Ponencia sobre presupuesto participativo en México de la Dra. María de Lourdes Marquina Sánchez y la Dra. Myrna Alonso Calles.

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5TAMECIP II Congreso Internacional
Toluca, Estado de México, 11 al 13 de septiembre del 2014
Universidad Autónoma del Estado de México
Eje 5: Administración y Políticas Públicas: Diseño, Gestión y Evaluación
MESA: “Decisiones ciudadanas en el gasto público. El presupuesto participativo en Iztapalapa y Milpa Alta, Distrito Federal”
Título de la ponencia: “Presupuesto participativo en la Ciudad de México” 1. Autoras: Dra. María de Lourdes Marquina Sánchez, Profesora-investigadora, Academia de Ciencia Política y Administración Urbana, Universidad Autónoma de la Ciudad de México. Correo electrónico: marquinalulu@yahoo.com Dra. Myrna Alonzo Calles Profesora-investigadora, Academia de Ciencia Política y Administración Urbana, Universidad Autónoma de la Ciudad de México Correo electrónico: malonzo17@yahoo.com.mx
Palabras clave: gobernanza urbana, presupuesto participativo, finanzas públicas, Ciudad de México.
Resumen
1 Los resultados de esta ponencia forman parte del proyecto de investigación PI2011-4R “Gobernanza de recursos públicos en el Distrito Federal. Experiencias de gobierno a partir de los Presupuestos Participativos en las delegaciones políticas de Milpa Alta e Iztapalapa”, el cual cuenta con el apoyo de la UACM-SECITI-DF. Este trabajo ha sido preparado para su presentación en el II Congreso Internacional de la Asociación Mexicana de Ciencia Política (AMECIP), celebrado en la ciudad de Toluca, Estado de México, del 11 al 13 de septiembre del 2014, en la Universidad Autónoma del Estado de México.

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El propósito de esta comunicación es mostrar la manera en que se ha institucionalizado la participación ciudadana en la Ciudad de México a través de legislar en la materia así como conocer la forma en que funciona el presupuesto participativo en las dieciséis delegaciones políticas en que se encuentra dividido el territorio del Distrito Federal. Para ello, en un primer apartado se reflexionará sobre la gobernanza urbana y su relación con el presupuesto participativo; en un segundo, sobre las características que tiene el presupuesto participativo en esta ciudad y, por último, sobre su operación durante el período 2010-2012, reflexionando sobre sus limitaciones financieras y sus riesgos.
Introducción
La ciudad es el espacio de convivencia cotidiana. Lugar en el que se construye la ciudadanía mediante la participación de los ciudadanos en la vida pública, ejerciendo sus derechos e involucrándose activamente en la solución de los problemas de la urbe. Sin embargo, la fragmentación socio-espacial que se vive en las ciudades dificulta el diálogo comunitario para generar acuerdos que permitan a los ciudadanos tener una mejor convivencia y apropiación simbólica del espacio colectivo.
La apuesta a la construcción de ciudadanía desde el Estado-nación ha resultado insuficiente. El ejercicio de la ciudadanía implica tener conciencia de la condición jurídica que tiene el individuo frente al Estado. Es el reconocimiento de sus derechos civiles, políticos y sociales así como de sus obligaciones. Sin ella, los ciudadanos no desarrollan una identidad colectiva que les genere un sentimiento de pertenencia y de responsabilidad hacia el espacio que habitan, permaneciendo inermes ante sus propios derechos.
A pesar de que la ciudadanía representa la forma de regulación de las relaciones sociales pues ordena las interacciones sociales y políticas y asegura la igualdad de todas las personas frente al Estado (Durand, 2010), aún hay individuos que no

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se reconocen como ciudadanos portadores de derechos y obligaciones, capaces de autodeterminarse. La exclusión social que padecen los ha despojado no sólo de los bienes materiales y servicios a los que deberían tener acceso por habitar en los centros urbanos, sino también de su capacidad comunicativa y reflexiva que les impide debatir y decidir con otros sobre los asuntos de su comunidad y del curso que debiera seguir su nación.
El derecho a participar en los asuntos púbicos y de gobierno es la base de la democracia en las sociedades contemporáneas. Ningún gobierno que se jacte de ser democrático deja de lado la opinión y el involucramiento de la ciudadanía para priorizar y dar solución a los problemas que atañen a todos. La participación ciudadana se ha convertido en el ingrediente básico para el fortalecimiento de una democracia de calidad. Por ello, los gobiernos locales juegan un importante papel para fomentar estas prácticas ciudadanas pues debido a la proximidad que tienen con los ciudadanos, pueden interactuar directamente con ellos, conocer sus necesidades, escuchar sus opiniones y definir las estrategias para resolver conjuntamente sus problemas. Sin embargo, existen pocos espacios deliberativos para que los ciudadanos puedan expresar sus puntos de vista y reconocer, junto con los gobiernos, la diversidad de posturas y soluciones que puedan presentarse ante una misma problemática.
El legado histórico del autoritarismo en los sistemas políticos latinoamericanos engendró una cultura política en la que los ciudadanos son temerosos al cuestionar las decisiones gubernamentales pues las huellas de la represión silenciaron sus voces, provocando en ellos una fuerte apatía y desinterés por los asuntos públicos. Los regímenes autoritarios negaron el derecho de los individuos a verse a sí mismos como ciudadanos capaces de autodeterminarse. La exclusión social acentuó las limitaciones de los ciudadanos para comunicarse y escucharse. Las prácticas autoritarias fueron introyectadas en sus conciencias pues con frecuencia se observa intolerancia y falta de respeto entre los individuos que no han aprendido a negociar entre las distintas posturas e intereses. El autoritarismo

