La necesaria reforma política y electoral en el perú

LA NECESARIA
REFORMA POLÍTICA Y
ELECTORAL EN EL PERÚ
CUADERNOSPARAELDIÁLOGOPOLÍTICO
2

Asociación Civil TRANSPARENCIA
1
Cuadernos para el Diálogo Político
2
La necesaria Reforma Política
y Electoral en el Perú

2
Av. Belén 389, San Isidro – Lima
www.transparencia.org.pe
TRANSPARENCIA es una asociación civil cuyo propósito es el
fortalecimiento de la democracia. No tiene fines de lucro ni filiación
partidaria. Fue creada en el Perú el 18 de julio de 1994.
Se permite la reproducción de este material citando la fuente.
Lima, octubre de 2013.
Impresión: Impresiones Art & Color E.I.R.L
Tiraje: 300 unidades
Elaboración y edición: Asociación Civil TRANSPARENCIA

3
CONTENIDO
Presentación 5
Datos para la Reforma Política
Presencia de partidos políticos en el territorio nacional 7
Gobiernos regionales
Locales partidarios a nivel nacional
Presencia de mujeres en cargos de elección popular 9
Autoridades municipales
Autoridades regionales
Congreso de la República: evolución 1995-2011
Congreso de la República: Distritos electorales
Congreso de la República: Mujeres en cargos directivos

El Financiamiento Público Directo a los Partidos Políticos en el Perú 13
Nota conceptual para el Primer Diálogo por la Reforma Política y Electoral 21
Síntesis del Primer Diálogo por la Reforma Política y Electoral 25
Conclusiones del Primer Diálogo por la Reforma Política y Electoral 27
Proyecto de Ley de Alternancia 31
Iniciativa del Poder Ejecutivo: alternancia y eliminación
del voto preferencial
Iniciativa del Poder Legislativo: alternancia a nivel regional
y municipal
Opiniones a favor de la Alternancia: entrevistas a Congresistas de la República 65

4

5
Presentación
Durantelosdosúltimosañossehadebatidolanecesariareformadevariosaspectos
esenciales para el buen funcionamiento de la política y la mejora de los procesos
electorales en el Perú. ¿Cómo hacer que esta sea inclusiva, pero a la vez eficiente
y transparente? Los mecanismos de democracia interna de los partidos políticos,
la representación de las mujeres en cargos de elección popular y en todos los
niveles de poder junto con otros grupos históricamente discriminados, la efectiva
presencia de los partidos en todo el territorio nacional, el financiamiento público
directo y los mecanismos de control para evitar el ingreso de dinero proveniente
de actividades ilícitas, la vigencia o no del voto preferencial, son solo algunos de los
temas a los que se ha dedicado largas horas de intenso debate.
La Asociación Civil TRANSPARENCIA ha animado y anima este debate buscando
involucrar diversos actores en diversas regiones del país. Así, durante el 2012
realizamos 11 diálogos descentralizados por la reforma política en igual número
de ciudades. Este año, en el marco del proyecto “Diálogos Políticos para el Buen
Gobierno” que ejecutamos con apoyo de la National Endowment for Democracy
– NED, confluimos primero con el Jurado Nacional de Elecciones y la Defensoría
del Pueblo en la realización de un diálogo para revisar las necesarias mejoras a la
legislación sobre revocatoria y, luego, con los tres organismos electorales – JNE,
ONPE y RENIEC-, la Defensoría del Pueblo, el Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo – PNUD, el Consejo de la Prensa Peruana e IDEA Internacional, en
el impulso de un Diálogo Nacional por la Reforma Política Electoral que tuvo su
primer“capítulo”el 29 de mayo.
Luego de ese importante evento, el debate ha continuado dentro y fuera del
Congreso de la República, en ocasiones con mayor integralidad y en otras de forma

6
más bien acotada. Así, en los meses recientes ha ocupado especial interés el debate
de una ley para establecer la alternancia de género en las listas electorales a fin
de lograr acortar la brecha que aún existe entre varones y mujeres en cargos de
elección popular. En este tema, se han sumado la Mesa de Mujeres Parlamentarias
que agrupa a las 28 congresistas mujeres peruanas, así como el Ministerio de la
MujeryPoblacionesVulnerables.Enlacarpetadedebatesestátambiénlaaplicación
de la norma que desde el año 2003 establece la asignación directa de fondos para
los partidos políticos procedente del presupuesto general de la república.
Esta publicación presenta la nota conceptual que fue elaborada para el Diálogo
por la Reforma Política y Electoral realizado el 29 de mayo pasado por la Plataforma
de instituciones a las que hemos hecho mención, así como las conclusiones del
mismo. Presentamos también datos que TRANSPARENCIA ha empleado para
ilustrar la importancia y oportunidad de la reforma y los proyectos de ley que se
han presentado para establecer la alternancia de género en las listas electorales.
Este es el segundo de los Cuadernos para el Diálogo Político que la Asociación Civil
TRANSPARENCIA pone en sus manos gracias al apoyo de la National Endowment
for Democracy – NED con la confianza de que la reforma política se haga realidad.

7
Datos para la Reforma Política
EstosdatosfueronelaboradosyrecopiladosporlaAsociaciónCivilTRANSPARENCIA
para motivar la discusión de los diversos temas que componen la agenda de la
reforma política y electoral en el Perú.
1. Presencia de los partidos políticos en el territorio nacional
Gráfico N° 1
Actores políticos que han ganado alguna elección regional a nivel nacional: 2002 - 2010
2002
72%
80%
28%
20% 20%
56%
24%
2006 2010
Partidos Políticos Movimientos Regionales Alianza Electoral
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones JNE
Elaborado por: Transparencia

8
El panorama en los gobiernos regionales se ha revertido y estos han pasado
de estar mayoritariamente en manos de partidos políticos, a estar ocupados
preponderantemente por movimientos regionales y, en un segundo y lejano lugar,
por alianzas electorales compuestas por partidos y movimientos regionales.
Gráfico N° 2
Existencia y Funcionamiento de Comités Partidarios y de Movimientos Regionales por
Departamento
Partidos Políticos Movimientos Regionales
6
5
4
3
2
1
0
En mayo de este año, el Jurado Nacional de Elecciones presentó el estudio
“Verificación de la existencia y funcionamiento del domicilio legal y comités
partidariosdelospartidospolíticosymovimientosregionalesinscritosenelRegistro
de Organizaciones Políticas”. Los resultados del estudio revelan que sólo el 20% de
locales partidarios se encuentran activos a nivel nacional; revela también que en
las ciudades de Huaraz, Abancay y Pasco no funciona ningún comité partidario ni
de movimientos regionales. Esta situación no deja de llamar la atención al tratarse
además, en los dos primeros casos, de los dos departamentos que de acuerdo al
último Reporte de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo (Agosto de 2013)
concentran la mayor cantidad de conflictos sociales a nivel nacional. Es decir, hay
una relación directa entre la falta de cobertura territorial de los partidos políticos,
la pérdida de contacto con los problemas locales, y el surgimiento o persistencia de
conflictos sociales en los que los partidos no están presentes ni en la gestión de los
gobiernos ni en la representación de los intereses y demandas ciudadanas

9
Mujeres
Varones
Alcaldías
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
Regidores/as
186
93.38%
1295
76.13%
406
23.87%
9
4.62%
2. Presencia de mujeres en cargos de elección popular
Gráfico N° 3
Mujeres en cargos de elección popular a nivel regional
Actualmente, ninguna mujer ocupa el cargo de presidenta regional, solo dos
mujeres son vicepresidentas regionales y el total de consejeras regionales llega tan
solo al 21.9%.
Gráfico N° 4
Mujeres que ocupan alcaldías y regidurías en gobiernos locales provinciales
Las alcaldías, espacios máximos en las instancias de poder a nivel municipal, no
están sujetas a la cuota de género. El resultado es que de 186 alcaldías provinciales
solo 9 estén ocupadas por mujeres. A nivel de regidores, donde la cuota sí se
aplica, el resultado no ha sido suficiente para garantizar un mínimo de 30% de
representación de mujeres, pues sólo el 23% de regidoras son mujeres.
Mujeres
Varones
Presidencias
0
25
100%
72
21.9%
256
78.05%
350
300
250
200
150
100
50
0
Consejeros/as

10
Gráfico N° 5
Mujeres que ocupan alcaldías y regidurías a nivel de gobiernos locales distritales
A nivel distrital el panorama en las alcaldías es menos alentador: el 96% de ellas
están ocupadas por varones. Y aún sin alcanzar el porcentaje buscado por la
cuota, las mujeres están representadas en los concejos municipales por un 28% de
mujeres regidoras.
Gráfico N° 6
Congresistas mujeres 1995 – 2011
Desde la primera vez que se aplicó, en las Elecciones Generales del año 2000, hasta
la actualidad, la cuota de género ha conseguido duplicar la presencia de mujeres
en el Congreso de la República.
Mujeres
Varones
Alcaldías
60
3.74%
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
Regidores/as
1545
96.26%
6110
72%
2377
28%
Fuente: Congreso de la República
Congresistas mujeres 1995 - 2011
11.67%
(13)
1995-2000
21.67%
(26)
2000-2001
18.30%
(22)
2001-2006
21.53%
(28)
2011-2016
29.00%
(35)
2006-2011

11
Mujeres Varones
Gráfico 7
Congresistas mujeres por distrito electoral, 2011-2016
Sin embargo, la cuota no ha sido suficiente para garantizar que esta presencia sea
sostenida ni en el tiempo ni en todo los departamentos, pues tampoco ha podido
asegurar la representación de cuando menos una mujer en cada distrito electoral.
Es así que doce distritos electorales no cuentan con ninguna mujer parlamentaria.
Gráfico 8
Mujeres en la Mesa Directiva del Congreso de la República, 2011 – 2013
Si bien la presencia de mujeres en el Congreso se ha mantenido cercana al 30%,
conforme a lo que intenta garantizar la cuota, no alcanza a todos los niveles de
Varones
Mujeres
2011 - 2012
0 0
1
3
44
2012 - 2013 2013 - 2014

12
poder al interior del Congreso. Durante los tres años legislativos que ha tenido el
actual período parlamentario, solo en el actual se cuenta con una mujer en la Mesa
Directiva del Congreso de la República, como resultado de una iniciativa impulsada
por la Mesa de Mujeres Parlamentarias Peruanas y TRANSPARENCIA.
Gráfico 9
Comisiones Ordinarias del Congreso de la República presididas por mujeres, 2011 – 2013
De igual modo, la cantidad de mujeres parlamentarias presidiendo comisiones
ordinarias es aún baja. Tan solo 4 de 24, es decir, el 16%.
Comisiones presididas
por varones
19
5
19
5
20
4
Comisiones presididas
por mujeres
25
20
15
10
5
0
2011 - 2012 2012 - 2013 2013 - 2014

13
EL FINANCIAMIENTO PÚBLICO DIRECTO A LOS
PARTIDOS POLÍTICOS EN EL PERÚ
PRESENTACIÓN
Este documento de carácter informativo ha sido elaborado por la Asociación
Civil TRANSPARENCIA con el fin de contribuir con el debate que el Congreso de
la República ha de procesar para aplicar el financiamiento público directo a los
partidos políticos, conforme a lo dispuesto por la Ley N° 28094 – Ley de Partidos
Políticos vigente desde el año 2003.
En su elaboración hemos considerado lo dispuesto por la citada Ley de Partidos
Políticos y por el Reglamento de Financiación y Supervisión de Fondos Partidarios
aprobado por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE); incluimos
también información sobre la aplicación del financiamiento a los partidos políticos
en diversos países de América Latina.
Finalmente, destacamos los beneficios que el sistema político peruano obtendría
de aplicarse el financiamiento público directo a los partidos políticos.
1. ¿Cuáleslabaselegalparaelfinanciamientopúblicodirectoalospartidos
políticos en el Perú?
Los aspectos generales y específicos sobre cálculo, asignación y control
del financiamiento público directo a los partidos políticos se encuentra
fundamentalmente en dos normas:
 La Ley de Partidos Políticos - Ley N° 28094, de noviembre de 2003.

