financiera o de la naturaleza del gasto. En
general, los organismos de los ministerios de educación controlan mensualmente la
ejecución presupuestaria (partidas, transferencias, imputaciones, etc.), de tal modo que
pueden determinar los montos gastados y los organismos de ejecución, pero ignoran la
índole del gasto realizado. Por ejemplo, existe una partida presupuestaria para la
universidad X, a la que se transfirió un determinado monto de recursos, pero no se sabe
en qué se gastó concretamente esa suma. Eso dificulta significativamente la ejecución de
cualquier planificación educativa.

2.7. Los costos de la educación

El costo más alto es el de la remuneración de los maestros y profesores; además, están
los bienes y servicios que consume la enseñanza. Estos insumos básicos están influídos
por el crecimiento de la población en edad escolar, las previsiones respecto a la calidad y
cobertura de la educación, la ampliación del período de escolaridad obligatoria y el
crecimiento de la enseñanza superior19.

El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de la UNESCO ha señalado
entre las principales causas de la crisis en el financiamiento de la educación «el alza a
largo plazo de los costos unitarios; el alza de los costos globales, acarreada por la
dinámica de la demanda de acceso a la enseñanza secundaria y superior; el elevado
importe de las becas y de los subsidios a los estudiantes de la enseñanza superior y la
importante proporción de beneficiarios; la ineficacia en la combinación de los recursos y su
escaso rendimiento»20. Se trata de una enumeración por el lado de los costos, que para
cada caso debería ser discriminada en detalle; así podría evaluarse en qué medida
podrían bajar los costos evitando despilfarros o mala utilización de los recursos, y en qué
medida los ahorros podrían afectar la calidad y la cobertura de la educación.

Los tres grandes rubros que inciden decisivamente en los costos son los sueldos de los
maestros y profesores, el nivel de enseñanza y el grado de ineficiencia en el uso de los
recursos. Se trata de problemas de índole diferente, que a veces se entrecruzan y suman.

El primero es el de los sueldos de maestros y profesores. Su disminución puede obtenerse
por la reducción de los sueldos, por el aumento del número de maestros jóvenes que
cobren sueldos inferiores, o por el aumento de la relación maestros-alumnos21 . En los tres
casos se produce un deterioro de la calidad de la educación. En varios países de América
Latina se ha producido una degradación tal de esas remuneraciones, que provoca
permanentes huelgas de parte de quienes las tienen como su principal fuente de ingresos,
y de relegamiento a actividad de menor relevancia a la que dedican poco tiempo, por los
que la ejercen por vocación o prestigio, pero no como fuente principal de ingresos. La
rebaja de estos sueldos, además de la repercusión negativa sobre la calidad de la
enseñanza, significa una injusticia social que afecta a los maestros y profesores. De ahí
que, en general, la política correcta sea la de aumentar esos sueldos y no la de
disminuirlos. Como en la mayoría de los países de la región superan el 90% del total,
resulta muy difícil comprimir los gastos en educación. En los países desarrollados, el
porcentaje de las remuneraciones en el gasto total disminuye significativamente, por lo que
26

son viables otras políticas sin reducir las remuneraciones, e incluso aumentándolas. Desde
otro punto de vista, se ha comprobado la correlación entre calidad de la educación y
sueldos de los maestros; en ese sentido tal vez se ahorren recursos si los mejores salarios
redundan en una abrupta disminución de la tasa de repetición escolar.

Un importante rubro que influye sobre los costos de la educación es el de la enseñanza
terciaria, que es ocho veces superior al de la enseñanza primaria (véase el cuadro 6).

Cuadro 6
Países de América Latina seleccionados: tasa de escolarización,distribución del
presupuesto y costo unitario, por nivel de enseñanza

Primaria Secundaria Superior
Tasa de escolarizaci n % de la
80 25 10
poblaci n de edad a)
Distribuci n del presupuesto por
45 30 25
nivel, en % a)
Costo unitario por nivel (costo de
100 140 810
primaria=100) b)

Notas: a) Supuestos basados en promedios para 1980 de algunos países de América
Latina. b) En UNESCO, Perspectivas, núm. 5B, vol. XVI, núm. 2, 1986. F. Orivel, Crisis
económica y crisis educativa, cuadro 9, datos para 1981.
Fuente: Sylvain Lourié, «Financiamiento de la enseñanza superior en América Latina», en:
UNESCO, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación, Costo y financiamiento
de la educación en América Latina, París, 1987, pág. 139

Otro tema que se agudiza con el subdesarrollo es la ineficiencia en la utilización de los
recursos. Es esta el área donde deberían realizarse los mayores esfuerzos para reducir los
costos. En una perspectiva «micro», existe un cierto desperdicio de recursos debido a la
excesiva centralización de las decisiones, que provoca asignaciones inadecuadas. En
particular, se manejan fondos sin que tengan posibilidad de opinión, y menos aún de
decisión, los administradores locales, ni los padres, ni los alumnos; y las asignaciones de
material didáctico no suelen ser las óptimas. Un síntoma de esta ineficacia es, entre otros,
la alta tasa de repetición y de abandono de los estudios.

