Comunidad de Modernización. Documento marco

Comunidad de Modernización Documento Marco v.09

Documento Marco de la Comunidad de Modernización


Marta Catalina, Novotec Consultores, S.A.
Raúl Tarrío, Ayuntamiento de Peñaranda de Bracamonte (Salamanca)



0.- Introducción

La modernización administrativa es una necesidad que, tanto desde la administración
central como desde las distintas administraciones autonómicas y locales, se plantea
como imprescindible para adaptarse a los requisitos y expectativas, cada vez más
exigentes, que tienen los ciudadanos de sus administraciones.

Las entidades locales constituyen el primer punto de contacto de los ciudadanos con la
administración. Esto hace que estén en una situación privilegiada para captar las
necesidades y expectativas, en constante evolución, que los usuarios tienen sobre los
servicios; por otra parte las entidades locales asumen cada vez más competencias, en
parte gracias a esa cercanía al ciudadano.

Desde esta perspectiva, la modernización de los sistemas de gestión, utilizando
herramientas de probada solvencia, se vislumbra como el método más fiable para
adaptarse a esas necesidades y expectativas de los ciudadanos, ciñéndose a la
eficiencia en la utilización de los recursos que toda organización debe perseguir.

1


En este contexto las pequeñas administraciones, e incluso los departamentos de las de
mayor entidad, se enfrentan a esta tarea con una clara escasez de recursos; si bien el
objetivo de modernización todavía no ha trascendido a las organizaciones de menor
tamaño, aquellas que se lo plantean observan la idea con desconfianza ante la dificultad
de la empresa y ante la escasez de apoyos.

1.- Justificación de la idea

Todo proyecto o iniciativa debe responder a unas necesidades reales o potenciales. En
temas de modernización no existen, o no son públicos, estudios a nivel nacional que
impliquen a administraciones locales de todos los tamaños, por lo que existe un
desconocimiento del nivel de participación de estas administraciones en proyectos
relacionados con la modernización administrativa.

Dada la inexistencia de estos estudios que permitan evaluar la necesidad y el tipo de
actuaciones encaminadas a implantar programas de modernización, se han considerado
una serie de datos procedentes de los listados de subvenciones∗ concedidas por:
o Ministerio de Industria, Turismo y Comercio dentro del Plan Avanza en el año
2007
o Ministerio de Administraciones Públicas, dentro del programa eModel 2007.

Con el análisis de esta información se ha pretendido valorar:
o Nivel de implantación de las actuaciones relacionadas con la implantación
o Tipología de municipios que desarrollan estos programas
o Número de ciudadanos que se ven beneficiados por estos programas, pues son
los destinatarios de todas estas actuaciones.

Es conveniente tener en cuenta que la información que a continuación vamos a
presentar es sesgada pues se nutre de datos parciales; ahora bien, aunque la fotografía
sea de una parte, ésta es veraz y representativa de una realidad que viven las
administraciones públicas en España.

∗
Una parte de estas subvenciones tiene un carácter puramente tecnológico, por lo que los resultados obtenidos en el
estudio deben contemplarse con la debida cautela

2


En la tabla que a continuación se presenta se han resumido los datos de población
cruzados con los relativos a las subvenciones anteriormente citadas, segmentado por
tamaño de municipio.

Población Total Población beneficiada por subvenciones
% sobre
% sobre
Nº % Nº % población
población
total
Municipios de hasta 5.000
6,067,204 13.42% 141,118 1.12% 2.33% 0.31%
habitantes

Municipios de 5.001 a
8,755,241 19.37% 753,037 5.98% 8.60% 1.67%
20.000 habitantes

7,005,876 15.50% 1,354,351 10.75% 19.33% 3.00%
50.000 habitantes

5,442,650 12.04% 1,136,938 9.03% 20.89% 2.52%
100.000 habitantes

10,477,570 23.18% 3,925,272 31.17% 37.46% 8.68%
500.000 habitantes

Municipios de más de
7,440,012 16.46% 5,283,652 41.95% 71.02% 11.69%
500.000 habitantes

TOTALES 45,185,553 100% 12,594,368 100% 27.86%

Tabla 1. Datos de población a 1.1.2007 y datos de subvenciones 2007

A la vista de estos resultados podríamos concluir que el porcentaje total de ciudadanos
al que los programas de modernización benefician, apenas alcanza a un tercio de la
población total (27,86%), lo que refuerza la necesidad de ampliar el alcance de las
actuaciones en pro de la modernización administrativa.

