1. La administración del Estado
La función administrativa del Estado corresponde al Poder Ejecutivo, implica el
gobierno de los ciudadanos y la administración de las cosas. Es en esta última en
la que el Estado realiza actividades para proveer las necesidades públicas, la
función administrativa es realizada por órganos escalonados relacionados entre sí
por el principio de obediencia jerárquica. Estos órganos integran en su totalidad lo
que se llama administración pública.1
A fin de profundizar en algunos aspectos de la función administrativa, es necesario
determinar el concepto de Estado y sus implicaciones.
Concepto de Estado
Acosta Romero menciona que: “La palabra Estado deriva de stato, stare, status,
que significa situación de permanencia, orden permanente o que no cambia.2”
Asimismo, define al Estado como: “La organización política soberana de una
sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo un régimen
jurídico, con independencia y autodeterminación, con órganos de gobierno y de
administración que persigue determinados fines mediante actividades concretas.”3
Hans Kelsen define el Estado como orden jurídico, una organización jurídica, que
tiene que instaurar órganos que funcionen con división del trabajo, para la
producción y aplicación de las normas que lo constituyen y exhibir cierto grado de
centralización.4
Asimismo, índica que: “El Estado se compone de tres elementos: La población, el
territorio
estatal
y
el
poder
estatal,
ejercido
por
un
gobierno
estatal
independiente”.5
Sánchez Agesta establece que Estado es: “Una comunidad organizada en un
territorio definido, mediante un orden jurídico servido por un cuerpo de
1
GLORIA M. DELGADO DE CANTU, México: Estructuras política, económica y social, 1ª. Ed. 3ª. Reimp., Edit.
Alhambra Mexicana, México, 1997, Pp. 75,76
2
ACOSTA ROMERO, MIGUEL, Op. Cit., P.46
3
Ibid7, Pp. 48, 49
4
HANS KELSEN, Teoría pura del Derecho, 11ª. Ed., Edit. Porrúa, México, 2000, P.291
5
Ibid, P. 292

2. funcionarios y definido y garantizado por un poder jurídico, autónomo y
centralizado que tiende a realizar el bien común, en el ámbito de esa comunidad”6.
Peniche López define al Estado como: “La organización jurídica de una sociedad
bajo un poder de dominación que se ejerce en un determinado territorio.” 7
Para Recasens Siches, el Estado:
“Aparece como la organización política
suprema de una comunidad o de una colectividad, mediante un orden de
normatividad impositiva o coercitiva, que tiene un ámbito o campo especial de
validez (territorio), con dimensiones de autonomía o autarquía, la cual algunos
suelen llamar soberanía”.8
Moto Salazar considera que el Estado es: “Una población asentada en un territorio
y con un gobierno suficientemente fuerte para mantener el orden interno y el
respeto exterior.”9
Para Lastra Lastra, el Estado: “Es la agrupación humana de mayor evolución que
desarrolla su vida y sujeta su destino a un orden jurídico.”10
En el Diccionario Enciclopédico Espasa, encontramos entre otras definiciones de
Estado, que es: “Cuerpo político de una nación; En el régimen federativo, porción
de territorio cuyos habitantes se rigen por leyes propias, aunque sometidos en
ciertos asuntos a las decisiones del gobierno general; Conjunto de instituciones
políticas, jurídicas y administrativas que tienen jurisdicción sobre la población de
un territorio limitado por fronteras.”11
De acuerdo con los autores y definiciones anteriores, como elementos principales
del Estado se considera a la población, territorio, gobierno, entendiéndose este
como la sujeción a un poder supremo y a un orden jurídico, con el propósito de
realizar los valores individuales y sociales de las personas.
6
Diccionario Jurídico Espasa-Calpan, Op. Cit. P.657
7
EDGARDO PENICHE LOPEZ, Introducción al Derecho y lecciones de Derecho Civil, 1ª. Ed. 22ª. Reimp., Edit. Porrúa,
México, 1991, P. 79
8
LUIS RECASENS SICHES, Introducción al Estudio del Derecho”, 13ª. Ed., Edit. Porrúa, México, 2000. P. 263
9
EFRAIN MOTO SALAZAR, Elementos de Derecho, 1ª. Ed., Edit. Porrúa, México, 1998, P.56
10
JOSÉ MANUEL LASTRA LASTRA, Fundamentos de Derecho, 2ª. Ed., Edit. McGraw.-Hill Interamericana, México,
1998, P.247
11
Nuevo Diccionario Enciclopédico Espasa, Coordinadora de la Ed. Carolina Reoyo González, 1ª. Ed., Edit. Espasa
Calpe, España, 2003, P.489