14
 El Reglamento de Financiación y Supervisión de Fondos Partidarios
aprobado por la Oficina Nacional de Procesos Electorales, mediante
Resolución Jefatural N° 060-2005-J/ONPE.
2. ¿A qué organizaciones políticas se aplica el financiamiento público
directo?
El financiamiento público directo se aplica a los partidos políticos que alcanzan
representación en el Congreso de la República.
3. ¿A qué rubros pueden destinar los partidos políticos el financiamiento
público directo?
De acuerdo con la Ley de Partidos Políticos y el Reglamento de Financiación y
Supervisión de Fondos Partidarios de ONPE, el financiamiento público directo
se utilizará para formación, capacitación, investigación y para solventar los
gastos de funcionamiento ordinario de los partidos políticos.
No se puede utilizar el financiamiento público directo para campañas
electorales. El Reglamento en sus artículos 46°, 48°, 49° y 50° precisa que se
entienden como:
 Actividades de formación y capacitación: aquellas que tienen como objetivo
fomentar el conocimiento y la asimilación de los programas, propuestas,
principios y valores del partido. Estas capacitaciones deben estar dirigidas a los
afiliados y simpatizantes del partido político. No son no considerados gastos de
formación o capacitación las asambleas partidarias, reuniones de los órganos
partidarios o cualquier otra reunión de militantes o directivos dispuestas por
los estatutos, las reuniones masivas de militantes o simpatizantes, mítines
o celebraciones partidarias, las actividades destinadas a captar aportes o
ingresos para el partido y las publicaciones de propaganda electoral.
 Actividades de investigación: aquellos trabajos planificados de acopio y
análisis sistemático de información, según los objetivos del partido político.
Los resultados de cada investigación deberán encontrarse a disposición de los
ciudadanos. No son considerados dentro de los gastos de investigación los
contratos para realizar encuestas de intención de voto.
 Gastos de funcionamiento ordinarios: aquellos dedicados a costear los
bienes y servicios relacionados a las necesidades operativas y administrativas
ordinarias del partido. No se consideran gastos de funcionamiento ordinario
la publicidad política en medios masivos de comunicación, las encuestas de
opinión y actividades de financiamiento proselitista.
4. ¿Cómo se calcula el monto total de financiamiento público directo a los
partidos políticos?
El monto total destinado al financiamiento público directo a los partidos

15
políticos resulta de multiplicar el 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria del
ejercicio presupuestal del año de la elección congresal por el total de votos
emitidos para elegir representantes al Congreso. Se entiende por el total de
votos emitidos el resultado de la suma de los votos válidos, más los votos nulos
o viciados, más los votos en blanco.
El cálculo se realiza una vez producida la elección congresal y se aplica por los
cinco años que dura el mandato parlamentario.
Así, en las elecciones congresales del año 2011 el total de votos emitidos fue de
16,701,619. Multiplicado por 0.1% de la UIT de ese año (UIT 2011: S/3600.00),
el monto total del financiamiento público directo a los partidos políticos con
representación en el Congreso para el quinquenio 2012 a 2016 asciende a
S/.60,125,828.00
Según la ley, este monto se distribuye a lo largo de los 5 años entre todos los
partidos que alcanzaron representación en el Congreso.
5. ¿Qué porcentaje del Presupuesto General de la República representaría el
financiamiento directo a los partidos políticos?
El financiamiento público directo al conjunto de partidos políticos cada año
será de S/.12,025,166 (que resulta de dividir el financiamiento público total
quinquenal entre cinco años). Respecto al presupuesto del sector público para
el ejercicio fiscal 2014 que ascendería a S/.118,934,253,913, los 12 millones de
nuevossolesdefinanciamientopúblicodirectoapartidospolíticosrepresentan
sólo el 0.01% del presupuesto anual del Estado.
Esimportanteconsideraresteaspectoporcuantoelaño2007seincorporóenla
LeydePartidosPolíticosunadisposicióntransitoriaporlacualelfinanciamiento
público directo a los partidos políticos queda condicionado a las posibilidades
de la economía nacional. No obstante, la economía peruana ha crecido
alrededor del 6% anual durante los últimos diez años, con un presupuesto del
sector público cada vez mayor (entre el 2007 y 2014 el presupuesto del Estado
creció 97%). Como se observa, el impacto del financiamiento a los partidos
sobre el Presupuesto General de la República del 2014 sería marginal.
6. ¿Cómo se calcula el monto de financiamiento público directo para cada
partido político?
La distribución de los fondos a cada partido político se realiza de acuerdo a las
siguientes reglas:
 El monto total se divide entre cinco; es decir un quinto por año que dura
el mandato parlamentario
 Cuarenta por ciento (40%) se distribuye en forma igualitaria entre todos
los partidos políticos con representación en el Congreso

16
 El restante sesenta por ciento (60%) se distribuye en forma proporcional
a los votos válidos obtenidos por cada partido político en la elección de
representantes al Congreso.
El siguiente cuadro muestra el total de voto obtenidos en las elecciones del
2011 por cada partido político con representación en el Congreso.
Considerando las reglas de distribución, se obtiene un financiamiento anual
para el período 2012-2016 de S/.2,738,905 para Gana Perú, S/.2,562,064 para
Fuerza 2011, S/.1,938,450 para Perú Posible, S/.1,906,749 para Alianza por el
Gran Cambio, S/.1,584,786 para Alianza Solidaridad Nacional y S/.1,294,210
para el Partido Aprista Peruano. Esto se muestra en el cuadro 2.
Gana Perú 3,245,003 26.8%
Fuerza 2011 2,948,781 24.4%
Perú posible 1,904,180 15.8%
Alianza Por El Gran Cambio 1,851,080 15.3%
Alianza Solidaridad Nacional 1,311,766 10.9%
Partido Aprista Peruano 825,030 6.8%
Total Votos de partidos con representación Congreso 12,085,840 100.0%
Otros Partidos (2) 753,304
Cuadro 1
Votos obtenidos por partidos políticos con representación en el Congreso
(Elecciones congresales 2011)
Votos Válidos Porcentaje (1)
Fuente : Jurado Nacional de Elecciones
Elaboración : Propia
(1) Porcentaje de total votos de partidos con representación en el Congreso
(2) No pasaron valla electoral
Cuadro 2
Financiamiento público directo a partidos políticos con representación en el Congreso, nuevos soles
(Según elecciones congresales 2011)
Financiamiento quinquenal 2012- 2016
40% - proporciones iguales Total anualTotal quinquenal60% -votos válidos obtenidos
Elaboración: Propia
GanaPerú 4,008,389 9,686,137 13,694,525 2,738,905
Fuerza 2011 4,008,389 8,801,932 12,810,320 2,562,064
Perú posible 4,008,389 5,683,861 9,692,250 1,938,450
Alianza Por El Gran Cambio 4,008,389 5,525,361 9,533,750 1,906,750
Alianza Solidaridad Nacional 4,008,389 3,915,542 7,923,930 1,584,786
Partido Aprista Peruano 4,008,389 2,462,664 6,471,053 1,294,211
Total �nanciamiento público directo 60,125,828 12,025,166

17
7. ¿Cómosesolicitaelfinanciamientopúblicodirectoalospartidospolíticos?
El cálculo de los montos de financiamiento público directo lo realiza la ONPE,
una vez que haya sido emitida la Resolución del Jurado Nacional de Elecciones
(JNE) que proclama los resultados de las elecciones para el Congreso de la
República. A partir de ello, se presenta un informe al Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF) y al Congreso de la República, señalando el monto total del
financiamiento público directo y el monto que corresponde distribuir por cada
partido político cada uno de los cinco años posteriores a la elección.
Adicionalmente, la ONPE presenta al MEF dentro de su presupuesto ordinario
anual el monto correspondiente que debe ser distribuido entre los partidos
políticos con derecho al financiamiento público directo establecido en la Ley.
El MEF ha de incluir el monto señalado por la ONPE en el Proyecto de Ley de
Presupuesto General de la República de cada ejercicio fiscal.
8. ¿Cuándo se pierde la opción al financiamiento público directo?
La ONPE sanciona con la pérdida de los derechos de financiamiento público
directo cuando el partido político no cumple con presentar la contabilidad
detallada de los ingresos y gastos anuales en el plazo que prevé la Ley.
La Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE es la responsable
de verificar el cumplimiento de las normas sobre financiamiento a los partidos
políticos, para lo cual ha establecido un conjunto de directivas, formatos y
plazos de presentación de los respectivos informes.
9. ¿En qué países de América Latina se aplica el financiamiento público
directo?
PrácticamentetodoslospaísesdeAméricaLatinacontemplanelfinanciamiento
público directo a partidos políticos.
Gráfico 1
Países con financiamiento público directo en América Latina
No
11%
Sí
89%

18
El financiamiento público directo en América Latina empezó a aplicarse en
Uruguay (1928), Costa Rica (1956) y Argentina (1961); la mayoría de países lo
estableció en los años 70s y 80s. Chile y Perú (2003) fueron los últimos países
en incluirlo. Bolivia y Venezuela lo abolieron en 2008 y 1999, respectivamente.
Cuadro 3
Financiamiento público directo a partidos políticos en América Latina
Financiamiento público

Directo (año de
introducción)
Directo con
fines electorales
Directo con fines
partidarios
Directo con fines
de investigación y
fortalecimientoPaís
Perú Sí (2003) (no se aplica) No Sí Sí
Argentina Sí (1961) Sí Sí Sí
Bolivia No ( suprimido 2008) No No No
Brasil Sí (1971) Sí Sí Sí
Chile Sí (2003) Sí No No
Colombia Sí (1985) Sí Sí Sí
Costa Rica Sí (1956) Sí Sí Sí
Ecuador Sí (1978) Sí Sí Sí
El Salvador Sí (1983) Sí No No
Guatemala Sí (1985) Sí (sin precisión) Sí (sin precisión) No (sin precisión)
Honduras Sí (1981) Sí No No
México Sí (1977) Sí Sí Sí
Nicaragua Sí (1974) Sí No No
Panamá Sí (1997) Sí Sí Sí
Paraguay Sí (1990) Sí Sí Sí
Rep. Dominicana Sí (1997) Sí Sí No
Uruguay Sí (1928) Sí Sí No
Venezuela No (suprimido 1999) No No No
Fuente: Financiamiento de los Partidos Políticos en América Latina, IDEA, OEA, UNAM, 2011.
Elaboración: Propia.
10. ¿Québeneficiosseobtendríandelaaplicacióndelfinanciamientopúblico
directo a los partidos políticos en el Perú?
El financiamiento de partidos políticos es fundamental para lograr la
sostenibilidad e institucionalidad democrática. Una adecuada regulación de

