Directrices Ordenamiento Territorial para el departamento del Caquetá y sus entidades territoriales

Documento técnico de soporte
Directrices
de Ordenamiento
Territorial
para el departamento del Caquetá
y sus entidades territoriales

THE NATURE CONSERVANCY (TNC)
Directora Programa NASCA
Adriana Soto
Subdirectora Programa NASCA
Margarita Gutierrez
EQUIPO ENCARGADO
Especialista de Gestión Institucional
Edgar Bueno Sánchez
Coordinador del Proyecto 2013-2015
Eduardo Ariza
Coordinadora del Proyecto 2015-2017
Catalina Pardo
Especialista en Análisis Espacial
Deissy Arango
Marketing Manager
Santiago Martinez
Consultores
Olga Lucía García
Carlos A Ramírez
PRODUCCIÓN EDITORIAL
Dirección editorial
Andrés Barragán
Dirección de arte
Mateo L. Zúñiga
Carlos Silva
María Paula Leiva Luna
Diseño gráfico
Ana María Murillo
Andrés Álvarez
Natalia Esquivel
Maria Fernanda Villamil
Nicolás Carvajal
Corrección de estilo
Juan Mikán
Impresión
Panamericana Formas e Impresos S.A.
Bogotá, Colombia
Octubre, 2017
.PUNTOAPARTE BOOKVERTISING
Directrices
de Ordenamiento
Territorial
Directrices
de Ordenamiento
Territorial
©THE NATURE CONSERVANCY (TNC)
www.mundotnc.org / www.nature.org
Programa de Conservación NASCA -
Norte de los Andes y Sur de Centro América
Reduciendo la deforestación en el área
de influencia del Parque Chiribiquete
Colombia, 2017
ISBN: 978-958-8575-91-9
GOBERNACIÓN DEL CAQUETÁ
(2012-2015-2016-2019)
Secretaría Departamental de Planeación
Contrato TT-ARDCCE-514-00581-13-C-251 – Misión Verde Amazonia
Cita de la obra:
The Nature Conservancy-Gobernación de Caquetá. Directrices de
Ordenamiento Territorial para el departamento de Caquetá y sus entidades
territoriales. Documento Técnico de Soporte. 2017. Colombia
Esta publicación se imprimió en el año 2017, sin embargo
recoge los estudios realizados desde el 2013 hasta el 2015.

E
El Plan de Desarrollo del De-
partamento de Caquetá “Con
usted hacemos más por el
Caquetá. 2016-2019”, formulado
participativamente por la adminis-
tración que dirijo, contempla uno de
los ejercicios fundamentales para
consolidar la apuesta por un desa-
rrollo sustentable e incluyente que
privilegie la protección del agua
como uno de sus principales ejes
estratégicos y posicione el ordena-
miento del territorio como la princi-
pal estructura ecológica de soporte.
Esta es una herramienta base para
el proceso de “construcción social
del territorio”, con la participación
de todos los actores públicos, priva-
dos y comunitarios que garanticen
su pertinencia y utilidad, con miras
a mejorar las condiciones de vida
del departamento.
Esta tarea deberá ser concluida
con la expedición del Plan de Orde-
namiento Departamental, antes de
finalizar el presente periodo de go-
bierno. Es necesario priorizar los pro-
cesos de ordenamiento del territorio
para el Caquetá como un aporte a la
política pública, entendida como el
resultado del esfuerzo de todos los
caqueteños por definir una ruta que,
desde lo ambiental, lo productivo y
lo territorial, tenga todo el apoyo
institucional y el compromiso de to-
dos los sectores para definir el cami-
no del desarrollo territorial para los
próximos 20 años, con una visión de
mediano y largo plazo.
En este marco de trabajo dejo
a disposición de ustedes la impor-
tante tarea que hemos asumido,
reflejada en dos documentos. El
primero, denominado Directrices
de ordenamiento territorial para el
departamento del Caquetá y sus
entidades territoriales. Proceso
orientado hacia la construcción de
un modelo de gestión territorial, es
un documento técnico de soporte
que recoge todos los insumos téc-
nicos y de gestión relacionados con
el ordenamiento territorial que ha
venido adelantando el departamen-
to. El otro punto de referencia es el
ejercicio Agenda para la gestión te-
rritorial municipal y departamental
para el departamento del Caque-
tá, texto que tiene como objetivo
sintetizar los principales plantea-
mientos realizados en el primer
documento para facilitar el acceso
A la comunidad caqueteña
de todos los actores del territorio a
los principales ejes de este ejercicio
y los resultados obtenidos.
A esta última publicación se le
anexa la síntesis del ejercicio rea-
lizado recientemente en la capital
del departamento el pasado mes de
abril de 2016. Esto con el propósi-
to de enriquecer la formulación del
Plan de Desarrollo del Departamen-
to de manera que aporte de manera
focalizada y estratégica a la imple-
mentación de un modelo de desa-
rrollo sustentable para Caquetá.
Como gobernador del departa-
mento del Caquetá, agradezco a
la organización no gubernamen-
tal The Nature Conservancy (TNC)
por el apoyo técnico brindado a mi
administración en la generación de
estos insumos técnicos y en su res-
pectiva publicación.
Álvaro Pacheco Álvarez
Gobernador del Caquetá
PRÓLOGO
5
Prólogo

1
2
3
4 5
6
7
8
Marco conceptual p.25
Historia, ocupación
y violencia en el
departamento del
Caquetá y su relación
con el ordenamiento
territorial p.67
Clima p.94
Dimensión político-
administrativa del
departamento p.143
Sabanas p.164
Visión p.267
El proceso de
construcción de las
directrices para el
departamento del
Caquetá. Síntesis
del trabajo 2012-
2015. (memorias del
proceso) p.315
Temperatura p.98
Parques Nacionales
Naturales (PNN) p.150
Sistema Regional y Local de
Áreas Protegidas p.169
Resumen del modelo
deseado p.304
Hidrografía p.105
Suelos p.119
Conflicto por usos p.127
Precipitación p.96
Figuras legales del
territorio p.147
Zona de Reserva
Campesina p.166
Directrices p.267
Clasificación
Climática p.100
Distrito de conservación de
Suelos y Aguas p.154
Cuencas hidrográficas p.156
Humedales p.159
Reservas Naturales
de la Sociedad Civil –
(RNSC) p.173
Nacimientos de
fuentes de aguas y
zonas de recarga de
acuíferos p.160
Estructura funcional y
de servicios p.174
Fajas de protección
de cauces y ronda
hídrica p.160
El patrimonio cultural
material p.178
Terrenos con
pendientes mayores
al 100% (45°) p.161
El patrimonio
arqueológico en el
departamento del
Caquetá p.181
El ordenamiento
territorial municipal y el
proceso de ordenamiento
departamental p.186
Serranía de
Araracuara p.163
Subregionalizaciones
propuestas para el
departamento p.183
Caracterización
sociodemográfica de
la población p.187
Actividades económicas
productivas p.226
Síntesis de la lectura
territorial: el modelo de
ocupación actual p.261
Paisajes
geomorfológicos p.115
Capacidad de uso de la
tierra p.123
Cobertura de la
tierra p.130
Deforestación p.132
Fundamentos
constitucionales, legales
y normativos p.32
Escenario actual y
conclusiones sobre
el poblamiento del
departamento p.88El modelo operativo p.61
1.1
2.1
3.1
4.1
4.11
5.1
7.1
3.3
4.3
4.13
5.3
3.5
3.7
3.9
3.2
4.2
4.12
5.2
3.4
4.4
4.5
4.6
4.14
4.7
4.15
4.8
4.16
4.9
4.17
4.19
4.10
4.18
4.20
4.21
4.22
3.6
3.8
3.10
3.11
1.2 2.2
1.3
EL MODELO ANALÍTICO
Y OPERATIVO p.23
CONTENIDO
LECTURA TERRITORIAL p.65
DESCRIPCIÓN BIOFÍSICA p.93
GESTIÓN Y ORDENAMIENTO
TERRITORIAL p.141 DIRECTRICES DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL p.265
CONCLUSIONES p.309
ANEXOS p.313
BIBLIOGRAFÍA p.321
PRESENTACIÓNp.8
AGRADECIMIENTOSp.11
INTRODUCCIÓNp.14

PRESENTACIÓN
Considerando que el territorio amazónico
tiene interés político internacional, nacional,
regional y local, y que el departamento
del Caquetá es la “puerta de oro” de la
Amazonia colombiana, a continuación
se presenta a toda la población del
departamento y la opinión pública del país
el fruto del ejercicio de formulación de
unas directrices de ordenamiento territorial
para este territorio. Sin embargo, antes de
proceder a describir su contenido y alcance,
así como sus resultados, es importante
tener presentes algunas consideraciones.
E
n primer lugar, la formulación
de este ejercicio es un proce-
so de trabajo realizado duran-
te más de tres años, entre 2012 y
2015, liderado por la Secretaría de
Planeación del Departamento, en
el marco de la ejecución del Plan de
Desarrollo “Caquetá: Gobierno de
Oportunidades 2012-2015”.
Para su realización, se contó con
la participación de actores interna-
cionales, nacionales, regionales y lo-
cales, entre los que se destacaron:
agencias internacionales de coo-
peración técnica, instituciones gu-
bernamentales del nivel nacional
(Ministerios, organismos y progra-
mas de la Presidencia de la Repúbli-
ca) y del nivel regional (corporación
autónoma regional, instituto de in-
vestigaciones), instituciones des-
centralizadas del nivel nacional
presentes en el departamento, ad-
ministraciones de Gobierno del nivel
departamental y municipal, organi-
zaciones no gubernamentales in-
ternacionales, nacionales y locales,
sociedad civil no organizada, to-
das trabajando bajo el enfoque de
“construcción social del territorio”.
Este ejercicio fue un esfuerzo
colectivo donde se buscó sinteti-
zar cuáles son los principales pa-
rámetros que deben ser tenidos en
cuenta para formular una estrate-
gia de desarrollo territorial. En ese
sentido se tomaron en cuenta to-
das las lecciones aprendidas sobre
la formulación e implementación
de las diferentes experiencias y
esfuerzos por formular políticas,
programas y proyectos que, ante
todo, garanticen el mejoramien-
to de la calidad de vida de los ha-
bitantes de este territorio en un
marco de pertinencia amazónica,
competitividad y sostenibilidad.
Esto implica que tales directrices
de ordenamiento son el marco ge-
neral de referencia a partir del cual
se deberán articular los esfuerzos de
todos los actores del desarrollo que
de una u otra forma están interesa-
dos en esta importante región del
mundo, de la Amazonia y del país.
El presente esfuerzo de pla-
nificación territorial es un traba-
jo que hasta ahora se inicia y que
debe concebirse como un proceso
que trasciende el cumplimiento de
mandatos legales de las adminis-
traciones de turno. A su vez, pue-
de ser considerado como el insumo
básico para la construcción de la po-
lítica pública de gestión territorial
para el departamento del Caquetá.
Para su comprensión, se esti-
ma, por un lado, que el corto plazo
del proceso está definido por la rea-
lización de una “lectura territorial”.
Presentación
9
DIRECTRICESDEORDENAMIENTOTERRITORIALTHENATURECONSERVANCY
8