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ha forjado una cultura política basada en la imposición ideológica, la intolerancia hacia otras posiciones y la manipulación.
El Estado en los países en desarrollo no ha logrado disminuir la desigualdad social, por lo que la supuesta igualdad entre los ciudadanos y el respeto a sus derechos, únicamente ha quedado manifestada de forma pero no de hecho. Grandes mayorías se encuentran excluidas del crecimiento económico derivado de la globalización, lo cual genera conflictos sociales y pone en riesgo la gobernabilidad de las sociedades contemporáneas (Crozier et al., 1975). Para resarcir esta situación, los gobiernos democráticos han diseñado políticas sociales basadas en la inclusión y la participación ciudadana. Algunos gobiernos subnacionales han avanzado incluso en su institucionalización al legislar sobre la materia, buscando fomentar una cultura política basada en la participación ciudadana que deje menos cabida a las prácticas clientelares de los partidos políticos y mejore la calidad de la democracia.
Las políticas sociales construidas desde los espacios locales buscan generar un cambio en la relación gobierno-ciudadanía, teniendo como objetivo central la reconstrucción del tejido social, fuertemente desmembrado por los efectos de la desigualdad social. En este sentido, las políticas de inclusión están diseñadas para generar igualdad, solidaridad y construir confianza hacia los gobiernos y entre los ciudadanos, a fin de contribuir a la gobernabilidad de los territorios. Estas transformaciones que han ocurrido como parte de la reforma del Estado y los procesos de democratización suponen una repolitización de los espacios locales y el desarrollo de nuevas agendas para buscar solución a los asuntos comunes (Carmona et al., s/f), incluyendo a los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones sobre el devenir de sus espacios cotidianos. Este fenómeno político hace referencia al concepto de gobernanza, haciendo notar que los gobiernos democráticos colaboran estrechamente con los diversos grupos de interés, actores sociales y ciudadanía para dar solución a los problemas que enfrentan las

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sociedades contemporáneas. Se gobierna con esquemas de colaboración gobierno-ciudadanía.
1. Gobernanza urbana y presupuesto participativo
La crisis de gobernabilidad fue evidente al fracturarse el compromiso de posguerra (Camou, 2001). Un contrato social que establecía un equilibrio entre las fuerzas del capitalismo y los procesos de la democracia sustentados en el modelo keynesiano de desarrollo, en el que se contaba con un Estado interventor y regulador del mercado y de las demandas sociales, garantizando no sólo crecimiento económico sino también políticas de bienestar social como el reconocimiento del derecho al trabajo, la vivienda, la educación y la salud. La ruptura de este compromiso social, llevó a la reflexión sobre la crisis de la democracia, a la necesidad de hacer un nuevo contrato social basado en un ajuste estructural en todos los países del mundo, el cual estaría basado en la reestructuración económica, la desregulación de la economía y la reforma integral del Estado, caracterizada por el adelgazamiento del aparato gubernamental y la descentralización del poder político hacia otros actores sociales y niveles de gobierno. Desde entonces se comenzó a hablar de la necesidad de crear un nuevo modelo de Estado, de corte neo-liberal que favoreciera no sólo la apertura comercial sino también la apertura política, permitiendo que otros actores participaran en el diseño y ejecución de las políticas públicas y de gobierno.
Fue en este contexto de crisis mundial del capitalismo y de la democracia que en 1975, Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanaki presentaron a la Comisión Trilateral, un reporte sobre la crisis de la democracia. En dicho reporte, estos autores introdujeron la noción de gobernabilidad al debate de la ciencia política contemporánea y resaltaron la imposibilidad que tienen las instituciones de gobierno, para responder las excesivas demandas sociales. Se enfatizó que los gobiernos nacionales carecen de capacidades y recursos para atender las crecientes demandas sociales provenientes de los diversos grupos sociales como