3. Organización del Estado para cumplir sus fines
Las normas relativas a la organización de un Estado,
reciben el nombre de
Constitución; Georges Jellinek citado por Delgado de Cantú, afirma que la
Constitución de un Estado comprende: “Las reglas que determinan los órganos
supremos de éste; su modo de creación; sus relaciones recíprocas; su
competencia, y la posición de cada uno en relación con el poder estatal”.12
Para Peniche López, “La Constitución de un Estado es su ley fundamental, la
norma sobre la que descansa toda la vida jurídica y la estructura de la nación. La
Constitución es el cauce dentro del cual deben desarrollarse todas las actividades
públicas y privadas del Estado”.13
Moto Salazar considera que el Estado requiere de los órganos apropiados para el
ejercicio de las actividades que le son propias, y que dicha actividad no es más
que el ejercicio de sus derechos y obligaciones; por lo tanto, la Constitución
establece que la soberanía reside en el pueblo, por medio de los poderes de la
Unión, en los casos de la competencia entre estos, o sea poder jurisdiccional. En
el régimen interior se divide en su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. 14
Disposiciones normativas para la organización del Estado
Los fines del Estado se consideran que son para la población, el bien común y la
protección de la persona,
los fines particulares del País consisten
primordialmente en el progreso material, aumento de la producción y equitativa
distribución de la riqueza. Para su cumplimiento en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos se realiza la separación de poderes mediante la
definición de tareas de la competencia de cada órgano que la integra.
Disposiciones Constitucionales
De acuerdo con el artículo 41 de la CPEUM, el pueblo ejerce su soberanía por
medio de los Poderes de la Unión, en los casos de competencia de éstos y por los
12
DELGADO DE CANTU, GLORIA, Op. Cit., P.73
13
PENICHE LÓPEZ, EDGARDO, Op. Cit., P.82
14
MOTO SALAZAR, EFRAIN, Op. Cit., Pp. 58, 59

4. de los Estados; En lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos
respectivamente establecidos por la misma Constitución y las particulares de los
Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto
Federal. Es decir, que el pueblo ejerce su poder a través del Gobierno Federal,
que rige en todo el País, y a través de los Gobierno Locales, que rigen únicamente
en un Estado.
El artículo 115 establece que los Estados adoptarán, para su régimen interior, la
forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su
división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre.
Pudiendo ejercer su gobierno conforme a sus propias leyes, siempre que no sean
contrarias a la Constitución Federal.
Asimismo, la competencia de las entidades federativas se encuentra prevista en
los artículos 116 a 122 constitucionales, en los que se establecen los tres poderes,
el Legislativo constituido por el Congreso Local, integrado por diputados locales de
elección popular directa, el Ejecutivo, representado por el Gobernador de elección
popular directa; El Judicial, integrado por la Suprema Corte de Justicia Estatal.
Disposiciones Estatales
La Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Chiapas, en su
artículo 2º establece que para su organización política y administrativa se dividirá
en municipios libres de acuerdo a las bases contenidas en el artículo 115 de la
CPEUM.
En el artículo 16 menciona que los Poderes Públicos del Estado son el Legislativo,
Ejecutivo y Judicial; Para efectos administrativos, el artículo 43 señala que la
organización del Poder Ejecutivo, será mediante secretarías, dependencias y
entidades que establezca la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado
(LOAPECH).
Respecto a los Municipios, el Título Noveno de la Constitución del Estado, en su
articulado del 65 al 72, establece que la administración de los Municipios será
mediante ayuntamientos electos en forma directa, y faculta a los mismos para la
administración libre de su hacienda. Disposiciones Municipales