19
las fuentes de financiamiento, así como la incorporación del financiamiento
público directo a los partidos políticos conducen a las siguientes ventajas:
 Se favorece el fortalecimiento de los partidos políticos al contar con
financiamiento para fines institucionales y de formación de cuadros,
principalmente cuando se cuenta con financiamiento público directo
permanente para estos fines.
 Se favorece la representación partidaria permanente a nivel nacional,
principalmente cuando se cuenta con financiamiento público directo para
gastos ordinarios de los partidos políticos.
 Se promueven el adecuado uso de los recursos recaudados por los partidos
políticos a través de mecanismos de incentivos y regímenes sancionatorios.
 Se reducen los conflictos de intereses y la entrada de capitales espurios a la
esfera política, particularmente los que provendrían del narcotráfico.
 Se fortalece el control sobre el uso potencial de recursos públicos para fines
electorales por parte de los partidos políticos de gobierno.
 Gracias a una regulación eficaz de las fuentes de financiamiento y gasto
partidario, se reduce gradualmente la desconfianza ciudadana hacia los
partidos políticos.
Para un mayor impacto en el sistema político peruano, se pueden contemplar las
siguientes medidas por la vía reglamentaria:
 Dos terceras partes del financiamiento público directo debería invertirse en
los comités partidarios descentralizados, en concordancia con la distribución
de la población electoral nacional (dos terceras partes está fuera de Lima).
De esta manera se revertiría la actual debilidad de los partidos políticos en
el interior del país y se dinamizaría su presencia en todo el territorio nacional.
 Un porcentaje de los fondos que los partidos políticos reciban anualmente
del financiamiento público directo puede ser destinado a programas de
promoción y de la participación política de las mujeres, como se hace en
países como México, con la finalidad de contribuir a la mayor equidad en
nuestro sistema político.
Lima, octubre de 2013.

20

21
Nota Conceptual para el Primer Diálogo por
la Reforma Política y Electoral1
DIÁLOGO NACIONAL
POR LA REFORMA POLÍTICA Y ELECTORAL
29 de mayo de 2013
I. ¿DE DÓNDE PARTIMOS?
A lo largo del 2012 y en lo que va del presente año, se ha producido un
debate en torno a las reformas necesarias para mejorar la legislación
electoral y de partidos políticos. El punto de partida fue la propuesta de
eliminar el voto preferencial, planteada en el segundo semestre del 2011,
la cual se vio alimentada por los proyectos de Código Electoral, Código de
Procedimientos Electorales y Ley de Organizaciones Políticas, todos ellos
presentados por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y la Oficina Nacional
de Procesos Electorales (ONPE) en el año 2012.
AlinteriordelaComisióndeConstitución,ungrupodetrabajomultipartidario
coordinado por el Congresista Javier Diez Canseco produjo un primer
informe, que luego fue retomado por un grupo de similares características
esta vez bajo la coordinación del Congresista Freddy Otárola. Hacia fines del
2012, el Proyecto de Ley de Alternancia de Género presentado por el Poder
Ejecutivo reanimó el debate. Culminada la Consulta Popular de Revocatoria
de Lima Metropolitana, el JNE ha puesto sobre la mesa una iniciativa para
1 Elaborada para animar la discusión en el Primer Diálogo por la Reforma Política y Electoral, realizado
el 29 de mayo. El Diálogo fue convocado por el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional
de Procesos Electorales, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, la Defensoría del Pue-
blo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, la Asociación CivilTRANSPAREN-
CIA, el Consejo de la Prensa Peruana e IDEA Internacional.

22
modificar la Ley 26300, Ley de Derechos de Participación y Control, y ha
retomado la discusión del proyecto de Código Electoral.
Estas iniciativas han sido acompañadas en el ámbito de la sociedad civil por
una serie de debates, mesas de diálogo, talleres y foros públicos realizados
en Lima y en otras partes del país, promovidos por instituciones como
la Asociación Civil TRANSPARENCIA, IDEA Internacional y el Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En estas actividades han
participado secretarios generales y dirigentes de partidos políticos,
congresistas, académicos, periodistas y líderes de opinión, así como
secretarios departamentales de los partidos políticos, dirigentes de
movimientos regionales, regidoras y alcaldesas y líderes de pueblos
indígenas. No es poco lo que se ha escrito y opinado en los medios de
comunicación a lo largo de estos meses sobre la urgencia y la oportunidad
de reformar la legislación electoral y de organizaciones políticas.
II. LOS“CONSENSOS”ALCANZADOS Y LOS TEMAS EN DISCUSIÓN
Del debate producido dentro y fuera del Congreso es posible afirmar que
hay un consenso sobre la oportunidad de lograr las reformas en este año,
pues el 2014 será ya un año electoral y en ese contexto no sería apropiado
“cambiar las reglas de juego”. Este es un primer consenso.
Un segundo aspecto en discusión es el referido a las posibilidades reales
y efectivas de lograr una reforma integral que suponga la aprobación de
un Código Electoral integrando y mejorando las 12 normas hoy vigentes
sobre procesos electorales, o si lo realmente posible es introducir reformas
en aquellos aspectos de especial relevancia para mejorar el sistema político
y electoral, es decir una reforma progresiva.
Con relación a este último punto, los aspectos en los que se ha concentrado
una mayor atención son los siguientes:
1° La eliminación del voto preferencial, para reducir la competencia al
interior de las listas e incrementar la disciplina y cohesión partidaria;
2° El fortalecimiento de la democracia interna en la elaboración de
las listas de candidatos y cargos directivos de los partidos políticos,
mediante elecciones normadas y realizadas con intervención de los
organismos electorales que otorguen aceptables niveles de confianza
entre los militantes y electores;

23
3° El financiamiento público de los partidos políticos, levantando la
cláusula de suspensión que se introdujo en la vigente Ley de Partidos
Políticos e incrementando la fiscalización de las finanzas partidarias para
evitar la penetración de dinero producto del lavado de activos en la
política;
4° La aprobación de la Ley de Alternancia de hombres y mujeres en las
listas al Congreso y a los consejos regionales y municipales, para superar
loslímitesalaefectividaddelaLeydecuotasylograrunamayorinclusión
de las mujeres en la política.
5° La activación de los partidos políticos en todo el territorio nacional
–y no sólo en Lima-, mediante la exigencia de comités provinciales, antes
que de adherentes, como requisito para la inscripción y vigencia de los
partidos.
6° Las mejoras a la regulación de la revocatoria contenidas en la Ley
26300, para garantizar la gobernabilidad municipal y regional.
III. LA PROPUESTA: TRADUCIR EL DEBATE EN DECISIONES
En este contexto, la propuesta consiste en dar un fuerte y efectivo impulso
que logre traducir el debate en decisiones políticas y legislativas en el
presente año.
Para ello, se propone una alianza que comprometa los esfuerzos de los
organismos electorales –el JNE, la ONPE y el Registro Nacional de Identidad
y Estado Civil (RENIEC)- la Presidencia del Congreso de la República y de la
Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República, la
Defensoría del Pueblo, el PNUD, TRANSPARENCIA, IDEA Internacional y el
Consejo de la Prensa Peruana.
Esta plataforma de instituciones públicas y de sociedad civil convocará a
un evento denominado DIÁLOGO NACIONAL POR LA REFORMA POLÍTICA
Y ELECTORAL con el objetivo específico de comprometer a los partidos
políticos y grupos parlamentarios a decidir y votar durante el presente
año, las reformas consensuadas y convertirlas en ley vigente a partir de las
elecciones regionales y municipales del 2014 y elecciones generales del
2016.
Lima, mayo de 2013

24

25
PRIMER DIÁLOGO POR LA REFORMA POLÍTICA Y
ELECTORAL
Síntesis elaborada por la Asociación Civil TRANSPARENCIA
El Diálogo por la Reforma Política y Electoral se llevó a cabo el 29 de mayo en el
Hotel Los Delfines de Lima. Fue convocado por el Jurado Nacional de Elecciones
(JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Registro Nacional
de Identificación y Estado Civil (RENIEC), la Defensoría del Pueblo, el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el Perú, la Asociación Civil
Transparencia, IDEA Internacional y el Consejo de la Prensa Peruana (CPP). En sus
debates participaron los representantes de los partidos políticos, congresistas de
la República, formadores de opinión, periodistas de medios de comunicación y
especialistas.
I. CONSIDERACIONES POLÍTICAS
 Nos encontramos en un entrampamiento, pues la mayoría de la
población considera que la crisis de los partidos es bastante seria, y si
bien existen iniciativas para la reforma política, el Congreso no toma
las decisiones que le corresponde.
 Ese entrampamiento puede ser superado si se mantiene y se
fortalece la alianza entre los organismos electorales, la prensa e
instituciones de sociedad civil para promover, alentar y hasta exigir
la reforma política y electoral.
 El Congreso de la República tiene la potestad de ampliar la legislatura
oconvocarunalegislaturaextraordinariaparaaprobarlasreformas
electorales y políticas que se encuentran en debate hace más de un
año.

26
II. TENDENCIAS MAYORITARIAS
1. Implementar ya el financiamiento público directo a los partidos
políticos, principalmente con dos propósitos: a) sostener la
presencia y desplazamiento de los partidos a nivel nacional y la
reactivación de sus comités provinciales; b) capacitar a sus militantes.
El financiamiento público debe ir acompañado de fiscalización por
parte de los organismos electorales, pues se trata de fondos públicos.
2. Fortalecer la democracia interna de los partidos políticos con
participación de los organismos electorales, principalmente en
las elecciones de candidatos y dirigentes de partidos.
3. Modificar la legislación sobre los procesos de revocatoria sobre
la base del proyecto de ley presentado de forma consensuada por el
JNE, ONPE y RENIEC, para garantizar la gobernabilidad.
4. Necesidad de una mayor discusión sobre la vigencia del voto
preferencial, pues si bien afecta la cohesión de los partidos políticos,
su simple eliminación perjudicaría el acceso a cargos públicos de
algunos grupos, en especial de las mujeres. Por ello, se requiere una
efectiva democracia interna y una mayor valoración de medidas
legislativas que garanticen oportunidades para el acceso de
mujeres a cargos de elección popular: cuotas y alternancia son
algunos de estos mecanismos.
III. OTROS TEMAS
Se hace mención a otros temas de reforma electoral que pueden ser
debatidos en nuevas oportunidades: aplicación de voto electrónico y
DNI electrónico, bicameralidad/unicameralidad, reelección, renovación
parcial del Congreso.
IV. MÁS ALLÁ DE LA LEY
Superar la crisis política pasa por abordar temas que no se resuelven
mediante la legislación; entre ellos:
 El papel de los medios de comunicación y las redes sociales en la
formación de la opinión pública y las decisiones políticas. Se propone
un segundo diálogo que tenga éste como tema de agenda.
 La formación de identidades ideológicas y programáticas.
 La relación entre sociedad y política.