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son los ciudadanos, los sindicatos, los partidos políticos, los gobiernos locales, las empresas, cámaras y asociaciones privadas, las ONGs, los centros de salud, las universidades y centros de investigación y desarrollo tecnológico, entre otros tantos grupos sociales que plantean sus demandas al Estado. Esta falta de capacidad de gestión de las administraciones públicas para el procesamiento y atención de las demandas ciudadanas es calificada por estos intelectuales como una situación de ingobernabilidad ya que la carencia organizativa de los gobiernos también afecta el crecimiento económico de las naciones aún de aquéllas economías más fuertes del mundo como la Unión Europea, Estados Unidos y Japón, en las que se observó que en la década de los años 70 no sólo había una crisis de la democracia en esos países sino también una crisis de la economía (Crozier, Huntington y Watanaki, 1975). Por esta razón, en el citado reporte sobre la crisis de la democracia, la noción de gobernabilidad quedó relacionada con la capacidad de las instituciones de los sistemas democráticos para atender y resolver las demandas de la ciudadanía.
Otra de las aportaciones importantes de este reporte consistió en revelar la creciente descentralización del poder político, característica de las sociedades democráticas contemporáneas, el cual ha generado una pulverización de intereses y un exceso de demandas que el sistema político en sí mismo, no es capaz de procesar, por lo que apuntan que, a diferencia de la ingobernabilidad, la gobernabilidad es la capacidad de procesar los conflictos derivados de los intereses que portan los diversos sectores de la sociedad. Por lo que los autores recomiendan revigorizar las instituciones democráticas (poder legislativo y ejecutivo) pero también limitar la expansión del principio democrático de toma de decisiones, esto es, buscar una moderación de las demandas sociales sobre el sistema político (Crozier et al., 1975).
Como reacción a estos planteamientos, algunos autores de la sociología crítica como Claus Offe (1994) coincidieron en que los factores de la ingobernabilidad no se encuentran en el incremento de las exigencias y demandas sociales y en la

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incapacidad de los gobiernos para responder a ellas –como apuntan los autores del reporte a la Trilateral- sino que la fuente de ingobernabilidad se ubica en las funciones contradictorias que cumple el sistema político-administrativo en las sociedades capitalistas, sobre todo aquéllas que presentan un capitalismo tardío. La sociología crítica plantea que el Estado cumple con dos funciones esenciales pero contradictorias: la acumulación de capital para lograr el crecimiento económico y, la legitimación política, mediante la cual se ven representados los intereses de la ciudadanía. Por lo que la ingobernabilidad, según Offe, es un fenómeno intrínseco al sistema capitalista ya que muchas veces las instituciones del Estado no son capaces de lograr una síntesis dialéctica entre el principio de acumulación de capital y la legitimidad de las políticas.
Desde entonces, la noción de gobernabilidad se ha ido nutriendo desde diversas perspectivas. En la ciencia política estadounidense de finales del siglo XX y principios del XXI, la gobernabilidad ha sido interpretada principalmente en su acepción de buen gobierno (good governance), es decir, como el buen desempeño de las administraciones públicas al diseñar e implementar políticas eficaces, eficientes, incluyentes y transparentes que satisfagan las demandas de la ciudadanía. Esta definición ha sido ampliamente difundida y adoptada por varios autores e instituciones públicas que consideran a la democracia como parte fundamental de la gobernabilidad. Se entiende que la gobernabilidad se construye en un ambiente democrático a partir de la negociación de los intereses y del establecimiento de una serie de acuerdos básicos entre los actores involucrados en resolver un asunto público. Cuando esos acuerdos se estabilizan y toman un carácter institucional, previsible y generalmente aceptado, es que se puede hablar de la existencia de gobernabilidad democrática (Camou, 2001), la cual reposa en un conjunto de mecanismos de gobernanza en los que participan diversos actores sociales a veces, sin la presencia del gobierno o con una participación menor.
La gobernanza se construye en el flujo de las interacciones y los mecanismos de colaboración y de cooperación que se establecen entre los actores públicos y

