1. UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NUEVO LEÓN
FACULTAD DE DERECHO Y CRIMINOLOGÍA
SUBDIRECCIÓN DE POSGRADO
BIENVENIDOS
Viabilidad de la DESINTEGRACIÓN VERTICAL para la distribución y
comercialización de gas natural en México
José Eleazar Leal Saldívar
Matrícula 1187387

2. Introducción
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introductorio

3. Planteamiento del problema
Se estima que México tiene garantizado el abasto del servicio de gas
natural para los próximos cinco años*. En contraste, se han dado a
conocer** prácticas donde, debido a la escases de capacidad en
gasoductos, varias empresas, e incluso el mismo Gobierno, han apostado
por transportar gas comprimido y líquido refrigerado por medio de
autotanques hacia distintas zonas del país.
*Fuente: Prospectiva del Mercado de Gas Natural 2010-2025 de la Secretaría de Energía (SENER).
**Fuente: Diario Reforma, (10 de julio de 2012).

4. Planteamiento del problema
Es inevitable la declinación de producción de gas natural del Sureste del
país, se requiere sustituir el suministro de gas para la zona centro a
través de una alternativa de transportación de gas desde los puntos de
importación del Norte, y no existe infraestructura en ductos para optar por
esa alternativa.
Se prevé que la demanda nacional de gas natural seguirá creciendo a un
ritmo promedio anual de 2.8%, según informes de la Comisión Reguladora
de Energía (CRE).

5. Nuevos Retos
Revertir las alertas críticas que reporta el Sistema
Nacional de Gasoductos (SNG), ya que la red
operara al máximo de su capacidad y por
consecuencia limita la transportación de mayor
volumen del hidrocarburo dentro del país e impulsa
un aumento tarifario.

6. Nuevos Retos
Reservar capacidad en el SNG y expandir el mercado del gas natural a
nuevas zonas de distribución mediante la incorporación de nuevos
competidores (empresas) en la cadena del mercado.

7. Hipótesis
Mediante la política de desagregación del mercado del gas natural,
diversas experiencias internacionales de países industrializados,
mostraron cómo este modelo de organización logró fomentar la
competencia, eficiencia y la disminución tarifaria del mercado.

8. Objetivos Centrales
 Exponer la viabilidad de la desintegración vertical como principal método de promoción
de competencia en el sector y creador de incentivos de inversión para diferentes actores;
 Exponer fundamentos sobre los cuáles PEMEX debe concretarse a ser un organismo que
adopte principios de acceso abierto, desintegración vertical y desagregación de su servicios;
y,
 Resaltar la importancia de la regulación de ventas de primera mano (VPN) de gas natural
por parte de PEMEX a sus adquirentes en territorio nacional.

9. De la cadena de proceso del
gas natural
La organización de la industria del gas natural es muy variada alrededor
del mundo, algunos integran todo el proceso en una sola empresa
responsable, en otros países las actividades son total o
parcialmente separadas, y una o varias empresas participan en cada
uno de los segmentos de la cadena de producción.

10. De la cadena de proceso del
gas natural
Encontraremos sistemas donde los operadores son públicos y otros
donde los operadores son privados o mixtos regidos por un sistema
de permisos o licencias.
A continuación, se describirán brevemente las etapas del proceso de
producción del gas natural.

11. Exploración y Producción
Se realiza la localización del hidrocarburo, su
extracción del subsuelo y filtración de
sustancias líquidas e impurezas.
Se recolecta de los respectivos centros de procesamiento y se conduce hasta
lo que denominan físicamente como punto nodal para ser inyectado a un
gasoducto de transporte.

12. Transportación
Para largas distancias, el transporte se lleva
a cabo a través de gasoductos, o mediante
barcos.
La viabilidad del medio de transporte a través de
gasoducto, es que el producto no varía su forma,
el gas simplemente se comprime antes de entrar a
los gasoductos.

