Este documento discute la importancia del seguimiento a las recomendaciones de los estudios de competencia realizados por la Superintendencia de Competencia. Explica que el seguimiento es necesario para aprovechar los recursos invertidos en los estudios y promover cambios en la normativa, políticas públicas y conductas de las empresas. También analiza los factores que influyen en el éxito del seguimiento dirigido a entes públicos y privados.

1. Art. 37 -10
“Seguimiento a recomendaciones de
estudios de competencia”
Por: Francisco Beneke
Abogado y colaborador de ContraPunto
“Las recomendaciones de los estudios van encaminadas a promover cambios en la
normativa, políticas públicas y conductas de los agentes económicos”.
La Superintendencia de Competencia (SC) utiliza una gran cantidad
de recursos en la realización de los estudios sectoriales, ya sea
cuando son llevados a cabo por el personal interno o se contrata a
un consultor. El tiempo y dinero empleados en el esfuerzo es
considerable dada la especialidad del análisis de competencia que
debe emplearse en cada sector particular y de toda la información
cualitativa y cuantitativa que debe recopilarse y examinarse.
Una vez finalizados los estudios, éstos contribuyen a que el personal
de la SC conozca el sector, y en el eventual caso que se requiera
iniciar la investigación de una práctica anticompetitiva, se parte de un conocimiento previo;
pero el principal impacto que se pretende generar en un estudio es en el área de abogacía de
la competencia para promoverla entre las empresas participantes del sector, los entes
reguladores y el público en general. En el caso de los estudios, principalmente a los dos
primeros grupos. Este impacto se puede lograr solamente con el seguimiento adecuado de las
recomendaciones, gestionando su adopción por parte de los entes públicos y privados a
quienes se dirigieron, puesto que de otra manera, no se aprovecharía el esfuerzo y recursos
que implica la realización de los estudios.
Las recomendaciones de los estudios van encaminadas a promover cambios en la normativa,
políticas públicas y conductas de los agentes económicos con el fin que se puedan generar
las condiciones propicias para que se dé una competencia feroz por el mercado. El propósito
no es la competencia por sí misma, sino que ésta se persigue ya que por medio de ella se
genera el bienestar del consumidor de tres maneras:
• Disminución de precios;
• Mejoras en la calidad; e
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2. • Innovación de nuevos productos y servicios en el mercado.
La razón de por qué la competencia puede generar estos beneficios es porque da los
incentivos adecuados para alinear el objetivo de las empresas de ganar más rentas con los
deseos del consumidor de obtener productos que satisfagan sus necesidades a un precio
óptimo. La lógica es la siguiente: si las empresas ven amenazadas sus participaciones de
mercado por sus competidores, actuales y potenciales, y no tienen una manera de obtener
una ventaja injusta para evadirlos, no tendrán más remedio que volverse más eficientes e
innovar y trasladar estas mejoras al consumidor.
Para lograr que se dé el anterior escenario, el método utilizado por las políticas de
competencia en el caso de los estudios, es el de promover la remoción de cualquier obstáculo
innecesario a la entrada de nuevos competidores, la eliminación de las limitantes que tienen
los que ya se encuentran dentro del mercado de poder adquirir mayores participaciones y
desincentivar la comisión de prácticas anticompetitivas.
Antes de continuar, es necesario hacer dos aclaraciones: en primer lugar, en el caso de los
obstáculos a la entrada de nuevos competidores, en el párrafo anterior, se agrega el
calificativo de “innecesarios”, porque hay normativa y políticas públicas que tienen ese efecto,
pero de esa manera protegen otros intereses públicos. Un ejemplo son los costos e inversión
que suponen para las empresas los requisitos legales impuestos para proteger la salud y el
medio ambiente. En segundo lugar, en el caso de eliminar las limitantes que tienen los
competidores actuales de poder adquirir mayores participaciones de mercado, la política de
competencia no es un medio para dar una ventaja competitiva a empresas pequeñas para
que puedan competir con las empresas más grandes, sino que el propósito es asegurar
igualdad de condiciones a todos, para que los más grandes lo sean gracias a su mayor
eficiencia en satisfacer las necesidades del consumidor.
Habiendo hecho estas aclaraciones, ahora es tiempo de hablar sobre los aspectos que
influyen en la labor del seguimiento de las recomendaciones. Primero, la entrada en vigor de
la Ley de Competencia (LC) es relativamente nueva. Si bien los principios que protege ya
eran considerados de alguna manera o marginalmente por los reguladores antes que se
emitiera la LC, esto era una excepción a la regla y se necesitó institucionalizar la protección
de la competencia para darle un empujón más decidido hacia las prioridades del gobierno y
de los ciudadanos. Esto es importante ya que el seguimiento de las recomendaciones debe ir
acompañado de otros esfuerzos de abogacía de la competencia, puesto que primero debe
conocerse y entenderse la importancia de la evaluación de los impactos de la intervención
estatal sobre la competencia y los beneficios de promoverla para poder darle la prioridad
adecuada y alinear la normativa, políticas públicas y conductas de las empresas con los
objetivos que persigue la SC.