En el cuadro 2 se ha mostrado por países el porcentaje de la cohorte de 1991 que llega al
quinto año de estudios. En la deserción escolar, más que los defectos de la enseñanza
influyen los motivos económicos, que obligan a trabajar a niños en edad escolar. A la
deserción debe agregarse la repetición. En un estudio de la CEPAL y la UNESCO se
indica que, en 1988, casi un 30% de los alumnos de la escuela primaria repitieron: «Por lo
tanto, si bien los alumnos permanecen en promedio casi siete años en los seis primeros
grados del sistema escolar, sólo aprueban poco más de cuatro grados. Si se consideran
los gastos asignados a los repitentes cada año, el costo de la repetición alcanzó en 1988 a

27

más de 3.300 millones de dólares, o sea, casi una quinta parte del gasto público regional
en educación primaria»22 .

3. El financiamiento de la educación

El financiamiento de la educación debe considerarse, en primer lugar, como parte
integrante de la política fiscal general; y, en segundo término, como un financiamiento en
sí mismo, con sus modalidades específicas.

3.1. La estructura fiscal

La injusticia en la percepción de impuestos en la mayoría de los países latinoamericanos
es cuantitativa (baja presión tributaria) y cualitativa (se grava mucho al consumo y poco a
la propiedad y a la renta).

Con respecto a la carga fiscal total, existen diferencias por países. En Argentina, Brasil,
Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, México, Uruguay y Venezuela oscila entre el 20% y
el 25% del producto interno bruto; en cambio, en los países desarrollados va del 30% al
40% (Alemania, España, Estados Unidos, Italia y Reino Unido); llega al 44% en Francia y
al 56% en Suecia. Además, en los países latinoamericanos el régimen fiscal es muy
regresivo, pues se grava sobre todo al consumo, lo que no ocurre en los países
desarrollados. En la mayoría de los países latinoamericanos los impuestos directos al
ingreso y al patrimonio oscilan en alrededor del 3% del producto interno bruto, mientras en
Alemania, Estados Unidos, Italia y el Reino Unido llegan al 13% ó 14%, y en Suecia al
24%23. Los casos latinoamericanos en que son relativamente elevados se refieren a países
petroleros (Ecuador, México, Perú y Venezuela) o mineros (Chile), y en su mayor parte son
pagados por las empresas que se dedican a esas actividades. En Argentina llegan al 4,3%
y en Brasil al 9,8% del total de los ingresos fiscales.

Esta estructura de los ingresos fiscales marca la regresividad o progresividad del sistema
de modo mucho más veraz que el análisis de quiénes son los beneficiarios de la
enseñanza gratuita. En particular, se ha señalado reiteradamente que la gratuidad de la
enseñanza universitaria es inequitativa, porque la mayoría de quienes siguen esos
estudios pueden solventarlos. Este es un tema controvertido, que estudiaremos más
adelante.

A continuación se señala cómo se paga la enseñanza en los países latinoamericanos: por
parte del Estado (mediante el presupuesto general o por impuestos especiales), las
familias, las comunidades locales, el sector privado y el financiamiento internacional.

3.2. El financiamiento estatal

La mayor parte de los costos de la enseñanza es financiado por el Estado con cargo a
rentas generales, es decir, por partidas previstas en el presupuesto nacional o en los
provinciales o en los de los estados en los países federales. El «subsidio público», definido
como la asignación estatal menos los aranceles pagados por los estudiantes, salvo
excepciones, supera el 90% en los países de América Latina (véase el cuadro 7).
28

Los beneficios que se derivan de este subsidio (o servicio público) varían para cada grupo
social según su acceso a cada grado de enseñanza: los grupos de menores ingresos
aprovechan más la enseñanza primaria gratuita, y los de altos ingresos la universitaria
(véase el cuadro 8).

Se advierte también la estructura social de cada país: cómo en los países más
desarrollados, con una fuerte clase media, existe un amplio acceso a la universidad para
este grupo, y cómo en los países menos desarrollados el mayor porcentaje de quienes
cursan la universidad corresponde al 20% de mayores ingresos.

