El Consejo de Estado estudia una acción de tutela interpuesta contra una sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima relacionada con el control previo de constitucionalidad de una consulta popular minera en Cajamarca. El demandante alega que se vulneraron sus derechos al debido proceso y al trabajo. El Consejo de Estado analiza su competencia y la procedencia excepcional de tutelas contra decisiones judiciales cuando exista vulneración manifiesta de derechos.

1. CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de marzo de dos mil diecisiete (2017)1
Radicación N°: 11001-03-15-000-2017-00367-00
Demandante: ALBERTO ENRIQUE CRUZ TELLO (ASOCIACIÓN MINERA
E HIDROCARBUROS DEL TOLIMA)
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA
ACCIÓN DE TUTELA
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de
tutela promovida por el señor Alberto Enrique Cruz Tello, quien actúa en
representación de la Asociación Minera e Hidrocarburos del Tolima, contra el
Tribunal Administrativo del Tolima, en la que pide el amparo constitucional de
los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, vulnerados,
supuestamente, con la la sentencia de reemplazo dictada el 19 de enero de
2017, mediante la cual, en cumplimiento del fallo de tutela de 15 de
diciembre de 2016, emanado de la Sección Quinta del Consejo de Estado,
en el que se efectuó el estudio de la decisión judicial que hizo el control de
constitucionalidad previo de la consulta popular sobre actividades mineras
1
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

2. promovida por la organización social “Corporación Cajamarca despensa
Hídrica y Agrícola de Cajamarca”.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Afirma el accionante que el 18 de noviembre de 2016, interpuso acción de
tutela contra la sentencia de 4 de noviembre de esa anualidad, emanada del
Tribunal Administrativo del Tolima, en la que dicha corporación efectuó el
control previo de constitucionalidad a la consulta popular sobre actividades
mineras en el municipio de Cajamarca, promovida por la organización social
“Corporación Cajamarca Despensa Hídrica y Agrícola”.
Refiere que la acción correspondió a la Sección Quinta del Consejo de
Estado, quien en providencia de 15 de diciembre de 2016, ordenó a la
autoridad judicial demandada dictar sentencia de reemplazo en el control
previo de constitucionalidad, luego de encontrar que la pregunta propuesta
por la corporación que promovió la consulta popular desconocía la
neutralidad propia de este tipo de mecanismos de participación ciudadana, lo
que vulneraría la libertad de los votantes.
Refiere que de la parte motiva de la sentencia de 15 de diciembre de 2016
del Consejo de Estado, se infieren que los parámetros que debieron ser
observados por el tribunal demandado para proferir la decisión de reemplazo,
son los siguientes:

3. “Observa la Sala que el argumento del Tribunal Administrativo del
Tolima, en cuanto a plantear la pregunta sin notas introductivas (lo que
dicho Tribunal calificó como pregunta indeterminada, esto es, reducirla
simplemente a que se indague si se está de acuerdo con el ejercicio de
la actividad minera en el municipio sin indicar al elector sobre el impacto
de la minería en el medio ambiente)2
, resulta indeterminado por cuanto
se entiende que dicha actividad es potencialmente benéfica desde el
punto de vista del desarrollo del país.
La interpretación del Tribunal del Tolima resulta inconstitucional al
desconocer la importancia de garantizar la neutralidad de las preguntas
de los mecanismos de participación ciudadana, lo que lesiona la libertad
del votante.
La ciudadanía en general, y en particular los interesados en el
desarrollo de la actividad minera, tienen derecho a que se respeten las
reglas que la Corte Constitucional ha diseñado para que el texto de una
pregunta de la consulta de que se trata, sea neutral y garantice la
libertad del elector”.
Indica que no obstante la claridad de dichos parámetros, el tribunal
accionado se apartó de los mismos en su sentencia de reemplazo de 19 de
enero de 2017, en donde, en su concepto, declaró que el texto de la
pregunta objeto de la consulta popular en el municipio de Cajamarca era
inconstitucional y, a continuación, “agregó que avalaba la convocatoria a
consulta popular en el municipio”, lo que, a su parecer, es una clara
manifestación del error sustantivo en el que incurre dicha providencia.
2. Fundamentos de la acción
2
Precisiones hechas por el accionante no contenidas en el texto original de la sentencia de
15 de diciembre de 2016.

