Libro cultura tributaria

Cultura Tributaria
LIBRO DE CONSULTA

Cultura tributaria.Libro de consulta
Es una publicación producida por el Instituto de Administración Tributaria y Aduanera, IATA
de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, SUNAT.
Primera edición, junio de 2010
Segunda edición, julio de 2012
Redacción y edición de contenidos
Felicia Bravo Salas
Revisión Técnica
Intendencia Nacional de Servicios al Contribuyente
Comité Editorial del IATA
Daniel Yacolca Estares
Felicia Bravo Salas
Arnulfo Moreno Bardales
Jorge Rojas Silva
Dirección editorial
Raúl Peña Lizano
Diseño y diagramación
Fernando Baca Quevedo
Todos los derechos de edición y arte gráfico reservados
© Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria.
Instituto de Administración Tributaria y Aduanera
Av. Gamarra 680, Chucuito – Callao
Teléfono 2195150 ; Buzón electrónico: iata@sunat.gob.pe
Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2012-07680
ISBN 978-9972-9787-5-3
Tiraje 10,000 ejemplares
Punto y Grafía S.A.C.
Av. Del Río N° 113, Pueblo Libre, Lima. Perú.
Impreso en Perú / Printed in Peru

Presentación
El Instituto de Administración Tributaria y Aduanera, órgano responsable de
la formación, capacitación y especialización académica de la SUNAT tiene el
agrado de presentar la segunda edición del libro de Cultura Tributaria, cuya
finalidad principal es contribuir a la generación de conciencia tributaria en la
población peruana, uno de los principales objetivos transversales de la entidad
recaudadora, y por ende del Estado.
Este libro de consulta incluye conocimientos de ciudadanía, sistema tributario e
historia de la tributación, información que puede ser utilizada por los maestros
de educación básica regular, docentes de todo nivel de formación, funcionarios
y servidores de la administración pública, además de cualquier ciudadano con
deseos de sumarse al esfuerzo de impartir educación tributaria que redunde a
favor de una cultura de responsabilidad fiscal y por ende en el desarrollo y el
bienestar de todos los peruanos.
Este trabajo es fruto del Programa de Cultura Tributaria de la SUNAT que desde
1993 viene laborando incansablemente para sentar las bases en la creación de
conciencia tributaria y lograr la aceptación social del tributo. En esa línea, estamos
liderando en Iberoamérica haber logrado que el tema tributario sea incorporado
entodoslosnivelesdelDiseñoCurricularNacionaldelsistemaeducativoperuano,
contar con una página web sobre CulturaTributaria, investigar para establecer un
índice de conciencia tributaria, y con esta nueva publicación, seremos también
los primeros en Latinoamérica en contar con un libro de este nivel y calidad, la
cual será distribuida gratuitamente entre los profesores de Formación Cívica y
Ciudadana capacitados por la SUNAT.
El propósito de la Administración Tributaria es legitimar la tributación como
la principal fuente de recursos del Estado y de esta manera asegurar el
financiamiento del presupuesto, como base de un deber ético y colectivo para
tener una sociedad con desarrollo individual y social.
También lo entiende así la Contraloría General de la República quien ha contribuido
en este libro con los contenidos relacionados al control del dinero público, de
los funcionarios del Estado y la participación ciudadana en ello. Esperamos que
con los otros sectores involucrados en el gasto, los ingresos y las decisiones
presupuestarias, y acompañados de todos los peruanos logremos emprender el
camino de la formación de un Programa Nacional de Ciudadanía Fiscal que nos
lleve a ser líderes en América Latina.
Chucuito, 10 de julio de 2012
Luis Felipe Polo
Jefe del Instituto de Administración Tributaria y Aduanera de la SUNAT
Jefe(e) de la Oficina de Cultura Aduanera y Tributaria de la SUNAT

Sumilla
Esta obra expone las razones por las que deberíamos asumir que la tributación
es parte de la vida ciudadana; por ende la cultura tributaria es parte de la cultura
ciudadana de una sociedad; que la relación entre el ejercicio de una ciudadanía
participativa y deliberante con la cultura democrática favorece la internalización
de la norma social y los tributos es la forma más sana de redistribuir constituyen
los ingresos que requiere el estado para garantizar el ejercicio de los derechos de
los ciudadanos. Pero también d de la riqueza en la sociedad moderna.
Pero también se describen las trabas que esta relación virtuosa encuentra en el
terreno de los hechos sociales y económicos. Por ello, aborda la historia de la
tributación en el Perú y los procesos de formación de la conciencia tributaria,
entendida como el elemento dinamizador por excelencia del cumplimiento
voluntario de las obligaciones tributarias.
Finalmente, para completar los elementos que constituyen la cultura tributaria,
dedica un capítulo completo a describir el sistema tributario peruano.
Abstract
This work presents reasons supporting the position that one should consider
taxation as an integral part of citizenship; therefore, tax culture is a component
of the culture of citizenship of a given society, and the relationship between the
exercise of a participative and deliberative citizenship and a democratic culture
favors the internalization of social norms and the understanding of the relevance
of taxes as a the best way for achieving the redistribution needed by the State, if
it intends to act as warrant of a complete exercise of citizen rights. Moreover, the
same goes for wealth in modern societies.
However, the current work also presents the obstacles found by this virtuous
relationship in the ﬁeld of social and economic facts. For this reason, it deals
with the history of taxation in Peru and the processes oriented to raise tax
consciousness, understood as the utmost dynamic element for the voluntary
fulﬁllment of taxation duties.
Finally, in order to complete the elements constituting the culture of taxation, a
whole chapter is devoted to describe the Peruvian tax system.

Agradecimientos
La primera edición del libro de Cultura Tributaria salió el año 2010 y constaba
de tres capítulos que hemos ampliado a cuatro porque recibimos sugerencias
y aportes, voluntarios y oﬁciosos, los cuales han sido incluidos en esta segunda
edición.
Por ello agradecemos a:
La Gerencia de Prevención de la Corrupción y el Programa de Ética, Ciudadanía
y Compromiso Social de la Contraloría General de la República por su aporte al
Capítulo 2: El Sistema Nacional de Control.
Domingo Neyra López de la Gerencia de Estudios Tributarios por la revisión total
de la primera edición y las recomendaciones que compartió con nosotros y que
hemos incluido en la presente edición.
Guillermo Huiman Chávez de la Gerencia de Programación y Gestión de Servicios
al Contribuyente por la revisión técnica al Capítulo 3: El SistemaTributario.
Martín Baras Arroyo de la Gerencia de Planeamiento por su aporte al capítulo IV
de Historia de laTributación, con los temas referidos a la historia de la tributación
desde 1981 a la actualidad.
Daniel Yacolca Estares por el prólogo y la actualización ﬁnal del Capítulo 3: El
SistemaTributario.
Felicia Bravo Salas
Redactora y editora de contenidos
Área de Investigaciones y Publicaciones del
Instituto de Administración Tributaria y Aduanera
SUNAT

Indice
Prólogo
CAPÍTULO 1: Persona, Sociedad y Estado
- El ser humano es un ser social por naturaleza
- El ser humano es un ser cultural por creación propia
- Definición de sociedad
- Definición de cultura
- La cultura de la democracia
- La socialización del ser humano
- Ciudadano y el Estado
- El ciudadano
- El origen del estado moderno
- El estado de dercho
- Legalidad y legitimidad del accionar del estado
- El sistema democrático
- Definición de estado
- Los servicios públicos
- Los servicios públicoas garantizan el ejerccio de los derechos de los ciudadanos
CAPÍTULO 2: Financiamiento Público
- Financiamiento de los servicios públicos y las actividades del Estado
- El presupuesto público
- Los ingresos públicos
- Los egresos o gasto público
- El sistema nacional de control
- La Contraloría General de la República - CGR
- La participación deñ ciudadano en el control gubernamental
- Veedurías Escolares
- Control Gubernamental
- Rendición de cuentas
- Declaración jurada de ingresos y de bienes y rentas de titulares, funcionarios y
servidores públicos del gobierno nacional
- Denuncias ciudadanas
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CAPÍTULO 3: El Sistema Tributario
- La política tributaria
- El Sistema Tributario
- Estructura del Sistema Tributario Peruano
- Los Tributos
- Clasificación de los Tributos
- Tributos recaudados por la SUNAT
- Tributos que recaudan las Municipalidades
- Obligaciones de los contribuyentes
- Obligaciones de los contribuyentes sin negocio
- Obligaciones de los contribuyentes con negocio
- Derechos de los contribuyentes
- La Administración Tributaria
- Lucha contra la evasión y el contrabando
- Conciencia tributaria y cumplimiento Fiscal
CAPÍTULO 4: Historia de la Tributación en el Perú
- La tributación en el Perú Prehispánico
- La tributación en la Colonia
- La tributación en la República: Siglo XIX
- La tributación en la República: Siglo XX
- La Reforma Tributaria
- Lecturas
- Glosario
- Anexos
- Bibliografía
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“En este mundo no hay nada cierto, excepto la
muerte y los impuestos”.
Benjamin Franklin. (Enero, 1706 – Abril, 1790).
“Informa a nuestros compatriotas de que el
impuesto que se pague con el propósito de
educar no es más que la milésima parte de lo
que se tendrá que pagar a los reyes, sacerdotes
y nobles que ascenderán al poder si dejamos al
pueblo en la ignorancia”.
Thomas Jeﬀerson. (Abril, 1743 — Julio 1826).
“Los impuestos son el precio que pagamos por
una sociedad civilizada”.
Oliver Wendell Holmes, Jr. (Marzo, 1841 – Marzo,
1935).
“Lo más di cil de comprender en el mundo es
el impuesto a la renta”.
Albert Einstein. (Marzo, 1879 – Abril, 1955).

Prólogo
Muy probablemente, la primera sensación que acuse el lector de este trabajo
es la de que ha adquirido con él una serie conocimientos tributarios que no
tenía antes de comenzar su lectura. Y, efectivamente, bien podría decirse, para
resumirlo con una sola idea, que se trata de un libro que busca difundir la cultura
tributaria en nuestro país e Iberoamérica. Y en ello reside, desde luego, su mérito
principal, conectado a la visión y misión de SUNAT.
En esa perspectiva, el Instituto de AdministraciónTributaria y Aduanera – IATA de
SUNAT, apuesta en ésta segunda edición, promover la CulturaTributaria en todas
las esferas sociales de nuestro país. Siendo una herramienta indispensable para
todo servidor público y de fácil lectura por el atractivo visual de sus páginas.
En esa medida, se ha planteado un índice más completo que la edición anterior,
dado que se adentra en la recopilación sistemática y ordenada de los elementos
políticos, jurídicos y económicos que integra la historia de la tributación, el
sistema tributario y las características más importantes de los tributos vigentes.
Además, con un exhaustivo conocimiento llano y visual, con un enfoque previo
sobre los valores, las necesidades y los fines a satisfacer, que enmarca el haz de la
cultura tributaria.
Es así que en el primer capítulo se ha desarrollado la relación entre persona,
sociedad y estado, preámbulo obligatorio del tema de la tributación, porque
permite poner en común las premisas que justifican la existencia del Estado de
derecho moderno y de su rol recaudador de tributos.
Luego, en el segundo capítulo se afianza la necesidad del financiamiento
público, puesto que es vital para que el sistema funcione. En ese contexto el
tributo es una fuente durable de ingresos y la manera más sana de obtener
recursos es la tributación, porque no genera deudas futuras y no requiere el
pago de intereses. Así, la tributación compromete a todos los ciudadanos ya que
los incluye en estas decisiones. Por ende, en una sociedad democrática nadie
debería estar excluido de este tipo de acuerdos tan importantes, ni nadie debería
autoexcluirse negándose a participar o menospreciando la participación en los
asuntos públicos. Los ciudadanos hoy en día tributamos para tener una sociedad
civilizada. Lo ético es tributar dentro de los cánones constitucionales.

