Dependerá del estudio técnico, que determina la necesidad y pertinencia de realizar eventos con finalidades de programas de bienestar social, que determine la justificación para el gasto, además de estar ajustado a excepciones y metodología DAFP.

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80112-
Bogotá, D.C.,
Doctora
AURA MAYELI MESA POTOSI
Gerente E.S.E. Luis Acosta
Barrio Panamericano de la Unión Nariño
censaludluisacosta@hotmail.com
La Unión - Nariño
Ref. PROGRAMAS DE BIENESTAR SOCIAL Y AUSTERIDAD DEL GASTO
PÚBLICO.
1- SOLICITUD DE CONCEPTO.
Mediante radicado IE0027017 de abril 12 de 2013 recibimos su consulta radicada
ER0014774 del 19 de febrero de 2013, por intermedio de la Directora de Atención
Ciudadana de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, en la que
solicita concepto sobre normas de austeridad del gasto público y programas de
bienestar social.
Para el efecto pregunta:
1- ¿Qué actividades permite la legislación incluir en los Programas de
Bienestar Social de las entidades públicas?
2- ¿Cómo se debe interpretar el Art. 70 del D.1227/05, que reglamenta
parcialmente la L.909/04 y el D.L.1567/98?
3- ¿El pago de hospedaje y alimentación de funcionarios y contratistas de una
ESE, que se realice como consecuencia de un paseo de integración
programado dentro del Programa de Bienestar Social, vulnera las normas
de austeridad del gasto público?
4- ¿El pago de refrigerios de una cena navideña, o del día del amor y la
amistad, incluidos en el Programa de Bienestar Social de una entidad,
vulnera las normas de austeridad del gasto público?
2. CONCEPTOS DE LA OFICINA JURÍDICA. Alcance y competencia.
Los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría General
de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la
solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones
particulares.

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En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1
, ni tienen
el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la
interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control
fiscal.
Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se
limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los
empleados de las mismas y las entidades vigiladas “sobre interpretación y aplicación
de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General”2
,
así como las formuladas por las contralorías territoriales “respecto de la vigilancia de
la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría
General”3
y las presentadas por la ciudadanía respecto de “la consultas de orden
jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República”4
.
En este orden, mediante su expedición se busca “orientar a las dependencias de la
Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen
para la vigilancia de la gestión fiscal”5
y “asesorar jurídicamente a las entidades que
ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando
éstos lo soliciten”6
.
Finalmente se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopción de
una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de
la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el Art.43, Num.
167
del D.L.267/00, ésta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan
sido previamente coordinadas con la(s) dependencia(s) implicada(s).
3. CONSIDERACIONES JURÍDICAS.
3.1. AUSTERIDAD DEL GASTO PÚBLICO.
En Colombia la política pública de austeridad del gasto público se encuentra
regulada en el D.26/98, D.1737/98, D.1738/98, D.2209/98, D.1202/99, D.2039/99,
D.2676/99, D.2445/00, D.2465/00, D.1094/01, D.2672/01, D.1440/07, D.2411/07,
Art.10, L.1474/11 y D.644/12, y debe ser aplicada por todos los “órganos públicos”,
1
Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.
2
Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000.
3
Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000.
4
Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000.
5
Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000.
6
Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000.
7
Art. 43. OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e
interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias
que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