27
Conclusiones
Este documento de conclusiones fue enviado al Presidente de la República, al
Presidente del Consejo de Ministros, al Presidente del Congreso de la República
y el Presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la
República. Fue difundido a través de diversos medios.
DIALOGO POR LA REFORMA POLITICA Y ELECTORAL
Conclusiones
El Diálogo por la Reforma Política y Electoral se llevó a cabo el 29 de mayo en el
Hotel Los Delfines de Lima. Fue convocado por el Jurado Nacional de Elecciones
(JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Registro Nacional
de Identificación y Estado Civil (RENIEC), la Defensoría del Pueblo, el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el Perú, la Asociación Civil
Transparencia, IDEA Internacional y el Consejo de la Prensa Peruana (CPP). En sus
debates participaron los representantes de los partidos políticos, congresistas de
la República, formadores de opinión, periodistas de medios de comunicación y
especialistas.
Entre las conclusiones y consensos del debate se anotan los siguientes:
1. Los asistentes coincidieron en reconocer la importancia de concretar una
reforma política y electoral que permita fortalecer a los partidos políticos,
mejorar la representación y facilitar la labor de los organismos electorales
en el marco de una ciudadanía política y socialmente activa, respondiendo
a los desafíos de la crisis de representación e insatisfacción de la democracia
que se aprecia en América Latina y en otras regiones del mundo.

28
2. Al mismo tiempo, es de primer orden reconocer que la crisis que afecta a
los partidos políticos y a la representación es un desafío que nos convoca
a la sociedad y al Estado. Es una crisis que nos importa y compromete a
todos. Desde esa perspectiva, junto a los partidos y a las instituciones del
sistema político directamente relacionados, la reforma política y electoral
demanda un concurso amplio social y público que abarque el compromiso
de los formadores de opinión, académicos y líderes/directores de la prensa.
El compromiso por la reforma es una apuesta por los partidos, por la política
y por la democracia.
3. Se constata un nuevo momento de cooperación interinstitucional de los
organismos electorales. En esa medida, es saludable que los proyectos del
Código Electoral y del Código Procesal Electoral hayan sido presentados
conjuntamente por del JNE, ONPE y RENIEC y que la sistematicidad y
unificación de la legislación electoral sean objetivos compartidos. Del
mismo modo, son elementos fundamentales de este proceso, superar
la individualización de la competencia electoral, reducir el costo de las
campañas electorales, enfrentar la filtración del dinero ilícito y evaluar el
hacer efectivo el financiamiento público a partidos, de la mano con mejorar
la fiscalización de los recursos y aportes económicos a los partidos, fortalecer
la democracia interna partidaria con participación de los organismos
electorales, evaluar la implementación del voto electrónico, continuar con la
mejora del sistema de verificación de firmas, modernizar el padrón electoral
y el documento nacional de identidad. Se puntualiza que este proceso de
reformas requiere del financiamiento adecuado.
4. La discusión de la reforma política y electoral en el Parlamento se ha iniciado
hace algunos meses a partir de los proyectos de ley presentados por las
bancadas parlamentarias, el Ejecutivo y organismos constitucionalmente
autónomos. En ese contexto se aprobaron en la Comisión de Constitución
cambios a Ley de Partidos Políticos como el financiamiento público directo
y la valla electoral para las alianzas. No obstante, se retrasa el debate y
aprobación de otros cambios, por lo que sería conveniente la ampliación
de la actual legislatura o la convocatoria a una legislatura extraordinaria
para revisar aspectos cruciales como el voto preferencial, la alternancia
de género en las listas de cargos a elección popular, y decidir sobre otros
temas cruciales como la reforma de la revocatoria sobre la base del proyecto
de ley presentado por el JNE, ONPE y RENIEC, la democracia interna y el
financiamiento público de los partidos, entre otros.

29
5. Se considera éste como un año propicio para alcanzar consensos públicos
e institucionales y realizar cambios normativos que permitan que el
sistema político, particularmente los partidos políticos, afronten en
mejores condiciones las elecciones regionales y municipales del año 2014
y las elecciones generales del 2016. En ese sentido, serán saludables los
esfuerzos orientados a promover la adopción de decisiones y a profundizar
una discusión pública de la reforma.
Lima, 10 de Junio de 2013.

30

31
Proyecto de Ley de Alternancia de Género en las Elecciones
al Congreso de la República, Regionales, Municipales, de
Organizaciones Políticas y de Eliminación del Voto Preferencial
Ley de Alternancia de Género en las Elecciones al Congreso de
la República, Elecciones Regionales, Elecciones Municipales,
Organizaciones Políticas y de Eliminación del Voto Preferencial
en la Elección de Congresistas
El Congreso de la República ha dado la Ley siguiente:
Artículo 1°.- Eliminación del voto preferencial en la elección de congresistas
Modifíquese el Artículo 21° de la Ley N° 26859, modificado por la Ley N° 27387, Ley
Orgánica de Elecciones y la Ley Nº 29403, Ley que crea el Distrito Electoral de Lima
Provincias, en los términos siguientes:
“Artículo 21.- Elección de Congresistas por distrito electoral múltiple
Los congresistas de la República son elegidos mediante sufragio directo,
secreto y obligatorio.
La elección de congresistas, a que se refiere el artículo 90 de la Constitución
Política del Perú, se realiza mediante el sistema del Distrito Electoral Múltiple
aplicando el método de la cifra repartidora.
El territorio de la República se divide en veintiséis (26) distritos electorales,
uno (1) por cada departamento, y los distritos restantes correspondientes
a Lima Provincias y a la Provincia Constitucional del Callao. Los electores
residentes en el extranjero son considerados dentro del Distrito Electoral
de Lima.
El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) asigna a cada distrito electoral un
escaño y distribuye los demás escaños en forma proporcional al número de
electores que existe en cada distrito.”

32
Artículo 2º.- Incorporación del mandato de alternancia en las listas de
candidaturas al Congreso de la República
Modifíquese el Artículo 116º de la Ley Nº 26859, modificado por la Ley Nº 27387,
Ley Orgánica de Elecciones, el que queda redactado con el siguiente texto:
“Artículo 116.- Cuota de Género
Las listas de candidaturas al Congreso en cada Distrito Electoral deben
incluir un número no menor del 30% de mujeres o de varones. En las
circunscripciones en que se inscriban listas con tres candidaturas, por lo
menos una de ellas corresponderá a un varón o a una mujer.
Las listas de candidaturas al Congreso serán presentadas ubicando
alternadamente en las listas de postulación una mujer y un varón o un varón
y una mujer, desde el primer lugar de ubicación, conforme lo determine la
organización política, y hasta donde corresponda.”
Artículo 3º.- Incorporación del mandato de alternancia en las listas de
candidaturas al Consejo Regional
Modifíquese el Artículo 12º de la Ley Nº 27683, modificado por la Ley Nº 29470, Ley
de Elecciones Regionales, el cual queda redactado de la siguiente manera:
“Artículo 12.- Inscripción de listas de candidaturas
Las agrupaciones políticas a que se refiere el artículo precedente deben
presentar conjuntamente una fórmula de candidaturas a la presidencia
y vicepresidencia y una lista al consejo regional, acompañada de una
propuesta de plan de gobierno regional que es publicada junto con la lista
por el Jurado Electoral Especial en cada circunscripción.
La lista de candidaturas al consejo regional debe estar conformada por el
número de candidatos para cada provincia, incluyendo igual número de
accesitarios.
La relación de candidaturas titulares y accesitarias cumplirá los siguientes
requisitos:
1. No menos de un treinta por ciento (30%) de varones o mujeres, cuyas
candidaturas serán presentadas ubicando alternadamente en la lista
de postulación, una mujer y un varón o un varón y una mujer, desde
el primer lugar de ubicación conforme lo determine la organización
política, y hasta donde corresponda.

33
2. No menos de un veinte por ciento (20%) de ciudadanos jóvenes menores
de veintinueve (29) años de edad.
3. Unmínimodequinceporciento(15%)derepresentantesdecomunidades
nativas y pueblos originarios en cada región donde existan, conforme lo
determine el Jurado Nacional de Elecciones (JNE).
Para tal efecto, una misma candidatura puede acreditar más de una
condición.
La inscripción de dichas listas puede hacerse hasta noventa (90) días
naturales antes de la fecha de las elecciones.
El candidato o candidata que integre una lista inscrita no puede figurar en
otra lista de la misma u otra circunscripción y tampoco puede postular a
más de un cargo.”
Artículo 4.- Incorporación del mandato de alternancia en las listas de
candidaturas al Concejo Municipal
Modifíquese el Artículo 10º de la Ley Nº 26864, Ley de Elecciones Municipales, el
cual queda redactado de la siguiente manera:
“Artículo 10.- Inscripción de listas de candidaturas
Las Organizaciones Políticas y Alianzas Electorales a que se refiere el artículo
precedente deben presentar su solicitud de inscripción de candidaturas a
alcaldes y regidores, hasta noventa (90) días naturales antes de la fecha de
las elecciones ante los Jurados Electorales Especiales correspondientes.
Las listas de candidaturas se presentan en un solo documento y deben
contener:
1. Nombre de la Organización Política o Alianzas Electorales nacional,
regional o local.
2. Los apellidos, nombres, firma, tal como figura en el documento nacional
de identidad, número de éste y el domicilio real.
3. El número correlativo que indique la posición de las candidaturas a
regidurías en la lista, conformada por no menos de un treinta por ciento
(30%) de varones o mujeres, cuyas candidaturas titulares y accesitarias
serán presentadas ubicando alternadamente en la lista de postulación,
una mujer y un varón o un varón y una mujer, desde el primer lugar,
conforme lo determine la organización política y hasta donde
corresponda, no menos de un veinte por ciento (20%) de ciudadanos

34
o ciudadanas jóvenes menores de veintinueve (29) años de edad y un
mínimo de quince por ciento (15%) de representantes de comunidades
nativas y pueblos originarios de cada provincia correspondiente, donde
existan, conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones.
4. Acompañar una propuesta de Plan de Gobierno Municipal Provincial
o Distrital según corresponda, la cual será publicada, junto con la lista
inscrita por el Jurado Electoral Especial en cada circunscripción.
5. El candidato que integre una lista inscrita no podrá figurar en otra lista
de la misma u otra circunscripción, así como tampoco podrá postular a
más de un cargo.”
Artículo 5.- Incorporación del mandato de alternancia en las listas de
candidaturas a organizaciones políticas
Modifíquese el Artículo 26º de la Ley Nº 28094, Ley de Partidos Políticos, el cual
queda redactado de la siguiente manera:
“Artículo 26.- Participación de varones y mujeres en elecciones de las
organizaciones políticas.
En las listas de candidaturas para cargos de dirección de la organización
política así como para las candidaturas a cargos de elección popular, el
número de mujeres o varones no puede ser inferior al treinta por ciento del
total de candidaturas.
La conformación de las listas de candidaturas titulares y accesitarias, según
corresponda, será presentada ubicando alternadamente una mujer y un
varón o un varón y una mujer, desde el primer lugar de ubicación, conforme
lo determine la organización política, y hasta donde corresponda.”
Artículo 6.- Vigencia de la norma
La presente Ley entrará en vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario
Oficial“El Peruano”.

