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Libro 3.1: La teoría Pruralista de la Democracia de
Robert Dahl y la Inestabilidad del Sistema Político
Venezolano (1989-1993)
1. Introducción
Dentro del pluralismo democrático, postura explicativo-normativa de la ciencia
política, Robert Dahl constituye uno de sus principales propulsores, quien con el
desarrollo de su modelo teórico denominado Poliarquía, ha contribuido a explicar
el funciona miento de la democracia en las sociedades modernas y a postular una
mejor aplicación de los principios democráticos a dichas sociedades. Por tal razón
la obra de Dahl constituye una temática de obligatorio análisis para todo pensador
político que se adentre en el estudio del pluralismo democrático como teoría
empírico-normativa de los fenómenos políticos.
El presente estudio entiende esa necesidad de abordar el pensamiento político de
Robert Dahl y en tal sentido se fija como objetivos en primer lugar, el análisis de
algunos de los aspectos de su teoría pluralista, concretamente sobre su modelo
teórico de la poliarquía y en segundo lugar, la determinación de la utilidad de este
modelo para explicar la realidad política venezolana, a través de su aplicación a un
fenómeno de reciente realización en este ámbito político: La inestabilidad del
período 1989-1993.
De conformidad a los objetivos propuestos se hará una breve referencia a algunos
de los aspectos del modelo de la Poliarquía de Robert Dahl: la definición, origen,
características y condiciones para su establecimiento. Y posteriormente se aplicará
este modelo al sistema político venezolano, para lo cual, en primer lugar, se de
terminarán las causas que explican la inestabilidad política del periodo 1989-1993 y
en segundo lugar, se concluirá sobre su utilidad para explicar la realidad política
venezolana, en la medida en que las causas de su inestabilidad política, se
expliquen por las mismas causas de inestabilidad de la Poliarquía según Dahl: la
ausencia o debilitamiento de las condiciones favorables para su establecimiento.
La metodología empleada en esta investigación la constituyó la revisión
documental de diversas fuentes bibliográficas principalmente sobre diversas obras
del autor Robert Dahl y textos y material hemerográfico que analizan la realidad
sociopolítica venezolana en el período 1989-1993.
El contenido del trabajo se divide en dos partes: La primera que trata sobre una
referencia a algunos aspectos de la teoría pluralista o modelo teórico de la
Poliarquía de Robert Dahl y la segunda parte que contrasta dicho modelo con el
sistema político venezolano. En esta parte se identificarán las causas de la
inestabilidad política venezolana en el periodo 1989-1993 y se concluirá sobre la

utilidad del enfoque pluralista de Robert Dahl para explicar la realidad política en
este ámbito.
2. Noción de la Teoría Pluralista de Robert Dahl
El enfoque pluralista de Robert Dahl constituye una propuesta teórica que explica el
origen, funcionamiento y consolidación de las democracias modernas, basando
dichas explicaciones en las observaciones empíricas de los regímenes democráticos
de estas sociedades, llamados por este autor Poliarquías.
Es por esto que la teoría pluralista de Dahl está íntimamente ligada con la noción
de poliarquía, pues su propuesta se basa en el análisis de los regímenes
democráticos de algunas sociedades del siglo xx, de las cuales extrajo diversos
aspectos: condiciones, procesos, características, instituciones, etc.; que condensó en
el modelo de la Poliarquía, que al mismo tiempo explica el origen y desarrollo de
las democracias modernas.
La teorización de Dahl además de explicativa es normativa, puesto que el autor
postula la conveniencia de la Poliarquía a fin de evitar el advenimiento de
gobiernos tiránicos y lograr la aplicación de la democracia a gran escala (Dahl y
Lindblom, 1971).
En lo que respecta al pluralismo, por qué la teoría de Dahl se ubica dentro del
pluralismo democrático, al respecto se puede señalar que entre diversas
características y condiciones que Dahl constató en los gobiernos poliárquicos se
encuentra el Pluralismo Social, entendido como la organización de la sociedad civil
en diversidad de grupos, con una gran dosis de autonomía recíproca, decir,
desarrolladas al margen del control estatal (Dahl y Lind blom, 1971).
A continuación, se empieza a desarrollar el modelo pluralista o poliárquico de
Robert Dahl, comenzando con la definición de Po liarquía.
3. La Poliarquía Definición
Según Dahl la Poliarquía es el régimen político producto de los intentos de
implantar las instituciones democráticas a gran escala, es decir, en los estados
nacionales; en el cual la ciudadanía es extendida a una proporción
comparativamente alta de adultos y entre los derechos de los ciudadanos se
encuentra el de oponerse a los funcionarios de gobierno y hacerlos abandonar sus
cargos mediante el voto.
De acuerdo a estas características la Poliarquía se diferencia de aquellos regímenes
excluyentes, donde hay oposición, pero ésta al igual que el gobierno se limita a un
pequeño grupo, dado que la ciudadanía no es extendida a la mayoría de personas
adultas. Y así mismo, la Poliarquía se diferencia de algunos regímenes autoritarios
modernos, donde en cambio, la ciudadanía si es extendida a la mayoría de las

personas mayores, pero entre sus derechos no se encuentra el de oponerse al
gobierno y hacerlo destituir mediante el voto.
Características
A continuación, se señalan las características que identifican a las Poliarquías según
Dahl, tomando en consideración su obra "La Democracia y sus Críticos" (1991):
a) La mayoría de los adultos tienen derecho a elegir a los funcionarios de gobierno
en elecciones limpias, llevadas a cabo con regularidad y libres, es decir, sin coacción
alguna sobre los votantes.
b) Los líderes elegidos están subordinados a los no líderes, a través de las
elecciones. Es decir, quienes desempeñan sus cargos serán desplazados por otros
líderes pacífica y rápidamente, cuando un número mayor de votantes depositen sus
votos en favor de los líderes alternativos.
c) Los no líderes a su vez están subordinados a los líderes o funcionarios electos, en
virtud de que el control de las decisiones en materia de política pública,
corresponde a los funcionarios electos.
d) Prácticamente todos los adultos, cumpliendo con las edades requeridas en
determinados casos, tienen derecho a ocupar cargos públicos en el gobierno.
e) Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, sin correr peligro de sufrir castigos
severos, en cuestiones políticas establecidas con amplitud.
f) Los ciudadanos tienen derecho a disponer, sin incurrir en penalidades, de fuentes
alternativas de información, es decir, distintas a las controladas por los funcionarios
gubernamentales.
g) Los ciudadanos gozan del derecho de constituir asociaciones u organizaciones
independientes del control gubernamental.
Se aprecia en estas características señaladas por Robert Dahl, la presencia de los
derechos y libertades consagrados en la mayoría de las democracias modernas:
Sufragio Universal, Sufragio Igual, Derecho a elecciones libres, Sufragio Pasivo,
Libertad de expresión, Derecho a la libre información, Libertad de asociación, etc.
Sólo que Dahl (1991:267), manifiesta que estos enunciados: " ... caracterizan
derechos, instituciones y procesos efectivos y no meramente nominales" (resaltado
nuestro).
4. Condiciones Favorables a la Poliarquía

Según Robert Dahl, la Poliarquía exige ciertas condiciones que explica porque la
misma se materializa o consolida en un país y no en otro. Estas condiciones son
esencialmente seis:
Adoctrinamiento Social.
Sociedad Moderna, Dinámica y Pluralista (MDP)
Homogeneidad Cultural
Cultura Política
No intervención de países hostiles a la Poliarquía
Desigualdades dispersas de ingresos, riqueza y status.
A cada condición por sí sola no se le puede atribuir la presencia o ausencia de la
Poliarquía en una nación; según Dahl hay que tomar en cuenta sobre todo a cada
una de las condiciones que él señala:
"Si bien ninguna de esas condiciones, por sí sola, da cuenta de la existencia o
ausencia de Poliarquía en un país cualquiera, si todas las que les voy a describir
están rotundamente presentes, la poliarquía es cosa casi segura; en tanto que, si
están todas ausentes, o s6lo están presentes en forma leve, la probabilidad de la
Poliarquía es casi nula" (Dahl, 1991: 292).
Se observa entonces, que Dahl no solamente considera la sola presencia de las
condiciones de la Poliarquía, sino el grado o la intensidad en que éstas existen, a fin
de asegurar el establecimiento y consolidación de los regímenes democráticos.
A continuación, se explican cada una de las condiciones señaladas por Dahl, para la
existencia y establecimiento de la Poliarquía.
Adoctrinamiento Social
Para Dahl esta condición no es más que el proceso de habituación social de todos
los ciudadanos de un país, al desarrollo y deseabilidad de la democracia (Dahl y
Lindblom, 1971).
Este adoctrinamiento ayuda a formar: "Las conciencias, normas y hábitos de las
personas que viven dentro de la sociedad"(Dahl y Lindblom, 1971), favorables a la
Poliarquía y garantes de su estabilidad.
Dahl describe tres tipos de adoctrinamiento social, que constituyen condiciones
necesarias para el mantenimiento de la Poliarquía. Son estos el control civil de los

medios de coacción, ejercido sobre las fuerzas militares y policiales, el
adoctrinamiento sobre los líderes y el adoctrinamiento sobre los no líderes.
Sociedad Moderna, Dinámica y Pluralista (MDP)
Robert Dahl explica esta condición en su obra ya señalada "La Democracia y sus
Críticos"(1991).
Dahl constata que la Poliarquía ha estado vinculada a lo largo de la historia con
sociedades caracterizadas por una serie de elementos como: nivel alto de ingreso
per cápita, un alto grado de urbanización, población agrícola pequeña o en
disminución, difusión de la educación, nivel alto de bienestar económico y social,
etc.; por ello el autor engloba estos elementos de las sociedades en tres
características: Moderna, Dinámica y Pluralista.
Moderna, por poseer altos niveles de ingreso, riqueza, diversidad ocupacional y
educación bastante altos. Dinámica por el crecimiento económico y aumento del
nivel de vida en estas sociedades y pluralista por tener una gran diversidad de
grupos y organizaciones relativamente autónomas, es decir, ajenas al control
estatal.
Para Dahl estas sociedades fomentan la poliarquía, por poseer dos rasgos: La
difusión del poder a diversidad de individuos, grupos, asociaciones y
organizaciones, restándole a cualquier ente concentrador y la promoción de
actitudes y creencias favorables a las ideas democráticas.
El desarrollo de estos rasgos para favorecer la poliarquía se explica porque en estas
sociedades, en virtud de sus características ya señaladas ocurre una difusión de la
riqueza, ingreso y educación, posición social y poder, 10 cual genera diversos
grupos de individuos que por poseer algunos de estos medios son considerados
iguales e importantes por los demás grupos que buscarán su apoyo.
De esta manera el "Demos" se amplía a grupos o individuos que antes eran
excluidos. Es por ello que se pasa de un gobierno de élites (poder concentrado en
pocos grupos), a un gobierno pluralista, en el cual los recursos y el poder se
encuentran dispersos (Dahl, 1991).
Una vez que el demo se va ampliando, se extiende la ciudadanía hasta llegar a la
inclusión plena, todo lo cual apunta al desarrollo de la democracia en estas
sociedades.
No obstante, a pesar de la importancia que Dahlle otorga a esta condición de
Sociedad Moderna, Dinámica y Pluralista para el establecimiento de la Poliarquía,
esta condición según el autor no es indispensable, ni suficiente por sí sola para la
consolidación de la democracia en las sociedades modernas, ya que han existido,
por un lado, democracias en países sin esta condición como por ejemplo en la

