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Manual del Buen
    Gobierno Local
Enfoques, principios, estrategias
ISBN: 9972-9556-5-6
Hecho el Depósito Legal Nº 2005-4586




© Care Perú - PROGRAMA FORTALECE


Autor: Julio Díaz Palacios
Coordinación Anna María Lauro
Adaptación pedagógica: Antonieta Manrique C.
Coordinación de edición: Pablo Concha Sequeiros
Foto de carátula: Walter Verde - Programa Fortalece
Diagramación: Doris Sigüeñas
Impresión y encuadernación: SINCO Editores
Jr. Huaraz 449 - Breña • Telf. 4335974 • sincoeditores@yahoo.com

Lima, junio de 2005.
Contenidos



De qué trata este manual                                              5



Módulo I. Fundamentos y principios de Buen Gobierno Local             7
     1. Lo local, territorio de actuación del BGL                     7
     2. El desarrollo local como propósito                            9
     3. El desarrollo humano sostenible como aspiración              13
     4. Ética en el BGL                                              16
     5. Ética en la gestión pública                                  17
     Ejercicios y actividades de reflexión                           23



Módulo II. Gobernabilidad y Buen Gobierno                            27
     1. Sociedad civil y Buen Gobierno                               28
     2. Impedimentos para ser Buen Gobierno                          30
     3. Motivos de interés en BGL                                    32
     4. Gobernabilidad democrática                                   34
     5. BGL, políticas sociales y lucha contra la pobreza            38
     6. Cómo se promueve un BGL                                      40
     Ejercicios y actividades de reflexión                           42



Módulo III. Estrategia de Buen Gobierno Local                        43
     1. Reforma del Estado                                           50
     2. Capacidad de gestión estratégica                             53
     3. Oportunidades y retos del BGL                                54
     4. Innovar modelos de gobierno                                  55
     Ejercicios y actividades de reflexión                           57



Anexos
Metodología participativa para estimr nivel de Buen Gobierno Local   60
Ejercicios para identificar nivel de BGL                             63
Glosario                                                             69
Experiencias en BGL                                                  71
Referencias bibliográficas                                           78
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE




4
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL



De qué trata este manual

El Manual del Buen Gobierno Local ofrece un marco de reflexión sobre: lo local,
el desarrollo local, la ética en la gestión pública; el gobierno local, la gobernabilidad, el
buen gobierno y el Buen Gobierno Local (BGL). Su propósito es que los gobernantes
locales logren reconocer ¿por qué se gobierna mal y qué se debe hacer para gober-
nar bien?, ¿por qué unos gobiernos avanzan y otros no?; ¿qué grado de responsabili-
dad tienen las organizaciones de la sociedad civil en el éxito o fracaso de sus respec-
tivos gobiernos?
El manual destaca los beneficios del Buen Gobierno para la gestión pública y la
calidad de vida de las personas, en un contexto de descentralización, modernización
del Estado, y democratización. Brinda enfoques, principios, mecanismos e instru-
mentos de Buen Gobierno para ser trabajados desde el nivel local.

¿A quién está dirigido?
El manual ha sido elaborado pensando en las autoridades elegidas para gobernar y
que quieren hacerlo bien, tener éxito en la tarea de representar a sus electores
con decisiones y emprendiendo acciones en defensa de los derechos e intereses
de la comunidad en general. También está dirigido a los funcionarios interesados
en devolver a la carrera pública su sentido de servicio guiada por una conducta
ética. Y, por supuesto, está pensado también en los líderes de las Organizaciones
de la Sociedad Civil (OSC) que en el enfoque de BGC resultan socios fundamen-
tales en la gestión del desarrollo.

¿Cómo está organizado?
El manual está organizado en tres secciones:
La primera (Fundamentos y Principios de BGL) centra su atención en los
enfoques y conceptos referidos al espacio local o ámbito desde el cual
interactúan los gobernantes locales. Seguidamente se destacan aspectos del
enfoque de desarrollo local y desarrollo humano sostenible, por ser objetivo
y propósito de una buena gestión local; y principios de ética en la gestión
pública, que el BGL promueve y practica.
En la segunda sección (Problemas de Buen Gobierno) la reflexión se sitúa
en la identificación de problemas, sus causas y efectos en la gobernabilidad y el
buen gobierno local.
                                                                                          5
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


Finalmente, en la tercera (Estrategias de BGL) se destacan las característi-
cas de un Buen Gobierno Local, las alternativas y estrategias para transitar
hacia él, en el marco de procesos de desarrollo local y democracia participativa,
que se están impulsando en el Perú.
La lectura del manual se facilita con Ejercicios de comprensión de lectura,
reflexión y aplicación práctica ubicados al finalizar cada sección del texto; y un
Glosario de los principales conceptos utilizados. Al final del documento se ha
ubicado un Anexo que recupera algunas experiencias de Buen Gobierno en
América Latina, Europa y Perú.
La metodología general que aquí se plantea, puede ser utilizada en cualquier
nivel de gobierno. Consiste en: iniciar procesos de fortalecimiento y desarro-
llo de capacidades, guiadas por el enfoque de desarrollo humano sostenible;
identificar y analizar problemas de gobierno y gobernabilidad local en el con-
texto de descentralización y reforma del Estado; definir una estrategia de BGL;
gestionarla con apoyo de la sociedad civil; realizar evaluaciones periódicas de
avances, logros, dificultades; y medir resultados.

¿Cómo nace esta iniciativa?
El Proyecto FORTALECE (Convenio MIMDES-DFID) ha elaborado este Ma-
nual del Buen Gobierno Local para motivar en las autoridades de munici-
pios provinciales y distritales (y en cualquier grupo humano) que aspiran a ser
eficientes, eficaces y transparentes, a que se orienten por el logro de progre-
sos efectivos de BGL en la planificación del desarrollo local; la programación
del presupuesto, su ejecución en forma participativa y rindiendo cuentas; en la
facilitación de acciones de vigilancia social; en la búsqueda de consensos entre
autoridades y ciudadanos persuadidos de una visión integral del desarrollo
de sus localidades.
Los contenidos y alcances de este trabajo han sido discutidos con el equipo
profesional del Proyecto FORTALECE, con los alcaldes, regidores y funciona-
rios en acciones descentralizadas realizadas en las regiones de Apurímac, Puno
y Huancavelica, y con la Red Perú de Iniciativas de Concertación Local, dado
que, más allá de las buenas intenciones, el balance de las gestiones es crítico:
hay insatisfacción, descontento, y no pocas veces, protestas violentas de los
ciudadanos; pérdida de credibilidad en las instituciones, desprestigio de la po-
lítica, debilitamiento en la conciencia democrática, precarias condiciones de
convivencia social e incertidumbre respecto al futuro. El Proyecto FORTALE-
CE espera contribuir con este manual a la formación de una red de buenos
gobiernos locales que avancen por la ruta del desarrollo local sostenible.
6
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL



              I. Fundamentos y principios de
                   Buen Gobierno Local
             Debemos aprender a valorar la actuación de diversos actores que intentan conducir
               procesos de desarrollo local utilizando las capacidades, recursos, mecanismos de
              control social y propuestas de sostenibilidad de desarrollo, orientados por visiones
                compartidas de futuro, construidas y sustentadas en la participación ciudadana.



Lo local, territorio de actuación del BGL
Un distrito, un centro poblado o un asentamiento humano son territorios ha-
bitados por personas y familias que comparten historias y costumbres; llegan a
establecer relaciones sociales, económicas, culturales y políticas de diversa
índole; sienten orgullo de sus tradiciónes y logran transformarlas en símbolos
colectivos de identidad. Desde esta mirada, una localidad constituye un pro-
ceso de construcción social con base en las vivencias, los acuerdos, los triun-
fos y también frustraciones.

En el ámbito rural andino de Perú, a veces no llegamos a distinguir las diferen-
cias entre espacio físico-geográfico, el espacio normativo (creación por el Es-
tado) y el espacio social surgido de las múltiples relaciones que las personas (y
las instituciones) establecemos las cuales van formando un sentido de “noso-
tros”. Ese espacio colectivamente creado es lo que identificamos como “lo-
cal”; unas veces coincidirá con la demarcación territorial y geopolítica, y otras
veces no; pues lo local hace referencia a unidades territoriales muy variadas, y
por lo mismo es un concepto bastante complejo que alude a una realidad
diversa:

  n   Un pueblo de pescadores o de mineros
  n   Nacionalidades amazónicas
  n   Comunidades campesinas
  n   Uno o varios barrios de una gran ciudad o
  n   De ciudades intermedias

Esa diversidad de realidades abona a favor de otorgar atribuciones a las socie-
dades locales y sus gobiernos para hacer posible una gestión integral de las
potencialidades del territorio, como también para enfrentar con éxito los
problemas comunes a su desarrollo.


                                                                                               7
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


La década 1980-1990 a nivel mundial es identificada por la expansión de la
globalización y por las diversas interpretaciones que éste fenómeno trajo con-
sigo. La globalización fue y sigue siendo entendida como una oportunidad para
la ampliación de mercados; el mayor acceso a la información y la consolida-
ción de bloques de poder económico, financiero, tecnológico y político en
torno a la estrategia globalizadora. En el mismo período, fue surgiendo una
atención especial sobre los espacios locales que recobraron su importancia
sensibilizando otras visiones de desarrollo que redescubrieron en “lo local” un
valor especial en la formación de identidades, y una gran potencialidad para
articular la vida urbana y rural. Desde entonces, el concepto “local” ha ido
adquiriendo relevancia como referente de un tipo de quehacer social y políti-
co que evita fragmentar o dispersar las posibilidades de un desarrollo integral
y que opta por impulsar diversos procesos de asociatividad, entre actores
de diversa naturaleza.

Es así como, desde lo local, se cuestionaron los aspectos negativos de la
globalización, pero también se avanzó en la idea de articular «lo local y lo
global» en el entendido que combinando ambas dimensiones se abrían mayo-
res y mejores oportunidades de desarrollo, pues “global” no es sinónimo de
modernidad, ni ”local” de atraso o regresión.

Si las personas -haciendo uso de sus capacidades y derechos- logran ejercitar-
los en una determinada localidad, podrán obtener una mayor cantidad de bie-
nes y medios para su propio desarrollo. Al mismo tiempo, iran descubriendo
que no todos los bienes se producen ni generan en la localidad donde viven,
sino en muchas otras localidades, regiones, países e inclusive continentes. Dado
que las posibilidades de progreso de una localidad dependen de lo que produ-
cen otras localidades, la relación local-global tiene que ser reconocida como
resultado del desarrollo de la humanidad, de la modernización y la
interconección no solo económica y social, sino de derechos y de ciudadanía.

La experiencia peruana es vasta en demostrar cómo el territorio local se ha
ido transformando en espacios de creación e innovación de procesos de toma
de decisiones, de planificación participativa y diseño de mecanismos de cons-
trucción de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil mediante ac-
ciones concertadas y de fortalecimiento de la democracia participativa. En
muchos lugares, los gobiernos locales y la sociedad civil, aprovechando las
potencialidades de la localidad; actuando en forma organizada, motivada e
informada, han venido generando procesos múltiples orientados hacia el de-
sarrollo local social, económico y ambiental, movilizando actores, definiendo
8
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL


objetivos, identificando demandas reales, concertando intereses, priorizando
propuestas y acciones.

Algunas prácticas innovadoras de planificación y gestión concertada en es-
pacios locales las encontramos en:

  n   Las Mesas de Concertación
  n   Los Planes de Desarrollo Concertados
  n   Los Presupuestos Participativos
  n   Los Comites de Gestión

Sin embargo, hay que reconocer que los gobiernos locales y la sociedad civil
interesada en transformar las relaciones que impiden (o limitan) el acceso a
oportunidades para satisfacer las necesidades humanas y mejorar el bienestar
económico de las familias, conservando los recursos naturales y el respeto
por la diversidad biológica y cultural a través de procesos duraderos; requie-
ren no sólo del esfuerzo de integración y participación social, sino del
“empoderamiento” de los actores mediante su acceso al conocimiento, la
información y el fortalecimiento de identidades para sentirse orgullosos de lo
que son, piensan y sueñan para sí, y para sus pueblos, y para emprender pro-
cesos de desarrollo local humano sostenible.

El desarrollo local como propósito
En la sierra peruana las tierras de las zonas alto andinas son de baja calidad, se
encuentran en pendiente y no cuentan con riego abundante; en consecuencia,
los campesinos no logran generar ingresos similares a sus homólogos de la cos-
ta, y aún menos a los trabajadores formales urbanos. La dotación de factores en
cada territorio es una condición necesaria para el desarrollo, pero no la única, se
requiere además de que la gente tenga una dotación de capital humano y capital
social (educación, talentos, destrezas, experiencias, creatividad).

El desarrollo local es un proceso de expansión de derechos y capacida-
des de los ciudadanos de una localidad, y de incremento de los factores
económicos, productivos, y crecimiento de calidad del capital humano.
Estos factores -en conjunto- deben generar niveles adecuados de em-
pleo, ingresos, y servicios públicos para, de esa manera, propiciar una
vida digna y civilizada; también debe generar organización económica,
organización social, organización ambiental y normas éticas de convi-
vencia. Ese proceso de desarrollo local (no espontáneo, ni casual) es orientado

                                                                                 9
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


por la acción de actores locales cuyas decisiones tienen incidencia directa so-
bre un territorio. Las decisiones de los actores definen la orientación y el rumbo
del desarrollo social, cultural, económico, ambiental y también político; como
también las condiciones de vida de la gente que habita en ámbitos urbanos y
rurales, la misma que podrá acceder, en igualdad de condiciones, a las oportuni-
dades que el proceso de desarrollo vaya generando acorde con los recursos,
potencialidades y capacidades de las personas e instituciones.

Ese desarrollo local concebido desde un enfoque integral, no es opuesto al
desarrollo regional y nacional, lo que hace es replantear la “ruta del desarro-
llo” relacionando el desarrollo de una localidad con los recursos, capacidades
y potencialidades de la región, y con el desarrollo del país. En esa orientación,
al gobierno local le corresponde promover las siguientes acciones:

     n   Crear e incrementar valor
     n   Mejorar rentas
     n   Aumentar oportunidades de empleo
     n   Mejorar la calidad de vida de los habitantes
     n   Lograr que sus actividades económicas, sociales y políticas tengan im-
         pacto local, regional, nacional e internacional

En un contexto de economía globalizada los territorios son simultáneamente
espacios de información y decisión en los cuales se pueden generar cambios
en las relaciones del territorio con su entorno. Las prácticas de los actores
sociales son, simultáneamente, causa y efecto de dicho desarrollo territorial.
Si en un determinado territorio la producción se organiza en una red de rela-
ciones de mercado, de cooperación y de proveedores, por ejemplo en la for-
ma de cadenas productivas; las políticas, los planes y los programas responde-
rán también a dicha estrategia de desarrollo económico local, guiada por una
Visión compartida.

El proceso de descentralización es un factor determinante para el desarrollo
local. En ese contexto, las relaciones con el Estado nacional pueden ser comple-
jas dado que la actuación del Estado seguirá siendo determinante en los aspec-
tos de la vida nacional que inciden en lo local. Por ejemplo, las políticas fiscales
que orientan la inversión pública y privada seguirán condicionando el desarrollo
local, y el propio proceso de descentralización. Frente a ello, los actores locales
tienen poco margen de maniobra, excepto que la descentralización se profundi-
ce haciendo que los actores locales se organicen, incrementen sus acciones de
gestión asociativa y reivindicativa en un marco de democracia participativa y en

10
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL


defensa de sus propios intereses. En ese caso, el rol del gobierno local es decisi-
vo en la negociación y concertación de acuerdos.

Gobierno local y desarrollo
La nueva Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972) señala que “…los go-
biernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y
canales inmediatos de participación vecinal en asuntos públicos, que
institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las co-
rrespondientes colectividades, siendo tres elementos esenciales del gobierno
local: el territorio, la población y la organización…” (Art.I); tienen por
finalidad “…representar al vecindario, promover la adecuada prestación de
los servicios públicos locales, y el desarrollo integral, sostenible y armónico de
sus circunscripciones” (Art. IV).

En este marco, para los gobiernos locales la política viene a ser “el arte de
servir a todos los ciudadanos” mediante el uso óptimo del poder público y los
recursos disponibles. Su ejercicio político democrático lo conciben con los
ciudadanos que libremente deciden el futuro de la nación, región o localidad a
través de la elección democrática y periódica de autoridades y del empleo de
mecanismos directos de consulta; la finalidad de la acción política del gobierno
local es promover el desarrollo en un marco de democracia, equidad y respe-
to a los derechos humanos.

Ese desarrollo busca ser sostenible en su triple acepción: preservar el patri-
monio cultural (la identidad), el patrimonio natural (el medio ambiente) ge-
nerar bienes y servicios por sus propios habitantes (la producción). El desa-
rrollo sostenible es básicamente endógeno, es decir se sostiene en las iniciati-
vas, recursos, capacidad emprendedora y de apropiación del progreso técni-
co, por los agentes del territorio o comunidad.

Además, el gobierno local, al ser la instancia más próxima a la ciudadanía, tiene
un rol fundamental en la negociación de un nuevo contrato social entre el
Estado, el mercado y la sociedad, cumpliendo un rol fundamental en la pro-
moción del desarrollo económico local y el fomento de la producción, parti-
cularmente en el marco de una economía globalizada.

La acción política del Estado en la promoción del desarrollo necesita dotarse
de una institucionalidad democrática y descentralizada que estimule al máxi-
mo las iniciativas y acciones locales. Esa institucionalidad debe descansar en
gobiernos locales autónomos, fuertes y democráticos que posibiliten la parti-

                                                                               11
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


cipación permanente de los ciudadanos organizados (o sin organización). La
institucionalidad nacional, regional y local constituida por una amplia red de
organizaciones públicas y privadas forjada a partir de relaciones de confianza,
transparencia y estabilidad que facilitan procesos democráticos, refuerza la
gobernabilidad e incentiva el desarrollo.

Ese ambiente óptimo de desarrollo se construye “de abajo hacia arriba” en co-
munidades que generan una cultura emprendedora necesaria para el crecimien-
to de las empresas y la producción local; en instituciones locales que permiten
expandir en forma equitativa los frutos del desarrollo, y en gobiernos y poderes
públicos subnacionales que crean y sostienen el clima de confianza, convivencia
y estabilidad para posibilitar un desarrollo local humano y sostenible.

El desarrollo local se planifica
El auge de la planificación responde a dos hechos: primero, a la necesidad de
dar coherencia a varias iniciativas surgidas en los territorios sin mayor relación
entre sí; y segundo, al hecho de que la planificación es un instrumento que
facilita la definición de escenarios de desarrollo, dotándolos de Visión y voca-
ción territorial; se expresa en los planes estratégicos de ciudades y territorios
locales rurales y urbanos. La cultura de planificación tiene ventajas y desventa-
jas derivadas, éstas ultimas, de la aplicación mecánica de metodologías que
prescinden de la diversidad cultural e institucional.

Si el desarrollo local es un proceso de construcción social de identidades orien-
tado por la intervención de actores cuya planificación debe mostrar eficiencia,
sus logros debieran apreciarse en:

     n   La coherencia de iniciativas territoriales que guardan relación entre sí.
     n   El fortalecimiento de una cultura de planificación en escenarios de desa-
         rrollo territorial, considerando la diversidad cultural e institucional
     n   Los enfoques y métodos flexibles a la complejidad, y
     n   La pluralidad territorial, tomando en cuenta los conflictos existentes

Es necesario que todos seamos conscientes de los riesgos que reporta el diseño
y aplicación de planes estratégicos que producen una formalización excesiva y
dejan escaso margen a procesos dinámicos, difíciles de regular o gestionar.

Debemos también reconocer que el desarrollo local es un proceso perma-
nente y continuo, es dinámico en avances y retrocesos, y sus modalidades son
abiertas y flexibles; generan articulaciones de conocimientos y experiencias

12
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL


aportadas por la propia práctica; es un proceso de aprendizaje que nace de la
interacción entre actores que avanzan hacia una planificación concertada del
desarrollo.