13. Distribución
Es el conjunto de operaciones necesarias para entregar el gas a su destino final.
Aquí se incluyen la transportación del gas a través de ductos de baja presión y el
suministro físico y de medición en el lugar de consumo.

14. Comercialización
Con el surgimiento de nuevos modelos de organización, esta actividad se
desarrolló en un mercado mayorista (comprando gas directamente de los campos de
producción para su reventa), y en el mercado minorista (cuando venden directamente a
consumidores finales).
Anteriormente, el comercio al mayoreo se
Efectuaba en conjunto con la
transportación y distribución del gas natural.
(Ejemplo: Caso en Europa)

15. Organización de la Industria
del Gas Natural
Las reformas llevadas a cabo en aquellos países donde la industria del gas
natural ha sido relevante para sus economías, versaron sobre tres procesos
fundamentales:
a) Desregulación de actividades, donde se presenta un escenario de apertura
de actividades a nuevos actores y fomenta la competencia entre ellos;
b) Desintegración estructural, segregación de todos los segmentos de la
cadena; y
c) Privatización, venta de los activos públicos.

16. Organización de la Industria
del Gas Natural
Una vez que se dio este proceso de reforma a nivel mundial, surgieron nuevos
esquemas de organización y mercados más complejos.
Los cambios implementados derivado de los procesos de reforma en la
industria dieron lugar a cuatro diferentes modelos conforme al nivel de
competencia que se pretenda generar:
a) La integración vertical;
b) La competencia en un mercado mayorista;
c) La competencia en un mercado mayorista y acceso abierto a los ductos; y
d) La desagregación de servicios y competencia al menudeo.
Fuente: Juris, Andrej, The emergence of Markets in the Natural Gas Industry, The World Bank, Policy Research
Working Paper, Washington, D.C., U.S.A. 1985.

17. Los mercados
La reestructuración de la industria de gas natural no sólo consistió en la
creación de modelos organizativos en los países industrializados, sino que
también se formaron otros mercados que evolucionaron la operación de la
industria.

18. Los mercados
El acceso abierto a los ductos y la desintegración vertical, sugieren la
existencia de dos mercados, aquél donde el gas natural es considerado
“mercancía”, y otro donde el servicio de transportación se distingue como
“entrega”.
Actualmente existen mercados de almacenamiento, medición e instalación de
aparatos de medición, construcción de ductos y mantenimiento de gasoductos.

19. Mercado de gas natural
Se efectúa el comercio del gas natural como mercancía, es decir, sin
considerar los servicios de trasportación.
Comprende la entrega física del gas natural. Las operaciones de compra y
venta del gas natural se llevan a cabo a través de contratos realizados por
productores, comerciantes, compañías de transporte y de distribución, con la
finalidad de entregar y recibir el gas natural en lapso y periodos determinados.

20. Mercado de transportación
Comprende operaciones de compra y venta de servicios de transportación
del gas natural a través de sistema de gasoductos.
Las empresas de gasoductos pueden ofrecer los servicios a los transportistas
o "shippers" sólo si se cuenta con un acceso abierto a los sistemas por parte
de terceros. Su pleno desarrollo se contempla al separar los servicios y la
competencia al menudeo.

21. Mercado de transportación
Este mercado se subdivide en:
Mercado primario: permite la distribución inicial de la contratación de
transporte; y
Mercado secundario: facilita la operación de reventa de tales contratos entre
clientes.

22. La Regulación de la Industria
Los argumentos más sólidos en cuanto a su regulación, es por que se ha
considerado que a falta de competencia intermodal (búsqueda de otros medios) y
las barreras a la entrada, se genera un importante poder de mercado de las
empresas transportistas -más allá del concepto de monopolio natural-, lo que deriva
en la justa intervención del Estado.
Fuente: International Energy Agency, Natural Gas Transportation, Organization and Regulation, Organization for
Economic Co-operation and Development (OECD), Paris, France, 1994.

