Observaciones del asambleísta Henry Cucalón al borrador de proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelos. Asamblea Nacional del Ecuador. Mayo 2014.

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Fundón remitente ASAMBLEISTA
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SanFranciscode Quito,DistritoMetropolitano
Abril,21de 2014
OficioNo.013-AGHCC-2014
Economista
RichardCalderónSaltos
Presidentede la Comisión EspecializadaPermanente
Competencias,Descentralizacióny Organizacióndel
Nacional
Presente.-
De misconsideraciones.
de GobiernosAutónomos,
Territorio de la Asamblea
En referenciaal Borradorde Proyectode Ley Orgánicade OrdenamientoTerritorialy
Gestiónde usode Sueloquefueraelaboradopor losTécnicosde la UniónEuropeaen
baseal Conveniode cooperaciónsuscritocon la Comisiónde GobiernosAutónomos,
Competenciasy Organizacióndel Territorio,me permito presentarlas siguientes
observaciones,las mismasque guardanestrecharelacióncon artículosque restringen
y menoscaban la autonomía de los Gobiernos Autónomos Descentralizados,
específicamentemunicipales,lo cual es inaceptabley evidentementeinconstitucional,
de conformidadlo explicoa continuación:
La autonomíapolítica (poder de decisión),administrativa (poder de ejecutarlo
decidido),y financiera (recursospropiospara financiarcompetencia)SON UNA
GARANTíA CONSTITUCIONAL que tienen los Gobiernos Autónomos
Descentralizadosparaejercersus competencias,y justamentetienenese rangopara
que ningúnfuncionarioni ningunaautoridado Funcióndel Estadoy en ese caso,ni la
legislatura,puedanvulnerarni menoscabaresagarantía.
En esa misma línea constitucional,la competencia del uso de suelo es
EXCLUSIVAMENTEMUNICIPALy por lo tanto,no es competenciani del Gobierno
Centralnide ningúnotroorganismo.

2. En esteborradorde proyectode rey,se evidenciauna posicióncentralistay que
intentamenoscabarlascompetenciasde los gobiernoslocalesmunicipales,pues
buscaatribuirleesafuncióna otroórganono competentey lo que es peor'le otorga
facurtadesa eseorganismoparaquepueoasancionara lasautoridadesde lospropios
GADS.
Resultainaceptablequejustodespuésde lasúltimaseleccionesllevadasa caboel23
de febrerode 2014,se quierasometera losmunicipiosa un un organismoque se
encarguedesucompetenciadegestiónycontrolusodelsuelo;esdecir'comoel
pueblonoeligiósusmodelosde gestiónlocaly porel contrariofue rechazadoen las
urnas, ahora pretenden imponérselos' Y LO QUE ES PEOR'
INCONSTITUCIONALMENTE'
1. OBSERVACIONESGENERALES.'
a.- En el art.3, que tratasobrelos principios-rectores,no se incluyeen ningún
numerallo referenteal respetoa la'autonomíamediantela cual los Gobiernos
AutónomosDescentralizadosejercenpotestadesgubernativassobresu territorio'
consideroqu"
"rt"
principioesfundamentarparaerobjetoderproyectodeleyy por
talrazóndebeserincluido'
b.- Lo quesucedeen el numeral2 delart.12es inaceptableporlo quese hace
n"c"satiocitardichoartículoparaexplicarlo:
.Arf. 12.Contenidosustantivode /osplanes'
1. Los planes de ordenamientoterritoriat y urbanístico deben contener todas /as
determinacionespara ellosprevisfasen estaLey'
2. Regtamentariamentepuedenestablecerseespecificacionestécnicasobligatoriasparael
ordenamientoterritorial,así Comoordenanzasó sotucionestipo o modelosde ordenacióna
los que pueden acogersevoluntariamentelosgobiernosautÓnomosdescentralizadospor
remisiónde sus ptun"""o poraplicaciónsupletoñamientrascarezcande ellos'"