Dicha planificación concertada es la base de la formulación participativa del
presupuesto municipal y de ganar fuerza y experiencia en planes integrales
que articulen el desarrollo económico, social, cultural y ambiental, orientando
un plan de inversiones sobre la base de las potencialidades y oportunidades
externas; tiene carácter obligatorio a nivel distrital, provincial y también regio-
nal; su intencionalidad va mas allá de la norma aprobada.

Desarrollo regional y local
Algunos autores sostienen que el desarrollo local será fruto del desarrollo
regional y del desarrollo nacional. Esto significa que cada localidad tenga que
integrarse, en forma dinámica, a la división del trabajo regional con algún nivel
de especialización que le facilite ganar economías de escala, y generar
competitividad. Para que eso suceda, cada región tendría que crear mecanis-
mos de coordinación y de planificación entre el sector privado y el sector
público con metas colectivas regionales.

Si desarrollo es un proceso de generación de mejores condiciones de vida en
una localidad, se requiere contar con la cooperación estrecha entre el gobier-
no y la sociedad local para mejorar los servicios y las condiciones de conviven-
cia social; y basarse en los recursos de la región considerando que los produc-
tores de bienes y servicios se encuentren en distintas localidades.

Es por ello que, en la perspectiva del desarrollo local, las condiciones de vida
de una localidad se concretarán si la región en la que se ubica, mantiene un
crecimiento económico estable, y si la producción local se integra a mercados
regionales y nacionales. Si esto sucede, cada localidad quedará ventajosamen-
te integrada a la globalización; en caso contrario, quedará excluida de los be-
neficios de ésta.

El desarrollo humano sostenible como aspiración
Es claro que lo económico ha ido quedando situado como un importante medio
para el desarrollo; afortunadamente, se ha venido superado la noción de en-
tender el desarrollo como un hecho meramente económico. Desarrollo hu-
mano es un proceso de ampliación de capacidades y oportunidades de las
personas para hacer realidad el desarrollo local sostenible al que aspiran.
                                                                               13
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


Esto quiere decir que:

     n   El crecimiento y beneficio económico que se generen, sean distribuidos
         equitativamente entre todos y todas
     n   La población mayoritaria tenga acceso a los nuevos avances científicos,
     n   Los beneficios del crédito se extiendan hacia los sectores de menores
         recursos
     n   La población tenga acceso prioritario a servicios de salud y educación de
         calidad, como requisitos para desarrollar una vida larga y productiva
     n   Se desarrollen actitudes positivas hacia las diferencias étnicas, cultura-
         les, de género y edad
     n   La población tenga poder para participar en la toma de decisiones que
         afectan la existencia individual y colectiva
     n   Se conserven y cuiden los recursos naturales para garantizar que la ac-
         tual generación y las venideras, puedan disponer de ellos, y
     n   Los derechos humanos tengan plena vigencia

El enfoque de desarrollo humano propone ampliar en las personas, su con-
ciencia de derechos; sus capacidades y oportunidades para lograr que el desa-
rrollo sea producto de las personas (hecho por ellas mismas) y para las perso-
nas (lo asumen como objetivo principal). Otorga prioridad a las capacidades del
ser y el hace, y a la interacción humana para convivir, en particular en bases a:

     n   La participación
     n   La equidad de género
     n   La seguridad
     n   La sostenibilidad,
     n   Los derechos humanos (ser creativos, productivos) y
     n   Vivir en paz

Es necesario distinguir entre formación de capacidades humanas y las maneras
cómo los individuos (hombres y mujeres) expresan, por ejemplo, en la salud
y el conocimiento que son capacidades que desarrollamos o fortalecemos
de diversas formas; mientras que trabajo, recreación o descanso son mane-
ras diferentes en que utilizamos las capacidades. Una consideración importan-
te es que el desarrollo humano no termina solamente ampliando las capacida-
des de las personas (tener una larga y saludable vida, adquirir conocimientos,
mayor acceso a recursos; disfrutar de un nivel de vida decoroso etc); sino es
imprescindible, además, aprovechar ese capital humano para crear y producir


14
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL


tecnología, arte, desarrollar cultura, y un conjunto de actividades sociales y
políticas para la colectividad.

En la práctica, desarrollo humano es principalmente una propuesta de organiza-
ción de la sociedad, la economía y el Estado para una convivencia guiada por
códigos éticos de igualdad de oportunidades, derechos y obligaciones para to-
das las personas; alcanzar ese objetivo significa que el desarrollo deba basarse en
principios de equidad, participación, productividad y sostenibilidad.

La idea básica del desarrollo humano es enriquecer la vida y las libertades de la
gente; promover los derechos humanos compartiendo la motivación y el com-
promiso por la libertad, el bienestar y la dignidad en individuos de todas las
sociedades. El desarrollo entendido como libertad de las personas es la tesis el
economista hindú Amartya Sen, premio Nóbel de economía, quien sostiene
que el progreso humano debe entenderse desde un punto de vista ético: en lo
individual, la libertad o capacidad humana para alcanzar mayores capacidades
creativas y productivas, mayores márgenes de realización personal y de desa-
rrollo; en lo colectivo, acceso de oportunidades para todos. No es la satisfac-
ción de bienes materiales el mejor indicador para medir el progreso humano
(como comúnmente se cree), es la satisfacción de libertades lo que permite
medir dicho progreso. En ese sentido, una mejor calidad de vida para las per-
sonas, debiera ser el objetivo central de las políticas públicas locales, regiona-
les y nacionales.

El desarrollo humano sostenible se inspira en metas de largo plazo. Sus
principios radican en una visión histórica humanista que busca combinar efi-
ciencia económica y solidaridad social, con fortalecimiento de redes de segu-
ridad social para atender, de manera duradera, a la población excluida del
mercado. El principio de sostenibilidad significa que la mejora de vida de la
generación presente, no implique la hipoteca o destrucción de oportunidades
para las generaciones futuras, que tienen tanto derecho a su desarrollo, como
las generaciones presentes.




                                                                               15
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE



                Las “chispas” del desarrollo humano en el Perú
  El Informe sobre Desarrollo Humano en el Perú (PNUD, 2002) considera cua-
  tro procesos como claves para impulsar el desarrollo humano a escala nacional,
  regional y local:

     n   Capacidad creativa, entendida como la búsqueda de nuevas posibilida-
         des de uso de las cosas. Es la invención, el poder imaginar algo diferente a
         lo existente.
     n   Capacidad empresarial asumida como la capacidad de organizar, com-
         binar factores y liderar; mientras que la creatividad es un talento más
         personal, la capacidad empresarial es un talento que se muestra en socie-
         dad,.
     n   Capacidad de agenciamiento, significa saber efectuar las diligencias
         conducentes al logro de algún objetivo. Esta es una de las actitudes más
         positivas que pueden tener los pobres, los excluidos, los marginales, para
         hacer escuchar sus voces, defender sus derechos y hacerse incluir en la
         sociedad en igualdad de condiciones.
     n   Capacidad de asociatividad, que significa la tendencia de los seres hu-
         manos a agruparse en colectividades de tamaño variable, para convivir,
         resolver problemas y defenderse. Es el medio que tienen los débiles o
         quienes están en situación de desventaja, para lograr beneficios que indi-
         vidualmente no se alcanzarían.

  La planificación y gestión de los procesos de desarrollo local, debe aprovechar al
  máximo estos cuatro elementos que se presentan de manera difusa a lo largo y
  ancho del país, y con diferencias de intensidad. A mayor intensidad de estos y su
  respectiva articulación e integración por intervención de líderes y procesos de
  liderazgo, se ampliarán los márgenes a favor del desarrollo.

Fuente: PNND - Perú (2002). Informe sobre Desarrollo Humano. Aprovechando las potencialidades


Ética en el BGL
El Estado peruano, mediante la Ley Marco de Modernización de la Gestión del
Estado (Ley Nº 27658, 2002) declara que la finalidad fundamental de la mo-
dernización es “la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato esta-
tal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y
optimizando el uso de los recursos públicos. Esta modernización tiene por
objetivos alcanzar un Estado al servicio de la ciudadanía con canales efectivos
de participación ciudadana, descentralizado y desconcentrado, transparente

16
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL


en su gestión, con servicios públicos calificados y adecuadamente remunera-
dos y fiscalmente equilibrado. Y entre las siete principales acciones que nor-
ma, establece con énfasis revalorizar la carrera pública, poniendo énfasis en el
principio de la ética pública y la especialización, así como el respeto al Esta-
do de derecho”.

En su comprensión más simple, la ética es el conjunto de principios y valores
que guían y orientan las relaciones humanas; esos principios y valores son
universales, es decir válidos para todas las personas; sin embargo, lo que legi-
tima la ética es su racionalidad, la fuerza y transparencia de sus principios que
se convierten en el sustento y necesidad de una convivencia pacífica.

La ética se diferencia de la moral en que es más amplia, general y universal. La
moral es mas cultural, refiere a ciertos campos de la conducta humana, por
ejemplo de escrúpulo frente a determinadas situaciones o estilos de conviven-
cia. La ética es mas duradera en el tiempo, mientras la moral, que nace de la
ética, se afianza en determinados periodos. El primer código de ética del que se
tiene conocimiento son los diez mandamientos. “No matarás”, “No robarás”,
son cuestiones fundadoras de la civilización occidental y cristiana.

Ética y política
Recordemos que la política no es ajena a la ética y la moral, por consiguiente
nada justifica que en política lo único importante sea acceder al poder y que el
éxito sea mantenerse en él. A esta altura de la vida y de la civilización, son
insostenibles los enfoques y las prácticas respecto a que “el fin justifica los
medios”. La comprensión de la política como práctica no sometida a princi-
pios y valores y al control de la ciudadanía a resultado ser fatal. Recordemos la
expresión: “el poder tiende a corromper y el poder absoluto tiende a corromper
absolutamente”. El poder constituye la gran tentación de los políticos, junto al
anhelo de poder esta el inmoderado y a veces descarado afán de enriqueci-
miento fácil e ilícito, ambos se convierten en los principales factores de co-
rrupción que amenazan y dañan a los Estados y las sociedades.

Ética en la gestión pública
Gestión pública es el conjunto de acciones institucionales encaminadas al lo-
gro de objetivos de los planes de desarrollo y la implementación de políticas
del Estado. Conceptualmente, el marco de la función pública es la satisfacción
de las necesidades y demandas de la sociedad a través de la acción estatal, lo

                                                                             17
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


cual resulta siendo complejo dado que el Estado no es homogéneo, sino frag-
mentado y heterogéneo. En el Estado se expresan los diversos sectores socia-
les y políticos, cada quien con intereses a menudo contradictorios. Frente a
ellos, los gobiernos manifiestan dificultades en el ejercicio de un control abso-
luto sobre la acción institucional del Estado, haciendo relativa la manera en
que se concreta la función pública por la estrecha relación existente entre
crisis del Estado y crisis de la función pública.

Es por ello que la función pública es un complejo campo de relaciones institucio-
nales que se estructura mediante el juego de acciones y reacciones a través de
las cuales se van formando los consensos y disensos, en un ejercicio de coerción
y fuerza, sustentados en posiciones de poder. La función pública conlleva co-
nocimientos, técnicas, habilidades, principios y también valores.

Nuevos enfoques sobre la función pública proponen que -más que cumplir
normas- lo que se debe buscar es alcanzar resultados cumpliendo misio-
nes, tareas y objetivos. Para ello, además de la motivación y el clima laboral
favorables se debe asumir, en forma voluntaria, la ética pública como un prin-
cipio y un valor del comportamiento deseable, orientado por el “bien común”.
El objetivo de su incorporación es fomentar cambios en el comportamiento
humano, en las actitudes y aptitudes que puedan ser expresadas en forma
transparente.

En la función pública se puede identificar, al menos, tres dimensiones éticas : a)
la dimensión social que persigue el bien público; b) la dimensión organizativa
de un grupo humano que trabaja y comparte una tarea común; y c) una di-
mensión cultural formada por sólidas creencias sobre las que se orientan la
política y sus acciones. Organizar una comunidad moral que interactúa y desa-
rrolla relaciones humanas de cooperación entre quienes trabajan en ella, debe
sustentarse en estas dimensiones.

La función pública está atravesada por pugnas de hegemonía, y continuamente
se ve afectada por tensiones generadas en cambios de correlación en las fuer-
zas políticas y sociales. Uno de los momentos más críticos en la función públi-
ca es el cambio de gobierno y sus consiguientes impactos en la remoción, más
o menos amplia, de funcionarios y funcionarias y en la incorporación de perso-
nas de confianza. La vulnerabilidad de la función pública, y su comportamiento
fluctuante, se expresa en la capacidad de incidencia que sobre ella tienen los
sectores fuertemente organizados de la sociedad civil como son los gremios
económicos, otras asociaciones de carácter privado, y las empresas

18
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL


transnacionales. La vulnerabilidad es mayor si se carece de una burocracia
profesional con capacidad de iniciativa y propuesta.

El reto, es interiorizar la ética y extenderla en la función pública y en todas las
actividades que realizan los servidores lo cual no se reduce a una lista de bue-
nos principios, sino a un cambio de actitud del servidor/a público que se tra-
duzca en actos concretos orientados hacia el bien común.

Uno de los objetivos principales de la apuesta por la ética en la función pública
es la lucha contra la corrupción. Los objetivos estratégicos en este campo
debierán ser los siguientes:

  n   Mejorar la calidad de la función pública
  n   Administrar idóneamente los bienes públicos
  n   Prevenir, controlar y detectar la corrupción
  n   Prevenir y sancionar la impunidad de practicas corruptas
  n   Transparencia en la gestión pública, y vigilancia social

La ética debe ser considerada como un marco muy importante para la toma
de decisiones en las organizaciones públicas. Esta posibilidad y necesidad tiene
varios sustentos:

  n   Apunta principalmente a integrar logros fundados en acuerdos que ge-
      neran responsabilidades.
  n   Reúne a decisores (gerentes), actores (funcionarios de todos los nive-
      les), asociados (público, proveedores, empresas) y sociedad en las orga-
      nizaciones públicas.
  n   La ética permite que los miembros de una organización pública manten-
      gan la coherencia entre la organización actual y su historia pasada (con
      sus fortalezas y debilidades), y lo que se aspira y desea que sea (el deber
      ser de la organización). La ética permite integrar las dimensiones del
      pasado, el presente y el futuro (lo que aspiramos para la organización).
  n   También permite integrar los aspectos simbólicos presentes en la orga-
      nización (la cultura), los aspectos conceptuales (el proyecto racional de
      organización), y los aspectos prácticos (las actuaciones concretas).
  n   El poder de integración de la ética ha ampliado la concepción tradicional
      que la reducía a códigos de funcionarios que -siendo necesarios- se
      mostraban insuficientes. En la actualidad, los Códigos son un elemento a
      ser considerado de manera integrada a la ética de gobierno, y el mante-
      nimiento de responsabilidades ciudadanas. Es decir, una ética de la ges-

                                                                               19
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


         tión pública para la toma de decisiones transparentes, sus
         condicionamientos, sus indicadores y sus resultados.

Un programa de buen gobierno local debiera expresar la secuencia coherente
entre objetivos, estrategias y metas en la movilización de recursos humanos,
físicos, tecnológicos y financieros; la simplificación y actualización de normas y
regulaciones orientadas a su cumplimiento; la definición de los responsables
de su ejecución; y los criterios para evaluar el desempeño.

Así, los riesgos de gestión en gobiernos locales (entre ellos la corrupción, el
maltrato a los trabajadores, el abuso de poder, la discriminación por factores
diversos, la gestión ineficiente e inequitativa) podrían ser evaluados y sancio-
nados legalmente, y también desde un punto de vista ético.

           Código de ética de funcionarias y funcionarios y públicos

 El caso de la Comunidad Europea
 La Comunidad Europea ha señalado -desde 1998- diversos principios y recomen-
 daciones de ética para funcionarios públicos, destacando que las normas éticas para
 los servidores públicos deben ser muy claras. Entre estas destacan las siguientes:
     n   Las normas deben plasmarse, dentro del ordenamiento jurídico, en una dis-
         posición concreta
     n   La conducta ética debe se exigida a todos los funcionarios públicos
     n   Debe existir compromiso y liderazgo político que apoye y refuerce la con-
         ducta ética de los empleados públicos
     n   El proceso de toma de decisiones debe ser transparente, y permitir la inves-
         tigación
     n   Las líneas generales o líneas maestras de relación entre sector público y sec-
         tor privado deben ser claras
     n   Los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética
     n   Las políticas de gestión, los procedimientos y las prácticas administrativas
         deben incentivar conductas éticas
     n   La regulación y gestión de recursos humanos, debe motivar una conducta
         ética
     n   Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el ser-
         vicio público
     n   Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuadas, a fin de
         castigar las conductas irregulares

Fuente: José M. Canales Allende (2002). Algunas Reflexiones sobre la Ética Pública. VII Congreso del
CLAD sobre Reforma del Estado. Lisboa.


20
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL


A continuación, una propuesta de principios éticos sencillos y de fácil com-
prensión aprobados por el Consejo de Alcaldes de El Salvador, el año1999. Su
aplicación y cumplimiento dependen del compromiso y responsabilidad de
alcaldes, regidores, funcionarios y trabajadores municipales.


         Diez principios que norman la gestión de concejos municipales

 El funcionario y funcionaria municipal:
     1. Se guiará por conceptos de gobierno eficaz, eficiente y democrático.
     2. Reconocerá que en todo momento la función principal del gobierno local
         es servir los mayores intereses de la ciudadanía.
     3. Se dedicará a los más altos ideales de honor e integridad y así mantener el
         respeto y confianza de otros funcionarios, los empleados y el público.
     4. Afirmará la dignidad y validez de los servicios prestados por el gobierno
         local y mantendrá una actitud constructiva, creativa y práctica frente al
         desarrollo local, al mismo tiempo que un profundo sentido de responsabi-
         lidad social.
     5. Hará el esfuerzo continuo por mejorar su capacidad profesional y técnica
         gerencial con la que se manejan las funciones de la municipalidad.
     6. Tomará decisiones en materia de personal basándose en los méritos, de
         tal forma que la equidad y la imparcialidad gobiernen sus decisiones en
         cuanto a asignaciones, aumentos de sueldo, ascensos y disciplina.
     7. Mantendrá informada a la comunidad sobre los asuntos municipales, esti-
         mulará la comunicación entre los ciudadanos y el gobierno local, enfatizará
         la necesidad de brindar un servicio al público que sea amistoso, cortés y
         cumplido.
     8. Llevará a cabo su gestión sin interferencias ajenas, siempre pensando en el
         bien común local; y manejará cada problema sin discriminación y basado
         en los más altos principios.
     9. Creerá que el engrandecimiento personal, las ganancias obtenidas me-
         diante uso de la información confidencial a las que tiene acceso o el uso
         indebido del tiempo remunerado por servicio público es deshonesto.
     10. No tendrá intereses financieros que estén en conflicto con el desempeño
         concienzudo de su función.
Fuente: Ética Municipal en El Salvador. Bran, S., Gonzáles, L, Martell, R. Revista Probidad No 18, Año
2002.




                                                                                                  21
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


Se puede apreciar que la primera norma representa compromisos con la efi-
cacia, y la eficiencia; la democracia en la gestión, se relacionan con el quinto
principio de fomento a la actualización gerencial, profesional y técnica, cons-
tantemente reclamados por la ciudadanía. Las normas tercera y sexta nos ha-
blan de obligaciones morales al interior de los gobiernos locales (confianza,
respeto, rechazo a la discriminación, imparcialidad y equidad) cuestiones so-
bre las que de modo creciente la ciudadanía viene también opinando. Y, por
último, las normas novena y décima abordan el tema de la corrupción en tres
formas especificas (uso de información confidencial con fines de lucro, uso del
tiempo laboral en otras ocupaciones y conflicto de intereses por razones fi-
nancieras) cuestiones lamentablemente cotidianas en el desempeño de los re-
presentantes políticos y de la propia burocracia municipal.

Establecer estos principios en nuestros gobiernos locales sería dar un paso
adelante en la gestión pública, aunque lo fundamental siga siendo el conoci-
miento, aceptación y aplicación en el ejercicio concreto del gobierno local, de
parte de las autoridades, funcionarios y trabajadores.