Analizando la columna de porcentaje de población total obtenemos la siguiente gráfica
de distribución de la población por tamaño de municipio:

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50,001 - 100,000
12%

20,001 - 50,000
16% 100,001 - 500,000
24%

5,001 - 20,000
19%
500,001 -
16%
-5000
13%

Figura 1. Distribución de los ciudadanos según la población del municipio

De manera análoga a la figura 1, obtenemos la distribución de los programas según los
segmentos de población establecidos.

-5000; 1.12%
5,001 - 20,000;
5.98%
20,001 - 50,000;
10.75%

500,001 -; 41.95% 50,001 - 100,000;
9.03%

100,001 - 500,000;
31.17%

Figura 2. Aplicación de las subvenciones según el tamaño de la población

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Así observamos que más del 70% de los programas de modernización se están
aplicando en municipios con más de 100,000 habitantes, lo que implica que al resto de
ciudadanos sólo le están afectando el 30% de los programas; ahora bien, la población
que vive en municipios de menos de 100,000 habitantes es más del 60% del total, por lo
que a priori existe un desequilibrio en la utilización de herramientas y modelos de mejora
en la gestión de los servicios públicos∗.

Centrándonos en las poblaciones de hasta 20,000 habitantes la desigualdad es aún más
marcada: sus ciudadanos sólo se ven beneficiados del 6% de los programas, mientras
que el porcentaje de personas que viven en estos municipios es del 33%.

El objetivo de la siguiente gráfica es hacer patente, de una forma visual, la desigualdad
en el grado de repercusión de los programas de modernización según el tamaño de la
población.

80.00%

70.00%

60.00%

50.00%

40.00%

30.00%

20.00%

10.00%

0.00%
-5000 5,001- 20,000 20,001- 50,000 50,001- 100,000 100,001- 500,000 500,001-

Figura 3. Relación entre el porcentaje de población que vive en cada tipo de municipio y el porcentaje
de población afectada por subvenciones

∗
Se debe considerar la existencia de municipios que desarrollen programas de modernización y que no estén
subvencionados.

5


Si comenzamos a leer la gráfica de derecha a izquierda, vemos que los municipios de
más de 500,000 habitantes mantienen programas de modernización que afectan a más
del 70% de su población; a medida que nos movemos de segmento se observa que la
relación número de habitantes frente a porcentaje de población beneficiada por
actuaciones de modernización se va invirtiendo, pasando a ser puramente testimonial en
municipios por debajo de 20,000 habitantes.

En la gráfica siguiente se extraen los datos de porcentaje de población beneficiada por
programas de modernización para cada uno de los segmentos valorados, con el objetivo
de visualizar que existen tres tipologías claramente diferenciadas en lo que a
implantación de actividades de modernización se refiere.

80.00%

70.00%

60.00%

50.00%

40.00%

30.00%

20.00%

10.00%

0.00%
-5000 5,001- 20,000 20,001- 50,000 50,001- 100,000 100,001- 500,000 500,001-

Figura 4. Porcentaje de población beneficiada de subvenciones por tipo de municipio

Las tres tipologías citadas son las siguientes:
o Municipios mayores a 100,000 habitantes en los que sus estructuras de gestión
están consolidadas y orientadas a la excelencia en la gestión de los servicios.
o Municipios que ya han iniciado actuaciones relacionadas con la modernización.
Esta tipología aparece en municipios cuya población se encuentra entre 20 y
10,000 habitantes.

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o En municipios cuya población es inferior a 20,000 habitantes puede considerarse
que las experiencias desarrolladas son anecdóticas e incluso podríamos
aventurarnos a afirmar que en estos municipios se desconocen los principios de
la modernización administrativa.

Esta perspectiva pone en evidencia el problema con el que siempre se enfrentan las
pequeñas administraciones: sus actuaciones afectan a un número pequeño de
personas. Para que un programa beneficie a un gran grupo de ciudadanos el número de
administraciones locales implicadas debe ser elevado.

A la vista de este análisis se evidencia la necesidad de iniciativas que favorezcan el
desarrollo de programas de modernización, prioritariamente, en municipios de menos de
20,000 habitantes.

2.- La idea

Podemos resumir los elementos diferenciadores de la situación actual de la siguiente
forma:
• Las administraciones autonómicas y la central promulgan la necesidad de
adaptar las estructuras organizativas utilizando herramientas y modelos de
probada solvencia.
• Necesidad de adaptación de las administraciones a la Ley 11/2007, de 22 de
junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, en el que
se reconocen los derechos de los ciudadanos a relacionarse con las
Administraciones Públicas por medios electrónicos.
• La presión de los ciudadanos sobre sus administraciones más cercanas es cada
día mayor y más concreta.
• Las experiencias de modernización son las suficientes como para que el número
de expertos en ello sea considerable.
Se estima necesario la creación de un elemento catalizador que se centre en:
• Crear valor al ciudadano. El destinatario final de las actuaciones no debe perder
el foco de cada una de ellas, la modernización administrativa es un medio y no un
fin en sí mismo.