23. En los segmentos de transporte y distribución, también conocidos en el
contexto empírico como “corriente o aguas abajo”, la industria del gas natural
se concibe como una industria en red con características de monopolio natural,
por lo que surgió la necesaria intervención del Estado, en nuestro país es
también justificable su intervención por tratarse de un servicio público.

24. Los procesos en países
industrializados
Gran parte del sector energético en el mundo era tutelado por el Estado a
través de la figura de empresas paraestatales, sus precios eran de alguna
manera controlados y existían barreras de entrada al libre comercio al por
mayor. A medida de que fueron pasando los años 80’s, estas medidas de
intervención disminuyeron considerablemente.

25. Los procesos en países
industrializados
Los elementos clave de la evolución de procesos fueron por una parte la
separación efectiva de las actividades de producción, transporte,
distribución y comercialización en una o varias empresas, así como el
acceso a terceros en los sistemas de transporte y distribución .

26. Estados Unidos de América
En los EE.UU existen más de 4,000 productores privados. Después de Rusia,
su producción es la segunda más importante. Cuentan con una vieja red de
gasoductos de más de 386,024 kilómetros de ductos de alta presión propiedad
de 48 compañías, quienes hacen posible la diversificación para su distribución.

27. Estados Unidos de América
Para 1978, EE.UU. comenzó a experimentar un proceso de desregulación, en
1992 se llevó a cabo la separación del servicio de transporte de gas natural a
la de su venta, un proceso al que se le denominó “unbundling”.
En este país, la regulación de empresas es efectuada por el método de tasa de
retorno, donde el precio por costo del servicio se pacta mediante el resultado
de los ingresos de una empresa con sus costos (gastos de operación,
mantenimiento, depreciación e impuestos), así se busca encender un mercado
más competitivo.

28. Canadá
Cuenta con más de un centenar de empresas productoras de gas natural
pertenecientes al sector privado, se dice que más del 50% de su producción es
exportada a los EE.UU., un escenario que ha ofrecido un mercado bastante
remunerador para empresas transportistas a nivel provincial, interprovincial y
para aquellas especializadas en la exportación, donde la distribución queda
reservada para pequeñas empresas locales.

29. Canadá
Este país ha practicado la regulación mediante tasa de retorno como
mecanismo regulatorio. Su mercado incluyente de precios de gas libremente
negociados se abrió en 1986, y en consecución de su reforma estructural
otorgó acceso abierto a terceros en los sistemas de transporte con una base
no discriminatoria.
Actualmente, existen varias empresas que han iniciado su actividad de
comercializar el hidrocarburo.

30. Método Tasa de Retorno
EE.UU. y Canadá, han apostado por ligar los ingresos de una empresa
regulada con sus costos, es decir, se fijan las tarifas de manera en que éstas
sean justas y razonables para los consumidores finales -así lo conciben las
agencias reguladoras en EE.UU.-, y al mismo tiempo se le proporciona a la
empresa regulada la oportunidad de obtener una tasa de rentabilidad
razonable con respecto al capital, de tal manera que se establece una cierta
relación entre los precios (o ingresos) y los costos de producción de la
empresa.

31. Gran Bretaña
Hasta principios de los 80’s la Corporación Británica de Gas (BGC por sus siglas
en inglés) se ostentó como agente dominante en el transporte de gas natural de
ese país, al igual que en su distribución y compra a los productores del Mar del
Norte. A pesar de que se instituyó el acceso a la red distribuidora a terceros en
1982, empíricamente no dio resultado debido al poder de mercado de la BGC.

32. Gran Bretaña
En 1986 se establece otro marco reglamentario de mercado, un mercado libre
para la distribución a grandes consumidores y otro mercado para pequeños
consumidores, la empresa BGC fue privatizada conservando su integración
vertical y se creó la Oficina de los Mercados de Gas y la Electricidad (OFGEM
por sus siglas en inglés), agencia independiente del gobierno, así como un
Consejo de Consumidores de Gas Natural.
La OFGEM obligó a la BGC a crear sucursales de distribución y transporte y
reducir su participación en el mercado.