22
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL


EJERCICIOS Y ACTIVIDADES DE REFLEXIÓN


I. Sobre enfoque de Buen Gobierno Local

1.1 Su localidad es (indicar) ....................................................................................

       a) Señale tres elementos que, a su juicio, definen el buen gobierno local
       …………………………………………………….............................................

       b) ¿Es esta definición satisfactoria o podría reformularse?
       …………………………………………………….............................................

       c) ¿Qué otros elementos debiera incluir esa redefinición?
       …………………………………………………….............................................

1.2 Anote tres aspectos de vínculo entre su localidad y el mundo
    …………………………………………………….............................................
    …………………………………………………….............................................
    …………………………………………………….............................................

1.3 Analice cada vínculo y analice si en las formas en que se da esa relación entre su
    localidad y el mundo, se conservan la identidad y características específicas de su
    localidad.
    …………………………………………………….............................................
    …………………………………………………….............................................

1.4 En su localidad, los actores ¿han definido una Visión compartida de futuro que
    cree la sensación de vínculo, interés y compromiso común?:
    a) Si ( )    No ( )
    b) ¿Cuál es esa Visión compartida?
    …………………………………………………….............................................

1.5 ¿Qué papel debe cumplir el gobierno local en la consolidación de la Visión com-
    partida?
    …………………………………………………….............................................

1.6 Señale tres diferencias entre participación de la comunidad y empoderamiento de
    la comunidad.
    …………………………………………………….............................................
    …………………………………………………….............................................



                                                                                                                23
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


2. Sobre desarrollo local y desarrollo humano

2.1 Señale por lo menos tres diferencias entre la concepción economicista de desa-
    rrollo y el desarrollo concebido como Desarrollo Humano Sostenible.
    …………………………………………………….............................................

2.2 ¿Cuál es el concepto de desarrollo predominante en su localidad?
    …………………………………………………….............................................

2.3 En base a qué ventajas competitivas de su localidad se podrían concertar alianzas
    de carácter regional? ¿Con quienes se podrían establecer esas alianzas?
    …………………………………………………….............................................

2.4 ¿Qué prácticas innovadoras de gestión local del desarrollo ha incorporado su
    gobierno local? En qué se diferencian éstas de las empleadas con anterioridad?
    …………………………………………………….............................................

2.5. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) considera que
     existen cuatro procesos claves para impulsar el desarrollo humano: capacidad
     creativa, capacidad empresarial, capacidad de agenciamiento y capacidad de
     asociatividad; indique:

     a) ¿Cuál de estos procesos se está gestando en tu localidad?,
     …………………………………………………….............................................

     b) ¿En qué forma(s) se vienen haciendo visible(s)?
     …………………………………………………….............................................

     c) ¿Cuál ha sido el papel del gobierno local en el impulso al (o los) procesos
     mencionados?
     …………………………………………………….............................................

3. Sobre ética en la gestión pública y BGL

3.1. Señale brevemente ¿cuáles son las consideraciones que sustentan que la ética
     deba ser considerada un marco muy importante para la toma de decisiones en la
     función pública?
     …………………………………………………….............................................

3.2 Las autoridades y funcionarios municipales han identificado como factores desfa-
    vorables para el Buen Gobierno Local: la descoordinación en el sistema guberna-
    mental (nacional, regional y local), la corrupción y el “alcaldismo”. A su juicio


24
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL


     ¿qué medidas podrían reducir los riesgos de estos factores en el gobierno de su
     localidad?

      Factores desfavorables                 Medidas para reducir los riesgos

Descoordinación en el sistema
gubernamental

La corrupción

El “alcaldismo”


3.3 En su opinión, la ética en la gestión publica ¿está influenciada por la ética de los
    funcionarios públicos? Fundamente brevemente su respuesta.
    …………………………………………………….............................................
    …………………………………………………….............................................

3.4. La apuesta por la ética en la función pública tiene entre sus principales compo-
     nentes, la lucha contra la corrupción. El cuadro siguiente presenta los objetivos
     estratégicos en dicho campo y las actitudes a cambiar. A partir de su experiencia
     coloque en la columna correspondiente las actitudes que a su juicio deben ser
     cambiadas para cumplir con los objetivos estratégicos.

      Objetivos estratégicos                       Actitudes a cambiar

Prevenir la impunidad y prácti-
cas corruptas

Controlar y detectar practicas
de corrupción

Sancionar practicas de corrup-
ción

Transparencia en la gestión pú-
blica, con participación ciuda-
dana

Administrar con pertinencia los
bienes públicos



                                                                                    25
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


3.5 Señale los principios en que se basa una propuesta de desarrollo humano guiada
    por códigos éticos.
    …………………………………………………….............................................
    …………………………………………………….............................................
    …………………………………………………….............................................
    …………………………………………………….............................................
    …………………………………………………….............................................
    …………………………………………………….............................................

3.6 En su opinión, ¿qué principios debieran ser incluidos en un Código de Ética de los
    funcionarios públicos de su localidad?
    …………………………………………………….............................................
    …………………………………………………….............................................
    …………………………………………………….............................................
    …………………………………………………….............................................
    …………………………………………………….............................................
    …………………………………………………….............................................




26
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL



           II. Gobernabilidad y buen gobierno

                Gobernabilidad es el ejercicio de autoridad a través de tradiciones e instituciones
                      orientadas por el “bien común” mediante procesos de elección, monitoreo
                 y reemplazo de gobiernos; es también la capacidad de formular e implementar
                          políticas responsables para la prestación de servicios públicos, respeto
                   de ciudadanos y del Estado por las instituciones responsables de la actividad
                               económica y social que contribuyen a dicho ejercicio de autoridad.

El gobierno es un sistema de ejercicio de autoridad en la gestión de los asuntos de un país
en todos sus niveles con el propósito de mejorar su responsabilidad con la sociedad y
poner al Estado al servicio de los ciudadanos; esa perspectiva ha generando nuevos
enfoques y formas de gobernar que la noción de Buen Gobierno recupera en:

   a) Tradiciones, instituciones y procesos de cómo se ejerce el poder
   b) Formas en las que ciudadanos y ciudadanas expresan su opinión, y
   c) Formas como se toman las decisiones y acuerdos de interés general

Insistimos en la afirmación de que desarrollo y progreso social están relacio-
nados con otorgar calidad a la intervención pública, y no solo al crecimiento
económico; dicha calidad significa guiar la institucionalidad democrática y el
sistema de buen gobierno con principios de transparencia, participación y
rendición de cuentas.

El sistema de gobierno abarca las diferentes funciones ejercidas por la admi-
nistración pública, el sector privado y la sociedad civil. Veamos cada una:

Al Estado (administración pública) le corresponde definir el marco político y
legal en el que se desenvuelven los actores; generar consensos en las decisio-
nes colectivas, y asumir la gestión de ciertos servicios públicos.

Al sector privado le corresponde cohesionar los factores productivos para posibi-
litar la generación de renta y empleo a través de la producción de bienes y servicios.

A la sociedad civil, le corresponde cubrir el ámbito social que media entre el indivi-
duo y el Estado. Está formada por el conjunto de instituciones y organizaciones de
las que se dotan los ciudadanos para articular sus demandas y aspiraciones.

Debe destacarse que la tendencia actual es que los roles del Estado no sean
decididos unilateralmente, sino dialogando y concertando con el sector priva-

                                                                                               27
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


do y la sociedad civil. Es aconsejable que esto se haga aprovechando diversos
espacios de la democracia participativa.

Es claro que un sistema de Buen Gobierno es algo más que un conjunto de
instituciones honestas y eficientes; es facilitar procesos de participación y de-
cisión colectiva que propicien la ampliación de oportunidades y opciones de
las personas e instituciones en forma continua y transparente con base en:

     n   Un sistema institucional participativo, responsable y transparente
     n   Una gestión de recursos equitativa y eficaz; y
     n   Un marco regulador previsible, sustentado en la ley

El Buen Gobierno tiene capacidad de innovar formas y estilos de gobierno
articulando los factores siguientes:

     n   Proyecto o programa de gobierno con propuestas de acción
     n   Capacidad de gestión de recursos para gobernar y controlar acciones
     n   Gobernabilidad del sistema (posibilidades reales de acción)
     n   Dirección política (control de condiciones objetivas y subjetivas)
     n   Participación o capacidad de intervenir en procesos de formulación, ela-
         boración, toma de decisiones y ejecución de políticas

El Buen Gobierno expresa un juicio de valor al calificar la situación de las insti-
tuciones respecto a:

     n   Grado de democratización
     n   Respeto de los derechos humanos
     n   Eficacia en la administración pública
     n   Control de la corrupción

Sociedad civil y Buen Gobierno
En lo que concierne a la sociedad civil, las características de un Buen Gobierno no
son fáciles de precisar. Sin embargo, dichas características debieran comprender
niveles de:

Participación
Todos los hombres y mujeres deberían tener voz en la adopción de decisio-
nes, bien por vía directa o por conducto de instituciones que representen sus
intereses. Esta amplia participación debe basarse en la libertad de asociación y
palabra, y en la capacidad de participar de manera constructiva.
28
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL


Prevalencia de la Ley
Los marcos jurídicos deberían ser equitativos y conocidos, y aplicados de manera
imparcial, particularmente cuando se trata de leyes sobre derechos humanos. De-
ben existir instituciones encargadas de desarrollar y hacer respetar ese marco jurídi-
co, evitando que siga vigente la vieja expresión «hecha la ley, hecha la trampa».

Transparencia
La transparencia depende de la libre circulación de la información de interés público.
Los procesos, las instituciones y la información deben ser abiertos al conocimiento
de los ciudadanos, directamente accesibles a los interesados; proporcionar informa-
ción suficiente para comprender y vigilar tales procesos e instituciones.

Respuesta a las necesidades de los interesados
Las instituciones y los procedimientos deberían estar al servicio de todos los
interesados, en especial la mayoría de ellos.

Orientación hacia el consenso
El sistema institucional debe promover la cohesión social y el consenso, de
modo que las decisiones se adopten sobre la base del más amplio respaldo
ciudadano, directamente o a través de sus organizaciones.

Equidad
Todos los hombres y mujeres deben tener oportunidad de mejorar o mante-
ner su bienestar. Las instituciones y procedimientos deben propiciar la cre-
ciente igualdad de oportunidades entre las personas, combatiendo los fenó-
menos de desigualdad, marginación y discriminación, cualquiera que sea su
causa, promoviendo el bienestar de todos.

Eficacia y eficiencia
Los procesos y las instituciones deben producir resultados que satisfagan las ne-
cesidades, al mismo tiempo que se aprovechan lo mejor posible los recursos.

Rendición de cuentas
Los funcionarios del gobierno, de las entidades del sector privado y de las OSC,
deberían rendir cuenta, tanto al público como a los que tienen intereses creados
en las respectivas instituciones. Esta obligación difiere en función de la organiza-
ción de que se trate y si la decisión es interna o externa a la organización.
                                                                                  29
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


Perspectiva estratégica
La perspectiva de los líderes y el público sobre la gobernabilidad y el desarrollo
humano, debe ser amplia y de largo plazo. Deben poseer conocimientos de lo que
se necesita para ese desarrollo, y una comprensión de los complejos factores
históricos, culturales, ambientales y sociales en que se fundamenta esa perspecti-
va. Esas características están estrechamente relacionadas entre sí. Por ejemplo,
una adecuada participación social requiere transparencia en la gestión pública; es
imposible que exista responsabilidad pública si no existe un marco legal e institu-
ciones con capacidad para imponer su cumplimiento; y es inviable la visión estraté-
gica de los componentes del buen gobierno si éste no propicia la cohesión social.

 Relaciones entre gobierno, sociedad civil y sector privado
         n    Si un gobierno no funciona eficaz y eficientemente, los escasos recursos
              serán desperdiciados.
         n    Si, en opinión de su pueblo, el gobierno carece de legitimidad, no estará
              en condiciones de alcanzar sus propias metas ni las de su pueblo.
         n    Si no puede establecer un consenso nacional en torno a esos objetivos, no
              hay asistencia externa que pueda ayudarlo a conquistar tales objetivos.
         n    Si el gobierno es incapaz de fomentar una sólida trama social, la sociedad
              corre el riesgo de desintegración y caos.
         n    Si no se faculta a las personas para que asuman la responsabilidad de su
              propio desarrollo, en un marco propicio proporcionado por el gobierno,
              el desarrollo no será sostenible. (PNUD. Iniciativas para el Cambio, 1994)


Impedimentos para ser Buen Gobierno
Los impedimentos para ser Buen Gobierno se relacionan con carencias o dé-
ficits que se constituyen en obstáculos:

     n       Déficit de ciudadanía
     n       Déficit de liderazgo político
     n       Déficit de cultura política
     n       Déficit de ética pública

El déficit de ciudadanía
La exclusión y la inequidad que caracterizan a los modelos de desarrollo vigen-
tes, determina que millones de personas estén alejadas de sus derechos ciuda-
danos económicos, sociales, políticos, culturales y ambientales.

30
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL


El déficit de liderazgo político
Los atributos clásicos del liderazgo, como la popularidad y el carisma personal
del líder, no constituyen hoy los rasgos principales en opinión de muchos. Hoy
se presta más atención a la habilidad para entender la problemática del mundo
moderno. El liderazgo debe orientarse a hacer prevalecer los intereses gene-
rales sobre los individuales o corporativos y el perfil democrático y consisten-
te sobre el comportamiento autoritario.

El déficit de cultura política
El déficit de cultura política democrática se refleja en la vigencia de la tradición
autoritaria, populista, clientelista, corporativista e inequitativa, y en la dualidad
entre ciudadanía social y ciudadanía política.

Cultura política es el conjunto de orientaciones, valores y creencias respecto a
cómo debe estructurarse la autoridad política, abarca actitudes, sentimientos
y evaluaciones relacionadas con dicho sistema político. Mientras que cultura
democrática es el ambiente (y a la vez prisma) en el cual los ciudadanos conci-
ben y entienden sus derechos y obligaciones, y las autoridades interpretan sus
roles institucionales y la normatividad pertinente.

La cultura democrática se expresa en una conducta participativa, solidaria,
responsable, tolerante y respetuosa de la diversidad y el pluralismo. El grado
de educación cívica o política permiten o impiden al ciudadano discernir, to-
mar conciencia crítica y evitar ser utilizado por quienes detentan el poder. El
civismo es el instrumento de cambio más poderoso dentro de la democracia,
porque influye incluso en las propias autoridades encargadas de interpretar y
aplicar la ley.

El déficit de ética pública
La corrupción es un problema ético, económico y político, con enorme capa-
cidad para vulnerar las posibilidades de un desarrollo sostenible y equitativo y
hacer fracasar el sistema democrático. Desde otro enfoque, la corrupción es
un “impuesto a la sociedad entera” que distorsiona las políticas públicas, altera
el marco de incentivos para una adecuada asignación de recursos, destruye el
tejido social y erosiona la credibilidad de las instituciones públicas y el merca-
do. Si la reforma del Estado y el fortalecimiento de la sociedad civil son proce-
sos recíprocos y complementarios, el rol de la sociedad civil en la lucha contra
la corrupción es vertebral.

                                                                                 31
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


Motivos de interés en el BGL
Un diagnóstico de los problemas del BGL contribuye a tomar conciencia de los
déficit en ciudadanía, liderazgo, cultura política y ética pública, como también de
los motivos que despiertan interés en él a partir de impactos causados por:

     n   La erosión o debilitamiento del poder del Estado
     n   El terrorismo, el narcotráfico, la corrupción y la delincuencia
     n   Las nuevas tecnologías de información y comunicación
     n   La necesidad de consolidar el apoyo político a los procesos de reforma
         económica
     n   La urgencia de mecanismos legítimos y eficaces de participación ciudadana
     n   Difusión de prácticas democráticas

El “Grupo de Gobernabilidad” formado por Agencias de Cooperación Inter-
nacional en Perú trabajó, el año 2001, una propuesta de “Buen Gobierno-Base
para la Democracia y el Desarrollo Sostenible” con referencia a cuatro com-
ponentes: Estado de derecho; gestión del sector público; lucha contra la co-
rrupción; gasto militar.

Para la comunidad de donantes la promoción del Buen Gobierno constituye
una prioridad que debiera ser trabajada en el marco de Convenciones Interna-
cionales sobre Derechos Humanos. Se entiende que Buen Gobierno y
Gobernabilidad están íntimamente vinculados a los modelos de desarrollo
participativo y de vigencia de los derechos humanos.

Son fines del Buen Gobierno promover el desarrollo económico y social; en
ello se perfila el rol de las autoridades públicas que generan un marco de ope-
ración para los agentes económicos y determinan una mejor forma de distri-
bución de beneficios que reflejan la naturaleza de la relación entre gobernan-
tes y gobernados.

Una distinción útil de las dimensiones de gestión de los asuntos públicos
se logra identificando:

     n   El tipo de régimen político
     n   Los mecanismos de ejercicio de autoridad
     n   Los mecanismos de gestión de los recursos económicos y sociales
     n   La capacidad de los poderes públicos de formular y poner en práctica
         políticas, y
     n   La capacidad para cumplir las funciones que le corresponden

32
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL


De esa manera, el buen gobierno está en mejores condiciones para promo-
ver la:

  n   Participación
  n   Transparencia
  n   Rendición de cuentas
  n   Eficacia
  n   Equidad, y
  n   Cumplimiento de la ley.


            Buen Gobierno                                  Mal Gobierno
  n   Se orienta por la Visión, Misión y      Es un obstáculo para el desarrollo soste-
      Objetivos estratégicos                  nible; se lo reconoce por los síntomas
  n   Delega poder en los ciudadanos,         siguientes:
  n   Evalúa el desempeño de todas sus         n   Tendencia a distraer recursos públi-
      instancias                                   cos para provecho privado (no es-
  n   Se concentra en resultados                   tablece clara separación entre lo
  n   Previene los problemas                       público y lo privado).
  n   Ofrece alternativas de solución a los    n   Arbitrariedad en la aplicación de le-
      problemas ciudadanos                         yes y reglas (no establece un marco
  n   Se empeña en captar ingresos y no            previsible en lo legal y en la conduc-
      sólo en realizar gastos                      ta del gobierno).
  n   Adopta una forma de administración       n   Excesivas reglas, regulaciones, requi-
      participativa                                sitos, que impiden el funcionamien-
  n   Descentraliza la autoridad                   to del mercado y desincentivan la
  n   Presta servicios públicos de calidad         búsqueda de rentas.
  n   Se preocupa por involucrar a los ac-     n   Prioridades inconsistentes con el de-
      tores en la solución de problemas            sarrollo que resultan en una mala
      comunes                                      asignación de los recursos.
                                               n   Procesos de toma de decisiones no
                                                   transparentes.

 Los problemas identificados, cuando son severos y ocurren al mismo tiempo, crean
 un ambiente hostil para el desarrollo. En tales circunstancias, la autoridad de gobier-
 no se erosiona progresivamente y se reduce el cumplimiento de decisiones y regu-
 laciones. Entonces, los gobiernos tienden a responder con medidas populistas o
 recurrir al autoritarismo y la coerción. En cualquier caso, el costo económico puede
 ser alto e incluye la distracción de recursos para la seguridad interna y la escalada de
 la corrupción.




                                                                                       33
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


En el cuadro siguiente se puede apreciar las diferencias entre un buen y un mal
gobierno.

Como se puede apreciar el Buen Gobierno agrega calidad a las maneras y
modalidades de gobernar; la calidad de gobierno depende de la adecuada
interacción entre procesos de gobernabilidad política, competitividad econó-
mica, e integración social. Un logro del buen gobierno es el adecuado equili-
brio entre el aparato estatal, el mercado, y la sociedad civil; la interacción
entre estos tres factores conforma el triángulo del buen gobierno.