En el tercer capítulo tratamos sobre el sistema tributario como conjunto de
normas legales que crean y regulan la tributación, teniendo como límites y
valores a los principios constitucionales tributarios. Asimismo, se desarrolla
los distintos tributos vigentes en nuestro país: como el impuesto a la renta, el
impuesto general a las ventas, las contribuciones y las tasas.
Por último, en el cuarto capítulo tocamos la historia de la tributación en el Perú,
que parte de la premisa de un nexo entre la cultura andina y occidental. Por ello,
nuestro estudio se divide en tres etapas: antes de la llegada de los españoles,
durante la colonia y la República. Hasta que se creó SUNAT el 08 de junio de
1988, mediante la Ley 24829. No obstante, será recién en 1991 cuando surja el
consenso necesario para llevar a cabo una reforma tributaria profunda, basada
en la simplicidad y la recaudación tributaria, la que abarcaría tanto al Sistema
como a la Administración Tributaria, cuya historia aún se dibuja.
La propia evolución de la cultura tributaria en estos años dentro de la legitimidad
delEstadomoderno,denotalabúsquedadelequilibrioentreeldeberdecontribuir
y los derechos fundamentales de los ciudadanos, pues sólo la contribución
“constitucional”, construida sobre los fines y los valores básicos del ordenamiento,
entre ellos los derechos fundamentales, podrá considerarse contribución justa,
siendo el resto abuso de poder. En ese cometido, se debe buscar la legitimación
del sistema tributario y la actuación de los poderes públicos en el fomento de la
cultura tributaria.
En ese esfuerzo, esta obra que se pone a disposición de los lectores, asume la
responsabilidad de discernir las pautas y las exigencias de la cultura tributaria.
Chucuito, julio de 2012
Daniel Yacolca Estares
Coordinador del Comité Editorial
Instituto de Administración
Tributaria y Aduanera
de la SUNAT

CAPÍTULO 1
Persona, Sociedad y Estado

“Supongamos que los hombres llegaron a un punto tal, que los
obstáculos que impiden su conservación en el Estado natural, superan
a las fuerzas que cada individuo puede emplear para mantenerse en
este Estado. En un caso así, el Estado primi vo no puede durar más
empo y el género humano perecería si no cambia su modo de exis r.
Mas como los hombres no pueden crear por sí solos nuevas fuerzas,
sino unir y dirigir las que ya existen, solo les queda un medio para
conservarse, y consiste en formar por agregación una suma de fuerzas
capaz de vencer la resistencia, poner en movimiento estas fuerzas por
medio de un sólo móvil y hacerlas obrar convergentemente.
Esta suma de fuerzas solo puede nacer del concurso de muchas
separadas. Pero como la fuerza y la libertad de cada individuo son los
principales instrumentos de su conservación, ¿qué medio encontrará
para comprometerlos sin perjudicarse y sin olvidar los cuidados que
se debe a sí mismo? Esta diﬁcultad, concretándola a mi objeto, puede
expresarse en estos términos: ‘Encontrar una forma de asociación
capaz de defender y proteger, con toda la fuerza común, a la persona
y los bienes de cada uno de los asociados, pero de modo tal que cada
uno de éstos, en unión con todos, sólo obedezca a sí mismo, y quede
tan libre como antes.’ Este es el problema fundamental, cuya solución
se encuentra en el Contrato Social.
Las cláusulas de este contrato están determinadas por la naturaleza
del acto, de tal suerte que la menor modiﬁcación las haría vanas y
de ningún efecto, de modo que aun cuando quizá nunca han sido
expresadas formalmente, en todas partes son las mismas, en todas
están tácitamente admi das y reconocidas, hasta que, por la violación
del pacto social, cada cual recobra sus primi vos derechos y su
libertad natural, perdiendo la libertad convencional por la cual había
renunciado a la primera.
Todas estas cláusulas bien entendidas se reducen a una sola, a saber: la
enajenación total de cada asociado, con todos sus derechos, a favor de
la comunidad; porque en primer lugar, dándose cada uno por entero,
la condición es la misma para todos; y siendo la condición igual para
todos, nadie ene interés en hacerla onerosa para los demás”.
Juan Jacobo Rousseau. El Contrato Social

Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA14
Introducción
Este capítulo es el preámbulo obligatorio del tema de la tributación porque
permite poner en común las premisas que justifican la existencia del Estado
y de su rol recaudador de tributos. Pero no menos importante es que también
expongamos los derechos que le asisten a los ciudadanos y cuyo goce solo puede
ser garantizado si todos cumplen sus obligaciones y vigilan que el otro haga lo
propio.
Primero se trata la existencia y evolución de la sociedad como una necesidad
del hombre para evitar su propio exterminio. Luego, se aborda la cultura como
creación del hombre y se pone énfasis en los valores que favorecen la convivencia
armónica de los seres humanos en la sociedad democrática moderna. Finalmente,
se compara la sociedad peruana actual con la sociedad occidental y, se analizan las
similitudes y diferencias.
Sin Estado de Derecho no existe democracia porque no se da por generación
espontánea ni depende solo de la voluntad o decisión de algún actor político en
particular.Suconstrucciónesunprocesoqueinvolucraatodoslosactorespolíticos
relevantes y a la ciudadanía, y no se agota en la edificación de un sistema jurídico
o constitucional. El Estado de Derecho se expresa y realiza en la norma legal,
pero también en la definición y el funcionamiento efectivo de las instituciones, así
como en la cultura y las prácticas políticas de los actores.
En el Estado de Derecho prevalece el gobierno de las leyes sobre el arbitrio de
los hombres, al tiempo que se reconocen y garantizan las libertades de los
ciudadanos; está abierto al pluralismo, a la tolerancia y al cambio social, y puede
considerarse, con toda justicia, como una conquista civilizatoria del pensamiento
y la acción políticos.

Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 1515
El ser humano es un
ser social por naturaleza
“El ser humano es un ser
social por naturaleza, y
el insocial por naturaleza
y no por azar, o es mal
humano o más que
humano. La sociedad es
por naturaleza anterior
al individuo. El que no
puede vivir en sociedad o
no necesita nada por su
propia suficiencia, no es
miembro de la sociedad
sino una bestia o un
dios”.
Aristóteles
A través de la historia, los seres humanos han aprendido a adaptarse al medio,
logrando transformar los recursos ofrecidos por la naturaleza, a la vez que fueron
descubriendo muchas de las leyes que la rigen para aprovecharlas a su favor. Es
decir, el ser humano no solo ocupa el planeta, sino también lo transforma.
El ser humano es un ser social por naturaleza, pues necesita vivir y relacionarse
con otros para mantener la organización. Busca la comunicación y el intercambio
de información para aprovechar y transformar su entorno. Además, necesita
de alimentos, medicinas, abrigo, escuelas, centros de trabajo y esparcimiento,
medios de transporte, herramientas, servicios y artefactos.
Es indudable que el hombre tiene características biológicas que le imponen la
necesidad de vivir en sociedad. Por ejemplo, al nacer es un ser desvalido cuya
supervivencia es imposible sin la ayuda de los agentes del grupo al que entrará a
formarparte;luegocuandoyapueda valerseporsímismo,losseguiránecesitando
por las ventajas de la cooperación a que inconscientemente se acostumbra. De
este modo se engendran y desarrollan paulatinamente los hábitos de convivencia
que han convertido al hombre en el ser social por antonomasia.
Desde la cuna hasta la tumba, la vida del hombre se encuentra determinada,
cada vez en mayor medida, por la sociedad en donde vive. En la infancia, en la
juventud y durante la vida adulta la conducta del ser humano sigue generalmente
los cauces abiertos por las presiones del medio. Desde el momento mismo del
nacimiento, e incluso desde antes, ejerce su influjo el ambiente social por medio
de innumerables instituciones culturales como son las costumbres, creencias,
hábitos de higiene y alimentación, técnicas médicas, etc. Y ese influjo gravita
sobre nosotros con fuerza cada vez mayor por la acción de mil distintos agentes a
medida que se va desarrollando nuestra personalidad, dejando su marca sobre el
modo de ser personal.

Puede afirmarse sin exageración, que el desarrollo de las características mentales que
distinguen al hombre de los demás animales es un fenómeno cultural, producto de
la vida social del único animal que habla. En modo alguno se han desarrollado tales
características por sí solas, como el fruto de la simiente, sino que son el producto
destilado a través de múltiples procesos, de una larga convivencia y un continuado
trato con los demás de la especie, durante los cuales se han formado o desarrollado,
fijado y transmito por medio del lenguaje, que como veremos oportunamente es
el vehículo de la cultura y el agente por excelencia del desarrollo de la inteligencia
humana. (Nuñez, 2009)1
La influencia del medio familiar en la formación de nuestros gustos, creencias,
aspiraciones y criterios de valor es avasalladora en los primeros años de vida. A
este factor ambiental formativo de la personalidad se suma después el efecto de la
enseñanzaenlaescuela,lalecturadelibros,periódicosyrevistas,elcinematógrafo,la
radio y la televisión, el ascendiente en nuestro ánimo de las opiniones y sentimientos
de amigos, correligionarios y compatriotas; los intereses económicos y de clases
derivados de nuestro negocio o nuestra profesión, etc.Así, desde el principio hasta el
final, el hombre medio viene a ser en medida creciente un producto social.
El ser humano actual es parte de una sociedad en la que conviven los más diversos
valores, opciones de vida, corrientes artísticas, musicales, estilos de vida, tecnologías
y conocimientos, en la que hay varias verdades acerca de un mismo tema. El hombre
modernonorequiereirmuylejosparaencontrarotrassubculturas,lebastaobservara
su propia comunidad y a la vez tiene la posibilidad de contar con vasos comunicantes
que lo relacionan con los otros seres humanos pertenecientes a las más diversas
culturas, cercanas y lejanas.
Por ello, el ser humano moderno, para poder vivir en armonía con los demás y con
la naturaleza, necesita afirmar su propia cultura y su propia identidad mediante la
aceptación de la diversidad como característica inherente a los seres humanos (y a
todas las especies vivas) y en consecuencia, reconocer en el otro una cultura y una
subjetividad diferente pero tan válidas como la propia.
1 http://www.mailxmail.com/curso-estudio-hombre-biologia-sociedad-cultura/hombre-sociedad-definicion-sociedad
16
El ser humano es un ser
cultural por creación propia

Definición de sociedad2
La Sociedad se define generalmente como una agrupación natural o pactada
de personas, unidas con el fin de cumplir todos o algunos de los fines de la vida,
mediante la cooperación.
Como se puede leer, en esta definición de sociedad aparecen perfiladas dos
corrientes existentes respecto del origen de la sociedad: la de la naturaleza y la
del pacto.
El concepto del origen natural de la sociedad
La sociedad es un componente natural de la vida del hombre, puesto que en ella
nace y se desarrolla. La naturaleza (y la necesidad) han llevado al hombre a vivir en
sociedad; sin la comunicación de las ideas y el conocimiento de lo conseguido por
sus antepasados, el género humano no habría salido de la infancia.
El hombre es un ser social. Solamente si fuera una bestia o un dios podría vivir en
una situación asocial, decía Aristóteles. Además, su concepción de que el hombre
es un ser social” implicaba la existencia de una autoridad “natural”, entendida
ésta como una persona o un conjunto de personas encargadas del ejercicio del
poder público. Esta concepción fue desarrollada por Aristóteles (384-322 a.C.)
que, partiendo del principio de que el hombre es por naturaleza un animal político
y social, expuso una teoría del desarrollo político que va desde la familia que
existe para las necesidades elementales de la vida hasta la sociedad (polis), única
estructura que hace al individuo protagonista de la vida política.
2 Roberto Andrés Pulitano en http://www.suite101.net/content/la-sociedad-definicion-y-origenes-a19719