33. Gran Bretaña
A mediados de los 90’s, la BGC fue reducida a cinco segmentaciones. Se dio
la apertura de mercado y actualmente participan decenas de compañías en la
producción del gas natural de ese país, aunque su oferta se concentra en
menos de una decena de ellas, National Grid Gas PLC opera la red de
transporte y el Sistema Nacional de Transmisión en el país, cuenta con más de
50 transportistas (filiales de sociedades petroleras o empresas distribuidoras
particulares), que operan al mayoreo.

34. Francia
Es un país que depende casi un 90% de la importación del gas natural. Esta
industria en Francia es un ejemplo del monopolio público verticalmente
integrado. La empresa Gaz de France, S.A. ostenta la posición dominante en
el mercado ya que detenta un monopolio legal en la importación y distribución
del hidrocarburo por todo el país, el transporte por su parte detenta un cuasi-
monopolio.

35. Italia
Otro modelo internacional que opera como empresa pública integrada
verticalmente, la Ente Nazionale Idrocarburi (ENI) es la empresa creada en
1953, propiedad del Estado y convertida en sociedad anónima (1992). A pesar
de que el Estado italiano ha vendido parte del capital accionario (2001), sigue
conservando una participación superior al 30%, manteniendo el control efectivo
de la producción, transporte y distribución de hidrocarburos, incluyendo el gas
natural.

36. Colombia
Mediante contratos de asociación entre la Empresa Colombiana de Petróleos
(ECOPETROL) e inversionistas privados, hoy se llevan a cabo actividades de
exploración y producción del hidrocarburo. Sus inversionistas pueden ser
nacionales o extranjeros.
ECOPETROL está desarrollando una red nacional de gasoductos de manera
directa y con participación del sector privado gracias al Programa para la
Masificación del Gas Natural del Gobierno Federal. La distribución del
hidrocarburo se llevará a cabo a través de empresas privadas o mixtas.

37. Chile
La empresa encargada de dirigir la explotación y venta del hidrocarburo es la
Empresa Nacional de Petróleo (ENAP), siendo prácticamente la única empresa
de producción de gas natural en el país.
El desarrollo de su industria en relativamente reciente, el Acuerdo de
Complementación Económica 16 entre la República de Chile y la República de
Argentina estableció las normas que regulan la interconexión gasífera y el
suministro de gas natural entre ambos países, con este instrumento, se puede
decir que se liberalizó el intercambio de gas natural entre éstos, de forma que
no se establecieron restricciones entre productores y compradores de las dos
naciones.

38. España
Una sola empresa domina la industria del gas natural en España, Gas Natural
SDG, S.A., el tercer grupo más importante en Europa. La empresa ENAGAS,
S.A., compañía de importación y transporte, ejerce un dominio en el mercado
ostentando más del 90% su participación total.
La producción en este país es muy reducida, Repsol Exploración es la única
empresa en el giro. A pesar de que a mediados de los 80’s el monopolio sobre
la importación de gas había desaparecido, ENAGAS continúa realizando
dominantemente dicha actividad trayéndolo desde países como Rusia, Argelia,
Libia, Noruega y Australia.

39. México
A partir de la nacionalización de la industria petrolera en 1938, la compañía
nacional Petróleos Mexicanos (PEMEX) adquirió el monopolio de todas las
actividades de la cadena de gas natural.
A pesar de todo, el proceso de modernización económica y las
negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte a
comienzos de la década de los 90’s, implicaron en la adopción de una nueva
política de gas natural.

40. México
En 1995 se cambió la legislación para abrir los segmentos “corriente abajo” a
la participación del sector privado nacional y extranjero, incluyendo la
importación y exportación. Sin embargo, el Estado continuó reservándose
derechos exclusivos en las actividades de exploración y producción, así como
en las ventas de primera mano del gas nacional.

