1. El documento analiza un proyecto de ley para reformar el sistema universitario peruano. 2. Señala que el sistema universitario peruano actual tiene problemas como grupos de poder en las universidades, poca investigación relevante y falta de integración con el sector privado. 3. Argumenta que el proyecto de ley tiene un enfoque regulatorio inadecuado y que usar el título universitario como requisito puede perpetuar el problema del "titulaje" en lugar de resolverlo.

1. Temas de Gestión Pública
y Actualidad B
Junio de 2013 B1
1. Presentación del tema
En la última semana se ha estado deba-
tiendo el Proyecto de Ley Nº 2304/2012-CR
NUEVA LEY DE UNIVERSIDADES, con enfáti-
cos promotores y detractores. Sin duda, es
un tema polémico y movilizador. Así mismo,
llama la atención el importante matiz que da
este Proyecto de Ley para la investigación,
tanto para las universidades públicas como
para las privadas.
Sin embargo, desde una perspectiva
de gestión pública, ¿estamos frente a una
Ley adecuada o una declaración más de
buenas intenciones? ¿Cambiará el siste-
ma universitario si se implementa la ley en
cuestión?
2. Características del Sistema Uni-
versitario Peruano
En primer lugar, se requiere contar con
un diagnóstico respecto al estado de las
universidades en el Perú. Diferentes in-
vestigaciones nacionales, internacionales
y periodísticas, en forma coincidente, han
permitido caracterizar el sistema universi-
tario peruano:
• Existen grupos de poder enquistados
en parte importante de las universidades,
ya sean públicas o privadas. Esto, implica
relaciones de clientelaje y de politización
de las decisiones de gestión que pueden
llevar a un desempeño muy por debajo
del potencial y, también, muy por debajo
de la expectativa de los alumnos que es-
tudian en ella.
• A nivel de investigación, son muy po-
cas las universidades que realizan in-
vestigaciones relevantes(1) y los inves-
tigadores, como en todos los países de
América Latina, emigran hacia los países
desarrollados que cuentan con progra-
mas más atractivos y prestigiosos de in-
vestigación. Por otra parte se puede ver
en las siguientes figuras la diferencia en-
tre la estructura de colaboración peruana
frente a la colombiana, la que es cuatro
veces mayor en producción y con mayor
diversificación.
Proyecto de Nueva Ley de Universidades:
espíritu de Bien Público, ADN de Regulador y
cuerpo de Ejecutor
Alex Salas Kirchhausen(*)
El Proyecto de Ley “Nueva Ley de Universidades” es, por su alcance y por su implicancia
mediática, uno de los hitos más importantes que puede cambiar en el largo plazo la cali-
dad y estructura del mercado de educación superior universitaria. No obstante el empuje
y respaldo del gobierno a esta reforma, ¿es una Ley que funcionará? ¿Tiene asidero en la
realidad de la gestión pública y de las universidades? El Autor identifica cuatro primeros
aspectos que ponen en tela de juicio la efectividad del Proyecto de Ley en caso de imple-
mentarse.
Resumen Ejecutivo
1. Presentación del tema
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
2. Características del Sistema Universitario
Peruano
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
3. Proyecto de Ley
3.1. Mal diseño económico de un regula-
dor
3.2 La Tautología de resolver el problema
de Titulaje mediante Titulación
3.3 Integración forzada con la comunidad
y negocios
3.4 Acreditación de universidades públi-
cas en un sistema de universidades,
sacando universidadesd de "trayecto-
ria histórica"
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
4. Conclusión: un Proyecto de Ley inconsis-
tente y que otorga discrecionalidad al go-
bierno de turno
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
índice
Temas de Gestión Pública y ActualidadB
Ley de Universidades
––––––––––––
(*) Psicólogo Social de la Pontificia Universidad
Católica del Perú, MBA de la Universidad
Adolfo Ibáñez, Certificate on Global Consul-
ting Practicum del Lauder Institute / Wharton
School of Business, con Magíster en Gestión
y Políticas Públicas de la Universidad de Chile.
Se ha desempeñado como consultor y asesor
especialista en gestión pública y procesos de
cambio para organizaciones de alta compleji-
dad, para más de 30 entidades tanto en Chile
como en Perú. Actualmente, se desempeña
como Analista Principal en la Superintendencia
de Banca, Seguros y AFP. Asimismo, es Socio
– Director Metodológico de Solución Publica
(Chile), empresa consultora especializada en
políticas y gestión pública.