5. La Ley Orgánica Municipal del Estado de Chiapas, establece en el Título II Del
Gobierno Municipal, que el Ayuntamiento es el órgano de gobierno a través del
cual el pueblo realiza la gestión de los intereses de la comunidad,
estando
integrado por un Presidente, síndico y regidores. En el Título III Régimen
Administrativo, Capítulo I “De la Organización administrativa de los Municipios”,
instaura que para la mejor organización y funcionamiento de la Administración
Pública Municipal, el Presidente podrá crear nuevas dependencias, unidades
administrativas, fusionar, modificar o suprimir las existentes con autorización del
Ayuntamiento y de acuerdo con las necesidades del municipio.
Concepto de Acto Administrativo.
Acosta Romero considera que: “La actividad del Estado es el concepto genérico
que comprende toda acción estatal, con independencia del poder u órgano del
Estado que la realice.”15
Asimismo, define al Acto Administrativo como: “Manifestación unilateral y externa
de voluntad, que expresa una decisión de una autoridad administrativa
competente en ejercicio de la potestad pública. Esta decisión crea, reconoce,
modifica, transmite y declara o extingue derechos u obligaciones, es generalmente
ejecutivo y se propone satisfacer el interés general.”16
El Diccionario Jurídico Espasa-Calpan, define el Acto Administrativo como: “Acto
jurídico unilateral de la Administración, distinto del Reglamento y consistente
precisamente en una declaración.”17
Por su parte León Traconis, considera que los elementos del Acto Administrativo
son:
a) Primero, el sujeto activo o sea el órgano administrativo facultado al que la Ley
le atribuye una función específica, pero como las Instituciones están
representadas por Personas Físicas, son éstas las que pueden cumplir con la
ejecución material del acto, por lo que se puede considerar como el sujeto
15
ACOSTA ROMERO, MIGUEL, Op. Cit. P.405
16
Ibid, P.419
17
Diccionario Jurídico Espasa-Calpan, Op. Cit., P.56

6. pasivo, que conjugado con el primero le dan vida jurídica materializando el
acto administrativo;
b)
Segundo, la manifestación, o sea la disposición del órgano administrativo,
que debe ser espontánea y libre, pero además comprendida dentro de sus
facultades, sin vicios que puedan ser atribuibles al error, dolo, violencia, a lo
fortuito o cualquier otra manifestación ajena a la Ley, pues de lo contrario,
puede tratarse de un acto ilícito con las responsabilidades y consecuencias
que pueden resultar; El tercer elemento, el objeto, que puede ser directo o
inmediato e indirecto o mediato. El primero es la actividad que tiene el órgano
administrativo para crear, transmitir, modificar, reconocer o extinguir derechos
y obligaciones en la materia de su competencia; El segundo, es la actividad
del órgano del Estado cumpliendo con sus cometidos y ejerciendo la potestad
pública que tiene encomendada, por lo que debe cumplir con los requisitos de
que su fin sea física y materialmente posible, licito y realizado dentro de las
facultades que le otorga la competencia al órgano administrativo que lo emite
y/o ejecuta.
c)
El último elemento, la manifestación material objetiva en que se plasma el
acto administrativo para que pueda ser apreciado por los consignatarios
pasivos y percibida por los sentidos. La manera tradicional es la escrita que
permite consignar a la autoridad los fundamentos legales y los motivos que
tiene para omitir su acto de acuerdo al Art. 14 y 16 Constitucional, uno
obligando a que se cumplan las normas esenciales del procedimiento y el otro
a que se funden y motiven los actos de autoridad.18
El maestro Gabino Fraga, clasifica los actos administrativos de muy diversas
maneras, entre ellas19 :
18
ELIGIO LEÓN TRACONIS, Gaceta Mexicana de Administración Pública, Estatal y Municipal, ContenciosoAdministrativo, Edit. INAP, México, No. 57, Agosto 1997, P.p. 70-73
19
GABINO FRAGA, Derecho Administrativo, 24ª. Ed., Edit. Porrúa, México, 1990, P.p 230-237

7. a) Según su naturaleza: En actos materiales, que son los que no producen
ningún efecto de derecho y actos jurídicos, que son los que sí engendran
consecuencias jurídicas.
b) Desde el punto de vista de las voluntades que intervienen en la formación
del acto: Constituidos por voluntad única y los formados por concurso de
voluntades (acto colegial, complejo o colectivo).
c) Según la relación que guarda la voluntad creadora del acto con la ley: El
acto obligatorio o reglado, que constituye la ejecución de la ley, y el acto
discrecional, que tiene lugar cuando la ley deja a la Administración un poder
libre de apreciación para decidir si debe obrar o abstenerse de hacerlo.
d) Según su radio de acción, pueden ser internos, como las circulares,
instrucciones y disposiciones que la ley, en su interpretación o el uso de
facultades discrecionales le otorgan; o pueden ser actos externos, que son
por medio de los que se realizan las actividades fundamentales del Estado,
o sea prestar los servicios a su cargo, mantenimiento y conservación del
orden público, ordenar y controlar la acción de los particulares y la gestión.
Por su parte, Acosta Romero establece que los requisitos de
los actos
administrativos son los siguientes20:
a) Motivo: Conjunto de circunstancias de hecho y derecho que preceden al
acto administrativo, es decir los requisitos y normas que deben cumplirse
para otorgar o realizar los actos administrativos.
b) Finalidad: Meta que se pretende alcanzar con una actividad o conducta, la
que debe perseguir el interés general o bien común.
c) Mérito: Fin último, resultado que la administración obtiene útil y conveniente
para el interés general; su apreciación deviene subjetiva, no está prevista o
regulada en ningún ordenamiento.
d) Oportunidad: Situación de hecho en la que coinciden el acto administrativo
con las necesidades de interés general que en un momento dado esté
llamado a satisfacer. La oportunidad se aprecia después de la realización
20
ACOSTA ROMERO, MIGUEL, Op. Cit., Pp. 429-432