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privados que tienen intereses comunes. De este modo, mientras la gobernabilidad está referida a la capacidad de las instituciones gubernamentales para atender las demandas sociales en forma democrática y buscando el desarrollo y la integración social, la gobernanza está relacionada con los mecanismos de colaboración y de cooperación que establecen los actores sociales que están involucrados en una problemática determinada y cuyos acuerdos influyen y determinan las políticas públicas relacionadas con la problemática en cuestión2.
La noción de gobernanza contribuye al análisis de las interacciones sociales que tienen un fin político y por tanto, es pertinente su estudio en un contexto socio- político caracterizado por la policentralidad del poder y la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos y de gobierno. A partir de esta noción, es posible analizar el tipo de relaciones que se establecen entre el gobierno, los grupos de la sociedad civil y las empresas, así como los mecanismos de gobernanza que se generan entre ellos al establecer acuerdos y formar alianzas que, aunque con cierto grado de informalidad, restringen la conducta de los actores que participan en una red política a cambio del logro de objetivos comunes y específicos. La noción de gobernanza reconoce a la ciudadanía como un actor importante en los procesos de toma de decisiones así como el diseño y ejecución de las políticas públicas en sociedades democráticas.
2 Resulta interesante el cuestionamiento al término de gobernanza que apuntan algunos autores para quienes la gobernanza nace en el contexto de la economía neoclásica, haciendo referencia a la eficiencia, eficacia y rentabilidad de las empresas. Posteriormente, el término es trasladado al vocabulario de la disciplina de relaciones internacionales como gobernanza global pero con la misma idea de la eficiencia entendida como la reducción de costos, lo cual deja de lado la connotación política de la gobernabilidad en tanto capacidad de las instituciones para poder gobernar. Según estos autores, la gobernanza pretende borrar del discurso político la posibilidad de ingobernabilidad, remarcando únicamente su aspecto afirmativo, eludiendo el problema de la incapacidad de las instancias de autoridad (Estado/gobierno) para gobernar o bien, para evitar los cuestionamientos a la justicia y la ética del orden internacional actual. Sin duda, reflexionar sobre la gobernabilidad es un tema al que debe prestarse más atención, comenzando por distinguirlo de lo se entiende por gobernanza. El primero, como ya lo anotamos, está vinculado con la democracia y la justicia social, mientras que el segundo, es una noción más pragmática que se relaciona con los mecanismos institucionales, sus funciones y las acciones que realizan los actores sociales para atender y presentar soluciones a problemáticas específicas, sean éstas locales, regionales, nacionales o globales.

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La gobernanza urbana involucra mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y otros grupos sociales negocian y articulan sus intereses, ejercen sus derechos, cumplen sus obligaciones y concilian sus diferencias para llegar a acuerdos mínimos (PNUD, 1997) que constituyen el marco de referencia para elaborar las políticas urbanas, prestar los servicios públicos y decidir sobre los proyectos estratégicos de inversión, cruciales para el funcionamiento de las ciudades. La gobernanza urbana puede entenderse como la acción conjunta entre el gobierno de la ciudad con las empresas o bien, con los ciudadanos. Esta asociatividad público-privada se manifiesta en acciones que reflejan las prácticas de co-regulación de la vida urbana, la co-gestión de los servicios públicos urbanos y la colaboración para el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas urbanas, esto es, la corresponsabilidad entre el gobierno de la ciudad y los distintos grupos de interés al abordar los asuntos públicos relacionados con la ciudad.
La noción de gobernanza urbana contribuye al análisis de la gestión pública en los centros urbanos así como al estudio de las interacciones sociales que tienen un fin político dentro de los espacios urbanos y por tanto, es pertinente su estudio a raíz de la descentralización del poder político hacia los niveles de gobierno sub- nacionales pues al mismo tiempo que se redefinía el papel de los gobiernos en sociedades democráticas en la década de los años ochenta, se experimentaban una serie de cambios que propiciaban el fortalecimiento de los ciudadanos para que pudieran intervenir en la gestión pública, reforzando con ello la transferencia del poder de decisión de los gobiernos nacionales a los locales y de éstos hacia los ciudadanos (Marquina, 2013).
Cuando los gobiernos cuentan con mecanismos propicios para incorporar a los ciudadanos a las decisiones de gobierno, el tema del gasto público es uno de los más recurrentes ya que la ciudadanía puede llegar a tener más confianza en los gobiernos cuando éstos les consultan e incluso, asumen el compromiso de cumplir con las prioridades que han sido definidas, discutidas y acordadas entre los

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propios ciudadanos. Los gobiernos de izquierda han buscado fortalecer la participación ciudadana a través de diversas políticas. En la ciudad de Porto Alegre, Brasil, el Partido de los Trabajadores diseñó un programa en el que los ciudadanos podían expresar sus preferencias respecto a la ejecución de obras públicas a través de una consulta pública y una votación.
Los buenos resultados que arrojó este programa piloto propiciaron que se extendiera este modelo de participación ciudadana hacia varias latitudes, incluso más allá de Brasil y de los países latinoamericanos. En México, el origen del presupuesto participativo tiene como marco de referencia la reforma política en el Distrito Federal, iniciada a finales de la década de los ochenta y con grandes avances en 19963. La primera experiencia de presupuesto participativo en la Ciudad de México tuvo lugar en la Delegación Tlalpan4 en 2001, después de que en esa demarcación ganara el Partido de la Revolución Democrática (PRD).
2. Características del presupuesto participativo en el Distrito Federal
El presupuesto es un plan de acción que establece las prioridades y objetivos del gasto del gobierno en función de los ingresos previstos. No es simplemente un instrumento técnico, sino que refleja la orientación política de cada administración y la medida en que se pretende concretar las políticas públicas. Así, además de atender la necesidades de operación, se impulsan proyectos dirigidos a sectores sociales determinados, y puede tener una importante función redistributiva con impacto en la vida de los habitantes.
3 Para una mejor comprensión sobre los avances de la reforma política en la Ciudad de México y su relación con la participación ciudadana, se sugiere revisar los textos de Béjar (2001), López (1998), Ramírez (1993), Sánchez (2000), Zermeño (2004 y 2006) y Ziccardi (1998, 2000)
4 La Ciudad de México está dividida política y administrativamente en dieciséis Delegaciones Políticas: Álvaro Obregón, Azcapotzalco, Benito Juárez, Coyoacán, Cuauhtémoc, Cuajimalpa de Morelos, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan, Venustiano Carranza y Xochimilco. Cada una de ellas, se encuentra subdividida en Unidades Territoriales, colonias, pueblos, barrios y unidades habitacionales.