2. Temas de Gestión Pública
y ActualidadB
Junio de 2013B2
• Cultura de Titulaje y no de Acredita-
ción. En Perú se da una interpretación
errónea al título universitario, como si
se otorgara un título nobiliario que le
da derechos perpetuos a quien lo os-
tenta. Esto, se encuentra muy lejos de
la realidad competitiva de hoy, donde
el conocimiento profesional tiene que
ser revisado o actualizado cada cuatro
o cinco años para mantenerse compe-
titivo en el mercado. Al mismo tiempo,
las universidades, lejos de certificarse
periódicamente, consideran que tienen
el derecho de perpetuar su existencia de
forma independiente al desempeño que
presenten.
Figura 1: Estructura de las redes de colaboración y producción de publicaciones
para el caso de Perú
(N = 7,516)
Materials Science
Energy
Physics and
Astronomy
Engineering
Chemical
Engineering
Computer Science
Mathematics
Decision Sciences
Chemistry
Nursing
Psychology
Dentistry
Medicine
Health
Professions
Arts and
Humanities
Business,
Management and
Accounting
Economics,
Econometrics and
Finance
Social Sciences
Pharmacology,
Toxicology and
Pharmaceutics
Multidisciplinary
Veterinary
Environmental
Science
Earth and
Planetary Sciences
Neuroscience
Biochemistry, Genetics
and Molecular Biology Agricultural and
Biological Sciences
Immunology and
Microbiology
Fuente: http://www.scimagojr.com/mapgen.php.
Figura 2: Estructura de las redes de colaboración y producción de publicaciones
para el caso de Colombia
(N = 28,817)
Materials Science
Energy
Physics and
Astronomy
Engineering
Chemical
Engineering
Computer Science
Mathematics
Decision Sciences
Chemistry
Immunology and
Microbiology
Nursing
Neuroscience
Psychology
Dentistry
Medicine
Health
Professions
Arts and
Humanities
Business,
Management and
Accounting
Economics,
Econometrics and
FinanceSocial Sciences
Pharmacology,
Toxicology and
Pharmaceutics
Biochemistry, Genetics
and Molecular Biology
Multidisciplinary
Veterinary
Environmental
Science
Earth and
Planetary Sciences
Agricultural and
Biological Sciences
Fuente: http://www.scimagojr.com/mapgen.php.
• Existe una necesidad más emocional
que racional en la población por alcan-
zar una carrera universitaria. Estamos en
un país en que escasean los técnicos es-
pecializados y en el que abundan abo-
gados, administradores y contadores de
decenas de universidades, aún cuando
las remuneraciones son favorables para
los técnicos especializados respecto a
un segmento importante de los egresa-
dos universitarios. Ello, se expresa una
demanda por educación universitaria
a cualquier precio. La percepción de la
universidad como medio de movilidad
social es muy fuerte en la población.
• La integración entre universidad, go-
bierno y empresa es baja en frecuencia
y en desempeño. Son pocas las uni-
versidades en Perú que tienen procesos
reales de vinculación con el sector pri-
vado o con el gobierno. De hecho, más
que universidades podemos hablar de
facultades. Por lo general la escasez de
trabajo y la falta de predictibilidad de la
formación universitaria han privilegiado
al uso de redes de contactos para suplir
puestos de trabajo. Por mucho tiempo se
ha estigmatizado la relación entre lo aca-
démico y lo comercial, considerando que
una parte importante de los docentes
universitarios no trabajan en empresas o
en entidades gubernamentales.
3. Proyecto de Ley
Ante este escenario, queda claro que se
requiere una reforma potente, no necesa-
riamente profunda. La potencia radica en
que podamos contar con una regulación
muy clara respecto de las expectativas de los
alumnos hacia las universidades en los dife-
rentes niveles de formación. No obstante, el
Proyecto de Ley presenta cuatro primeros
aspectos que ponen en tela de juicio su ca-
pacidad para revertir los problemas anterior-
mente mencionados.
3.1 Mal diseño económico de un regulador
La Ley tiene un objetivo regulatorio
respecto a las diferentes etapas del ci-
clo de vida de una universidad, incluso
de las relaciones que tienen las univer-
sidades con la comunidad en general.
Desde una perspectiva de economía
institucional, se establece un conjun-
to de “reglas del juego” para acercar
el quehacer de las universidades con
las necesidades de los alumnos y de la
comunidad en general. Dentro de este
enfoque institucional, se busca contar
con un bien público que es un sistema
universitario con cobertura y calidad
tales que cualquier alumno universita-
rio puede disfrutar independientemen-
te de la universidad en la que estudie.