                                  Sociedad
                                    Civil


                         Estado             Mercado



              DESARROLLO INTEGRAL Y BUEN GOBIERNO


Gobernabilidad democrática
El concepto gobernabilidad empezó siendo definido como una forma de
ejercicio de autoridad económica, política y administrativa en la gestión de los
asuntos de un país en todos sus niveles. Adjudica a las autoridades públicas un
importante rol en la creación de un marco de operación de los agentes econó-
micos, sociales y políticos y en la determinación de la distribución de sus bene-
ficios. Dicho ejercicio de autoridad -dirigido a procesos e instituciones- expre-
sa la naturaleza de la relación entre gobernantes y gobernados con mecanis-
mos a través de los cuales los ciudadanos y los grupos:

     n   Ejercen sus derechos jurídicos
     n   Expresan sus intereses
     n   Satisfacen sus obligaciones, y
     n   Saben mediar en sus diferencias


34
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL


La gobernabilidad para el desarrollo local requiere de una transformación ra-
dical en las formas actuales de hacer política, y en los propios partidos políti-
cos, para generar fuerzas y dinámicas necesarias a los procesos, aportando:

  n   Visión estratégica de desarrollo del país, región, localidad
  n   Búsqueda de participación y consenso
  n   Capacidad de respuesta eficiente y eficaz
  n   Prevalencia de la ley y de la justicia
  n   Rendición de cuentas
  n   Respeto del derecho ciudadano a la información,
  n   Transparencia en el manejo de los bienes públicos y
  n   Transparencia en el manejo del tesoro del Estado

La transformación en las formas de hacer política también debiera expresarse
en el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y en el desarro-
llo de su capacidad de propuesta realizada en forma continua y creciente.

Los problemas de gobernabilidad también se originan en políticas públicas sec-
toriales, uniformes o parametradas, carentes de continuidad, arbitrarias y
destinadas a mantener el status quo. Esta lamentable situación podría superar-
se desde políticas locales transversales que aporten vías alternativas para:

  n   Respetar la heterogeneidad y flexibilidad de políticas e instrumentos que
      promueven el desarrollo local, en su diseño y aplicación.
  n   Garantizar fuerzas internas locales (partidos políticos) que al asumir el
      desarrollo local como bandera programática, actúen con coherencia.
  n   Desarrollar mentalidad y cultura política para que los espacios locales
      sean constructores de ciudadanía democrática que transformen las prác-
      ticas políticas encarando vinculaciones regionales y globales, superando
      falsos localismos.
  n   Revalorizar el papel de la micro y pequeña empresa, de las iniciativas de
      emprendimiento; el papel de la eficiencia administrativa y de gestión
      dentro de los procesos de desarrollo local.
  n   Adoptar la planeación participativa y estratégica del desarrollo local; a
      través de fases sucesivas, estimulando, sinérgicamente, avances hacia
      niveles superiores.
  n   Intentar superar el fraccionamiento sectorial dominante en la elabora-
      ción de políticas de desarrollo, adoptando una profunda visión multidis-
      ciplinaria del desarrollo, doblegando la fragmentación y pruritos de su-
      perioridad entre diversas profesiones.

                                                                             35
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


Visualizar como fundamentales todas las acciones y políticas que tienden a la
conformación de núcleos locales de promoción del desarrollo sostenible.

Gobernabilidad y Buen Gobierno
La gobernabilidad (o legitimidad adquirida por un gobierno) se fundamenta en el
consenso que logra construir conjuntamente con la ciudadanía. En ese sentido,
es más un tema de liderazgo democrático que de habilidad gerencial. Muchas
veces los problemas de legitimidad se originan porque los gobiernos no han sido
capaces de forjar consensos para satisfacer las expectativas ciudadanas, las mis-
mas que desembocan o desbordan en crisis de diversa índole.

La gobernabilidad también expresa la disposición de la sociedad para aceptar
los acuerdos del sistema político y las decisiones de sus gobernantes y repre-
sentantes con carácter vinculante (obligatorio para ambas partes). Asimis-
mo, disponibilidad para actuar y desarrollar un marco institucional adecuado
que refleje los valores y reglas que la sociedad prefiere, que han sido recogidas
por sus líderes y representantes, habiendo quedado plasmadas en leyes, nor-
mas o políticas públicas, desde el Estado.

Gobernabilidad y Buen Gobierno significan un ejercicio eficiente, eficaz y legí-
timo del poder y autoridad para el logro de los objetivos sociales y económi-
cos:

     n   Eficiente, porque los objetivos de gobierno se alcanzan en forma trans-
         parente y sin dispendio de recursos.
     n   Eficaz porque los objetivos se logran, manteniendo la estabilidad y la
         credibilidad de las instituciones y el sistema político.
     n   Legítimo, porque la ciudadanía reconoce el derecho de los gobernan-
         tes a ejercer el poder y la autoridad, y se identifica con las instituciones
         del Estado, siempre que ellas estén sujetas a ciertos límites establecidos
         de antemano y respeten las reglas del juego.

Se podría decir que en sociedades actuales, donde los actores son cada vez
más autónomos y a la vez más interdependientes, gobernar es cada vez me-
nos producir bienes y servicios y cada vez más garantizar que los actores se
comporten conforme a reglas que incentivan su comportamiento eficaz fren-
te a los retos y oportunidades. Pareciera evidente que el valor agregado del
gobierno no se encuentra en la sola satisfacción de necesidades mediante ser-
vicios, sino en la construcción social que permite a los individuos y grupos
encontrar utilidad en términos de desarrollo humano sostenible porque el

36
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL


Estado (en sus tres niveles de gobierno nacional, regional y local), el sector
privado y la sociedad civil (incluidos los partidos políticos) logran acuerdos
políticos, jurídicos, económicos y sociales para reducir la pobreza, generar
empleo, proteger el medio ambiente e incorporar el concepto de equidad de
género. En el país, los llamados Acuerdos de Gobernabilidad son un avance en
términos de acuerdo entre actores. Sin embargo, que los miembros de una
sociedad disfruten de una vida buena, depende, en gran medida, de que el país
sea capaz de institucionalizar un Buen gobierno.

Se habla de gobernabilidad democrática cuando una sociedad tiene la ca-
pacidad de autogobernarse enfrentando positivamente los retos y oportuni-
dades que se le plantean, no por la condición –aparente o verdadera- de un
régimen democrático sino por su capacidad de enfrentar retos y oportunida-
des específicos. Dichas capacidades dependen de la interrelación del sistema
institucional existente, de los actores políticos, económicos, sociales, presen-
tes, y de la cantidad y calidad de liderazgo transformador disponible.

Por ello se señala que una estrategia de gobernabilidad democrática es tam-
bién una estrategia de construcción de capacidades, pues no solo se trata de
administrar bien lo poco que existe, sino de crear condiciones políticas nue-
vas, para gestionar el desarrollo.

Se puede medir la gobernabilidad analizando el estado en que se encuentran
los siguientes seis componentes:

  1. Disponibilidad del gobierno para rendir cuentas, respuesta democrática
     de ciudadanos, instituciones, y de la prensa
  2. Estabilidad política (local, regional, nacional)
  3. Calidad de las políticas y servicios públicos
  4. Autorregulación
  5. Protección del derecho a la propiedad, con independencia del poder
     judicial
  6. Control de la corrupción

Las crisis de gobernabilidad
La historia demuestra que las crisis de gobernabilidad están asociadas a crisis
de hegemonía sea por debilitamiento o ruptura de vínculos entre gobernantes
y gobernados; por ampliación de la distancia que separa al Estado de la socie-
dad civil; por la burocratización, el clientelismo, la ineficacia del aparato
institucional; o por demandas crecientes en la sociedad.

                                                                            37
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


Algunos factores que condicionan las crisis de gobernabilidad son:

     n   Las demandas sociales fragmentadas que generan tensiones entre Esta-
         do y sociedad civil
     n   Los conflictos por cuestiones económicas, sociales y culturales sin posi-
         bilidad de construir consensos duraderos
     n   Los desequilibrios económicos y la no redistribución equitativa de la
         riqueza
     n   Las brechas entre ricos y pobres con crecientes movilizaciones y pro-
         testas
     n   La debilidad institucional para enfrentar oposiciones políticas demagógicas
     n   Los desajustes generados por la contradicción centralismo–descentrali-
         zación
     n   La pérdida de legitimidad de autoridades por corrupción, ineficiencia y
         negligencia de los partidos políticos que controlan al Estado.
     n   Los desbordes populares condicionados por la pobreza y el desempleo.

Como se puede apreciar, los problemas de gobernabilidad se intensifican en
los países en desarrollo debido al agudo contraste entre el crecimiento de las
demandas sociales y la escasa capacidad del marco institucional (Estado, sec-
tor privado y sociedad civil) para satisfacerlas.

BGL, políticas sociales y lucha contra la pobreza
En el Perú, la inversión social debe dar prioridad a mejorar la calidad de los
recursos humanos, y potenciar a la familia para que sus miembros se transfor-
men en ciudadanos capaces de ejercer sus derechos y cumplir con sus debe-
res. Esta inversión social debe realizarse en un marco de búsqueda de Buen
Gobierno. Como ya es sabido, el simple crecimiento económico, no garantiza
bienestar con equidad. Se necesita un Buen Gobierno, capaz de lograr la esta-
bilidad económica y crear las condiciones para la estabilidad social que se cons-
truye generando igualdad de oportunidades para que todos los segmentos de
la población mejoren su capital humano y sus medios de acceder a fuentes
generadoras de un ingreso económico adecuado y sostenible. Por esa razón,
el Buen Gobierno debe acortar las inequidades, hacer que la mayoría de los
miembros de la sociedad goce, en principio, de un bienestar económico y, lo
más importante, de una sensación de certidumbre sobre el futuro.

Invertir prioritariamente en el activo estratégico de un país: capital humano
(salud, educación y nutrición) es clave; lo es también la inversión en fortalecer

38
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL


el capital social, entendiéndose éste como el tejido social de organizaciones,
comités, núcleos de la sociedad civil que contribuyen a amortiguar el costo
social de los programas de ajuste estructural, y también proveer información
sobre deberes y derechos ciudadanos y del Estado así como incrementar las
capacidades de gestión. Implica construir relaciones de trabajo participativo, y
eliminar el clientelismo.

Existe un creciente consenso sobre la relación estrecha entre Buen Gobierno
y procesos de desarrollo a diversa escala. Buen Gobierno es un requisito de
viabilidad de un proceso de desarrollo continuo y sostenible. A su vez, el desa-
rrollo sienta las bases para consolidar instituciones y prácticas propias en un
Buen Gobierno. Ambos aspectos son parte de un proceso único de transfor-
mación integral, política, económica y social. El desafío es consolidar un siste-
ma de gobierno capaz de promover el desarrollo humano sostenible, en for-
ma vigorosa y eficaz.

Por ejemplo, si un gobierno no opera de forma eficiente y eficaz en un deter-
minado territorio, se desperdiciarán los escasos recursos disponibles, si no
tiene legitimidad a los ojos de la gente, no será capaz de hacer realidad sus
aspiraciones ni de mantener la estabilidad y el orden público; si no es capaz de
construir un consenso nacional, alrededor de determinados objetivos, ningu-
na ayuda internacional podrá contribuir a conseguirlos. Si el gobierno no es
capaz de generar una vigorosa “arquitectura social” existirá el riesgo de que se
produzcan procesos de desarticulación y de caos, por falta de cohesión social.
Igualmente importante, si no se genera un comportamiento empresarial con
enfoques de responsabilidad social y prácticas inclusivas, y si no hay procesos
de empoderamiento y apropiación de los procesos de desarrollo por parte de
la ciudadanía, el desarrollo no será sostenible.

En suma, el Buen Gobierno es expresión; y síntoma del propio proceso de
desarrollo político democrático y de las múltiples interrelaciones entre acto-
res públicos y privados en el marco de una visión compartida y una perspecti-
va de largo plazo.




                                                                             39
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


                       Dimensiones y prioridades del BGL
          Dimensión                             Elementos prioritarios
 Política                        n   Profundizar la democracia y la descentralización
                                 n   Promover acuerdos de gobernabilidad local
                                 n   Fomentar la participación ciudadana y de sus
                                     organizaciones

 Social y cultural               n   Luchar contra la pobreza y exclusión social
                                 n   Superar la fragmentación y debilidad de las or-
                                     ganizaciones sociales
                                 n   Reconocer y respetar la diversidad cultural

 Lucha contra la                 n   Coordinar acciones entre actores responsables
 pobreza                         n   Atención inmediata a los más pobres y vulnera-
                                     bles
                                 n   Fomentar la organización social de los pobres
Encuesta de Opinión de Autoridades, Funcionarios Municipales de Cusco, Apurímac, Huancavelica y
Puno. Proyecto Fortalece, 2004

Cómo se promueve un BGL
Promover un buen gobierno es esencial para ampliar oportunidades para las
personas. El reto del buen gobierno es fortalecer las capacidades de los go-
biernos y demás actores para profundizar la democracia, hacer más eficiente y
competitivo al mercado, y mejorar la equidad. Es decir, se trata de gestionar
los asuntos públicos de una manera transparente, responsable, participativa y
equitativa, observando el debido respeto por los derechos humanos y el Esta-
do de Derecho. En este sentido, todos los programas de desarrollo debieran
añadir un componente de Buen Gobierno en las siguientes áreas:

     n   Institucionalidad
     n   Gestión pública y privada
     n   Descentralización, y
     n   Fortalecimiento de la sociedad civil

En ese marco, Buen Gobierno es un estilo de gobierno diferente al tradicional
regido por el control jerárquico. El Buen Gobierno opta por la interacción, la
cooperación entre poderes públicos y actores no estatales al interior de redes
de decisión mixtas (publicas y privadas). Es un sistema de reglas, procesos y
prácticas que determinan las formas cómo los poderes deben ser ejercidos.

40
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL



                        Decálogo del Buen Gobierno

   1.  Reducir todo gasto que no agregue valor y mayores beneficios a la so-
       ciedad: eficiencia y optimización de servicios, con menos recursos.
   2. Garantizar un gobierno de calidad total: satisfacer las expectativas de
       ciudadanos y ciudadanas en los servicios que se brindan.
   3. Atraer, retener y motivar en el servicio público a los mejores funciona-
       rios y funcionarias. Asegurar que ellos y ellas se convierta en un factor
       estratégico de la competitividad del país.
   4. Garantizar a la ciudadanía y a los servidores públicos trámites con faci-
       lidad, seguridad, prontitud y oportunidad.
   5. Recuperar la confianza de la sociedad en su gobierno
   6. Garantizar un gobierno honesto y transparente.
   7. Consolidar un gobierno moderno aprovechando al máximo las tecno-
       logías de información y comunicación.
   8. Hacer del gobierno una instancia participativa
   9. Forjar un gobierno respetuoso del Estado de derecho, democrático,
       pluralista y tolerante.
   10. Promover la equidad de género y respeto a los derechos de las muje-
       res, y trato preferente a personas con discapacidad.


A manera de resumen
El Buen Gobierno es una respuesta a las modernas exigencias de gestión
pública, expresa condiciones de aptitud para el desarrollo de métodos y re-
cursos de gobierno. En democracia la sociedad necesita de buenos gobiernos
para dejarse gobernar y para aprovechar todas sus potencialidades.
Gobernabilidad y Buen Gobierno requieren una democracia de calidad,
una agenda pública innovadora en respuesta a problemas de:

  n     Estructura y comportamiento político tradicional
  n     Escándalos por corrupción
  n     Baja eficiencia del sistema político en términos de transparencia,
        representatividad y niveles de participación de la sociedad civil
  n     Calidad de procesos de representación, participación y toma de decisiones
  n     Control social de la vida democrática
  n     Indignación frente al aprovechamiento del poder (corrupción y nepotismo)

Los problemas de la política se solucionan devolviendo a la política su dignidad
y supremacía en el plano de la acción social. La gestión del desarrollo, la crea-

                                                                                   41
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


ción de condiciones para el ejercicio de la ciudadanía es tan importante que no
pueden quedar en manos exclusivas del Estado o en sus administradores de
turno. El esfuerzo de reconstrucción y fortalecimiento de la democracia, de la
gobernabilidad y del buen gobierno, debe apoyarse en un trabajo conjunto
entre partidos y organizaciones de la sociedad civil en pos de una verdadera
revolución; en la educación cívica, y en la reorganización social de las institu-
ciones tradicionales.



PREGUNTAS DE REFLEXION
SOBRE GOBERNABILIDAD Y BUEN GOBIERNO


1.   ¿Cuáles son los seis componentes que permiten medir la gobernabilidad? Realice
     un análisis del estado de cada uno de ellos en su localidad y en base a ese análisis
     intente medir el nivel de gobernabilidad, calificando de alto, medio y bajo.
     …………………………………………………….............................................
     …………………………………………………….............................................

2.   ¿Atraviesa su localidad alguna crisis de gobernabilidad?
     Si ( )            No ( )

     ¿Qué factores estarían condicionando la crisis?
     …………………………………………………….............................................

     ¿Cuál es el papel del gobierno local en esa crisis?
     …………………………………………………….............................................

3.   ¿Existe en su localidad un plan de inversiones? ¿Cuáles son las prioridades esta-
     blecidas en dicho plan?
     …………………………………………………….............................................

5.   ¿El gobierno local invierte en el fortalecimiento del capital social? Mencione un
     ejemplo.
     …………………………………………………….............................................

6    El déficit de cultura política democrática ¿es un problema que atiende exclusiva-
     mente la sociedad civil? , ¿en qué forma?, ¿qué papel le corresponde al gobierno
     local en el cambio de esta situación?
     …………………………………………………….............................................



42
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL



        III. Estrategia de Buen Gobierno Local

                Un Buen Gobierno Local se caracteriza en primer lugar porque sabe aprovechar
                       el aprendizaje social y estimular la eficiencia de su comunidad a través
                              de dispositivos y herramientas que perfeccionan la democracia e
                                                            incrementan la calidad de gobierno.


Algunos rasgos positivos de Buen Gobierno Local fueron analizados en ocho
países de América Latina, los mismos que dan cuenta del buen uso de los
recursos humanos mediante una gestión participativa que libera energías, mo-
viliza recursos, potencia su funcionamiento como BGL, y construye nuevas
relaciones con la sociedad civil. Ciertas características de dicha gestión
participativa han sido organizadas en cinco ejes:

  1.   Liderazgo democrático del Alcalde y del Concejo Municipal
  2.   Equipos de trabajo y recursos humanos locales
  3.   Participación ciudadana, y de la sociedad civil
  4.   Coordinación con instituciones públicas, y alianzas con las privadas
  5.   Ambiente positivo que estimula la cultura cívica de confianza

Liderazgo democrático: El origen democrático del Alcalde y el Concejo
Municipal es fuente de legitimidad, amplía su autonomía política y fortalece su
capacidad de acción en la medida que convoca y coordina intereses y enfo-
ques de muchos actores. En un Estado y sociedad democráticos, los gobier-
nos locales son entidades públicas de referencia.

Equipos humanos: Como es obvio, el conjunto de cualidades de liderazgo
democrático raramente se encuentran reunidas en una sola persona. De he-
cho, los líderes suelen ser bastante diversos entre ellos. Muchos líderes com-
pensan las carencias de ciertos atributos o capacidades, rodeándose de bue-
nos equipos humanos, delegando y trabajando coordinadamente. El trabajo
en equipo y el desarrollo del recurso humano son complementos indispensa-
bles del liderazgo democrático.

Participación: La participación ciudadana y de la sociedad civil organizada,
viene a ser el tercer componente de las experiencias de BGL. Es evidente que
la participación compensa recursos; por consiguiente el soporte de la comuni-
dad en la obtención de logros -que de otra manera serían difíciles de obtener-
es una prioridad.

                                                                                           43
CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE


Alianzas: Un cuarto componente es que la participación debe canalizarse o
reflejarse construyendo alianzas con diversas instituciones públicas y privadas.
El individualismo no construye tejido social ni condiciones favorables para el
desarrollo.

Confianza: Finalmente, un BGL requiere ampliar y reforzar la conducta cívica
del ciudadano, convirtiéndose éste en un actor protagónico y multiplicador de
las políticas públicas. Una cultura que fomente confianza es condición funda-
mental para el BGL.

La Declaración de Gobiernos Locales y la Carta de Municipalidades Latinoa-
mericanas 2002, agrega otros atributos al BGL:

     n   Sostenibilidad: integra dimensiones económicas, sociales, culturales y
         ambientales.
     n   Descentralización: transferencias de competencias y recursos econó-
         micos proporcionales, reforzando gobiernos regionales y locales.
     n   Equidad: acceso a servicios públicos y beneficios del desarrollo.
     n   Eficiencia: incorporación de tecnologías apropiadas.
     n   Transparencia: decisiones y ejecución de la inversión pública visibles.
     n   Responsabilidad: compromisos de trabajo conjunto y autocontrol en la
         capacidad de negociación con otros niveles del sistema gubernamental.
     n   Participación: toma de decisiones y control social como medio de de-
         mocratizar la gestión municipal y el poder local.