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Su implementación no está exenta de polémica. Algunos lo ven como un instrumento paliativo, que hace recaer en la población responsabilidades que competen al gobierno además de estar, además de limitado en recursos, muy acotado hacia determinados rubros. Sin embargo, consideramos que la mayor justificación del Presupuesto Participativo (PP) es generar un espacio para la participación ciudadana, una especie de ejercicio para que la población incida en la toma de decisiones. Las experiencias en distintos países han sido muy heterogéneas en cuanto al nivel de participación, ámbitos de incidencia; grado de institucionalización; naturaleza de los actores; porcentajes del presupuesto público asignados; rubros (capítulo, concepto y partida) del gasto, tipo de proyectos, etc.i
Como se comentó anteriormente, en el DF las primeras delegaciónes en adoptarlo fueron la Cuauhtémoc 2001 y Tlalpan 2002. A partir de 2011, por ley, las 16 delegaciones lo incluyen en su presupuesto y están obligadas a programarlo, ejercerlo e informar (en sus Informes de Avances Trimestrales y en la Cuenta Pública) el destino de los recursos y el grado de cumplimiento de su ejercicio.
A través de los Comités Ciudadanos y los Consejos del Pueblo la población participa en la Consulta Ciudadana que se realiza cada año y mediante la cual se eligen los proyectos a desarrollar en el siguiente ejercicio fiscal. El resultado de la Consulta se incorpora de manera detallada en el Presupuesto de Egresos del DF, por Delegación, Colonia y Pueblo Originario.
El PP está previsto en los artículos 83, 84, 199, 200, 201, 202, 203, 204 de la LPCDF. En ella se le define como “aquel sobre el cual los ciudadanos deciden respecto a la forma en que se aplican recursos en proyectos específicos en las colonias y pueblos originarios en que se divide el territorio del Distrito Federal.”ii
El porcentaje que se le asigna es el 3% del presupuesto anual de cada Delegación. Se discute si este criterio es realmente igualitario porque debido a los rezagos y necesidades de algunas demarcaciones el PP debiera ser mayor; sin

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embargo, estos criterios, se supone que están considerados en la asignación presupuestal original de cada Delegación, de acuerdo con lo previsto en la Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal, la cual establece en su Artículo 28 que: “Las asignaciones presupuestales para las Delegaciones se integrarán tomando en cuenta los siguientes criterios: a) Población; b) Marginación; c) Infraestructura, y d) Equipamiento urbano.5
Los rubros de aplicación son: obras y servicios, equipamiento, infraestructura urbana, prevención del delito, y (a partir de 2013) promoción de actividades recreativas y deportivas. El monto total de recursos de presupuesto participativo de cada Delegación se divide por partes iguales entre el número de colonias y pueblos originarios que hay en ella. Los proyectos específicos se definen a través de la consulta ciudadana. Como en todo el manejo del presupuesto público, el proceso desde la elaboración, elección, aprobación, ejercicio del gasto, hasta la realización de los proyectos tiene una normatividad muy pesada, que muchas veces está en la base de los incumplimientos o subejercicios.
El IEDF es la autoridad con facultades para emitir la convocatoria, organizar, desarrollar y vigilar el proceso de celebración, así como computar el resultado de las consultas.iii Son autoridades en materia de presupuesto participativo: el Jefe de Gobierno; la Asamblea Legislativa, y los Jefes Delegacionales. El IEDF y los CCiudadanos fungen como coadyuvantes de las autoridades.iv
3. Evolución y ejercicio del presupuesto participativo en el DF
En el Cuadro y Gráfica 1 presentamos los montos presupuestales totales del DF, los asignados a las Delegaciones y el correspondiente PP del 2011 al 2014. . v
5Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal (http://www.finanzas.df.gob.mx/presupuestal/documentos/LeyGastoEficiente_2010.pdf