India. Y, por otro lado, se ha verificado la presencia de regímenes autoritarios en
países con sociedades modernas, dinámicas y pluralistas, como es el caso de
Taiwán, por lo cual es necesario, según Dahl, tomar en consideración las otras
condiciones de la poliarquía para la consolidación de las democracias en las
sociedades actuales.
Homogeneidad Cultural
Para Dahl es importante la condición de Homogeneidad Cultural para el
establecimiento de la poliarquía y explica la importancia de la misma exponiendo
los inconvenientes de su ausencia consistente en el pluralismo subcultural, que
constituye una gran amenaza para el surgimiento y estabilidad de las poliarquías.
El pluralismo subcultural implica la presencia de singularidad de subculturas con
fuerza, las cuales se forman en torno a diferencias étnicas, religiosas, raciales,
lingüísticas o regionales (Dahl, 1991).
Las subculturas generan conflictos en la medida que éstas piensan que su estilo de
vida y sus valores supremos se encuentran seriamente amenazados por otro sector
de la población (Dahl, 1991).
Cuando se generan estos conflictos disminuyen más aún las probabilidades de que
se instaure o perduren las poliarquías, de allí la necesidad para Dahl de la
homogeneidad cultural.
Por otra parte, Dahl observa en algunas sociedades carentes de homogeneidad
cultural, es decir, con fuerte pluralismo subcultural, la presencia de una democracia
estable, esto lo atribuye al establecimiento de la "democracia consociativa, que
resuelve pacíficamente los conflictos surgidos entre las subculturas, la
cual comprende cuatro características: 1) Coalición en el gobierno; 2) El Veto
Mutuo entre las subculturas sobre las decisiones que puedan afectar sus intereses;
3) La participación proporcional de las sub culturas en la conformación de los
órganos gubernamentales y 4)La autonomía de cada subcultura para resolver los
asuntos que le . 5 competen exclusivamente.
Cultura Política
Esta condición para Dahlla constituye: las creencias, actitudes y predisposiciones
que tienen los activistas políticos y ciudadanos de un país sobre distintos aspectos
políticos como: creencias sobre la autoridad, la eficacia del gobierno y la eficacia
relativa de distintos regímenes para abordar problemas decisivos (Dahl, 1991).
Cuando en un país existe una cultura política favorable a la poliarquía hay según
Dahl mayor posibilidad de que ésta perdure.

Dah1 piensa que la falta de cultura política en un país favorable a la Poliarquía no
impide el advenimiento de ésta, pero si su consolidación. La cultura política, según
el autor, puede surgir como producto de los efectos y características de la sociedad
Moderna, Dinámica y Pluralista.
No Intervención de Países Extranjeros Hostiles a la Poliarquía
La Poliarquía según Dah1, tal como lo describe en el libro "La Democracia y sus
Críticos", no sólo depende de factores o condiciones internas como las ya
señaladas, sino de factores externos como de gobiernos extranjeros que pueden
obstaculizar o reprimirla; tal es el caso de la Ex-Unión Soviética, según lo señala
Dahl, que constantemente reprimía procesos poliárquicos en varios países del
bloque oriental con condiciones internas favorables a la Poliarquía.
Por tal razón, señala este autor, que no solamente la democracia a gran escala
depende de las condiciones internas favorables, sino de elementos externos que
pueden en algunos casos inhibirla, de allí que Dahl señala como otra condición
necesaria para la poliarquía, la inexistencia de una intervención externa contraria a
sus principios.
Desigualdades Dispersas en la Distribución de Status, Riqueza e Ingresos
Esta condición favorable a la Poliarquía la explica Robert Dahl en su obra la
Poliarquía (1990).
Para Dahl cuando una sociedad distribuye la renta, riqueza, status, conocimiento,
ocupación, etc.; también está distribuyendo los medios para influir en la conducta
de otros ciudadanos y en consecuencia, los medios políticos, es por ello que afirma:
"Las de
desigualdades extremas en la distribución de distintivos fundamentales como son
los ingresos, las riquezas, el status, la instrucción y los grados militares equivalen a
desigualdades extremas en las fuentes del poder político" (Dahl, 1990:84).
Dahl concluye que estas desigualdades extremas en las fuentes del poder político
producen regímenes hegemónicos, monopolio de élites, distintos a los gobiernos
poliárquicos. Es por eso que señala que estas desigualdades extremas no deben
existir, que pueden haber desigualdades pero éstas no deben ser tan extremas sino
moderadas y dispersas, como ocurre en las sociedades industriales o sociedades
MDP, para que así puedan establecerse las poliarquías.
El autor afirma que en las sociedades industriales se distribuye de manera distinta
las recompensas y privilegios, los cuales son menos acumulativos, es decir, los
recursos económicos, de status, militares, pueden estar en distintas manos: "En
virtud de lo cual los agentes privados de algunos de los recursos tienen la
oportunidad de acceder a cualquier otro recurso equiparable" (Dahl, 1990:88).

Por otro lado, los distintos recursos en la sociedad industrial no son privativos de
élites reducidas, como ocurre en las sociedades campesinas, pudiendo quedar en
manos de una proporción de la población siempre en aumento, lo cual si bien no
elimina completamente las desigualdades, si las reduce considerablemente.
De esta manera Dahl explica la conveniencia de la existencia de desigualdades
moderadas o dispersas y no acumulativas a fin de evitar los regímenes
hegemónicos y favorecer los gobiernos poligárquicos.
Influencia de las distintas condiciones favorables en el establecimiento y
consolidación de los gobiernos poliárquicos:
Dahl explica este punto en su obra ya citada "La Democracia y sus Críticos". Para el
autor cuando todas las condiciones anteriormente nombradas concurren en un país
y además están presentes en forma fuerte, se puede afirmar con bastante
seguridad que la sociedad en particular tendrá un gobierno poliárquico
perdurable.
Por el contrario, el autor afirma, que si ninguna de estas condiciones están
presentes, o existen pero en forma débil, o el grupo de condiciones es
heterogéneo, es decir, con situaciones favorables y desfavorables a la democracia,
será muy difícil el advenimiento de un gobierno poliárquico y si éste aparece
tendrá una carga de inestabilidad a su cuesta, lo cual queda soportado con la
siguiente afirmación del autor: "En los países en que prevalecen
condiciones heterogéneas, en caso de haber poliarquía es probable que ésta
sea inestable; en algunos, el tipo de gobierno puede oscilar entre la poliarquía y un
régimen no democrático" (Dahl, 1991: 317).
Pero en este último punto sobre los países con condiciones heterogéneas en favor
de la Poliarquía, Dahl agrega que pueden haber excepciones si a pesar de no existir
algunas condiciones ade cuadas existen otras muy arraigadas en favor de la
Poliarquía; ta les son los casos de los países sin una sociedad MDP como la
India, pero con una poliarquía si se quiere estable, por tener muy arraigado en
muchos de sus líderes otra condición, la cultura política en favor de la
democracia.
También está el caso de países privados de una condición im portante favorable a
la Poliarquía, como lo es la homogeneidad cultural, pero con la presencia fuerte de
otras condiciones como la sociedad MDP y el adoctrinamiento social en favor de la
Poliarquía; ejemplo de ello se tiene a Suiza, Holanda y Bélgica, citados por Dahl
como países de Poliarquías estables a pesar de su pluralidad cultural.
Es por esto que la Poliarquía puede estar aún en países con condiciones
heterogéneas, si las condiciones que posee en favor de la democratización están
suficientemente arraigadas en sus sociedades.

De estos planteamientos de Robert Dahl, se concluye que las condiciones
favorables para el establecimiento e implantación de las poliarquías o democracias
modernas son factores que pueden utilizarse para explicar el nivel de estabilidad
de estos regímenes, ya que dicha estabilidad dependerá según el autor de la
mayor cantidad de condiciones en favor de la poliarquía que existan y así mismo
del grado de arraigo o fuerza que dichas condiciones posean en una sociedad
determinada.
Por lo tanto, las condiciones favorables para la instauración de la poliarquía
pueden ser consideradas como condiciones favorables para la consolidación o
estabilidad de los regímenes democráticos modernos, y así será considerado en
esta investigación en la cual se intentará explicar la inestabilidad del sistema
político ve nezolano del periodo 1989-1993 a través de dichas
condiciones favorables a la instauración y sobre todo a la consolidación de los
regímenes democráticos.
5. Aplicación del Enfoque Pluralista de la Democracia de Robert Dahl al
Sistema Político Venezonalo (1989-1993)
La aplicación de la teoría pluralista de Robert Dahl al sistema político venezolano
correspondiente al periodo 1989-1993, se hará considerando el fenómeno de la
inestabilidad política en la sociedad venezolana durante ese lapso, conforme a la
siguiente secuencia:
En primer lugar, se precisarán las causas sociopolíticas de la inestabilidad del
sistema político venezolano en el periodo 1989 1993 Y en segundo lugar, se
determinará la coincidencia entre estas causas con las señaladas por Dahl como
factores también de inestabilidad de la Poliarquía (ausencia de las condiciones
favorables para el establecimiento y consolidación de la Poliarquía). En la medida
en que tal coincidencia se manifieste, se concluirá afirmativamente sobre la utilidad
de la Teoría Pluralista de Robert Dahl para explicar la realidad política venezolana.
La Inestabilidad Del Sistema Político Venezolano: 1989-1993
Causas Socioeconómicas
La estabilidad de todo sistema político depende significativamente de su
legitimidad. Esto es obvio, en la medida en que disminuye la legitimidad del
sistema político, aumenta también el nivel de conflictividad social y en
consecuencia, su permanencia comienza a tambalearse.