8. del acto administrativo, puede considerarse como una responsabilidad
política-administrativa del funcionario público que debe tomar una decisión
de realizar el acto administrativo en forma oportuna.
El Acto Administrativo Municipal.
De acuerdo con Quintana Roldán, el Municipio tiene capacidad y competencia
legal para actuar como autoridad pública por conducto de su órgano de gobierno,
el Ayuntamiento. Por lo tanto, el Municipio es el sujeto activo del acto
administrativo, que en el cumplimiento de sus obligaciones legales emite
determinaciones y acuerdos que constituyen actos administrativos. 21
Por su parte, la Ley Orgánica Municipal del Estado de Chiapas, en el Título IV De
los Actos Administrativos municipales, enumera y señala los requisitos a cumplir
de los diversos actos administrativos que puede efectuar el Municipio, tales como:
Contratos de obras o adquisiciones, otorgamiento de concesiones, licencias o
permisos y la municipalización de servicios públicos.
Control de la administración del Estado
Para Pedroza de la Llave, la palabra control procede etimológicamente de
contrarotulum, de donde contre-role, es una especie de registro duplicado que se
efectuaba para verificar el original., a partir del cual se extendió su sentido hacia la
comprobación de la veracidad de una información o la exactitud de un trabajo.22
Márquez Gómez, sin embargo, establece que la palabra control etimológicamente
se identifica con las voces inspectio, inquisitio, expectactio, y judicium, que aluden
a cuestiones que se identifican con examen, limitación, regulación, verificación,
tutela de dominio.23
21
QUINTANA ROLDAN, CARLOS, Op. Cit., P.290
22
SUSANA THALIA PEDROZA DE LA LLAVE, Control del Gobierno, Función del Poder Legislativo, 1ª. Ed., Edit.
INAP, México, 1996, P.24
23
DANIEL MARQUEZ GÓMEZ, Los procedimientos administrativos materialmente jurisdiccionales como medio de
control en la Administración Pública, 1ª. Ed., Edit. IIJ-UNAM, México, 2003, P.22

9. Según Acosta Romero, el control: “Puede conceptuarse
como fase de la
administración por medio de la cual se establecen mecanismos para revisar el
eficaz y eficiente funcionamiento de la planeación la organización y la ejecución”. 24
Acosta Romero, establece también algunos aspectos relativos al régimen de
control y evaluación en materia de control interno y externo, como son 25:
 En materia de control: Comprobación, fiscalización, registro, vigilancia,
dirección, guía y regulación. Puede funcionar antes de que sucedan los
hechos o en forma posterior. Incluye control de recursos materiales y de
personal.
 En materia de evaluación: Control de obra, gestión, y de eficacia,
comprende la revisión de las acciones de un determinado órgano de
gobierno, en un plazo determinado, para observar si se cumplieron con los
plazos y metas propuestas.
 Otros aspectos de control interno y externo: Bienes del Estado, Ingresos,
deuda pública, egresos, inversiones, contratos, obra pública, adquisiciones,
servidores públicos.
Concepto de Control Administrativo
Lanz Cárdenas, define el control administrativo como: “Las acciones de naturaleza
preventiva y de verificación posterior que garanticen la correcta administración de
recursos humanos, materiales y financieros, y la obtención de resultados
adecuados de gestión en la Administración Pública Federal, centralizada y
paraestatal, así como la utilización congruente del gasto público federal,
transferido o coordinado con estados y municipios”. 26
Control administrativo según Márquez Gómez es: “La función realizada por
órganos formal y materialmente administrativos, que consiste en el uso de los
24
ACOSTA ROMERO, MIGUEL, Op. Cit. , P. 294
25
Ibid, P.292
26
JOSE TRINIDAD LANZ CARDENAS, La contraloría y el control interno en México, 2ª. Ed., Edit. Fondo de Cultura
Económica, México, 1994, Pp. 472, 473