4. Luego de demostrar, presuntamente, el cumplimiento de los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela, el accionante sustenta la
solicitud de tutela de la siguiente manera:
2.1. De la supuesta configuración de un defecto sustantivo que vulnera
el debido proceso
El actor alega que la providencia cuestionada vulnera los derechos
fundamentales al debido proceso y al trabajo, en tanto incurre en un defecto
sustantivo “al convocarse a los ciudadanos de Cajamarca a la consulta
popular encaminada por decisión irregular y arbitraria del Tribunal
Administrativo del Tolima, a que se decida si se prohíbe o no la actividad de
la minería en dicho municipio”.
2.2. De la supuesta violación del derecho al trabajo con la consulta
popular minera
El accionante refiere que la sentencia de 19 de enero de 2016 del Tribunal
Administrativo del Tolima contraría y vulnera ostensiblemente los parámetros
fijados por la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, por
cuanto el tribunal “se abroga una competencia inexistente”, en tanto modificó
el texto original de la pregunta planteada por el comité promotor de la
consulta popular, y “una facultad política no dispuesta por la ley o la
jurisprudencia”, por cuanto, de aprobarse lo consultado a la ciudadanía, “se
estaría prohibiendo en forma absoluta e indefinida una actividad laboral que,
como la minería, está permitida por la Constitución, lo que amenazaría
gravemente el derecho al trabajo de los mineros del municipio, consagrado
en el artículo 25 de la Carta Política”.

5. 3. Pretensiones
El accionante formula en su escrito de tutela las siguientes pretensiones:
“(…) se ordene dejar sin efectos la sentencia de 19 de enero de 2017
emanada del Tribunal Administrativo del Tolima, por violación al
debido proceso y por violación directa de la Constitución como de los
parámetros fijados en la sentencia de 15 de diciembre de 2016 de la
Sección Quinta del Consejo de Estado en el marco del control
constitucional de la consulta popular de iniciativa ciudadana
convocada en el municipio de Cajamarca, Tolima.
3. Se ordene dejar sin efectos cualquier actuación administrativa a
cargo de la Registraduría Especial del Estado Civil de Cajamarca o
Departamental de Tolima, encaminada a la realización de la consulta
popular en el municipio de Cajamarca”.
4. Pruebas relevantes
Obran en el expediente de tutela los siguientes documentos:
• Copia de la providencia de 15 de diciembre de 2016, emanada de la
Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela
interpuesta por Anglo Gold Ashanti Colombia contra el Tribunal
Administrativo del Tolima.

6. • Copia de la sentencia de 19 de enero de 2017 emanada del Tribunal
Administrativo del Tolima.
5. Trámite procesal
Por auto de 3 de marzo de 2017, el despacho admitió la solicitud de tutela.
En la misma decisión, se ordenó notificar a los terceros interesados en el
resultado del proceso, así como a la autoridad judicial demandada y a la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
De igual manera, fue negada la medida provisional solicitada por el actor,
consistente en “ordenar a la Registraduría Especial del Estado Civil del
Municipio de Cajamarca y/o a la Delegación departamental del Estado Civil
del Tolima) (sic), suspender cualquier convocatoria a elecciones
encaminadas a la realización de la consulta popular originariamente
convocada por un grupo significativo de ciudadanos de Cajamarca”. Para la
magistrada ponente no se configuraron los requisitos que ha precisado la
doctrina y la jurisprudencia, a fin de que se acceda a una medida cautelar
(periculum in mora y fumus boni iuris).
6. Oposición
Informe del Tribunal Administrativo del Tolima
En escrito con data 7 de marzo de 2017, el magistrado ponente de las
providencias de control previo de constitucionalidad, rindió informe en la
solicitud de tutela y pidió que se desestimaran las pretensiones, en tanto