Si bien el cristianismo ha sido el principal defensor de la teoría aristotélica de la
“naturalidad” de la sociedad, esta posición fue adoptada en distintas épocas por
quienes se oponen al contractualismo.
El concepto del origen contractual de la sociedad
Esta teoría fue desarrollada por los pensadores ingleses Thomas Hobbes (1588-
1679) y John Locke (1632-1704), y en el siglo siguiente por el suizo Jean Jacques
Rouseau (1712-1778). En ella se aﬁrma que la sociedad no es obra de la naturaleza
sino de la decisión de los hombres mediante un pacto, que además establece una
autoridad, a la que se someten voluntariamente.
Desde esta visión, el primer estado natural del hombre fue el aislamiento y, por
razones distintas según el autor -la guerra o la defensa de la propiedad privada,
entreotras-, elpactoocontratosurgíaparasuperaresasituación,dandolugarala
emergencia de la sociedad política -una forma de organización de los hombres-,
en la que la autoridad se constituye para asegurar los derechos de quienes forman
parte de ella.
Esta caracterización nos remite a dos tipos de contrato: el pacto por asociación
entre los individuos que deciden vivir juntos, regulando de común acuerdo todo lo
que se reﬁere a su seguridad y conservación; y el pacto de sumisión que instaura
el poder político al cual se promete obedecer.
Como muestra la historia, el contrato social es pura teoría; sin embargo, ha sido
la forma más convincente de ordenar la convivencia y de legitimar la autoridad.
Una tercera concepción: entre pacto y origen natural
De las teorías anteriores, podemos decir que una variante es aquella que distingue
entre “comunidad” y “sociedad”. De acuerdo con la misma, los seres humanos se
agruparon primero en “comunidades”, grupos en donde los lazos de unión eran
sobre todo afectivos.
Las transformaciones económicas fueron las que dieron lugar al surgimiento
de la “sociedad”, unión de personas en las que el único lazo que las mantiene
unidas es el interés económico. En este caso, el pacto surge implícitamente para
mantener unidas a personas que no tienen nada que ver entre sí, estableciendo
las normas que regulan la convivencia en un mundo individualista, dominado por
la competencia.

Se entiende cultura
en un sentido social.
Cuando se dice “cultura
china”, “cultura maya”
se está haciendo uso
muy distinto de aquel,
se refiere a los diversos
aspectos de la vida en
esas sociedades. En
general, hoy se piensa
a la cultura como el
conjunto total de los
actos humanos en
una comunidad dada,
ya sean prácticas
económicas, artísticas,
científicas o cualquier
otra.
19
Definición de cultura
El uso de la palabra “cultura” ha ido variando a lo largo de la historia de la humanidad.
En la Edad Antigua, para los romanos significaba inicialmente “cultivo de la tierra”, y
luego, por extensión metafóricamente, “cultivo de las especies humanas”. Se usaba
alternadamente con el termino civilización, que también deriva del latín y es lo opuesto
al salvajismo, la barbarie o al menos la rusticidad.Civilizado era el hombre educado.
El concepto romántico de la cultura.
DesdeelsigloXVIII,elromanticismoimpusounadiferenciaentrecivilizaciónycultura.
Elprimertérminosereservabaparanombrareldesarrolloeconómicoytecnológico,lo
material;elsegundoparareferirsealo“espiritual”,esdecir,elcultivodelasfacultades
intelectuales. En el uso de la palabra “cultura” cabía, entonces, todo lo que tuviera
que ver con la filosofía, la ciencia, el arte, la religión, etc. Además, se entendía la
cualidad de “culto” no tanto como un rasgo social sino como individual. Por eso podía
hablarse de, por ejemplo, un hombre “culto” o “inculto” según hubiera desarrollado
sus condiciones intelectuales y artísticas. Esto es hoy muy frecuente.
Las nuevas corrientes teóricas de la sociología y la antropología contemporáneas
redefinieron este término, contradiciendo la conceptualización Romántica.
Cada cultura tiene una red de patrones y significados algo diferentes.
Como las maneras de ganarse la vida, sistemas de comercio y gobierno, funciones
sociales, religiones, tradiciones en la vestimenta, alimentos y artes, expectativas
de conducta, actitudes hacia otras culturas y creencias, y valores sobre todas estas
actividades.Dentrodeunagransociedadpuedehabermuchosgruposconsubculturas
muy distintas que se asocian por la región, el origen étnico o la clase social. Si una
sola cultura domina una vasta región, sus valores pueden considerarse correctos y
pueden promoverse, no solo por las familias y los grupos religiosos, sino también por
lasescuelasylosgobiernos.Algunassubculturaspuedenemergerdeentrecategorías

sociales especiales (como los hombres de negocios y los criminales), algunas de las
cuales pueden pasar las fronteras nacionales (como las de los músicos y científicos).
La clase dentro de la cual nacen las personas afecta el lenguaje, la dieta, los gustos e
intereses que tendrán cuando niños y, por consiguiente, influirá en la manera en que
percibirán el mundo social y afectará el rumbo que tomen sus vidas.
La facilidad con la que alguien puede cambiar de clase social varía enormemente con
el tiempo y lugar. Durante la mayor parte de la historia humana, los individuos han
estado casi seguros de vivir y morir en la clase donde nacieron. En algunas partes del
mundo actual, un número cada vez más grande de seres humanos están saliendo de la
pobrezapormediodelaoportunidadeducacionaloeconómica,mientrasqueenotras,
altas cifras se están empobreciendo.
Lo que se considera aceptable en la conducta humana varía de una cultura a otra y de un
tiempo a otro. Cada grupo social ha aceptado, en general, gamas de comportamiento
parasusintegrantes,quizáconalgunasreglasespecíficasparasubgruposcomoadultosy
niños,hombresymujeres,artistasyatletas.Laconductainusualpuedeconsiderarsecomo
algo divertido, desagradable o delito castigable.Alguna conducta normal en una cultura
puede juzgarse inaceptable en otra, y aunque el mundo tiene una amplia diversidad de
tradiciones culturales, hay algunos tipos de conducta (como incesto, violencia contra la
familia, robo y violación) que se consideran inaceptables en casi todas ellas.
Toda práctica humana que supere la naturaleza biológica es una
práctica cultural
Este sentido de la palabra “cultura” implica una concepción mucho más respetuosa
de los seres humanos. Primero, impide la discriminación entre “hombres cultos” y
“hombres incultos” que el término podía tener desde el romanticismo. Se hablará
de diferencias culturales, en todo caso. Segundo, también evita la discriminación
de pueblos que, como los nativos de América, fueron vistos por los europeos como
“salvajes” por el solo hecho de tener “una cultura” distinta.
La diversidad cultural es el principal patrimonio de la humanidad
Laculturaeselproductodemilesdeañosdehistoria,frutodelacontribucióncolectivade
todoslospueblosatravésdesuslenguas,imaginarios,tecnologías,prácticasycreaciones.
La cultura adopta formas distintas que siempre responden a modelos dinámicos de
relación entre sociedades y territorios. La diversidad cultural contribuye a una “existencia
intelectual, afectiva, moral y espiritual más satisfactoria para todas las personas”
(DeclaraciónUniversal de laUNESCO sobre la diversidad cultural, artículo 3), y constituye
uno de los elementos esenciales de transformación de la realidad urbana y social.3
La cultura democrática se construye sobre la base del reconocimiento del otro como
igual y diferente, y la aceptación de la ley como reguladora de la convivencia social.
La aceptación de la democracia y de los derechos humanos supone reconocer que
el otro es tan ciudadano como uno, es decir, que tiene derechos, responsabilidades y
obligaciones tanto como uno mismo.
3 Tomado del sitio oficial http://agenda21culture.net/index.php
El comportamiento
agresivamente
competitivo se
considera rudo en
culturas altamente
cooperativas.
“Cultura se refiere a los
valores que comparten
los miembros de un
grupo dado, a las
normas que pactan y
a los bienes materiales
que producen. Los
valores son ideales
abstractos, mientras
que las normas son
principios definidos o
reglas que las personas
deben cumplir”.
Anthony Giddens
(1989)

La cultura de la democracia4
Una auténtica cultura de la democraciaes participativa y solidaria, representativa
y subsidiaria, promotora de la dignidad y de los derechos humanos. Con estos
elementos la democracia se hace una propuesta humana capaz de vitalizar la
sociedad y sus instituciones. Sin ellos, las instituciones, por perfectas que sean,
carecen de vida y se convierten con facilidad en espacios para el arribismo y el
oportunismo populista en cualquier ámbito de la vida social.
Es preciso caer en la cuenta de que la cultura de la democracia no se restringe a lo
meramente electoral, sino que implica todas las actividades sociales del hombre
que requieren participación, representación y promoción humana.
4 Tomado de http://www.vicariadepastoral.org.mx/6_cem/encuentro_jesucristo/encuentro_jesucristo_08.htm
Si en la concepción
tradicional de tolerancia
aparecía el dilema: “mi
libertad termina en donde
inicia la tuya”; en la
interpretación pluralista
de la tolerancia que
actualmente se discute, el
principio de convivencia
se ha transformado,
estableciendo que: “el
ejercicio de mi libertad y
mis derechos se convierte
en una condición para el
ejercicio de tu libertad
y de tus derechos” y
viceversa.
AGENDA 21 DE LA CULTURA: Un compromiso de las ciudades y los
gobiernos locales para el desarrollo cultural.
Nosotros, ciudades y gobiernos locales del mundo, comprometidos con los
derechos humanos, la diversidad cultural, la sostenibilidad, la democracia
participativa y la generación de condiciones para la paz, reunidos en
Barcelona los días 7 y 8 de mayo de 2004, en el IV Foro de Autoridades
Locales para la Inclusión Social de Porto Alegre, en el marco del Foro
Universal de lasCulturas – Barcelona 2004, aprobamos estaAgenda 21 de
la cultura como documento orientador de las políticas públicas de cultura
y como contribución al desarrollo cultural de la humanidad.