De esta manera, el BGL enriquece su quehacer incorporando rutinas guber-
namentales y estilos de gestión, como prácticas regulares en la medida que:

     n   Privilegia la transmisión y recepción de información entre gobierno y
         ciudadanos.
     n   Establece permanente interacción con las comunidades y sus organiza-
         ciones sociales.
     n   Abre cauces a la participación y la concertación entre los actores públi-
         cos y privados.
     n   Favorece el asociativismo y el arraigo ciudadano a su territorio, fomen-
         tando un sólido “tejido social” de redes, y compromisos cívicos.
     n   Conduce los cambios institucionales propuestos por la sociedad para
         aprovechar y beneficiarse de las potencialidades territoriales.




44
MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL



                          Rasgos característicos del BGL
            Eje                               Rasgos característicos
 El Liderazgo democrá-          n   Relaciones armónicas entre autoridades locales
 tico                           n   Capacidad emprendedora y gerencial
                                n   Visión global y objetivos de largo plazo
                                n   Disposición a oír, dialogar y negociar
                                n   Habilidad para delegar y trabajar en equipo
                                n   Valores; probidad, vocación de servicio, trans-
                                    parencia
                                n   Tenacidad, persistencia
                                n   Resistencia al estrés

 Desarrollo del recurso         n   Trabajar con los mejores y conformar equipos
 humano y trabajo en            n   Aplicar una política de recursos humanos
 equipo                         n   Informar, motivar, apoyar
                                n   Reconocer, recompensar

 Participación ciudadana        n   Organización de los ciudadanos
                                n   Apoyo a las instituciones de voluntarios
                                n   Apoyo a los movimientos sociales
                                n   Planificación y ejecución participativas
                                n   Ciudadanos informados e involucrados
 Coordinación público-
 privada                        n   Coordinación con otras entidades públicas
                                n   Gestión de servicios con la empresa privada
                                n   Asociaciones público-privadas
                                n   Asociacionismo municipal
                                n   Hermanamientos internacionales
 Cultura Cívica de Con-
                                n   Cuidado del aseo público y el medio ambiente
 fianza
                                n   Respeto por las normas del tránsito
                                n   Prevención de enfermedades
                                n   Pago de impuestos y tasas de servicio
                                n   Exigencia de transparencia y rendición de cuentas
                                n   Organización, opinión, propuestas
                                n   Desarrollo de cultura cívica de ciudadanía
                                n   El ciudadano actúa como agente de las políticas
                                    públicas
Unión de Municipalidades IULA... Rosales, Mano (1996). Cómo funciona el Buen Gobierno Local,
ex-Director Ejecutivo de IULA/SACDEL.