35
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Proyecto de Ley que Incorpora la Alternancia de Género en las
Elecciones al Congreso de la República, Elecciones Regionales,
Elecciones Municipales; Organizaciones Políticas y de
Eliminación del Voto Preferencial en la Elección de Congresistas
I. OBJETIVO DEL PROYECTO DE LEY
El objetivo del presente proyecto de Ley es eliminar el voto preferencial en la
elección de representantes al Congreso de la República, lograr la efectividad
de la cuota de género y, por lo tanto, alcanzar la participación equilibrada
de mujeres respecto a los hombres en los órganos de elección popular
(Congreso de la República, consejos regionales y concejos municipales),
mediante la introducción del mandato de alternancia en el sistema electoral
peruano.
II. FUNDAMENTACIÓN DE LA PROPUESTA
a) El derecho a la igualdad en la participación política y su protección
constitucional e internacional
El derecho a la participación política es un derecho fundamental de todas
las personas reconocido por la Constitución Política del Perú en sus artículos
2°, numeral 17; y 31°; así como por diversos tratados sobre derechos
humanos ratificados por el Estado Peruano. Este derecho reconoce tres
manifestaciones sustanciales: a) el derecho de toda persona a participar en
el gobierno de su país, de manera directa o a través de sus representantes
libremente elegidos; b) el derecho de acceso de todas las personas a las
funciones públicas de su país en condiciones de igualdad; c) el derecho
a contar con elecciones auténticas, periódicas, libres y competitivas. La
participación es un derecho humano que faculta a todas las personas, sin
ningún tipo de exclusión ni de discriminación, a intervenir en la vida política
desupaís,deintervenirenlaformacióndelavoluntadestatal,enladirección
de la política gubernamental, y también implica el derecho a integrar los
diversos organismos del Estado a través del ejercicio de la función pública.
La Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución referida a la
interpretación de los derechos fundamentales, señala que: “Las normas
relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se
interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos

36
Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas
materias ratificados por el Perú”. En tal sentido, los alcances del derecho a
la participación política habrán de ser interpretados a la luz de lo dispuesto
por los diversos instrumentos de protección de los derechos humanos. Así,
corresponde mencionar a La Declaración Universal de Derechos Humanos
que proclamó en 1948 que“Todos los seres humanos nacen libres e iguales
en dignidad y derechos (...)” (artículo 1) y que “Toda persona tiene todos
los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción
alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier
otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición. (...)”(artículo 2). Asimismo, su artículo 21 reconoce
las tres manifestaciones clave de la participación política: “1. Toda persona
tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por
medio de representantes libremente escogidos”; “2. Toda persona tiene el
derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de
su país” y “3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder
público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que
habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por
voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del
voto.”
Cuatro años más tarde, el 20 de diciembre de 1952, la Asamblea General de
la ONU adoptó la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer,
en su afán por comprometer a los Estados en el logro de la igualdad política
de la mujer. Este instrumento internacional le reconoció expresamente el
derecho al voto en condiciones de igualdad y el derecho a ser elegible para
todos los organismos públicos electivos sin discriminación alguna. Así, su
artículo 1° dispone que “Las mujeres tendrán derecho a votar en todas las
elecciones en igualdad de condiciones con los hombres, sin discriminación
alguna”. Por su parte, el artículo 2° señala que “Las mujeres serán elegibles
para todos los organismos públicos electivos establecidos por la legislación
nacional, en condiciones de igualdad con los hombres, sin discriminación
alguna”; y el artículo 3° precisa que “Las mujeres tendrán derecho a ocupar
cargos públicos y a ejercer todas las funciones públicas establecidas por
la legislación nacional, en igualdad de condiciones con los hombres, sin
discriminación alguna”.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado por la
Asamblea General en su Resolución 2200 A (XXI), del 16 de diciembre de
1966, establece en su artículo 3 que“Los Estados Partes en el presente Pacto
se comprometen a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de

37
todos los derechos civiles y políticos enunciados en el presente Pacto”. Entre
los derechos contemplados se encuentran el de participar en la dirección
de los asuntos públicos de manera directa o por medio de representantes
libremente elegidos; a votar y ser elegido/a en elecciones periódicas, y a
tener acceso, en condiciones generales de igualdad a las funciones públicas
de su país (artículo 25).
Por su parte, la Declaración sobre eliminación de la discriminación
contra la mujer, proclamada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas mediante Resolución 2263 (XXII) del 7 de noviembre de 1967, afirma
en su artículo 4, que “Deberán adoptarse todas las medidas apropiadas
para asegurar a la mujer en igualdad de condiciones con el hombre y sin
discriminación alguna: a) El derecho a votar en todas las elecciones y a ser
elegible para formar parte de todos los organismos constituidos mediante
elecciones públicas; b) El derecho a votar en todos los referéndums públicos;
c) El derecho a ocupar cargos públicos y a ejercer todas las funciones
públicas. Estos derechos deberán ser garantizados por la legislación”.
En 1979, se adoptó la Convención sobre la Eliminación de todas las
formas de discriminación contra la mujer, conocida también como la
Carta Internacional de los Derechos de las Mujeres. Esta norma internacional
es un acuerdo que determina la posición de los Estados Partes ante la
discriminación como obstáculo para la materialización de los derechos
humanos de la mujer y del principio de igualdad. En concreto, la obligación
asumida por los Estados es la de garantizar a sus nacionales los derechos
previstos en este instrumento. El artículo 1° de esta Convención establece el
contenido de la expresión discriminación: “ (...) la expresión “discriminación
contra la mujer”, denotará toda distinción, exclusión o restricción basada
en el sexo que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el
reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su
estado civil, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las
esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera”.
Asimismo, el artículo 4° del mismo instrumento internacional, indica que la
adopción de medidas especiales por parte de los Estados, encaminadas a
acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer, no será considerada
como discriminación, en la forma definida en el artículo 1°. Del mismo
modo, en su artículo 7° compromete a los Estados Partes en la adopción
de medidas concretas para erradicar la discriminación contra la mujer en el
ejercicio de sus derechos políticos, garantizando la igualdad de condiciones
con los hombres para: “a) Votar en todas las elecciones y referéndums

38
públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean
objeto de elecciones públicas; b) Participar en la formulación de las políticas
gubernamentales y en la ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos
y ejercer funciones públicas en todos los planos gubernamentales; c)
Participar en organizaciones y asociaciones no gubernamentales que se
ocupen de la vida pública y política del país”.
En el plano interamericano, podemos mencionar a la Convención
Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer de
1948, que reconoce el derecho a la igualdad política de la mujer y explicita
que:“(...) el derecho al voto y a ser elegido para un cargo nacional no deberá
negarse o restringirse por razones de sexo” (artículo 1). La Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre del mismo año, señala
en su artículo II que“Todas las personas son iguales ante la Ley y tienen los
derechos y deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza,
sexo, idioma, credo ni otra alguna” y reconoce en su artículo XX que “Toda
persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el
gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de
participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas,
periódicas y libres”.
En el mismo sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos
de 1969 compromete a los Estados Partes a respetar, sin ningún tipo de
discriminación, incluida la de sexo, los derechos y libertades consagrados
en su texto (artículo 1) y desarrolla en su artículo 23° numeral 1, los derechos
políticos de todas las personas en condiciones de igualdad:“a) de participar
en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones
periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y;
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones
públicas de su país”.
La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia Contra la Mujer de junio de 1994, en su artículo 4°, señala que
toda mujer tiene derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de
todos los derechos humanos y libertades consagradas por los instrumentos
regionales e internacionales, entre ellos, “(...) j. el derecho a tener igualdad
de acceso a las funciones públicas de su país y a participar en los asuntos
públicos, incluyendo la toma de decisiones”.

39
Además del marco normativo mencionado existen un conjunto de
declaraciones, recomendaciones, planes, plataformas adoptadas en
espacios internacionales que conforman un conjunto de acuerdos y
compromisos políticos de los estados miembros de la organización que
los adoptó. Así, entre los instrumentos de este carácter que tienen mayor
relevancia respecto de la participación política de la mujer tenemos a:
- El Programa de Acción de la Conferencia Mundial de Derechos
Humanos, Viena 1993, que insta a los gobiernos y organizaciones
regionales e internacionales a que faciliten el acceso de la mujer a
puestos de dirección y le permitan una mayor participación en la
adopción de decisiones.
- El Programa de Acción de la Conferencia de Población y Desarrollo,
El Cairo 1994, reconoce que la eliminación de la discriminación social,
cultural, política y económica contra la mujer es condición indispensable
para eliminar la pobreza y promover el crecimiento económico
sostenido. Igualmente sostiene que es importante la plena participación
de la mujer en el proceso de formulación de políticas y adopción de
decisiones públicas.
- La Plataforma de Acción de la Cuarta Conferencia Mundial de la
Mujer, Beijing 1995, reconoce la importancia de la participación política
de la mujer así como de la integración de la perspectiva de género en las
legislaciones, políticas, programas y proyectos estatales.
- El Informe de la Conferencia Beijing+5 (2000) reconoce que pese al
avance en el logro de la igualdad de derecho, queda todavía mucho por
hacer para lograr la igualdad de hecho. Asimismo, indica que no hubo un
cambio sustantivo en la representación real de las mujeres en los niveles
más altos de adopción de decisiones.
- La Carta Democrática Interamericana de 2001, reconoce que la
eliminación de toda forma de discriminación especialmente de la
discriminación de género, étnica y racial, así como de las diversas formas
de intolerancia, contribuye al fortalecimiento de la democracia (artículo
9). Asimismo, el artículo 28 de este instrumento regional precisa que
“Los Estados promoverán la plena e igualitaria participación de la mujer
en las estructuras políticas de sus respectivos países como elemento
fundamental para la promoción y ejercicio de la cultura democrática”.
- El Consenso de Quito, aprobado el 2007 en el marco de la X Conferencia
Regional de la Mujer de la CEPAL, expresa el acuerdo de los países de la
región para: “Adoptar todas las medidas de acción positiva y todos los

40
mecanismos necesarios, incluidas las reformas legislativas necesarias y
las asignaciones presupuestarias, para garantizar la plena participación
de las mujeres en cargos públicos y de representación política con el fin
de alcanzar la paridad en la institucionalidad estatal (poderes ejecutivo,
legislativo, judicial y regímenes especiales y autónomos) y en los ámbitos
nacional y local, como objetivo de las democracias latinoamericanas y
caribeñas”(Considerando 25, acuerdo ii).
En consecuencia, el derecho a la igualdad en la participación política exige
una respuesta efectiva de los Estados para garantizar su vigencia a todos
sus ciudadanos y ciudadanas, particularmente a éstas últimas para quienes
el desarrollo constitucional e internacional de este derecho ha merecido
especial consideración en virtud precisamente, de su marginación histórica
en el ejercicio de su derecho a la participación política.
b) La cuota de género: una medida de acción afirmativa
Las “medidas de acción afirmativa” o “de acción positiva”, son estrategias
destinadas a establecer la igualdad de oportunidades por medio de
determinadaspolíticasquepermitencorregirdiscriminacionesoexclusiones
que son producto de prácticas o de sistemas sociales. La acción positiva se
aplica en el ámbito laboral, en la formación profesional, en la información
y en el campo de la igualdad política2
. En este último campo, las medidas
más conocidas y de mayor aceptación por los Estados son las cuotas de
promoción de la participación política de la mujer, tanto en los cargos de
elección popular, como en los partidos políticos.
Estas medidas buscan asegurar la presencia de determinados grupos
humanos en la vida pública y actúan como dinamizador de las aspiraciones
de las personas que pertenecen a aquéllos grupos. Ello, porque refuerzan
la imagen social de ese grupo humano al asegurarle una representación
permanente3
. De otro lado, progresivamente se van neutralizando los
prejuicios y las resistencias contra ese grupo al verlo con mayor frecuencia
en espacios de presencia política.
2 FUNDACIÓN FRIEDRICH EBERT-CENTRO DE DOCUMENTACIÓN Y ESTUDIOS: Cuota mínima
de participación de mujeres. Discusión y resoluciones del Partido Socialista Obrero Español.
Asunción-Paraguay, 1991, páginas 11 y 12.
3 ALBERDI, Inés y Alberdi, Isabel: La participación política de las mujeres. En: Leviatán, otoño-invierno,
Madrid 1987. s/p.