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Al estar asociado al delegacional en una proporción fija, el PP varía junto con éste. Podemos observar una reducción de ambos en 2012 respecto al 2011, tanto en términos absolutos como en relación con el presupuesto global del DF; se recuperan en 2013; y en el 2014 aumentan en términos absolutos pero disminuyen su participación dentro del presupuesto global del DF. Un punto porcentual menos para las delegaciones o 3 décimas de punto para el PP puede parecer poco, pero representa sumas significativas cuando baja a nivel de Pueblo o Colonia.
Cuadro 1
PRESUPUESTO COMPARADO 2011, 2012, 2013 y 2014
(pesos)
Año
Presupuesto DF
(1)
Presupuesto Delegaciones
Presupuesto Participativo
Total
(2)
% (2/1)
Total
(3)
% (3/1)
% (3/2)
2011
137,012,501,104
23,551,575,109
17.19
706,547,253
0.52
3.00
2012
138,043,090,119
23,475,857,489
17.01
704,275,724
0.51
3.00
2013
144,142,928,190
25,053,170,036
17.38
751,595,100
0.52
3.00
2014
156,837,576,548
25,430,909,424
16.21
762,927,283
0.49
3.00
Fuente: Decretos de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal 2011, 2012, 2013, 2014. Publicados en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.

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Gráfica 1.PRESUPUESTOS DEL DF, DELEGACIONES Y PARTICIPATIVO
(en millones de pesos)
En la Gráfica 2 se observa que los presupuestos delegacional y participativo no
han seguido la misma tendencia del presupuesto del DF en los cuatro últimos
años. La dinámica del crecimiento presupuestal delegacional, y por ende el
participativo, cayó en el 2014, mientras que el total del DF aumentó
considerablemente.
Gráfica 2
TASA DE CRECIMIENTO 2011=100
8.8
0.8 4.4
1.5
-0.3
6.7
-2
0
2
4
6
8
10
2011 2012 2013 2014
AÑOS
%
PRESUPUESTO DF PRESUPUESTO DELEGACIONAL Y PP
137,012
23,551
706
138,043
23,475
704
144,142
25,053
751
156,837
25,430
762
0
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
120,000
140,000
160,000
2011 2012 2013 2014
PRESUPUESTO DF PRESUPUESTO DELEGACIONES PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

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La asignación por Delegación o Colonia se puede apreciar en el Cuadro 2. Lo primero que observamos es que las Delegaciones demográficamente más grandes, como Iztapalapa y la GAM, son las que tienen más recursos del PP. Sin embargo, dado que cuentan con gran número de unidades territoriales, la asignación por CC y CP es muy baja (igual o menor al monto promedio), en cambio Milpa Alta recibe pocos recursos participativos pero por CC y CP supera con mucho a las demás Delegaciones (5 veces el promedio) ya que solamente cuenta 12 CC y CP (11 son pueblos originarios). La Cuauhtémoc recibe mucho tanto como Delegación como por CC y CP, ya que es una demarcación muy poblada y poco fraccionada. Sucede que si hay muchas colonias y el presupuesto queda muy dividido, es difícil realizar proyectos de gran envergadura, o se tiene que realizar por partes y a veces quedan incompletos. No es raro caminar por alguna calle o avenida y ver sólo un par de banquetas arregladas o que cuentan con rampa para discapacitados, pues las decisiones sobre el destino de los recursos varían de colonia a colonia.
Cuadro 2. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO POR DELEGACIÒN Y POR COMITÈS CIUDADANOS Y CONSEJOS DE LOS PUEBLOS
(millones de pesos)
DELEGACIÓN
COMITÈS CIUDADANOS Y CONSEJOS DEL PUEBLO POR DELEGACIÒN
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
3% DEL TOTAL DELEGACIONAL
POR CC Y CP
2011- 2013
2014
2011
2012
2013
2014
2011
2012
2013
2014
Álvaro Obregón
251
247
49.7
50.4
50.8
53.6
0.2
0.2
0.2
0.2

16. 16
Azcapotazalco
111
111
34.3
34.5
35.6
37.3
0.3
0.3
0.3
0.3
Benito Juárez
65
64
34.6
34.7
39.7
37.8
0.5
0.5
0.6
0.6
Coyoacan
141
147
44.4
45.0
48.2
47.5
0.3
0.3
0.3
0.3
Cuajimalpa
44
44
23.1
23.1
26.3
25.0
0.5
0.5
0.6
0.6
Cuauhtemoc 65 64
63.4
63.3
65.8
68.3 1.0 1.0 1.0 1.1
Gustavo A. Madero 228 230 81.5 80.4 86.5 87.4
0.4
0.4
0.4
0.3
Iztacalco
55
55
33.8
33.7
36.1
36.5
0.6
0.6
0.7
0.7 Iztapalapa 285 290 95.2 93.9 101.7 102.5
0.3
0.3
0.4
0.4
Magdalena Contreras
54
54
22.2
22.5
23.9
24.4
0.4
0.4
0.4
0.4
Miguel Hidalgo
89
89
43.4
43.1
46.9
46.9
0.5
0.5
0.5
0.5
Milpa Alta 12 12
23.6
22.6
25.2
25.6 2.0 1.9 2.1 2.1
Tlahuac
52
57
29.8
29.7
31.0
32.1
0.6
0.6
0.6
0.6
Tlalpan
208
173
45.7
45.5
48.0
49.5
0.2
0.2
0.2
0.3
Venustiano Carranza
80
80
46.6
45.8
48.8
50.1
0.6
0.6
0.6
0.6
Xochimilco
75
76
35.4
35.9
36.8
38.4
0.5
0.5
0.5
0.5
TOTAL
1815
1793
706.5
704.3
751.6
762.9
0.4
0.4
0.4
0.4
Fuente: Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 2011, 2012, 2013 y 2014. Gaceta Oficial del Distrito Federal. 31 de diciembre de 2010, 2011, 2012 y 2014, respectivamente.
Nota: el total por CC y CP se refiere al promedio
En el Cuadro y Gráfica 3, vemos la participación porcentual de cada Delegación respecto al total del PP del DF. Se observa la mayor importancia relativa de las