Por legitimidad se va a entender:
... "el grado en el cual la población considera que el sistema político es adecuado a
sus intereses, y que quienes lo dirigen tienen derecho a hacerlo" (Molina y
Hernández, 1995:114).
La concepción de legitimidad que acogemos hace énfasis en la primera parte de
esta definición que destaca la apreciación favorable de la población hacia su
sistema político por ser este adecuado a sus intereses.
La inestabilidad del sistema político venezolano del período 1989-1993 se vio
reflejada en las manifestaciones de elementos que atentaron contra su
consolidación: intentos de golpes de Estado, dos ex-presidentes sometidos a juicios
bajo acusaciones de corrupción, derrota del bipartidismo en las elecciones de 1993,
aumento creciente de los niveles de abstención electoral, incrementos de
desórdenes civiles, etc.
Por todo esto se puede afirmar que la inestabilidad del estado venezolano en el
período 1989-1993, se explica por las causas del descenso de su legitimidad que a
continuación se señalan:
Clientelismo y Corrupción Partidista: Los partidos políticos constituyen una de las
instituciones con más rechazo en la población en general, alrededor del 85% de la
población tenía para 1993 una imagen bastante deteriorada de estas
organizaciones 6. Esto se explica porque los partidos han constituido los medios
utilizados por el Estado para regular y controlar el mundo social, a través de
mecanismos como el clientelismo, que diseminó la corrupción en diferentes
estratos sociopolíticos, prueba de esto lo constituye la relación de distintos
individuos, miembros de partidos políticos involucrados en grandes escándalos de
corrupción, lo cual contribuyó a desprestigiar más aún a estas organizaciones.
A lo anterior se añade la falta de democracia interna de estos grupos, lo cual ha
impedido la verdadera y libre participación de sus miembros.
La persistencia de la política de pactos: originada en el año 1958, con el Pacto de
Punto Fijo para la implantación de la democracia. Estos son pactos celebrados entre
el gobierno y principalmente los empresarios y los sindicatos mediatizados por la
cooptación partidista, con exclusión de la sociedad civil que:
"... tienden a satisfacer las exigencias y demandas de los actores que componen el
bloque en el poder y, consecuentemente, a ignorar o a sortear las exigencias de los
sectores intermedio y oprimido de la población (actores sociales excluidos de la
práctica política)" (Bozo, 1996:89).

El descenso notable del nivel de vida de la mayoría de la
población: manifestado en el incremento excesivo de la pobreza en ese periodo 7,
lo cual produjo un descontento social generalizado manifestado en hechos como el
27 y 28 de febrero de 1989.
Las circunstancias que rodearon el inicio de ese período: contribuyeron a los
señalados estallidos sociales del 27 y 28 de febrero de 1989 y demás saqueos y
protestas sucedidas posteriormente. En efecto, los ajustes neoliberales y políticas
de austeridad del gasto público chocaron con las expectativas de bonanza de la
ciudadanía relacionadas con el primer gobierno de Carlos Andrés Pérez y así
mismo, la pomposa ceremonia de su transmisión de mando, que no implicaba el
ejemplo de austeridad requerido ante la población, en esas circunstancias marcadas
por las políticas de restricción económica implementadas (Welsch y Carrasquero,
1997).
En esta misma tónica se puede hacer mención del contraste de las políticas
neoliberales con la prosperidad vivida por la ciudadanía en los años setenta debido
a los altos ingresos petroleros.
El deterioro de las Instituciones: A partir de 1989 se aprecia en la población una
falta de credibilidad en las instituciones del Estado, de las cuales sólo la Iglesia y las
Fuerzas Armadas al final del referido período en 1993, guardaban una opinión
mayoritaria de alto nivel de confianza en la ciudadanía.
La relación de la cúpula militar y la dirigencia política en actividades
oscuras: lo cual produjo notable descontento en gran parte de la población
armada, a lo que se añade el desmejoramiento de las condiciones de los militares
(Borges y Pereira, 199.4).
El sólo apoyo pasivo en pro de la democracia: producido por los factores ya
señalados: falta de credibilidad en las instituciones, corrupción partidista, descenso
violento del nivel de vida, etc.; lo cual fomenta indirectamente el libre desarrollo de
las conspiraciones, ya que éstas se podían desplegar sin ninguna oposición de
ciudadanos atentos que hubieran podido defender activamente la estabilidad del
sistema democrático.
En este sentido, Molina, Pereira y Vaivads, señalan:
"A pesar de que se mantenga un apoyo pasivo, la voluntad de los electores por
defender la democracia podría verse disminuida, afectando la estabilidad del

sistema que vería así reducida su capacidad de respuesta frente a cualquier intento
de derrocarlo" (Molina, Pe reira y Vaivads, 1995: 16).
Causas Económicas: Estas a su vez se pueden dividir en varias subcausas, a saber:
 La crisis económica tiene sus orígenes recientes alrededor en el año 1983,
con la medida de control de cambio adoptada por el presidente Luis Herrera
Campíns, que inició en el país la declinación de la base rentista distributiva
(Molina, Pereira y Vaivads, 1995).
 La caída de los precios del petróleo que disminuyó los ingresos del Estado y
el servicio al pago de la deuda, lo cual influyó en la declinación de los gastos
sociales del gobierno.
 El uso desmedido por parte del Estado, de políticas públicas inmediatistas,
sin responder a estrategias planificadas a mediano y largo plazo, tendientes
a solventar la crisis económica imperante, iniciada en 1983. En este sentido
Rizquez afirma:
"El énfasis en los resultados rápidos, lo cual indudablemente está asociado al
proceso de legitimación del grupo en el poder, imprime a la política un
carácter cortoplacista ... dejándose a un lado una adecuada utilización de los
instrumentos de mediano plazo y restándole importancia a los equilibrios
macroeconómicos básicos, que son una condición para el crecimiento en el
mediano y largo plazo"(Riz quez,1991:37).
 La contracción de la economía venezolana a finales de los años 80, con un
proceso de aceleración de la inflación y un conjunto de problemas que
alteraban los equilibrios macroeconómicos básicos: la fuga de capitales
privados, endeudamiento externo, lo cual produjo un descenso de las
reservas internacionales (Borges y Pereira, 1994),
 La falta de coherencia en la política económica de los gobiernos
precedentes al periodo 1989-1993, concretamente en los gobiernos de Luis
Herrera Campíns (1979-1984) y Jaime Lusinchi (1984-1989), quienes por un
lado intentaron rechazar los ajustes macroeconómIcos del Fondo Monetario
Internacional y por otro lado, aplicaron una reducción de mecanismos
proteccionistas en el mercado interno, pero sin ninguna efectividad, ya que
muchas de estas medidas se quedaron a medio camino, ante el temor de
una creciente ola de impopularidad (Borges y Pereira, 1994).
6. La Ausencia de las Condiciones Favorables para el Establecimiento
de la Poliarquía en el Sistema Político Venezonalo (1989-1993)
A continuación, se identifican las coincidencias entre las causas ya señaladas que
influyeron en la inestabilidad política del sistema político venezolano y la ausencia
o debilitamiento en el mismo de las distintas condiciones favorables a la Poliarquía,

a los fines de determinar la utilidad del enfoque pluralista de Robert Dahl para
explicar la realidad política venezolana.
- Uno de los principales factores desestabilizadores: La crisis económica y social de
la sociedad venezolana en el período 1989 1993, manifestada en la merma del
crecimiento económico de la nación y el bajo nivel de consumo y altos niveles de
pobreza, implica la inexistencia de una condición favorable a la Poliarquía:
La Sociedad Moderna, dinámica y Pluralista, ya que para que ésta exista según
Dahl, requiere entre sus principales elementos el alto nivel de vida y de consumo y
el crecimiento económico, elementos evidentemente ausentes en el panorama
socioeconómico venezolano no de aquel entonces.
- El sistema partidista diseminado en las instituciones políticas del Estado y en los
distintos sectores de la vida social (gremios, sindicatos, corporaciones etc.),
causante de gran descontento social, ponen en claro la ausencia de otro elemento
de la sociedad Moderna, Dinámica y Pluralista: El Pluralismo Social. En virtud de
que la existencia del partidismo monopolizando no sólo la organización política
sino también la organización de la sociedad civil a través de la penetración ejercida
sobre sus principales organizaciones limitaba en forma evidente el pluralismo, es
decir, la organización de la sociedad civil en grupos independientes del
control estatal (Dahl y Lindblom, 1971).; lo cual era de difícil existencia ya que el
Estado ejercía control sobre dichas organizaciones a través de los partidos.
No obstante, como resultado del desprestigio de las organizaciones partidistas, a
consecuencia de la corrupción en sus filas, el clientelismo político, los grandes
escándalos de corrupción, etc.; los partidos sufren una declinación en su poder de
cooptación en la sociedad, lo cual se manifiesta en pérdida cuantiosa de sus
simpatizantes y crecimiento del sector independiente, tal como lo refleja la
encuesta Datanálisis de 1990.
Pero a finales del periodo 1989-1993, los partidos logran una recuperación notable,
limitante también del pluralismo social, lo cual se constituyó en fuente de la
inestabilidad política de ese periodo. Esta recuperación queda evidenciada en el
avance de estas organizaciones en la penetración o cooptación ejercida sobre otras
organizaciones de la sociedad civil como las asociaciones de vecinos.
Volviendo a la época de declinación partidista, se aprecia que surgen diversas
organizaciones civiles, tales son los casos de las ya señaladas asociaciones de
vecinos, asociaciones de comerciantes minoristas y otras provenientes del ámbito
local, pero que son posteriormente penetradas por los partidos ante el temor de
aquellas de no ver satisfechas sus demandas,
- La política de pactos entre los grupos minoritarios (élites), con exclusión de la
sociedad civil en la cúpula del poder, factor de gran conflictividad social, implica
también la ausencia del pluralismo social.

- La falta de credibilidad de la mayoría de los venezolanos en las instituciones del
sistema político, lo que implicó una pérdida de apoyo activo al sistema
democrático, significó un franco debilitamiento de la eficacia del adoctrinamiento
social, concretamente el adoctrinamiento democrático de los ciudadanos no-
líderes.
- Las fisuras de las fuerzas militares entre sí y con las autoridades civiles, causas
directas de las azonadas militares de 1992; implican también la falta de una control
civil, en forma total, sobre los medios de coacción, concretamente sobre las fuerzas
militares, lo cual fue el producto de un alto nivel de fragmentación entre los
militares y una gran fragilidad en la estabilidad de la relación partidos-militares
(Crisp y Rey, 1997).
Esta crisis en las relaciones Estado (Partidos)-Sector Militar, que evidenciaba un
debilitamiento del control civil sobre las fuerzas castrenses, tiene sus orígenes en
los siguientes factores:
- El clientelismo político-partidista que penetró en las fuerzas armadas,
implantando la politización en los ascensos militares (Suzzarini, 1993), provocó gran
malestar en amplios sectores de las fuerzas armadas.
- La corrupción de la vida militar, manifestada en el acaecimiento de grandes
escándalos de corrupción en los cuales se encontraban involucrados oficiales
militares, produjo un notable descontento en los sectores honestos de esta
organización.
- El deterioro de las condiciones de los militares (Suzzarini, 1993).
- La política complaciente del gobierno de Pérez ante el gobierno colombiano en
relación a los problemas limítrofes, expresada en reiteradas declaraciones en las
que se admitía ciertos derechos de Colombia sobre el Golfo de Venezuela.
- El gran descontento de la población ante la crisis económico social vivida en el
país desde los inicios de 1989, que penetró también en la conciencia de gran parte
de la población militar.
Estos factores, que evidencian un debilitamiento del control civil sobre los medios
de coacción, constituyeron causa directa de los golpes de Estado del 4 de Febrero
y del 27 de noviembre de 1992, que si bien, no culminaron con la toma del poder
político, socavaron fuertemente la estabilidad del sistema político venezola no.
Se observa entonces que la ausencia y deterioro en la sociedad venezolana de las
condiciones favorables a la Poliarquía, coinciden con casi todas las causas
principales que provocaron la inestabilidad política en el lapso 1989-1993. Sólo
resalta entre estas