7. considera que en la misma no se verifica ninguna vulneración a derechos
fundamentales del actor.
Señaló que el fallo de tutela de la Sección Quinta del Consejo de Estado
determinó que la pregunta avalada para la consulta popular en el municipio
de Cajamarca resultaba manifiestamente capciosa y sugestiva por contener
elementos valorativos y, que en tal razón, la misma no era neutral. Agregó
que esa Corporación profirió una nueva decisión en la que se declararon
inconstitucionales los apartes sugestivos de la pregunta y se declaró la
constitucionalidad de la pregunta en su forma básica y neutral.
Precisó que no es cierto, como lo alega el accionante, que se hubiera
desatendido lo dispuesto en el fallo de tutela de 15 de diciembre de 2016, ni
que se advierta la configuración de un defecto sustantivo o que se haya
violado directamente la Constitución, pues la sentencia de reemplazo siguió
los lineamientos de la orden del fallo de tutela, los cuales no indicaban la
declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad del mecanismo de
participación ciudadana, sino solo de apartes del texto de la pregunta del
mismo.
Finalmente, indicó que el accionante instauró incidente de desacato contra
esa Corporación por el presunto incumplimiento del fallo de tutela de
diciembre 15 de 2016, frente al cual la Sección Quinta del Consejo de Estado
determinó que no se había desatendido el fallo, bajo la consideración de que
la decisión de reemplazo del tribunal fue coherente, congruente y en
observancia de los parámetros fijados por esa Corporación.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

8. 1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política,
29 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Sección
Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de
estudio.
2. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala establecer si el Tribunal Administrativo del Tolima
vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo del
accionante, quien representa a la Asociación Minera e Hidrocarburos del
Tolima, con la decisión dictada en la sentencia de reemplazo de 19 de enero
de 2017, mediante la cual, en cumplimiento del fallo de tutela de 15 de
diciembre de 2016 emanado de la Sección Quinta del Consejo de Estado,
declaró inconstitucional la expresión “que implique contaminación del suelo,
pérdida o contaminación de las aguas o afectación de la vocación
agropecuaria y turística del municipio”, contenida en el texto de la pregunta a
ser sometida a consulta popular minera en el municipio de Cajamarca. En el
mismo fallo, se declaró constitucional que la pregunta que puede ser
sometida a consulta popular a través de dicho mecanismo es:
“Está usted de acuerdo SI o NO que en el municipio de Cajamarca se
ejecuten proyectos y actividades mineras”.
Como quiera que la solicitud de amparo está dirigida a verificar el
cumplimiento del fallo que dio cumplimiento a una sentencia de tutela, la Sala
debe examinar de manera previa, si este es el medio judicial idóneo para

9. resolver esa controversia jurídica planteada por el actor.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá
acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus
derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten
vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”,
mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los
artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos3
y 2.3
literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos4
, instrumentos que hacen
parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art.
93 de la Carta).
Ahora bien, esta corporación judicial en la sentencia de unificación emanada
por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20125
,
acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de
tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta
vulneración iusfundamental. En aquél entonces, este tribunal dijo:
“De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el
criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el
de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales,
3
Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972.
4
Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968.
5
Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González.

10. no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y
después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-
10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional,
cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales
fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como
se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando
se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales
derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento
Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”.
Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de
20146
, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra
providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe
predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de
autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos
fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado
acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional
en la sentencia C-590 de 20057
.
Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente
verificados, son:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia
constitucional. (…) el juez constitucional no puede entrar a estudiar
cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so
pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones
(…)
6
Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
7
M. P. Jaime Córdoba Triviño.

11. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-
de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de
evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (…)
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se
hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho
que originó la vulneración (…)
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la
misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se
impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…)
e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos
que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que
hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto
hubiere sido posible (…)
f. Que no se trate de sentencias de tutela.”
En lo que hace relación con el criterio de la inmediatez, esta corporación en
la precitada sentencia de unificación, acogió como regla general “un plazo de
seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia,
según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias
judiciales se ejerce oportunamente”.
Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la
jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los
siguientes:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que
profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para
ello.

12. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con
base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente
y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una
decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo,
cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental
y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En
estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia
jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental
vulnerado.
i. Violación directa de la Constitución.”
De esta manera, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento
estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez
superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos,
uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por

13. el interesado. Estos presupuestos que son jurisprudencia en vigor, han sido
acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo8
y de la Corte Constitucional9
.
En definitiva, la excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa
juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonomía e
independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el
juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier
fallo.
4. Estudio y solución del caso concreto
La solicitud de tutela es improcedente en tanto no cumple con el
requisito de subsidiariedad
El accionante alega que la sentencia de reemplazo de 19 de enero de 2017,
mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima, en cumplimiento del
fallo de tutela de 15 de diciembre de 2016 dictado por la Sección Quinta del
Consejo de Estado, declaró inconstitucional algunos apartes de la pregunta a
ser sometida a consulta popular minera en el municipio de Cajamarca, y
declaró la constitucionalidad de dicho proceso de participación ciudadana,
viola los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, por cuanto
8
Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp.
2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio
(exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette
Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P.
Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
9
Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P.
Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-
659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica
Méndez, entre otras.

14. considera que dicha decisión contraría y vulnera ostensiblemente los
parámetros fijados por el juez de tutela, en tanto el tribunal “se abroga una
competencia inexistente” y “una facultad política no dispuesta por la ley o la
jurisprudencia”.
El magistrado ponente de la providencia de control previo de
constitucionalidad rindió informe en la solicitud de tutela y pidió que se
desestimaran las pretensiones, en tanto considera que en la misma no se
verifica ninguna vulneración a derechos fundamentales del actor, ya que la
Sección Quinta del Consejo de Estado determinó que la pregunta avalada
para la consulta popular en el municipio de Cajamarca resultaba
manifiestamente capciosa y sugestiva por contener elementos valorativos, y,
que en tal razón, la misma no era neutral, por lo que, en atención a estas
consideraciones, esa Corporación profirió una nueva decisión en la que se
declararon inconstitucionales los apartes sugestivos de la pregunta y se
declaró la constitucionalidad de la pregunta en su forma básica y neutral.
Indicó que no es cierto que se haya desatendido lo dispuesto en el fallo de
tutela de 15 de diciembre de 2016, ni que se haya incurrido en un defecto
sustantivo o en violación directa de la Constitución, pues la sentencia de
reemplazo siguió los lineamientos de la orden del fallo de tutela, los cuales
no indicaban la declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad del
mecanismo de participación ciudadana, sino solo de apartes del texto de la
pregunta del mismo.
Por último, señaló que el accionante instauró incidente de desacato contra
esa Corporación por el presunto incumplimiento del fallo de tutela de
diciembre 15 de 2016, frente al cual la Sección Quinta del Consejo de Estado
determinó que no se había desatendido el fallo, bajo la consideración de que

15. la decisión de reemplazo del tribunal fue coherente, congruente y en
observancia de los parámetros fijados por esa Corporación.
La Sala observa que contrario a lo que sostiene el actor, la acción de tutela
no es el medio idóneo para constatar el supuesto incumplimiento de la
sentencia de tutela dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado el
15 de diciembre de 2016, pues para ello el Decreto Estatutario 2591 de 1991
consagró como mecanismo el trámite de cumplimiento (art. 27) y de
desacato (arts. 52 y 53). En el primero, el juez de primera instancia
mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el
derecho o eliminadas las causas de la amenaza y adoptará todas las
medidas para el cabal cumplimiento del fallo que accedió a la protección
constitucional. Dicho en otras palabras, lo que busca garantizar el
cumplimiento es la dimensión objetiva de los derechos fundamentales. El
segundo, si bien implica la posibilidad de imponer sanciones de arresto y/o
multa como última ratio, su objetivo en sí mismo, ha dicho la Corte
Constitucional10
, es garantizar el cumplimiento de la orden judicial.
En efecto, el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, dispone que una vez se
profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la
amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe
cumplirlo sin demora. En caso de que ello no ocurra dentro de las 48 horas
siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo
haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so
pena de que si no procede en esa forma también se atenga a las
consecuencias disciplinarias.
La citada disposición establece, igualmente, que el juez podrá sancionar por
10
Cfr. Sentencias C-367 de 2014 y T-458 de 2003.

16. desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia y que,
en todo caso, establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y
mantendrá competencia hasta que quede restablecido el derecho o
eliminadas las causas de la amenaza.
Por su parte, el artículo 52 ibídem señala que quien incumpla una orden de
tutela incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses
y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes,
sanciones que impondrá el juez que dictó la decisión mediante trámite
incidental y que deben ser consultadas ante el superior funcional de aquél,
quien decidirá si las revoca o no.
A su turno, el artículo 53 ibídem establece según el caso, sanciones penales
a quien incumpla las órdenes del fallo de tutela, así como también incurrirá
en responsabilidad penal quien repita la acción u omisión que dio origen al
amparo constitucional.
Recuerda la Sala que el cumplimiento de un fallo de tutela y el desacato, se
relacionan con el deber jurídico que le asiste a las autoridades y a los
particulares de garantizar la efectividad de las decisiones judiciales, como
imperativo axiológico del Estado de derecho. Así mismo, valga recordar que
la jurisprudencia constitucional, además de precisar los contornos de una y
otra figura, ha precisado que no es la acción de tutela el medio judicial
idóneo para alcanzar el cumplimiento de una orden judicial. Sobre ese
particular, en sentencia C-367 de 2014, expresó:
“4.3.4.5. Si se trata de hacer cumplir un fallo de tutela el instrumento
principal es el del cumplimiento, que se funda en una situación objetiva
y brinda medios adecuados al juez para hacer efectiva su decisión. El

17. desacato es un instrumento accesorio para este propósito, que si bien
puede propiciar que el fallo de tutela se cumpla, no garantiza de manera
necesaria que ello ocurra y que, además, se funda en una
responsabilidad subjetiva, pues para imponer la sanción se debe probar
la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la
sentencia.
4.3.4.6. Frente a un fallo de tutela el deber principal del juez es de
hacerlo cumplir. Y para ello, el instrumento más idóneo es el trámite de
cumplimiento, que puede ser solicitado, de manera simultánea o
sucesiva, por el beneficiario del fallo. En materia de competencia para
conocer del trámite de cumplimiento, la regla es que el competente es
el juez de tutela de primera instancia , aunque de manera excepcional
la Corte Constitucional también puede conocer de este trámite, siempre
que exista una justificación objetiva, razonable y suficiente para ello,
como ocurre por ejemplo, cuando se está frente a alguno de los
siguientes presupuestos: “(i) Que el juez de primera instancia no cuente
con instrumentos, o que teniéndolos no adopte las medidas necesarias
para hacer cumplir el fallo de revisión de la Corte Constitucional; (ii)
Cuando hay un incumplimiento manifiesto por alguna de las partes
sobre la parte resolutiva de la sentencia y el juez de primera instancia
no haya podido adoptar las medidas necesarias para garantizar la
protección de los derechos fundamentales; (iii) Cuando el juez ejerce su
competencia de velar por el cumplimiento, pero la inobediencia persiste;
(iv) Cuando la desobediencia provenga por parte de una alta corte; (v)
Cuando la intervención de la Corte Constitucional sea imperiosa para
lograr el cumplimiento del fallo; (vi) Cuando se esté en presencia de un
estado de cosas inconstitucionales y la Corte haya determinado realizar
un seguimiento del cumplimiento de su propia decisión” .
Al ser el trámite o solicitud de cumplimiento y el incidente de