Esta comprende el diagnóstico ac-
tual del departamento en esta di-
mensión de la planificación del
desarrollo (este trabajo es el insu-
mo fundamental del documento
técnico de soporte). Por otro lado,
el mediano plazo abarca la imple-
mentación y concertación de las
presentes directrices. Finalmente,
el largo plazo se encuentra visua-
lizado para el año 2019, cuando se
espera esté formulado y adoptado
el Plan de Ordenamiento Departa-
mental para el Caquetá.
La apuesta deberá ser que en
el próximo periodo de gobierno de
la administración departamen-
tal (2016-2019) el departamento
del Caquetá cuente con un Plan
de Ordenamiento, producto de la
consolidación de las directrices que
aquí se expiden y de la concerta-
ción de las políticas, programas
y proyectos que integrarán dicho
instrumento con cada uno de los
municipios que integran el territo-
rio caqueteño.
Con ese fin, estas directrices
deben ser comprendidas como el
escenario a partir del cual los mu-
nicipios podrán concebir una nueva
relación con el departamento, de
acuerdo con sus particularidades
territoriales, su dinámica de orde-
namiento y sus expectativas de in-
tegración regional.
Para la generación de estas di-
rectrices se tomó como documen-
to, en sus versiones 2013 y 2015,
la publicación Lineamientos para
el ordenamiento departamental.
Contenidos y procedimientos de la
Secretaría Técnica de la Comisión
de Ordenamiento Territorial (COT).
También se contó con el documen-
to técnico para discusión de la Co-
misión Especial Interinstitucional
(CEI), de julio de 2015.
En su contenido, la presente publi-
cación incluye:
1. Una introducción, donde cla-
ramente se destaca la im-
portancia del abordaje del tema
territorial y regional en el contex-
to latinoamericano. También se da
cuenta del enfoque y contenido de
tal ejercicio, definiendo temáticas
estratégicas para su desarrollo.
2. Un modelo analítico, don-
de básicamente se explica
la aproximación conceptual, legal
y procedimental para generar las
directrices de ordenamiento terri-
torial departamental, así como la
estructura para su expedición.
3. Una lectura territorial, enten-
diendo este concepto como
una aproximación integral para la
descripción específica de este te-
rritorio y de los pobladores que lo
habitan. Aquí se abordan una des-
cripción biofísica del territorio, una
historia del poblamiento del de-
partamento y unas características
demográficas, sociales y económi-
cas de sus pobladores, incluyendo
una caracterización de la dinámica
productiva y económica del depar-
tamento. A su vez, hay un aparte
especial para las comunidades in-
dígenas del Caquetá, no solo por la
importancia debido a su magnitud
poblacional, sino por la sabiduría y
conocimiento que tienen la mayoría
de estas comunidades étnicas con
relación al manejo, conocimiento y
gestión del territorio.
4. El ejercicio finaliza con la for-
mulación de las respectivas
directrices o pautas para desarrollar
y consolidar el modelo de ocupación
deseado, de acuerdo con las cinco di-
mensiones propuestas en el modelo
analítico: i. La dimensión ambiental;
ii. La dimensión económica producti-
va; III. La dimensión sociocultural; IV.
La dimensión político-administrati-
va; y V. La dimensión territorial.
5. Adicionalmente, se incluyen
las expectativas frente al
contenido del Plan de Ordenamien-
to Territorial, tomadas del marco
conceptual provisto por los docu-
mentos guías del nivel nacional,
que tienen como base la Ley Or-
gánica de Ordenamiento Territorial
(LOOT), expedida en el 2011.
Estas directrices evidencian cómo el
departamento del Caquetá ha asumido la
introducción de la dimensión territorial en
su ejercicio de planificación del desarrollo
sostenible para esta escala de gobierno.
DIRECTRICESDEORDENAMIENTOTERRITORIAL
Presentación
THENATURECONSERVANCY
10 11

AGRADECIMIENTOS
Este ejercicio no hubiera sido
posible sin el concurso y la
intervención de todos los
actores públicos, privados y
comunitarios convocados.
D
e acuerdo con la normatividad
vigente para la formulación
de procesos y herramientas
de planificación, y con el propósi-
to de fortalecer las dinámicas de
gobernabilidad y gobernanza en el
territorio del departamento del Ca-
quetá, se puede afirmar con plena
certeza que la construcción de las
presentes directrices de ordena-
miento territorial fue un ejercicio
participativo, que convocó y recibió
los aportes de las diferentes partes
que lo integraron.
Mediante contrato TT-ARD-
CCE-514-00581-13-C-251, la Go-
bernación del Caquetá, en asocio
con Corpoamazonia, la Unidad
Especial para la Consolidación
Territorial, Colombia Responde,
USAID y la Fundación Avina, con-
trató a la ONG Misión Verde Ama-
zonia para realizar la Formulación
de los lineamientos generales de
ordenamiento territorial para el
Departamento del Caquetá, en el
contexto de la Ley 388 de 1997,
el Decreto 3600 de 2007, la Ley
1454 de 2011 y demás normativi-
dad vigente. Este trabajo, que fue
entregado a la administración del
departamento en mayo de 2013,
sirve como insumo para la planifi-
cación y gestión de los municipios
en el aprovechamiento y desarro-
llo sostenible del territorio. Así,
el documento fue la base para el
proceso de socialización desarro-
llado a continuación.
El ejercicio fue enriquecido y con-
solidado con la participación, inter-
vención y aportes de instituciones
públicas y privadas del nivel nacio-
nal, regional y local, destacadas en
su orden así:
Nivel nacional
Departamento Nacional de Pla-
neación (DNP), Comisión Nacional
de Ordenamiento Territorial (COT)
(Secretaría Técnica -CEI-), Minis-
terio de Medio Ambiente y Desa-
rrollo Sostenible (MADS), Parques
Nacionales Naturales (PNN), Mi-
nisterio de Transporte, Unidad de
Planificación Rural Agropecuaria
(UPRA) del Ministerio de Agricul-
tura y Desarrollo Rural (MADR),
Instituto Colombiano Agropecuario
(ICA), Instituto Colombiano de De-
sarrollo Rural (Incoder), Instituto
Geográfico Agustín Codazzi (IGAC),
Cámara de Representantes, Corpo-
ración Nuevo Arco Iris (CNAI), Fon-
do para la Biodiversidad y Áreas
Protegidas (Patrimonio Natural),
Fondo Acción Ambiental, Amazon
Conservation Team (ACT), The Na-
ture Conservancy, Instituto Colom-
biano de Derecho Tributario.
Niveles regional y local
Secretaría Distrital de Planeación
de la Alcaldía Mayor de Bogotá,
Gobernación del Caquetá (Secreta-
rías de Planeación, Agricultura, Sa-
lud), Universidad de la Amazonia,
UNAD, Instituto Amazónico de In-
vestigaciones Científicas (Sinchi),
Corporación Autónoma Regional
para la Amazonia (Corpoamazo-
nia), Comisión Departamental de
Ordenamiento Territorial, Comisión
Regional de Ciencia y Tecnología
(Colciencias), Comisión Regional
de Competitividad (CRC), Asam-
blea Departamental del Caque-
tá, Asociación de Acuicultores del
Caquetá (Acuica), Asociación Na-
cional de Usuarios Campesinos
(ANUC-Caquetá), Asojuntas Car-
tagena del Chairá, Asojuntas Be-
lén de los Andaquíes, Asociación
de Productores de Panela (Asopa-
nela), Asociación de Cabildos In-
dígenas del Caquetá (Ascainca),
Consejo Departamental Indígena
del Caquetá (Codic), Comunidad
Andoque, Consejo Regional Indí-
gena del Orteguaza y Medio Ca-
quetá (CRIOMC), Fundación Tierra
Viva, Fundación Observatorio So-
ciopolítico del Caquetá, Cámara de
Comercio de Florencia, Comité de
Ganaderos del Caquetá, Comisión
Agua por la Vida, Comba Interna-
cional, Juntas de Acción Comunal,
Vicariato del Sur, Alcaldías Locales.
Una vez analizados los aportes
e insumos de todos los actores, el
equipo de TNC y la Gobernación se
encargó de producir la exposición
de Motivos, el proyecto de orde-
nanza y el respectivo documento
técnico de soporte (DTS).
13
Agradecimientos

INTRODUCCIÓN
El nuevo orden económico
mundial y las condiciones
de desarrollo actual del país
exigen a los diferentes niveles
de gobierno, al sector privado
y al comunitario replantear
sus formas de actuación y de
relación, con miras a alcanzar
un posicionamiento estratégico
y competitivo de las regiones a
nivel nacional e internacional
y un mayor equilibrio en el
desarrollo territorial.
L
a competitividad y goberna-
bilidad del territorio implican
un patrón de desarrollo terri-
torial, caracterizado por la ocupa-
ción eficiente y equilibrada del
espacio. A su vez, este debe per-
mitir que se garanticen el control
estatal, la seguridad de sus habi-
tantes y la armonía entre la es-
tructura territorial y las demandas
económicas y sociales.
Es en el fortalecimiento de la
gestión territorial donde radica
la mayor esperanza de articula-
ción del nuevo Estado (como lo
han demostrado los planes de
desarrollo vigentes para Colom-
bia y el Caquetá). Con este en-
foque se abordan de una forma
más robusta los conflictos y las
potencialidades de las divisiones
político-administrativas del país.
Asumir un enfoque territorial
para la promoción y gestión del de-
sarrollo implica , entre otras cosas,
que se debe trabajar sobre los si-
guientes asuntos estratégicos:
La sostenibilidad
ecosistémica.
La conectividad.
La provisión de
servicios públicos.
La distribución de
equipamientos sociales
de alto nivel para salud.
La educación (fomento
de ciencia y tecnología).
La distribución de
la población en el
territorio (el sistema
de asentamientos).
Las actividades
productivas (aumento
de productividad y
competitividad).
El fortalecimiento de la
gobernanza.
Lo anterior también significa gene-
rar una nueva forma de pensamien-
to, de actuación, y del ejercicio de la
política, rompiendo esquemas y pa-
radigmas. La realidad departamen-
tal no es simplemente la suma de
sus partes: tiene lógica e identidad
propia. Por ello deberá contar con
estrategias e instrumentos dife-
rentes pero pertinentes, generan-
do valores agregados que van más
allá de la suma de lo que cada una
de las partes en este caso los mu-
nicipios y sectores puedan alcanzar.
En esta nueva aproximación del
ejercicio de la planificación y ges-
tión del desarrollo, un resultado de
éxito e impacto para los Gobiernos
territoriales, con relación a sus go-
bernados, no dependerá tanto de la
escala de gobierno con que se asu-
ma la gestión, sino de la agenda
que logren definir e implementar
aquellos empoderados, motivados
y abanderados de la importancia
del tema del desarrollo territorial
a nivel departamental y municipal.
Asimismo, el nuevo enfoque
planteado exige trascender las
aproximaciones elementales de
la importancia de la competitivi-
dad global y de las aglomeraciones
económicas generadas en los sis-
temas urbano-regionales de cada
territorio. En lugar de ello, es pre-
ciso darles paso a una política de
gobernanza y a un nuevo enfoque
de la dimensión territorial, donde
serán fundamentales el papel de
la democracia, el ejercicio de ciu-
dadanía en el sistema de red de
asentamientos del territorio y las
tensiones existentes alrededor de
la dinámica de un desarrollo social-
mente sostenible y ambientalmen-
te sustentable.
Es por esta razón que debemos
hablar de un ejercicio de “construc-
ción social del territorio”.
En este marco se hace impres-
cindible profundizar sobre el con-
cepto de gobernanza. El camino
recorrido en la conceptualización y
los esfuerzos por implementar pro-
cesos y experiencias de desarrollo
regional hacen posible afirmar que
existe una nueva forma de gober-
nar los territorios, donde las orga-
nizaciones no gubernamentales, el
sector privado y otros actores socia-
A.
B.
C.
D.
E.
F.
G.
H.
15
Introducción