causas principales dos (2), íntimamente relacionadas: el clientelismo político y la
corrupción partidista, que, a pesar de ser elementos característicos de la poliarquía
venezolana, y gran parte del área latinoamericana, constituyendo muchas veces
fuentes de inestabilidad política, la ausencia de estos factores no está claramente
establecidos por Robert Dahl como una condición favorable para la consolidación
de la Poliarquía.
En efecto, Robert Dahl no señala entre las condiciones favorables para el
establecimiento de los gobiernos poliárquicos la ausencia de clientelismo político y
la corrupción partidista, lo cual parece ser pertinente si consideramos la presencia
de estos factores
como elementos que han sido inherentes no sólo al sistema político venezolano,
sino a los sistemas políticos latinoamericanos y de otras sociedades modernas y
que han constituido fuente de deterioro notable y hasta de derrumbamientos de
regímenes democráticos.
Se constata entonces, una coincidencia parcial de las causas de inestabilidad de los
gobiernos poliárquicos según Robert Dahl (ausencia de las condiciones favorables
para el establecimiento de la poliarquía) y las causas de inestabilidad política del
sistema político venezolano en el período 1989-1993, lo que permite afirmar que la
teoría de Robert Dahl es útil para abordar la realidad política venezolana, ya que
explica gran parte de los factores causantes de este fenómeno de reciente
realización.
No obstante, esta utilidad tiene su limitación evidenciada en el presente análisis en
la imposibilidad de explicar totalmente el fenómeno de la inestabilidad política
venezolana, al no considerar otros factores de inestabilidad de gran relevancia en
este ámbito político, como los ya señalados: clientelismo y corrupción partidos, por
lo que se concluye que el modelo teórico de Robert Dahl realiza una explicación
parcial de la realidad política venezolana del periodo 1989-1993
7. Conclusiones
Luego del análisis de los aspectos esenciales de la teoría pluralista de Robert Dahl y
de haberse contrastado con la realidad política venezolana, concretamente la
situación de inestabilidad política del periodo 1989-1993, se puede concluir lo
siguiente:
1) La Teoría pluralista de la Democracia de Robert Dahl acierta al describir algunos
elementos que evidentemente caracterizan los regímenes democráticos de las
sociedades modernas: las elecciones universales, la libertad de asociación, la
posibilidad de acceder a fuentes alternativas de información, etc.
2) Las condiciones favorables para la consolidación de la Poliarquía según la Teoría
de Dahl, constituyen efectivamente facto res que ha influido en la estabilidad de los

gobiernos democráticos modernos, por lo cual se considera en gran parte acertado
el análisis que realiza el autor sobre la consolidación de los gobiernos poliárquicos
en función de la existencia, debilidad o ausencia de las condiciones favorables para
la consolidación de la Poliarquía.
3) A pesar de la validez que pueda tener esta teoría, su valor explicativo es parcial
debido a las siguientes razones:
No toma en consideración entre los elementos que caracterizan a las poliarquías
modernas al clientelismo; una de las instituciones no formales con más arraigo y
difusión en los gobiernos poliárquicos (O' Donnel, 1996).
Tampoco la teoría de Robert Dahl considera la ausencia o debilidad del clientelismo
como una condición favorable a la Poliarquía, considerando su posible factor
desestabilizador sobre estos regímenes. Tal como 10 afirma O' Donnel, el
particularismo o clientelismo, tiende a reafirmar condiciones de desigualdad grave
y creciente, ya que se orienta a favorecer ciertos intereses altamente organizados y
económicamente poderosos (O' Donnel, 1996), que lo hace incidir positivamente
sobre la conflictividad social y en consecuencia en contra de la estabilidad de los
sistemas democráticos.
Se considera que la teoría de DahI identifica y postula un elemento de las
sociedades modernas de dudosa existencia: Pluralismo Social, en virtud de ser
evidente la presencia de pocos grupos (élites privilegiadas), que controlan la
influencia en el poder en muchos regímenes poliárquicos.
4) En lo que respecta a la aplicación de la teoría pluralista a la democracia
venezolana, concretamente en el periodo 1989-1993, se puede afirmar que el valor
explicativo es parcial, ya que si bien es cierto, en la situación específica de la
inestabilidad política de ese periodo, gran parte de sus causas se explican por la
ausencia o debilitamiento que Dahl postula para la estabilidad de las Poliarquías,
deja de considerar algunas causas efectivamente incidentes en dicha inestabilidad:
el clientelismo político y la corrupción partidista, generalizados en gran parte de las
instituciones del Estado venezolano.
5) Y por último, uno de los elementos fundamentales del modelo pluralista de
Robert Dahl, postulado como principal medio de control de los ciudadanos no
líderes sobre sus gobernantes, es sumamente débil para el despliegue efectivo de
tal control por parte de los gobernados, debido a la independencia de los
gobernantes, lo que permite la incidencia, una vez que han sido elegidos, de
grupos minoritarios con la subsecuente política excluyente de la gran mayoría de
la sociedad civil.
Esta situación de marginamiento de la mayor parte de la población en las
decisiones políticas, no ha sido impedida por la posibilidad de que los gobernados
insatisfechos le retiren el apoyo a los gobernantes para elegir a otros líderes, tal

como lo afirma Dahl (1991), como ha ocurrido en Venezuela a través del "voto
castigo", en virtud de que a pesar de que los líderes han sido destituidos de sus
cargos, de alguna u otra manera a través de su partido o grupo de presión, se
encuentran vinculados a las fuentes de poder prevalecientes en el sistema político
(Molina y Vaivads, 1987).
Es pertinente aclarar que las elecciones son necesarias porque permite en muchos
casos la llegada al poder de determinado grupo o sector deseado por la mayoría
de la población, pero son insuficientes, ya que no garantizan que este sector
gobernante se comporte conforme a los intereses de la mayoría. En este
sentido Molina y Vaivads señalan que la elección democrática:
"No está en capacidad de asegurar que dicho gobierno actúe en conformidad con
la voluntad o necesidades de dicha mayoría. Para acercarse, aún cuando sea
medianamente a este objetivo, es necesario instrumentar otros mecanismos de
participación institucional" (Molina y Vaivads, 1987:46).
Es por esto que consideramos que el modelo de la Poliarquía de Robert Dahl debe
extenderse para contemplar entre sus elementos esenciales, mecanismos
democráticos de participación directa y semidirecta (dentro del marco
representativo de las sociedades modernas), los cuales se constituirán también en
condiciones favorables para la consolidación democrática, puesto que
al garantizarse con estos instrumentos el control de las políticas de los
gobernantes, en el sentido de que respondan a los intereses de la mayoría, se
reduciría considerablemente el nivel de conflictividad social, todo lo cual redundaría
en forma altamente positiva en la legitimidad y en consecuencia, en la estabilidad
de las sociedades democráticas modernas.
Libro 3.2: Administración Pública Para la Democracia
1. Planteamiento
De vez en cuando y por diferentes motivos se plantea la reflexión acerca de la
Administración Pública en el marco constitucional. Las reformas constitucionales,
aunque en ocasiones la experiencia de la historia lo contradice, se hacen con
intervalos temporales amplios, porque operan –o deberían operar- sobre un
consenso social y político fundamental. La reforma –o mejor quizá- la adaptación
de la Administración Pública requiere una mayor agilidad, acorde con el ritmo, a
veces acelerado, de los cambios tanto en las actitudes de los ciudadanos y sus
aspiraciones de mejora de su calidad de vida, cuanto a los progresos científicos-
tecnológicos que hacen real y hacedero su satisfacción y el imparable proceso de
mundialización.
Porque a la Administración Pública –empleando el singular como una expresión
abreviada de una pluralidad- corresponde hacer real y efectiva la programación

política de quienes son los legítimos representantes de los ciudadanos, en virtud de
unas elecciones libres y periódicas, que forman parte esencial de un sistema
democrático.
La Administración Pública, por tanto, se encuentra presente, en la vida ordinaria de
los ciudadanos, “desde la cuna a la sepultura”, decía un clásico español del siglo
XIX. El Estado, ha de garantizar, de diferentes modos, lo que son derechos de los
ciudadanos: la seguridad, la educación, la salud y tantos otros que encuentran su
última referencia en libertades y se prolongan en una calidad de la vida de
exigencia creciente.
La Administración Pública se mueve en el ámbito de los medios, en donde se
verifican los grandes proyectos, las solemnes palabras comprometidas en ese pacto
que los gobernantes contraen con los ciudadanos. Que funcionen bien los servicios
públicos, es una muestra de la apreciación que acaba de hacerse. La A.P. puede ser
estudiada desde diferentes perspectivas. Aquí se hará desde la jurídica, porque
como organización y como actividad se encuentra en el meollo de una rama del
Derecho, a la que me vengo dedicando desde hace muchos años.
En estos últimos quince años ha aparecido en el escenario público, tanto en escritos
de especialistas como en reuniones científicas y documentos oficiales el término de
gobernanza popularizado por anglosajones. Nacido en el ámbito de la gestión
empresarial se ha traslado también al sector público. Intenta ir más allá del
gobierno, aunque más bien se pretende mostrar una nueva forma de gobierno,
fundada en principios que desplazan, en cuanto su relevancia al menos, los
tradicionalmente vigentes. Como se ha dicho certeramente, la gobernanza se
inscribe en esa búsqueda incesante de mejores sistemas de gestión humana y de
recursos. Para ella, la decisión debe ser el resultado de una negociación
permanente entre los actores sociales, constituidos en actores de un amplio
“juego”, a desarrollar en una empresa, un Estado, una organización.
La reflexión que se hace desde la perspectiva jurídica antes anunciada pondrá de
manifiesto la virtualidad del Derecho y aparecerán concomitancias con notas
definitorias de la gobernanza sin tener que acudir a la gestión empresarial. El
Estado es más que una empresa. Basta con acudir a las exigencias y potencialidades
de la democracia. Participación de los ciudadanos, transparencia y responsabilidad
de los poderes públicos, lucha contra la corrupción, aparecen, por ejemplo, en el
acuerdo de Cotonou, de junio de 2000, entre la UE y la ACP.
Se trata, en definitiva, para lo que ahora interesa, de dimensiones, aspectos o
consecuencias de la modernidad democrática.
Iniciemos, por tanto, la reflexión sin prescindir del pasado, desde el que el presente
será mejor entendido.
2. Administración Pública y Marco Político-Constitucional