41. La Regulación en México
La reforma concebida en 1995*, específicamente sobre la industria del gas
natural, acarreó un cambio de visión sobre la misma, se pretendió concertar el
monopolio que ejerce el Estado sobre este hidrocarburo como un factor
económico que satisficiera los estándares de competitividad y desde luego de
calidad en servicios relacionados al sector energético.
*Fuente: Diario Oficial de la Federación (DOF). Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el ramo del
petróleo. México. 11 de mayo de 1995.

42. El ex presidente Ernesto Zedillo Ponce De León, estableció claramente dentro
del Plan Nacional de Desarrollo de su Administración (1995-2000), el
sometimiento de Petróleos Mexicanos al régimen de competencia, en un
extracto de su texto que a la letra dice:

43. La Comisión Reguladora de
Energía
Al reformar la Ley del Servicio Público de
Energía Eléctrica -1992-, se instruyó la
constitución de un órgano administrativo
desconcentrado que emanara de Secretaría
de Energía, con la finalidad de resolver
contiendas entre el sector público y privado
dentro de su interacción, producto de dicha
reforma.
La Comisión Reguladora de Energía fue creada mediante Decreto
Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 4 de
octubre de 1993, mismo que entró en vigor el 3 de enero de 1994.

44. Marco jurídico a partir de la
reforma de 1995

45. México
El paquete de reformas a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional
en el Ramo del Petróleo, dieron lugar a la participación del sector privado en la
industria del gas natural en lo que respecta a servicios de transporte,
almacenamiento y distribución del gas natural. De dicho paquete, se
desprende una adición al artículo 4 que a la letra dice: “[…] el transporte, el
almacenamiento y la distribución del gas podrán ser llevados a cabo, previo permiso,
por los sectores social y privado, los que podrán construir, operar y ser propietarios
de ductos, instalaciones y equipos, en los términos de las disposiciones
reglamentarias, técnicas y de regulación que se expidan”.

46. México
La resolución RES/080/99 de la CRE, donde se otorgó a PEMEX el permiso de
transporte a través del Sistema Nacional de Gasoductos (SNG), posee gran
similitud con la resolución número 636 de la Comisión Federal Reguladora de
Energía de los Estados Unidos de América (la FERC, pos sus siglas en inglés).

47. México
Con ello se concertó una posibilidad para la intervención del sector social y
privado en actividades relacionadas con el transporte, almacenamiento y
distribución de gas natural, pero ya no como contratistas de PEMEX, sino
como actores económicos totalmente independientes.
Como resultado de esto, surgieron transportistas, distribuidores y almacenistas
que entraron en un ámbito de concurrencia competitiva con PEMEX en el
ámbito de la ley, siendo que los particulares tienen el derecho de poseer la
infraestructura en propiedad y a ser éstos los operadores de su propio sistema,
en los términos de la ley, y previa aprobación de la CRE

48. Entrevista con empresa de
distribución
Vía telefónica:
Guadalajara, JAL

49. México
Actualmente, PEMEX Gas y
Petroquímica Básica tiene como objeto
el proceso del gas natural, su venta y
servicios auxiliares que de ello emanen
(como el transporte).
La peculiaridad de PGPB como subsidiaria de PEMEX, fue que a partir de la
reforma, las actividades correspondientes al servicio de transporte,
almacenamiento, distribución, ductos, tuberías, cauce y canalización, conocido
en el campo como tramo “aguas o corriente abajo”, se sustrajeron de la
exclusividad del Estado.

50. México
Existen algunas resoluciones que abrieron paso a la regulación del gas natural
en nuestro país, por ejemplo la misma RES/080/99 que concedió la solicitud de
PEMEX para operar y tener en propiedad el SNG, el cual transporta la mayor
parte de gas natural del país, y que a partir de ésta se cuenta con un PEMEX
sujeto a un acto de aprobación e imposición de términos y condiciones por
parte de un ente regulador. De ahí emana la apertura de ductos propiedad de
la paraestatal a los demás proveedores, que PEMEX pasó a ser un ente
regulado.