41
En el Perú, se optó por introducir en nuestra legislación como medida de
acción afirmativa para promover la participación política de la mujer, la
denominadacuotadegénero.Esta medidaestableceunporcentajemínimo
de presencia para ambos géneros en minoría, en las listas de postulación
de candidatos. Se plantea como un sistema neutral con respecto al género,
aunque en rigor su objetivo es aumentar la representación del sexo que se
encuentre infra representado, que para el caso peruano son las mujeres.
Actualmente, las normas nacionales relativas a cuotas de postulación al
Congreso,alosConsejosRegionalesyalosConcejosMunicipales,establecen
un mínimo de 30% de mujeres u hombres4
. Aunque con un porcentaje
superior, lo mismo sucede en el derecho español, al establecer -en su Ley
Orgánica para la Igualdad Efectiva entre mujeres y hombres- la participación
equilibrada de mujeres y hombres en las candidaturas electorales y en la
toma de decisiones, de tal manera que cada uno de los sexos suponga como
mínimo el 40% del total de la lista5
.
Si bien en el Perú la cuota de género ha sido recogida a nivel constitucional
en el año 20026
, el sistema de cuotas se adoptó por primera vez con la Ley
Nº 26859, Ley de Orgánica de Elecciones de 1997, que estableció en 25%
la cuota mínima de postulación de mujeres u hombres al Parlamento. Tres
años más tarde, en diciembre de 2000, mediante la Ley Nº 27387 se modificó
dicho porcentaje quedando, en adelante, como sigue:
“Artículo 116°.- La lista de candidatos al Congreso de cada Distrito Electoral
debe incluir un número no menor del 30% de mujeres o de varones. En
las circunscripciones en que se inscriban listas con tres candidatos, por lo
menos uno de los candidatos debe ser varón o mujer”7
.
La Ley de Elecciones Municipales, Ley Nº 26864 publicada el 13 de octubre de 1997,
en su artículo 10° dispuso:
4 Ley N° 26859 modificada por la Ley N° 27387, Ley Orgánica de Elecciones; Ley N° 26864, Ley de Elec-
ciones Municipales, modificada por Ley N° 27734; Ley 27683 modificada por la Ley N°29470, Ley de
Elecciones Regionales; Ley N° 29360, Ley de elección de representantes al Parlamento Andino y Ley
N° 28094, Ley de Partidos Políticos.
5 Ley Orgánica 3/2007 de 22 de marzo, Ley para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres. En: CAS-
TRO ARGUELLES, María Antonia y ÁLVAREZ ALONSO, Diego: La Igualdad efectiva de mujeres y hom-
bres a partir de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo. Monografías. Thomson-Civitas. España,
2007.
6 Artículo 191° de la Constitución Política del Perú:“la ley establece porcentajes mínimos para hacer
accesible la representación de género (…)”.
7 JNE: Legislación Electoral Peruana. Elecciones Generales 2001, página 82.

42
“Artículo 10.- Inscripción de listas de candidatos
(…)
La Lista de candidatos se presenta en un solo documento y debe contener:
(…)
2) El número correlativo que indique la posición de los candidatos a
regidores en la lista, que debe estar conformada por no menos de un 25%
de hombres o mujeres”8
.
Ley Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales, incorporó la cuota de género
de 30% en las listas de candidatos a los Consejos Regionales, un mínimo de
20% para jóvenes y de un 15% de representantes de comunidades nativas y
pueblos originarios de cada región donde existieran.
Es importante tener presente que en el caso de las elecciones municipales -y
regionales- las oportunidades para salir elegidas o elegidos tienen relación
directa con el lugar que mujeres y hombres ocupen en las respectivas listas
de candidatas/os, pues para este tipo de elecciones se aplica el sistema
de representación proporcional con listas cerradas y bloqueadas y la lista
ganadora obtiene la mayoría de los asientos de regidoras/es o consejeras/
os en el caso regional.
Otro avance importante en el campo de la igualdad en la política fue la
introducción de las cuotas en la normativa sobre partidos políticos. Así,
el artículo 26° de la Ley Nº 28094, Ley de Partidos Políticos estableció lo
siguiente:
“Artículo 26.- Participación de hombres y mujeres en elecciones del partido
político.
En las listas de candidatos para cargos de dirección del partido político
así como para los candidatos a cargos de elección popular, el número de
mujeres u hombres no puede ser inferior al treinta por ciento del total de
candidatos”.
Con esta disposición se introdujo la cuota de género dentro de las normas
de democracia interna de los partidos políticos en los mismos términos que
para los cargos de elección popular, es decir, al menos 30% de mujeres o de
hombres en las listas de postulación.
8 Este porcentaje fue incrementado a 30% por la Ley Nº 27734.

43
c) Las cuotas, su funcionamiento y resultados
Las normas sobre cuotas orientadas a promover una mayor presencia de
mujeresenlaslistasdepostulaciónacargospúblicosderegidoras,consejeras
y parlamentarias y en consecuencia a avanzar hacia una participación
equilibrada de mujeres respecto a los hombres, han contribuido en hacer
visible la presencia de las mujeres en los procesos electorales. En efecto, los
resultados de la aplicación de la ley de cuotas se apreciaron inmediatamente
y,engeneral,semantieneunapresenciafemeninaentérminosderesultados
electorales superior a la que existía antes del establecimiento de la cuota de
género.
Veamos el caso de las elecciones al Congreso:
Cuadro Nº 1
Resultados de las elecciones al Congreso de la República
Congreso
Total
Parlamentarios
Nº de
Mujeres
Porcentaje
Nº de
Hombres
Porcentaje
Vigencia de
la cuota
CCD 1992 80 (+) 8 10% 72 90% --
1995-2000 120 (+) 13 11% 107 89% --
2000-2001 120 (+) 26 22% 94 78% 25%
2001-2006 120 (++) 22 18% 98 82% 30%
2006-2011 120(++) 35 29% 85 71% 30%
2011-2016 130 (++) 28 21,5% 102 78,5% 30%
(+) Parlamento Unicameral y distrito nacional único.
(++) Parlamento Unicameral + distrito electoral múltiple en el sistema electoral.
Comosepuedeapreciar,losresultadosdelaaplicacióndelacuotadegénero
en las listas de postulación al Congreso, no necesariamente tienen una
correspondencia con los resultados electorales para las mujeres. En efecto,
si bien en las tres últimas elecciones al Congreso se exigió una cuota mínima
de candidatas mujeres o de hombres de 30%, los resultados en términos
de mujeres elegidas en ningún caso alcanzó el porcentaje mínimo de la
cuota. Es más, en las últimas elecciones, el porcentaje de mujeres elegidas
se redujo en aproximadamente 26% si lo comparamos con el porcentaje
obtenido en la elección del 2006.
De lo reportado por el Jurado Nacional de Elecciones y, para el proceso
de elección de representantes al Congreso, se tiene que 275 listas fueron
inscritas representando 1518 candidaturas; de esta cifra 921 fueron hombres
(61%) y 597 mujeres (39%).

44
Claro está que al analizar los resultados de estas elecciones debemos
considerar que en las elecciones congresales se aplica el voto preferencial;
por lo tanto un asunto adicional a considerar es la posibilidad efectiva
que tienen las mujeres de publicitar sus candidaturas de tal manera que
puedan ser identificadas por el electorado que finalmente les otorgará
su preferencia. En consecuencia, la cuota de género no es suficiente para
avanzar en una participación equilibrada entre hombres y mujeres en los
espacios de decisiones políticas.
En el caso de las elecciones regionales, el sistema electoral exige la
presentación de listas bloqueadas y cerradas, aunque con la variante
introducidaenlaúltimaelecciónaefectosdeincluir–almenos-uncandidato
o candidata por provincia en la conformación de los consejos regionales;
si comparamos los resultados de las elecciones del 2006 con las del 2010,
vemos un ligero avance en el porcentaje de mujeres elegidas muy cercano
al porcentaje establecido para las cuotas de postulación.
Respecto a la ubicación de candidaturas a cargos municipales, las mujeres
han sido ubicadas al final de las listas, las candidatas a regidoras provinciales
se centraron en el tercio inferior, mientras que a nivel distrital se centraron
ligeramente más en el tercio medio9
En las elecciones municipales, la postulación de los integrantes del Concejo
Municipal se produce mediante la presentación de listas cerradas y
bloqueadas por lo que el lugar que ocupen las candidatas y candidatos en
laslistasresultafundamentalparasuelección.Ello,porquealalistaganadora
se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de regidores
del Concejo Municipal (“premio de mayoría”), lo que más le convenga. En
consecuencia, el partido o movimiento político ganador tendrá, al menos,
la mayoría de los puestos del Concejo Municipal (50% más uno), los demás
puestos se distribuyen en aplicación de la cifra repartidora. Esto implica que
quienes estén ubicados en la primera mitad de las listas serán las personas
que tendrán posibilidades reales de salir elegidas.
9 MIMDES 2011. Resultados de las Elecciones Regionales y Municipales 2010. Cumplimiento de las
Cuotas Electorales. Documento de Trabajo.

45
Cuadro Nº 2
Candidatas electas a Regidurías Provinciales y Municipales
Periodos 2006 y 2010
Cargo 2006 % 2010 %
Regiduría Provincial 430 25% 406 23.9%
Regiduría Distrital 2,417 28.3% 2,377 28%
Fuentes: i) MIMDES. 2011. Resultados de las Elecciones Regionales y Municipales 2010. Cumplimiento de las Cuotas
Electorales. Documento de Trabajo.
ii) MIMDES. 2008. Análisis de la participación política y ciudadana de las mujeres en los espacios locales y regionales.
A diferencia de las elecciones para el Congreso, en el caso de las elecciones
regionales y municipales, la ubicación de mujeres y hombres en las listas
es determinante para su elección. Como se ha señalado, en general,
tienen posibilidades efectivas de ser elegidas/os aquellas/os candidatas o
candidatos cuya ubicación se encuentre en la primera mitad de las listas.
De esta manera, si las mujeres son relegadas a las últimas posiciones de
las listas, su participación será una simple formalidad para “cumplir” con
la cuota exigida por la ley. Por lo tanto, estas elecciones exigen también
la adopción del mandato de alternancia a efectos que la cuota de género
cumpla con el propósito de su adopción, es decir, avanzar en el logro de la
igualdad en la participación política.
d) Más allá de la cuota: necesidad de adoptar otras medidas
La experiencia de la aplicación de la normativa sobre cuota de género
nos demuestra que ésta es insuficiente para lograr una presencia más
equilibrada entre hombres y mujeres en los espacios de toma de decisiones
políticas, particularmente en los cargos de elección popular. Por ello, un
reciente informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
estima que“uno de los grandes desafíos de las sociedades democráticas es
lograr una representación política más equitativa entre hombres y mujeres
en todos los congresos de la región”10
.
El citado informe observa que los países que aplican las cuotas, cuentan
además con mandatos de posición en su legislación electoral -es decir,
la ubicación preferencial de las candidaturas que se busca promover-,
10 Comisión Interamericana de Derechos Humanos: El Camino Hacia una Democracia Sustantiva: La
participación Política de las Mujeres en las Américas. Organización de Estados Americanos, 18 abril
2011, p.24.