Dicho de otra forma, es un bien público
que el futuro alumno tenga una expec-
tativa clara y sistematizada respecto a
los beneficios que puede obtener de
estudiar en una universidad determi-

3. Temas de Gestión Pública
y Actualidad B
Junio de 2013 B3
nada y que esta se cumpla. Ni más ni
menos que eso.
Actualmente, lo anterior no existe de
manera sistematizada y las asime-
trías de información generan fallas de
mercado que extraen excedentes de
las familias de muchos universitarios.
Por ejemplo, tanto en la legislación
laboral del Estado como en la Juris-
prudencia respectiva, el contar con
un grado académico, independiente-
mente de la calidad formativa de las
universidades conduce a un mismo
derecho. Esto, resulta absurdo por la
variabilidad de calidad y precios exis-
tentes en el mercado.
Por lo anterior, es bienvenida la figura
de un Sistema Nacional Universitario,
e incluso de una Superintendencia Na-
cional de Universidades (SUNAU). No
obstante, se comete un error estructural
al indicar que ésta última es el órgano
ejecutor del Sistema. Una Superinten-
dencia puede regular un sistema pero
no puede tener a la vez competencias
de ejecutor, ni mucho menos una natu-
raleza orgánica de ejecutor que debili-
te su posición de regulador. Esto, sería
generar una mezcla de juez y parte; una
figura simultánea de principal y agente
que la hace altamente vulnerable a todo
tipo de expresiones de riesgo moral(2)
que pueden concretarse cuando la ins-
titución se encuentra en una esfera más
política que técnica. En consecuencia,
cuando se mencionan temas como que
la “SUNAU responde ante el Estado y la
sociedad” en el artículo Nº 8 e ideas que
se desprenden de toda responsabilidad
por los actos de ejecución de terceros,
desfiguran el espíritu regulador de la ley
por uno de control.
Sí es una función competente a un re-
gulador el autorizar la apertura de una
universidad con opinión técnica favora-
ble de éste, pues es una función propia
de la regulación. Incluso, el regulador,
puede tener atribuciones para monito-
rear los procesos internos de valor o los
diferentes tipos de riesgos operaciona-
les y no operacionales de las universi-
dades para exigir mayores garantías
o desarrollar regulaciones. Así mismo,
es importante recalcar que el regula-
dor dentro del proceso de emisión de
la opinión técnica, no puede proponer
condiciones, por más constructivas que
éstas puedan ser. El regulador sólo
acepta o rechaza solicitudes de aper-
tura de universidades de acuerdo a los
criterios del sistema.
3.2 La Tautología de resolver el proble-
ma de Titulaje mediante Titulación
Como se explicó al inicio, el título uni-
versitario es un elemento fuerte e in-
fluyente en las decisiones, aunque su
capacidad predictiva no es alta. Son
los criterios objetivos para evaluar el
mérito profesional los que deben ser
rectores para resolver los sesgos del
titulaje. No obstante lo anterior, pare-
ce que ni el mismo Proyecto de Ley se
salva del titulaje.
Por ejemplo, en diferentes artículos de
la Ley se emplea la condición de poseer
un doctorado, participar en comisiones
de constitución, formar parte de asam-
bleas, ser decano o incluso profesor
nombrado. Para empezar, de ser apro-
bado el presente Proyecto de Ley que
tiene incidencia directa sobre las uni-
versidades para los próximos 30 años,
no tiene ningún doctor entre los con-
gresistas que la formulan(3) y, ello no
hace ni más o menos meritoria a esta
Ley en cuanto a su evaluación técnica.
Aquellas personas que han realizado
doctorados, son investigadores netos
pero no necesariamente son profesio-
nales con capacidad de gestión de or-
ganizaciones. En este sentido, ¿qué di-
ferencia hace un doctor como rector(4)
sobre los posibles resultados que va a
alcanzar? ¿Qué diferencia hace un doc-
tor como decano(5)? En mi opinión, son
los años de experiencia los que pueden
marcar la diferencia, o el estudio de un
dominio temático como una maestría.