Asíentendida,laculturadelademocraciacolaboraalaconstruccióndelasociedad
como sujeto de su propio destino, es decir, colabora a que el pueblo realmente
ejerza el poder que le corresponde por propio derecho.
La cultura democrática es la cultura de los derechos
La cultura democrática se construye sobre la base del reconocimiento del otro
comoigualydiferente,ylaaceptacióndelaleycomoreguladoradelaconvivencia
social. La aceptación de la democracia y de los derechos humanos supone
reconocer que el otro es tan ciudadano como yo, es decir, que tiene derechos,
responsabilidades y obligaciones tanto como uno mismo.
La tolerancia
Es el valor político clave de la cultura democrática y debe ser entendido como
una forma normativa de la política que permite la convivencia y el reconocimiento
público de las diferentes identidades colectivas, las que son minoritarias en la
esfera pública.
Además de ser un valor de la política también es un sistema práctico para la
solución de las controversias sociales, mediante el ejercicio de una ciudadanía
activa que incida en la esfera pública, en la búsqueda de soluciones a sus
necesidades, y en donde los ciudadanos interactúan mediante el discurso y la
persuasión. Así, mientras que los polos de la relación entre ética y política rara
vez se encuentran, al contrario, los polos de la relación entre política y tolerancia
desarrollan una vinculación muy estrecha, al grado que podemos sostener que el
régimen democrático es el ámbito natural que favorece su identiﬁcación.5
Signos de intolerancia política
5 Tomado de http://biblioteca.itam.mx/estudios/estudio/letras45-46/texto14/sec_3.html
Fuente: elrepublicanoliberal.blogspot.com
REPRESIÓN
EXPULSIÓN
PREJUICIO
EXCLUSIÓN
DESTRUCCIÓN
ESTEREOTIPOS
LENGUAJE
SEGREGACIÓN
HOSTIGAMIENTO
PROFANACIÓN
INTIMIDACIÓN
BURLAS
OSTRACISMOVÍCTIMAS
SIGNOS
DE
INTOLERANCIA
DISCRIMINACIÓN

La ley: reguladora de la convivencia social
Desde el momento en que acordamos que las relaciones entre los ciudadanos
están guiadas por los derechos, los deberes y las responsabilidades que los
constituyen como tales, aceptamos que estas normas son las reguladoras de la
convivencia social.
A partir del anterior punto de vista, el ejercicio de los derechos requiere una gran
transformación de nuestras sociedades: aceptar que la ley y las regulaciones,
desde la Constitución hasta el reglamento escolar, son a su vez: el contenido, la
potencialidad y el límite de las relaciones que establecemos con los otros.
La deliberación en busca de soluciones a los problemas públicos es una de las características
de la cultura democrática.
En América Latina,
históricamente, hemos
asignado a la ley un
escaso valor como
reguladora y modeladora
de la convivencia social,
lo más común es su
incumplimiento, por lo
que, generalmente, se le
formula y utiliza con ﬁnes
particulares. Y lo que es
peor: se piensa que lo
adecuado es no acatar
la ley, se piensa que el
respeto a las normas es
un comportamiento poco
inteligente.

La socialización
del ser humano
Cada persona nace dentro de un ambiente social y cultural, la mayoría dentro del
seno de una familia que está inserta en una comunidad, que pertenece a una clase
social, que habla un determinado idioma, que abraza una religión, etc.
Estas características del medio social en donde nace y se desarrolla una persona
afectan la manera en que aprende a pensar y a comportarse.
Socialización: permanente, formal e informal. En nuestra sociedad,
todos los días vemos aspectos y características del proceso de
socialización, tanto en sus normas como en su cumplimiento o violación.
Por ejemplo, el acto de ir a tomar un café con amigos no solo implica el
hecho de sentarse en algún lugar público e ingerir la bebida, sino tiene
una razón importante e implícita: compartir información, experiencias y
reforzarse socialmente. El mismo proceso sucede cuando una pandilla
se reúne para deambular con actitud amenazadora, hacer pintas con sus
códigos y cometer actos violentos. Están intercambiando información
y experiencias, se refuerzan socialmente. Los actos descritos, positivo
uno y negativo el otro, son procesos de socialización.
El medio social está constituido por interacciones formales: el hogar, la escuela,
el vecindario, quizá también las iglesias locales y las dependencias encargadas
de hacer cumplir la ley. Asimismo, existen las interacciones más informales del
niño con amigos, otros compañeros, parientes y medios de comunicación y
entretenimiento. Aunque no suele ser predecible la manera en que los individuos
responderán a todas estas inﬂuencias o cuál de ellas será más fuerte. Existe cierta
similitud sustancial en la forma en que los individuos responden al mismo patrón
La familia y
especialmente la escuela,
son los ámbitos donde se
produce el entrenamiento
de los futuros ciudadanos
en el ejercicio de los
derechos, de la tolerancia
política y del respeto a la
norma legal.

de influencias, o sea crecer en la misma cultura que induce el establecimiento
de pautas de conducta o códigos como son los modelos de habla, el lenguaje
corporal y hasta el sentido de humor, llegan a arraigarse tan profundamente en
la mente humana que con frecuencia operan sin que los mismos individuos estén
muy conscientes de ellas. Por ello, individuos que recién se conocen, consiguen
rápida afinidad porque han reconocido mutuamente que comparten los mismos
códigos culturales y por ende, sociales.
Proceso de socialización
Es el proceso mediante el cual los niños y las niñas (u otros nuevos miembros de
la sociedad) aprenden las formas y normas de vida de un espacio determinado
(Giddens 2001, p. 58). La socialización es considerada el principal canal de
transmisión cultural a lo largo del tiempo y las generaciones.
La socialización tiene dos fases: la socialización primaria que es la etapa durante
la cual el niño y la niña aprenden normas básicas de integración y copian muchas
actitudes y conductas de los padres; aquí el lenguaje del individuo empieza a
ampliarse y el aprendizaje cultural es intenso. La familia es el agente principal de
este tipo de socialización.
La otra fase es la denominada socialización secundaria, que es posterior a la
primaria. En esta, el individuo fortalece lo aprendido en la etapa anterior, se realiza
más plenamente y amplía su espacio y sus redes sociales. Forma parte de esta fase
el sistema de educación o la escuela en su defecto, donde se adquieren nuevos
conocimientos y la interacción social es mucho más intensa. También la integran
los compañeros, los medios de comunicación, las organizaciones y finalmente el
mundo laboral. Todos los anteriores agentes comienzan a convertirse en fuerzas
socializadoras para los individuos.
En esto consiste la socialización: aprendizaje para la integración a un
determinado grupo de personas, comunidad y sociedad. Los agentes de
socialización son las instituciones que nos brindan las pautas para manejarnos e
integrarnos socialmente. Las instituciones forman parte importante de nuestra
sociedad, y eso lo demuestra la familia y el sistema educacional.
También son agentes de socialización las instituciones sociales formales e
informales como la iglesia y el grupo de amigos; el club deportivo y la barra de
hinchas; la academia de música y la bohemia.
Los roles sociales
A la socialización y a los procesos de culturización debemos agregarles otro muy
importante: los roles sociales, es decir, las expectativas socialmente definidas
que sigue la persona en una determinada posición social. Por ejemplo, el rol social
del policía comprende un conjunto de comportamientos que debe cumplir cada

uno de los facultativos, independientemente de cuáles sean sus opiniones o
perspectivas individuales.
De esta forma, los seres humanos se socializan a través de la interacción e
interpretación de las normas y los valores, y su concepción de los roles sociales.Se
puedeaﬁrmarentoncesqueelserhumanoesunseractivoyconvoluntad,queno
tiene un margen de actuación en la socialización, sino más bien de interpretación
de sus instituciones, para actuar y conocer los límites que la norma le brinda, por
supuesto, agregándole responsabilidad a un acto libre.
Fuente: http://cajonddesastre.wordpress.com/
LasTecnologías de la Información y de laComunicación (TIC) abren casi a diario un sinnúmero
de posibilidades de socialización (redes sociales) alrededor de diversos temas, plurales, en un
marco de plena libertad.Ya casi no hay campaña social, política, religiosa y económica que no
la haya considerado como el medio de comunicación menos costoso y de gran efectividad.Sin
embargo, como todo lo que el hombre inventa, tiene un costo.

Ciudadano y Estado
Se ha dicho frecuentemente que los antiguos griegos no conocieron la libertad
en el sentido de libertad individual. Sin embargo, no fue así en todas las fases del
desarrollo de Grecia, como por ejemplo en la de aquellos atenienses a quienes
Pericles dijo que “la libertad que disfrutamos en nuestro gobierno se extiende
también a la vida ordinaria, donde, lejos de ejercer celosa vigilancia sobre todos
y cada uno, no sentimos cólera porque nuestro vecino haga lo que desee”. De
manera similar, Alcibiades, general de las tropas atenienses que asediaban
Siracusa (Sicilia) para apoyar a los rebeldes que se habían levantado cansados de
las tiranías, advirtió a sus ciudadanos-soldados que por encima de todo estaban
luchando por su país en el que poseían “una libre discreción para vivir como
gustasen”.
Cuando apareció por vez primera, el concepto de isonomía, describía
el estado que Solón había establecido antes en Atenas al otorgar al
pueblo "leyes iguales para los altos y los bajos" y "ningún control de la
vida publica que no fuese la certeza de ser gobernados legalmente y de
acuerdo con normas preestablecidas" . El concepto parece ser más viejo
que el de democracia, y la exigencia de igualdad de todos en el gobierno
tal vez fuera una de sus consecuencias. Para Herodoto todavía es la
isonomía antes que la democracia, “el mas bello de todos los nombres
del orden político”.
Las características de esa libertad de la que gozaban los atenienses la resumían
en la palabra isonomía que signiﬁcaba “igualdad de las leyes para toda clase de
personas”.

En su “Política”, Aristóteles ya no usa el término isonomía cuando subraya que “es
más propio que la ley gobierne a que lo haga cualquier ciudadano”; que las personas
que disfrutan del supremo poder “deben ser nombradas solo como guardianes y
sirvientes de la ley”, y que “quien sitúa el supremo poder en la mente lo hacen en Dios
y en las leyes”. Aristóteles condena la clase de gobierno donde “impera el pueblo y
no la ley”, así como aquel donde “todo viene determinado por el voto de la mayoría
y no por la ley”.
Los ingleses del siglo XVI importaron esa palabra desde Italia y la usaron para
describir un estado de igualdad legal para todos y de responsabilidad de los
magistrados; hasta el siglo XVII, en que fue desplazada gradualmente por
“igualdad ante la ley”, “gobierno de la ley” e “imperio de la ley”.
Existe clara evidencia de que el uso moderno de la frase “gobierno de las leyes
y no de los hombres” deriva directamente de la anterior declaración aristotélica
que llegó hasta los tiempos modernos y tuvo detractores importantes como
Tomas Hobbes quien creía que fue “pura y simplemente otro error de la Política de
Aristóteles el que, en una comunidad bien ordenada, debiesen gobernar las leyes y
no los hombres”. Sin embargo, los procesos de transformación de la monarquía
inglesa en constitucional y su legado histórico enseñan a las actuales generaciones
que la institucionalidad y la preservación de la sociedad civil consistían en seguir a
Aristóteles en materia de imperio de las leyes y no de los hombres, había nacido
el Estado de Derecho.
El Estado de Derecho consiste en seguir a las leyes y no a los hombres.

El ciudadano
“A los seres humanos, aunque sean diferentes,
se les debe reconocer iguales derechos”
Tal como se ha expuesto en el acápite Ciudadano y Estado, el reconocimiento
de iguales derechos a todos los seres humanos aunque sean diferentes, es un
supuesto de la Edad Moderna y sus principales exponentes fueron Hobbes y
Descartes que parten de la tesis de la igualdad de todos los hombres. En el siglo
XVII, estos autores son de los primeros en defenderlo y en ese sentido, fueron
completamente innovadores.
Anteriormente, tanto en la antigüedad grecoromana como en la época cristiana
medieval, se tendía a pensar que los hombres eran naturalmente desiguales, que
habíaunadiferenciaenlanaturalezadeloshombresquehacíaquetengandiversas
capacidades, distintos poderes y jerarquías, y por lo tanto, diferentes derechos.
A diferencia de los ﬁlósofos antiguos y cristianos que partían de la tesis de que
la naturaleza ha hecho a los hombres diferentes, Hobbes sostuvo que todos los
hombres son iguales en su naturaleza y comienza refutando el supuesto de la
antigüedad: “¿De qué tipo podrían ser las diferencias en la naturaleza humana?
Podrían ser de dos tipos: o bien se trata de diferencias físicas (por ejemplo, unos
son más fuertes y poderosos que los otros), o bien se trata de diferencias mentales
o de inteligencia (por ejemplo, unos son más sabios que los otros o tienen acceso
a conocimientos que los otros desconocen).”
El argumento que Hobbes sostiene para refutar las tesis de la desigualdad natural
en los dos casos es semejante: ningún hombre tiene una capacidad tan diferente
de otro que justiﬁque “una diferencia de derechos”. Hobbes acepta que existen
diferencias de grado que siempre se pueden minimizar, suprimir o superar.