                                                                                         45
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  • 1. Manual del Buen Gobierno Local Enfoques, principios, estrategias
  • 2. ISBN: 9972-9556-5-6 Hecho el Depósito Legal Nº 2005-4586 © Care Perú - PROGRAMA FORTALECE Autor: Julio Díaz Palacios Coordinación Anna María Lauro Adaptación pedagógica: Antonieta Manrique C. Coordinación de edición: Pablo Concha Sequeiros Foto de carátula: Walter Verde - Programa Fortalece Diagramación: Doris Sigüeñas Impresión y encuadernación: SINCO Editores Jr. Huaraz 449 - Breña • Telf. 4335974 • sincoeditores@yahoo.com Lima, junio de 2005.
  • 3. Contenidos De qué trata este manual 5 Módulo I. Fundamentos y principios de Buen Gobierno Local 7 1. Lo local, territorio de actuación del BGL 7 2. El desarrollo local como propósito 9 3. El desarrollo humano sostenible como aspiración 13 4. Ética en el BGL 16 5. Ética en la gestión pública 17 Ejercicios y actividades de reflexión 23 Módulo II. Gobernabilidad y Buen Gobierno 27 1. Sociedad civil y Buen Gobierno 28 2. Impedimentos para ser Buen Gobierno 30 3. Motivos de interés en BGL 32 4. Gobernabilidad democrática 34 5. BGL, políticas sociales y lucha contra la pobreza 38 6. Cómo se promueve un BGL 40 Ejercicios y actividades de reflexión 42 Módulo III. Estrategia de Buen Gobierno Local 43 1. Reforma del Estado 50 2. Capacidad de gestión estratégica 53 3. Oportunidades y retos del BGL 54 4. Innovar modelos de gobierno 55 Ejercicios y actividades de reflexión 57 Anexos Metodología participativa para estimr nivel de Buen Gobierno Local 60 Ejercicios para identificar nivel de BGL 63 Glosario 69 Experiencias en BGL 71 Referencias bibliográficas 78
  • 4. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE 4
  • 5. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL De qué trata este manual El Manual del Buen Gobierno Local ofrece un marco de reflexión sobre: lo local, el desarrollo local, la ética en la gestión pública; el gobierno local, la gobernabilidad, el buen gobierno y el Buen Gobierno Local (BGL). Su propósito es que los gobernantes locales logren reconocer ¿por qué se gobierna mal y qué se debe hacer para gober- nar bien?, ¿por qué unos gobiernos avanzan y otros no?; ¿qué grado de responsabili- dad tienen las organizaciones de la sociedad civil en el éxito o fracaso de sus respec- tivos gobiernos? El manual destaca los beneficios del Buen Gobierno para la gestión pública y la calidad de vida de las personas, en un contexto de descentralización, modernización del Estado, y democratización. Brinda enfoques, principios, mecanismos e instru- mentos de Buen Gobierno para ser trabajados desde el nivel local. ¿A quién está dirigido? El manual ha sido elaborado pensando en las autoridades elegidas para gobernar y que quieren hacerlo bien, tener éxito en la tarea de representar a sus electores con decisiones y emprendiendo acciones en defensa de los derechos e intereses de la comunidad en general. También está dirigido a los funcionarios interesados en devolver a la carrera pública su sentido de servicio guiada por una conducta ética. Y, por supuesto, está pensado también en los líderes de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) que en el enfoque de BGC resultan socios fundamen- tales en la gestión del desarrollo. ¿Cómo está organizado? El manual está organizado en tres secciones: La primera (Fundamentos y Principios de BGL) centra su atención en los enfoques y conceptos referidos al espacio local o ámbito desde el cual interactúan los gobernantes locales. Seguidamente se destacan aspectos del enfoque de desarrollo local y desarrollo humano sostenible, por ser objetivo y propósito de una buena gestión local; y principios de ética en la gestión pública, que el BGL promueve y practica. En la segunda sección (Problemas de Buen Gobierno) la reflexión se sitúa en la identificación de problemas, sus causas y efectos en la gobernabilidad y el buen gobierno local. 5
  • 6. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Finalmente, en la tercera (Estrategias de BGL) se destacan las característi- cas de un Buen Gobierno Local, las alternativas y estrategias para transitar hacia él, en el marco de procesos de desarrollo local y democracia participativa, que se están impulsando en el Perú. La lectura del manual se facilita con Ejercicios de comprensión de lectura, reflexión y aplicación práctica ubicados al finalizar cada sección del texto; y un Glosario de los principales conceptos utilizados. Al final del documento se ha ubicado un Anexo que recupera algunas experiencias de Buen Gobierno en América Latina, Europa y Perú. La metodología general que aquí se plantea, puede ser utilizada en cualquier nivel de gobierno. Consiste en: iniciar procesos de fortalecimiento y desarro- llo de capacidades, guiadas por el enfoque de desarrollo humano sostenible; identificar y analizar problemas de gobierno y gobernabilidad local en el con- texto de descentralización y reforma del Estado; definir una estrategia de BGL; gestionarla con apoyo de la sociedad civil; realizar evaluaciones periódicas de avances, logros, dificultades; y medir resultados. ¿Cómo nace esta iniciativa? El Proyecto FORTALECE (Convenio MIMDES-DFID) ha elaborado este Ma- nual del Buen Gobierno Local para motivar en las autoridades de munici- pios provinciales y distritales (y en cualquier grupo humano) que aspiran a ser eficientes, eficaces y transparentes, a que se orienten por el logro de progre- sos efectivos de BGL en la planificación del desarrollo local; la programación del presupuesto, su ejecución en forma participativa y rindiendo cuentas; en la facilitación de acciones de vigilancia social; en la búsqueda de consensos entre autoridades y ciudadanos persuadidos de una visión integral del desarrollo de sus localidades. Los contenidos y alcances de este trabajo han sido discutidos con el equipo profesional del Proyecto FORTALECE, con los alcaldes, regidores y funciona- rios en acciones descentralizadas realizadas en las regiones de Apurímac, Puno y Huancavelica, y con la Red Perú de Iniciativas de Concertación Local, dado que, más allá de las buenas intenciones, el balance de las gestiones es crítico: hay insatisfacción, descontento, y no pocas veces, protestas violentas de los ciudadanos; pérdida de credibilidad en las instituciones, desprestigio de la po- lítica, debilitamiento en la conciencia democrática, precarias condiciones de convivencia social e incertidumbre respecto al futuro. El Proyecto FORTALE- CE espera contribuir con este manual a la formación de una red de buenos gobiernos locales que avancen por la ruta del desarrollo local sostenible. 6
  • 7. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL I. Fundamentos y principios de Buen Gobierno Local Debemos aprender a valorar la actuación de diversos actores que intentan conducir procesos de desarrollo local utilizando las capacidades, recursos, mecanismos de control social y propuestas de sostenibilidad de desarrollo, orientados por visiones compartidas de futuro, construidas y sustentadas en la participación ciudadana. Lo local, territorio de actuación del BGL Un distrito, un centro poblado o un asentamiento humano son territorios ha- bitados por personas y familias que comparten historias y costumbres; llegan a establecer relaciones sociales, económicas, culturales y políticas de diversa índole; sienten orgullo de sus tradiciónes y logran transformarlas en símbolos colectivos de identidad. Desde esta mirada, una localidad constituye un pro- ceso de construcción social con base en las vivencias, los acuerdos, los triun- fos y también frustraciones. En el ámbito rural andino de Perú, a veces no llegamos a distinguir las diferen- cias entre espacio físico-geográfico, el espacio normativo (creación por el Es- tado) y el espacio social surgido de las múltiples relaciones que las personas (y las instituciones) establecemos las cuales van formando un sentido de “noso- tros”. Ese espacio colectivamente creado es lo que identificamos como “lo- cal”; unas veces coincidirá con la demarcación territorial y geopolítica, y otras veces no; pues lo local hace referencia a unidades territoriales muy variadas, y por lo mismo es un concepto bastante complejo que alude a una realidad diversa: n Un pueblo de pescadores o de mineros n Nacionalidades amazónicas n Comunidades campesinas n Uno o varios barrios de una gran ciudad o n De ciudades intermedias Esa diversidad de realidades abona a favor de otorgar atribuciones a las socie- dades locales y sus gobiernos para hacer posible una gestión integral de las potencialidades del territorio, como también para enfrentar con éxito los problemas comunes a su desarrollo. 7
  • 8. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE La década 1980-1990 a nivel mundial es identificada por la expansión de la globalización y por las diversas interpretaciones que éste fenómeno trajo con- sigo. La globalización fue y sigue siendo entendida como una oportunidad para la ampliación de mercados; el mayor acceso a la información y la consolida- ción de bloques de poder económico, financiero, tecnológico y político en torno a la estrategia globalizadora. En el mismo período, fue surgiendo una atención especial sobre los espacios locales que recobraron su importancia sensibilizando otras visiones de desarrollo que redescubrieron en “lo local” un valor especial en la formación de identidades, y una gran potencialidad para articular la vida urbana y rural. Desde entonces, el concepto “local” ha ido adquiriendo relevancia como referente de un tipo de quehacer social y políti- co que evita fragmentar o dispersar las posibilidades de un desarrollo integral y que opta por impulsar diversos procesos de asociatividad, entre actores de diversa naturaleza. Es así como, desde lo local, se cuestionaron los aspectos negativos de la globalización, pero también se avanzó en la idea de articular «lo local y lo global» en el entendido que combinando ambas dimensiones se abrían mayo- res y mejores oportunidades de desarrollo, pues “global” no es sinónimo de modernidad, ni ”local” de atraso o regresión. Si las personas -haciendo uso de sus capacidades y derechos- logran ejercitar- los en una determinada localidad, podrán obtener una mayor cantidad de bie- nes y medios para su propio desarrollo. Al mismo tiempo, iran descubriendo que no todos los bienes se producen ni generan en la localidad donde viven, sino en muchas otras localidades, regiones, países e inclusive continentes. Dado que las posibilidades de progreso de una localidad dependen de lo que produ- cen otras localidades, la relación local-global tiene que ser reconocida como resultado del desarrollo de la humanidad, de la modernización y la interconección no solo económica y social, sino de derechos y de ciudadanía. La experiencia peruana es vasta en demostrar cómo el territorio local se ha ido transformando en espacios de creación e innovación de procesos de toma de decisiones, de planificación participativa y diseño de mecanismos de cons- trucción de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil mediante ac- ciones concertadas y de fortalecimiento de la democracia participativa. En muchos lugares, los gobiernos locales y la sociedad civil, aprovechando las potencialidades de la localidad; actuando en forma organizada, motivada e informada, han venido generando procesos múltiples orientados hacia el de- sarrollo local social, económico y ambiental, movilizando actores, definiendo 8
  • 9. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL objetivos, identificando demandas reales, concertando intereses, priorizando propuestas y acciones. Algunas prácticas innovadoras de planificación y gestión concertada en es- pacios locales las encontramos en: n Las Mesas de Concertación n Los Planes de Desarrollo Concertados n Los Presupuestos Participativos n Los Comites de Gestión Sin embargo, hay que reconocer que los gobiernos locales y la sociedad civil interesada en transformar las relaciones que impiden (o limitan) el acceso a oportunidades para satisfacer las necesidades humanas y mejorar el bienestar económico de las familias, conservando los recursos naturales y el respeto por la diversidad biológica y cultural a través de procesos duraderos; requie- ren no sólo del esfuerzo de integración y participación social, sino del “empoderamiento” de los actores mediante su acceso al conocimiento, la información y el fortalecimiento de identidades para sentirse orgullosos de lo que son, piensan y sueñan para sí, y para sus pueblos, y para emprender pro- cesos de desarrollo local humano sostenible. El desarrollo local como propósito En la sierra peruana las tierras de las zonas alto andinas son de baja calidad, se encuentran en pendiente y no cuentan con riego abundante; en consecuencia, los campesinos no logran generar ingresos similares a sus homólogos de la cos- ta, y aún menos a los trabajadores formales urbanos. La dotación de factores en cada territorio es una condición necesaria para el desarrollo, pero no la única, se requiere además de que la gente tenga una dotación de capital humano y capital social (educación, talentos, destrezas, experiencias, creatividad). El desarrollo local es un proceso de expansión de derechos y capacida- des de los ciudadanos de una localidad, y de incremento de los factores económicos, productivos, y crecimiento de calidad del capital humano. Estos factores -en conjunto- deben generar niveles adecuados de em- pleo, ingresos, y servicios públicos para, de esa manera, propiciar una vida digna y civilizada; también debe generar organización económica, organización social, organización ambiental y normas éticas de convi- vencia. Ese proceso de desarrollo local (no espontáneo, ni casual) es orientado 9
  • 10. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE por la acción de actores locales cuyas decisiones tienen incidencia directa so- bre un territorio. Las decisiones de los actores definen la orientación y el rumbo del desarrollo social, cultural, económico, ambiental y también político; como también las condiciones de vida de la gente que habita en ámbitos urbanos y rurales, la misma que podrá acceder, en igualdad de condiciones, a las oportuni- dades que el proceso de desarrollo vaya generando acorde con los recursos, potencialidades y capacidades de las personas e instituciones. Ese desarrollo local concebido desde un enfoque integral, no es opuesto al desarrollo regional y nacional, lo que hace es replantear la “ruta del desarro- llo” relacionando el desarrollo de una localidad con los recursos, capacidades y potencialidades de la región, y con el desarrollo del país. En esa orientación, al gobierno local le corresponde promover las siguientes acciones: n Crear e incrementar valor n Mejorar rentas n Aumentar oportunidades de empleo n Mejorar la calidad de vida de los habitantes n Lograr que sus actividades económicas, sociales y políticas tengan im- pacto local, regional, nacional e internacional En un contexto de economía globalizada los territorios son simultáneamente espacios de información y decisión en los cuales se pueden generar cambios en las relaciones del territorio con su entorno. Las prácticas de los actores sociales son, simultáneamente, causa y efecto de dicho desarrollo territorial. Si en un determinado territorio la producción se organiza en una red de rela- ciones de mercado, de cooperación y de proveedores, por ejemplo en la for- ma de cadenas productivas; las políticas, los planes y los programas responde- rán también a dicha estrategia de desarrollo económico local, guiada por una Visión compartida. El proceso de descentralización es un factor determinante para el desarrollo local. En ese contexto, las relaciones con el Estado nacional pueden ser comple- jas dado que la actuación del Estado seguirá siendo determinante en los aspec- tos de la vida nacional que inciden en lo local. Por ejemplo, las políticas fiscales que orientan la inversión pública y privada seguirán condicionando el desarrollo local, y el propio proceso de descentralización. Frente a ello, los actores locales tienen poco margen de maniobra, excepto que la descentralización se profundi- ce haciendo que los actores locales se organicen, incrementen sus acciones de gestión asociativa y reivindicativa en un marco de democracia participativa y en 10
  • 11. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL defensa de sus propios intereses. En ese caso, el rol del gobierno local es decisi- vo en la negociación y concertación de acuerdos. Gobierno local y desarrollo La nueva Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972) señala que “…los go- biernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las co- rrespondientes colectividades, siendo tres elementos esenciales del gobierno local: el territorio, la población y la organización…” (Art.I); tienen por finalidad “…representar al vecindario, promover la adecuada prestación de los servicios públicos locales, y el desarrollo integral, sostenible y armónico de sus circunscripciones” (Art. IV). En este marco, para los gobiernos locales la política viene a ser “el arte de servir a todos los ciudadanos” mediante el uso óptimo del poder público y los recursos disponibles. Su ejercicio político democrático lo conciben con los ciudadanos que libremente deciden el futuro de la nación, región o localidad a través de la elección democrática y periódica de autoridades y del empleo de mecanismos directos de consulta; la finalidad de la acción política del gobierno local es promover el desarrollo en un marco de democracia, equidad y respe- to a los derechos humanos. Ese desarrollo busca ser sostenible en su triple acepción: preservar el patri- monio cultural (la identidad), el patrimonio natural (el medio ambiente) ge- nerar bienes y servicios por sus propios habitantes (la producción). El desa- rrollo sostenible es básicamente endógeno, es decir se sostiene en las iniciati- vas, recursos, capacidad emprendedora y de apropiación del progreso técni- co, por los agentes del territorio o comunidad. Además, el gobierno local, al ser la instancia más próxima a la ciudadanía, tiene un rol fundamental en la negociación de un nuevo contrato social entre el Estado, el mercado y la sociedad, cumpliendo un rol fundamental en la pro- moción del desarrollo económico local y el fomento de la producción, parti- cularmente en el marco de una economía globalizada. La acción política del Estado en la promoción del desarrollo necesita dotarse de una institucionalidad democrática y descentralizada que estimule al máxi- mo las iniciativas y acciones locales. Esa institucionalidad debe descansar en gobiernos locales autónomos, fuertes y democráticos que posibiliten la parti- 11
  • 12. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE cipación permanente de los ciudadanos organizados (o sin organización). La institucionalidad nacional, regional y local constituida por una amplia red de organizaciones públicas y privadas forjada a partir de relaciones de confianza, transparencia y estabilidad que facilitan procesos democráticos, refuerza la gobernabilidad e incentiva el desarrollo. Ese ambiente óptimo de desarrollo se construye “de abajo hacia arriba” en co- munidades que generan una cultura emprendedora necesaria para el crecimien- to de las empresas y la producción local; en instituciones locales que permiten expandir en forma equitativa los frutos del desarrollo, y en gobiernos y poderes públicos subnacionales que crean y sostienen el clima de confianza, convivencia y estabilidad para posibilitar un desarrollo local humano y sostenible. El desarrollo local se planifica El auge de la planificación responde a dos hechos: primero, a la necesidad de dar coherencia a varias iniciativas surgidas en los territorios sin mayor relación entre sí; y segundo, al hecho de que la planificación es un instrumento que facilita la definición de escenarios de desarrollo, dotándolos de Visión y voca- ción territorial; se expresa en los planes estratégicos de ciudades y territorios locales rurales y urbanos. La cultura de planificación tiene ventajas y desventa- jas derivadas, éstas ultimas, de la aplicación mecánica de metodologías que prescinden de la diversidad cultural e institucional. Si el desarrollo local es un proceso de construcción social de identidades orien- tado por la intervención de actores cuya planificación debe mostrar eficiencia, sus logros debieran apreciarse en: n La coherencia de iniciativas territoriales que guardan relación entre sí. n El fortalecimiento de una cultura de planificación en escenarios de desa- rrollo territorial, considerando la diversidad cultural e institucional n Los enfoques y métodos flexibles a la complejidad, y n La pluralidad territorial, tomando en cuenta los conflictos existentes Es necesario que todos seamos conscientes de los riesgos que reporta el diseño y aplicación de planes estratégicos que producen una formalización excesiva y dejan escaso margen a procesos dinámicos, difíciles de regular o gestionar. Debemos también reconocer que el desarrollo local es un proceso perma- nente y continuo, es dinámico en avances y retrocesos, y sus modalidades son abiertas y flexibles; generan articulaciones de conocimientos y experiencias 12
  • 13. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL aportadas por la propia práctica; es un proceso de aprendizaje que nace de la interacción entre actores que avanzan hacia una planificación concertada del desarrollo. Dicha planificación concertada es la base de la formulación participativa del presupuesto municipal y de ganar fuerza y experiencia en planes integrales que articulen el desarrollo económico, social, cultural y ambiental, orientando un plan de inversiones sobre la base de las potencialidades y oportunidades externas; tiene carácter obligatorio a nivel distrital, provincial y también regio- nal; su intencionalidad va mas allá de la norma aprobada. Desarrollo regional y local Algunos autores sostienen que el desarrollo local será fruto del desarrollo regional y del desarrollo nacional. Esto significa que cada localidad tenga que integrarse, en forma dinámica, a la división del trabajo regional con algún nivel de especialización que le facilite ganar economías de escala, y generar competitividad. Para que eso suceda, cada región tendría que crear mecanis- mos de coordinación y de planificación entre el sector privado y el sector público con metas colectivas regionales. Si desarrollo es un proceso de generación de mejores condiciones de vida en una localidad, se requiere contar con la cooperación estrecha entre el gobier- no y la sociedad local para mejorar los servicios y las condiciones de conviven- cia social; y basarse en los recursos de la región considerando que los produc- tores de bienes y servicios se encuentren en distintas localidades. Es por ello que, en la perspectiva del desarrollo local, las condiciones de vida de una localidad se concretarán si la región en la que se ubica, mantiene un crecimiento económico estable, y si la producción local se integra a mercados regionales y nacionales. Si esto sucede, cada localidad quedará ventajosamen- te integrada a la globalización; en caso contrario, quedará excluida de los be- neficios de ésta. El desarrollo humano sostenible como aspiración Es claro que lo económico ha ido quedando situado como un importante medio para el desarrollo; afortunadamente, se ha venido superado la noción de en- tender el desarrollo como un hecho meramente económico. Desarrollo hu- mano es un proceso de ampliación de capacidades y oportunidades de las personas para hacer realidad el desarrollo local sostenible al que aspiran. 13
  • 14. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Esto quiere decir que: n El crecimiento y beneficio económico que se generen, sean distribuidos equitativamente entre todos y todas n La población mayoritaria tenga acceso a los nuevos avances científicos, n Los beneficios del crédito se extiendan hacia los sectores de menores recursos n La población tenga acceso prioritario a servicios de salud y educación de calidad, como requisitos para desarrollar una vida larga y productiva n Se desarrollen actitudes positivas hacia las diferencias étnicas, cultura- les, de género y edad n La población tenga poder para participar en la toma de decisiones que afectan la existencia individual y colectiva n Se conserven y cuiden los recursos naturales para garantizar que la ac- tual generación y las venideras, puedan disponer de ellos, y n Los derechos humanos tengan plena vigencia El enfoque de desarrollo humano propone ampliar en las personas, su con- ciencia de derechos; sus capacidades y oportunidades para lograr que el desa- rrollo sea producto de las personas (hecho por ellas mismas) y para las perso- nas (lo asumen como objetivo principal). Otorga prioridad a las capacidades del ser y el hace, y a la interacción humana para convivir, en particular en bases a: n La participación n La equidad de género n La seguridad n La sostenibilidad, n Los derechos humanos (ser creativos, productivos) y n Vivir en paz Es necesario distinguir entre formación de capacidades humanas y las maneras cómo los individuos (hombres y mujeres) expresan, por ejemplo, en la salud y el conocimiento que son capacidades que desarrollamos o fortalecemos de diversas formas; mientras que trabajo, recreación o descanso son mane- ras diferentes en que utilizamos las capacidades. Una consideración importan- te es que el desarrollo humano no termina solamente ampliando las capacida- des de las personas (tener una larga y saludable vida, adquirir conocimientos, mayor acceso a recursos; disfrutar de un nivel de vida decoroso etc); sino es imprescindible, además, aprovechar ese capital humano para crear y producir 14
  • 15. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL tecnología, arte, desarrollar cultura, y un conjunto de actividades sociales y políticas para la colectividad. En la práctica, desarrollo humano es principalmente una propuesta de organiza- ción de la sociedad, la economía y el Estado para una convivencia guiada por códigos éticos de igualdad de oportunidades, derechos y obligaciones para to- das las personas; alcanzar ese objetivo significa que el desarrollo deba basarse en principios de equidad, participación, productividad y sostenibilidad. La idea básica del desarrollo humano es enriquecer la vida y las libertades de la gente; promover los derechos humanos compartiendo la motivación y el com- promiso por la libertad, el bienestar y la dignidad en individuos de todas las sociedades. El desarrollo entendido como libertad de las personas es la tesis el economista hindú Amartya Sen, premio Nóbel de economía, quien sostiene que el progreso humano debe entenderse desde un punto de vista ético: en lo individual, la libertad o capacidad humana para alcanzar mayores capacidades creativas y productivas, mayores márgenes de realización personal y de desa- rrollo; en lo colectivo, acceso de oportunidades para todos. No es la satisfac- ción de bienes materiales el mejor indicador para medir el progreso humano (como comúnmente se cree), es la satisfacción de libertades lo que permite medir dicho progreso. En ese sentido, una mejor calidad de vida para las per- sonas, debiera ser el objetivo central de las políticas públicas locales, regiona- les y nacionales. El desarrollo humano sostenible se inspira en metas de largo plazo. Sus principios radican en una visión histórica humanista que busca combinar efi- ciencia económica y solidaridad social, con fortalecimiento de redes de segu- ridad social para atender, de manera duradera, a la población excluida del mercado. El principio de sostenibilidad significa que la mejora de vida de la generación presente, no implique la hipoteca o destrucción de oportunidades para las generaciones futuras, que tienen tanto derecho a su desarrollo, como las generaciones presentes. 15
  • 16. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Las “chispas” del desarrollo humano en el Perú El Informe sobre Desarrollo Humano en el Perú (PNUD, 2002) considera cua- tro procesos como claves para impulsar el desarrollo humano a escala nacional, regional y local: n Capacidad creativa, entendida como la búsqueda de nuevas posibilida- des de uso de las cosas. Es la invención, el poder imaginar algo diferente a lo existente. n Capacidad empresarial asumida como la capacidad de organizar, com- binar factores y liderar; mientras que la creatividad es un talento más personal, la capacidad empresarial es un talento que se muestra en socie- dad,. n Capacidad de agenciamiento, significa saber efectuar las diligencias conducentes al logro de algún objetivo. Esta es una de las actitudes más positivas que pueden tener los pobres, los excluidos, los marginales, para hacer escuchar sus voces, defender sus derechos y hacerse incluir en la sociedad en igualdad de condiciones. n Capacidad de asociatividad, que significa la tendencia de los seres hu- manos a agruparse en colectividades de tamaño variable, para convivir, resolver problemas y defenderse. Es el medio que tienen los débiles o quienes están en situación de desventaja, para lograr beneficios que indi- vidualmente no se alcanzarían. La planificación y gestión de los procesos de desarrollo local, debe aprovechar al máximo estos cuatro elementos que se presentan de manera difusa a lo largo y ancho del país, y con diferencias de intensidad. A mayor intensidad de estos y su respectiva articulación e integración por intervención de líderes y procesos de liderazgo, se ampliarán los márgenes a favor del desarrollo. Fuente: PNND - Perú (2002). Informe sobre Desarrollo Humano. Aprovechando las potencialidades Ética en el BGL El Estado peruano, mediante la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado (Ley Nº 27658, 2002) declara que la finalidad fundamental de la mo- dernización es “la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato esta- tal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos. Esta modernización tiene por objetivos alcanzar un Estado al servicio de la ciudadanía con canales efectivos de participación ciudadana, descentralizado y desconcentrado, transparente 16