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entendidos como “todos los organismos, entidades, entes públicos, entes autónomos y
personas jurídicas que financien sus gastos con recursos del Tesoro Público”8
.
En cuanto a la realización de fiestas, agasajos, celebraciones y/o
conmemoraciones con cargo al Tesoro Público, el Art.7 del D.26/98 las prohíbe y
establece una excepción, cuando se trate de actividades de bienestar social,
relacionadas con la celebración de la navidad de los hijos de los funcionarios9
.
Luego, el Art.12 del D.1737/98, modificado por el D.2209/98 y Art.2 del D.2445/00
reiteró la prohibición, y creó una segunda excepción, cuando se trate de
recepciones, fiestas, agasajos o conmemoraciones realizados por el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y los Ministerios de
Relaciones Exteriores y de Comercio Exterior10
.
3.2. PROGRAMAS DE BIENESTAR SOCIAL.
Los antecedentes de la regulación de los programas de bienestar social se
encuentran en el D.L.3057/68, D.671/89 y D.819/89. En la actualidad se regulan
por el D.L.1567/98, reglamentado por el D.1227/05l, así como por la L.909/04.
Así, de conformidad con el Art.18 del D.L.1567 de 1998, “a través de los programas
de bienestar social y de los programas de incentivos que formulen y ejecuten las entidades,
se pondrá en funcionamiento el sistema de estímulos para los empleados”.
Para el efecto, dicho programa debe ser formulado anualmente por las
entidades11
, a partir de las iniciativas de los servidores públicos, para crear,
mantener y mejorar las condiciones que favorezcan: (1) El desarrollo integral del
empleado; (2) El mejoramiento de su nivel de vida y el de su familia; y (3) La
8
Art.1, D.26/98.
9
Art.7. D.26/98. Prohíbase ordenar, autorizar o efectuar fiestas, agasajos, celebraciones u conmemoraciones u otorgar
regalos con cargo al Tesoro Público, salvo en las actividades de bienestar social relacionadas con la celebración de
Navidad de los hijos de los funcionarios.
10
Art. 12. D.1737/98.- Modificado por el Decreto Nacional 2209 de 1998, Modificado por el art. 2, Decreto Nacional
2445 de 2000. Está prohibida la realización de recepciones, fiestas, agasajos o conmemoraciones de las entidades con
cargo a los recursos del Tesoro Público. / Se exceptúan de la anterior disposición, los gastos que efectúen el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Comercio
Exterior.
11
Art.19 D.L.1567/98.- Programas Anuales. Las entidades públicas que se rigen por las disposiciones contenidas en el
presente Decreto - ley están en la obligación de organizar anualmente, para sus empleados, programas de bienestar
social e incentivos.

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satisfacción, eficacia, eficiencia, efectividad e identificación del empleado con el
servicio de la entidad en la que labora12
.
La finalidad de los programas de bienestar social, se encuentra definida en el Art.
21 del D.L.1567/98, como se transcribe a continuación:
“Art.21.D.L.1567/98.- Finalidad de los Programas de Bienestar Social. Los programas de
bienestar social que formulen las entidades deben cumplir al logro de los siguientes fines:
a. Propiciar condiciones en el ambiente de trabajo que favorezcan el desarrollo de la
creatividad, la identidad, la participación y la seguridad laboral de los empleados de
la entidad, así como la eficacia, la eficiencia y la efectividad en su desempeño;
b. Fomentar la aplicación de estrategias y procesos en el ámbito laboral que contribuyan
al desarrollo del potencial personal de los empleados, a generar actitudes favorables
frente al servicio público y al mejoramiento continuo de la organización para el
ejercicio de su función social;
c. Desarrollar valores organizacionales en función de una cultura de servicio público que
privilegie la responsabilidad social y la ética administrativa, de tal forma que se
genere el compromiso institucional y el sentido de pertenencia e identidad;
d. Contribuir, a través de acciones participativas basadas en promoción y la prevención,
a la construcción de un mejor nivel educativo, recreativo, habitacional y de salud de
los empleados y de su grupo familiar;
e. Procurar la calidad y la respuesta real de los programas y los servicios sociales que
prestan los organismos especializados de protección y previsión social a los empleados
y a su grupo familiar, y propender por el acceso efectivo a ellos y por el cumplimiento
de las normas y los procedimientos relativos a la seguridad social y a la salud
ocupacional”.
Para el efecto, los programas de bienestar social que adelanten las entidades
públicas deben enmarcarse dentro del área de (1) Protección y servicios sociales y
(2) Calidad de vida laboral13
.
Así, en el área de protección y servicios sociales, se deben estructurar programas
mediante los cuales se atiendan: “las necesidades de protección, ocio, identidad y
aprendizaje del empleado y su familia, para mejorar sus niveles de salud, vivienda,
12
Art.20. D.L.1567/98- Bienestar Social. Los programas de bienestar social deben organizarse a partir de las
iniciativas de los servidores públicos como procesos permanentes orientados a crear, mantener y mejorar las
condiciones que favorezcan el desarrollo integral del empleado, el mejoramiento de su nivel de vida y el de su
familia; así mismo deben permitir elevar los niveles de satisfacción, eficacia, eficiencia, efectividad e
identificación del empleado con el servicio de la entidad en la cual labora.
13
Art. 22 del D.L.1567/98.