La Edad Moderna empieza con los descubrimientos tecnológicos que
permitieron minimizar o eliminar las diferencias entre los hombres cuando
se inventan las armas de fuego y cambian los métodos en las guerras.Antes,
un grupo de caballeros bien entrenados y armados podían diezmar a un
ejército de infantes campesinos sin ningún entrenamiento y armados con
picas y palos. El invento de los arcabuces permitió que un infante con un
arma de ese tipo pudiera matar a un caballero sin acercarse y sin arriesgarse
a un combate cuerpo a cuerpo.
Libertad absoluta y libertad limitada:
¿Capacidad de cálculo o autonomía moral?
Es importante establecer esta diferencia porque aún en la actualidad las personas
fundamentan sus acciones en los argumentos que sostienen a cada una de estas
teoríasque,comodemostraremos,sedistinguenporelpapelqueledanalamoral.
En el Leviatán, Hobbes define la libertad de la siguiente manera: “Libertad, o
independencia, significa (propiamente hablando) la falta de oposición (por oposición
quiero decir impedimentos externos al movimiento); y puede aplicarse a criaturas
irracionales e inanimadas no menos que a las racionales”. La libertad hobbesiana es
la trascripción del principio de inercia galileano al ámbito de los cuerpos humanos:
“es la ausencia de fuerzas externas que limiten el movimiento natural tendiente a
la conservación de la propia vida”.
Definida de esta forma, la libertad no es ni una característica exclusiva del hombre
ni es igual para todos los hombres, a tal punto que podría ser diferente en cada
uno (como consecuencia de las diferentes edades, sexos, fortaleza, salud, posición
social, herencia, etcétera).Así, un hombre encerrado en una casa es más libre que
otro encerrado en un cuarto o en una celda.Análogamente, podría decirse que un
http://www.redperuana.com
Libertad
(fórmula kantiana)
“Selección en base a
un juicio moral.”
Libertad
(fórmula hobbesiana)
“Elección en base a la
satisfacción del placer.”

hombre educado o instruido es más libre que el que no lo es y el imaginativo es
más libre que el corto de imaginación.
Otros autores como Rousseau y Kant parten de una concepción diferente del
hombre, considerándolo “capaz de verdaderas decisiones morales, o sea, de elegir
entre dos cursos de acción, no simplemente a base de la mayor utilidad de uno o de
otro, no como resultado de la victoria de un conjunto de pasiones e instintos sobre
otro, sino gracias a una libertad inherente de hacer y seguir sus propias reglas. Y la
dignidad específica del hombre reside no en una capacidad superior de calcular, que
lo hace una máquina más inteligente que los animales inferiores, sino precisamente
en su capacidad de libre elección moral”.
La moral hobbesiana es hedonista y utilitaria; lo primero, en tanto sostiene que
el bien y el placer coinciden; lo segundo, en la medida en que considera que la
razón es esencialmente un instrumento de cálculo y no la sede de la autonomía
moral. Para Hobbes, el hombre se distingue de los animales superiores por
sus capacidades de cálculo y previsión y no, como en Rousseau o Kant, por la
autonomía moral.
El contrato social limita la libertad
Hobbes sostenía que, paradójicamente, la igualdad natural y la libertad absoluta
de los individuos en el estado de naturaleza y la escasez de los recursos derivaría
necesariamente en un estado de guerra universal de todos contra todos y con él,
la amenaza permanente a la propia vida y propiedades; es decir, una situación de
permanente inseguridad que no desaparece aun cuando se desarrolle un enorme
poderío político y militar.
En consecuencia, la única manera en que el derecho natural ilimitado de los
hombres sea contenido o limitado es que ellos mismos quieran hacerlo; mediante
un pacto voluntario, por el cual los individuos transfieren “la libertad que cada
hombre tiene de usar su propio poder, como él quiera, para la preservación de su
propia naturaleza, es decir, de su propia vida y, por consiguiente, de hacer toda cosa
que en su propio juicio y razón, conciba como el medio más apto para aquello” a
un hombre o asamblea de hombres con el fin de “erigir un poder común capaz de
defenderlos de la invasión extranjera [guerra externa] y las injurias de unos a otros
[guerra interna]”.
De ahí, que el poder del Estado se funda en el contrato o pacto social y su único
fin es la defensa, es decir, la seguridad y la paz interior.
Sin embargo, Rousseau planteó que la transición del estado natural al estado
civil produce en el hombre un cambio muy notable, porque reemplaza el instinto
por la justicia e impregna de moralidad sus acciones. En este proceso, el hombre
pierde su libertad natural y el derecho ilimitado a todo y gana la libertad civil y la
propiedad de lo que posee.

Por ello, la definición de contrato social de Rousseau se diferencia de las anteriores
en que descarta que el vínculo se halle en la fuerza o la sumisión, sino que por
el contrario, los hombres voluntariamente renuncian a un estado de natural
inocencia para someterse a las reglas de la sociedad, a cambio de beneficios
mayores inherentes al intercambio social. Este consentimiento voluntario se
materializa a través de un contrato, el Contrato Social en este caso.
La libertad moderna nace en Inglaterra
Antes de Rousseau, en plena Edad Moderna, el primer antecedente de creación de
normasdeproteccióndelalibertadindividualnofueproductodeunplanlibertario
preconcebido, sino que aparece en Inglaterra como consecuencia de la disputa
acerca de la autoridad para legislar, en el curso de la cual las partes contendientes
se reprochaban mutuamente el actuar de modo arbitrario, es decir, en desacuerdo
con las leyes generales reconocidas, inadvertidamente, los argumentos de la
libertad individual encontraron su desarrollo en estos debates, más que como el
fruto de un plan libertario.
ElnuevopoderdelEstadonacionalaltamenteorganizado,quesurgióenInglaterra
en los siglos XV y XVI, utilizó la legislación por primera vez como instrumento de
políticadeliberada.Elconceptodegobiernolimitadoquesurgiódelaluchainglesa
del siglo XVII fue un nuevo punto de partida para afrontar nuevos problemas. Si la
primitiva doctrina inglesa y los grandes documentos medievales, desde la Carta
Magna, la gran Constitutio Libertatis hasta nuestros días, tienen significación en el
desarrollo moderno, es porque sirvieron como armas en la lucha por construir el
Estado moderno que limitaría el poder de los gobernantes y los obligaría a ceñirse
a la ley.

El origen del
Estado Moderno
Un poco de historia
La Edad Moderna fue producto de un cambio político muy importante que se
fundamentó en la idea de que el pacto social da origen al Estado y solo puede
mantenerse por la amenaza de la fuerza. Dicho de otra manera: la soberanía del
Estado no se funda en la sociabilidad natural o en la concordia, sino en la violencia
y en la fuerza, puesto que, a diferencia de lo que pensaba Aristóteles, el bien
común no basta para mantener unidos a los hombres.
En esa época también se sostenía que como el soberano no era parte del contrato
social por su origen divino por lo tanto, sus acciones no podían ser deslegitimadas
por los individuos contratantes. Dicho de otro modo: como el problema de la
inseguridad se deriva de la naturaleza del hombre, no es posible erradicarlo pero
sí limitarlo. Y para contener el mal mayor se crea un mal menor pero necesario:
el poder soberano del Estado. “Solo el más grande de los poderes terrenales puede
gobernar el orgullo del hombre” (Hobbes).
En consecuencia, el poder soberano del Estado de la Edad Moderna que era
absoluto, incluía: (1) El poder policíaco o represivo, (2) el poder legislativo, (3)
el poder judicial y (4) el poder de censura. No admitía el derecho a la rebelión o
resistencia por parte de los súbditos y sólo solo les reconocía un único derecho
inviolable e inalienable: el de la propia conservación.
“[El Estado] no es
otra cosa más que
un hombre artiﬁcial;
aunque de mayor
estatura y vigor que
el hombre natural,
para cuya protección
y defensa fue
ideado.”(Hobbes)

El Estado de Derecho
La sociedad civil
“Si la naturaleza humana lleva inserta el derecho y el deber de preservar su vida,
¿para qué hace falta una comunidad?”, decía John Locke. Él pensaba que podría
darse que nadie cumpliera ese derecho y ese deber, y en caso de conﬂicto en su
cumplimiento la naturaleza humana no cuenta con la existencia de una autoridad
que lo dirimiera, por lo que la comunidad trata de suplir esas carencias del estado
de naturaleza mediante la designación de una autoridad que juzgue en caso de
conﬂicto. Se trata pues de hacer un contrato que funde un orden social o civil
que atienda exclusivamente a suplir esas carencias del estado de naturaleza, es
decir, aplicar una justicia o una autoridad que diga, en caso de choque entre dos
individuos, qué se debe hacer.
En Inglaterra surgen el Estado de Derecho
y la división de poderes
Inglaterra fue la precursora del Estado de derecho. Por más de doscientos años,
la conservación y perfección de la libertad individual constituyó el ideal que guió a
Inglaterra así como sus instituciones y tradiciones fueron el modelo para el mundo
civilizado. Aunque por un momento pareció como si este nuevo poder conduciría,
tanto en Inglaterra como en el continente, a una monarquía absoluta que habría
de destruir las libertades medievales.
Aún así, hasta el siglo XVIII no existía en el mundo ningún gobierno capaz de
subsistir sin que algunos magistrados dispongan de cierta autoridad arbitraria
pues se pensaba que aunque a primera vista pudiera ser razonable, la sociedad
humana no sería capaz de mantenerse bajo el solo control de los principios de la
“Por consiguiente, siempre
que cierta cantidad de
hombres se unen en una
sociedad, renunciando
cada uno de ellos al poder
ejecutivo que les otorga
la ley natural en favor de
la comunidad, allí y solo
allí habrá una sociedad
política o civil.” (Locke)

ley y la equidad. En Inglaterra, el Parlamento pensaba que el rey era uno de esos
magistrados demasiado eminentes para que se le confiara tal poder discrecional
que podría fácilmente emplearse en la destrucción de la libertad. Y aún a pesar
de las dudas respecto a la capacidad que tuvieran los hombres para gobernarse
atendiendo al principio del Estado de derecho, llegaron a la conclusión de que,
aunque de los principios de la estricta adhesión a la ley se derivan algunos
inconvenientes, las ventajas los sobrepasan.
Surge la necesidad de que las leyes sean elaboradas por quienes no han de
administrarlas: que los poderes legislativo y judicial se mantengan separados.
Así,Inglaterraseresguardóefectivamentecontratalespeligrosmedianteladivisión
de la función judicial y legislativa. El Parlamento no conoce a los individuos sobre los
que sus actos van a influir; ante él no hay ni partidos ni casos, ni deseos particulares
que servir ni persigue intereses privados. Consiguientemente, sus resoluciones
vienen sugeridas por consideraciones de efectos y tendencias universales que
siempre producen regulaciones imparciales y ventajosas para todos (Paley).
Las revoluciones norteamericana y francesa:
Constitucionalismo moderno y derechos de los ciudadanos6
La proclamación consciente y presente del Estado de Derecho se logra a
través de las dos grandes revoluciones de fines del siglo XVIII: la Declaración
de Independencia de los Estados Unidos y la Revolución francesa. Estos dos
grandes acontecimientos dejaron un rico legado al constitucionalismo moderno,
captado inmediatamente en esa revolución hispanoamericana que se operó en
América Latina, el cual se puede resumir en los siguientes siete aportes políticos
fundamentales:
6 Resumen del texto “Los aportes de la Revolución francesa al constitucionalismo moderno y su repercusión en
hispanoamérica a comienzos del siglo XIX” de la Conferencia dictada por Allan R. Brewer-Carías Profesor de la Universidad
Central de Venezuela en la Facultad de Derecho y Comunicación Social de la Universidad Bernardo O’Higgins. Seminario sobre
Revisión del Legado Jurídico de la Revolución francesa en las Américas, Santiago de Chile, 26 de abril de 2011, en http://www.
allanbrewercarias.com/Content/449725d9-f1cb-474b-8ab2-41efb849fea2/Content/I,%201,%201030.%20Brewer. %20Aportes%20
de%20la%20Revoluci%C3%B3n%20Francesa%20al%20constituiconalismo%20%20Santiago%20Chile,%20abril%202011..doc).pdf
Cuando tales oficios –legislativo y judicial– están unificados en las mismas
personas o asambleas, las leyes son especiales y se hacen para casos
concretos, motivadas por intereses particulares y se dirigen a fines privados.
Por el contrario, cuando tales oficios se mantienen separados, las leyes son
generales, se elaboran por un cuerpo de individuos sin que se prevea a quien
pueden afectar y, una vez promulgadas, deben ser aplicadas por otro cuerpo
de hombres a los que se les permite afectarlas.

