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![Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 31
hombre educado o instruido es más libre que el que no lo es y el imaginativo es
más libre que el corto de imaginación.
Otros autores como Rousseau y Kant parten de una concepción diferente del
hombre, considerándolo “capaz de verdaderas decisiones morales, o sea, de elegir
entre dos cursos de acción, no simplemente a base de la mayor utilidad de uno o de
otro, no como resultado de la victoria de un conjunto de pasiones e instintos sobre
otro, sino gracias a una libertad inherente de hacer y seguir sus propias reglas. Y la
dignidad específica del hombre reside no en una capacidad superior de calcular, que
lo hace una máquina más inteligente que los animales inferiores, sino precisamente
en su capacidad de libre elección moral”.
La moral hobbesiana es hedonista y utilitaria; lo primero, en tanto sostiene que
el bien y el placer coinciden; lo segundo, en la medida en que considera que la
razón es esencialmente un instrumento de cálculo y no la sede de la autonomía
moral. Para Hobbes, el hombre se distingue de los animales superiores por
sus capacidades de cálculo y previsión y no, como en Rousseau o Kant, por la
autonomía moral.
El contrato social limita la libertad
Hobbes sostenía que, paradójicamente, la igualdad natural y la libertad absoluta
de los individuos en el estado de naturaleza y la escasez de los recursos derivaría
necesariamente en un estado de guerra universal de todos contra todos y con él,
la amenaza permanente a la propia vida y propiedades; es decir, una situación de
permanente inseguridad que no desaparece aun cuando se desarrolle un enorme
poderío político y militar.
En consecuencia, la única manera en que el derecho natural ilimitado de los
hombres sea contenido o limitado es que ellos mismos quieran hacerlo; mediante
un pacto voluntario, por el cual los individuos transfieren “la libertad que cada
hombre tiene de usar su propio poder, como él quiera, para la preservación de su
propia naturaleza, es decir, de su propia vida y, por consiguiente, de hacer toda cosa
que en su propio juicio y razón, conciba como el medio más apto para aquello” a
un hombre o asamblea de hombres con el fin de “erigir un poder común capaz de
defenderlos de la invasión extranjera [guerra externa] y las injurias de unos a otros
[guerra interna]”.
De ahí, que el poder del Estado se funda en el contrato o pacto social y su único
fin es la defensa, es decir, la seguridad y la paz interior.
Sin embargo, Rousseau planteó que la transición del estado natural al estado
civil produce en el hombre un cambio muy notable, porque reemplaza el instinto
por la justicia e impregna de moralidad sus acciones. En este proceso, el hombre
pierde su libertad natural y el derecho ilimitado a todo y gana la libertad civil y la
propiedad de lo que posee.](https://image.slidesharecdn.com/libroculturatributaria-130919164355-phpapp02/85/Libro-cultura-tributaria-32-320.jpg)
![Capítulo 1. HOMBRE, SOCIEDAD Y ESTADO 3333
El origen del
Estado Moderno
Un poco de historia
La Edad Moderna fue producto de un cambio político muy importante que se
fundamentó en la idea de que el pacto social da origen al Estado y solo puede
mantenerse por la amenaza de la fuerza. Dicho de otra manera: la soberanía del
Estado no se funda en la sociabilidad natural o en la concordia, sino en la violencia
y en la fuerza, puesto que, a diferencia de lo que pensaba Aristóteles, el bien
común no basta para mantener unidos a los hombres.
En esa época también se sostenía que como el soberano no era parte del contrato
social por su origen divino por lo tanto, sus acciones no podían ser deslegitimadas
por los individuos contratantes. Dicho de otro modo: como el problema de la
inseguridad se deriva de la naturaleza del hombre, no es posible erradicarlo pero
sí limitarlo. Y para contener el mal mayor se crea un mal menor pero necesario:
el poder soberano del Estado. “Solo el más grande de los poderes terrenales puede
gobernar el orgullo del hombre” (Hobbes).
En consecuencia, el poder soberano del Estado de la Edad Moderna que era
absoluto, incluía: (1) El poder policíaco o represivo, (2) el poder legislativo, (3)
el poder judicial y (4) el poder de censura. No admitía el derecho a la rebelión o
resistencia por parte de los súbditos y sólo solo les reconocía un único derecho
inviolable e inalienable: el de la propia conservación.
“[El Estado] no es
otra cosa más que
un hombre artificial;
aunque de mayor
estatura y vigor que
el hombre natural,
para cuya protección
y defensa fue
ideado.”(Hobbes)](https://image.slidesharecdn.com/libroculturatributaria-130919164355-phpapp02/85/Libro-cultura-tributaria-34-320.jpg)
![Libro de Consulta 2011. CULTURA TRIBUTARIA
Las obligaciones de los contribuyentes se encuentran establecidas en el Código
Tributario. “La obligación tributaria [...] es el vínculo entre el acreedor y el
deudor tributario, establecido por ley, que tiene por objeto el cumplimiento
de la prestación tributaria, siendo exigible coactivamente". (Código tributario.