Por ejemplo, nadie puede discutir la
capacidad del Coordinador de la Comi-
sión de Educación Juventud y Deporte
en proteger y empujar la reforma aso-
ciada a este Proyecto de Ley, indepen-
dientemente de la opinión técnica que
se tenga. De hecho, no me cabe duda
que sería un excelente rector pero de
acuerdo a este proyecto de Ley no po-
dría serlo porque no cuenta con docto-
rado(6). Ser Doctor no es garantía para
ser agente de cambio.
El doctorado es un buen filtro para la
actividad académica de la investiga-
ción, de producción de nuevo conoci-
miento. Ni siquiera se puede asociar a
un profesional doctorado con capaci-
dad de innovación. Por otra parte, exis-
te una diversidad de doctorados para
todos los gustos y bolsillos, como por
ejemplo la Atlantic International Uni-
versity o la Universidad de Harvard. En
consecuencia, resolver problemas de
gestión con titulados es presagio de
una implementación de la política pú-
blica con pronóstico infértil.
Otro aspecto es el caso de profesio-
nales amplia y exitosa experiencia que
deseen participar en la enseñanza en
universidades públicas. Mientras que
las universidades privadas pueden en-
contrar formas para su contratación,
en una universidad pública no sería
posible en los términos que formula el
Proyecto de Ley. Es una manera micro
estructural de desvincular universidad
con empresa o con comunidad.
3.3 Integración forzada con la comuni-
dad y negocios
Es poco promisorio que una Ley gene-
re universidades más innovadoras por
el simple hecho de mandar a gastar
mayor presupuesto en investigación y
desarrollo, así como el descuido en la
gestión y recompensa de las patentes,
o definiendo el carácter lucrativo de
una universidad.
En primer lugar, la decisión de los nive-
les de integración de la universidad con
el sector privado depende de la univer-
sidad misma y de las características del
sector privado en el territorio de la uni-
versidad. En un territorio se requerirá
más investigación y en otros menos.
Además de lo anterior, la magnitud
de la demanda de investigación va-
riará con el tiempo y con la entrada y
salida de otras universidades y actores
empresariales. Por lo tanto, asignar un
porcentaje de gasto mínimo arbitrado
no se asocia con eficiencia económica y
más bien se asocia con la evidencia de
costos de oportunidad y externalidades
negativas. Bastaría con un modelo de
incentivos que no debe vestir el carác-
ter de una ley para lograr resultados
más productivos.
En el caso de las patentes, en que se
especifica que los beneficios de estas
deben repartirse en partes iguales, se
trata de una buena intención, pero
no toma en cuenta la práctica de uni-
versidades de otros países en la que
incorporan desde el inicio “Spin Offs”
para “licuar” la participación de los
investigadores en los beneficios de la
patente. Este es un tema que debe ser
profundizado.
Finalmente, el carácter lucrativo o
no de una universidad, dentro de un
sistema universitario regulado, no
debiera hacer mayor diferencia. De
hecho, existen experiencias de uni-
versidades lucrativas que tienen una
estructura de gobierno sólida y con
mayor exposición de intercambio con
la comunidad empresarial, así como
existen universidades que no son lu-
crativas y cobran las escalas más caras
por crédito y que tienen una calidad
académica digna de imitar.
Por otra parte, el proceso de integra-
ción y desarrollo de una Facultad y sus
escuelas son procesos de largo plazo,
en el que se requiere una estabilidad
de gobierno. En este sentido, es un
desacierto prohibir la reelección de un
decano. Si bien se puede comprender
que un decano no debe estar perpe-
tuamente, si se debe considerar que
cuatro años para establecer cambios
estructurales en una facultad es poco
tiempo, por lo que debiera permitirse

4. Temas de Gestión Pública
y ActualidadB
Junio de 2013B4
una reelección para que cuente con
ocho años de trabajo estable.
Otro desacierto importante es la incor-
poración de CONCYTEC dentro de di-
ferentes procesos decisionales relacio-
nados con la gestión y financiamiento
de las actividades de investigación.
Desde la perspectiva de la teoría de
restricciones(7), es una decisión dañina
en la medida que todo el nuevo sub-
sistema universitario de investigación
avanzará a la velocidad del CONCYTEC,
lo que implicaría un debilitamiento en
la magnitud de los cambios esperados
por esta reforma.