3. En este artículose permiteque el GobiernoCentral,vía reglamento,interfiera
directamenteen la elaboraciónde los Planesde OrdenamientoTerritorialde los
GobiernosAutónomosDescentralizados,ya que bajo el pretextode introducir
especificacionestécnicas,se deja la puertaabiertapara que las mismasincluyan
nuevos requisitosa cumplir previa la aprobaciónde los Planes, Io cual es
evidentementeinconstitucional.Resultacontradictorioque a los gobiernoslocales
se les quieraIMPONERestas "especificaciones"y por otro lado se les permita
ACOGERSEVOLUNTARIAMENTEa lo que el proyectollama"ordenanzastipoo
modelos de ordenación".En este caso, para hacer respetar la autonomía
reconocidaa los GADS por la Constituciónde la República,debemosestablecer
que toda reglamentaciónprovenientedel gobiernocentralo de cualquierórgano
ajeno a los GADS sea de acogimientovoluntario.Es necesariorecalcaren
-este
punto,que el art. 147. numeral13 de la Constituciónle otorga la potestadal
Presidentede la Repúblicade emitirlos Reglamentosde Ejecucióna las leyesSIN
CONTRAVENIRLASNl ALTERARLAS, razón por la cuál, mal podría un
reglamentode este tipo agregar nuevos requisitosque solo buscan someter
inconstitucionalmentea losGADS.
c.- Si bien en la Exposiciónde Motivos,se hablade la necesidadde articularel
territorio,el articulo6 numeral2 planteauna unidadforzosadel ordenamiento
territoriallo cual es sumamentegrave. Debe haber articulacióny no unidad
obligatoria.En esesentidoestenumeraldice:
"2.-losplanesdeordenamientoterritorialdebencontemplarel territorioqueordenancomo
un todo inescindibley, en consecuencia,considerartodos los valoresy todos/os usos
presenfesené1,asícomolosprevistosencualquierotroplano proyecto.aunqueéstesea
dela competenciade otrogobierno.,,
Esclaroentoncesque ya no estamoshabrandode articulación.
d'- En la revisiónrealizadaa las disposicionesderogatorias,resultapreocupante
que el penúltimopárrafodel art. 296 del COOTADque está siendoderogado,no
sea incluidoen el proyectode ley.Esteartículoes sumamenteimportanteporque
dispone que la planificacióndel ordenamientoterritorialregional,provincialy
parroquialse inscribiráy deberáestararticuladaa la planificacióndel ordenamiento
territorialcantonaly distrital,lo cual resultalógicoal ser los municipioslos que
tienenla competenciade gestióny controlde uso de suelo.Por tal razón,dicha

4. disposición,si va a ser eliminadadel COOTAD,debe ser insertadaen esta nueva
normativa.
e.- En esa mismalínea,la derogatoriadel primerpárrafodel art. 466 tambiénes
inconvenientey no se evidenciade maneraexpresaen el borradorde proyectode
ley:
"Arfículo466.-Atribucionesen el ordenamientoterritorial.-Correspondeexclusivamentea
losgobiernosmunicipalesy metropolitanosel controlsobreel usoy ocupacióndelsueloen
el territoriodel cantón,por lo cual losplanesy políticasde ordenamientoterritorialde este
nivelracionalizaránlas intervencionesen el territoriode todos los qobiernosautónomos
descentralizados."
Este artículo garantiza la no interferenciade órganos estatales ajenos a los
municipiosen la competenciade gestióny controlde uso de suelo y además
establececlaramenteque los planesy políticasde ordenamientoterritorialde este
nivel racionalizaránlas intervencionesterritorialesde los demás GADS. En tal
virtud,estasdos derogatorias,afectangravementela autonomíamunicipalpuesen
el borradorno hansidoincluidas,lo queva a provocarunaabsolutadesarticulación
de los Planesde OrdenamientoTerritorialal dejarde lado las disposicionesque
ordenana los demás nivelesde gobiernoa articularsus planesde ordenamiento
territorialconlosde losmunicipios.
2.. SOBREEL PROCEDIMIENTOPARALA ELABORACIÓNY APROBACIÓNDE
LOS PLANESDE ORDENAMIENTOTERRITORIAL
Si bienes necesarioarticularlos Planesde OrdenamientoTerritorialde los diferentes
nivelesde gobierno para poder tener un crecimientoordenadodel suelo, dicha
articulacióndebe partirde lo dispuestoactualmenteen el art. 296 del COOTAD,es
decir,teniendoa los gobiernosautónomosdescentralizadosmunicipalesy distritales
comoejede la misma,en basea su competenciade gestióny controlde usode suelo.
Lamentablemente,estanormativano solodesconoceestetipode articulaciónsinoque
en variosde sus artículosse puede evidenciarinjerenciay rectoríapor parte del
GobiernoCentral,en la elaboraciónde los Planesde Ordenamientode Territorial,lo
cuales sumamentegravey e inconstitucional.