les diferentes de los públicos ten-
drían una función más significativa
y un rol más activo en la formula-
ción de políticas, en la planificación
y en la toma de decisiones públicas.
Esta dinámica de fortalecimiento
de la gobernanza se haría por medio
del uso de redes, asociaciones pú-
blico-privadas e instrumentos como
la planeación participativa y la pla-
neación estratégica, en oposición a
la planeación integral o sectorial pro-
veniente del sector central que había
prevalecido en las últimas décadas.
Debido a que la gobernanza es
un elemento clave y estratégico en
el marco de la descentralización y
la devolución, dentro de la teoría
de formas de gobierno contem-
poráneas este concepto se vuelve
fundamental en la gestión pública
de las escalas subnacionales. Esta
mirada incluye los escenarios regio-
nales, departamentales y subre-
gionales en todas sus dimensiones
políticas, sociales y territoriales.
En la dinámica de evolución
de la “cuestión regional”, donde
podemos incluir a los departa-
mentos, se han venido viviendo di-
versas transiciones conceptuales.
Cabe mencionar, como ejemplo, el
paso desde gobierno a gobernan-
za, y desde formas jerárquicas y
burocráticas de la organización del
Estado para la provisión de bienes
públicos a sistemas fragmenta-
dos, descentralizados y soporta-
dos en redes para su operación.
Se considera, entonces, que el
concepto de gobernanza es una
herramienta analítica de gran va-
lor para consolidar categorías es-
tratégicas para la gestión regional
como son las alianzas público-pri-
vadas o las relaciones Estado- so-
ciedad que han predominado en
los estudios de gobernabilidad y
la toma de decisiones.
De acuerdo con lo expuesto en la
reciente literatura sobre la evolución
del tema regional en Latinoamérica
en el siglo XXI (UNCRD, 2012), exis-
ten dos factores clave que explican,
al menos parcialmente, el creciente
interés por los temas de gobernanza
urbana y regional:
01.La nueva configuración de
los Estados, producto de la
evolución de los procesos de des-
centralización, lo que ha permitido
el fortalecimiento de los gobiernos
locales. Para el caso colombiano,
esto se vería reflejado en un resur-
gimiento de los departamentos y
su rol en la gestión regional.
02.La importancia estratégica
que dentro de este proce-
so asumirían el sector privado y el
llamado tercer sector, una denomi-
nación generalmente utilizada para
referirse a grupos de la sociedad ci-
vil, organizaciones en general y or-
ganizaciones no gubernamentales.
En la caracterización de este reno-
vado marco conceptual y de ges-
tión para la dinámica regional, se
destaca un nuevo consenso acerca
de la “buena gobernanza”, compar-
tido por instituciones que tienen
actuaciones en diversos países la-
tinoamericanos como son el Banco
Mundial y el Banco Interamericano
de Desarrollo. Este consenso se so-
porta sobre el hecho de asumir que
el desarrollo no solamente depen-
de de la dinámica de los mercados,
sino del funcionamiento eficiente
de las instituciones del Estado y de
la sociedad civil. En este sentido,
el reto se presenta para todos los
actores sociales de los territorios
involucrados, y no puede ser consi-
derada una responsabilidad exclu-
siva del sector público, por lo que en
las propuestas para su implemen-
tación deberán reflejarse claramen-
te estas consideraciones.
Lo anterior implica que el paso si-
guiente por asumir será la invitación
a participar de este proceso de cons-
trucción regional a actores sociales
claves como la clase política regional,
las corporaciones autónomas regio-
nales, el sector privado representa-
do por las cámaras de comercio y los
gremios,asícomorepresentantesde
los municipios integrantes del terri-
torio departamental, voceros de sus
respectivas administraciones de go-
bierno y pobladores.
En esta línea conceptual renova-
dora, también se ha concedido espe-
cial importancia al rol que la historia
ha jugado en el cambio y el fortaleci-
miento institucional. Se consideran
fundamentales, desde esta perspec-
tiva, el estudio de las interacciones
entre las instituciones del Estado, el
mercado y la sociedad civil a lo largo
del tiempo.
Las experiencias y lecciones
aprendidas en la promoción de nue-
vas formas de gobierno que bus-
can responder de manera eficaz,
eficiente y efectiva para lograr una
mejor calidad de vida de los gober-
nados han demostrado la necesi-
dad de abordar no solamente el qué
se debe hacer, sino el cómo hacer-
lo. Esto implica ineludiblemente
un cambio y fortalecimiento ins-
titucional a través de renovados y
prácticos procesos de formación que
soporten y permitan los tan anhela-
dos cambios y resultados esperados.
De cara a la formulación de unas
directrices de ordenamiento terri-
torial como instrumento de forta-
lecimiento de la planificación, es
importante señalar algunos aspec-
tos relacionados con el ejercicio de
esta actividad. Como punto de par-
tida, se debe considerar que este
enfoque de trabajo ha definido un
importante rol para actores sociales
distintos de los gubernamentales,
justificado, entre otras razones, por
la introducción de la dimensión te-
rritorial y el cambio de escala para
la gestión pública. De igual modo,
también ha fortalecido la denomi-
nada planeación estratégica, plan-
teando nuevos interrogantes a
partir de los resultados obtenidos.
La planeación estratégica se
puede entender como el proceso
donde se definen la visión, la mi-
sión y los objetivos de una organi-
zación con el propósito de tomar
decisiones estratégicas para al-
canzar las metas planteadas. Una
de las principales ventajas de este
tipo de planeación es la posibilidad
de diseñar una estrategia común
por medio de procesos participa-
tivos para la toma de decisiones,
de manera que sean tomados en
cuenta los puntos de vista de di-
versos actores.
Estos actores son los usualmen-
te denominados stakeholders y ge-
neralmente incluyen representantes
de Gobiernos locales-regionales-na-
cionales y diferentes organizaciones
de la sociedad civil y el sector priva-
do. Asimismo, podrían llegar a invo-
lucrar actores internacionales o de la
banca multilateral con experiencia y
presencia en los territorios como la
Unión Europea, las Naciones Unidas,
el Banco Mundial o el Banco Intera-
mericano de Desarrollo.
En este sentido, y desde este
enfoque de trabajo, será muy im-
portante tener muy presente el ni-
vel de representatividad (adecuado
o inadecuado) de todos los actores
estratégicos en el territorio. Dicha
Una de las principales ventajas de este tipo
de planeación es la posibilidad de diseñar
una estrategia común por medio de procesos
participativos para la toma de decisiones,
de manera que sean tomados en cuenta los
puntos de vista de diversos actores.
16 17
Introducción

Esta perspectiva aquí expuesta
busca comprender las relaciones
funcionales entre territorio y polí-
ticas en el marco de un ejercicio de
planificación, donde serán funda-
mentales dos elementos:
• La diversidad de actores que
deberán ser tenidos en cuenta
para el fomento de iniciativas.
• El resurgimiento desde la pers-
pectiva territorial de los valo-
res y dinámicas ecosistémicas
como un marco de referencia
para la construcción e imple-
mentación de estas iniciativas
en la escala de gestión señalada.
El reto está en cómo materiali-
zar una visión territorial a escala
departamental para la promo-
ción del desarrollo. En este sen-
tido, los expertos en el tema han
coincidido en una respuesta única:
el éxito e impacto de una ini-
ciativa regional dependerá de la
calidad y los resultados de las
políticas, programas y proyectos
que a nivel de la escala territorial
abordada se formulen.
Estos resultados, en gran par-
te, estarán relacionados con la for-
ma como se articulen e integren
los componentes territoriales (ca-
racterísticas propias, ineficiencias
oportunidades), de planificación
(formulación de políticas, programas
y proyectos, participación de actores
sociales) y de desarrollo (resultados
de impacto frente a las expectativas
de los actores involucrados).
El desafío, por tanto, será muy
grande ya que deberá incorporar
más actores al ejercicio de la for-
mulación de políticas y de toma de
decisiones de gobierno en una es-
cala que no es nueva en su deno-
minación pero sí en su concepción
para la gestión.
distinción se justifica en la medida
en que la sobrerrepresentación de
algunos de ellos podría conducir a la
reproducción de jerarquías sociales
y al diseño de políticas cuyo impac-
to podría ser muy perjudicial para
los excluidos del proceso o para los
pobres y marginados hasta el mo-
mento de los beneficios del desa-
rrollo del territorio en cuestión.
En este nuevo horizonte del for-
talecimiento del desarrollo territo-
rial a nivel departamental, siempre
se deberá apostar por una coopera-
ción equilibrada o por la posibilidad
de asociarse de manera equitati-
va. Para ello es esencial seguir por
igual los objetivos e intereses del
sector público, el sector privado y
las organizaciones sociales, trián-
gulo virtual sobre el cual cada vér-
tice deberá tener muy claros su
participación, su apuesta y sus re-
sultados dentro de la concepción
de un gana-gana para todos.
La segunda tarea tiene que ver con
ese nuevo ámbito integrado para la
gestión pública. En él no se deberán
perder atributos como la naturale-
za de sus asociados ni el marco de
la descentralización que orienta su
gestión y sus intereses particulares.
De igual manera, es fundamental di-
señar una estrategia de integración
nacional, departamental y local, des-
de la gestión pública, apoyada en los
principios de concurrencia, subsidia-
riedad y complementariedad.
Aquí deberá resolverse o al me-
nos tomarse una posición muy cla-
ra frente a la forma de interactuar
con sus asociados en las diferen-
tes escalas de gestión y de plani-
ficación. No solamente se trata de
manifestar el sentido y la lógica de
interacción, y si se hace de mane-
ra exclusiva de “abajo hacia arriba”
(que no es la única opción, dado
el carácter de “bisagra” que debe-
rán desarrollar los departamentos
en este nuevo marco conceptual
planteado por la LOOT), sino que
también se deben establecer los
criterios y temas que los articularán
(desarrollo económico, identidades
regionales, equidad territorial, si-
militudes o riesgos ecosistémicos,
entre otros).
Este proceso de integración
deberá igualmente considerar las
diferentes agendas existentes de
cada uno de los actores involucra-
dos y el esfuerzo de articulación,
integración y coordinación de es-
tas con la agenda que se defina
para la gestión del desarrollo te-
rritorial departamental.
Solo partiendo desde esta
concepción se podrá jalonar un
proceso asertivo para la imple-
mentación de las directrices de
desarrollo territorial para el de-
partamento del Caquetá.
Es muy importante tener pre-
sente que, dadas las condiciones
históricas, sociales, políticas, econó-
micas, ambientales y culturales del
Caquetá, y teniendo en cuenta que
el enfoque de trabajo privilegia la
“construcción social”, la ordenación
del territorio de este departamento
debe arrojar como resultado final un
modelo de ocupación y gestión te-
rritorial definido. Se trata, pues, del
producto de un proceso de gestión
de conocimiento entre todos los ac-
tores políticos, sociales, públicos, pri-
vados y comunitarios, quienes desde
su diversidad multiétnica y cultural
pueden llegar a un consenso práctico
y viable sobre su futuro.
El trabajo que aquí se pone a
consideración de todos ellos reco-
ge en una primera fase cuáles serán
las bases para la construcción de ese
modelo, los lineamientos de políti-
ca y los referentes económicos, so-
ciales, ambientales y culturales, así
como las acciones sugeridas para su
construcción e implementación.
Una vez está dinámica se con-
solide a partir de la apropiación e
implementación de estas directri-
ces, podremos hablar de la formu-
lación de un Plan de Ordenamiento
Territorial para el departamento del
Caquetá, con los respectivos resul-
tados esperados.
En definitiva, este ejercicio de
planificación de la gestión territo-
rial para el Caquetá responde a sus
particularidades de gestión públi-
ca, gobernabilidad y gobernanza.
Su escenario de desarrollo está en
plena construcción y evolución.
Es muy importante tener presente que, dadas las condiciones
históricas, sociales, políticas, económicas, ambientales y culturales
del Caquetá, y teniendo en cuenta que el enfoque de trabajo
privilegia la “construcción social”, la ordenación del territorio de
este departamento debe arrojar como resultado final un modelo
de ocupación y gestión territorial definido.
El éxito e impacto
de una iniciativa
regional dependerá
de la calidad y los
resultados de las
políticas, programas
y proyectos que
se formulen.
18 19
Introducción

Es importante aclarar que el proyecto
de ordenanza para que estas
directrices fueran adoptadas formal y
legalmente en todo el departamento
no pudo ser aprobado en el último
período de legislatura de la Asamblea
Departamental en noviembre de
2015, pues no fue discutido en último
debate por esta corporación. Sin
embargo, la nueva administración del
departamento entendió la importancia
de este ejercicio como insumo para la
formulación del Plan de Ordenamiento
Territorial del Departamento que se
formulará en el año 2017, motivo por el
cual avala y apoya esta publicación.