18. desacato medios idóneos y eficaces para hacer cumplir los fallos
de tutela, no procede la acción de tutela para recabar el
cumplimiento de los mismos (negrillas de la Sala).
Revisado el aplicativo de consulta de procesos de esta Corporación, la Sala
observa que dicho mecanismo de garantía de cumplimiento ya fue ejercido
por el actor ante la Sección Quinta del Consejo de Estado, quien en auto de
2 de marzo de 2017, se abstuvo de imponer sanción por desacato a los
magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima, al no evidenciar que la
sentencia de reemplazo de 19 de enero de 2017 hubiese desatendido la
orden de tutela.
En dicha providencia11
, la Sección Quinta del Consejo de Estado consideró
que la autoridad judicial incidentada no había incumplido la orden impartida
en el fallo de tutela, en el entendido de que la nueva decisión que profirió, en
la que reemplazó la pregunta tildada como transgresora del derecho
fundamental de la sociedad accionante, se ajustó a los parámetros de
neutralidad exigidos en este tipo de mecanismos de participación
democrática, tal y como esa Corporación se lo solicitó.
En relación con el reproche de la parte actora respecto a que el proveído de
19 de enero de 2017 fue una decisión que prescindió de los parámetros
fijados en el fallo de 15 de diciembre de 2016, encontró que tal afirmación no
se ajustaba a la realidad, puesto que el acápite empleado por el actor para
argumentar la presunta contradicción entre la parte resolutiva y la motiva de
la disposición judicial hacía referencia a los mismos elementos del texto de la
pregunta que fueron catalogados por esa Sala como caprichosos o
11
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero
Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, 2 de marzo de 2017, radicación número: 11001-03-
15-000-2016-03415-02.

19. sugestivos, por lo que, contrario a lo manifestado por aquel, la decisión del
Tribunal sí fue coherente y congruente con lo exigido en la sentencia de
tutela, comoquiera que declaró contraria a la Carta Política las expresiones
que esa Sala le señaló, de manera que el texto restante continuaba siendo
válido, pues sobre el mismo no se observaba un elemento inductivo que
limitara la voluntad de los electores.
Por último, encontró razonable que dicha autoridad judicial considerara que
la parte de la pregunta que no fue objeto de censura continuaba siendo
constitucional, pues precisamente estaba facultada para hacer ese tipo de
interpretaciones y proponer una nueva pregunta, al ser el órgano encargado
de realizar el control de constitucionalidad del texto sometido a una consulta
popular, sin que ello desbordara sus competencias.
Esa decisión, para la Sala, goza de presunción de constitucionalidad y
acierto, por lo que desbordaría su competencia revisar de oficio si la misma
se ajusta a los cánones constitucionales, o si eventualmente se ha
configurado una causal específica de procedencia de la acción de tutela, en
los términos que ha precisado la Corte Constitucional y esta Corporación.
Por las razones expuestas, la Sala procederá a declarar la improcedencia del
amparo deprecado por el señor Alberto Enrique Cruz Tello, quien actúa en
representación de la Asociación Minera e Hidrocarburos del Tolima, por
ausencia del requisito de subsidiariedad, en tanto se reitera, el debate que
plantea el actor en esta solicitud de amparo es propio del trámite de
cumplimiento o desacato, el cual ya se surtió ante la Sección Quinta del
Consejo de Estado, quien en auto del 2 de marzo del presente año, decidió
no imponer sanción alguna por cuanto encontró que la sentencia de
reemplazo atendió los lineamientos señalados por el juez constitucional.

20. 6. Razón de la decisión
El amparo constitucional deprecado por el actor es improcedente, en tanto se
trata de un debate jurídico propio del trámite de cumplimiento y desacato.
Como la acción de tutela no se dirigió contra dicha decisión, en los términos
excepcionales que ha precisado la jurisprudencia constitucional y del
Consejo de Estado, no le corresponde a esta Sala, de oficio, efectuar su
examen a fin de establecer si se configura o no una causal específica de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE el amparo constitucional
solicitado por el señor Alberto Enrique Cruz Tello, en calidad de
representante de la Asociación Minera e Hidrocarburos del Tolima.
Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito
posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

21. Tercero.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMÍTASE
el expediente a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual
revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase,
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Presidenta
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Consejero
MAURICIO ALFREDO PLAZAS VEGA
Conjuez