51. Situación actual de la red de
transporte en México
Capacidad suficiente
Capacidad Excedida
(menor a 10%)

52. Términos y Condiciones
Generales para Ventas de
Primera Mano de Gas Natural
La RES/158/2000 por su parte, abrió una aprobación parcial de los Términos y
Condiciones Generales para las Ventas de Primera Mano de Gas Natural
(TCGVPM), puesto que no era concebible contar con un servicio de transporte
eficiente bajo un esquema de regulación en aras de la competencia, si la
asignación del hidrocarburo no era suficiente.
En conjunto, el otorgamiento del permiso de transporte y la aprobación de los
TCGVPM del gas natural coincidieron para hacer efectiva esta reforma.

53. Términos y Condiciones
Generales para Ventas de
Primera Mano de Gas Natural
El Considerando Decimonoveno de la resolución RES/080/99 establece: “Que
el artículo 8 del Reglamento establece un límite en el precio que Petróleos Mexicanos
podrá cobrar por el gas en las ventas de primera mano, y que este límite es obligatorio
mientras no existan condiciones de competencia efectiva a juicio de la Comisión
Federal de Competencia, supuesto en el cual, de acuerdo con el artículo 12 del
Reglamento, el precio podrá ser pactado libremente, es decir, sin sujeción a un precio
máximo; Que esta Comisión no puede aprobar que las ventas de primera mano se
sujeten a lineamientos y procedimientos que no han sido puestos en su conocimiento
[…]”.

54. Términos y Condiciones
Generales para Ventas de
Primera Mano de Gas Natural
Ante el desacuerdo mutuo entre la paraestatal y su órgano regulador, quedará
estancada la aprobación de los TCGVPM y con ello el arranque de una política
de acceso abierto en ductos. “Que la paralización por parte de PEMEX Gas y
Petroquímica Básica del procedimiento administrativo relativo a la aprobación de los
términos y condiciones ha retrasado el desarrollo de la organización industrial
planteada en la reforma de 1995 al impedir la posibilidad de adquirir el gas a la
salida de las plantas de proceso y contratar de manera desagregada la prestación del
servicio de transporte en el Sistema Nacional de Gasoductos”.

55. Términos y Condiciones
Generales para Ventas de
Primera Mano de Gas Natural
Mediante la Directiva Sobre la Venta de Primera Mano de Gas Natural, la
regulación abriría la posibilidad de la celebración de “condiciones especiales”
para determinados proyectos.

56. Conclusiones
 A 17 años de la reforma, se ha ido asentando con algunos éxitos pero a
grandes rasgos inacabada.
 La regulación concedió poco al sector inversionista, y a PEMEX, las ventas
en punto de entrega (transportación), eso volvió inoperante la desagregación
de servicios acompañado de la política de acceso abierto a ductos.
 La regulación y estandarización de las ventas de primera mano en la
industria será viable, limitando el alcance de negociar las ventas de
primera mano, abriendo paso a comercializadoras que no estén sujetas a
regulación, se ofrecería al consumidor condiciones más flexibles para la
prestación del servicio.

57. Conclusiones
 De no existir voluntad política para llevar a cabo un proyecto de regulación a
plena vigencia, si el proyecto quedara trunco, tener una mala regulación es
peor que contar con un monopolio.
 La desintegración de las actividades que conforman la cadena de
suministro es fundamental, ya que conviven de manera secuencial
actividades potencialmente competitivas como la producción,
comercialización, exportación, etc., con actividades de monopolio natural
(transporte, almacenamiento y distribución). En esas circunstancias, sería
esencial asegurar que los monopolistas enfrenten barreras regulatorias para
ejercer poder de mercado.

58. Conclusiones
 La citada desintegración fundamentalmente se deberá basar de manera que
los agentes, especialmente transportistas y almacenistas, no tengan
permitido comercializar gas que transita o se almacena en sus sistemas,
acompañado de la ejecución de una política para la obligación de acceso
abierto efectivo y no indebidamente discriminatorio a los servicios de
transporte, almacenamiento y distribución.

59. Gracias por su
atención