1
EL MODELO
ANALÍTICO Y
OPERATIVO

1.
EL MODELO
ANALÍTICO Y
OPERATIVO
Los siguientes insumos
componen el modelo
analítico para el ejercicio
de formulación de
las directrices de
ordenamiento territorial
para el departamento
del Caquetá:
La base conceptual para el ordena-
miento territorial departamental,
que proviene en este caso de la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territo-
rial, expedida en el año 2011.
Los insumos legales y de política
del nivel nacional y regional que
de una u otra forma inciden en el
proceso de construcción del orde-
namiento a este nivel de gobierno,
organizados en dos grupos funda-
mentales: insumos principales e in-
sumos complementarios.
Finalmente, una propuesta de
abordaje del proceso operativo y las
dimensiones generadas específica-
mente para soportar las directrices
de ordenamiento para el departa-
mento del Caquetá.
03
02
01
1.1. MARCO
CONCEPTUAL
L
as bases conceptuales del or-
denamiento territorial han
sido extraídas del documen-
to orientador para el ejercicio de
esta actividad expedido por el nivel
nacional, ya mencionado anterior-
mente en este texto. Así, la apro-
ximación conceptual se inicia con
la definición de competencias del
ordenamiento a nivel de las dife-
rentes entidades territoriales que
constituyen la nación colombia-
na. En este sentido, a la Nación le
compete definir la política general
del ordenamiento territorial, mien-
tras que a los departamentos les
corresponde formular políticas, di-
rectrices, estrategias y planes de
ordenamiento departamental.
Lo anterior se hará teniendo en
cuenta la base ya generada a partir
de la formulación de las herramien-
tas de ordenamiento territorial mu-
nicipal, que han sido publicadas y
ajustadas desde la expedición de
Ley 388 de 1997, o Ley de Desarro-
llo Territorial. Tal norma obliga a los
municipios colombianos a emitir
esta herramienta de planificación
del territorio, como complemento
de gestión del desarrollo de los Pla-
nes de Desarrollo Municipal.
La orientación dada desde la
LOOT a nivel departamental busca
consolidar un sistema multiescalar
para el desarrollo territorial, don-
de de ninguna manera se deberá
ver amenazada la autonomía de
las entidades territoriales involu-
cradas. Por tanto, el foco de estos
ejercicios es fácilmente compren-
sible cuando se establece que los
procesos de desarrollo económico
y social requieren ajustarse a las
condiciones del territorio y sus ca-
racterísticas ambientales y cultu-
rales. Para promover el equilibrio y
articulación entre estos factores, es
fundamental y necesario formular e
implementar instrumentos de or-
denamiento territorial.
De acuerdo con lo anterior, debe
quedar claro que el ordenamiento
es una herramienta de planificación
y gestión territorial que busca faci-
litar el desarrollo económicamen-
te competitivo, socialmente justo,
ambientalmente y fiscalmente sos-
tenible, regionalmente armónico y
culturalmente pertinente, aten-
Capítulo1/Elmodeloanalíticoyoperativo
25

diendo a la diversidad cultural y fí-
sico-geográfica de Colombia.
Es importante tener en cuenta
que este proceso técnico de defi-
nir territorialmente la orientación
del desarrollo en los departamen-
tos puede ser un insumo para el
cumplimiento de las funciones de
los organismos legislativos depar-
tamentales. En relación con ello, la
Constitución Política señala en su
artículo 300 que corresponde a las
Asambleas Departamentales, entre
otras funciones, las de:
01 Reglamentarelejerciciodelas
funcionesylaprestacióndelos
servicios a cargo del departamento.
02 Expedir las disposiciones
relacionadas con la pla-
neación, el desarrollo económico
y social, el apoyo financiero y cre-
diticio de los municipios, el turis-
mo, el transporte, el ambiente,
las obras públicas, las vías de co-
municación y el desarrollo de sus
zonas de frontera.
03 Crear, suprimir, segregar y
agregar territorios munici-
pales y organizar provincias.
El mismo artículo dispone además
que “los planes y programas de de-
sarrollo y de obras públicas serán
coordinados o integrados con los
planes y programas municipales,
regionales y nacionales”.
Un resultado patente de estos
ejercicios de ordenamiento en los
departamentos es el fortalecimiento
de su gestión como nivel intermedio
de gobierno y su papel de “bisagra”
bidireccional entre los municipios,
otras regiones del país y la Nación.
[…] Establecer directrices y orientaciones
para el ordenamiento de la totalidad o
porciones específicas de su territorio,
especialmente en áreas de conurbación
con el fin de determinar los escenarios de
uso y ocupación del espacio, de acuerdo
con el potencial óptimo del ambiente y
en función de los objetivos de desarrollo,
potencialidades y limitantes biofísicos,
económicos y culturales.
Definir las políticas de asentamientos
poblacionales y centros urbanos, de
tal manera que facilite el desarrollo
de su territorio.
Para hacer realidad esta visión del rol del departamento, la
LOOT estableció que a los departamentos les corresponde:
A E
B F
G
Orientar la localización de la infraes-
tructura física-social de manera que
se aprovechen las ventajas competiti-
vas regionales y se promueva la equi-
dad en el desarrollo municipal.
C
D
Integrar y orientar la proyección es-
pacial de los planes sectoriales de-
partamentales, los de sus municipios
y entidades territoriales indígenas.
En desarrollo de sus competencias, los
departamentos podrán articular sus
políticas, directrices y estrategias de
ordenamiento físico-territorial con los
planes, programas, proyectos y actua-
ciones sobre el territorio, mediante la
adopción de planes de ordenamiento
para la totalidad o porciones específi-
cas de su territorio.
La competencia para establecer las di-
rectrices y orientaciones específicas
para el ordenamiento del territorio en
los municipios que hacen parte de un
Área Metropolitana correspondiente a
estas, la cual será ejercida con obser-
vancia a los principios para el ejercicio
de las competencias establecidos en la
presente ley.
Los departamentos y las asociaciones
que estos conformen podrán imple-
mentar programas de protección espe-
cial para la conservación y recuperación
del medio ambiente.
26

De acuerdo con lo previsto en la
LOOT, las competencias a nivel de-
partamental están constituidas por
directrices y orientaciones, cuya im-
plementación requiere que se con-
creten políticas, estrategias, planes,
programas, proyectos y actuaciones
en materia de ordenamiento terri-
torial. En el caso del Caquetá, la
tarea se asumió como un proceso
que tiene una manifestación y for-
talecimiento en el tiempo. Hasta el
momento se han planteado las di-
rectrices, esperando convertirlas en
un insumo para que, a través de su
consolidación y concertación a nivel
municipal, se pueda formular el res-
pectivo Plan de Ordenamiento Terri-
torial del departamento.
De acuerdo con las orientacio-
nes dadas desde el nivel nacional
para promocionar el ordenamiento,
el proceso debe cumplir con las si-
guientes características:
• Coordinación, concertación y
cooperación con los diferentes
actores interesados, públicos,
privados y organizaciones socia-
les del ámbito departamental.
• Comprensión de los POT munici-
pales como insumo para deter-
minar los principales aspectos
supramunicipales en los cuales
se requieren mayores niveles de
coordinación y gestión conjunta.
• Promoción de la integración terri-
torial y de la convergencia del de-
sarrollo entre los municipios.
• Espacialización del ordenamien-
to territorial. Con ese fin, la car-
tografía debe constituirse en
referente obligado para todos
los actores del desarrollo.
• Incorporación, con una perspec-
tiva integral, del componente
rural del desarrollo y ordena-
miento territorial, teniendo en
cuenta las concepciones de la
nueva ruralidad.
• Coordinación interinstitucional
entre las autoridades ambien-
tales y departamentos en la de-
finición de las determinantes
ambientales y la estructura eco-
lógica, y en la inclusión de linea-
mientosnacionalesenlamateria.
• Compromiso de lograr un desa-
rrollo sostenible y seguro, que
atienda las determinantes am-
bientalesydepatrimoniocultural,
ypromuevaaccionesprospectivas
que contribuyan a la mitigación y
adaptación al cambio climático
mediante la gestión del riesgo de
desastresanteamenazasnatura-
les y socionaturales.
Como ya se mencionó, las fun-
ciones y competencias de or-
denamiento territorial de los
departamentos y de los munici-
pios son diferentes y pueden ser
consideradas como complemen-
tarias. Por ejemplo, el literal A del
numeral 2 del artículo 29 de la Ley
1454 de 2011 establece claramente
que la finalidad que tiene el ejerci-
cio de la atribución asignada a los
departamentos es la de determinar
escenarios de uso y ocupación del
espacio, pero de ninguna manera
regularlos: es decir, no se trata de
una competencia compartida con
el municipio, sino complementaria.
De acuerdo con esa premisa,
la guía y las orientaciones emiti-
das desde el nivel nacional para
el desarrollo de este ejercicio por
parte de las administraciones de-
partamentales reconocen la he-
terogeneidad de estas entidades
territoriales en cuanto a su ca-
pacidad técnica y financiera, en
un marco de obligatoriedad de
su cumplimiento. Esto signifi-
ca que la formulación y la culmi-
nación de estos ejercicios deben
adaptarse a las condiciones y ca-
pacidades de cada territorio, por
lo que es necesario adelantarlas
de manera gradual. Para el Ca-
quetá esta consideración es su-
mamente importante si se tiene
en cuenta su condición de depar-
tamento de reciente creación con
relación a otras entidades territo-
riales similares del país, en zonas
de colonización que se encuentran
consolidando sus procesos socia-
les, culturales y económicos.
Por otro lado, la propuesta de di-
rectrices de ordenamiento para el
departamento deberá ser sometida
a consideración de los actores ins-
titucionales de la entidad territorial
correspondiente, dentro de los cua-
les se pueden mencionar:
• La corporación autónoma re-
gional respectiva, como auto-
ridad ambiental competente,
de cuya participación en el pro-
ceso se espere que se generen
las respectivas determinantes
ambientales.
• La Comisión Departamental de
Ordenamiento Territorial.
• Los gremios de la producción.
• Las organizaciones sociales
de base.
• Lasorganizacionesycomunidades
étnicas presentes en el territorio.
• Cualquier otro actor social que
pueda considerarse como rele-
vante y pertinente para participar
en el proceso de construcción del
territorio departamental.
Enelejerciciodedinamizarelproceso
de ordenamiento territorial departa-
mental será fundamental definir el
modelo de ocupación actual del te-
rritorio y el modelo deseado. Dichos
modelossediseñanapartirdelaspo-
sibilidadesypotencialidadesidentifi-
cadas,losinteresesconjugadosentre
el departamento, los municipios y la
regiónenelcontextonacional,ylavi-
sión definida para el largo plazo.
En general, los componentes
básicos de un modelo de ocupación
territorial comprenden:
• El señalamiento del sistema
ambiental y biofísico que repre-
senta la singularidad territorial.
Hasta el momento se han planteado las
directrices, esperando convertirlas en un
insumo para que, a través de su consolidación
y concertación a nivel municipal, se pueda
formular el respectivo Plan de Ordenamiento
Territorial del departamento.
28 29