5. Unejemplodeloquemencionoseevidenciaclaramenteendosartículos:enel 14, los
numerales2y 3,y enelsegundopárrrafodelnumeral1delart.16.
En el primer caso, en el numeral2 del art. 14, se quiere incorporarla
OBLIGATORIEDADde que los GADSCONSULTENcon el GobiernoCentraly con
otrosnivelesdegobiernointeresadoselcontenidodesu PlanOrdenamientoTerritorial.
Esnecesariorecalcarqueunaentidadautónomanodebeconsultarsuscompetencias
exclusivasconnadie.
Enesesentido,manteniendola inconstitucionalposturade la mencionadaconsulta,en
el numeral3 del mismoartículo,se estableceque la aprobaciónDEFINITIVAde los
planesde ordenamientoterritorialcorrespondeal máximoórganocolegiadode
gobiernode cadagobiernoautónomodescentralizadoy es indelegable.La pregunta
aquí €s, ¿Por qué se habla solo de aprobaciónDEFINITIVA?¿Acasoexisten
aprobacionesanterioreso parciales?
Larespuestaseencuentrajustamente-enelsegundopárrafodelnumeral1delart.16y
constituyeunaverdaderaABERRACIONJURiDICA,puesmanifiestalosiguiente.
"1.Emitidaal menosla resoluciónfavorabledelconsejodeptanificaciónparticipativaa quese
refiereel aftículoanterior,debe remitirsela documentacióncompletadel ptan al gobierno
central y a los gobiernos autónomosdescentralizadosa cuya circunscripciónafecte el
ordenamientoterritorialproyectado.
La remisiónal gobierno central debecursarsea los entes rectorescuya autorizacióno
informe favorable seaobligatorio para poderaprobar alguna determinacióndel plan y a
la Junta Reguladoradel Territorioy el Sue/o,quien se encargade trasladárselaa los
ministeriosy entes rectoresrepresentadosen su composicióny a /os restantesa cuyas
competenciasafecteel ordenamientoproyectado.
Enel casode losplanesformuladospor lasparroquiasrurales,bastaconsuremisiónal cantón
o distritometropolitanoen cuyacircunscripciónseintegren" (Lo subrayadoes mío)
Comose desprendeclaramentede esta norma,los llamados"entesrectores"tendrán
la facultadde emitir informesfavorablesrespectoa ciertaspartes de los Planesde
OrdenamientoTerritorialde los GobiernosAUTÓNOMOSDescentralizados,y es ahí
donde encontramoslas aprobacionesparcialesa las que tácitamentese refiereel

6. numeral3 del art. 14.Es en este puntodel borradordel proyectode ley en dondese
dejade ladola articulacióny entramosde frentea la interferenciadelGobiernoCentral,
lo que es inconstitucionaly transgredeexpresamentela autonomíade los Gobiernos
AutónomosDescentralizados.
3.. SOBRELOS PLANESESTRATÉGICOSDE ORDENAMIENTOTERRITORIAL
Un aspectopreocupante,es que se permita,sin las limitacionesnecesarias,que el
GobiernoCentralelabore"PlanesEstratégicosde OrdenamientoTerritorial"con el
objetode regularla localizaciónespacialy el impactoterritorialde los proyectos
nacionalesde carácterestratégico.Es evidenteque la amplitudque abarcaa los
SectoresEstratégicosy a que la ConstitucióndejaIa puertaabiertaa que la Leypueda
considerarnuevasáreas dentrode este concepto,puedederivaren otra interferencia
másdelGobiernoCentralen la autonomíamunicipalal momentode gestionarel usode
suelo.Inclusolos Proyectosen SectoresEstratégicosdel Gobierno,segúnel Proyecto
de Ley, prevaleceránpor sobre los Planes de OrdenamientoTerritorialde los
municipioscuando,a juicio del primero,no exista suelo idóneo y suficientepara
localizardichosproyectosen los planesde ordenamientoterritorialvigentesy cuando
no se hayapodidoconsensuarcon losmunicipiosafectadosla localizaciónidóneapara
el proyectoy lasmedidasde ordenamientoterritorialprecisasparasu ejecución.
4.-SOBRELA JUNTAREGULADORADELTERRITORIOY DEL SUELO
La inconstitucionalidaden la creaciónde esta Junta, contenidaen el art. 55 del
proyectode ley,partedesdesu propionombre,pues no puederegularel SUELO.La
GESTIONy el CONTROLdel USO DEL SUELO,es unacompetenciaexclusivade los
MUNICIP¡OSque se encuentradebidamenteconsagradaen el numeral2 del art.264
de la Constitucióny que tambiénha sidodebidamenterecogidoen el literalb) del art.
55delCOOTAD.
De igual forma, esta Junta Reguladoradel Territorioy el Suelo, se encuentra
conformadaen su mayoríaporrepresentantesdelgobiernocentral,y tendríalafacultad
de establecer requisitos obligatorios para que los Gobiernos Autónomos
Descentralizadosse sometanal momentode elaborarsus planesde ordenamiento
territorialy urbanístico,tal cuallo estableceel art.55 numeral2, literalc):