Siempre ha existido una organización que ha desarrollado funciones como las de la
Administración Pública en la actualidad. No voy a incidir en la polémica de
un Derecho administrativo desconocido o inexistente con anterioridad a la
Revolución francesa. Sin las categorías científicas manejadas a partir del siglo XIX,
podría afirmarse la primera tesis. Lo que sí ofrece mayor consenso es el surgimiento
de la Administración Pública de la mano de la Revolución francesa, como una
consecuencia necesaria para su consolidación. Y la referencia no quiere ser erudita,
sino para recordar que la “revolución francesa no tuvo territorio propio” y se incubó
en la Ilustración del siglo XVIII.
No es preciso resumir ahora el vasto propósito de cambio general y súbito que
se pretendía bajo la etiqueta auténtica de revolución. No bastaba para ello con
leyes. Se precisaba un brazo poderoso que las ejecutara y, sobre todo, para adoptar
numerosas medidas que hicieran real e irreversible la revolución. Alexis de
TOCQUEVILLE ha dejado escritas páginas magistrales sobre la centralización de un
poder “inmenso y tutelar ... absoluto, detallista, regular, previsor", único agente y
único árbitro de la felicidad de los ciudadanos, que encarna la Administración
pública, providencial y creadora.
Pese a su radicalismo, los revolucionarios escarmientan en la cabeza del decapitado
Rey y, al suprimir privilegios y fueros repartidos entre estamentos varios, los
unifican en la Administración, apurando la orientación reformadora del absolutismo
real. Porque, “la Revolución tuvo dos frases: la primera, durante la cual los franceses
parece que quisieron abolir todo el pasado; la segunda, en la que volvieron a tomar
parte de lo que habían dejado”, dirá Tocqueville. Y esta apreciación sigue teniendo
vigencia.
La Administración Pública, nacida de la revolución, hereda los privilegios del Rey
decapitado; sólo que los engarza con un peculiar entendimiento de la división
de poderes. Existen testimonios que no es del caso recordar. Se mantienen
superada la Revolución con el compromiso constitucional del Congreso de Viena y
el principio monárquico vigente en las Constituciones europeas del siglo XIX –el
Rey con el Parlamento-. La orientación se consolidará bajo la influencia del
idealismo alemán, del que se nutrirá la actuación del Canciller Bismark al frente de
la imponente Administración prusiana, con las bases del Estado de Derecho.
Si se trae ahora este apunte histórico es porque durante muchos años - y
todavía perdura- se ha entendido la Administración de acuerdo con estos
postulados, que proporcionan una posición privilegiada a la Administración en su
relación con los ciudadanos. Basta con subrayar el carácter central que tiene en
muchos ordenamientos jurídicos el acto administrativo, que nace en Francia como
un privilegio de la Administración –la decisión executoire- con la presunción de
validez y su fuerza ejecutiva y que, en Alemania, Otto Mayer construye al modo de
la sentencia. La apelación al acto administrativo justifica en Francia que las ventas
de los bienes nacionales, de los emigrados políticos, para consolidar la Revolución,

sean considerados como contratos especiales, en lo que tienen su origen y
“justificación” los contratos administrativos.
Existe una inercia cuyo mantenimiento conviene a los titulares del poder, proclives
a su concentración. Se elogia la centralización enlazándola con la prerrogativa –
el privilegio- que aquella exige.
Hoy son otros los postulados sobre los que debe construirse el entendimiento de la
Administración Pública en un contexto democrático, en cuyo centro se encuentran
las libertades y derechos fundamentales de los ciudadanos, donde es exigible una
mayor cercanía del poder a los mismos, capacidad de convencer y negociar, una
sociedad abierta y madura cuyo protagonismo sea efectivamente reconocido, en un
mundo crecientemente interrelacionado.
El contexto constitucional es determinante. Para expresarlo de una manera breve y
clara en el caso español bastará con una observación. En el régimen político
anterior, el Jefe del Estado era “Jefe superior de la Administración del Estado”, lo
que no ocurre ciertamente en la Constitución de 1978 (artículo 56), en la que
corresponde al Gobierno, como órgano democrático, dirigir a la Administración.
No parece existir dudas, al menos conceptualmente, de la necesaria referencia de la
Administración Pública al contexto constitucional. Otra cosa es que desde el
propio ámbito de la Administración Pública y del Derecho administrativo se ayude
al cambio constitucional. Así lo manifiesta Tocqueville en relación con el Antiguo
Régimen al describir “cómo una gran revolución administrativa precedió a la
revolución política”.
En la actualidad, el contexto democrático en el que ha de actuar la Administración
pública requiere que los postulados sobre los que ha de construirse
su entendimiento descansen en postulados como los siguientes: lugar central de las
libertades y derechos fundamentales de la persona, cercanía y accesibilidad del
poder para los ciudadanos, protagonismo efectivo de una sociedad abierta en un
mundo corrientemente interrelacionado. Administración que se corresponde a un
Estado de Derecho, social y democrático, cualquiera que sea su estructura y forma
de gobierno.
Se reclama un sometimiento pleno de la Administración al Derecho, pero también
eficacia y coherencia, apertura, información y transparencia, participación,
independencia y neutralidad, asunción de valores y principios, que se concreten en
una auténtica ética pública. Una buena Administración, por decirlo con una
expresión clásica, que ha de ponerse a prueba con los nuevos retos de la
civilización y del desarrollo tecnológico en continuo cambio.
En esos o parecidos términos se manifiesta a nivel mundial la Declaración
del milenio de Naciones Unidas. Bastarán unas pocas citas:

“Para garantizar la democracia es preciso contar con un buen gobierno, lo que a su
vez depende de la participación abierta, la transparencia, la responsabilidad y la
promoción del Estado de Derecho”.
“Cada vez se generaliza más la percepción de que los enfoques de arriba abajo de
la gestión pública y el cierre burocrático no responden eficazmente a los cambios y
no dejan lugar a la iniciativa y a la participación activa de los agentes de la sociedad
civil en los procesos de formación de políticas”.
La corrupción “atenta contra la misma democracia ... y también puede
contemplarse como un sistema de mala administración y una mala gestión”.
Y no puede olvidarse que la Administración pública está integrada por personas. De
su profesionalización, cualificación y motivación depende en buena medida el
éxito de la Administración, en lo que pone también énfasis la citada Declaración.
En la Unión Europea se ha manifestado la misma preocupación. En un Libro Blanco
sobre la gobernanza7 se detecta el problema de que “los ciudadanos tienen cada
vez menos confianza en las instituciones y en los políticos o simplemente no están
interesados en ellos”. Indica un preocupante déficit democrático. La instauración de
una gobernanza más democrática debe basarse en los principios de
apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. Llegando a decir
lapidariamente que “la democracia depende de la capacidad de los ciudadanos
para participar en el debate público”.
Esos principios están recogidos con expresiones equivalentes en el todavía non
nato Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. En su artí culo
II, 101 se reconoce el derecho a una buena administración, que incluye que
los asuntos sean tratados imparcial y equitativamente y dentro de un plazo
razonable, derecho a ser oído, a acceder al expediente que le concierne, a que la
Administración motive sus decisiones y que responda de los daños causados. En su
artículo I-50 se insiste en la transparencia, correspondiente al principio de apertura
para fomentar una buena gobernanza.
Estos preceptos hacen referencia al ordenamiento jurídico de los Estados miembros
de la Unión, en el que se integran, para la debida concreción. No se trata, por
tanto, de recomendaciones o sugerencias, sino de normas que vinculan a los
Estados, generadores de auténticos derechos invocables ante los Tribunales. Es una
idea a tener en cuenta que se desarrollará más adelante. Pero antes de examinar los
postulados de nueva A.P. para la democracia quizá sea conveniente realizar una
aproximación jurídica sobre la naturaleza de la Administración Pública.
3. Aproximación Jurídica a la Naturaleza de la Administración Pública
Sin ánimo de atribuirle un valor generatizable y sólo como elemento que
puede servir para la reflexión y el contraste con otros ordenamientos, con el deseo,

además, de evitar el menor atisbo de proponer un modelo, me referiré
fundamentalmente a la experiencia española a partir de la Constitución de 1978, el
marco en el que se sitúa la Administración pública, de acuerdo con la orientación
metodológica apuntada con anterioridad.
El artículo 1 de la Constitución de 1978 proclama que “España se constituye en un
Estado social y democrático de Derecho”.
A la faceta de Estado de derecho corresponden preceptos como el artículo 9,3,
cuyo apartado 1 dice que “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la
Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. La fórmula había sido
adelantada en una enmienda presentada por mí al proyecto de “ley para la reforma
política” que, sometida a referéndum de la Nación, fue aprobada en sus términos
literales y preparó la celebración de las elecciones generales de las que saldría el
Parlamento que elaboró la Constitución. Procedía de la Ley Fundamental de Bonn y
suponía un vuelco en la tradicional concepción sobre la relación entre la ley y los
derechos de los ciudadanos. El legislador ordinario queda vinculado por la voluntad
constituyente, de la que forman parte los derechos fundamentales de la persona,
como integrantes de la Constitución, que es norma de directa aplicación e
invocación ante los tribunales.
Los derechos fundamentales de la persona constituyen, por tanto, Derecho
objetivo, como ha declarado el Tribunal constitucional (S.T.C. 58/1985), y no sólo
derechos subjetivos. Su ejercicio sólo podrá ser regulado por ley que “deberá
respetar su contenido esencial” (artículo 53,1) y han de interpretarse “de
conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los tratados
y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”
(artículo 10,2).
El ejercicio de los derechos fundamentales estará limitado por el de otros derechos,
pero no sometidos a autorizaciones previas y, en todo caso, con un control judicial
de los tribunales que han de motivar su resoluciones (S.TC. 66/95; S.TC. 96/94). El
derecho a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio
de derechos e intereses legítimos, reconocido en el artículo 24 de la Constitución,
sin que en ningún caso pueda producirse indefensión, ha incidido en numerosos
puntos del ordenamiento jurídico administrativo.
El carácter de Estado Social se refleja esencialmente en los artículos 9.2 y 53.3 de la
CE. El primero establece la obligación de los poderes públicos para que la libertad y
la igualdad del individuo y de los grupos sean “reales y efectivas”. El segundo
dispone que el reconocimiento, respeto y protección de los principios rectores de la
política social y económica “informará la legislación positiva, la práctica judicial y la
actuación de los poderes públicos”. Tales principios figuran en el capítulo III del
título I y se refieren, por ejemplo, a la protección de la familia (art. 39), seguridad
social (art. 41), derecho a la protección de la salud (art. 43), a disfrutar de un medio
ambiente adecuado (art. 45), a “disfrutar de una vivienda digna y adecuada” (art.