1. La idea de la existencia de una Constitución como una carta política escrita
emanada de la soberanía popular, rígida, permanente, conjunto de normas
de rango superior, inmutable en ciertos aspectos y que no solo organiza al
Estado, es decir, no solo tiene una parte orgánica, sino que también tiene una
parte dogmática, donde se declaran los valores fundamentales de la sociedad
y, los derechos y garantías de los ciudadanos.
2. La idea política de soberanía derivada del nuevo papel que a partir de
ese momento se confirió al pueblo. A través de la idea de la soberanía del
pueblo, surgieron todas las bases de la democracia, la representación y
el republicanismo que, en ese sentido, constituyeron uno de los grandes
aportes de dichas revoluciones.
3. El reconocimiento y declaración formal de la existencia de derechos naturales
del hombre y de los ciudadanos, con rango constitucional, y por tanto, que
debían ser respetados por el Estado. La libertad se constituyó, en esos
derechos, como un freno al Estado y a sus poderes, produciéndose así el fin
del Estado absoluto e irresponsable.
4. La idea fundamental de la separación de poderes. Este principio, por
supuesto, se recogió aún con mayor fuerza en el sistema constitucional que
resultó del proceso revolucionario francés, donde se le agregaron como
elementos adicionales, el principio de la supremacía del Legislador resultado
de la consideración de la ley como expresión de la voluntad general; y el de la
prohibición a los jueces de interferir en cualquier forma en el ejercicio de las
funciones legislativas y administrativas.
5. Los sistemas de gobierno que dominan el mundo moderno: el presiden-
cialismo, producto de la Revolución americana; y el parlamentarismo, como
sistema de gobierno que dominó en Europa después de la Revolución france-
sa, aplicado en las Monarquías parlamentarias.
6. Una nueva organización territorial del Estado, antes desconocida. En efecto,
frente a las Monarquías Absolutas organizadas en base al centralismo y al
uniformismo político y administrativo, esas revoluciones dieron origen a
nuevas formas de organización territorial que originaron, por una parte, el
federalismo, particularmente derivado de la Revolución Americana con sus
bases esenciales de gobierno local, y por la otra, el municipalismo, originado
particularmente de la Revolución francesa.
7. Elrolqueasumieronlosjuecesenmateriadecontroldelaconstitucionalidad
delasleyes;derivadodelaideadequelaConstitución,comonormasuprema,
tenía que tener algún control, como garantía de su supremacía, y ese control
se atribuyó al Poder Judicial.
Estos siete principios o aportes que resultan de la Revolución americana y
de la Revolución francesa significaron, por supuesto, un cambio radical en el
constitucionalismo, producto de una transición que no fue lenta sino violenta, aún
cuando desarrollada en circunstancias y situaciones distintas.
Antes de la revolución
norteamericana, las
constituciones, a lo sumo,
eran cartas otorgadas por
los monarcas a sus súbditos.
A las Declaraciones de
Derechos que precedieron
a las Constituciones de las
Colonias norteamericanas
al independizarse en 1776,
siguieron la Declaración de
Derechos del Hombre y del
Ciudadano de Francia de
1789, y las Enmiendas a
la Constitución de Estados
Unidos del mismo año.
En los Estados Unidos de
América, las Asambleas
coloniales asumieron la
soberanía, y en Francia, la
soberanía se trasladó del
Monarca al pueblo y a la
Nación.

Legalidad y legitimidad
del accionar del Estado
Conceptos
El recuento que hasta aquí se ha efectuado tiene la finalidad de aclarar dos
conceptosimportantesparalacabalcomprensióndelpoderestatal:delegitimidad
y de legalidad, el primero propio de la política y el segundo del Derecho.
En acápites anteriores se ha señalado que el Estado detenta el uso de la fuerza
legítima, con lo cual se hace énfasis en que la sola utilización de la fuerza no es
suficiente para sustentar y mantener el poder estatal, es necesario que quienes
obedecen dicho poder tengan razones para aceptarlo. La legitimidad se refiere
precisamente a esta idea que tiene que ver con las razones por las cuales las
personas aceptan y justifican un poder político.
La legitimidad a través de la Historia
ParaMaxWeberlostrestiposdelegitimidadson:a)loscriteriostradicionalescomo
justificación ética del ejercicio personal del poder; b) la legitimación carismática
(los subordinados aceptan el poder basándose en la santidad, heroísmo o
ejemplaridad de quien lo ejerce) y c) la legitimación racional (los subordinados
aceptan el poder de acuerdo con motivaciones objetivas e impersonales);
convirtiéndola prácticamente en sinónimo de legalidad.
La legitimidad en la actualidad7
En relación a la legitimación racional, propia del Estado moderno, aparece cuando
este asumió el carácter de Estado de Derecho y se refiere a la legitimidad del poder
ejercido por el Estado.Tiene dos dimensiones: jurídica y política.
7 En http://es.wikipedia.org/wiki/Legitimidad
El Principio de
legalidad o Primacía
de la ley es un
principio fundamental
del Derecho público
conforme al cual
todo ejercicio del
poder público debería
estar sometido a la
voluntad de la ley
de su jurisdicción y
no a la voluntad de
las personas (ej. el
Estado sometido a
la constitución o al
Imperio de la ley).
Por esta razón, se dice
que el Principio de
legalidad establece la
seguridad jurídica.

1) En la dimensión jurídica, se dice que existe legitimidad cuando el accionar
del Estado o la creación de una norma jurídica es obedecida sin que medie el
recurso al monopolio de la ley. Los requisitos que ha de cumplir una norma
jurídica para ser legítima son tres: validez, justicia, y eficacia.
La legitimidad jurídica se subdivide en dos tipos: legitimidad formal y material.
a. La legitimidad formal se entiende como el correcto proceder de los órganos
estatales con respecto a todos los procedimientos establecidos en el
Ordenamiento Jurídico.
b. La legitimidad material es aquel consenso (reconocimiento) del pueblo
creado en aprobación de la ley creada o de la actuación gubernamental.
2) La dimensión política se refiere al ejercicio del poder. El poder político que
es percibido como legítimo será mayoritariamente obedecido, mientras
que el percibido como ilegítimo será desobedecido, salvo que se obtenga
obediencia por medio de la violencia del Estado.
La legitimidad política se podría entonces definir desde dos perspectivas: la de
quien obedece y la de quien manda.
• Para quien obedece, será legítimo aquel gobierno que accede al poder
(legitimidad de origen) y lo ejerce (legitimidad de ejercicio) cumpliendo
los requisitos que los que obedecen creen que tiene que cumplir para
mandar.
• Para quien manda, será legítimo aquel gobierno que accede al poder y
lo ejerce haciendo ver a los que obedece que cumple los requisitos para
mandar.
La legitimidad así entendida, es un compromiso entre ambos extremos. Desde
luego, la teoría de la legitimidad no prejuzga la bondad o maldad de tal o cual
régimen político, sino que examina, simplemente, los mecanismos de mando y
obediencia. Resta decir que, en términos generales, cuando el poder pierde su
legitimidad deja de ser poder, salvo que ejercite la coacción.
Si bien el Estado de Derecho significó así la opción por el “gobierno de las
leyes”, opuesto al gobierno de los hombres y la creación de mecanismo de
representatividad y elecciones; en la actualidad se estima que la sujeción a la
legalidad no es ya suficiente para hacer del poder estatal un poder legítimo,
por eso se puede afirmar que ese modelo de legitimidad está en crisis. Hoy se
considera que es necesario además, que la ciudadanía participe ampliamente
en la toma de decisiones y que el Estado sea eficaz en la satisfacción de las
necesidades sociales.8
8 http://huitoto.udea.edu.co/derecho/constitucion/legitimidad_legalidad.html
No debe confundirse
legitimidad política
con afinidad política.
En democracia, los
votantes del partido
político perdedor pueden
lamentarse por haber
perdido las elecciones,
pero no por ello
desobedecen al nuevo
gobierno. Tampoco debe
confundirse legitimidad
con democracia, puesto
que durante la Monarquía
Absoluta, por ejemplo,
el pueblo consideraba
masivamente legítimo al
monarca, que no había
sido elegido por mayoría.

El Sistema Democrático
Definición de democracia9
Aunque el significado original de democracia es “gobierno del pueblo”, y
democracia es casi universalmente alabado en política contemporánea; el ideal
de democracia es complejo y muy discutido, tanto como lo son sus justificaciones
e implicaciones prácticas. Generalmente, la democracia es ampliamente
identificada con “el gobierno de la mayoría”; y en otras ocasiones como “lo que
abarca todo aquello que es humanamente bueno”; pero ninguna de estas visiones
es adecuada para un entendimiento de la democracia como un ideal social.
Entonces, ¿qué es lo que en realidad aspira lograr la democracia? Aunque las
respuestas varían de acuerdo a los tipos de democracia discutidas; se puede decir
que todos los tipos de democracia, asumen que toda la gente que vive junta en
una sociedad necesita de un proceso para llegar a unir las decisiones que tomen en
cuenta los intereses de cada persona. Una justificación común para los gobiernos
democráticos se sustenta en la premisa de que la gente; por lo general, son los
mejores jueces de sus propios intereses, con el argumento de que la igualdad de
derechos son necesarios, para proteger esos intereses. No hay mejor forma de
minimizarelabusodepoderpolíticoylasdemandasdemocráticasquedistribuirlas
equitativamente. Otra justificación común y complementaria es la que expresa y
alienta a la autonomía o auto determinación de los individuos bajo condiciones
de interdependencia social, donde muchos problemas importantes deben ser
resueltos colectivamente.
Muchos teóricos de la democracia argumentan que es un instrumento para el
desarrollo humano en el sentido de que alienta a la gente a responsabilizarse de su
vida política. Otros argumentan que la democracia representa términos justos de
uncontratoentrelagentequecomparteunterritorioperoquenoestándeacuerdo
9 Adaptado de José Arturo Salcedo Mena en http://www.angelfire.com/nt/vinformemex/demomin.html, noviembre de 2001