7. "AprobarlasnormastécnicasqrJe,en el marcode estateyy de su desarrolloreglamentario,
seande obligatoriocumplimientopara los planesde ordenamientoterritorialy urbanístico,las
intervencionessobre el territorio, las obras de urbanizacióny edificacióny las demás
actividadesde uso,gestióny ocupacióndelsuelo"
Estoes sumamentegravey constituyeunainjerenciadirectadelGobiernoCentralen la
autonomíade losGADS,puesapartede losrequisitosestablecidosen la leyquedeben
cumplirlos gobiernoslocalespara aprobarestos Planes,se añadenestosrequisitos
adicionalesquesonestablecidosmediante"normastécnicas"porestaJunta.
5..SOBRELA SUPERINTENDENCIADELTERRITORIOY EL SUELO
El Proyectode Ley en su art. 57 buscacrearuna Superintendenciacuyo origenparte
de un SOFISMA:la incapacidaddel controlmunicipalrespectode su competenciade
gestióny controlde usode suelo.Entonces,segúnesteabsurdocriterio,debevenirun
funcionariodelcentralismoa interferiren lasmismascuandolosmunicipiosnocumplan
conciertosparámetroso no se ajustena ciertosrequisitosestablecidosen la Ley.Esto,
apartede ser evidentementeinconstitucional-puescomolo hemosexplicadoa lo largo
de este análisis,la gestiónde uso de suelo es una competenciaexclusivade lós
municipiosreconocidapor la propiaConstitución-evidenciaclaramentela voluntad
políticadel gobiernopara interferiruna vez más utilizandonormascentralistasy poco
clarasen la autonomíade losGobiernosAutónomosDescentralizados.
EstaSuperintendencia,que en la prácticaseráunaentidadmás del GobiernoCentral,
tendría inclusola facultadde sancionara los funcionariosy autoridadesde los
GobiernosAutónomosDescentralizados,sepultandototalmentede esta manerala
autonomíaadministrativaconsagradaen la Constituciónpara estos niveles de
gobierno,talcualse evidenciaen el arr..57numeral3 literala):
"Vigilary controlarla legatidaddelordenamientoterritoriaty urbanísticoy de lasactividadesde
uso,gestióny ocupacióndel suelo,de hábitaty viviendaque realizanlas personasfísicaso
jurídicastantoprivadascomopúbticasy losdistintosnivelesdegobierno',
En nuestralegislaciónya existenmecanismossuficientesde controlde losactosde los
GADS,tantoen la esferade lo legalcomoen lo político,por lo que se hacetotalmente
innecesariala creaciónde estainstitución,cuyaúnicafinalidades agrandaraún másel

8. órganoscompetentes,loquehaceaúnmásinadmisiblequequieraimponérselesa los
GobiernosAutónomosDescentralizadosotroorganismodecontrolmás.
En conclusión,consideroque si la intenciónes aprobaruna normaque reguleel
ordenamientoterritorialy lagestióny controldelusode suelo,éstadebeserunapoyo
paraque los municipiospuedanejecutarSUSCOMPETENCIASen dichamateriay
ademása COORDINARY ARTICULARcon los distintosnivelesde gobiernosus
planesde ordenamientoterritorial,con normasclarasy precisasy que bajoningún
conceptomenoscabenla autonomíareconocidaen la Constituciónde la República,y
peoraún,con leyesque lo únicoque buscanes imponervisionescentralistaspara
obligara losGADSa implantarmodelosde gestiónqueya fueronrechazadosporlos
ecuatorianosenlasurnas.
Atentamente.
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/,Ab.HenryCucalónCamachoi
ASAMBLEISTADELA REPUBLICA
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