49), pensiones y servicios sociales para los ciudadanos en la tercera edad (art. 5),
defensa de consumidores y usuarios (art. 51).
La cláusula del Estado social implica, una exigencia de producción de normas
jurídicas conforme a esos principios rectores de política social y económica y en
todo caso una interpretación y aplicación de éstos conforme a aquélla. Así, la STC
19/1982, de 5 de mayo, sostiene que el artículo 53.3 de la CE “impide considerar
tales principios como normas sin contenido y que obliga a tenerlos presentes en la
interpretación tanto de las restantes normas constitucionales como de las leyes”.
La proclamación del Estado como democrático (art. 1.1) se concreta dentro de la
CE, para lo que ahora interesa, en el expreso reconocimiento del pluralismo político,
que implica la posibilidad de alternancia en el Poder y más generalmente en el
derecho a la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica,
cultural y social (art. 9.2) y que se formula como derecho fundamental a participar
en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes libremente
elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal (art. 23.1) y “acceder en
condiciones de igualdad a funciones y cargos públicos” (art. 23.2).
Las características del Estado que se acaban de referir influyen decisivamente en la
regulación constitucional de la Administración. El título IV de la CE es “del Gobierno
y de la Administración”, empleado el término en singular. En él figura el artículo 97:
“El Gobierno dirige la Administración civil y militar”; el artículo 103. “La
Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización y coordinación,
con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
La Administración Pública es un poder público. La CE habla de poderes del Estado
(art. 1.2) y de poderes constitucionales del Estado en el sentido tradicional de la
teoría de la división de poderes (art. 1.3), pero también utiliza la expresión “poderes
públicos”, con un alcance más amplio, que el TC entiende como concepto genérico
que incluye a todos aquellos entes (y sus órganos) que ejercen un poder de imperio
derivado de la soberanía del Estado (STC 35/1983, de 11 de mayo).
La Administración Pública es un elemento necesario de la organización del Estado.
En otras palabras, eso significa su carácter permanente y estable desde el punto de
vista de su cometido constitucional dentro del Estado: servir con eficacia al interés
general.
Se trata de un poder público, pero subordinario o vicarial, que actúa, no sólo
sometido al imperio del Derecho, sino también bajo la dirección del Gobierno de la
Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los
correspondientes de las Entidades Locales (ex art. 3.3 de la LRJAP), mediante la
adopción de “programas, planes y directrices vinculantes” (art. 5.1 LOFAGE).

El carácter democrático de los gobiernos legitima el poder de dirección, pero
también, al suponer la alternancia en el poder propia del pluralismo, requiere que
se asegure la neutralidad política de la Administración, lo que se expresa en el texto
constitucional con el principio de objetividad y se reitera con la garantía de
imparcialidad de los funcionarios públicos (art. 103.3 CE).
Es un poder servicial por determinación constitucional –“sirve con objetividad los
intereses generales” (art. 103.1) – reiterada en la legislación ordinaria (art. 3.1 LRJAP
y art. 2.1 LOFAGE). No se define originariamente cuáles son esos intereses
generales, cuya consecución forma parte del “programa político del Gobierno” (art.
99.2 CE) y de las directrices de la política interior y exterior.
Dentro del genérico carácter servicial de la Administración Pública se ha explicitado
como principio el servicio a los ciudadanos (art. 3.2 LRJAP) al que la LOFAGE da un
tratamiento específico (art. 4): asegurar la efectividad de los derechos, mejoras
continuas de procedimientos, servicios y prestaciones; información y reclamaciones.
En la Exposición de Motivos de la LOFAGE nada menos que se califica el servicio a
los ciudadanos como el principio básico que justifica la existencia de la A.P. –la de
la Administración General del Estado- y debe presidir su entera actividad.
Aunque poder vicario y servicial, la Administración goza de cierta autonomía. Tiene
potestad para elegir medios, que supone no sólo la ejecución automática de man
datos precisos, imposibles de un modo omnicomprensivo, sino también una cierta
coparticipación en el desarrollo normativo. Puede dictar disposiciones
administrativas (art. 105.c de la CE) que regulan la actividad de los ciudadanos y
que inciden singularmente en sus situaciones, en un proceso “creativo y
complementario” de la ley en ámbitos de especial complejidad y progreso
tecnológico, que plantea delicados problemas en cuanto a la relación del
Parlamento con el Gobierno-Administración8.
La idea de servicio a los intereses generales, supone una actitud no dominical. No
es dueña o propietaria. A la configuración de esos intereses generales colaboran
entes que no se encuadran en la estructura de la Administración, de una gran
variedad, cuya existencia revela la madurez democrática de un Estado y que se
traduce en ocasiones en pactos expresos y formales. La Administración Pública no
tiene el monopolio del interés general, que es también el de los ciudadanos. “La
consecución de los fines del interés general no es absorbida por el Estado, sino que
se armoniza en una acción mutua Estado-sociedad”, según una lapidaria
declaración del Tribunal Constitucional de España (S.TC. 18/1984).
Al servicio de los ciudadanos y de las organizaciones libremente creadas por ellos,
la Administración es responsable ante ellos, sometida por tanto a una obligación
regular de dar cuentas. La Administración, como parte del Estado, se encuentra
sometida a la observación de múltiples y variadas instancias, nacional e
internacionalmente (recuérdese los compromisos adquiridos en el FMI, o los
derivados de procesos de integración).

Para el cumplimiento de su misión la Administración Pública tiene potestades, pero
no privilegios (S.TS. 27 de marzo de 1986). Aquellas están definidas y limitadas por
el fin que las justifica y por tanto, son mensurables en relación con el mismo y
controlables judicialmente en su quantum y su modum. La potestad se encuentra
sometida a juicios de proporcionalidad y de racionalidad.
De esa consideración servicial y no dominical se derivan postulados de una
Administración para la democracia. No se hará una enumeración exhaustiva, se
pondrá el acento en algunos aspectos significativos.
4. Postulaciones de una Administración Para la Democracia
1. Participación
No parece que existan muchas dudas acerca de la correlación entre democracia y
participación. No creo que sean necesarias muchas citas. De principio de
democracia participativa habla el artículo I-46 de la Constitución Europea. Como
derecho fundamental, con la protección jurídica que ello supone, se reconoce en la
Constitución española, el que tienen los ciudadanos a participar en los asuntos
públicos (art. 23, 1), aunque no todo derecho de participación tiene ese carácter
fundamental (A.TC. 942/85 de 18 de diciembre). Lo que significa, desde una
interpretación positiva, la existencia de derechos de participación en ámbitos
propios de la Administración, distintos de la participación política.
A un Estado democrático ha de corresponder una Administración pública coherente
con aquella naturaleza. Existen funciones y campos en que esa participación es muy
clara: por lo que se refiere a aquellas, programación y planificación, procedimientos
administrativos varios; por lo que atañe a los segundos urbanismos,
medioambiente, aspectos de la Administración local. De algún modo y con las
debidas cautelas para que no sufra la eficacia, la participación de los ciudadanos
conduce a una cierta corresponsabilidad en las decisiones administrativas.
Personalmente me he pronunciado en alguna ocasión, analizando el ordenamiento
español, que la participación es un principio constitucional, generador de derechos
fundamentales, de derechos subjetivos e informador del ordenamiento jurídico del
Estado y de la actuación de los poderes públicos. Y como tal, elemento de
interpretación proactore.
2. Eficacia
La Administración Pública ha de ser eficaz, en el cumplimiento de su misión de
servir los intereses generales, predeterminados de acuerdo con la legitimidad
constitucional. El término eficacia se emplea en un sentido amplio, sin entrar en su
posible diferenciación con eficiencia. Su relación con la democracia se ilustra con
supuesto que seguí de cerca hace muchos años13. Me refiero a la reforma del
régimen local en Inglaterra. En el Reino Unido los dos pilares tradicionales de la

democracia son el Parlamento y el gobierno local. En este ámbito la merma de
capacidad para prestar unos servicios a la altura de las demandas de los
ciudadanos, acordes con la evolución social, conducía a una merma del interés
ciudadano por el Gobierno local, un deterioro en uno de aquellos dos pilares de la
democracia. La reforma consistió en establecer dos niveles –two tier system- para
que los nuevos entes, por su ámbito más amplio, pudiesen prestar con eficacia los
servicios públicos adecuados.
Utilizando una vez más la Constitución española sólo como un elemento para la
reflexión, el principio de eficacia se asigna a la Administración como pauta para su
actuación. Lo recoge el artículo 103,1 y lo reconoce el Tribunal Constitucional (S.TC:
22/1984).
El principio de eficacia actúa como un imperativo para las Administraciones
Públicas, que deben actuar de acuerdo con él. Opera en el “iter” que lleva desde el
diseño del objetivo a su real y efectivo alcance – en los medios elegidos y no en el
fin- en el resultado y no en la determinación del fin. Consecuencia de la inclusión
del principio en el nivel constitucional es “la plasmación real de sus valores en una
organización, que legitimada democráticamente, asegure la eficacia en la
resolución de los conflictos sociales y la satisfacción de las necesidades de la
colectividad” (STC 178/1989, de 2 de noviembre). Principio que no sólo “ha de
predicarse de cada Administración Pública, sino del entero entramado de los
servicios públicos”, es decir, “del sistema en su conjunto” (SC 27/1987, de 27 de
febrero).
Dado el carácter vicarial de la Administración, el principio de eficacia, íntimamente
ligado a la idea de servicio y siempre con el límite del sometimiento pleno a la Ley y
al Derecho, jugará en la elección y la utilización de los medios que conducen al
“cumplimento de los objetivos fijados”, o en la “racionalización y agilidad de los
procedimientos administrativos y de las actividades de la prestación de los servicios
públicos”, según la expresión de la Exposición de Motivos de la LOFAGE.
3. Objetividad y transparencia
La objetividad va más allá de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos. Implica no sólo el sometimiento pleno a la ley –principio de legalidad-
sino también al Derecho, que comprende el de la actuación administrativa a los
fines que la justifican (art. 105), con la obligación de “mantener a los servicios
públicos a cubierto de toda colisión entre intereses particulares e intereses
generales” (STC 77/1985, de 27 de junio).
La objetividad se acompaña en la LOFAGE (art. 3.2.g) con la transparencia,
relacionada con la necesidad de rendir cuentas de la gestión ante los ciudadanos.
Se ha dicho que la transparencia es el derecho de los ciudadanos de conocer y
“entender” la actividad administrativa. Un conocimiento o un entendimiento que se

adquiera de un modo fácil, sin que sea el resultado de un esfuerzo que requiera de
la especialización del ciudadano interesado. No es sólo mera información, sino
información de tal calidad que cumpla con las condiciones que acaban de
exponerse. Un exceso de información no cumple con la finalidad de la
transparencia; la dificultad.
La información, que desempeña un papel fundamental en la Administración pública
de un sistema democrático, puede hacer opaca la actuación de aquella si se
presenta de un modo sesgado o, todavía peor, cuando es manipulada desde
instrumentos de opinión pública controlados por la Administración.
La transparencia constituye uno de los principios claves de los contratos públicos
en la Unión Europea, que se concreta en obligaciones específicas de publicidad
para evitar discriminaciones, garantizar la igualdad y, en definitiva, una correcta
competencia que es esencial en un mercado único como el europeo.
Así, por lo que se refiere a la adjudicación del contrato, la Directiva 2004/18/CE dice
que “debe efectuarse basándose en criterios objetivos que garanticen el respeto a
los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato”. La
transparencia hace más difícil ese elemento corrosivo de la democracia que es la
corrupción.
Y no se trata de declaraciones platónicas. La jurisprudencia del TJCE atestigua de
condenas a los Estados porque sus Administraciones han vulnerado preceptos
incluidos en las directivas, que son de aplicación directa en los Estados, además de
estar estos obligados a transponerse a sus Derechos nacionales.
4. Imparcialidad, independencia, profesionalidad.
La objetividad que se pide a la Administración se completa con la garantía para los
funcionarios públicos de imparcialidad en el ejercicio de sus funciones (art. 103,3
C.E.). Es también correlato de la neutralidad de la Administración. La cuestión tiene
que ver con una característica esencial del sistema democrático, alternancia en el
poder de los partidos políticos, que conduce en ocasiones a la generalización de un
indebido spoil´s system desde el punto de vista de la eficacia y probablemente de
la justicia.
El tema conduce lógicamente a la necesidad de una profesionalización de los
servidores públicos, seleccionados de acuerdo con principios de mérito y
capacidad, reforzada por una formación continuada, en la que se tenga en cuenta
la prioridad de los ciudadanos, los retos tecnológicos, la gestión de las crisis o la
internacionalización.
No es infrecuente encontrarse con Administraciones independientes, de larga
tradición en los EE.UU. –las Independent Agencies- y que también cuenta con una
significativa representación con el continente europeo.