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recreación, cultura y educación”14
; que serán atendidos en forma solidaria y
participativa por (1) Los organismos especializados de seguridad y previsión social,
y (2) por los empleados, con el apoyo y la coordinación de cada entidad.
De otra parte, el área de la calidad de vida laboral debe ser atendida de manera
prioritaria por las entidades, a través de programas que se ocupen de “problemas y
condiciones de la vida laboral de los empleados, de manera que permitan la satisfacción
de sus necesidades para el desarrollo personal, profesional y organizacional”15
.
Para su diseño, de conformidad con el Art.25, literales a) y b) del D.L.1567/98, las
entidades deben: (1) Elaborar un estudio de necesidades de los empleados y sus
familias16
; (2) Establecer prioridades, teniendo en cuenta las necesidades que
tengan amplia cobertura institucional; y (3) Seleccionar alternativas de acuerdo
con (3.1.) Las Políticas del Gobierno Nacional, (3.2.) Los lineamientos señalados
en las estrategias de desarrollo institucional, y (3.3.) Los recursos disponibles.
En cuanto a las actividades que se pueden ejecutar en los programas de
bienestar, el Art. 73 del D.1227/05, establece que “La financiación de la educación
formal hará parte de los programas de bienestar social dirigidos a los empleados de libre
nombramiento y remoción y de carrera. Para su otorgamiento, el empleado deberá cumplir las
siguientes condiciones: 73.1. Llevar por lo menos un año de servicio continuo en la entidad. 73.2.
Acreditar nivel sobresaliente en la calificación de servicios correspondiente al último año de
servicio”.
Sin embargo, en cuanto a los empleados vinculados con nombramiento provisional
y temporales, dado el carácter transitorio de su relación, de conformidad con el
parágrafo único de la norma en mención, “no podrán participar de programas de
educación formal o no formal ofrecidos por la entidad, teniendo únicamente derecho a recibir
inducción y entrenamiento en el puesto de trabajo”.
Así mismo, el Art.75 del D.R.1227/05, que reglamenta el Art.24 del D.L.1567/98,
establece que con el fin de mantener niveles adecuados de calidad de vida
laboral, las entidades deben efectuar los siguientes programas: (1) Medir el clima
laboral, por lo menos cada dos años y definir, ejecutar y evaluar estrategias de
intervención; (2) Evaluar la adaptación al cambio organizacional y adelantar
acciones de preparación frente al cambio y de desvinculación laboral asistida o
14
Art. 23 del D.L.1567/98.
15
Art. 24 del D.L.1567/98.
16
Art.74, D.R.1227/05. Los programas de bienestar responderán a estudios técnicos que permitan, a partir de la
identificación de necesidades y expectativas de los empleados, determinar actividades y grupos de beneficiarios bajo
criterios de equidad, eficiencia mayor cubrimiento institucional.

6. Dra. Aura Mayeli Mesa Potosí, Gerente E.S.E. Luis Acosta Página 6 de 8
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readaptación laboral cuando se den procesos de reforma organizacional; (3)
Preparar a los pre-pensionados para el retiro del servicio; (4) Identificar la cultura
organizacional y definir los procesos para la consolidación de la cultura deseada;
(5) Fortalecer el trabajo en equipo; y (6) Adelantar programas de incentivos.
4. CONCLUSIONES.
La Oficina Jurídica en ejercicio de la facultad establecida en el Art. 43 del Decreto
Ley 267 de 2000 y el Art. 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, se permite conceptuar:
1- ¿Qué actividades permite la legislación incluir en los Programas de
Bienestar Social de las entidades públicas?
La relación de las actividades específicas que la legislación vigente permitiría
incluir en los Programas de Bienestar Social de las entidades públicas, no puede
ser definida de manera taxativa mediante concepto, porque de conformidad con el
Art. 25 del D.L.1567/98 y Art.74 del D.R.1227/05, corresponde a cada entidad
elaborar un estudio técnico que identifique las necesidades y expectativas de sus
empleados, para determinar las actividades y los grupos de beneficiarios, bajo
criterios de equidad, eficiencia y mayor cubrimiento institucional, de conformidad
con las Políticas del Gobierno Nacional, los lineamientos señalados en las
estrategias de desarrollo institucional y los recursos disponibles.
De otra parte le recordamos que de conformidad con el parágrafo único del Art.75
del D.R.1227/05, el Departamento Administrativo de la Función Pública tiene la
obligación de desarrollar metodologías que faciliten la formulación de programas
de bienestar social para los empleados y tiene la función de asesor a las entidades
públicas en su implantación.
Por lo anterior, le sugerimos solicitar al DAFP la asesoría para la formulación de
los programas de bienestar de su entidad.
2- ¿Cómo se debe interpretar el Art. 70 del D.1227/05, que reglamenta
parcialmente la L.909/04 y el D.L.1567/98?
Sin perjuicio de la competencia que tiene el DAFP para asesorar a las entidades
estatales en la formulación e implementación de sus programas de bienestar
social, consideramos que el Art. 70 del D.R.1227/05, se limita a establecer unos
programas que pueden ser ofrecidos a los empleados y a sus familias, en
coordinación con los organismos de seguridad y previsión social.