46
logrando con ello una mayor representatividad en las legislaturas más que
en otros países. Tales son los casos de Costa Rica (38.6%), Ecuador (32.3%) y
Argentina (38.5% en la Cámara Baja y 32.5% en el Senado)11
.
El mandato de posición se orienta al logro de la efectividad de la cuota,
funciona particularmente en aquellos sistemas de elección proporcional
con listas cerradas y bloqueadas. A la inversa, en los lugares donde se
aplican las listas abiertas o las listas desbloqueadas, el voto preferencial
actúa alterando el orden original y podría anular los efectos del mandato
de posición.
Si bien en el Perú no se ha adoptado aún el mandato de posición, conforme
se ha descrito anteriormente, los diversos sistemas de elección en los niveles
de gobierno nacional, regional y local, nos demuestran el mínimo impacto
de los sistemas electorales en la aplicación de la cuota. Así, en las elecciones
para el Congreso de la República, la ciudadanía con su voto puede optar
libremente por candidaturas femeninas y reubicarlas en posiciones
preferentes al momento de su elección (aplicación del voto preferencial).
A diferencia de ello, en las elecciones regionales y locales, el electorado no
podráalterarconsuvotolaconformacióndelaofertaelectoralplanteadapor
las organizaciones políticas (listas cerradas y bloqueadas). Por lo tanto, en
estas últimas el lugar que ocupen las mujeres en las listas será determinante
para su elección: si no están ubicadas en los primeros puestos y dentro de
la primera mitad de la lista, no tendrán mayor oportunidad de ser elegidas.
¿Qué hacer entonces para avanzar en el logro de la igualdad efectiva en
la participación política?
Laalternancia,queesunavariedaddelmandatodeposiciónodecolocación
en las listas, surge como una alternativa para mejorar el sistema de cuotas.
La alternancia implica organizar las listas electorales siguiendo la regla una
mujer/un hombre o un hombre/una mujer. La introducción y aplicación
de la alternancia en un sistema electoral de representación proporcional
con listas cerradas y bloqueadas ofrecerá mejores condiciones para el
cumplimiento de la aspiración de la igualdad política, formulada no sólo
en términos de oportunidades: igualdad en la postulación; sino también,
en términos de resultados: posibilidades de elección efectiva. Con ello, se
daría un mejor cumplimiento al derecho de igualdad en la participación
política reconocido por el texto constitucional y por los diversos tratados
sobre derechos humanos que forman parte de nuestro derecho nacional.
11 Ibídem p. 61.

47
Esta fórmula resulta totalmente compatible con la propuesta de eliminación
del voto preferencial de nuestro sistema electoral, pues generaría que
los partidos políticos asumieran una actitud más comprometida en la
promoción de la igualdad efectiva al interior de sus organizaciones. De
otro lado, exigiría fortalecer sus mecanismos de democracia interna para la
conformación democrática de sus listas de postulación.
Deotrolado,laintroduccióndeestemecanismoennuestrosistemaelectoral,
implicaría un mayor involucramiento de las autoridades electorales, las
cuales habrán de asumir un rol protagónico en la efectiva supervisión de los
procesos de selección y formulación de candidaturas.
e) La eliminación del voto preferencial y sus efectos en el derecho a la
igualdad política de las mujeres
El voto preferencial brinda al electorado la oportunidad de alterar la
disposición de los candidatos y candidatas en la lista presentada por la
organizaciónpolítica,dejandobajosupotestadlaeleccióndelrepresentante
al Congreso de la República. El voto preferencial opera en los sistemas de
elección con listas cerradas y no bloqueadas12
. Fue introducido en el Perú
en las elecciones a la Asamblea Constituyente de 1978. Si bien para las
elecciones generales de 1980 no operó el sistema de votación preferencial
por haber sido excluido expresamente por la Constitución de 1979 (Quinta
Disposición General y Transitoria); se volvió a implementar a partir de las
elecciones generales de 1985, con la variante del voto preferencial doble
opcional13
.
Desde entonces, el voto preferencial ha permitido la reconfiguración de las
listas presentadas por las organizaciones políticas en virtud de la votación
electoral; pero asimismo se le atribuye haber debilitado a las organizaciones
políticas, pues en el afán de ser elegidos o elegidas, priorizan las campañas
individuales o, en el mejor de los casos en duplas por la vigencia del doble
voto preferencial opcional.
Más allá de estos efectos, diversos estudios demuestran que el voto
preferencial ha venido siendo un mecanismo que favorece la elección de
12 Cfr. NOHLEN, Dieter: Sistemas Electorales Parlamentarios y Presidenciales. En: Tratado de Derecho
Electoral Comparado de América Latina. IIDH, Universidad de Heidelberg, Tribunal Electoral del Po-
der Judicial de la Federación, IFE, FCE. México, 1998, pp. 150-151.
13 TUESTA SOLDEVILLA, Fernando: Perú Político en Cifras. Fundación Friedrich Ebert, 2da. Edición,
Lima, setiembre de 1994, p.28.

48
mujeres al permitir su reubicación hacia los primeros lugares, remontando
la ubicación asignada (que en la mayoría de los casos se encuentran en los
últimos puestos) por su organización política. Así, en las elecciones del año
2006, del total de mujeres electas, 46% obtuvieron votos que le permitieron
ocupar una posición mejor que la que tenían asignada por la organización
política en las listas electorales, frente al 33% de los hombres. Igualmente,
en las últimas elecciones del año 2011, por efecto del voto preferencial,
50% de las mujeres elegidas mejoraron su ubicación frente al 43% de los
hombres que hizo lo propio14
.
De esta manera, resulta evidente que el voto preferencial ha favorecido
la elección de mujeres en el Congreso; por lo que su eliminación tendría
consecuencias directas en los resultados, pues probablemente las mujeres
serían ubicadas en posiciones en las listas de candidaturas sin mayores
expectativas de salir elegidas. Por ello, se propone que la eliminación del
voto preferencial para la elección de representantes ante el Congreso de
la República -previsto en el segundo párrafo del artículo 21° de la Ley Nº
26859, Ley Orgánica de Elecciones-, vaya acompañada con la introducción
del mandato de alternancia para garantizar la ubicación de candidatas y
candidatos en posiciones elegibles y, de esta manera, consagrar la igualdad
de oportunidades en política para las ciudadanas y ciudadanos peruanas/os.
En consecuencia:
La eliminación del voto preferencial en la elección de congresistas debe
ser suplida necesariamente, en las normas relativas al sistema electoral
peruano, de un mecanismo como el mandato de alternancia a fin de
garantizar el cumplimiento efectivo de la cuota de género, cuyo propósito
fundamental es lograr la participación equilibrada de mujeres respecto a
los hombres en los cargos de elección popular al Congreso de la República,
los Consejos Regionales y los Concejos Municipales, a través de la inclusión
de un porcentaje mínimo de 30% de mujeres y hombres en las listas de
postulación a los referidos cargos.
III. ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
El presente proyecto de Ley no genera gastos al Estado Peruano; por
el contrario contribuye a la vigencia del derecho a la igualdad y el
14 Manuela Ramos: Carta de las Mujeres a las Congresistas de la República 2011-2016. Lima, setiem-
bre 2011, página 26.

49
derechoalaparticipaciónpolíticademujeresyhombres,reconocidos
por la Constitución Política del Perú, los Tratados Internacionales
sobre Derechos Humanos ratificados por el Perú y la Ley Nº 28983,
Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres.
IV. IMPACTODELAVIGENCIADELANORMAENLALEGISLACIÓN
NACIONAL
El propósito del presente proyecto de Ley es introducir en la
legislación electoral vigente el mandato de alternancia en la
elaboración de listas de postulación al Congreso de la República,
Consejos Regionales y Concejos Municipales; así como eliminar el
voto preferencial en la elección de congresistas. En consecuencia,
se modificarán las siguientes normas: Ley Nº 26859, Ley Orgánica
de Elecciones modificada por la Ley Nº 27387 y la Ley Nº 29403, Ley
que crea el Distrito Electoral de Lima Provincias; Ley Nº 26864, Ley de
Elecciones Municipales, Ley Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales
modificada por la Ley Nº 29470, y la Ley Nº 28094, Ley de Partidos
Políticos.
Lima, octubre de 2012

50
Proyecto de Ley que Establece la Alternancia de Género
en las Elecciones Regionales y Locales
PROYECTO DE LEY Nº 2639/2013-CR
SUMILLA: PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA ALTERNANCIA DE
GÉNERO EN LAS ELECCIONES REGIONALES Y LOCALES.
La Congresista de la República por el departamento de Lima que suscribe,
ROSA MAVILA LEÓN, ejerciendo el derecho de iniciativa legislativa que le
confiere el artículo 107° de la Constitución Política del Perú y a través del
Grupo Parlamentario “ACCIÓN POPULAR-FRENTE AMPLIO” conforme a lo
dispuesto por el numeral 2 del artículo 76° del Reglamento del Congreso
de la República, presenta la siguiente iniciativa legislativa:
FÓRMULA LEGAL
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA:
Ha dado la siguiente Ley:
PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LA ALTERNANCIA DE GÉNERO EN
LAS ELECCIONES REGIONALES Y LOCALES
Artículo 1°.- Inclusión de alternancia en las listas de candidaturas al
Consejo Regional
Modifíquese el articulo 12 de la Ley N°27683, Ley de Elecciones Regionales,
modificado por la Ley N° 29470, en los términos siguientes:
“Articulo 12.- Inscripción de listas de candidatos
Las agrupaciones políticas a que se refiere el artículo precedente deben
presentar en una lista candidatos a la presidencia, vicepresidencia y al
Consejo Regional, acompañada de una propuesta de Plan de Gobierno
Regional, la cual será publicada junto con la lista del Jurado Especial en
cada circunscripción.
La lista de candidatos al Consejo Regional debe estar conformada por
un candidato de cada provincia, incluyendo un accesitario en cada
caso. La lista de postulación debe estar integrada por no menos de
treinta por ciento (30%) de hombres o mujeres, ubicadas de forma
alternada desde el primer lugar de la lista; y un mínimo de quince
por ciento (15%) de representantes de comunidades nativas y pueblos

51
originarios de cada región donde existan, conforme lo determine el
Jurado Nacional de Elecciones.
La inscripción de dichas listas podrá hacerse hasta noventa (90) días
naturales antes de la fecha de elecciones.
El candidato o candidata que integre una lista inscrita no podrá figurar
en otra de la misma u otra circunscripción, así como tampoco podrá
postular a más de un cargo.
Articulo 2°.- Inclusión de alternancia en las listas de candidaturas al
Consejo Municipal
Modifíqueseelarticulo10°delaLeyNº26864,LeydeEleccionesMunicipales,
en los términos siguientes:
Artículo 10* Inscripción de la lista de candidatos
Las Organizaciones Políticas y Alianzas Electorales a que se refiere
el articulo precedente deben presentar su solicitud de inscripción de
candidatos o candidatas a alcaldes y regidores o regidoras, hasta
noventa (90) días naturales antes de la fecha de las elecciones ante los
Jurados Electorales Especiales correspondientes.
La lista de candidatos o candidatas se presenta en un solo documento
y debe contener:
1. Nombre de la Organización Política o Alianzas Electorales nacional,
regional o local.
2. Los apellidos, nombres, firma, tal como figura en el documento
nacional de identidad, número de éste y el domicilio real.
3. El número correlativo que indique la posición de los candidatos
o candidatas a regidores o regidoras en la lista, que debe estar
conformada por no menos de un treinta por ciento (30%) de
hombres o mujeres, cuya posición debe ser en forma alternada
desde el inicio de la lista, y un mínimo de quince por ciento (15%)
de representantes de Comunidades nativas y pueblos originarios
de cada provincia correspondiente, donde existan, conforme lo
determine el Jurado Nacional de Elecciones.
4. Acompañar una propuesta de Plan de Gobierno Municipal Provincial
o Distrital según corresponda, la cual será publicada, junto con la
lista inscrita por el Jurado Electoral Especial en cada circunscripción.
5. El candidato o candidata que integre una lista inscrita no podrá
figurar en otra lista de la misma u otra circunscripción, así como
tampoco podrá postular a más de un cargo“.