Cuadro 7
Asignaciones para educación del sector público y pagos por aranceles estudiantiles,
alrededor de 1980, por grados de enseñanza (en porcentajes del aporte público)

Primaria Secundaria Superior
Bolivia 99,2 99,6 99,0
Brasil ... ... 95,0
Chile 98,4 99,1 75,0
Colombia ... ... 96,4
Costa Rica 99,7 99,5 92,0
Rep. Dominicana 100,0 100,0 99,0
Ecuador 100,0 100,0 98,0
Guatemala ... ... 100,0
Haití 93,2 96,6 ...
Honduras 100,0 90,4 90,0
México ... 30,0 99,7
Paraguay 95,9 98,0 99,3
Uruguay 99,5 99,6 95,0

Fuente: Jandhyala B.G. Tilak, Education and its relation to economic growth, poverty and
income distribution, Banco Mundial, Washington, 1989, sobre la base de G.
Psacharopoulos, J.P. Tan y E. Jiménez, Financing education in developing countries: an
exploration of policy options, Banco Mundial, Washington, 1986, pág. 55.

Cuadro 8
América Latina y el Caribe: Incidencia del gasto público en educación según nivel de
enseñanza y nivel de ingreso en países seleccionados (en porcentajes)

Educación primaria Educación superior
40% 40% 20% 40% 40% 20%
más medio más más medio más
29

pobre rico pobre rico
Argentina 57 32 11 17 45 38
Brasil 15 80 5 ... ... 48
Chile 59 32 9 17 31 52
Costa Rica 57 35 8 15 42 43
Rep.Dominicana 59 37 4 32 35 33
Venezuela 45 39 16 23 43 34

Además de las asignaciones presupuestarias nacionales, provinciales (o de los estados en
los países federales) y municipales que salen del sistema tributario general, existen
impuestos específicos para la educación. El más importante es el destinado a la formación
profesional, que se aplica a la nómina de sueldos y salarios de la industria manufacturera.
En Argentina se cobra el impuesto para la educación técnica (1% sobre la nómina de
salarios de la industria manufacturera); en Colombia, el impuesto del 2% sobre las
nóminas se destina al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA); en Costa Rica las
empresas que emplean más de 5 trabajadores pagan el 1% de la nómina para el Instituto
Nacional de Aprendizaje; en el Perú, el 1,5% va al Servicio Nacional de Aprendizaje y
Trabajo Industrial (SENATI); en Venezuela se cobra un impuesto del 2% a las empresas
con más de 5 trabajadores, destinado al Instituto Nacional de Cooperación Educacional.
En otros países, como Bolivia, Brasil, Ecuador, Panamá, Paraguay y Perú, se cobran
diversos tipos de impuestos que se aplican a la educación. En Guatemala existe un
impuesto a los médicos, que se dirige a la Facultad de Medicina de la Universidad de San
Carlos.

Existe también un tratamiento especial en el impuesto a la renta, que permite deducciones
o créditos tributarios para los gastos en educación (casos de Brasil, Colombia, Costa Rica,
República Dominicana, El Salvador, y Venezuela). Este «gasto tributario» (dejar de percibir
sería equivalente a gastar), beneficia sobre todo a los grupos de ingresos altos24.

Dentro del apoyo estatal a la educación figura el crédito educativo, que tiene ya una
tradición en América Latina. Las primeras instituciones fueron el ICETEX, en Colombia
(1950), y la APICE (Asociación Panamericana de Instituciones de Crédito Educativo,
1969). Se define como «un instrumento financiero que, anticipando los ingresos futuros del
estudiante, le permite la financiación de su educación en el presente» 25. Otorga un
subsidio a través de tasas de interés que están por debajo de las del mercado, se dirige a
los estudiantes de menores ingresos y se orienta hacia los cursos universitarios, en
especial a las carreras socialmente prioritarias. En algunos países se han creado
instituciones especializadas en crédito educativo (República Dominicana, Honduras, Perú,
y Venezuela); en otros, además, prestan una ayuda más general al estudiante (Argentina,
Colombia, Ecuador y Panamá) o forman parte de instituciones bancarias ( Costa Rica y
Jamaica)26.

3.3. El financiamiento de las familias

30

Las familias realizan un importante aporte al financiamiento de la educación, que adquiere
diversas modalidades: «a) el financiamiento de los gastos asociados con la asistencia
escolar, aun cuando ésta fuese totalmente gratuita. Nos referimos a los gastos en libros,
transportes, etc. b) El ingreso dejado de percibir mientras se están cursando los estudios.
c) El pago de matrículas para cubrir los costos de instrucción (salarios de maestros,
mantenimiento y construcción de escuelas, etc.). d) El aporte que se observa en ciertas
comunidades, en particular las rurales, al participar en la provisión voluntaria y no
remunerada del servicio educativo o en la producción de ciertos bienes durante el
entrenamiento escolar, cuya venta contribuye a solventar los gastos de la escuela o en la
construcción de los edificios escolares, etc.»27. En un estudio realizado sobre once
ciudades latinoamericanas, se llegó a la conclusión de que los gastos escolares
representaban entre el 1,08% y el 5,90% del gasto familiar total; que la elasticidad-gasto
de la educación oscila entre 1,3 y 2,0, lo cual significa que el gasto en educación aumenta
más rápidamente que el ingreso total; y que las familias gastan más en educación cuando
su jefe tiene una cierta instrucción28.