Artículo 1º)
Existen dos tipos de obligaciones tributarias: formales y sustanciales. Las
obligaciones formales consisten básicamente en comunicar información a la
SUNAT y la obligación sustancial consiste en hacer el pago del tributo.
Obligaciones de los
contribuyentes
Acreedor
tributario:
Estado
OBLIGACIONES TRIBUTARIAS
DE LOS CONTRIBUYENTES
Deudor
tributario:
Contribuyente
o responsable
Inscribirse
en el RUC
Emitir y
entregar
comprobantes
de pago
Llevar libros de
contabilidad u
otros libros y
registros
Presentar
declaración
jurada
Trasladar
bienes con
guías de
remisión
Informar y
actualizar
datos ante la
SUNAT
Permitir el
control de la
SUNAT
PAGAR EL
TRIBUTO
136](https://image.slidesharecdn.com/libroculturatributaria-130919164355-phpapp02/85/Libro-cultura-tributaria-137-320.jpg)
![Libro de Consulta 2012. CULTURA TRIBUTARIA228
Estamos aquí reunidos
Fernando Fernández-Savater Martín
Fernando Fernández-Savater Martín (San Sebastián, 21 de junio de 1947) es un
filósofo,activistayescritorespañol.Novelistayautordramático,destacaenelcampo
del ensayo y el artículo periodístico. En 2008 fue galardonado con el Premio Planeta
por su novela La hermandad de la buena suerte. Trabajó como profesor ayudante
en las facultades de Ciencias Políticas y de Filosofía de la Universidad Autónoma
de Madrid, de donde fue apartado de la docencia en 1971 por razones políticas, y
también fue profesor de Ética ySociología de laUNED. Fue catedrático de Ética en la
Universidad del PaísVasco durante más de una década. En octubre de 2008 se jubiló
de su cátedra de Filosofía en la Universidad Complutense de Madrid. Colaborador
habitual del periódico El País desde su fundación, es codirector junto aJavier Pradera
de la revista Claves para la Razón Práctica. Entre sus obras más difundidas están
Ética para amador, Política para Amador, Diez mandamientos del Siglo XXI, Los
pecados capitales, Ética y ciudadanía, entre otros muchos de su prolífica obra.
Elgruposocialsepresentacomoloquenopuedemorir,adiferenciadelosindividuos,
y sus instituciones sirven para contrarrestar lo que cada cual teme de la fatalidad
mortal: si la muerte es la soledad definitiva, la sociedad nos brinda compañía
permanente; si la muerte es debilidad e inacción, la sociedad se ofrece como la sede
delafuerzacolectivayorigendemiltareas,hazañasylogros;silamuerteborratoda
diferencia personal y todo lo iguala, la sociedad brinda sus jerarquías, la posibilidad
de distinguirse y ser reconocido y admirado por los demás; si la muerte es olvido,
la sociedad fomenta cuanto es memoria, leyenda, monumento, celebración de las
glorias pasadas; si la muerte es insensibilidad y monotonía, la sociedad potencia
nuestro sentidos, refina con sus artes nuestro paladar, nuestro oído y nuestra
vista, prepara intensas y emocionantes diversiones con las que romper la rutina
mortificante; la muerte nos despoja de todo y por tanto la sociedad se dedica a la
acumulación y producción de todo tipo de bienes; la muerte es silencio y la sociedad
juego de palabras, de comunicaciones, de historias, de información, etc., etc.
Por eso la vida humana es tan compleja: porque siempre estamos inventando cosas
nuevas y gestos inéditos contra las aborrecidas pompas fúnebres de la muerte.Y por
eso los hombres llegan a morir contentos en defensa y beneficio de las sociedades
en las que viven: porque entonces la muerte ya no es un accidente sin sentido, sino
la forma que tiene el individuo de apostar voluntariamente por lo que no muere, por
aquello que colectivamente representa la negación de la muerte.Y también por eso
los hombres sienten el aniquilamiento de sus comunidades como un triunfo de la
muerte más grave y terrible que cualquier muerte individual [...]