Son de diferente naturaleza las razones que llevan a la constitución de estas
Administraciones independientes. Se ha llegado a hablar de “Estado neutral16”.
Entre casos consolidados, como pueden ser los Bancos centrales, han aparecido
otros relativos, por ejemplo, a la protección de datos o mercado de valores y, como
consecuencia de privatizaciones de servicios públicos, los correspondientes entes
reguladores (telecomunicaciones, audiovisual, energía….).
En todo caso, no es primariamente una razón de eficacia, cuanto una consecuencia,
más o menos ineludible del principio democrático del Estado, unido a la idea del
pluralismo y de la necesidad de su justificación en la confianza social. En el primer
aspecto, se trata de conseguir una “neutralización” del gobierno,
independientemente de su coloración política, en determinados sectores de
actividad cuya naturaleza rebasa el horizonte temporal del mandato electoral. Ello
se traduce en el nombramiento y permanencia de los miembros de sus órganos
colegiados, que no pueden ser removidos discrecionalmente, ni reciben
instrucciones del Gobierno. Frecuentemente son nombrados en función de su
cualidad de técnicos, a los que comúnmente se asocia un carácter de “neutralidad”.
La razón y la medida de la independencia respecto del poder directivo del Gobierno
radicará en la función objetivamente encomendada por el ordenamiento jurídico.
Estos entes facilitan la participación de los ciudadanos en la realización de los
intereses generales en materias concretas. Precisamente la participación es una
exigencia del Estado democrático que se manifiesta en una mayor flexibilidad en la
regulación de la legitimación para recurrir contra la Administración, reconociéndose
a agrupaciones de vecinos, o de consumidores y usuarios, en defensa del medio
ambiente, del patrimonio histórico artístico, etc.
La realidad de estos entes y su funcionalidad son difícilmente cuestionables de un
modo global. Tampoco parece que deba considerárseles como el paradigma de
una nueva concepción de la Administración Pública que erradique el principio de
jerarquía. Fundamentalmente responden a un postulado esencial de un Estado
democrático, como es la confianza y sus límites en el titular del poder, que tiene
carácter fiduciario y transeúnte. La sensibilidad social, el marco político e incluso la
historia decidirán qué actividades de la Administración deben organizarse bajo la
categoría -reforzada- de independientes.
5. Relación con la sociedad
El modo de actuar de la Administración Pública tiene mucho que ver con su
relación con la sociedad. Junto al tradicional acto de imperio aparece toda una
suerte de actuaciones negociadas. Se facilita la finalización negociada de
procedimientos administrativos que terminarían, de otro modo, en una resolución o
acto unilateral. El Derecho de la Unión Europea ofrece muestras significativas en ese
sentido.

Se reconoce, por ejemplo, el diálogo competitivo como uno de los procedimientos
para la adjudicación de los contratos públicos, particularmente en casos complejos.
Los poderes adjudicadores –Administraciones públicas en sentido amplio- anuncian
sus necesidades y dialogan con los candidatos seleccionados hasta que se
encuentran en condiciones de determinar las soluciones óptimas, después de
comparar todas las ofrecidas. Cada vez en mayor medida se acude a la
colaboración público-privada, especialmente para infraestructuras de importancia y
complejidad –autopistas, hospitales, etc.- teniendo en cuenta, de un lado su
necesidad y de otra, las restricciones presupuestarias.
El Derecho ha de crear fórmulas que se alejan de los esquemas clásicos o que los
combinan, para hacer frente a las nuevas demandas. Los administradores han de
estar formados en eses nuevas técnicas para cumplir con la misión de servir con
eficacia a los intereses generales.
No pocas veces también, la actividad de la Administración –y por tanto de quienes
la encarnan-- será de arbitraje, más que de imposición.
6. Sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
No parece necesario insistir en la necesidad del sometimiento pleno, sin reduc tos
inmunes de la Administración, en sus variadas formas18, a la ley y al Derecho, por
usar la expresión que consta en la Constitución española, inspirada en Alemania.
Sometimiento a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, del que
forman parte principios y valores.
Para lo que aquí interesa bastará con recordar la necesidad de que ese
sometimiento de la Administración y la defensa de los derechos de los ciudadanos
pueda garantizarse judicialmente de un modo eficaz –la rapidez entra dentro de la
eficacia-. De ahí el papel central que adquiere el derecho fundamental a una tutela
judicial efectiva que ha producido un vuelco espectacular en materia de medidas
cautelares o provisionales, frente a la concepción clásica de la mera suspensión de
la ejecutividad del acto administrativo.
No se trata, como es obvio, de exponer lo que sería objeto de un curso completo
sobre derecho administrativo, sino de insistir en que los principios expuestos con
anterioridad tengan una operatividad práctica, se traduzcan en preceptos concretos
que vinculen a la Administración y cuya vulneración pueda ser reclamada ante los
tribunales con consecuencias reformadoras anulatorias y, eventualmente,
indemnizatorias.
Se ha manifestado antes en relación con la transparencia –y la publicidad conexa-
en materia de contratos. Podría recordarse la necesidad de una adecuada
motivación de la actuación de la Administración, remedios contra el silencio o
inactividad, del abandono de privilegios en el contencioso-administrativo, de las
diferentes audiencias individuales y públicas en los procedimientos, y tantas otras.

Reflexión final
La organización y el Derecho colaboran fundamentalmente con el objetivo de una
buena administración. El adjetivo no agota su virtualidad en términos de eficacia,
de coherencia y de adecuación. Consciente o inconscientemente puede aludir a una
cierta connotación ética. Y en ese sentido podría hablarse de una ética pública,
basada en comportamientos individuales, pero que tiene relación también con un
contexto. Desde esa perspectiva la Administración Pública, en una democracia que
está en el candelero de la opinión y el juicio de la sociedad, debería presentarse
como portadora de principios y valores, en una admirada ejemplaridad. En ese
sentido se ha dicho con autoridad moral que “la transparencia en la administración
pública; la imparcialidad en el servicio de la cosa pública” entre otros “son
principios que tienen su base fundamental –así como su urgencia singular- en el
valor trascendente de la persona y en las exigencias morales objetivas de
funcionamiento de los Estados”.
Libro 3.3: La Democracia en el Juego del Poder
1. La Democracia en el Juego del Poder
En algunos sistemas políticos existe un conjunto de normas efectivas en el juego
del poder que exigen que ciertos cargos públicos deban ser elegidos y retirados de
sus cargos según las preferencias de los ciudadanos sobre los candidatos. Estas
normas se completan con otras tales como las que mantienen la libertad de
expresión y de reunión y la amplia posibilidad de los ciudadanos para competir por
un cargo electoral. Unas normas especiales establecen también la autoridad que los
cargos electos tienen sobre los demás, incluyendo la autoridad para nombrarlos o
cesarlos. Cuando todas estas normas operan dentro de un sistema, lo
denominamos entonces una democracia.
Estas normas democráticas afectan en gran medida al juego del poder en
la elaboración de las políticas públicas. Estas normas dispersan, de una
manera conocida, el control de las políticas. Casi todos los adultos pueden
participar en la elección de los cargos públicos que deciden sobre las políticas
votando o presentándose como candidatos. Todo el mundo disfruta de una cierta
libertad para expresar a otros sus opiniones acerca de las políticas públicas, incluso
los cargos públicos. Un gran número de personas pueden hacer carrera política
o profesional participando en el juego del poder: los legisladores, los líderes de los
grupos de intereses, los líderes y los seguidores de los partidos, los periodistas, los
candidatos a cargos públicos, los especialistas en relaciones públicas, los
encuestadores y otros "técnicos" de la política que trabajen para los candidatos y
los que desempeñan cargos públicos.
Las normas democráticas, y en realidad las de aquellos sistemas constitucionales
liberales que preceden al establecimiento de la democracia, prohíben también

algunas de las formas más violentas de lucha en las contiendas éntralos ocupantes
y aspirantes a los cargos públicos. Estas normas prohíben a los líderes desterrar o
silenciar a los demás, aunque a veces se infrinjan. También reprimen ciertas
prácticas tales como el desprestigio, aunque se apliquen muy débilmente con dicha
finalidad. Las normas democráticas limitan en gran parte la lucha entre los líderes
reduciéndola a una contienda con los más finos modales. Los líderes
consecuentemente buscan, mediante favores políticos, el apoyo de las personas, al
igual que en el intercambio de votos. O se agrupan en partidos políticos, para
emplear conjuntamente los fondos y esfuerzos en provecho mutuo. Se amenazan
entre sí, no de muerte sino con la retirada de la cooperación, con la crítica pública,
con la retirada de fondos y con la advertencia de que utilizarán su autoridad (por
ejemplo, como hacen los cargos públicos o los legisladores) para hacer fracasar a
los que se opongan. Aun así las formas típicas de quebrantar las normas son
inequívocamente menos duras que en otros sistemas: la votación falseada, por
ejemplo, más que el golpe de estado.
La dependencia del voto de los cargos públicos electos y la de los altos cargo
designados por estos, hacen que la persecución del voto sea fundamental en la
política democrática. Esta persecución requiere, entre otras cosas,
grandes desembolsos de dinero para llegar a los votantes a través de la prensa y de
los diversos medios de comunicación, para mantener las organizaciones en
las campañas electorales, para cultivar las relaciones con los líderes de la política
y la opinión local, y para acercarse a los ciudadanos. La política democrática
depende del dinero al igual que la política no-democrática. Dependen con
más exactitud de las personas, de las empresas y de otras instituciones que
disponen de grandes cantidades de dinero para invertir en la política.
El número reducido de decisores de políticas públicas
Aunque el número de decisores de las políticas públicas aumenta con las normas
democráticas, como cuando un gabinete militar cede el paso a una legislatura de
unas centenas de miembros, este número es muy pequeño si se le compara con la
población total. La influencia directa en la elaboración de políticas públicas está en
manos de una élite de cargos públicos designados en las elecciones y de otros
cargos nombrados por estos. En pocos paises -en Suiza, por ejemplo- los
ciudadanos votan directamente una pequeña parte de la legislación. En muchos
estados de los EE.UU. los ciudadanos votan enmiendas constitucionales y, en
algunos, una pequeña parte de la legislación. En algunas ciudades, los ciudadanos
votan directamente los presupuestos. Pero la participación directa en las decisiones
de políticas por medio de votaciones es imposible salvo en muy raras ocasiones. La
elaboración de las políticas públicas requiere demasiadas decisiones. Cuando miles
de temas están pendientes de decisión, ni las ternas más simples pueden decidirse
por votación. El Congreso de los EE.UU. aprueba entre seiscientas y mílleyes en
cada legislatura y rechaza miles de proyectos. Además, las decisiones de política
pública pueden ir más allá del tiempo y competencia de los ciudadanos que las