  • 17. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL en su gestión, con servicios públicos calificados y adecuadamente remunera- dos y fiscalmente equilibrado. Y entre las siete principales acciones que nor- ma, establece con énfasis revalorizar la carrera pública, poniendo énfasis en el principio de la ética pública y la especialización, así como el respeto al Esta- do de derecho”. En su comprensión más simple, la ética es el conjunto de principios y valores que guían y orientan las relaciones humanas; esos principios y valores son universales, es decir válidos para todas las personas; sin embargo, lo que legi- tima la ética es su racionalidad, la fuerza y transparencia de sus principios que se convierten en el sustento y necesidad de una convivencia pacífica. La ética se diferencia de la moral en que es más amplia, general y universal. La moral es mas cultural, refiere a ciertos campos de la conducta humana, por ejemplo de escrúpulo frente a determinadas situaciones o estilos de conviven- cia. La ética es mas duradera en el tiempo, mientras la moral, que nace de la ética, se afianza en determinados periodos. El primer código de ética del que se tiene conocimiento son los diez mandamientos. “No matarás”, “No robarás”, son cuestiones fundadoras de la civilización occidental y cristiana. Ética y política Recordemos que la política no es ajena a la ética y la moral, por consiguiente nada justifica que en política lo único importante sea acceder al poder y que el éxito sea mantenerse en él. A esta altura de la vida y de la civilización, son insostenibles los enfoques y las prácticas respecto a que “el fin justifica los medios”. La comprensión de la política como práctica no sometida a princi- pios y valores y al control de la ciudadanía a resultado ser fatal. Recordemos la expresión: “el poder tiende a corromper y el poder absoluto tiende a corromper absolutamente”. El poder constituye la gran tentación de los políticos, junto al anhelo de poder esta el inmoderado y a veces descarado afán de enriqueci- miento fácil e ilícito, ambos se convierten en los principales factores de co- rrupción que amenazan y dañan a los Estados y las sociedades. Ética en la gestión pública Gestión pública es el conjunto de acciones institucionales encaminadas al lo- gro de objetivos de los planes de desarrollo y la implementación de políticas del Estado. Conceptualmente, el marco de la función pública es la satisfacción de las necesidades y demandas de la sociedad a través de la acción estatal, lo 17
  • 18. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE cual resulta siendo complejo dado que el Estado no es homogéneo, sino frag- mentado y heterogéneo. En el Estado se expresan los diversos sectores socia- les y políticos, cada quien con intereses a menudo contradictorios. Frente a ellos, los gobiernos manifiestan dificultades en el ejercicio de un control abso- luto sobre la acción institucional del Estado, haciendo relativa la manera en que se concreta la función pública por la estrecha relación existente entre crisis del Estado y crisis de la función pública. Es por ello que la función pública es un complejo campo de relaciones institucio- nales que se estructura mediante el juego de acciones y reacciones a través de las cuales se van formando los consensos y disensos, en un ejercicio de coerción y fuerza, sustentados en posiciones de poder. La función pública conlleva co- nocimientos, técnicas, habilidades, principios y también valores. Nuevos enfoques sobre la función pública proponen que -más que cumplir normas- lo que se debe buscar es alcanzar resultados cumpliendo misio- nes, tareas y objetivos. Para ello, además de la motivación y el clima laboral favorables se debe asumir, en forma voluntaria, la ética pública como un prin- cipio y un valor del comportamiento deseable, orientado por el “bien común”. El objetivo de su incorporación es fomentar cambios en el comportamiento humano, en las actitudes y aptitudes que puedan ser expresadas en forma transparente. En la función pública se puede identificar, al menos, tres dimensiones éticas : a) la dimensión social que persigue el bien público; b) la dimensión organizativa de un grupo humano que trabaja y comparte una tarea común; y c) una di- mensión cultural formada por sólidas creencias sobre las que se orientan la política y sus acciones. Organizar una comunidad moral que interactúa y desa- rrolla relaciones humanas de cooperación entre quienes trabajan en ella, debe sustentarse en estas dimensiones. La función pública está atravesada por pugnas de hegemonía, y continuamente se ve afectada por tensiones generadas en cambios de correlación en las fuer- zas políticas y sociales. Uno de los momentos más críticos en la función públi- ca es el cambio de gobierno y sus consiguientes impactos en la remoción, más o menos amplia, de funcionarios y funcionarias y en la incorporación de perso- nas de confianza. La vulnerabilidad de la función pública, y su comportamiento fluctuante, se expresa en la capacidad de incidencia que sobre ella tienen los sectores fuertemente organizados de la sociedad civil como son los gremios económicos, otras asociaciones de carácter privado, y las empresas 18
  • 19. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL transnacionales. La vulnerabilidad es mayor si se carece de una burocracia profesional con capacidad de iniciativa y propuesta. El reto, es interiorizar la ética y extenderla en la función pública y en todas las actividades que realizan los servidores lo cual no se reduce a una lista de bue- nos principios, sino a un cambio de actitud del servidor/a público que se tra- duzca en actos concretos orientados hacia el bien común. Uno de los objetivos principales de la apuesta por la ética en la función pública es la lucha contra la corrupción. Los objetivos estratégicos en este campo debierán ser los siguientes: n Mejorar la calidad de la función pública n Administrar idóneamente los bienes públicos n Prevenir, controlar y detectar la corrupción n Prevenir y sancionar la impunidad de practicas corruptas n Transparencia en la gestión pública, y vigilancia social La ética debe ser considerada como un marco muy importante para la toma de decisiones en las organizaciones públicas. Esta posibilidad y necesidad tiene varios sustentos: n Apunta principalmente a integrar logros fundados en acuerdos que ge- neran responsabilidades. n Reúne a decisores (gerentes), actores (funcionarios de todos los nive- les), asociados (público, proveedores, empresas) y sociedad en las orga- nizaciones públicas. n La ética permite que los miembros de una organización pública manten- gan la coherencia entre la organización actual y su historia pasada (con sus fortalezas y debilidades), y lo que se aspira y desea que sea (el deber ser de la organización). La ética permite integrar las dimensiones del pasado, el presente y el futuro (lo que aspiramos para la organización). n También permite integrar los aspectos simbólicos presentes en la orga- nización (la cultura), los aspectos conceptuales (el proyecto racional de organización), y los aspectos prácticos (las actuaciones concretas). n El poder de integración de la ética ha ampliado la concepción tradicional que la reducía a códigos de funcionarios que -siendo necesarios- se mostraban insuficientes. En la actualidad, los Códigos son un elemento a ser considerado de manera integrada a la ética de gobierno, y el mante- nimiento de responsabilidades ciudadanas. Es decir, una ética de la ges- 19
  • 20. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE tión pública para la toma de decisiones transparentes, sus condicionamientos, sus indicadores y sus resultados. Un programa de buen gobierno local debiera expresar la secuencia coherente entre objetivos, estrategias y metas en la movilización de recursos humanos, físicos, tecnológicos y financieros; la simplificación y actualización de normas y regulaciones orientadas a su cumplimiento; la definición de los responsables de su ejecución; y los criterios para evaluar el desempeño. Así, los riesgos de gestión en gobiernos locales (entre ellos la corrupción, el maltrato a los trabajadores, el abuso de poder, la discriminación por factores diversos, la gestión ineficiente e inequitativa) podrían ser evaluados y sancio- nados legalmente, y también desde un punto de vista ético. Código de ética de funcionarias y funcionarios y públicos El caso de la Comunidad Europea La Comunidad Europea ha señalado -desde 1998- diversos principios y recomen- daciones de ética para funcionarios públicos, destacando que las normas éticas para los servidores públicos deben ser muy claras. Entre estas destacan las siguientes: n Las normas deben plasmarse, dentro del ordenamiento jurídico, en una dis- posición concreta n La conducta ética debe se exigida a todos los funcionarios públicos n Debe existir compromiso y liderazgo político que apoye y refuerce la con- ducta ética de los empleados públicos n El proceso de toma de decisiones debe ser transparente, y permitir la inves- tigación n Las líneas generales o líneas maestras de relación entre sector público y sec- tor privado deben ser claras n Los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética n Las políticas de gestión, los procedimientos y las prácticas administrativas deben incentivar conductas éticas n La regulación y gestión de recursos humanos, debe motivar una conducta ética n Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el ser- vicio público n Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuadas, a fin de castigar las conductas irregulares Fuente: José M. Canales Allende (2002). Algunas Reflexiones sobre la Ética Pública. VII Congreso del CLAD sobre Reforma del Estado. Lisboa. 20
  • 21. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL A continuación, una propuesta de principios éticos sencillos y de fácil com- prensión aprobados por el Consejo de Alcaldes de El Salvador, el año1999. Su aplicación y cumplimiento dependen del compromiso y responsabilidad de alcaldes, regidores, funcionarios y trabajadores municipales. Diez principios que norman la gestión de concejos municipales El funcionario y funcionaria municipal: 1. Se guiará por conceptos de gobierno eficaz, eficiente y democrático. 2. Reconocerá que en todo momento la función principal del gobierno local es servir los mayores intereses de la ciudadanía. 3. Se dedicará a los más altos ideales de honor e integridad y así mantener el respeto y confianza de otros funcionarios, los empleados y el público. 4. Afirmará la dignidad y validez de los servicios prestados por el gobierno local y mantendrá una actitud constructiva, creativa y práctica frente al desarrollo local, al mismo tiempo que un profundo sentido de responsabi- lidad social. 5. Hará el esfuerzo continuo por mejorar su capacidad profesional y técnica gerencial con la que se manejan las funciones de la municipalidad. 6. Tomará decisiones en materia de personal basándose en los méritos, de tal forma que la equidad y la imparcialidad gobiernen sus decisiones en cuanto a asignaciones, aumentos de sueldo, ascensos y disciplina. 7. Mantendrá informada a la comunidad sobre los asuntos municipales, esti- mulará la comunicación entre los ciudadanos y el gobierno local, enfatizará la necesidad de brindar un servicio al público que sea amistoso, cortés y cumplido. 8. Llevará a cabo su gestión sin interferencias ajenas, siempre pensando en el bien común local; y manejará cada problema sin discriminación y basado en los más altos principios. 9. Creerá que el engrandecimiento personal, las ganancias obtenidas me- diante uso de la información confidencial a las que tiene acceso o el uso indebido del tiempo remunerado por servicio público es deshonesto. 10. No tendrá intereses financieros que estén en conflicto con el desempeño concienzudo de su función. Fuente: Ética Municipal en El Salvador. Bran, S., Gonzáles, L, Martell, R. Revista Probidad No 18, Año 2002. 21
  • 22. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Se puede apreciar que la primera norma representa compromisos con la efi- cacia, y la eficiencia; la democracia en la gestión, se relacionan con el quinto principio de fomento a la actualización gerencial, profesional y técnica, cons- tantemente reclamados por la ciudadanía. Las normas tercera y sexta nos ha- blan de obligaciones morales al interior de los gobiernos locales (confianza, respeto, rechazo a la discriminación, imparcialidad y equidad) cuestiones so- bre las que de modo creciente la ciudadanía viene también opinando. Y, por último, las normas novena y décima abordan el tema de la corrupción en tres formas especificas (uso de información confidencial con fines de lucro, uso del tiempo laboral en otras ocupaciones y conflicto de intereses por razones fi- nancieras) cuestiones lamentablemente cotidianas en el desempeño de los re- presentantes políticos y de la propia burocracia municipal. Establecer estos principios en nuestros gobiernos locales sería dar un paso adelante en la gestión pública, aunque lo fundamental siga siendo el conoci- miento, aceptación y aplicación en el ejercicio concreto del gobierno local, de parte de las autoridades, funcionarios y trabajadores. 22
  • 23. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL EJERCICIOS Y ACTIVIDADES DE REFLEXIÓN I. Sobre enfoque de Buen Gobierno Local 1.1 Su localidad es (indicar) .................................................................................... a) Señale tres elementos que, a su juicio, definen el buen gobierno local ……………………………………………………............................................. b) ¿Es esta definición satisfactoria o podría reformularse? ……………………………………………………............................................. c) ¿Qué otros elementos debiera incluir esa redefinición? ……………………………………………………............................................. 1.2 Anote tres aspectos de vínculo entre su localidad y el mundo ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. 1.3 Analice cada vínculo y analice si en las formas en que se da esa relación entre su localidad y el mundo, se conservan la identidad y características específicas de su localidad. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. 1.4 En su localidad, los actores ¿han definido una Visión compartida de futuro que cree la sensación de vínculo, interés y compromiso común?: a) Si ( ) No ( ) b) ¿Cuál es esa Visión compartida? ……………………………………………………............................................. 1.5 ¿Qué papel debe cumplir el gobierno local en la consolidación de la Visión com- partida? ……………………………………………………............................................. 1.6 Señale tres diferencias entre participación de la comunidad y empoderamiento de la comunidad. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. 23
  • 24. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE 2. Sobre desarrollo local y desarrollo humano 2.1 Señale por lo menos tres diferencias entre la concepción economicista de desa- rrollo y el desarrollo concebido como Desarrollo Humano Sostenible. ……………………………………………………............................................. 2.2 ¿Cuál es el concepto de desarrollo predominante en su localidad? ……………………………………………………............................................. 2.3 En base a qué ventajas competitivas de su localidad se podrían concertar alianzas de carácter regional? ¿Con quienes se podrían establecer esas alianzas? ……………………………………………………............................................. 2.4 ¿Qué prácticas innovadoras de gestión local del desarrollo ha incorporado su gobierno local? En qué se diferencian éstas de las empleadas con anterioridad? ……………………………………………………............................................. 2.5. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) considera que existen cuatro procesos claves para impulsar el desarrollo humano: capacidad creativa, capacidad empresarial, capacidad de agenciamiento y capacidad de asociatividad; indique: a) ¿Cuál de estos procesos se está gestando en tu localidad?, ……………………………………………………............................................. b) ¿En qué forma(s) se vienen haciendo visible(s)? ……………………………………………………............................................. c) ¿Cuál ha sido el papel del gobierno local en el impulso al (o los) procesos mencionados? ……………………………………………………............................................. 3. Sobre ética en la gestión pública y BGL 3.1. Señale brevemente ¿cuáles son las consideraciones que sustentan que la ética deba ser considerada un marco muy importante para la toma de decisiones en la función pública? ……………………………………………………............................................. 3.2 Las autoridades y funcionarios municipales han identificado como factores desfa- vorables para el Buen Gobierno Local: la descoordinación en el sistema guberna- mental (nacional, regional y local), la corrupción y el “alcaldismo”. A su juicio 24
  • 25. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL ¿qué medidas podrían reducir los riesgos de estos factores en el gobierno de su localidad? Factores desfavorables Medidas para reducir los riesgos Descoordinación en el sistema gubernamental La corrupción El “alcaldismo” 3.3 En su opinión, la ética en la gestión publica ¿está influenciada por la ética de los funcionarios públicos? Fundamente brevemente su respuesta. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. 3.4. La apuesta por la ética en la función pública tiene entre sus principales compo- nentes, la lucha contra la corrupción. El cuadro siguiente presenta los objetivos estratégicos en dicho campo y las actitudes a cambiar. A partir de su experiencia coloque en la columna correspondiente las actitudes que a su juicio deben ser cambiadas para cumplir con los objetivos estratégicos. Objetivos estratégicos Actitudes a cambiar Prevenir la impunidad y prácti- cas corruptas Controlar y detectar practicas de corrupción Sancionar practicas de corrup- ción Transparencia en la gestión pú- blica, con participación ciuda- dana Administrar con pertinencia los bienes públicos 25
  • 26. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE 3.5 Señale los principios en que se basa una propuesta de desarrollo humano guiada por códigos éticos. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. 3.6 En su opinión, ¿qué principios debieran ser incluidos en un Código de Ética de los funcionarios públicos de su localidad? ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. 26
  • 27. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL II. Gobernabilidad y buen gobierno Gobernabilidad es el ejercicio de autoridad a través de tradiciones e instituciones orientadas por el “bien común” mediante procesos de elección, monitoreo y reemplazo de gobiernos; es también la capacidad de formular e implementar políticas responsables para la prestación de servicios públicos, respeto de ciudadanos y del Estado por las instituciones responsables de la actividad económica y social que contribuyen a dicho ejercicio de autoridad. El gobierno es un sistema de ejercicio de autoridad en la gestión de los asuntos de un país en todos sus niveles con el propósito de mejorar su responsabilidad con la sociedad y poner al Estado al servicio de los ciudadanos; esa perspectiva ha generando nuevos enfoques y formas de gobernar que la noción de Buen Gobierno recupera en: a) Tradiciones, instituciones y procesos de cómo se ejerce el poder b) Formas en las que ciudadanos y ciudadanas expresan su opinión, y c) Formas como se toman las decisiones y acuerdos de interés general Insistimos en la afirmación de que desarrollo y progreso social están relacio- nados con otorgar calidad a la intervención pública, y no solo al crecimiento económico; dicha calidad significa guiar la institucionalidad democrática y el sistema de buen gobierno con principios de transparencia, participación y rendición de cuentas. El sistema de gobierno abarca las diferentes funciones ejercidas por la admi- nistración pública, el sector privado y la sociedad civil. Veamos cada una: Al Estado (administración pública) le corresponde definir el marco político y legal en el que se desenvuelven los actores; generar consensos en las decisio- nes colectivas, y asumir la gestión de ciertos servicios públicos. Al sector privado le corresponde cohesionar los factores productivos para posibi- litar la generación de renta y empleo a través de la producción de bienes y servicios. A la sociedad civil, le corresponde cubrir el ámbito social que media entre el indivi- duo y el Estado. Está formada por el conjunto de instituciones y organizaciones de las que se dotan los ciudadanos para articular sus demandas y aspiraciones. Debe destacarse que la tendencia actual es que los roles del Estado no sean decididos unilateralmente, sino dialogando y concertando con el sector priva- 27
  • 28. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE do y la sociedad civil. Es aconsejable que esto se haga aprovechando diversos espacios de la democracia participativa. Es claro que un sistema de Buen Gobierno es algo más que un conjunto de instituciones honestas y eficientes; es facilitar procesos de participación y de- cisión colectiva que propicien la ampliación de oportunidades y opciones de las personas e instituciones en forma continua y transparente con base en: n Un sistema institucional participativo, responsable y transparente n Una gestión de recursos equitativa y eficaz; y n Un marco regulador previsible, sustentado en la ley El Buen Gobierno tiene capacidad de innovar formas y estilos de gobierno articulando los factores siguientes: n Proyecto o programa de gobierno con propuestas de acción n Capacidad de gestión de recursos para gobernar y controlar acciones n Gobernabilidad del sistema (posibilidades reales de acción) n Dirección política (control de condiciones objetivas y subjetivas) n Participación o capacidad de intervenir en procesos de formulación, ela- boración, toma de decisiones y ejecución de políticas El Buen Gobierno expresa un juicio de valor al calificar la situación de las insti- tuciones respecto a: n Grado de democratización n Respeto de los derechos humanos n Eficacia en la administración pública n Control de la corrupción Sociedad civil y Buen Gobierno En lo que concierne a la sociedad civil, las características de un Buen Gobierno no son fáciles de precisar. Sin embargo, dichas características debieran comprender niveles de: Participación Todos los hombres y mujeres deberían tener voz en la adopción de decisio- nes, bien por vía directa o por conducto de instituciones que representen sus intereses. Esta amplia participación debe basarse en la libertad de asociación y palabra, y en la capacidad de participar de manera constructiva. 28
  • 29. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Prevalencia de la Ley Los marcos jurídicos deberían ser equitativos y conocidos, y aplicados de manera imparcial, particularmente cuando se trata de leyes sobre derechos humanos. De- ben existir instituciones encargadas de desarrollar y hacer respetar ese marco jurídi- co, evitando que siga vigente la vieja expresión «hecha la ley, hecha la trampa». Transparencia La transparencia depende de la libre circulación de la información de interés público. Los procesos, las instituciones y la información deben ser abiertos al conocimiento de los ciudadanos, directamente accesibles a los interesados; proporcionar informa- ción suficiente para comprender y vigilar tales procesos e instituciones. Respuesta a las necesidades de los interesados Las instituciones y los procedimientos deberían estar al servicio de todos los interesados, en especial la mayoría de ellos. Orientación hacia el consenso El sistema institucional debe promover la cohesión social y el consenso, de modo que las decisiones se adopten sobre la base del más amplio respaldo ciudadano, directamente o a través de sus organizaciones. Equidad Todos los hombres y mujeres deben tener oportunidad de mejorar o mante- ner su bienestar. Las instituciones y procedimientos deben propiciar la cre- ciente igualdad de oportunidades entre las personas, combatiendo los fenó- menos de desigualdad, marginación y discriminación, cualquiera que sea su causa, promoviendo el bienestar de todos. Eficacia y eficiencia Los procesos y las instituciones deben producir resultados que satisfagan las ne- cesidades, al mismo tiempo que se aprovechan lo mejor posible los recursos. Rendición de cuentas Los funcionarios del gobierno, de las entidades del sector privado y de las OSC, deberían rendir cuenta, tanto al público como a los que tienen intereses creados en las respectivas instituciones. Esta obligación difiere en función de la organiza- ción de que se trate y si la decisión es interna o externa a la organización. 29
  • 30. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Perspectiva estratégica La perspectiva de los líderes y el público sobre la gobernabilidad y el desarrollo humano, debe ser amplia y de largo plazo. Deben poseer conocimientos de lo que se necesita para ese desarrollo, y una comprensión de los complejos factores históricos, culturales, ambientales y sociales en que se fundamenta esa perspecti- va. Esas características están estrechamente relacionadas entre sí. Por ejemplo, una adecuada participación social requiere transparencia en la gestión pública; es imposible que exista responsabilidad pública si no existe un marco legal e institu- ciones con capacidad para imponer su cumplimiento; y es inviable la visión estraté- gica de los componentes del buen gobierno si éste no propicia la cohesión social. Relaciones entre gobierno, sociedad civil y sector privado n Si un gobierno no funciona eficaz y eficientemente, los escasos recursos serán desperdiciados. n Si, en opinión de su pueblo, el gobierno carece de legitimidad, no estará en condiciones de alcanzar sus propias metas ni las de su pueblo. n Si no puede establecer un consenso nacional en torno a esos objetivos, no hay asistencia externa que pueda ayudarlo a conquistar tales objetivos. n Si el gobierno es incapaz de fomentar una sólida trama social, la sociedad corre el riesgo de desintegración y caos. n Si no se faculta a las personas para que asuman la responsabilidad de su propio desarrollo, en un marco propicio proporcionado por el gobierno, el desarrollo no será sostenible. (PNUD. Iniciativas para el Cambio, 1994) Impedimentos para ser Buen Gobierno Los impedimentos para ser Buen Gobierno se relacionan con carencias o dé- ficits que se constituyen en obstáculos: n Déficit de ciudadanía n Déficit de liderazgo político n Déficit de cultura política n Déficit de ética pública El déficit de ciudadanía La exclusión y la inequidad que caracterizan a los modelos de desarrollo vigen- tes, determina que millones de personas estén alejadas de sus derechos ciuda- danos económicos, sociales, políticos, culturales y ambientales. 30
  • 31. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL El déficit de liderazgo político Los atributos clásicos del liderazgo, como la popularidad y el carisma personal del líder, no constituyen hoy los rasgos principales en opinión de muchos. Hoy se presta más atención a la habilidad para entender la problemática del mundo moderno. El liderazgo debe orientarse a hacer prevalecer los intereses gene- rales sobre los individuales o corporativos y el perfil democrático y consisten- te sobre el comportamiento autoritario. El déficit de cultura política El déficit de cultura política democrática se refleja en la vigencia de la tradición autoritaria, populista, clientelista, corporativista e inequitativa, y en la dualidad entre ciudadanía social y ciudadanía política. Cultura política es el conjunto de orientaciones, valores y creencias respecto a cómo debe estructurarse la autoridad política, abarca actitudes, sentimientos y evaluaciones relacionadas con dicho sistema político. Mientras que cultura democrática es el ambiente (y a la vez prisma) en el cual los ciudadanos conci- ben y entienden sus derechos y obligaciones, y las autoridades interpretan sus roles institucionales y la normatividad pertinente. La cultura democrática se expresa en una conducta participativa, solidaria, responsable, tolerante y respetuosa de la diversidad y el pluralismo. El grado de educación cívica o política permiten o impiden al ciudadano discernir, to- mar conciencia crítica y evitar ser utilizado por quienes detentan el poder. El civismo es el instrumento de cambio más poderoso dentro de la democracia, porque influye incluso en las propias autoridades encargadas de interpretar y aplicar la ley. El déficit de ética pública La corrupción es un problema ético, económico y político, con enorme capa- cidad para vulnerar las posibilidades de un desarrollo sostenible y equitativo y hacer fracasar el sistema democrático. Desde otro enfoque, la corrupción es un “impuesto a la sociedad entera” que distorsiona las políticas públicas, altera el marco de incentivos para una adecuada asignación de recursos, destruye el tejido social y erosiona la credibilidad de las instituciones públicas y el merca- do. Si la reforma del Estado y el fortalecimiento de la sociedad civil son proce- sos recíprocos y complementarios, el rol de la sociedad civil en la lucha contra la corrupción es vertebral. 31