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• Optimizar los recursos de las administraciones. Las subvenciones, formación,
congresos, jornadas, etc. aunque comparten objetivos no siguen una
planificación holística, lo que hace que sus beneficios se diluyan.
• Alcanzar a todas las administraciones por pequeñas que estas sean, es decir,
democratizar o globalizar la modernización.
• Universalizar los conocimientos. La experiencia adquirida ha de diseminarse para
que germine en todo el territorio. Las nuevas tecnologías son el instrumento para
que esta universalización sea eficaz y eficiente pues, hoy en día, están al alcance
de cualquier municipio.
• Facilitar la aplicación de los conocimientos. El reto principal es el de acompañar
a las pequeñas administraciones en la implantación de los modelos y
herramientas, coordinando las actuaciones, ayudando en la búsqueda de
financiación, facilitando una red de contactos, organizando intercambios de
experiencias, redirigiendo la formación de las entidades promotoras, creando
grupos de trabajo que permitan economías de escala, en definitiva, ejerciendo de
palanca y punto de apoyo para convertir una inercia estática en otra dinámica.
• Generar nuevos conocimientos. La excelencia es un concepto que preconiza la
permanente revisión y adaptación de las estructuras de las organizaciones,
adelantándose a las necesidades y expectativas que los clientes, ciudadanos,
tienen sobre los servicios que se les presta. Por tanto, los nuevos conocimientos
que se vayan generando en las diferentes experiencias debe enriquecer la base
de conocimientos ya almacenados para que sirvan de acicate y referente tanto a
las administraciones que comienzan, como a aquellas que ya tienen un cierto
recorrido.

Figura 4. Esquema conceptual de la Comunidad de Modernización.

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En resumen la idea consiste en crear una red de colaboración entre administraciones
locales, regionales y nacionales y empresas de servicios que ayude a las
organizaciones en todo el proceso de modernización.

El principio de compartición del conocimiento ha llevado a denominar esta red como una
Comunidad; estar orientada a conseguir la modernización de todas las administraciones
implica que el segundo término para denominar esta iniciativa debe ser Modernización.
Así Comunidad de Modernización (CoMo) son los términos que describen más
acertadamente los propósitos del proyecto.

Para que se cree esta red es necesario establecer una serie de principios que guíen a los
participantes en el objetivo común, es decir, deben compartirse los fundamentos que a
continuación se detallan y que harán de nexo de unión entre los miembros de la
Comunidad.

Para establecer estos fundamentos utilizaremos las herramientas que actualmente están
reconocidas como eficaces en la gestión de las organizaciones. Así la definición de
Misión, Visión y Valores son los conceptos que han de conducir la relación entre los
componentes de la red.

3.- Misión de la Comunidad de Modernización

Equilibrar los conocimientos entre las administraciones, aplicarlos y generar nuevos
conocimientos mediante la gestión de equipos de trabajo implicados y
multidisciplinares, fomentando la aplicación de las TIC y haciendo uso de herramientas
que permitan la adaptación permanente de los avances en materia de gobierno de la
organización a las necesidades de la gestión diaria de las administraciones.

4.- Visión

Ser el agente dinamizador de las políticas públicas en las administraciones, mediante el
fomento y apoyo de la innovación, aprendizaje y creatividad en materia de gestión,

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orientado a la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos y de su percepción
respecto a los organismos públicos.

5.- Valores

• Creatividad
• Innovación
• Trabajo en equipo
• Orientación al ciudadano
• Orientación a resultados
• Solidaridad
• Eficacia y eficiencia
• Excelencia en la gestión
• Mejora continua
• Participación

7.- Políticas
La consecución de la misión contará con los siguientes elementos conductores:
• Capacidad de anticiparse a las necesidades de las organizaciones públicas
• Apoyar la puesta en marcha de las estrategias de las organizaciones en
materia de modernización administrativa
• El trabajo en grupo como herramienta que facilite la participación y el
intercambio de conocimiento
• Cooperación con otras organizaciones que, aprovechando sus sinergias,
faciliten la consecución del objetivo general de la CoMo
• Organizar las actividades de gestión de la comunidad que permitan sistematizar
y mejorar continuamente sus procesos
• Conocer la valoración de las actividad de la CoMo en las organizaciones.
• Procurar la adhesión y participación de las personas que forman parte de las
organizaciones.