en una sola concepción del bien. En esta visión contractualista, la democracia
consiste en un compromiso de moral justa, aunque los términos precisos de ese
compromiso varíen de acuerdo a las diferentes concepciones de democracia.
Entonces, ¿qué tipo de forma de gobierno es la democracia? Se han dado seis
concepciones de ella; pero la que nos ocupa es la mínima o Schumpeteriana.
Se entiende como democracia mínima algo inmediatamente posible que surge
en el proceso de transición, siempre pactando o negociando, para suceder a los
regímenes autoritarios. Por lo anterior, el término de democracia mínima es
aplicable a gobiernos dictatoriales, a democracias como las existentes enAmérica
del Sur. Norberto Bobbio o Robert Dahl entienden la democracia mínima como
algo inmediatamente posible por un proceso de transición del autoritarismo a
la democracia, una transición debida a un pacto político y una negociación para
suceder a regímenes autoritarios por un modelo nuevo.
Contra las formas autoritarias de ejercer el poder político, Bobbio subraya la
importancia de la democracia política, aquella que históricamente ha defendido
a los individuos de los abusos del Estado. Dicha democracia se define por un
método para tomar decisiones colectivas y no por la sustancia de las mismas.
Así, Bobbio parte de una definición mínima de democracia, que permita distinguir
a esta forma de régimen político de las dictaduras de cualquier otro régimen no
democrático.
Norberto Bobbio sustenta la idea de democracia mínima en su libro La idea de la
democracia.Afirma que la única manera de entenderse al hablar de democracia es
cuando se ve un contrapeso, es decir, algo contrapuesto a todas las formas de un
gobierno democrático. Hay que caracterizar a la democracia de tal manera que
se le identifique con un conjunto de reglas con el objeto de cumplir dos tareas:
1) que las reglas nos digan quién está a cargo y autorizado de tomar decisiones
colectivas y 2) bajo qué procedimientos. Si existen reglas capaces de contestar
estas cuestiones, existe la democracia sin lugar a dudas.
A partir de lo anterior, se puede conjeturar que las democracias existen para
satisfacerunmínimoprocedimental,queesnecesarioatalgradoquesegaranticen
los siguientes elementos o “ingredientes”:
1. La participación política del mayor número de gente interesada en hacer
actos de presencia en la vida política.
2. La regla de la mayoría, es decir, tomar como el criterio central para las
decisiones políticas, la opinión de las mayorías.
3. Derechos de comunicación usuales, con esto se logra la selección entre
diferentes elites y programas políticos.
4. La protección permanente de la esfera pública.
Estos son precisamente los supuestos básicos de los que parte Bobbio para definir
el concepto de democracia mínima.
Bobbio entiende al
autoritarismo (también
le llama totalitarismo
y dictadura) como
una forma concreta de
régimen político que se
distingue de la forma
liberal demócrata por
la supresión de las
principales libertades
civiles y políticas, y por la
concentración del poder
en manos de un jefe o
de un pequeño grupo de
hombres. El resultado ha
sido el abuso de poder.

La ventaja más notable de este modelo consiste en el carácter descriptivo de
la democracia mínima. Simultáneamente la democracia mínima comprende
el carácter normativo en cuanto se refiere a sistemas políticos, tales como los
existentes en las sociedades plurales, es decir, en los Estados Nación.
Robert Dahl, en su obra La Democracia y sus críticos, enumera una serie de
elementos que revitalizan la idea de Bobbio sobre el tema en cuestión. Dahl
argumenta que la democracia política moderna, la poliarquía, existe solo si se
reúne los siguientes factores:
1. El control de las decisiones del gobierno, cuyo poder está depositado
constitucionalmente (no por el concepto, sino por la ley) en los funcionarios
electos.
2. Los funcionarios son elegidos pacíficamente de manera frecuente, en
elecciones conducidas con limpieza (no fraudulentas), en las que el fenómeno
de la coerción es muy poco común, nulo o muy pequeño, tanto, como para
volverse insignificante.
3. Sufragio igual y universal en todos los adultos (todos los adultos tienen
derecho a votar en las elecciones de los funcionarios).
4. La mayoría de los adultos tienen derecho a presentarse como candidatos
para cargos electivos en el gobierno.
5. Derecho de expresarse con libertad sin correr el riesgo de ser castigado
(despido, persecución o cualquier otro tipo de amenaza).
6. Derecho de los ciudadanos de tener fuentes de información alternativas
que no estén monopolizadas por el gobierno ni por ningún otro grupo (la
existencia de varios medios, no uno único).
7. Los ciudadanos tienen derechos a formar asociaciones u organizaciones
relativamente independientes (autónomos), incluidas las asociaciones
políticas (por ejemplo, partidos políticos y grupos de interés), que procuren
influir en el gobierno rivalizando en las elecciones y por otras vías pacíficas.
8. Garantías a los derechos de las minorías contra cualquier abuso por parte de
las mayorías.
Función de la democracia (mínima)
Así, según Robert Dahl, si el gobierno popular es aquel cuyas acciones
estuvieran siempre de acuerdo con la voluntad de todos los ciudadanos,
entonces lademocracia moderna, la poliarquía, sería aquel régimen cuyos
actos presentan una estrecha correspondencia con los deseos de muchos de
sus ciudadanos durante un largo periodo de tiempo. Se lograría así que las
propias preferencias fueran consideradas por igual, sin discriminación en
cuanto a contenido u origen mediante las garantías numeradas en las líneas
anteriores.
Dahl reformula la
borrosa noción de
voluntad en términos
de oportunidades para
formular preferencias,
con el fin de expresarlas
a los demás y al gobierno
mediante una acción
individual y colectiva.

A partir de estos planteamientos se conjetura que la función principal de
esta democracia (mínima) es asegurar la libertad de los individuos frente a la
prepotencia del Estado. Definida así, la democracia se distinguiría de la dictadura,
y en particular del totalitarismo, por la existencia de un conjunto de instituciones
y procedimientos que garantizarían la libertad de los individuos.
Esto es precisamente la democracia mínima, un conjunto de reglas e instituciones.
Se ha postulado el mínimo de tales reglas e instituciones para eliminar la idea de
vivir en el totalitarismo.
Todas las clases de democratización han sido acompañadas con una dosis de
sobrecargo de las expectativas de este proceso, a la vez que imaginar que una vez
establecida la democracia, la sociedad resolverá todos sus problemas. Lo anterior,
evidentemente es falso, a pesar de que la visión minimalista está de moda; la tarea
es presentar un proyecto de democracia visible. Si hay dos principios en los que
se puedan asumir estos postulados, ellos son la participación y competencia para
que la democracia tenga sentido.
Nuevo modelo: Democracia deliberativa
Participación y competencia son una especie de corazón del nuevo modelo.
Sin embargo, puede ser que haya participación y competencia, perdedores y
ganadores, que haya elecciones, que luchemos por los valores y que no pase nada;
que la democracia se convierta en un ritual de conteo de votos, que la democracia
solo sea sucesión de elites políticas y que ninguna elite deje de defender sus
intereses. Es decir, que los mecanismos se hagan repetitivos y rutinarios, que la
ciudadanía no vea sus intereses beneficiados con la democracia.
Las propuestas y reflexiones surgidas sobre la democracia han impugnado
la creación de otro modelo cuyo objetivo sea la superación de la democracia
minimalista, tal es el caso de la democracia deliberativa.

Definición de Estado
Definición de Estado
Etimológicamente la palabra “Estado” proviene del latín status y se define como
una comunidad política creada por la sociedad.
El concepto Estado ha sido objeto de diversas definiciones, lo cual es explicable
teniendoencuentalosmuchosfactoresqueconfluyenenélylosvariadosenfoques
con los que se examina, provenientes de disciplinas tales como la ciencia política,
la sociología y el derecho entre otras.
a) Desde el punto de vista jurídico, la definición de Estado se construye a partir
de la conjunción de tres elementos: 1) pueblo, 2) territorio y 3) soberanía.
Una de las definiciones más aceptadas es la de Mortati en donde afirma que
el Estado es “un ordenamiento jurídico para los fines generales que ejerce
el poder soberano en un territorio determinado, al que están subordinados
necesariamente los sujetos que pertenecen a él”.
Cada uno de los elementos del Estado puede ser definido de la siguiente forma:
El territorio, lugar en el cual el Estado ejerce su soberanía y está constituido no
solo por el suelo sino por el subsuelo, las áreas marinas y submarinas y el espacio
aéreo, el espectro electromagnético y el segmento correspondiente de la órbita
geoestacionaria.
El pueblo, constituido por todas las personas que se encuentran en ese territorio y
queporelloestánbajolainfluenciadelodeterminadoporelordenamientojurídico.
La soberanía, entendida como la característica del poder estatal que implica
que dicho poder sea supremo en el orden interno e independiente en el orden
externo. El derecho, como instrumento de la soberanía, regula y relaciona estos
tres elementos.

b) Desde el punto de vista de la Ciencia Política, el Estado es algo no visible
pero palpable para las personas sometidas a este orden jurídico que, por
un lado, las limita y les impone deberes y, por otro, les reconoce derechos o
capacidades que son una forma de organización de la vida. Es un conjunto de
organizaciones que actúan dentro de un marco legal.
El Estado reconoce a los ciudadanos tres tipos de capacidades o derechos:
1. Capacidad o derecho de actuar libremente sin impedimentos que bloqueen
la acción ni restricciones que lo obliguen a actuar de una manera no deseada.
El ciudadano tiene derecho a disentir, oponerse y competir, es decir, puede
hacer todo aquello que las leyes permiten o no impiden. Los filósofos la
llaman libertad negativa; los juristas, derechos civiles; y los politólogos,
liberalización.
2. Capacidad o derecho de decidir libremente y de participar activamente en los
asuntos públicos, es decir, el ciudadano tiene derecho a orientar su voluntad
haciaunobjetivo,atomardecisionessinversedeterminadoporlavoluntadde
otros.Se llama también autonomía o autodeterminación. Los filósofos la han
llamado libertad positiva; los juristas, derechos políticos; y los politólogos,
democratización o participación política.
Enlateoríapolítica,estederechosedefinecomolaparticipaciónenlaelección
de los gobernantes y en la gestión de los asuntos públicos. No puede haber
libertad política si primero no se ha garantizado el ejercicio de las libertades
civiles.
3. Capacidad o derecho a participar en la riqueza y el bienestar que produce la
sociedad y que ha dado lugar a los denominados derechos sociales.
En suma, el Estado constituye un poder jurídico autónomo, centralizado y
territorialmente determinado. Este poder se define como independiente
hacia el exterior y como irresistible en el interior. Es centralizado porque
emana de un solo centro claramente definido a quien se refiere la unidad
jurídica y de donde parte la actuación escalonada de los funcionarios. El
orden y el poder que lo garantizan tienden a realizar el bien común o como
decían los creadores de las primeras ideas de Estado moderno: la salud del
pueblo o sans common.
El Estado posee un orden jurídico unitario, cuya unidad resulta de un derecho
fundamental, es decir, la Constitución. Esta contiene el equilibrio y los
principiosdelorden,ysuactuaciónestáservidaporuncuerpodefuncionarios.
La Constitución Política es la ley suprema que constituye el Estado, le da
nacimiento y de esta se derivan todas las demás leyes.