3.4 Acreditación de universidades públi-
cas en un sistema de universidades,
sacando universidades de “trayecto-
ria histórica”
Si el Proyecto de Ley Universitaria se
hunde en el debate, se cuenta con un
“buque de reserva”, que es el Proyec-
to de Ley Nº 2273/2012-CR LEY QUE
PROMOCIONA LA ACREDITACIÓN DE
UNIVERSIDADES PÚBLICAS. Este Pro-
yecto de Ley que es muy escueto y
entrega su contenido a un reglamento
que sería elaborado en 90 días. Esta Ley
indica la promoción de inversión públi-
ca para universidades que se encuen-
tren en proceso de acreditación.
Algo que va en contra de una lógica
de acreditación dentro de un sistema
único de universidades es el artículo
3º que excluye a 9 Universidades del
proceso de postulación “respetando
y rindiendo homenaje a la trayectoria
histórica de universidades que tienen
magnitud de centenarias”. Esto, resul-
ta contradictorio cuando en la misma
exposición de motivos se señala que la
universidad peruana se encuentra con
una estructura organizacional obsoleta
y de Bajo nivel Académico.
A mi juicio, este artículo obedece a una
visión tradicionalista y de Titulaje de las
universidades. ¿Por qué estas universi-
dades centenarias dejan de postular?
¿Cuál va a ser el efecto de acumulación
de proyectos de inversión, consideran-
do el tamaño de estas universidades y
por el hecho de postular? ¿Cuánta opor-
tunidad le quitará a universidades que
sí requieren de esta inversión pública?
Este artículo del Proyecto de Ley es tan
absurdo y tan defendible como excluir a
Cusco del proceso del SNIP por rendirle
homenaje a su trayectoria milenaria. Fi-
nalmente, este Proyecto de Ley refuerza
el enquistamiento de los grupos de po-
der determinados por las grandes uni-
versidades. ¿Prueba de ello? El mismo
artículo de excepción a postulación.
4. Conclusión: un Proyecto de Ley
inconsistente y que otorga dis-
crecionalidad al gobierno de
turno
El problema de la gestión pública peruana
es que la voluntad política se hace presente
para elaborar leyes pero no para su fiscaliza-
ción. El problema del sistema universitario no
escapa a lo anterior. Un sistema universitario
es un espacio en donde no debe haber dis-
crecionalidad política ni mucho menos lobby
político, considerando que las universidades
son los centros de formación de profesiona-
les, pensadores, actores de grandes cambios,
investigadores e innovadores.
Así mismo, da la impresión que el Pro-
yecto de Ley ha querido ser desarrollado en
las mesas de trabajo privilegiando el con-
senso antes que la consistencia técnica. Te-
nemos un Proyecto de Ley cuyo espíritu de
bien público es saludado por todos, su ADN
de Regulador entendido por la mayoría pero
su cuerpo de ejecutor nos hace salir despa-
voridos. Al final del análisis no estaremos
frente a un regulador. Más bien sí considero
que se está traspasando el poder de actores
vigentes hacia el Estado en vez de producir
una alta capacidad en regulación. Una he-
rramienta eficaz que puede destruir mucho
si es mal empleada y depender del ánimo
del gobierno de turno es entregar el futuro
de las universidades a cualquier cosa menos
a la política pública y a la gestión pública.
Saludo la iniciativa por reformar la edu-
cación universitaria porque si creo que el
Perú y sus regiones llegarán tan lejos como
puedan llegar sus universidades pero al mis-
mo tiempo, es importante analizar con rigu-
rosidad el Proyecto de Ley y, lamentable-
mente, identifico estas cuatro consistencias
como suficientes para volver a ser revisado,
especialmente desde un enfoque económi-
co – institucional.
NOTAS: ––––––––––––––––––––––––––––––––––––
(1) De acuerdo al informe SIR IBER 2013. Las
cinco primeras universidades en producción
científica en Perú se ubican a nivel iberoame-
ricano entre las posiciones 152 y 356.
(2) Kenneth J. Arrow . The Economics of Moral
Hazard: Further Comment. En: The American
Economic Review. Vol. 58, No. 3, Part 1 (Jun.,
1968).
(3) De acuerdo a la información oficial del Jurado
Nacional de Elecciones http://portal.jne.gob.
pe/informacionelectoral/autoridadesvigen-
tes/Congresistas.aspx
(4) Art. Nº 29.
(5) Art. Nº34.
(6) De acuerdo a la información oficial del Jurado
Nacional de Elecciones http://portal.jne.gob.
pe/informacionelectoral/autoridadesvigen-
tes/Congresistas.aspx
(7) Eliyahu M. Goldratt, Jeff Cox. The Goal: A
Process of Ongoing Improvement. (1984).
North River Press.