10. medios jurídicos para anular o rectificar la gestión pública ilegal o ineficaz, a través
de medios técnicos denominados “procedimientos administrativos”, que son
controles
administrativos
propiamente
dichos,
auditorias
y
procesos
de
determinación de la legalidad de las autoridades administrativas”.27
Asimismo, establece que el control administrativo puede ser interno o externo, el
primero se refiere al conjunto de políticas y procedimientos que establece una
seguridad razonable de que se alcanzarán los fines propuestos, el segundo es
aquel cuyo ejercicio se encomienda a órganos ajenos al ente sujeto a revisión; En
el caso de la administración pública se encarga a los órganos que poseen
atribuciones legales para revisar la cuenta pública.28
De acuerdo con Lanz Cárdenas, en efecto, el control administrativo en un
organismo puede ser de carácter preventivo o correctivo.
El Nuevo Diccionario Enciclopédico Espasa, define como corrección: “Acción y
efecto de corregir, calidad de correcto, reprensión, censura, alteración o cambio
que se hace en las obras escritas o de otro género, rectificación o cambio que se
hace de algo que se acaba de decir.”29; y prevenir es: “Preparar y disponer con
anticipación las cosas necesarias para un fin; prever, conocer de antemano un
daño o perjuicio; precaber, estorbar o impedir, advertir, informar; anticiparse a un
inconveniente, dificultad u objeción....”30
Por lo tanto, en la administración pública y el control administrativo, se da el
aspecto preventivo cuando se realizan diversos procedimientos de auditoria a fin
de garantizar el correcto cumplimiento de las operaciones, políticas y demás
lineamientos que se tengan establecidos, con el objeto de
mejorarlos
oportunamente, establecer normas que desalienten las conductas y actos ilícitos u
omisiones.
El efecto correctivo, como bien señala Lanz Cárdenas, se da de forma posterior,
es decir una vez que se concluyeron los períodos o ejercicios de la administración
27
MARQUEZ GÓMEZ, DANIEL, Op. Cit., P.28
28
Ibidem
29
Nuevo Diccionario Enciclopédico Espasa, Op. Cit., P.340
30
Ibid, P.1013

11. establecidos en Ley, por lo que su objetivo es más de carácter sancionador y en
los casos previstos por las Leyes, del resarcimiento de bienes.
Mecanismos de Control Presupuestal
Control presupuestal, es el registro de las cifras del presupuesto autorizado por la
Cámara de Diputados, las modificaciones en aumento o disminución que se dan
en un año y las deducciones de estas cifras por el ejercicio presupuestal, que se
presentan en el mismo período.31
En el Estado de Chiapas, el control presupuestal lo realiza el Órgano de
Fiscalización Superior del Congreso del Estado (OFSCE), que de acuerdo al
artículo 15 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado32, tiene como objeto de
la revisión, entre otros:
 Verificar que los programas y su ejecución sea acorde a términos y montos
aprobados.
 Determinar si existen discrepancias entre los ingresos/conceptos y
gastos/partidas.
 Evaluar el desempeño, eficiencia y eficacia de programas con base en
indicadores.
 Verificar si la gestión financiera cumple con las leyes y disposiciones de
registro y de contabilidad gubernamental.
 Verificar que en la administración de recursos públicos, así como en actos,
convenios y operaciones celebrados se ajustan a la legalidad.
 Determinar las sanciones a que haya lugar en los términos de la Ley.
Asimismo, el artículo 4º de la citada Ley, establece que los sujetos de fiscalización
superior son las Personas Físicas o Morales, públicas o privadas, quienes:
Recauden, administren, manejen o ejerzan recursos públicos estatales o
municipales.
31
ALFREDO ADAM ADAM, GUILLERMO BECERRIL LOZADA, La fiscalización en México, 2ª. Ed., 1ª. Reimp.,
Edit. UNAM – Coordinación de Humanidades, México, 1996, P.35
32
Ley de Fiscalización Superior del Estado de Chiapas, Decreto 207, publicado en el Peródico Oficial No. 188, del 18 de
Agosto del 2003; Fe de erratas, publicado en el Periódico Oficial No. 193, del 10 de Septiembre del 2003.