7. Dra. Aura Mayeli Mesa Potosí, Gerente E.S.E. Luis Acosta Página 7 de 8
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Sin embargo, como le señalamos en la respuesta anterior, una mejor asesoría
respecto de esta y otras normas que regulan la formulación y ejecución de los
programas de bienestar social en las entidades públicas, se la puede brindar el
DAFP.
3- ¿El pago de hospedaje y alimentación de funcionarios y contratistas de una
ESE, que se realice como consecuencia de un paseo de integración
programado dentro del Programa de Bienestar Social, vulnera las normas
de austeridad del gasto público?
En primer lugar aclaramos, que de conformidad con el parágrafo único del Art.20
del D.L.1567/98, los beneficiarios de los programas de bienestar deben ser los
empleados de la entidad y sus familias, y no los contratistas17
.
Aclarado lo anterior, en cada caso corresponderá a la entidad pública justificar la
inclusión de cada una de las actividades de su Programa de Bienestar social,
estableciendo su relación con el cumplimiento de las finalidades legales e
institucionales de dicho programa.
Por lo anterior, no podemos conceptuar manifestando si una determinada
actividad puede o no ser incluida dentro de un programa de bienestar social,
porque su inclusión en cada caso dependerá de las necesidades particulares de la
entidad y de los beneficiarios de dicho programa (empleados públicos y sus
familias).
En este orden, insistimos en la necesidad de que las entidades públicas soliciten
el acompañamiento y/o asesoría del DAFP en el diseño e implementación de sus
programas de bienestar social, para que se ajusten a la metodología establecida
por dicho Departamento y a la normatividad vigente.
4- ¿El pago de refrigerios de una cena navideña, o del día del amor y la
amistad, incluidos en el Programa de Bienestar Social de una entidad,
vulnera las normas de austeridad del gasto público?
En cuanto a la realización de fiestas, agasajos, celebraciones y/o
conmemoraciones con cargo al Tesoro Público, el Art.7 del D.26/98 y el Art.2 del
D.2445/00 las prohíbe, estableciendo como excepciones solamente: (1) Cuando se
trate de actividades de bienestar social, relacionadas con la celebración de la
navidad de los hijos de los funcionarios; y (2) Cuando se trate de recepciones,
fiestas, agasajos o conmemoraciones realizados por el Departamento
17
Parágrafo único del Art.20 del D.L.1567/98.

8. Dra. Aura Mayeli Mesa Potosí, Gerente E.S.E. Luis Acosta Página 8 de 8
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Administrativo de la Presidencia de la República y los Ministerios de Relaciones
Exteriores y de Comercio Exterior.
Por lo anterior, de conformidad con las normas de austeridad del gasto público, si
la fiesta, agasajo, celebración y/o conmemoración NO está expresamente
exceptuada de la prohibición, como consecuencia, NO se puede realizar con cargo
al Tesoro Público.
De otra parte, si el estudio técnico determina la necesidad y pertinencia de realizar
eventos (NO celebraciones, agasajos, fiestas y/o conmemoraciones) para desarrollar
actividades específicas orientadas al logro de las finalidades de los programas de
bienestar social, dichos eventos, si están debidamente justificados y ajustados a la
metodología definida por el DAFP, pueden incluirse en dichos programas y
realizarse sin que por ello se pueda concluir que existió vulneración a las normas
de austeridad del gasto público.
Finalmente, le informamos que los conceptos expresados por esta dependencia
con relación a éste y otros temas pueden ser consultados visitando el enlace
“Normatividad” de nuestro portal institucional: http:www.contraloriagen.gov.co
Cordialmente,
ALBA DE LA CRUZ BERRÍO BAQUERO
Directora Oficina Jurídica
Proyectó: Rossy Liliana Ascencio Pachón, Profesional Universitario
Radicado: 2013IE0027017