  • 32. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Motivos de interés en el BGL Un diagnóstico de los problemas del BGL contribuye a tomar conciencia de los déficit en ciudadanía, liderazgo, cultura política y ética pública, como también de los motivos que despiertan interés en él a partir de impactos causados por: n La erosión o debilitamiento del poder del Estado n El terrorismo, el narcotráfico, la corrupción y la delincuencia n Las nuevas tecnologías de información y comunicación n La necesidad de consolidar el apoyo político a los procesos de reforma económica n La urgencia de mecanismos legítimos y eficaces de participación ciudadana n Difusión de prácticas democráticas El “Grupo de Gobernabilidad” formado por Agencias de Cooperación Inter- nacional en Perú trabajó, el año 2001, una propuesta de “Buen Gobierno-Base para la Democracia y el Desarrollo Sostenible” con referencia a cuatro com- ponentes: Estado de derecho; gestión del sector público; lucha contra la co- rrupción; gasto militar. Para la comunidad de donantes la promoción del Buen Gobierno constituye una prioridad que debiera ser trabajada en el marco de Convenciones Interna- cionales sobre Derechos Humanos. Se entiende que Buen Gobierno y Gobernabilidad están íntimamente vinculados a los modelos de desarrollo participativo y de vigencia de los derechos humanos. Son fines del Buen Gobierno promover el desarrollo económico y social; en ello se perfila el rol de las autoridades públicas que generan un marco de ope- ración para los agentes económicos y determinan una mejor forma de distri- bución de beneficios que reflejan la naturaleza de la relación entre gobernan- tes y gobernados. Una distinción útil de las dimensiones de gestión de los asuntos públicos se logra identificando: n El tipo de régimen político n Los mecanismos de ejercicio de autoridad n Los mecanismos de gestión de los recursos económicos y sociales n La capacidad de los poderes públicos de formular y poner en práctica políticas, y n La capacidad para cumplir las funciones que le corresponden 32
  • 33. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL De esa manera, el buen gobierno está en mejores condiciones para promo- ver la: n Participación n Transparencia n Rendición de cuentas n Eficacia n Equidad, y n Cumplimiento de la ley. Buen Gobierno Mal Gobierno n Se orienta por la Visión, Misión y Es un obstáculo para el desarrollo soste- Objetivos estratégicos nible; se lo reconoce por los síntomas n Delega poder en los ciudadanos, siguientes: n Evalúa el desempeño de todas sus n Tendencia a distraer recursos públi- instancias cos para provecho privado (no es- n Se concentra en resultados tablece clara separación entre lo n Previene los problemas público y lo privado). n Ofrece alternativas de solución a los n Arbitrariedad en la aplicación de le- problemas ciudadanos yes y reglas (no establece un marco n Se empeña en captar ingresos y no previsible en lo legal y en la conduc- sólo en realizar gastos ta del gobierno). n Adopta una forma de administración n Excesivas reglas, regulaciones, requi- participativa sitos, que impiden el funcionamien- n Descentraliza la autoridad to del mercado y desincentivan la n Presta servicios públicos de calidad búsqueda de rentas. n Se preocupa por involucrar a los ac- n Prioridades inconsistentes con el de- tores en la solución de problemas sarrollo que resultan en una mala comunes asignación de los recursos. n Procesos de toma de decisiones no transparentes. Los problemas identificados, cuando son severos y ocurren al mismo tiempo, crean un ambiente hostil para el desarrollo. En tales circunstancias, la autoridad de gobier- no se erosiona progresivamente y se reduce el cumplimiento de decisiones y regu- laciones. Entonces, los gobiernos tienden a responder con medidas populistas o recurrir al autoritarismo y la coerción. En cualquier caso, el costo económico puede ser alto e incluye la distracción de recursos para la seguridad interna y la escalada de la corrupción. 33
  • 34. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE En el cuadro siguiente se puede apreciar las diferencias entre un buen y un mal gobierno. Como se puede apreciar el Buen Gobierno agrega calidad a las maneras y modalidades de gobernar; la calidad de gobierno depende de la adecuada interacción entre procesos de gobernabilidad política, competitividad econó- mica, e integración social. Un logro del buen gobierno es el adecuado equili- brio entre el aparato estatal, el mercado, y la sociedad civil; la interacción entre estos tres factores conforma el triángulo del buen gobierno. Sociedad Civil Estado Mercado DESARROLLO INTEGRAL Y BUEN GOBIERNO Gobernabilidad democrática El concepto gobernabilidad empezó siendo definido como una forma de ejercicio de autoridad económica, política y administrativa en la gestión de los asuntos de un país en todos sus niveles. Adjudica a las autoridades públicas un importante rol en la creación de un marco de operación de los agentes econó- micos, sociales y políticos y en la determinación de la distribución de sus bene- ficios. Dicho ejercicio de autoridad -dirigido a procesos e instituciones- expre- sa la naturaleza de la relación entre gobernantes y gobernados con mecanis- mos a través de los cuales los ciudadanos y los grupos: n Ejercen sus derechos jurídicos n Expresan sus intereses n Satisfacen sus obligaciones, y n Saben mediar en sus diferencias 34
  • 35. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL La gobernabilidad para el desarrollo local requiere de una transformación ra- dical en las formas actuales de hacer política, y en los propios partidos políti- cos, para generar fuerzas y dinámicas necesarias a los procesos, aportando: n Visión estratégica de desarrollo del país, región, localidad n Búsqueda de participación y consenso n Capacidad de respuesta eficiente y eficaz n Prevalencia de la ley y de la justicia n Rendición de cuentas n Respeto del derecho ciudadano a la información, n Transparencia en el manejo de los bienes públicos y n Transparencia en el manejo del tesoro del Estado La transformación en las formas de hacer política también debiera expresarse en el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y en el desarro- llo de su capacidad de propuesta realizada en forma continua y creciente. Los problemas de gobernabilidad también se originan en políticas públicas sec- toriales, uniformes o parametradas, carentes de continuidad, arbitrarias y destinadas a mantener el status quo. Esta lamentable situación podría superar- se desde políticas locales transversales que aporten vías alternativas para: n Respetar la heterogeneidad y flexibilidad de políticas e instrumentos que promueven el desarrollo local, en su diseño y aplicación. n Garantizar fuerzas internas locales (partidos políticos) que al asumir el desarrollo local como bandera programática, actúen con coherencia. n Desarrollar mentalidad y cultura política para que los espacios locales sean constructores de ciudadanía democrática que transformen las prác- ticas políticas encarando vinculaciones regionales y globales, superando falsos localismos. n Revalorizar el papel de la micro y pequeña empresa, de las iniciativas de emprendimiento; el papel de la eficiencia administrativa y de gestión dentro de los procesos de desarrollo local. n Adoptar la planeación participativa y estratégica del desarrollo local; a través de fases sucesivas, estimulando, sinérgicamente, avances hacia niveles superiores. n Intentar superar el fraccionamiento sectorial dominante en la elabora- ción de políticas de desarrollo, adoptando una profunda visión multidis- ciplinaria del desarrollo, doblegando la fragmentación y pruritos de su- perioridad entre diversas profesiones. 35
  • 36. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Visualizar como fundamentales todas las acciones y políticas que tienden a la conformación de núcleos locales de promoción del desarrollo sostenible. Gobernabilidad y Buen Gobierno La gobernabilidad (o legitimidad adquirida por un gobierno) se fundamenta en el consenso que logra construir conjuntamente con la ciudadanía. En ese sentido, es más un tema de liderazgo democrático que de habilidad gerencial. Muchas veces los problemas de legitimidad se originan porque los gobiernos no han sido capaces de forjar consensos para satisfacer las expectativas ciudadanas, las mis- mas que desembocan o desbordan en crisis de diversa índole. La gobernabilidad también expresa la disposición de la sociedad para aceptar los acuerdos del sistema político y las decisiones de sus gobernantes y repre- sentantes con carácter vinculante (obligatorio para ambas partes). Asimis- mo, disponibilidad para actuar y desarrollar un marco institucional adecuado que refleje los valores y reglas que la sociedad prefiere, que han sido recogidas por sus líderes y representantes, habiendo quedado plasmadas en leyes, nor- mas o políticas públicas, desde el Estado. Gobernabilidad y Buen Gobierno significan un ejercicio eficiente, eficaz y legí- timo del poder y autoridad para el logro de los objetivos sociales y económi- cos: n Eficiente, porque los objetivos de gobierno se alcanzan en forma trans- parente y sin dispendio de recursos. n Eficaz porque los objetivos se logran, manteniendo la estabilidad y la credibilidad de las instituciones y el sistema político. n Legítimo, porque la ciudadanía reconoce el derecho de los gobernan- tes a ejercer el poder y la autoridad, y se identifica con las instituciones del Estado, siempre que ellas estén sujetas a ciertos límites establecidos de antemano y respeten las reglas del juego. Se podría decir que en sociedades actuales, donde los actores son cada vez más autónomos y a la vez más interdependientes, gobernar es cada vez me- nos producir bienes y servicios y cada vez más garantizar que los actores se comporten conforme a reglas que incentivan su comportamiento eficaz fren- te a los retos y oportunidades. Pareciera evidente que el valor agregado del gobierno no se encuentra en la sola satisfacción de necesidades mediante ser- vicios, sino en la construcción social que permite a los individuos y grupos encontrar utilidad en términos de desarrollo humano sostenible porque el 36
  • 37. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Estado (en sus tres niveles de gobierno nacional, regional y local), el sector privado y la sociedad civil (incluidos los partidos políticos) logran acuerdos políticos, jurídicos, económicos y sociales para reducir la pobreza, generar empleo, proteger el medio ambiente e incorporar el concepto de equidad de género. En el país, los llamados Acuerdos de Gobernabilidad son un avance en términos de acuerdo entre actores. Sin embargo, que los miembros de una sociedad disfruten de una vida buena, depende, en gran medida, de que el país sea capaz de institucionalizar un Buen gobierno. Se habla de gobernabilidad democrática cuando una sociedad tiene la ca- pacidad de autogobernarse enfrentando positivamente los retos y oportuni- dades que se le plantean, no por la condición –aparente o verdadera- de un régimen democrático sino por su capacidad de enfrentar retos y oportunida- des específicos. Dichas capacidades dependen de la interrelación del sistema institucional existente, de los actores políticos, económicos, sociales, presen- tes, y de la cantidad y calidad de liderazgo transformador disponible. Por ello se señala que una estrategia de gobernabilidad democrática es tam- bién una estrategia de construcción de capacidades, pues no solo se trata de administrar bien lo poco que existe, sino de crear condiciones políticas nue- vas, para gestionar el desarrollo. Se puede medir la gobernabilidad analizando el estado en que se encuentran los siguientes seis componentes: 1. Disponibilidad del gobierno para rendir cuentas, respuesta democrática de ciudadanos, instituciones, y de la prensa 2. Estabilidad política (local, regional, nacional) 3. Calidad de las políticas y servicios públicos 4. Autorregulación 5. Protección del derecho a la propiedad, con independencia del poder judicial 6. Control de la corrupción Las crisis de gobernabilidad La historia demuestra que las crisis de gobernabilidad están asociadas a crisis de hegemonía sea por debilitamiento o ruptura de vínculos entre gobernantes y gobernados; por ampliación de la distancia que separa al Estado de la socie- dad civil; por la burocratización, el clientelismo, la ineficacia del aparato institucional; o por demandas crecientes en la sociedad. 37
  • 38. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Algunos factores que condicionan las crisis de gobernabilidad son: n Las demandas sociales fragmentadas que generan tensiones entre Esta- do y sociedad civil n Los conflictos por cuestiones económicas, sociales y culturales sin posi- bilidad de construir consensos duraderos n Los desequilibrios económicos y la no redistribución equitativa de la riqueza n Las brechas entre ricos y pobres con crecientes movilizaciones y pro- testas n La debilidad institucional para enfrentar oposiciones políticas demagógicas n Los desajustes generados por la contradicción centralismo–descentrali- zación n La pérdida de legitimidad de autoridades por corrupción, ineficiencia y negligencia de los partidos políticos que controlan al Estado. n Los desbordes populares condicionados por la pobreza y el desempleo. Como se puede apreciar, los problemas de gobernabilidad se intensifican en los países en desarrollo debido al agudo contraste entre el crecimiento de las demandas sociales y la escasa capacidad del marco institucional (Estado, sec- tor privado y sociedad civil) para satisfacerlas. BGL, políticas sociales y lucha contra la pobreza En el Perú, la inversión social debe dar prioridad a mejorar la calidad de los recursos humanos, y potenciar a la familia para que sus miembros se transfor- men en ciudadanos capaces de ejercer sus derechos y cumplir con sus debe- res. Esta inversión social debe realizarse en un marco de búsqueda de Buen Gobierno. Como ya es sabido, el simple crecimiento económico, no garantiza bienestar con equidad. Se necesita un Buen Gobierno, capaz de lograr la esta- bilidad económica y crear las condiciones para la estabilidad social que se cons- truye generando igualdad de oportunidades para que todos los segmentos de la población mejoren su capital humano y sus medios de acceder a fuentes generadoras de un ingreso económico adecuado y sostenible. Por esa razón, el Buen Gobierno debe acortar las inequidades, hacer que la mayoría de los miembros de la sociedad goce, en principio, de un bienestar económico y, lo más importante, de una sensación de certidumbre sobre el futuro. Invertir prioritariamente en el activo estratégico de un país: capital humano (salud, educación y nutrición) es clave; lo es también la inversión en fortalecer 38
  • 39. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL el capital social, entendiéndose éste como el tejido social de organizaciones, comités, núcleos de la sociedad civil que contribuyen a amortiguar el costo social de los programas de ajuste estructural, y también proveer información sobre deberes y derechos ciudadanos y del Estado así como incrementar las capacidades de gestión. Implica construir relaciones de trabajo participativo, y eliminar el clientelismo. Existe un creciente consenso sobre la relación estrecha entre Buen Gobierno y procesos de desarrollo a diversa escala. Buen Gobierno es un requisito de viabilidad de un proceso de desarrollo continuo y sostenible. A su vez, el desa- rrollo sienta las bases para consolidar instituciones y prácticas propias en un Buen Gobierno. Ambos aspectos son parte de un proceso único de transfor- mación integral, política, económica y social. El desafío es consolidar un siste- ma de gobierno capaz de promover el desarrollo humano sostenible, en for- ma vigorosa y eficaz. Por ejemplo, si un gobierno no opera de forma eficiente y eficaz en un deter- minado territorio, se desperdiciarán los escasos recursos disponibles, si no tiene legitimidad a los ojos de la gente, no será capaz de hacer realidad sus aspiraciones ni de mantener la estabilidad y el orden público; si no es capaz de construir un consenso nacional, alrededor de determinados objetivos, ningu- na ayuda internacional podrá contribuir a conseguirlos. Si el gobierno no es capaz de generar una vigorosa “arquitectura social” existirá el riesgo de que se produzcan procesos de desarticulación y de caos, por falta de cohesión social. Igualmente importante, si no se genera un comportamiento empresarial con enfoques de responsabilidad social y prácticas inclusivas, y si no hay procesos de empoderamiento y apropiación de los procesos de desarrollo por parte de la ciudadanía, el desarrollo no será sostenible. En suma, el Buen Gobierno es expresión; y síntoma del propio proceso de desarrollo político democrático y de las múltiples interrelaciones entre acto- res públicos y privados en el marco de una visión compartida y una perspecti- va de largo plazo. 39
  • 40. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Dimensiones y prioridades del BGL Dimensión Elementos prioritarios Política n Profundizar la democracia y la descentralización n Promover acuerdos de gobernabilidad local n Fomentar la participación ciudadana y de sus organizaciones Social y cultural n Luchar contra la pobreza y exclusión social n Superar la fragmentación y debilidad de las or- ganizaciones sociales n Reconocer y respetar la diversidad cultural Lucha contra la n Coordinar acciones entre actores responsables pobreza n Atención inmediata a los más pobres y vulnera- bles n Fomentar la organización social de los pobres Encuesta de Opinión de Autoridades, Funcionarios Municipales de Cusco, Apurímac, Huancavelica y Puno. Proyecto Fortalece, 2004 Cómo se promueve un BGL Promover un buen gobierno es esencial para ampliar oportunidades para las personas. El reto del buen gobierno es fortalecer las capacidades de los go- biernos y demás actores para profundizar la democracia, hacer más eficiente y competitivo al mercado, y mejorar la equidad. Es decir, se trata de gestionar los asuntos públicos de una manera transparente, responsable, participativa y equitativa, observando el debido respeto por los derechos humanos y el Esta- do de Derecho. En este sentido, todos los programas de desarrollo debieran añadir un componente de Buen Gobierno en las siguientes áreas: n Institucionalidad n Gestión pública y privada n Descentralización, y n Fortalecimiento de la sociedad civil En ese marco, Buen Gobierno es un estilo de gobierno diferente al tradicional regido por el control jerárquico. El Buen Gobierno opta por la interacción, la cooperación entre poderes públicos y actores no estatales al interior de redes de decisión mixtas (publicas y privadas). Es un sistema de reglas, procesos y prácticas que determinan las formas cómo los poderes deben ser ejercidos. 40
  • 41. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Decálogo del Buen Gobierno 1. Reducir todo gasto que no agregue valor y mayores beneficios a la so- ciedad: eficiencia y optimización de servicios, con menos recursos. 2. Garantizar un gobierno de calidad total: satisfacer las expectativas de ciudadanos y ciudadanas en los servicios que se brindan. 3. Atraer, retener y motivar en el servicio público a los mejores funciona- rios y funcionarias. Asegurar que ellos y ellas se convierta en un factor estratégico de la competitividad del país. 4. Garantizar a la ciudadanía y a los servidores públicos trámites con faci- lidad, seguridad, prontitud y oportunidad. 5. Recuperar la confianza de la sociedad en su gobierno 6. Garantizar un gobierno honesto y transparente. 7. Consolidar un gobierno moderno aprovechando al máximo las tecno- logías de información y comunicación. 8. Hacer del gobierno una instancia participativa 9. Forjar un gobierno respetuoso del Estado de derecho, democrático, pluralista y tolerante. 10. Promover la equidad de género y respeto a los derechos de las muje- res, y trato preferente a personas con discapacidad. A manera de resumen El Buen Gobierno es una respuesta a las modernas exigencias de gestión pública, expresa condiciones de aptitud para el desarrollo de métodos y re- cursos de gobierno. En democracia la sociedad necesita de buenos gobiernos para dejarse gobernar y para aprovechar todas sus potencialidades. Gobernabilidad y Buen Gobierno requieren una democracia de calidad, una agenda pública innovadora en respuesta a problemas de: n Estructura y comportamiento político tradicional n Escándalos por corrupción n Baja eficiencia del sistema político en términos de transparencia, representatividad y niveles de participación de la sociedad civil n Calidad de procesos de representación, participación y toma de decisiones n Control social de la vida democrática n Indignación frente al aprovechamiento del poder (corrupción y nepotismo) Los problemas de la política se solucionan devolviendo a la política su dignidad y supremacía en el plano de la acción social. La gestión del desarrollo, la crea- 41
  • 42. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE ción de condiciones para el ejercicio de la ciudadanía es tan importante que no pueden quedar en manos exclusivas del Estado o en sus administradores de turno. El esfuerzo de reconstrucción y fortalecimiento de la democracia, de la gobernabilidad y del buen gobierno, debe apoyarse en un trabajo conjunto entre partidos y organizaciones de la sociedad civil en pos de una verdadera revolución; en la educación cívica, y en la reorganización social de las institu- ciones tradicionales. PREGUNTAS DE REFLEXION SOBRE GOBERNABILIDAD Y BUEN GOBIERNO 1. ¿Cuáles son los seis componentes que permiten medir la gobernabilidad? Realice un análisis del estado de cada uno de ellos en su localidad y en base a ese análisis intente medir el nivel de gobernabilidad, calificando de alto, medio y bajo. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. 2. ¿Atraviesa su localidad alguna crisis de gobernabilidad? Si ( ) No ( ) ¿Qué factores estarían condicionando la crisis? ……………………………………………………............................................. ¿Cuál es el papel del gobierno local en esa crisis? ……………………………………………………............................................. 3. ¿Existe en su localidad un plan de inversiones? ¿Cuáles son las prioridades esta- blecidas en dicho plan? ……………………………………………………............................................. 5. ¿El gobierno local invierte en el fortalecimiento del capital social? Mencione un ejemplo. ……………………………………………………............................................. 6 El déficit de cultura política democrática ¿es un problema que atiende exclusiva- mente la sociedad civil? , ¿en qué forma?, ¿qué papel le corresponde al gobierno local en el cambio de esta situación? ……………………………………………………............................................. 42
  • 43. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL III. Estrategia de Buen Gobierno Local Un Buen Gobierno Local se caracteriza en primer lugar porque sabe aprovechar el aprendizaje social y estimular la eficiencia de su comunidad a través de dispositivos y herramientas que perfeccionan la democracia e incrementan la calidad de gobierno. Algunos rasgos positivos de Buen Gobierno Local fueron analizados en ocho países de América Latina, los mismos que dan cuenta del buen uso de los recursos humanos mediante una gestión participativa que libera energías, mo- viliza recursos, potencia su funcionamiento como BGL, y construye nuevas relaciones con la sociedad civil. Ciertas características de dicha gestión participativa han sido organizadas en cinco ejes: 1. Liderazgo democrático del Alcalde y del Concejo Municipal 2. Equipos de trabajo y recursos humanos locales 3. Participación ciudadana, y de la sociedad civil 4. Coordinación con instituciones públicas, y alianzas con las privadas 5. Ambiente positivo que estimula la cultura cívica de confianza Liderazgo democrático: El origen democrático del Alcalde y el Concejo Municipal es fuente de legitimidad, amplía su autonomía política y fortalece su capacidad de acción en la medida que convoca y coordina intereses y enfo- ques de muchos actores. En un Estado y sociedad democráticos, los gobier- nos locales son entidades públicas de referencia. Equipos humanos: Como es obvio, el conjunto de cualidades de liderazgo democrático raramente se encuentran reunidas en una sola persona. De he- cho, los líderes suelen ser bastante diversos entre ellos. Muchos líderes com- pensan las carencias de ciertos atributos o capacidades, rodeándose de bue- nos equipos humanos, delegando y trabajando coordinadamente. El trabajo en equipo y el desarrollo del recurso humano son complementos indispensa- bles del liderazgo democrático. Participación: La participación ciudadana y de la sociedad civil organizada, viene a ser el tercer componente de las experiencias de BGL. Es evidente que la participación compensa recursos; por consiguiente el soporte de la comuni- dad en la obtención de logros -que de otra manera serían difíciles de obtener- es una prioridad. 43
  • 44. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Alianzas: Un cuarto componente es que la participación debe canalizarse o reflejarse construyendo alianzas con diversas instituciones públicas y privadas. El individualismo no construye tejido social ni condiciones favorables para el desarrollo. Confianza: Finalmente, un BGL requiere ampliar y reforzar la conducta cívica del ciudadano, convirtiéndose éste en un actor protagónico y multiplicador de las políticas públicas. Una cultura que fomente confianza es condición funda- mental para el BGL. La Declaración de Gobiernos Locales y la Carta de Municipalidades Latinoa- mericanas 2002, agrega otros atributos al BGL: n Sostenibilidad: integra dimensiones económicas, sociales, culturales y ambientales. n Descentralización: transferencias de competencias y recursos econó- micos proporcionales, reforzando gobiernos regionales y locales. n Equidad: acceso a servicios públicos y beneficios del desarrollo. n Eficiencia: incorporación de tecnologías apropiadas. n Transparencia: decisiones y ejecución de la inversión pública visibles. n Responsabilidad: compromisos de trabajo conjunto y autocontrol en la capacidad de negociación con otros niveles del sistema gubernamental. n Participación: toma de decisiones y control social como medio de de- mocratizar la gestión municipal y el poder local. De esta manera, el BGL enriquece su quehacer incorporando rutinas guber- namentales y estilos de gestión, como prácticas regulares en la medida que: n Privilegia la transmisión y recepción de información entre gobierno y ciudadanos. n Establece permanente interacción con las comunidades y sus organiza- ciones sociales. n Abre cauces a la participación y la concertación entre los actores públi- cos y privados. n Favorece el asociativismo y el arraigo ciudadano a su territorio, fomen- tando un sólido “tejido social” de redes, y compromisos cívicos. n Conduce los cambios institucionales propuestos por la sociedad para aprovechar y beneficiarse de las potencialidades territoriales. 44
  • 45. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Rasgos característicos del BGL Eje Rasgos característicos El Liderazgo democrá- n Relaciones armónicas entre autoridades locales tico n Capacidad emprendedora y gerencial n Visión global y objetivos de largo plazo n Disposición a oír, dialogar y negociar n Habilidad para delegar y trabajar en equipo n Valores; probidad, vocación de servicio, trans- parencia n Tenacidad, persistencia n Resistencia al estrés Desarrollo del recurso n Trabajar con los mejores y conformar equipos humano y trabajo en n Aplicar una política de recursos humanos equipo n Informar, motivar, apoyar n Reconocer, recompensar Participación ciudadana n Organización de los ciudadanos n Apoyo a las instituciones de voluntarios n Apoyo a los movimientos sociales n Planificación y ejecución participativas n Ciudadanos informados e involucrados Coordinación público- privada n Coordinación con otras entidades públicas n Gestión de servicios con la empresa privada n Asociaciones público-privadas n Asociacionismo municipal n Hermanamientos internacionales Cultura Cívica de Con- n Cuidado del aseo público y el medio ambiente fianza n Respeto por las normas del tránsito n Prevención de enfermedades n Pago de impuestos y tasas de servicio n Exigencia de transparencia y rendición de cuentas n Organización, opinión, propuestas n Desarrollo de cultura cívica de ciudadanía n El ciudadano actúa como agente de las políticas públicas Unión de Municipalidades IULA... Rosales, Mano (1996). Cómo funciona el Buen Gobierno Local, ex-Director Ejecutivo de IULA/SACDEL. 45