La función administrativa del Estado
Administrar es lo que no implica legislar ni juzgar. Así, existen entidades que
desarrollan funciones administrativas y que no forman propiamente parte
del Estado. A su vez, existen entidades del Estado que no ejercen función
administrativa,sinodeotraíndole.Ademásdelconceptonegativo(administración
es lo que implica ni legislación ni jurisdicción), hay dos criterios distintos de tipo
positivo que han sido propuestos para diferenciar las funciones estatales: el
criterio orgánico y el criterio material o sustancial.
Administrar consiste en tomar medidas para manejar el Estado y lograr los ﬁnes
por él perseguidos. A primera vista, puede considerarse entonces que la función
pública es propiamente función ejecutiva, pues resulta ser la materialización
y puesta en práctica, por parte del Estado, de la ley emitida por el Parlamento.
Sin embargo, se debe tener en cuenta que existen entes que no pertenecen al
denominado Poder Ejecutivo –o más propiamente, Gobierno– , y que pueden
ejercer, en mayor o menor medida, función administrativa. Por otro lado, dentro
del Poder Ejecutivo existen entes que despeñan función gubernativa o política,
que consiste en la dirección de la política general de gobierno y la subsistencia de
las instituciones organizadas por la Constitución, susceptibles de control.
Entidades que
desarrollan
funciones
administrativas
Entidades que
no pertenecen
al Poder
Ejecutivo
Entidades
del Poder
Ejecutivo
Características diferenciales de la función administrativa
La función administrativa posee ciertas características diferenciales que sin
embargo, permiten notar que la misma en realidad transita por los más diversos
organismos estatales, e incluso a través de entes privados o no estatales.
La función administrativa siempre es ejercida por el Estado o por los particulares a
través de la delegación, autorización o concesión de la autoridad estatal, opera en
el ámbito de las labores cotidianas de interés general y se relacionan directamente
con funciones de interés general que se deben realizar de manera permanente, es
decir, con un carácter concreto, inmediato y continuo.

LasactividadesquedesempeñalaAdministraciónPúblicalosafectandirectamente.
Esto no significa que toda decisión de la administración tenga por destinatario a
particulares, puesto que en muchos casos los destinatarios pueden ser funcionarios
públicos, a través de los llamados actos de administración interna. Se diferencia de
la función legislativa porque esta se enfoca indirectamente en los particulares; de
la función gubernativa porque no se enfoca sino en el Estado en su conjunto, y de
la función jurisdiccional que si bien se enfoca en los particulares, pretende resolver
conflictos y no es susceptible de revisión por parte de otro poder del Estado.
La función administrativa se encuentra sometida al control de por lo menos
dos Poderes del Estado: Parlamento y Poder Judicial. El Congreso controla la
Administración Pública a través de diversos mecanismos de control político
existentes y establece un férreo control previo a través del principio de legalidad.
El Poder Judicial controla las decisiones administrativas a través de la posibilidad
de revisión judicial de las actuaciones administrativas –vía el proceso contencioso
administrativo– y de la existencia de los diversos procesos constitucionales,
destacando la acción popular, destinada al control de los actos normativos
de la Administración Pública, dado que se emplea para impugnar normas
reglamentarias, que por definición poseen rango secundario.
Función
legislativa
FUNCIONES
DEL ESTADO
Función
administrativa
Función
gubernamental
Función
jurisdiccional
RELACIÓN CON LOS
PODERES DEL ESTADOS
Función
administrativa
Poder
Legislativo
Poder
Judicial
Control Político Revisión de
decisiones

Actividades de laAdministración Pública
Las actividades funcionales de la Administración Pública son obligaciones del
Estado y se encuentran al amparo del principio de legalidad, teniendo en cuenta
la competencia de cada uno de los entes que la conforman. Asimismo, ninguna de
dichas actividades puede considerarse propia de la función gubernativa, la función
legislativa o la función jurisdiccional.
1. La actividad de policía –o actividad de limitación– que implica la obligación
de la Administración de fiscalizar, controlar y asegurar la seguridad y el orden,
a fin de obtener la adecuación del comportamiento particular al interés
público, restringiendo la libertad o ciertos derechos de los particulares, pero
sin sustituir la actuación de los mismos. Es en uso de la actividad limitativa que
la Administración Pública puede otorgar autorizaciones, licencias y permisos a
fin que los particulares desempeñen determinadas actividades.
2. La actividad prestacional es la que está referida al manejo de los servicios pú-
blicos. LaAdministración Pública presta de manera obligatoria, individualizada
y concreta, bienes y servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la
comunidad.Tal es el caso de los servicios de educación, salud, limpieza pública,
distribución de agua, etc.
3. Laactividaddefomentoconsisteenlarealizacióndedeterminadasaccionespor
parte de laAdministración Pública a fin de promover o estimular la realización de
ciertasactividadesporpartedelosparticulares,actividadesquesonconsideradas
deinteréspúblico.DichaactividaddelaAdministraciónnoimplicaunaimposición
sino una ayuda para la realización de la actividad económica en cuestión. Entre
las actividades de fomento que desarrolla el Estado peruano están el fomento al
empleo y el fomento a la inversión privada.
4. La actividad normativa consiste en la emisión de normas jurídicas de rango
secundario (inferior al de la ley) denominadas en forma genérica reglamentos,
los mismos que en principio sirven para complementar o hacer operativas las
leyes, están subordinadas a estas; y que incluyen los llamados reglamentos
autónomos, los mismos que no requieren de una ley a la cual reglamentar. Tal
es el caso del Reglamento de Tránsito o el Reglamento de Comprobantes de
Pago.
5. La actividad sancionadora goza actualmente de especial singularidad, puesto
que permite a la Administración sancionar a los particulares por la comisión de
determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificación de delitos.
Como veremos más adelante, la actividad sancionadora de la Administración
posee ciertos principios que tienen por finalidad proteger al particular de
posibles actos arbitrarios. Asimismo, esta actividad no implica impartición de
justicia, toda vez que la Administración no penaliza delitos, ni puede aplicar
penas privativas de libertad. En uso de estas funciones, la Administración
Tributaria tiene la función de sancionar con multas, cierres o comiso de bienes
a los que incumplan con sus obligaciones tributarias.

Elementos esenciales de la
organización administrativa
La organización administrativa se conforma de ciertos elementos básicos, sin los
cuales la misma no existiría. Cada uno de los elementos tienen un alcance y una
competencia.
1. El organismo administrativo
Se deﬁne en general como organismo público a todo aquel ente que goza de
autonomía, se encuentra encargado de una actividad o de varias conexas entre
sí, cuya regulación proviene del derecho público y cuya existencia se debe a la
Constitución o la Ley. El organismo es el resultado de la división del trabajo al
interior de la Administración Pública, estableciéndose un régimen especializado.
En términos generales, la autonomía que venimos señalando es variable,
puesto que puede involucrar determinados niveles dependiendo en general
de la actividad que se realiza. Como resultado, el organismo público goza de
personalidad jurídica pública, la misma que le otorga determinadas prerrogativas,
conforme la Constitución y las leyes que correspondan. Finalmente, deﬁnimos
como organismo administrativo aquel al cual se ha encargado fundamentalmente
el ejercicio de función administrativa.
Dentro de los organismos públicos existen diversas modalidades de interés,
como pueden ser los organismos constitucionales, los organismos públicos
descentralizados, los ministerios, los gobiernos locales; cada uno de ellos con sus
características propias y su respectivo régimen de autonomía.
2. El órgano administrativo
A su vez, entendemos por órgano administrativo –concepto que muchas veces
se confunde con el de organismo administrativo– toda aquella repartición de
un organismo encargada de una actividad determinada, y que se encuentra al
mando de una autoridad administrativa. Al órgano se le atribuye un conjunto
de funciones para resolver o gestionar al interior del aparato organizativo y
constituye un conjunto de competencias y medios ordenados para realizar
determinadas funciones. El órgano, en consecuencia, no goza de autonomía ni
de personalidad jurídica propia. El típico ejemplo de órgano administrativo se
encuentra en la relación entre los ministerios y las diversas direcciones que lo
componen. Ninguna de dichas direcciones goza de autonomía y se encuentran
subordinadas jerárquicamente a sus superiores, dentro de lo que se denomina un
organigrama funcional.
- Banco Central de
Reserva del Perú.
- Superintendencia de
Banca y Seguros.
- Defensoría del Pueblo.
- OSIPTEL.
- OSINERMIN.
- INDECOPI.
Entre otros, gozan de
autonomía constitucional.
Las unidades
organizacionales
que componen cada
ministerio y cada
institución pública
desentralizada
se encuentran
subordinadas a sus
superiores.

Clases de órganos por su función genérica
Una importante clasificación de los órganos administrativos se basa en un criterio
funcional y es bastante tradicional. De ahí surge la clasificación de órganos
activos, deliberantes y consultivos. Los órganos activos, que son la mayoría de
los existentes en la Administración Pública, emiten resoluciones sin resolver
conflictos. Ejemplos de estos órganos son la dirección de un ministerio o de los
organismos públicos descentralizados. Estos órganos pueden ser: de dirección o
de gestión, según su importancia relativa.
Los órganos deliberantes emiten decisiones resolviendo conflictos, como pueden
ser los tribunales administrativos o las comisiones administrativas que existen
al interior de los organismos administrativos. Estos órganos dirigen, entre
otras, la actividad cuasi jurisdiccional de la Administración, a través del empleo
del procedimiento trilateral. Constituyen siempre órganos colegiados, es decir,
conformados por una pluralidad de funcionarios.
Los llamados órganos consultivos emiten juicios, dictámenes e informes, los
mismos que generan efectos jurídicos, sean directos o indirectos. Ejemplos de
estos órganos pueden encontrarse en la oficina de asesoría legal o la oficina
de planificación de alguna entidad pública. Los órganos consultivos pueden
ser permanentes o transitorios, e incluso pueden estar conformados por
particulares o entes representativos de intereses diversos, que asumen una
función consultiva.
Clases de órganos por su función al interior de los organismos
a) Órganos de Asesoramiento y Apoyo, también denominados órganos staff:
Son los que prestan servicios al interior de la entidad, haciendo posible la
labor de los órganos de línea, orientando o administrando.
Órganos
administrativos
Asesores
ORGANISMO
ADMINISTRATIVO
Dirección
General
Dirección
General
Dirección
General
Ministerio
Organos activos:
Cualquier dirección
o gerencia que emite
resoluciones.
Organos consultivos:
Gerencias o divisiones
legales. Por ejemplo
Intendencia Nacional
Jurídica de la SUNAT
o la dirección de
Medicamentos, Insumos
y Drogas DIGEMIND del
MINSA.
Organos deliberantes:
- Tribunales del
ministerio de trabajo.

Porejemplo,lasoficinasdeasesoríajurídica,depresupuesto,deplanificación,
de racionalización, de administración, de relaciones públicas, de
comunicaciones, entre otras. Los órganos consultivos, según la clasificación
que hemos visto previamente, son siempre órganos staff.
b) Órganos de Línea o Técnico Normativos quienes ejecutan las tareas propias
de los organismos, según las tareas de cada uno. Les compete velar por el
cumplimiento de la norma en un ámbito particular y la ejecución de las tareas
asignadas por la norma respectiva.
Por ejemplo, las llamadas direcciones nacionales o direcciones generales o las
gerencias cuando estas existen.
El Sistema Administrativo
Por otro lado, se entiende por sistema administrativo al conjunto de órganos u
organismos que actúan de manera coordinada con la finalidad de obtener un fin
común. Es una suma organizada de normas, órganos y procesos destinados a
proveer a la administración de insumos para cumplir su labor de manera eficiente.
Normalmente, un sistema administrativo posee un ente rector, el cual se
encuentra encargado de la labor de coordinación al interior del sistema.Al interior
del sistema administrativo se dan las relaciones de colaboración entre entidades a
las que haremos referencia más adelante.
En el caso peruano, ejemplos de sistemas administrativos puede encontrarse en
el Sistema Electoral, conformado fundamentalmente por la Oficina Nacional de
Procesos Electorales (ONPE) y el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), pero en el
cual participa también el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC),
entre otros. También puede incluirse el Sistema Nacional de Control, cuyo ente
rector es la Contraloría General de la República.
SISTEMA DE SALUD DEL PERÚ
MINSA EsSalud
Clínicas
Privadas
Sanidad de
FF.AA.
y FF.PP.
Hospitales
y Centros
de Salud
Municipales

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