• La definición del sistema pro-
ductivo.
• La definición del sistema de
patrimonio cultural, que con-
templa pautas para promover
su salvaguardia, protección, re-
cuperación, conservación, sos-
tenibilidad y divulgación. A su
vez, aborda la incorporación de
los Planes Especiales de Mane-
jo y Protección (PEMP), los Pla-
nes Especiales de Salvaguardia
(PES) y los Planes de Manejo Ar-
queológico (PMA) en el ordena-
miento territorial. Debe tener en
cuenta además la identificación,
conservación y promoción de los
valores arquitectónicos, urbanís-
ticos, arqueológicos, paleontoló-
gicos, etnológicos y paisajísticos
del departamento y los mecanis-
mos para su protección.
• La definición del sistema fun-
cional, que comprende el se-
ñalamiento jerarquizado de los
corredores viales y de transporte;
elsistemadeespaciospúblicosde
escala regional y/o departamen-
tal; el sistema de equipamientos
regionales; el sistema de redes
matrices de servicios públicos
(específicamente, las grandes
infraestructuras de servicios); el
sistema de saneamiento básico
departamental y los proyectos
de interés nacional. También con-
templalorelacionadoconladispo-
sición y función de las actividades
rurales, del sistema de ciudades y
demás asentamientos poblacio-
nales, así como las acciones para
la gestión del riesgo de desastres
y la adaptación al cambio climáti-
co, entre otros aspectos.
• Ladefiniciónydelimitacióndelte-
rritorioruralydentrodeesteesta-
blecerloselementosqueconlleven
al uso eficiente del suelo, como
son el ordenamiento productivo
agropecuario y el ordenamiento
social de la propiedad.
Finalmente, el fortalecimiento de
la institucionalidad para el orde-
namiento territorial constituye
un elemento clave para el éxito
de la formulación e implemen-
tación del POD. Por lo tanto, se
recomienda que, previo a la fase
de diagnóstico estratégico y como
parte del alistamiento al proceso,
se identifique el estado de la ins-
titucionalidad y se propongan las
estrategias de fortalecimiento,
coordinación y articulación entre
niveles de gobierno e instancias
creadas para el ordenamiento te-
rritorial. De este modo se podrá
viabilizar la formulación, coordi-
nación, adopción, aprobación e im-
plementación del POD.
31

1.2. FUNDAMENTOS
CONSTITUCIONALES,
LEGALES Y NORMATIVOS
considerados como insumos estratégicos
para la formulación e implementación de las
directrices de ordenamiento territorial para
el departamento del Caquetá
1.2.1. Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018
“Todos por un Nuevo País”
Una lectura estratégica del Plan
de Nacional de Desarrollo 2014-
2018 permite afirmar que el
principal componente de este
instrumento, de cara a la imple-
mentación y gestión de las direc-
trices de ordenamiento territorial
para el departamento del Caque-
tá, es el capítulo denominado
“Crecimiento Verde”. Tal impor-
tancia radica en el hecho de que
es allí donde se establecen las
bases conceptuales y de políti-
ca para formular una propuesta
que articule las iniciativas de de-
sarrollo y crecimiento económico
dentro de un marco de protección
y conservación de los ecosiste-
mas colombianos, logrando de
esta forma un desarrollo soste-
nible para el país.
A continuación se incluye la
aproximación al concepto, para
posteriormente incluir el contenido
más significativo de este en el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018.
Crecimiento Verde
El crecimiento verde es un enfoque
que propende por un desarrollo sos-
teniblequegaranticeelbienestareco-
nómico y social de la población en el
largo plazo, asegurando que la base
de los recursos provea los bienes y
servicios ambientales que el país ne-
cesitayelambientenaturalseacapaz
de recuperarse ante los impactos de
las actividades productivas.
El crecimiento verde compatible
con el clima, contribuye a la compe-
titividad de los sectores, asegura
la base del capital natural en can-
tidad y calidad, evita que las exter-
nalidades asociadas a los costos de
la degradación y de los impactos y
los desastres y del cambio climático
se concentren en la población más
pobre y vulnerable. El crecimiento
verde por definición le apuesta a la
equidad y a la reducción de la pobre-
za (Bases PND 2014-2018, p. 444).
Plan Nacional de Desarrollo
Artículo 156. Formulación de una
estrategia de crecimiento verde de
largo plazo. El Gobierno Nacional, a
través del Departamento Nacional
de Planeación en coordinación con
el Ministerio de Ambiente y Desarro-
llo Sostenible, definirá una política
de crecimiento verde de largo plazo
en la cual se definan los objetivos
y metas de crecimiento económi-
co sostenible. Dentro de sus estra-
tegias se diseñará un programa de
promoción de la investigación, desa-
rrollo tecnológico e innovación para
el fortalecimiento de la competiti-
vidad nacional y regional a partir de
productos y actividades que contri-
buyan con el desarrollo sostenible y
que aporten al crecimiento verde.
Los Ministerios de Agricultura y
Desarrollo Rural, Minas y Energía,
Transporte, Salud y Protección So-
cial, Vivienda, Ciudad y Territorio y
Comercio, Industria y Turismo, for-
mularán e implementarán planes
sectoriales de adaptación al cambio
climático y planes de acción sectorial
de mitigación de la Estrategia Co-
lombiana de Desarrollo Bajo en Car-
bono, los cuales contendrán metas
sectoriales cuantitativas de reduc-
ción de emisiones de gases de efec-
to invernadero a corto (año 2020) y
mediano plazo (años 2025 o 2030).
El Ministerio de Ambiente y De-
sarrollo Sostenible o quien haga
sus veces, diseñará y orientará la
implementación de la Estrategia
Nacional de Reducción de Emisio-
nes debidas a la Deforestación y
Degradación Forestal, REDD+, en
coordinación con otros Ministerios
y entidades públicas y el sector pri-
vado en el marco de la política na-
cional de cambio climático.
Artículo 157. Deforestación de bos-
ques naturales. El Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible
elaborará una política nacional de
lucha contra la deforestación que
contendrá un plan de acción dirigi-
do a acabar la pérdida de bosques
naturales para el año 2030. Esta
política incluirá previsiones para
vincular de manera sustantiva a los
sectores que actúan como motores
de deforestación, incluyendo las ca-
denas productivas que aprovechan
el bosque y sus derivados.
Artículo 158. Protección de hu-
medales. Con base en la cartogra-
fía de humedales que determine el
El crecimiento verde
es un enfoque que
propende por un
desarrollo sostenible
que garantice el
bienestar económico y
social de la población
en el largo plazo [...].
33
32

Ministerio de Ambiente y Desarro-
llo Sostenible, las autoridades am-
bientales podrán restringir parcial o
totalmente el desarrollo de activida-
des agropecuarias de alto impacto,
de exploración y explotación minera
y de hidrocarburos, con base en es-
tudiostécnicos,económicos,sociales
y ambientales, conforme a los linea-
mientos definidos por el Ministerio
de AmbienteyDesarrolloSostenible.
Parágrafo. En todo caso, en hume-
dales designados dentro de la lista
de importancia internacional de la
Convención RAMSAR no se podrán
adelantar las actividades de explo-
ración y explotación de hidrocarbu-
ros y de minerales.
Artículo 159. Protección y delimi-
tación de páramos. En las áreas
delimitadas como páramos no
se podrán adelantar actividades
agropecuarias ni de exploración o
explotación de recursos naturales
no renovables.
La delimitación de áreas de pá-
ramos deberá tener como área de
referencia la definida en la carto-
grafía generada por el Instituto
Alexander von Humboldt a escala
1:100.000 o 1:25.000, cuando esta
última esté disponible. En esta
área, la autoridad ambiental re-
gional deberá elaborar los estudios
técnicos que permitan caracterizar
el contexto ambiental, social y eco-
nómico, de conformidad con los tér-
minos de referencia expedidos por
el Ministerio de Ambiente y Desa-
rrollo Sostenible. Al interior de di-
cha área, el Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible deberá de-
limitar el área de páramo, con base
en criterios técnicos, ambientales,
sociales y económicos.
Parágrafo 1. Al interior del área
delimitada como páramo, las ac-
tividades para la exploración y ex-
plotación de recursos naturales no
renovables que cuenten con con-
trato y licencia ambiental o con el
instrumento de control y manejo
ambiental equivalente, que hayan
sido otorgados con anterioridad al
9 de febrero de 2010 para las ac-
tividades de minería, o con ante-
rioridad al 16 de junio de 2011 para
la actividad de hidrocarburos, res-
pectivamente, podrán seguir eje-
cutándose hasta su terminación,
sin posibilidad de prórroga, y es-
tarán sujetas a un control, segui-
miento y revisión por parte de las
autoridades mineras, de hidrocar-
buros y ambientales, en el marco
de sus competencias y aplicando
las directrices que para el efecto
defina el Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible.
El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y sus entidades
adscritas o vinculadas y las entida-
des territoriales, en coordinación
con las corporaciones autónomas
regionales, y bajo las directrices
del Ministerio, concurrirán para di-
señar, capacitar y poner en marcha
programas de sustitución y recon-
versión de las actividades agrope-
cuarias que se venían desarrollando
con anterioridad al 16 de junio de
2011 y que se encuentren al interior
del área de páramo delimitada, con
el fin de garantizar de manera gra-
dual la aplicación de la prohibición.
Parágrafo 2. En el área de referen-
cia que no sea incluida dentro del
área del páramo delimitada, no es-
tará permitido celebrar nuevos con-
tratos de concesión minera, otorgar
nuevos títulos mineros o suscribir
nuevos contratos para la explora-
ción y explotación de Hidrocarburos,
ni el desarrollo de nuevas activida-
des agropecuarias. Esta área será
objeto de ordenamiento y manejo
integral por parte de las entidades
territoriales de conformidad con los
lineamientos que establezcan las
corporaciones autónomas regiona-
les, con el fin de atenuar y prevenir
las perturbaciones sobre el área deli-
mitadacomopáramoycontribuircon
laprotecciónypreservacióndeestas.
Parágrafo 3. Dentro de los tres (3)
años siguientes a la delimitación,
las autoridades ambientales debe-
rán zonificar y determinar el régi-
men de usos del área de páramo
delimitada, de acuerdo con los li-
neamientos que para el efecto de-
fina el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible.
Artículo 160. Adquisición por la
Nación de Áreas o Ecosistemas de
Interés Estratégico para la Conser-
vación de los Recursos Naturales
o implementación de esquemas de
pago por servicios ambientales u
otros incentivos económicos. Mo-
difíquese el artículo 108 de la Ley
99 de 1993, el cual quedará así:
“Artículo 108. Adquisición por la
Nación de Áreas o Ecosistemas de
Interés Estratégico para la Conser-
vación de los Recursos Naturales
o implementación de esquemas
de pago por servicios ambienta-
les u otros incentivos económi-
cos. Las autoridades ambientales
en coordinación y con el apoyo de
las entidades territoriales adelan-
tarán los planes de cofinanciación
necesarios para adquirir áreas o
ecosistemas estratégicos para la
conservación, preservación y re-
cuperación de los recursos natu-
rales o implementarán en ellas
esquemas de pago por servicios
ambientales u otros incentivos
económicos para la conservación,
con base en la reglamentación ex-
pedida por el Gobierno Nacional.
La definición de estas áreas y
los procesos de adquisición, con-
servación y administración deberán
hacerse con la activa participación
de la sociedad civil.
Parágrafo. Los esquemas de
pago por servicios ambientales de
que trata el presente artículo, ade-
más podrán ser financiados con re-
cursos provenientes de los artículos
43 y 45 de la Ley 99 de 1993, de con-
formidad con el plan de ordenación y
manejo de la cuenca respectiva. Así
mismo, podrá aplicarse la inversión
forzosa de que trata el parágrafo 1
del artículo 43, las compensaciones
por pérdida de biodiversidad en el
marco de la licencia ambiental y el
Certificado de Incentivo Forestal con
fines de conservación a que se refie-
re el parágrafo del artículo 253 del
Estatuto Tributario”.
LOS ESQUEMAS DE PAGO POR
SERVICIOS AMBIENTALES [...] PODRÁN
SER FINANCIADOS CON RECURSOS
PROVENIENTES DE LOS ARTÍCULOS
43 Y 45 DE LA LEY 99 DE 1993.
34 35