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• Conseguir que la CoMo, con sus acciones, pueda repercutir positivamente en la
percepción que las administraciones poseen de la modernización
administrativa.
• Conocer y valorar el grado de cumplimiento de los resultados clave que
persigue la CoMo.

6.- Objetivo general

Facilitar el despliegue de las políticas públicas en materia de modernización
administrativa que permita la aplicación de las mismas en todas las administraciones
públicas independientemente de su ámbito o tamaño.
Constituirse en informador relevante en la revisión de las políticas públicas

7.- Objetivos específicos

• Maximizar la participación de las administraciones públicas, tanto para la
aportación de conocimiento/experiencias, como para la implantación de
acciones de modernización
• Participación de la CoMo como informador relevante
• Maximizar el número de municipios que definan un Plan de Modernización
• Mejorar los resultados de las encuestas de satisfacción de los ciudadanos en
los proyectos donde haya participado la CoMo
• Valoración positiva de la concepción de la modernización administrativa por
parte de las organizaciones públicas intervinientes en la comunidad
• Procurar la máxima participación de las personas de las organizaciones
integrantes de la CoMo
• Establecer los canales que permitan conocer la valoración de las actividades
de la CoMo en las organizaciones.
• Establecer los sistemas de gestión que permitan a la CoMo sistematizar sus
actividades y alcanzar los objetivos perseguidos
• Desarrollar las alianzas con otras organizaciones, ya sean públicas o privadas,
que permitan aportar los recursos que hagan realidad nuestra misión.

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• Consolidar equipos de trabajo que permitan desplegar el conocimiento hasta las
actividades diarias de las organizaciones y adaptarlo a su realidad
• Definir las acciones de forma planificada que apoyen la puesta en marcha de
las estrategias de las organizaciones en materia de modernización
administrativa
• Recopilar, gestionar y difundir el conocimiento existente en materia de
modernización administrativa y todas aquellas materias que se relacionen con
ella.
• Liderar la difusión e implantación de las nuevas tendencias en materia de gestión
pública

8.- Líneas de actuación

El despliegue de las políticas anteriormente enumeradas se realizará a través de un
conjunto de acciones planificadas cuya valoración nos permitirá asegurar el
cumplimiento de los objetivos específicos. A continuación describimos de una forma
esquemática las acciones que implementan cada una de las políticas.

8.1.- Capacidad de anticiparse a las necesidades de las organizaciones públicas
• Conocer las necesidades y expectativas de las administraciones públicas
El primer paso para poder anticiparse es conocer las preocupaciones, inquietudes o
nuevos retos que se les presentan a las administraciones públicas.
• Normativa
Otra de las maneras de anticiparse es conocer exhaustivamente tanto las
normativas/reglamentos de aplicación a las diferentes entidades públicas, como
aquellas que están en proceso de generación o modificación en materia de
modernización y que puedan afectar a la gestión de las organizaciones y su relación
con los ciudadanos.
• Incorporar conocimientos externos
Estudiar iniciativas y experiencias exitosas que proceden de administraciones
públicas en el ámbito de la C.E. así como en organizaciones privadas de reconocido
prestigio.

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8.2.- Apoyar la puesta en marcha de las estrategias de las organizaciones en
materia de modernización administrativa
• Generación de una bolsa de expertos
Asignar tutores y expertos relacionados con las necesidades expresadas por la
entidad
• Facilitar el acceso a recursos financieros
Recopilar y proporcionar información relativa a recursos disponibles para la
financiación de estos proyectos a través del portal de la comunidad.
Apoyar en la elaboración de los proyectos que procuren los recursos financieros
• Formación
Reordenar las acciones formativas de las entidades promotoras de la modernización
para que se adecuen a las necesidades de implantación de las organizaciones.

8.3. El trabajo en grupo como herramienta que facilite la participación y el
intercambio de conocimiento
• Definición y organización de grupos de trabajo específicos
Para la definición de grupos de trabajo específicos es necesario que de manera
previa se puedan seleccionar los aspectos que son críticos para comenzar y/o
desarrollar los aspectos de gestión ligados a la modernización.
• Definición de calendarios de actividades de grupos de trabajo
Los aspectos organizativos deben estar planificados con vistas a la máxima
operatividad y eficiencia, procurando la completa implicación de las entidades
participantes
• Planificación de foros
El desarrollo de reuniones generales o foros donde participen todas las entidades
involucradas en la CoMo, tiene dos objetivos, la puesta en común anual de las
actividades de los grupos de trabajo y la difusión a la Sociedad de las actuaciones y
beneficios que implica la existencia de la CoMo.