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Delegaciones poblacionalmente grandes. Destacan las delegaciones Cuauhtémoc, Gustavo A. Madero e Iztapalapa, juntas representan la tercera parte de todo el PP.
Cuadro 3. PORCENTAJE DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO POR DELEGACIÒN
(millones de pesos)
% RESPECTO AL PP TOTAL
2011
2012
2013
2014
Álvaro Obregón
7.0
7.2
6.8
7.0
Azcapotazalco
4.9
4.9
4.7
4.9
Benito Juárez
4.9
4.9
5.3
5.0
Coyoacan
6.3
6.4
6.4
6.2
Cuajimalpa
3.3
3.3
3.5
3.3 Cuauhtemoc 9.0 9.0 8.8 9.0 Gustavo A. Madero 11.5 11.4 11.5 11.5
Iztacalco
4.8
4.8
4.8
4.8 Iztapalapa 13.5 13.3 13.5 13.4
Magdalena Contreras
3.1
3.2
3.2
3.2
Miguel Hidalgo
6.1
6.1
6.2
6.1
Milpa Alta
3.3
3.2
3.4
3.4
Tlahuac
4.2
4.2
4.1
4.2
Tlalpan
6.5
6.5
6.4
6.5
Venustiano Carranza
6.6
6.5
6.5
6.6
Xochimilco
5.0
5.1
4.9
5.0
TOTAL
100.0
100.0
100.0
100.0

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Gráfica 3
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO PARA LAS DELEGACIONES
(millones de pesos)
Un problema recurrente en el ejercicio del PP es el retraso en su cumplimiento. Las Delegaciones programan (o reprograman) casi todo para el segundo semestre del año, o inclusive para el último trimestre, observándose un fuerte subejercicio al final del año. La información correspondiente al primer trimestre de 2014 muestra cero avance en todas las delegaciones6. En el Cuadro 4 presentamos los datos al cierre del ejercicio fiscal (31 de diciembre) por Delegación de los años 2011, 2012 y 2013.
En 2011 el cumplimiento promedio fue del 49.0%, es decir, al cierre del año fiscal se había ejercido poco menos de la mitad de los recursos autorizados. La Delegación con mayor cumplimiento fue la Venustiano Carranza (92.2%), seguida por Iztacalco (84.9%) y Tláhuac (80.4%), y la de menor: Azcapotzalco (35.7%). En 2012, el ejercido promedio alcanzó el 60.2%, siendo Cuajimalpa (96.5%) y
6 Véase Informe de Avance Trimestral 2014, GDF. Secretaría de Finanzas
2014Álvaro Obregón 7% Azcapotazalco5% Benito Juárez5% Xochimilco5% Tlalpan6% Venustiano Carranza7% Tlahuac4% Milpa Alta3% Miguel Hidalgo6% Coyoacan6% Cuajimalpa3% Cuauhtemoc9% Gustavo A. Madero12% Iztacalco5% Iztapalapa14% Magdalena Contreras3%