1.2.2. El Programa
Visión Amazonia
Visión de desarrollo bajo
en deforestación para la
Amazonia colombiana
Colombia ha reconocido desde hace
mucho tiempo la necesidad de que
su desarrollo sea ambientalmente
sostenible. Existe la conciencia de
que una gran parte del bosque tro-
pical más importante del planeta, la
Amazonia, se encuentra dentro del
país, por lo que se tiene un enorme
compromiso con ese territorio.
Para los próximos años, el Go-
bierno colombiano ha decidido
equilibrar la necesidad de empleo,
crecimiento y recuperación social en
la región amazónica con la necesi-
dad de mantener el clima vital y los
demás servicios ecosistémicos que
el bosque suministra al planeta.
Este ejercicio tiene en cuenta que la
implementación del proceso de paz
proporcionará oportunidades nue-
vas a los migrantes para retornar
a sus hogares y a excombatientes
para reintegrarse a la vida civil, po-
sibilitando nuevas inversiones en la
medida en que se consolide la paz.
Por otro lado, el Gobierno se dis-
pone a cumplir con una visión de
transformación establecida por Co-
lombia en la Cumbre del Clima de
2010 en Cancún, donde el país anun-
ció que asumiría el esfuerzo para al-
canzar una deforestación neta igual
a cero en la Amazonia para el 2020.
Para iniciar el proceso de im-
plementación del Programa
Visión Amazonia, se ha pre-
parado una estrategia de in-
versión e intervención que se
focalizará en los departamen-
tos de Caquetá y Guaviare, por
ser estas entidades territoria-
les las que concentran las ma-
yores tasas de deforestación
de la región y el país. Si bien
Visión Amazonia implicará
una agenda más amplia en el
tiempo, la estrategia de inter-
vención actual se estructuró
mediante un portafolio de in-
versiones que será financiado
parcialmente por el programa
REM y será implementado por
el país de manera gradual con
acciones priorizadas en torno
a cinco pilares:
Pilar 1: El mejoramiento de la go-
bernanza forestal. Enfocado al for-
talecimiento institucional para la
gestión del recurso forestal y de los
instrumentos de planificación de
uso del suelo, zonificación, admi-
nistración y control efectivos. Den-
tro de los procesos de planificación
se considera el fortalecimiento de la
capacidad de las Corporaciones Au-
tónomas Regionales y Parques Na-
cionales respecto a sus funciones en
materia de planificación territorial y
control y vigilancia forestal. Así mis-
mo, busca fortalecer los espacios de
diálogo entre actores vinculados a la
cadena forestal para promover la le-
galidad y participación en la gestión
del recurso natural.
Para este ambicioso objetivo, se in-
vertirá una justa contribución.
En esa línea, el país ha asignado
recursos por más de 9,5 billones de
pesos (más de 3 mil millones de dó-
lares) para el cumplimiento de las
metas de crecimiento verde bajo en
carbono, reducción de vulnerabili-
dad frente al cambio climático y la
protección del capital natural (inclu-
yendo la lucha contra la deforesta-
ción), definidas en el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018.
Un portafolio de
intervenciones para lograr
la deforestación neta cero
El logro de esta ambiciosa visión
para el desarrollo requerirá un am-
plio portafolio de largo plazo de
las inversiones y los programas de
apoyo. Este portafolio abordará di-
versos elementos claves del desa-
rrollo, promoviendo el crecimiento
económico, el mejoramiento del
bienestar de los grupos vulnera-
bles, y la detención de la defores-
tación y de la transformación de
ecosistemas, aspectos que podrán
ser tomados como un valioso apor-
te para la construcción de la paz en
estos territorios.
Pilar 2: El desarrollo y planeación
sostenible sectorial. Se centra en:
1.Mejorar los instrumentos de
zonificación medioambiental
y el ordenamiento territorial para
un uso adecuado de la tierra que
promueva el desarrollo de las ac-
tividades productivas en la región
amazónica de manera sostenible,
al tiempo que se prevenga, miti-
gue o compense la deforestación.
2.Establecer reglas del juego
para la inversión mediante
acuerdos entre las autoridades
departamentales y la Nación que
lleven a crear una Región Admi-
nistrativa de Planificación para la
Amazonia. En ese sentido, se de-
ben aprovechar los instrumentos
existentes como las alianzas pú-
blico-privadas y los contratos-plan
para apalancar los recursos de la
región con recursos del Gobierno
nacional y de los privados, y para
definir las reglas de juego de dicha
inversión de manera que esta no
vaya en contravía de los objetivos
de reducción de deforestación.
3.Apoyar el desarrollo de un li-
cenciamiento ambiental di-
ferenciado para las actividades
sectoriales en la Amazonia, con es-
tándaresmásaltos,yeldesarrolloy
promoción de estándares y buenas
prácticastantovinculantescomono
vinculantesparaqueseanaplicadas
por parte de las empresas mineras,
de hidrocarburos y de infraestruc-
tura en la región. De este modo
se espera aumentar los niveles de
responsabilidadcorporativabajoes-
tándares estrictos y diferenciados.
Pilar 3: Agroambiental. Este pi-
lar atenderá las causas directas de
la deforestación, incidiendo en los
agentes, mediante dos estrategias:
acuerdos de cero deforestación
neta con asociaciones campesinas
y oferta de instrumentos para la
conservación y adopción de prácti-
cas agroambientales sostenibles. El
enfoque de la intervención agroam-
biental tiene el objetivo de frenar
la expansión de la frontera agrope-
cuaria en la Amazonia a través de la
promoción de sistemas productivos
sostenibles mediante alianzas pro-
ductivas para productos del bos-
que, maderables y no maderables,
el afianzamiento y mejora de las ca-
denas productivas de carne, leche,
cacao, caucho y café, y el acceso a
mercadosparaestosproductos.Este
pilar está estrechamente alineado
con el Plan de Acción de Mitigación
del país (PAS) para la agricultura.
Pilar 5: Las condiciones habilitan-
tes. Este pilar transversal tiene el
objetivo de desarrollar un conjun-
to de actividades que faciliten la
implementación de los otros cua-
tro pilares, incluyendo la consoli-
dación del Sistema de Monitoreo
de Bosques y Carbono (SMByC), el
Inventario Forestal Nacional con
énfasis en la región amazónica, el
desarrollo y acceso a información
científica para la toma de decisio-
nes, y una estrategia general de
comunicaciones para el programa.
Pilar4:Lagobernanzaambientalcon
los pueblos indígenas. Se centra en
fortalecer la capacidad de los pue-
blos indígenas para la conservación
de los bosques y llevar a cabo una
producción sostenible en sus territo-
rios. Además, mejorará las capacida-
des de gobernanza territorial entre
estas comunidades, apoyará la con-
servación y recuperación de las tra-
diciones de producción sostenible, y
ayudaráadesarrollarelconocimiento
de las prácticas de producción soste-
nible donde sea necesario. Este pilar
se desarrollará a través de un proce-
so participativo con dichos pueblos,
con el fin de identificar las acciones
prioritarias que se financiarán dentro
de sus territorios. También incluirá el
fortalecimiento de estas personas
y de las instituciones del Gobierno
para aumentar su capacidad de tra-
bajar juntos.
37
36

CAHUINARÍ
TINIGUA
RÍO
PURÉ
NUKAK
SIERRA
DE LA
MACARENA
SERRANÍA DE
CHIRIBIQUETE
YAIGOJE
APAPORIS
CUEVA DE LOS
GUACHAROS
NEVADO
DEL HUILA
SERRANIA
DE LOS
CHURUMBELOS
CORDILLERA
DE LOS
PICACHOS
ALTO FRAGUA
- INDIWASI
LAPAYA
PURACÉ
MAPIRIPANA
MAPIRIPÁN
BARRANCO
MINA
SAN MARTÍN
PUERTO
LLERAS
LA PEDRERA
SANTANDER
(Araracuara)
MIRITÍ-PARANÁ
(Campoamor)
CALAMAR
EL RETORNO
MORICHAL
(Morichal Nuevo)
SAN JOSÉ
DEL GUAVIARE
VISTAHERMOSA
SOLANO
CARURÚ
CUMARIBO
LA CHORRERA
PANÁ-PANÁ
(Campo
Alegre)
PUERTO
GAITÁN
MIRAFLORES
MITÚ
YAVARATÉ (Cor.
Departamental)
EL ENCANTO
TARAIRA
PACOA
(Cor.
Departamental)
PUERTO
ALEGRÍA
PUERTO
ARICA
MESETAS
URIBE
FLORENCIA
PUERTO
RICO
ELTAMBO
SAN VICENTE
DEL CAGUÁN
PUERTO
GUZMÁN
CARTAGENA
DEL CHAIRÁ
SANTA
ROSA
PUERTO
LEGUÍZAMO
PUERTO
ASÍS
RIOBLANCO
LA MACARENA
VICHADA
GUAVIARE
META
VAUPÉS
AMAZONAS
GUAINÍA
CAUCA
CAQUETÁ
HUILA
PUTUMAYO
VALLE DEL
CAUCA TOLIMA
Zonificación Ley 2.a
, Resolución 1925
Zona en litigio con el
departamento del Meta
B: Ordenación forestal
integral, gestión integral de la
biodiversidad y de los servicios
ecosistémicos
Resguardos indígenas Amazonias A: Protección
Departamentos eje de Visión
Amazonia
Parques Nacionales
C: Actividades que no permitan la
reducción del recurso forestal
Tipo de zonificación
Nacional
Regional
Continental
Local
ESCALA
150 km
FIGURA 1. MECANISMO DE PAGO “VISIÓN AMAZONIA”
Fuente: Presentación Visión Amazonia: Foro Florencia Caquetá Junio 2014
DONACIONES
INTERNACIONALES
OBTENCIÓN DE PAGOS
GESTIÓN DE PAGOS
INVERSIÓN DE PAGOS
• Nivel referencia
• Reporte
• Monitoreo de emisiones
asociadas a deforestación
• Mecanismo financiero
• Estrategias para reducir
la deforestación
• Portafolio de inversión
• Políticas relacionadas
• Distribución de beneficios
• Salvaguardas
• Participación
Mecanismo financiero
para la Amazonía
Apalancamiento
Financiamiento público
Apalancamiento
Financiamiento privado
Colombia
A
B
C
Fuente: Presentación Visión Amazonia: Foro Florencia, Caquetá, Junio 2014
Mapa 1. Escenario programa
"Visión amazonia"
39
38