52
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I. FUNDAMENTOS DE LA PROPUESTA
1.1 Antecedentes
La historia demuestra que la participación política de las mujeres ha
tenido un proceso de lento reconocimiento jurídico desde los Estados, a
nivel mundial el derecho al voto para las mujeres recién se dio en 1393 en
Nueva Zelanda, sin embargo sólo se les permitía votar y no presentarse
como candidatas a elecciones. En el caso del Perú, que se constituye como
República independiente en el año 1821, tuvieron que pasar 134 años para
que recién en 1955, las peruanas tuvieran derecho a votar sin ningún tipo
de limitación.
En este contexto, la participación de las mujeres en los espacios políticos
de representación han sido siempre limitados, por ello, el Estado peruano
considerando que las mujeres no han tenido iguales oportunidades en el
ejercicio de su participación política, en el año 1997 estableció la cuota
de género mediante la Ley N°26859 Ley Orgánica de Elecciones, que en
su artículo 116 estableció que “Las listas de candidatos al Congreso deben
incluir no menos de 25% de mujeres o varones”, ese mismo año se promulgó
la Ley Nº 26864, Ley de Elecciones Municipales, que en su art. 10 inciso 2,
establece que“Elnúmerocorrelativoqueindiquelaposicióndeloscandidatos
a Regidores en la lista que debe estar conformada por no menos de un 25% de
mujeres o hombres”.
EstanormaseaplicóenlasEleccionesMunicipalesde1998,cuyosresultados
demostraron un incremento en el número de mujeres electas con relación
a 1995, el número de regidoras, a nivel nacional se elevó de 933 a 2,826 y
el número de alcaldesas de 53 a 56. En particular, la variación se percibió
en el número de regidoras de los Consejos provinciales y distritales que
aumentó, a nivel nacional de 8,48% a 24,01%1
.
En el año 2000, la Cuota de género fue elevada al 30% de los candidatos
o candidatas en las listas electorales, a través de la Ley Nº 27387, que
modificó el artículo 116 de la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones, que
determinó la modificación de la cuota de 25% a 30% en la ley de Elecciones
Municipales Ley N°26864 y su inclusión en la Ley de Elecciones Regionales,
Ley N”27683, de 2002.
1 DEFENSORlA DEL PUEBLO, La Cuota de Género en el Perú: Supervisión de las Elecciones Regionales y
Municipales Provinciales 2006. Informe Defensora N° 22, Lima: Defensoría del Pueblo, 2007 p. 70 y 71.

53
La aplicación de la cuota de género contribuyó a que se incrementara el
número de representantes mujeres a nivel nacional, tal como se puede
apreciar en el siguiente cuadro:
Año Cargo Hombres Mujeres
1995
Alcaldes/as provinciales y
distritales
1760 53
Regidores/as
provinciales y distritales
10074 933
1998
Aplicación de
la cuota 25%
Alcaides/as provinciales y
distritales
1819 56
Regidores/as provinciales y
distritales
8945 2826
2002
Aplicación de
la cuota 30%
distritales
1776 53
distritales
7609 2706
Presidentes/as regionales 22 3
Consejeros/as regionales 176 52
2006
distritales
1760 50
distritales
7330 2810
2010
distritales
1731 69
distritales
7405 2783
Fuente: INEI, ONPE, JNE, Defensoría del Pueblo y Asociación Civil Transparencia.
Nota: En el caso de alcaldes/as provinciales y distritales, como en el de Presidentessa s regionales no se
aplica la cuota de género.

54
A pesar de este incremento, han existido serios problemas en la aplicación
de la cuota de género, que no han permitido cumplir con su finalidad:
Listas Electorales que no cumplen con la cuota:
En la supervisión del proceso electoral municipal y regional de 2006,
realizado por la Defensoría del Pueblo2
, encontró que 127 listas de un total
de 1,654 que compitieron para los Consejos Municipales Provinciales y 45
listas de un total de 225 en los Consejos Regionales no acreditaron la cuota
de género prevista por ley. De este universo, 12 listas que incumplió con
la cuota de género, alcanzaron a ser elegidos en cargos como Presidente,
vicepresidente y/o Consejeros Regionales; y 22 listas lograron colocar a sus
candidatos en el cargo de alcalde y/o regidores municipales provinciales
En las elecciones municipales complementarias de 2009, de las 351 de listas
a Alcaldías distritales, 4 incumplieron con la incorporación de la cuota3
.
En las elecciones municipales y regionales de 2010, de las 324 listas para
los Gobiernos Regionales, 12 incumplieron con la cuota de género según el
Jurado Nacional de Elecciones4
, por lo que no fueron inscritas.
La ubicación de las mujeres es al final de las listas:
En el mismo informe de las elecciones municipales y regionales de 2006, la
Defensoría señala que exceptuando la lista que obtuvo la primera mayoría,
la supervisión reporta que menos del 20% de candidatas tenían reales
probabilidades de ser elegidas, debido a su ubicación en las listas:
2 1
Ibidem. p. 184,
3 DEFENSORIA DEL PUEBLO. Nota de Prensa de 11 de marzo de 2009 Véase en:
www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/prensa/notas/2010/NP-047-10.pdf 06/09/13).
“JURADO NACIONAL DE ELECCIONES. Resolución N° 247-2010
4 COMITÉ CEDAW Recomendación General N’25, sobre el párrafo 1 del articulo 4 de la Convención sobre
la Eliminación de todas les formas de discriminación contra la mujer, adoptada por e[ Comité para la
Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, 20° periodo de sesiones, 1999, párrafo 7.

55
Elecciones Municipales y Regionales 2006
Ubicación de las mujeres
en las listas electorales
Candidatas a consejeras
regionales titulares
Candidatas a
regidoras municipales
provinciales
Candidatas a regidoras
municipales distritales
Tercio superior 19.92% 20.59% 20.05%
Tercio inferior 48.40% 46.37% 37.88%
Fuente: Defensoria del Pueblo, Jurado Nacional de Elecciones5
En las elecciones municipales complementarias de 2009, se verificó que
persiste el problema de ubicar a las mujeres al final de las listas. Un ejemplo
de ello, en el caso de la lista a regidurías provinciales, de las 69 candidatas,
16 fueron ubicadas en el último lugar y sólo 5 en la primera ubicación6
.
Estos datos son contrastados por el siguiente cuadro de las elecciones
regionales y municipales 2010:
Elecciones Municipales y Regionales 2010
Ubicación de las mujeres en las
listas electorales
municipales provinciales
municipales distritales
Tercio superior 20.50% 19.84%
Tercio inferior 45.37% 37.71%
Fuente: Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - Informe 20107
.
Como es evidente la ubicación de las mujeres en los tercios inferiores de
las listas hace que sus posibilidades de elección se reduzcan notablemente.
5 DEFENSORÍA DEL PUEBLO La Cuota de Género en el Perú: Supervisión de la Elecciones Regionales
y Municipales Provinciales 2006 Informe Defensorial Nº 122. Lima: Defensoría del Pueblo. 2007, p.
184; y JURADO NACIONAL DE ELECCIONES. Ubicación de las mujeres en las listas de candidatos.
Elecciones Regionales y Municipales 2006. Elecciones. Elecciones Municipales Complementarias
y Elecciones Municipales 2007. Véase en: Véase en: http://portal.jne.gob.pe/informacionelectoral/
estadisticaelectoral/Estad%C3%ADstica%20Electoral.aspx. (10/09/13).
6 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Nota de Prensa de 11 de marzo de 2009. Véase en:
www.defensoria.gob.pe/module5/Oownload5fpfen5a/nota5/Z0l0WP-047-10.pdf. (06/09/13).
7 MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL Resultados de las Elecciones Regionales y
Municipales 2010. Cumplimiento de las Cuotas Electorales. Lima: MIMDES, 2010, p 37 (06/09/13).

56
En este sentido, tal como se señala en el Informe del MIMDES8
(2010) un
análisis de las posibilidades de elección de las candidaturas demuestra
que, con respecto a las candidatas electas, aproximadamente más del 15%
de candidatas ubicadas en el tercio superior son electas y, por el contrario
menos del 1% de candidatas ubicadas en el tercio inferior fueron elegidas
en las elecciones municipales de los dos últimos proceso electorales. Las
candidatas ubicadas al final de las listas tienen prácticamente nulas sus
posibilidades de ser elegidas, a pesar de que allí se concentra el mayor
número de candidatas mujeres.
Interpretación restrictiva de la cuota:
En las elecciones del año 2001, el Jurado Nacional de Elecciones hizo una
interpretación restrictiva de la norma que exige la aplicación de cuotas,
señalando que es difícil interpretar el 30% en los escaños elegidos y que
por ello se debe “redondear matemáticamente”9
, disminuyendo con
ello las oportunidades de elección de las candidatas y no considerando
una interpretación acorde con los fines de la ley y la Constitución. Por
ello, el Estado peruano fue denunciado ante la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, en el caso Janet Espinoza Feria y otras casos CIDH
N°12-404, presentado por candidatas de los distritos electorales de lca, La
Libertad y Callao, que fueron afectadas al quitársele 1 escaño con cuota de
género en cada caso.
Por ello, actualmente, el propio Jurado Nacional de Elecciones, ha
presentado ante el Congreso, el Proyecto de Ley N° 268/2011-JNE,“Ley que
regula la aplicación de la cuota electoral de mujeres” en concordancia con las
recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a
fin de arribar a un acuerdo de solución amistosa.
1.2 Marco Normativo Internacional que obliga al Estado peruano a
promovermedidasdeacciónafirmativacomolaalternanciadegénero.
El Perú es parte de la Comunidad Internacional que ha suscrito una serie
de tratados específicos en materia de reconocimiento de derechos de las
mujeres, que justifican y promueven la adopción de medidas temporales
respecto a la participación política.
8 MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL. Resultados de las Elecciones Regionales y
Municipales 2010. Cumplimiento de las Cuotas Electorales. Lima: MIMDES, 2010, p 46.
9 Véase el caso completo en: http://www.cidh.org/annualrep/2002sp/Peru12404.htm (28/08/13).

La necesaria reforma política y electoral en el perú

La necesaria reforma política y electoral en el perú

Recomendados

Recomendados

Más contenido relacionado

La actualidad más candente

La actualidad más candente (20)

Similar a La necesaria reforma política y electoral en el perú

Similar a La necesaria reforma política y electoral en el perú (20)

Más de Asociación Civil Transparencia

Más de Asociación Civil Transparencia (20)

Último

Último (14)

La necesaria reforma política y electoral en el perú