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Coyoacán (94.2%) las de mayor avance y Tlalpan la de menor (0.0%). En 2013, el promedio de avance fue 54.8%, la de mayor cumplimiento fue la Delegación Venustiano Carranza (93.9%) y la de menor Coyoacán (12.9%). Es necesario decir que éstas cifras no reflejan el subejercicio final pues parte del presupuesto puede estar comprometido (aunque no ejercido) al cierre fiscal y por lo tanto puede ejercerse en los meses siguientes.
Cuadro 4
Original(1) Modificado(2) Ejercido(3) Avance % Original(1) Modificado(2) Ejercido(3) Avance % Original(1) Modificado(2) Ejercido(3) Avance % Álvaro Obregón49.748.418.638.550.450.225.049.650.850.826.953.0Azcapotzalco34.333.612.035.734.534.325.072.535.635.621.761.0Benito Juárez34.634.213.238.534.834.28.123.339.739.718.045.3Coyoacán44.443.824.856.645.045.042.494.248.248.26.212.9Cuajimalpa de Morelos23.123.110.244.123.123.122.396.526.326.316.863.9Cuauhtémoc63.463.437.459.063.363.323.336.865.865.819.529.6Gustavo A. Madero81.580.130.337.880.480.457.871.986.586.558.667.7Iztacalco33.833.828.784.933.733.728.785.236.136.121.459.3Iztapalapa95.295.236.838.793.989.543.045.8101.7101.754.253.3Magdalena Contreras22.222.211.752.822.522.518.984.023.923.96.627.6Miguel Hidalgo43.441.44.410.643.143.135.281.746.946.927.859.3Milpa Alta23.623.611.548.922.622.617.979.225.225.220.280.2Tláhuac29.829.824.080.429.729.720.870.031.031.017.255.5Tlalpan45.745.718.540.445.544.60.00.048.048.029.761.9Venustiano Carranza46.646.542.992.245.845.831.268.148.848.845.893.9Xochimilco35.435.418.151.135.935.124.668.536.836.820.856.5Total706.5700.2343.049.0704.2697.1424.260.2751.3751.3411.454.8AVANCE PRESUPUESTAL ENERO-DICIEMBRE (millones de pesos) Enero-diciembre 2013PRESUPUESTO PARTICIPATIVO POR DELEGACIÓN 2011, 2012 Y 2013 Enero-diciembre 2011Enero-diciembre 2012Delegación

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Fuente: Informe de Avance Trimestral 2011, 2012 y 2013. Banco de Información Enero-Diciembre 2011 y Banco de Información Enero–Septiembre 2011. GDF. Secretaría de Finanzas
4. Principales problemas en el ejercicio del presupuesto participativo en el DF
 Retraso en la aplicación de los recursos y subejercicio•El ejercicio del presupuesto autorizado inicia muy tarde (casi en todas las delegaciones en el cuarto trimestre del año)
 •Muchas obras se concluyen en el transcurso del siguiente año
 •Al final del año muchas delegaciones tienen un alto subejercicio
 •Retraso en la liberación-entrega de los recursos a las Delegaciones y/o a los Comités
 •Trámites y procedimientos complejos restan agilidad al ejercicio del gasto
 •Falta de planeación delegacional donde intervienen las áreas de participación ciudadana, las direcciones de obras y recursos materiales y recursos financieros
 •Falta de coordinación entre las distintas instancias que habrán de concretar el proyecto•Falta de agilidad de la subsecretaria de egresos en autorizar afectaciones para otorgar suficiencias y realizar los procesos licitatorios
 •Lagunas normativas, que impiden la agilidad de realizar transferencias
Conclusiones
Las diversas reformas a la Ley de Participación Ciudadana en el DF ha tenido como finalidad formar nuevos liderazgos ciudadanos a partir de nuevos valores

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ciudadanos que fomenten la cooperación, el diálogo y la formación de consensos entre los propios ciudadanos sin la intervención directa de las autoridades delegacionales o del gobierno central del DF. Se trata de construir una ciudadanía más educada en temas cívicos y con una cultura que logre terminar con los vicios clientelares y corporativistas del viejo régimen priísta que caracterizó el estilo de gobernar la ciudad y el país entero. Los gobiernos perredistas en el DF han buscado democratizar la toma de decisiones relacionadas con el funcionamiento de la ciudad y al fomentar una relación más estrecha y menos jerarquizada con la ciudadanía, pretende recuperar la legitimidad de las autoridades locales y la gobernabilidad de la ciudad.
A través de esas reformas, se ha reconocido que el ámbito privilegiado para la participación ciudadana está en los micro-espacios, en las unidades básicas e insustituibles de la participación ciudadana como son las colonias, los pueblos, los barrios y las unidades habitacionales pues es en ellas donde confluyen a diario y de manera permanente los ciudadanos que comparten las mismas inquietudes e intereses respecto al lugar que habitan. Son ellos quienes conocen las problemáticas de sus espacios habitacionales y es por ello que pueden hacer las recomendaciones de política necesarias para mejorar sus condiciones de vida. Además, los ciudadanos pueden establecer un diálogo más directo con las delegaciones y colaborar en la implementación de ciertas políticas públicas, como es el caso de los presupuestos participativos, los cuales, a pesar de sus deficiencias y limitaciones que se mencionaron, han representado una oportunidad de participación para los habitantes del D.F., favoreciendo el fortalecimiento de una cultura política basada en los valores democráticos, en la inclusión y la equidad.
i Véase Francés G. Francisco y Carrillo C. Antonio (2008) Guía metodológica de los Presupuestos Participativos. Colectivo PREPARACCIÓN. Alicante. www.presupuestosparticipativos.com.
ii Op. Cit. Art.83
iii Ibid. Art.84
iv Ibid. Art.200

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v Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal 2011, 2012, 2013 y 2014. Publicados el 31 de Diciembre de 2010, 2011, 2012 y 2013 respectivamente. Gaceta Oficial del Distrito Federal.