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3. Luego, se debe considerar también que el seguimiento es diferente si las recomendaciones
son dirigidas a entes públicos o a empresas del sector. En los estudios la SC tiene ya alguna
experiencia adquirida con el primer grupo, más nunca se ha dirigido una recomendación al
segundo grupo. No obstante, es útil hacer algunas consideraciones sobre ambos escenarios.
En las gestiones con entidades públicas, un factor que ayuda a tener éxito es que las
recomendaciones sean sobre temas donde los demás entes públicos han enfocado su
atención, por lo cual lograr un cambio es más fácil en el sentido que no se requiere generar
conciencia sobre la importancia de un tema en sí, si no de considerar los costos y beneficios
de las políticas públicas en términos de competencia.
Otro factor que puede servir bastante es la posibilidad de un fuerte apoyo de la opinión
pública hacia la SC, para generar por esta vía una mayor influencia sobre los demás entes
gubernamentales. Este apoyo se logra en la medida que se cumpla con el objetivo de la SC:
lograr el bienestar del consumidor. Para esto, se cuenta con herramientas en ambas caras de
la política de competencia, tanto en la aplicación de la LC, como en la promoción de sus
principios. La primera de ellas está muy relacionada con la última, puesto que alrededor del
mundo se han visto ejemplos de cómo una estrategia agresiva y proactiva en la sanción de
conductas anticompetitivas ha logrado poner en el mapa y en un lugar privilegiado entre sus
pares del gobierno a las agencias de competencia. Este ha sido el caso de los Estados
Unidos, donde las autoridades estatales en la materia ganaron la posición que tienen luego de
una ardua lucha frontal en contra de los monopolios y carteles más arraigados de la economía
norteamericana.
Ahora, en el caso de las recomendaciones dirigidas a las empresas para que modifiquen
voluntariamente conductas restrictivas de la competencia, los factores que promueven el éxito
de la labor del seguimiento de las recomendaciones, están relacionados directamente con los
incentivos que las empresas tienen para aumentar el grado de competencia dentro del
mercado, y esto varía dependiendo de la situación de cada una. Nuevos y potenciales
entrantes pueden ser partidarios de un mercado más abierto, contrario a quienes poseen ya
una participación significativa y que puede verse amenazada.
Se puede ver entonces, que estos incentivos tienen dos caras muy distintas. Una es que las
empresas se ven obligadas a cambiar sus conductas para generar una mayor competencia
porque de lo contrario se verán sujetas a una investigación y eventual sanción por parte de la
SC. La otra cara es que las empresas vean en la competencia un medio para poder ganar una
mayor participación de mercado y mejorar sus rentas. Se le puede poner una zanahoria
enfrente a un conejo para que dé un brinco hacia adelante o se le puede amenazar con un
palo; generalmente se obtienen mejores resultados con la zanahoria pero a veces el palo
también es útil.
Para que la amenaza funcione es necesario que el conejo crea que de verdad se le va a dar
un golpe, de lo contrario no reaccionará. Lo mismo pasa con la aplicación de la LC, los
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4. agentes económicos deben de percibir una posibilidad real de sanción en caso de una
violación.
Teniendo en cuenta los factores anteriores que influyen en la probabilidad del éxito de las
gestiones, la SC elabora una estrategia del seguimiento de las recomendaciones, en la que se
procura la formación de equipos de trabajo con los entes involucrados. El propósito es lograr
en el seno de estos equipos un consenso sobre la necesidad de adoptar las medidas
propuestas y examinar su viabilidad, teniendo en cuenta las políticas que persigue cada
institución y sus recursos.
El cabildeo de la SC se centra en presentar los impactos negativos sobre la competencia de
las regulaciones y políticas que se pretende sean modificadas, así como los costos que éstas
generan a la sociedad en términos de la disminución del bienestar de los consumidores.
Adicionalmente, en la medida de lo posible, se realiza un ejercicio de estimación del beneficio
neto que se espera generen los cambios propuestos, lo cual es una forma de generar
voluntad política en los niveles superiores de las instituciones gubernamentales.
Alrededor del mundo, en países y regiones donde el tema de la competencia tiene una larga
trayectoria, se han llevado adelante esfuerzos de gran amplitud por reformar regulaciones
sectoriales y políticas públicas, siendo los referentes Estados Unidos, la Unión Europea y
Australia. En estas jurisdicciones se han logrado resultados impresionantes en términos de
crecimiento económico y bienestar del consumidor, relacionados directamente con la
promoción de una mayor competencia.
En países como el nuestro, con poca trayectoria en el tema, estos esfuerzos a partir de
estudios, así como de las recomendaciones que igualmente pueden surgir de una
investigación de prácticas anticompetitivas y de las opiniones sobre proyectos de normativa,
son un primer estadio, puesto que la iniciativa recae primordialmente sobre la SC. A medida
que la cultura de competencia se vaya posicionando dentro de los reguladores y sector
privado, irá incrementando el apoyo que el gobierno central dé a los esfuerzos de adecuar la
normativa y conductas de los agentes económicos a la política de competencia, lo cual
permitirá que se desarrollen programas de mayor envergadura con la cooperación de las
demás instituciones públicas y empresas de los diferentes sectores de la economía.
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