8.4. Cooperación con otras organizaciones que, aprovechando sus sinergias,
faciliten la consecución del objetivo general de la CoMo
• Actividades de presentación a otras Administraciones

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Las tareas de difusión de los objetivos de la CoMo así como los beneficios que
supondría la participación en la misma, se han de gestionar a través de un plan de
visitas específico y con la presentación de material previamente elaborado.
• Actividades de presentación a otras entidades de interés
No sólo es interesante la participación de las AAPP en este proyecto si no que otras
entidades privadas pueden apoyar la iniciativa. La selección de las mismas debe
hacerse atendiendo a unos criterios de selección previamente consensuados
atendiendo a la misión y visión de la CoMo de manera que pueda generarse una
alianza.

8.5. Organizar las actividades de gestión de la comunidad que permitan
sistematizar y mejorar continuamente sus procesos
• Definición de un sistema de organización
La envergadura de este proyecto “obliga” a establecer un sistema organizativo para
facilitar la coordinación de las actividades así como establecer las diferentes
responsabilidades y funciones de los participantes y colaboradores, ya que a priori la
movilización de recursos que va a suponer es muy elevada. Por lo tanto sería
necesario elaborar por parte de los promotores de la CoMo una documentación que
estableciera la metodología de trabajo así como las funciones y responsabilidades
de cada uno de sus miembros.

8.6. Conocer la valoración de las actividad de la CoMo en las organizaciones.
• Definir mecanismos de valoración de las actividades planificadas
No es posible mejorar ninguna actividad sin conocer cómo se perciben sus
resultados en las entidades implicadas. Así, el establecer un mecanismo de
seguimiento periódico de las actividades, que cuente con las opiniones de los
involucrados así como con las opiniones que se recaben en el ámbito del Foro,
relativas al funcionamiento y utilidad de las actividades de la CoMo, será uno de los
pilares de la mejora.

8.7. Procurar la adhesión y participación de las personas que forman parte de las
organizaciones.
• Definir plan de comunicación

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La información y los beneficios que una organización pública pueda extraer de su
participación en la CoMo es uno de los mensajes principales a comunicar, asimismo
esta información debe fluir por unos canales de fácil y rápido acceso.
• Planificación de actividades
La planificación de actividades/reuniones debe responder a la disponibilidad de los
participantes y a los recursos de los que disponga la entidad participante. Este
aspecto será una de las barreras que habrá que salvar si se desea el éxito de la
CoMo.

8.8. Conseguir que la CoMo, con sus acciones, pueda repercutir positivamente en
la percepción que las administraciones poseen de la modernización administrativa.
• Definición y pilotaje de proyectos
Las tareas de definición y pilotaje de los proyectos son fundamentales para que las
administraciones receptoras/participantes tengan una percepción positiva de las
actividades. Teniendo en cuenta que la duración y la necesidad de recursos que se
requiere para estos proyectos suelen ser las trabas más habituales para su puesta en
marcha, son estos los aspectos que han de cuidarse y detallarse más, definiendo
claramente antes de su comienzo el grado de involucración de la administración que
vaya a desarrollarlos.
• Formación
La definición de actividades de formación/sensibilización, son otra de las actividades
fundamentales para conseguir esa imagen positiva. Las administraciones públicas
deben ser conscientes del significado de la modernización en su gestión y cuáles
son las actuaciones que ella conlleva, y por supuesto, sin olvidar el fin último de todo
ello, que no es más que la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.

8.9. Conocer y valorar el grado de cumplimiento de los resultados clave que
persigue la CoMo.
• Cuadro de Mando
El establecimiento de un cuadro de indicadores que permita valorar periódicamente
la consecución de los objetivos perseguidos por la CoMo, se convierte en una
exigencia si queremos que el proyecto llegue a buen puerto. Los resultados de los
indicadores nos permitirán pilotar, mejorar o redefinir nuestros objetivos permitiendo
que la CoMo evolucione y consiga su fin.

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La gestión y distribución de estos resultados dotará a las administraciones públicas
promotoras de programas de modernización de información que facilite la toma de
decisiones para el apoyo a los proyectos orientados a la mejora de la gestión en
estas administraciones.
8.10. Recopilar, gestionar y difundir el conocimiento.
• Portal web de la CoMo
El portal de la comunidad ha de convertirse en la herramienta de trabajo diario de los
grupos, facilitando tanto la consulta como el almacenamiento de las informaciones
generadas. También debe disponer de instrumentos para la comunicación, la
formación y el trabajo en equipo.
Otro de sus cometidos es el de servir de primer punto de contacto de las
administraciones con la modernización administrativa, ejerciendo de embajador de
sus premisas.

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