1.2.3. Apuestas
estratégicas del Plan
de Desarrollo Vigente
“Caquetá-Gobierno de
Oportunidades 2012-2015”
A continuación, y como comple-
mento a lo expuesto anteriormente,
se destacan las principales apuestas
políticas de la administración depar-
tamental del Caquetá que se consti-
tuyen en la plataforma sobre la cual
se están formulando las actuales di-
rectrices de ordenamiento territorial
departamentales.
Una de las principales priori-
dades mencionadas en el Plan de
Desarrollo del Caquetá 2012-2015
es la búsqueda de la ampliación
de las opciones de acceso al bien-
estar para la mayoría de los ha-
bitantes del departamento. En
ese sentido, se reconoce la pre-
cariedad en las condiciones de
pobreza, desigualdad, exclusión
y vulnerabilidad en que se en-
cuentran actualmente muchos
de ellos, problemática que se ha
venido agudizando a pesar de los
esfuerzos de las diferentes admi-
nistraciones de gobierno en sus
niveles: nacional, regional y local.
A la luz de este Plan se ha po-
dido observar que el interés de la
ciudadanía por conocer y participar
en las actuaciones y decisiones de
sus gobernantes es creciente: es-
pecíficamente, en la definición de
los instrumentos y ejercicios que
orientarán su desarrollo. Es claro
que estos deben recoger sus an-
helos y necesidades, así como sus
experiencias de vida, enriquecién-
dolos y aportando de manera defi-
nitiva para su pertinencia, eficacia
y sostenibilidad.
Tal enfoque de trabajo permi-
tirá recuperar la confianza de los
ciudadanos en sus administracio-
nes de gobierno, fortaleciendo de
esta manera la gobernabilidad y la
institucionalidad, soportes para la
construcción de ciudadanía.
El Plan de Desarrollo tiene como
ejes fundamentales la biorregión
amazónica del Caquetá, las priori-
dades sociales y la recuperación de
la gobernabilidad.
Esteúltimoserefierealaapuesta
por propiciar escenarios de construc-
ción colectiva, de consulta y diálogo
directo con los gobernados, y su in-
clusión en la toma de decisiones.
Con lo anterior en mente, se espera que:
En el año 2015 la perspectiva del De-
partamento estará definida por una
población preparada en la promoción
y práctica de valores y principios que
favorezca la renovación constante del
individuo, sensible al fomento de la
convivencia,losméritos,elrespeto yla
equidad, con sentido de pertenencia a
su territorio y a una cultura de buenas
prácticas en el ejercicio de lo público.
El Departamento de Caquetá
tendrá sentadas las bases para con-
formar en el territorio un nodo de de-
sarrollo con un reconocido liderazgo en
la Bio-región [sic] Amazónica del Ca-
quetá e integrada a las demás regio-
nes colombianas, favoreciendo unos
factores de crecimiento económico
interno con robustas alianzas con el
mercado nacional e internacional, de
manera que se integre a la globalidad
en condiciones justas y equitativas.
En tal sentido, en el departamento se
fortalecerá la soberanía alimentaria en
equilibrio con las apuestas y alianzas
productivas que solicita el gobierno
nacional y los mercados internacio-
nales, con objeto de lograr una efecti-
va y eficaz protección y sostenibilidad
del ecosistema. Esta perspectiva de
la productividad en el departamento,
permite un equilibrio entre las dimen-
siones ambiental, social, económica,
y política para fortalecer el desarrollo
humano en su integralidad, y así en-
frentar la pobreza y los faltantes de
equidad, en especial para la primera
infancia, niños, niños y adolescentes.
Dentro de las principales apuestas
de este Plan se encuentran:
• Un mercado interno departa-
mental desarrollado al fortale-
cer las ventajas comparativas y
competitivas y la conectividad
con el sector rural.
• Aprovechamiento del potencial
turístico, rural, agropecuario y
comercial para fortalecer la in-
serción a los mercados inter-
nacionales, lo que servirá como
base para un crecimiento econó-
mico justo y equitativo.
• La recuperación de la confian-
za ciudadana en la adminis-
tración departamental, lo que
contribuirá al fortalecimien-
to de la gobernabilidad en el
marco de la democracia de las
ideas, el bien común y la cali-
dad de las instituciones.
Todo lo anterior debería brindar las
bases para la construcción de la paz
política en aras de lograr escenarios
de bienestar y de diálogo abierto
por el departamento.
Asimismo, mediante este instru-
mento se buscó llegar a acuerdos de
agregación temática entre los diver-
sosactoresylacreaciónderelaciones
duraderas entre sí. Con esto se espe-
raba transformar los conflictos en
oportunidades para todos, en el pro-
40 41

pósito de lograr un mejor bienestar
social y económico de las poblacio-
nes bajo una corresponsabilidad de
derechos y deberes, con acceso a
la distribución y asignación de re-
cursos para los diferentes secto-
res del desarrollo, con criterios
de solidaridad y equidad. De esta
manera podrían beneficiarse parti-
cularmente las comunidades más
vulnerables, especialmente los ni-
ños, niñas y adolescentes. En este
sentido y en consecuencia, en el
Plan se priorizaron las dimensio-
nes sociocultural, naturaleza -el
ambiente-, territorio y poblacio-
nes, de cara a una visión integral
de desarrollo del departamento.
De manera complementaria,
pero no menos importante, en
el ejercicio de la promoción e im-
plementación de esta apuesta de
desarrollo se subrayaron aspec-
tos determinantes como la com-
petitividad, la gestión fiscal, la
soberanía alimentaria, la paz y la
convivencia. Todo esto motivado
por un espíritu de cambio y reno-
vación, y con base en una resig-
nificación de valores y principios,
de modo que se manifestara en
la construcción de una sociedad
más armónica.
Mediante el Plan 2012-2015 se
buscó implementar una gestión
pública que respondiera a las ne-
cesidades y requerimientos de las
poblaciones y el territorio, abonan-
do el camino para la búsqueda de
la mejora del individuo y de una
sociedad más armónica. Por consi-
guiente, hubo una priorización de
los asuntos sociales enmarcados en
las demandas de los ciudadanos y
de la participación de la sociedad ci-
vil en la política.
Según lo estipuló el Plan, a la
agenda pública del departamento
le competen ciertos asuntos que
deberán ser abordados en los pro-
pios territorios como los escena-
rios más propicios y favorables para
asumir los conflictos que presenta
el desarrollo. Estos son:
• Los asuntos macroeconómicos.
• Los derechos humanos.
• La corresponsabilidad del deber.
• La conciencia ambiental.
• La explotación contaminante de
hidrocarburos y la minería.
• El desplazamiento.
• El narcotráfico.
• Los cultivos ilícitos.
• Las fumigaciones.
• Elenfoquepoblacionaldiferencial.
• El olvido de la variable étnica en
las políticas.
• La corrupción.
En este marco no se puede descono-
cer la realidad planteada por el Infor-
me Nacional de Desarrollo Humano
2011 “Colombia rural, razones para la
esperanza”,publicadoporelPrograma
de las Naciones Unidas para el Desa-
rrollo (PNUD), donde se afirma que:
Colombia no podrá insertarse plenamente en el mundo globalizado, modernizar su economía, superar
la pobreza, resolver el conflicto armado y saldar el histórico conflicto agrario sin rectificar su modelo
de desarrollo rural, sin propiciar cambios en un orden social injusto, sin incluir a los pobladores rurales
más vulnerados y sin recuperar y replantear el liderazgo del Estado frente a las fuerzas del mercado.
Esto significa que el mercado inter-
no que se dinamiza en las regiones
necesita de un nuevo direcciona-
miento con planeación estratégica
y aportes del Estado local, departa-
mental y nacional y, por supuesto,
de las empresas y de la participa-
ción ciudadana (un nuevo ordena-
miento productivo).
Conforme a todo lo señalado, es
evidente que se imponen unos arre-
glosinstitucionalesquedirectamente
tenganimpactoenelcomportamien-
to de los gobernados. El gran reto es
elevarlaproductividadenlossectores
másrezagados,invertireneducación
y fomentar políticas para mejorar la
cobertura de protección social.
Un aspecto fundamental en esta
propuesta política que busca abordar
lacrisisdeldesarrolloyelcrecimiento
económico equitativo tiene que ver
con el fracaso del sistema de valo-
res en el ser humano. Esto se refleja
en que no hay individuos dispues-
tos a aplicarlos, a inspirar a otros en
su práctica y a dar buen ejemplo. Tal
como lo manifiesta el Plan:
Hay una conveniencia en la que han caído la mayoría de los indi-
viduos y que a través de las costumbres, los comportamientos, el
lenguaje, la política, la educación y la cultura, principalmente, han
llevado a acciones censurables y el mal ejemplo, como la ilegali-
dad, entre otras.
Deahíqueespertinentequelosindividuosaspirenaunanueva
conducta social y política fundamentada en la re significación del
cuerpo de valores que aplica, lo que permite construir una nueva
cultura, un mejor individuo y nuevas condiciones favorables a una
sociedad armónica. Al proponerse una renovación del individuo
paraqueseempiecenacambiarlascostumbresycomportamien-
tosnocivosenloindividual,social,comunitarioypolíticoenelpaís,
se asegura un mejor futuro a los Caqueteños.
La renovación del ser posibilita un nuevo liderazgo social y
político, al promover en el individuo una nueva conducta política
fundamentada en un cuerpo de valores, que se expresan en solu-
cioneseficacesalasociedadpormediodelprincipiodepracticidad.
Esta integralidad da coherencia a la transformación del individuo
al tener presente el buen ejemplo, el mérito y la honestidad, con
el fin de lograr una sociedad de valor y de armonía con calidad de
convivencia, estabilidad y perdurabilidad en el tiempo.
Un aspecto fundamental en esta propuesta
política que busca abordar la crisis del
desarrollo y el crecimiento económico
equitativo tiene que ver con el fracaso del
sistema de valores en el ser humano.
42 43

Lo anterior se traduciría en una
“ordenación del comportamiento”,
orientada principalmente por los va-
lores comunes y por la ausencia del
provecho individual o particular. Esto
llevará a una acción política que se
traduce en una acción colectiva diri-
gida al servicio y bienestar de todos
los habitantes del departamento.
En síntesis, se busca una
transformación y renovación per-
manente que parte de la transfor-
mación del individuo y se proyecta
en la construcción de una socie-
dad armónica. La apuesta se basa
en que la resignificación de los va-
lores dará lugar a un nuevo sentir,
pensar y actuar del individuo, lo
que permitiría modificar las prác-
ticas y costumbres desfavorables
al ser humano y al territorio y am-
biente donde habita.
Alrededor de estas aspiraciones, el Plan precisa:
En las últimas cuatro décadas, el concepto de desarrollo humano ha venido madurando nuevos en-
foques que reclaman un desarrollo más integral, que vaya más allá de los enunciados de la soste-
nibilidad y la sustentabilidad y vincule la responsabilidad empresarial, la gestión, la gerencia y las
decisiones políticas gubernamentales. Esto con el objeto de que lo ambiental y los incentivos eco-
nómicos en el marco responsable de las políticas de control y gestión administrativa, guarden equi-
librios consensuados, viables y acertados, en cada territorialidad.
[…]
La geografía económica propone un nuevo orden territorial que implica, inicialmente, el cambio
en los espacios de toma de decisiones para definir las claves del desarrollo, de la participación de
las comunidades y las instituciones. Por tanto, propone un cambio o ajuste institucional que pasa
irremediablemente por nuevas priorizaciones de ordenamiento territorial, con una sustentación po-
lítica que posibilite una transformación de las realidades actuales e históricas. No es solamente un
elemental ajuste administrativo y legal, sino que abarca las políticas de ordenamiento territorial, la
autonomía, la autogestión, en el marco de las políticas de descentralización.
En conclusión, una vez revisadas las
bases políticas y conceptuales del
actual Plan de Desarrollo para el de-
partamento “Caquetá-Gobierno de
Oportunidades 2012-2015”, se pue-
de afirmar que efectivamente se
cuenta con una plataforma que des-
de sus apuestas políticas está res-
pondiendo de manera pertinente a
los marcos políticos vigentes en lo
relacionado con las problemáticas y
conflictos que presenta el desarrollo
regional latinoamericano, nacional,
departamental y local. Se trata, en
definitiva, de un escenario en el que
los instrumentos de planificación
que incluyen la dimensión territo-
rial se convierten en una oportuni-
dad para lograr el mejoramiento de
la calidad de vida de los habitantes.
Para lograr este objetivo es claro
que se está apostando a mejorar la
gobernabilidad y la gobernanza del
ejercicio de la administración pública
a través de la implementación de un
enfoque de “construcción social del
territorio”, desde la definición que se
ha dado en este mismo documento.
44