originaron. En resumen, aunque las normas democráticas aumentan la
participación, aun así, requieren una élite de decisores de políticas públicas.
¿Se puede pensar que la democracia realmente garantiza a los ciudadanos el
suficiente control efectivo sobre las políticas si estos ejercieran normalmente el
control directo solamente en la elección de la élite que ha de constituir la cúpula
que se ocupará de la elaboración de las políticas públicas? El desacuerdo en la
respuesta se basa en parte en cuestiones objetivas, tales como si los electores
escogen a un candidato por sus propias políticas o por su personalidad o carisma.
Se basa también, en cuestiones normativas acerca de qué es lo que cuenta más
para el control popular: por ejemplo, que los legisladores hagan pasivamente lo
que desean sus electores o que traten de educar a sus electores, aunque sus deseos
queden fustrados circunstancialmente. La mayor parte del resto de este libro
proporciona una información que ayuda a contestar la pregunta de si la democracia
proporciona un control efectivo sobre la elaboración de las políticas públicas.
1.1. Nuevas Complicaciones en la Elaboración de las Políticas Públicas
Simplemente a causa del mayor número de decisores de políticas
públicas existentes en lo sistemas democráticos en comparación con los no-
democráticos, su elaboración es más complicada en los sistemas democráticos.
De acuerdo con las normas democráticas, los numerosos decisores, aunque
sean una pequeña minoría de ciudadanos, requieren muchos arreglos
gubernamentales para lograr la cooperación y el ajuste mutuo. La vinculación de
los decisores de políticas públicas a los deseos de los electores complica aún más
este proceso, igual que lo hacen las actividades de los líderes de los grupos de
intereses y de los partidos, característica típica de la democracia.
Suponiendo que todo permanece igual, con estas complicaciones decrece la
capacidad de predecir con qué otro decisor se puede esperar que las acciones
logren cualquiera de los efectos específicos que se pretenda. Aumenta también la
dificultad de asignar responsabilidades a un participante en particular. En resumen,
las normas democráticas a menudo convierten los sistemas de pequeños clanes y
oligarquías en gigantescos sistemas pluralistas de elaboración de políticas difíciles
de comprender, de diseñar con resultados predecibles y para hacer posible la
participación eficaz. Los beneficios de la democracia tienen su precio.
El frecuente sentimiento de impotencia que inquieta a los simples ciudadanos se
deriva de estas y otras complicaciones de la democracia. Las normas democráticas
les otorga el voto y de este modo crecen las expectativas. Pero también conceden
el voto a otros millones de ciudadanos haciendo así que un simple voto no tenga
casi fuerza.
Las complicaciones de la libertad

En la elaboración de las políticas públicas en la democracia surge una verdadera
gama de complicaciones como consecuencia de la división y del solapamiento de la
autoridad que requiere diferentes funciones especializadas en los diversos
participantes para la elaboración de las políticas públicas, por una parte, e
interferirse entre si, por otra. Tanto el Presidente como el Congreso, por ejemplo,
juegan ambos un papel especializado. Si bien el Presidente veta a veces los actos
del Congreso, también el Congreso a veces deniega al Presidente los fondos para
atender las funciones que tiene asignadas. El término familiar de "la separación de
poderes" se refiere a esta especialización mediante la división de autoridad, así
como el de "control y equilibrio" ("checks and balances") se refiere a las
interferencias mutuas por los solapamientos de autoridad.
Si los que diseñaron la Constitución y el sistema democrático
hubiesen singularmente atendido al proceso de elaboración de las políticas
públicas, estas complicaciones pluralistas presumiblemente no se habrían
presentado. Pero a veces tuvieron otras cuestiones en mente -limitar el poder
arbitrario de los gobernantes-o Como se advirtió en el capítulo 1, se desea la
libertad, no el control popular de la elaboración de las políticas públicas. Los
opositores al poder monárquico primero introdujeron la separación de poderes, así
como el "control y equilibrio", para dispersar la autoridad entre la nobleza, la
aristocracia y la clase media emergente quiénes la utilizarían para proteger sus
libertades. Con posterioridad, en nombre de la democracia, la autoridad se
extendió a los ciudadanos para protección de sus libertades.
Estas y otras normas de libertad complican de muchas maneras la elaboración de
las políticas públicas. Su formulación a través de dos Cámaras legislativas en vez de
una, por ejemplo, dificulta la aprobación de cualquier programa. También lo
complica el poder de veto presidencial y gubernamental, así como la norma de los
dos-tercios que invalidan dicho veto. Aunque soslayado en muchas ocasiones, el
Colegio Electoral es otro mecanismo que dificulta un control popular más simple,
tal como ocurre con la asignación de dos senadores para cada Estado con
independencia del tamaño de su población. La división de autoridad entre los
Estados y el Gobierno Federal provoca a veces dificultades. Todos estos dispositivos
retornan a la intención de limitar la sobreconcentración potencial de autoridad en
el gobierno, salvaguardando así los derechos inalienables consignados en la
Declaración de la Independencia. Aunque la intención es laudable, difiere y se
encuentra en conflicto con la de proporcionar los instrumentos del control popular
en la elaboración de las políticas públicas.
1.2. Organización y Coordinación
La complejidad de la elaboración de las políticas públicas en la democracia reclama
métodos especiales de organización y coordinación para el ajuste mutuo que no
fueron previstos en la constitución.

En el legislativo
Cada legislador tiene que resolver más conflictos y cooperar con más cole- gas que
con los que aún no ha podido mantener una discusión sostenida. En un año, en la
Cámara de Representantes, fueron presentadas cerca de diez mil proyectos de ley y
alrededor de mil quinientas resoluciones, y cada una de ellas reclamando una
decisión. Cuatrocientos treinta y cinco miembros de la Cámara no pueden manejar
tal cantidad de decisiones sin contar con una organización especial. Su formulación
de políticas requiere una maquinaria organizativa adicional; necesitan un gobierno
dentro del gobierno.
El sistema de Comités en el Congreso sirve como uno de los mejores instrumentos
de cooperación. Aunque en un sistema parlamentario como el del Reino Unido
todas las responsabilidades importantes para la formulación de las políticas
públicas se delegan a un Comité -el Consejo de Ministros-, en el sistema americano
se delega a una pluralidad de Comités legislativos. La Cámara de representantes
opera por medio de unos veinte comités permanentes, la mayoría de ellos divididos
en gran parte en subcomités autónomos, trece en el Comité de Asignaciones.
Excepto los poderosos Comités de Normas, de Asignaciones Y de Medios y
Procedimientos, la mayoría de los comités cubren una determinada área de
políticas: por ejemplo, las Fuerzas Armadas, Educación y Trabajo, y Agricultura. En
los comités del Congreso, también se crean subcomités, siendo sus divisiones más
o menos paralelas a las de la Cámara de Representantes.
Tanto la Cámara de Representantes como el Senado delegan gran parte de sus
decisiones políticas a los comités. Con algunas excepciones, la
legislación solamente se discute en el pleno de la Cámara de Representantes o del
Senado después de que haya sido considerada por un comité y se haya efectuado
su recomendación. Tan sólo una pequeña parte de los miles de proyectos de
ley que se presentan en el Congreso y anualmente sobreviven a los comités. De los
que pasan, lo más frecuente es que la Cámara o el Senado siga las
recomendaciones o sufran enmiendas menores. Los comités, cada uno con su
presidente a quién se le ha otorgado una autoridad sustancial, pueden concebirse
como un grupo de legisladores independientes, unido por sus mismas obligaciones
conjuntas a los miembros de la Cámara o del Senado consideradas en su totalidad.
No se encuentran vinculados conjuntamente a ningún otro "super" comité. Ni
tampoco actúan constituidos en un cuerpo coordinado, comité directivo, comité de
comités o gabinete legislativo. Cada comité, y en muchos casos cada subcomité,
disfruta de un notable grado de autonomía.
El Liderazgo del Ejecutivo en la Elaboración de Políticas Públicas
Las mismas necesidades de organización, delegación, especialización y di rección
que hacen que el Congreso tenga que crear el sistema de los comités, le obligan
también a buscar el liderazgo del ejecutivo para emprender las políticas. Pensando
en la necesidad de incluso un mayor liderazgo que el que pueden ejercer los

comités autónomos y sus presidentes respectivos, el Congreso se fija en el
presidente.
Con el transcurrir del tiempo, los gobiernos asumen nuevas funciones, tales como,
el control monetario, la ayuda extranjera y la exploración del espacio, surgiendo
problemas cuya solución excede de la competencia y tiempo del Congreso.
Además, el Congreso ha impuesto explícitamente al presidente una amplia
autoridad sobre la elaboración de las políticas al requerirle que recomendase
anualmente al Congreso un proyecto de presupuesto de gastos. Un ochenta por
ciento, más o menos, de los proyectos de las leyes promulgadas hoy tienen su
origen en el ejecutivo; el Presidente hoy día determina en gran medida la agenda
del Congreso para la elaboración de las políticas, aunque no tanto como lo hace el
Primer Ministro o el Consejo de Ministros en el Parlamento británico.
La autoridad específica que la Constitución le otorga al Presidente en el sistema
americano le hacen ser el más poderoso de todos los cargos públicos. La
Constitución le otorga por nombramiento los más amplios poderes y le capacita
para vigilar la Administración, ostentar el mando militar, supervisar las
negociaciones diplomáticas y ejercer el veto en la legislación del Congreso. Cuando
el Congreso también le otorga la dirección de la formulación de las políticas, el
Presidente consigue también "que los papeles de Rey y Primer Ministro concurran
en una sola persona".
El aumento del poder presidencial en el desarrollo de las políticas proviene en parte
de las propias iniciativas del Presidente. Este utiliza su autoridad indirectamente
para intervenir en los asuntos políticos que se encuentran fuera de su acción
directa. Por ejemplo, su autoridad sobre el mecenazgo, las asignaciones
presupuestarias y la publicidad, y sobre otra clase de favores que pueda otorgar y
emplear indirectamente. Ningún aspecto de la formulación de las políticas está
fuera de su alcance.
Por otra parte, los sistemas democráticos requieren un liderazgo imaginativo para
controlar los conflictos entre el gran número de intereses que presionan libremente
con sus demandas. En especial, se requiere un liderazgo con habilidad en el análisis
partidista que se especifica en las conclusiones del capítulo, y con capacidad para
reestructurar las controversias políticas, para identificar intereses comunes a los
distintos grupos que se encuentran enfrentados, y por tanto para alejar la nación de
controversias inútiles en favor de nuevas visiones e iniciativas. Este tipo de
liderazgo puede surgir bien de la Cámara o, para este tema, de cualquier parte del
sistema. Sin embargo, tanto la obligación como la oportunidad de que se
proporcione el liderazgo, dependen en especial del Presidente. Algunos Presidentes
tratan de dar una respuesta y al hacerlo así buscan un sitio en la historia.

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