3.4. El financiamiento de comunidades locales

Esta forma se practica sobre todo en las áreas rurales, y consiste en el financiamiento de
los costos de operación y mantenimiento de la escuela con los bienes producidos en la
misma escuela y con el aporte de insumos de la comunidad. Existen experiencias en
Cuba, República Dominicana, Honduras, Panamá y Trinidad y Tobago. Se aplica tanto a la
educación formal como a la extraescolar. En experiencias concretas y a pequeña escala,
se ha llegado a financiar entre el 25% y el 50% de los costos de operación y
mantenimiento de las escuelas con los bienes producidos en ellas; y entre el 15% y el 30%
del costo de operación y mantenimiento y de la inversión de capital, con insumos
aportados por la comunidad29.

3.5. El financiamiento de la educación privada

En los últimos años ha crecido la importancia relativa de la educación privada, sobre todo
en los grados medio y superior. En general, parece válida aún la observación formulada
hace más de dos décadas por el director del Instituto Internacional de Planeamiento de la
Educación de la UNESCO: en el nivel medio existe una creciente democratización de la
educación confesional, y, a la vez, el mantenimiento de «islas» del sector privado (muy
caras, selectivas y de calidad educativa alta) fuera del control del sector público; y en el
nivel superior hay un creciente rol del sector privado no confesional directamente
interesado en la utilización de los graduados para su propio beneficio 30. En el decenio de
1980, con los planes de ajuste que redujeron el gasto público en educación en los países
latinoamericanos, se deterioró la calidad de la enseñanza pública. Consecuentemente, los
grupos sociales de ingresos altos y medios se volcaron hacia la enseñanza privada, aun
en países en los que tradicionalmente era de menor jerarquía.

Las escuelas privadas se financian mediante las matrículas que pagan los estudiantes y
las subvenciones que les otorga el Estado. En un promedio simple de la matrícula de la
enseñanza privada en 12 países latinoamericanos hacia mediados del decenio de 1980,
resulta que tenía poco menos del 30% de la preprimaria, alrededor del 12% de la primaria,
31

del 25% de la media y del 30% de la universitaria. En el caso de Argentina, en 1987 la
enseñanza privada tenía el 20% de la matrícula de la enseñanza básica, el 28% de la
media y el 10% de la universitaria. Los aportes del sector público al privado como
porcentajes del gasto público total en cada grado de la educación, fueron del 1,5% en la
enseñanza básica y del 13% en la media.

3.6. El financiamiento internacional

El financiamiento internacional a la educación está a cargo, sobre todo, del Banco Mundial
y del Banco Interamericano de Desarrollo.

El monto de los préstamos aprobados durante 1995 por el Banco Mundial es el que figura
en el cuadro 9.

Cuadro 9
Préstamos del Banco Mundial en educación

Promedio anual
1991 1992 1993 1994 1995
1986-90
Educación 64,6 786,1 595,3 588,7 1083,3 747,1
Total
5398,8 5236,7 5661,5 6168,5 4746,7 6060,5
general

En el ejercicio de 1995, los principales proyectos de educación aprobados fueron:
Argentina: proyecto de descentralización y mejora de la enseñanza secundaria (190
millones de dólares); Bolivia: proyecto de reforma de la educación (40 millones de dólares);
Chile: proyecto de mejora de la calidad de la educación secundaria (35 millones de
dólares); Honduras: proyecto de educación básica (30 millones de dólares); Nicaragua:
proyecto de educación básica (34 millones de dólares); Perú: proyecto de mejora de la
calidad de la educación primaria (146,4 millones de dólares); y Santa Lucía: proyecto de
reforma de la educación básica (6,72 millones de dólares)31 .

A su vez, en 1996 el Banco Interamericano de Desarrollo aprobó operaciones destinadas a
la educación por un monto total de 243 millones de dólares. Los préstamos por países
fueron los siguientes: i) Brasil: mejora en la educación secundaria (Paraná), 100 millones
de dólares; ii) Perú: programa de mejora de la calidad de la educación, 100 millones de
dólares; iii) Uruguay: modernización de la enseñanza secundaria, 40 millones de dólares;
iv) Nicaragua: servicios de guarderías para niños, 3,5 millones de dólares. El total de los
préstamos para educación acumulados en el período 1961-1996 fue de 2.942 millones de
dólares, que significaron el 3,6% de los préstamos totales32.

32

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