1.2.4. Otras leyes, políticas, planes y programas
nacionales relevantes para el ordenamiento
territorial en el departamento del Caquetá
Visión Colombia II-2019
Coordinado y liderado por el De-
partamento Nacional de Planea-
ción, es un ejercicio prospectivo de
planeación cuyo objetivo es servir
como punto de partida para pensar
el país que todos los colombianos
quisiéramos tener de aquí al 7 de
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
“Prosperidad para Todos”. Ley 1450-2011
01 Innovación en las acti-
vidades productivas, los
procesos sociales, el desarrollo
institucional, la adaptación al
cambio climático y la gestión
del desarrollo sostenible.
O2 Buen gobierno, como
principio rector de la
ejecución de las políticas públi-
cas.
O3 Relevanciainternacional
en las relaciones, agen-
da y mercados internacionales.
04 Sostenibilidad ambien-
tal como prioridad y
práctica esencial del bienestar
y como principio de equidad. La
“prosperidad para todos” implica
una reducción de las desigualda-
des regionales y de las brechas
de oportunidades para lograr una
convergencia regional.
agosto de 2019, cuando se conme-
moren dos siglos de vida política in-
dependiente. Su desarrollo se basa
en el concepto de la planeación
como una herramienta fundamen-
tal para visualizar aquellas formas
en las que es posible un país en
paz, con mejores condiciones de
vida, salud, educación y empleo;
un país con mejor infraestructura,
con ciudades más amables; un país
respetuoso con el medio ambiente
y con las libertades básicas funda-
mentales de sus ciudadanos.
Se estructura a
partir de cuatro ejes
transversales:
01
02
04
03
Política Nacional de
Ordenamiento Territorial
(aún en proceso)
De acuerdo a lo establecido en el
artículo 29 de la LOOT, a la Nación
le compete, entre otras funciones,
establecer la política general de
ordenamiento del territorio en los
asuntos de interés nacional. Entre
ellos se cuentan los temas relacio-
nados con:
• Las áreas de parques nacionales.
• Las áreas protegidas.
• Grandes proyectos de infraes-
tructura.
• Áreas de seguridad y defensa.
• Lineamientos del proceso de ur-
banizaciónysistemadeciudades.
• Lineamientos y criterios para
garantizar la equitativa distri-
bución de los servicios públicos
y de la infraestructura social al
nivel regional.
• La conservación de áreas de im-
portancia histórica y cultural.
La construcción de la política nacio-
nal de ordenamiento territorial es
una de las tareas prioritarias de la
COT, y se tenía previsto su desarrollo
durante el 2014. Este es un proceso
que requiere ser concertado entre
todos los sectores y niveles nacio-
nales, teniendo en la cuenta, entre
otros, los insumos que aporten las
directrices departamentales.
En el momento el DNP y el IGAC
están elaborando un piloto en “re-
gión Orinoquia” sobre aplicación de
metodología para elaborar el mode-
lo actual y el modelo futuro de or-
denamiento y desarrollo territorial
desde una región. Esta metodolo-
gía será otro de los insumos para el
desarrollo de la política.
Política para la consolidación
del sistema de ciudades
(en proceso)
Su objetivo es “definir una política a
2035 para fortalecer el Sistema de
Ciudades como motor de crecimien-
to del país, promoviendo la compe-
titividad regional y nacional; y el
mejoramiento de la calidad de vida
de sus habitantes”. Su construcción
está a cargo del Departamento Na-
cional de Planeación, entidad que ha
liderado desde el año 2012 una mi-
sión técnica para su formulación, y
que plantearía inicialmente un do-
cumento técnico de soporte al fina-
lizar el año 2013 y un documento de
política en el transcurso del primer
semestre del año 2014.
Política Nacional de
Biodiversidad (2012)
El objetivo principal de esta polí-
tica nacional es “promover la con-
servación, el conocimiento y el uso
sostenible de la biodiversidad, así
como la distribución justa y equi-
tativa de los beneficios derivados
su utilización”. En ese sentido, una
de las metas primordiales es “co-
municar la manera como Colombia
piensa orientar a largo plazo las es-
trategias nacionales sobre el tema
de la biodiversidad, así como definir
quiénes son los encargados de las
diferentes áreas de acción”.
La construcción de la política nacional de
ordenamiento territorial es una de las tareas
prioritarias de la COT, y se tenía previsto su
desarrollo durante el 2014.
46 47

Política Nacional de Gestión
de Riesgo de Desastres.
Ley 1523 de 2012
Esta ley define la gestión del ries-
go de desastres como un proceso
social orientado a la formulación,
ejecución, seguimiento y evalua-
ción de políticas, estrategias, pla-
nes, programas, regulaciones,
instrumentos, medidas y acciones
permanentes para el conocimiento
y la reducción del riesgo y para el
manejo de desastres, con el propó-
sito explícito de contribuir a la se-
guridad, el bienestar, la calidad de
vida de las personas y el desarrollo
sostenible. Así mismo, reconoce la
problemática de riesgos como un
tema relacionado con la forma de
uso, ocupación y transformación del
espacio físico ambiental del territo-
rio y, por tanto, determinante en los
procesos de planificación y ordena-
ción del territorio.
De igual forma, la ley estable-
ce el Sistema Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres como he-
rramienta que define roles de las
entidadespúblicas,privadasycomu-
nitarias para garantizar una adecua-
da gestión del riesgo en el país.
Por otra parte, define la for-
mulación del Plan Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres,
en su artículo 33, como el instru-
mento que define los objetivos,
programas, acciones, responsa-
bles y presupuestos mediante
los cuales se ejecutan los proce-
sos de conocimiento y reducción
del riesgo y manejo de desastres,
en el marco de la planificación del
desarrollo nacional. A su vez, se-
ñala que este plan nacional debe
abordar, entre otras, las acciones
necesarias para la identificación y
análisis del riesgo y la reducción
de sus factores mediante la inter-
vención correctiva y prospectiva.
Complementariamente, la ley
define que la gestión del riesgo se
constituye en una política de desa-
rrollo indispensable para asegurar
la sostenibilidad y la seguridad te-
rritorial y para mejorar la calidad de
vida de las poblaciones y las comu-
nidades en riesgo. Por tanto, está
asociada con la planificación del
desarrollo seguro y con la gestión
ambiental territorial sostenible, en
todos los niveles de gobierno. Así,
los gobernadores deben responder
por la implementación de los pro-
cesos de conocimiento y reducción
del riesgo y de manejo de desastres
en el ámbito de su competencia te-
rritorial y, en consecuencia, tienen
el deber de integrar en la planifica-
ción del desarrollo departamental
acciones estratégicas y prioritarias
en materia de gestión del riesgo,
especialmente a través del Plan de
Desarrollo Departamental y demás
instrumentos de planificación bajo
su responsabilidad.
Finalmente, el artículo 39 de
esta ley determina como necesa-
ria la integración de la gestión del
La Ley 1523 de 2012 establece el Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres como herramienta
que define roles de las entidades públicas, privadas
y comunitarias para garantizar una adecuada gestión
del riesgo en el país.
riesgo en los planes de ordena-
miento territorial, de manejo de
cuencas hidrográficas y de plani-
ficación del desarrollo en los di-
ferentes niveles de gobierno. En
ese orden de ideas, es preciso
considerar el riesgo de desastres
como un condicionante para el
uso y la ocupación del territorio,
procurando de esta forma evitar
la configuración de nuevas con-
diciones de riesgo. Es así como
los organismos de planificación
nacionales, regionales, departa-
mentales, distritales y municipa-
les se ven obligados, conforme al
artículo 41, a seguir las orienta-
ciones y directrices señaladas en
el Plan Nacional de Gestión del
Riesgo y contemplar la incorpo-
ración efectiva del riesgo de de-
sastre como un determinante
ambiental en la planificación te-
rritorial y del desarrollo.
Plan Nacional de Adaptación al
Cambio Climático y Plan Nacional
de Desarrollo 2010-2014
El PND 2010-2014 “Prospe-
ridad para Todos” ha priori-
zado la necesidad de
establecer un Plan Nacional de Adap-
tación que apoye la preparación del
país para enfrentar eventos climáti-
cos extremos como el presentado du-
rante el segundo semestre de 2010 y
oriente la formulación de programas y
proyectos prioritarios dirigidos a for-
talecer acciones ya emprendidas pero
que requieren considerar las variables
climáticas en su planeamiento y eje-
cución, reduciendo sus consecuencias
en el largo plazo para las poblaciones,
el sector productivo y los ecosistemas.
48 49

Por su parte, el Plan Nacional de Adaptación al
Cambio Climático (PNACC) está concebido para
desarrollarse en cuatro fases:
Fase conceptual y metodológica.
Fase de acompañamiento a la for-
mulacióndeplanesdeadaptación.
Fase de implementación de
acciones de adaptación.
Fasedemonitoreo y reporte
de acciones de adaptación
implementadas.
1
2
3
4
El PNACC será un proceso de construcción continuo
que se actualizará con frecuencia decenal.
Política de Gestión
Ambiental Urbana (2008)
Esta política, propuesta para todo
el territorio nacional, se orienta a
definir principios e instrumentos
que permitan manejar y gestionar
el medio ambiente en el interior
del perímetro urbano de las gran-
des, medianas y pequeñas áreas
urbanas, acorde con sus caracte-
rísticas específicas y sus proble-
máticas ambientales actuales.
Política Nacional para la
Gestión Integral del Recurso
Hídrico (PGIRH) (2010)
Esta política destaca la importancia
del agua como factor de desarrollo
económicoybienestarsocial.Apartir
deestapremisa,seplanteacomoob-
jetivoprincipalgarantizarlasostenibi-
lidaddelrecursohídricomedianteuna
gestiónyunusoeficientesyeficaces,
articuladosalordenamientoyusodel
territorio y a la conservación de los
ecosistemas que regulan la oferta
hídrica, implementando procesos de
participación equitativa e incluyente.
Para su desarrollo, la PGIRH esta-
blece ocho principios y seis objetivos
específicos. Para alcanzar estos últi-
mossehandefinidoasuvezestrate-
giasencadaunodeellosydirectrices
o líneas de acción estratégicas que
definen, de forma sucinta pero clara,
el rumbo hacia donde deben apuntar
lasaccionesquedesarrollencadauna
de las instituciones y de los usuarios
queintervienenenlagestiónintegral
del recurso hídrico.
CONPES 3762 (2012)
El documento Lineamientos de po-
lítica para el desarrollo de proyectos
de interés nacional y estratégicos (PI-
NES)someteaconsideracióndelCon-
sejoNacionaldePolíticaEconómicay
Social (CONPES) una guía para iden-
tificar y priorizar proyectos en in-
fraestructura, hidrocarburos, minería
yenergía.Asimismo,defineaspectos
relevantesrelacionadosconlostrámi-
tesyprocedimientosrequeridospara
formular y ejecutar dichos proyectos.
CONPES 3700 (2011)
La Estrategia Institucional para la
Articulación de Políticas y Acciones
en Materia de Cambio Climático en
Colombia establece la necesidad
de crear el Sistema Nacional de
Cambio Climático (SNACC).
CONPES 3680 (2010) 
El documento Lineamientos para
consolidar el Sistema Nacional de
Áreas Protegidas presenta los pa-
rámetros necesarios para afianzar
una herramienta estratégica en los
procesos de ordenamiento territo-
rial del país: el SINAP. De esta ma-
nera se facilita el cumplimiento de
los objetivos nacionales en torno a la
conservación in situ de la diversidad
biológica estratégica como base na-
tural para el desarrollo social y eco-
nómico. Además, se garantiza la
generación de beneficios ambien-
tales y la protección de espacios na-
turales que permitan la preservación
de la cultura material e inmaterial.
CONPES 3585 (2009)
El Plan Nacional de Desarrollo 2006-
2010 establece el objetivo de forta-
lecer la producción de la información
geoespacial en las diferentes entida-
des del Estado y promover su inter-
cambio, acceso y uso. Por tal motivo,
el IGAC, el DANE y el DNP, con mi-
ras al apoyo a entidades produc-
toras y/o usuarias de información
geográfica, formularon y presenta-
ron para aprobación del CONPES el
documento Consolidación de la Po-
lítica de Información Geográfica y la
Infraestructura Colombiana de Da-
tos Espaciales (ICDE). Dentro de esta
iniciativa conjunta se presenta una
política marco de estándares y linea-
mientos de coordinación, enfocada a
regular los procesos de producción,
adquisición, documentación, acce-
so y uso de la información geográ-
fica desarrollada por las entidades
del Estado.
CONPES 3583 (2009)
Este documento del CONPES pre-
senta lineamientos de política y con-
solidación de los instrumentos para
habilitar el suelo y generar oferta de
vivienda,conénfasisenlaviviendade
interéssocial(VIS),dirigidoaatender
condiciones específicas de la región.
CONPES 3305 (2004)
Los Lineamientos para optimizar
la política de desarrollo urbano es-
tán dirigidos a consolidar ciudades
más compactas, más sostenibles y
más equitativas, que gestionen y
financien su desarrollo. Para ello se
proponen, entre otras metas:
• La renovación y la densificación
de áreas ya urbanizadas.
• La mejora y sostenibilidad al es-
pacio público.
• La mejora de condiciones de
asentamientos precarios.
• La prevención y mitigación de
riesgos ambientales urbanos.
• La limitación a ocupación de
áreas con amenazas.
• La mejora a la movilidad urbana.
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