La dimensión social ha estado históricamente ausente en la construcción europea, con las políticas sociales ocupando un lugar marginal en los tratados. Aunque los tratados posteriores como Maastricht y Ámsterdam reconocieron objetivos sociales, la Unión Europea carece de los instrumentos adecuados para implementar políticas sociales efectivas, dependiendo principalmente de instrumentos no coercitivos y teniendo competencias limitadas. La Europa social sigue siendo la gran olvidada en el proceso de integración europea.

1. LA EUROPA SOCIAL: LA GRAN OLVIDADA
Históricamente, las políticas sociales ocupan un lugar marginal en la construcción
europea ya que, hasta los años noventa, la política social solo representa una pequeña parte de
los tratados europeos sucesivos. Además de la voluntad de los Estados miembros de mantener
sus prerrogativas en materia social, la idea subyacente es que el progreso social desembocará
naturalmente del crecimiento económico generado por el Mercado único. Además, el tratado
es ratificado en un periodo de crecimiento donde la coordinación en materia de política social
aparece como algo superfluo. Así, la dimensión social está prácticamente ausente del tratado
de Roma, dado que las únicas disposiciones de obligado cumplimiento conciernen la libre-
circulación de los trabajadores migrantes y la igualdad de remuneración entre hombres y
mujeres. En las demás materias (condiciones de trabajo, seguridad laboral, formación
profesional), solo se contempla una concertación.
Ratificado el 17 de febrero de 1986, el tratado denominado Acta única, cuyo principal
objeto es la culminación del Mercado interior, extrae también las consecuencias de la
degradación de la situación económica aportando nuevos elementos en materia social: fija a
los Estados miembros el objetivo de armonizar hacia arriba las condiciones de trabajo de los
asalariados y vincula cohesión social con integración económica. Encarga la Comisión de
promover el diálogo entre agentes sociales a nivel europeo oficializando así las
conversaciones de “Val Duchesse”.
El tratado de Maastricht, ratificado el 7 de febrero de 1992, retoma los principios
planteados por la carta fijando unos objetivos sociales a la Comunidad europea, que tiene
como misión, “a través de la creación de un mercado común, de una Unión económica y
monetaria y vía la puesta en marcha de políticas o de acciones comunes, (…) promover un
nivel de protección social elevado, el incremento del nivel y de la calidad de vida, la cohesión
económica y social, y la solidaridad entre Estados miembros”. Por primera vez, se afirma la
dimensión social de la construcción europea. Sobre todo, se atribuye a la Comunidad europea
unas verdaderas competencias sociales a través del “protocolo social” anexado al tratado de
Maastricht.
El protocolo autoriza la Comunidad a aprobar unas normas en ámbitos como la
información y la consulta de los trabajadores, su salud y su seguridad, la igualdad de género y
la integración de las personas excluidas del mercado laboral. El tratado de Ámsterdam,
ratificado el 2 de octubre de 1997, integra el protocolo social al tratado instituyendo la
Comunidad europea y lo extiende así al Reino Unido, con algunas modificaciones sobre las
reglas de decisión y las competencias. La única verdadera innovación de este tratado se refiere
a la política del empleo que es objeto de un nuevo título y se convierte en una “cuestión de
interés común”.
En lo que se refiere a los instrumentos de los que dispone la Unión europea en esta
materia, conviene indicar que su intervención se caracteriza por el uso frecuente de
instrumentos no-coactivos y por los límites impuestos a los instrumentos coactivos.
Las instituciones europeas han aprobado en dos ocasiones unas cartas de derechos
básicos que no tenían, al menos inicialmente, un carácter obligatorio. Una carta de los
derechos sociales básicos de los trabajadores es aprobada el 9 de diciembre de 1989 en la
cumbre de los jefes de Estado y de gobierno de Estrasburgo. Solo se trata de una declaración
de intenciones. En junio de 1999, el Consejo europeo de Colonia llega a un acuerdo sobre el
principio de aprobación de una “carta de los derechos básicos de la Unión europea”. Esta
carta, aprobada por la conferencia intergubernamental de Niza el 7 de diciembre de 2000,
concierne un ámbito más amplio que la carta comunitaria de los derechos sociales básicos de
1989. Recoge en un texto único los derechos civiles y políticos así como los derechos

2. económicos y sociales. Su IX capítulo, titulado “Solidaridad”, está dedicado a los derechos
sociales: libertad sindical, derecho de huelga, igualdad de género, etc. No obstante, hay que
esperar la entrada en vigor del tratado de Lisboa, cerca de diez años después de la aprobación
de la carta, para que tenga un alcance normativo.
Los instrumentos no coactivos son igualmente utilizados en la implementación de las
políticas. En materia de política de empleo, la Unión europea no dispone de competencia
normativa y solo puede diseñar unas “líneas directrices” que son unos enunciados generales
que los Estados miembros deben tener en cuenta. Pero, en los ámbitos en los cuales la Unión
europea dispone de competencias normativas, la utilización de documentos de ese tipo es
frecuente porque no existe una voluntad de aprobar directivas. Así, a pesar de que la Unión
europea pueda armonizar las legislaciones nacionales relativas a las prestaciones sociales
mínimas y a la lucha contra la exclusión, la Comisión se ha conformado con realizar, el 3 de
octubre de 2008, una recomendación a los Estados miembros.
Además, los instrumentos de los que dispone la política social europea no figuran entre
los instrumentos más poderosos de las políticas comunitarias. La Unión solo puede aprobar en
materia social unas directivas y no unos reglamentos. Incluso si las directivas se imponen a la
legislación nacional, su plena aplicación queda subordinada a su transposición al derecho
interno. Sobre todo, el artículo 153 de la TFUE indica que la Unión solo decide “unas
prescripciones mínimas aplicables progresivamente”, lo que excluye cualquier armonización
global. El mantenimiento del voto del Consejo a la unanimidad en varios ámbitos limita la
posibilidad de aprobar nuevas normas, especialmente en una Unión de 27 Estados miembros.
Por último, los salarios, el derecho de asociación y los derechos de huelga y de lockout siguen
siendo de la competencia de los Estados miembros.
En definitiva, la Europa social es la gran olvidada de la construcción europea y no
dispone de los instrumentos adecuados para implementar unas políticas sociales eficaces que
garanticen el bienestar de los ciudadanos europeos.
Tribuna Abierta publicada en el periódico Noticias de Gipuzkoa el 18 de mayo de 2013.