La muerte es lo “natural”; por eso la sociedad humana es, en cierto modo,
“sobrenatural”, un artificio, la gran obra de arte que los hombres convenimos
unos con otros (es la convención que nos reúne y también lo que más nos
Lecturas](https://image.slidesharecdn.com/libroculturatributaria-130919164355-phpapp02/85/Libro-cultura-tributaria-229-320.jpg)
![229
Ética y política
La ética es el arte de elegir lo que más nos conviene y vivir lo mejor posible; el
objetivo de la política es el de organizar lo mejor posible la convivencia social,
de modo que cada cual pueda elegir lo que le conviene. Como nadie vive aislado
(ya te he hablado de que tratar a nuestros semejantes humanamente es la base
de la buena vida), cualquiera que tenga la preocupación ética de vivir bien no
puede desentenderse olímpicamente de la política. Sería como empeñarse en
estar cómodo en una casa, pero sin querer saber nada de las goteras, las ratas,
la falta de calefacción y los cimientos carcomidos que pueden hacer hundirse el
edificio entero mientras dormimos[...]
Sin embargo, tampoco faltan las diferencias importantes entre ética y política.
Para empezar, la ética se ocupa de lo que uno mismo (tú, yo o cualquiera) hace
con su libertad, mientras que la política intenta coordinar de la manera mas
provechosa para el conjunto lo que muchos hacen con sus libertades.
En la ética lo importante es querer bien, porque no se trata más de lo que cada
cual hace porque quiere (no de lo que le pasa a uno, quiera o no, ni de lo que
hace a la fuerza). Para la política, en cambio, lo que cuenta son los resultados
de las acciones, se hagan por lo que se hagan, y el político intentará presionar
por todos los medios a su alcance —incluida la fuerza— para obtener ciertos
resultados y evitar otros. Tomemos un caso trivial: el respeto a las indicaciones
de los semáforos. Desde el punto de vista moral, lo positivo es querer respetar
la luz roja (comprendiendo su utilidad general, poniéndose en el lugar de las
otras personas que pueden resultar dañadas si yo infrinjo la norma, etc.); pero
si el asunto se considera políticamente, lo que importa es que nadie se salte
los semáforos, aunque no sea nada más que por miedo o por miedo a la multa
o la cárcel. Para el político, todos los que respetan la luz roja son igualmente
“buenos”, lo hagan por miedo, por rutina, por superstición o por convencimiento
racional de que debe ser respetada; a la ética, en cambio, sólo le merecen
aprecio verdadero estos últimos porque son los que entienden mejor el uso de
la libertad.
En una palabra, hay diferencia entre la pregunta ética que yo me hago a mí
mismo (¿cómo quiero ser?, ¿cómo quiero que sean los demás?) y la preocupación
políticaporquelamayoríafuncionedelamaneraconsideradamásrecomendable
y armónica.
Fernando SAVATER, Política para Amador. 1994.
conviene), el verdadero lugar en que transcurre esa mezcla de biología y mito,
de metáforas e instintos, de símbolos y de química que es nuestra existencia
propiamente humana. Aristóteles dijo que “somos animales ciudadanos”, seres
de naturaleza política, es decir, seres de naturaleza... un poco sobrenatural. De
modo que por eso estamos aquí reunidos
Fernando SAVATER, Política para Amador. 1994.
Lecturas](https://image.slidesharecdn.com/libroculturatributaria-130919164355-phpapp02/85/Libro-cultura-tributaria-230-320.jpg)
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…/
[…] la afirmación de la democracia como valor no parte exclusivamente de un
único mérito. Se trata de una pluralidad de virtudes que comprenden, en primer
lugar, la importancia intrínseca que tienen la participación y la libertad políticas
para la vida humana; en segundo, la importancia instrumental de los incentivos
políticos para garantizar la responsabilidad de los gobiernos; y, en tercer lugar, el
papel constructivo de la democracia en la formación de valores y en la asunción de
necesidades, derechos y deberes.
Unavezaclaradasestasideas,podemospasaraltemacentraldelpresenteensayo,
que es la defensa de la democracia como valor universal. A menudo se arguye
que no hay un consenso acerca de la importancia decisiva de la democracia, sobre
todo en lo que respecta a otros logros deseables que requieren nuestra atención y
nuestra dedicación. Ciertamente no existe unanimidad sobre el tema, y hay quien
considera esta disparidad de criterios como la prueba de que la democracia no
constituye un valor universal.
Está claro que debemos comenzar por enfrentarnos a un problema metodológico:
¿qué es un valor universal? Para que un valor sea considerado universal, ¿debe haber
un consenso al respecto? Pero si fuera necesario, no existirían valores universales.
No sé de ninguno, ni siquiera la maternidad (y pienso en Mommie Dearest), al que
no se le hayan presentado objeciones.Creo, pues, que el consenso no es un requisito
necesario para la universalidad de un valor, sino que ésta depende de que haya
razones para percibirlo como algo valioso en cualquier lugar. Cuando Mahatma
Gandhi defendía el valor universal de la “no violencia”, no sostenía que se actuara
de acuerdo con este valor en el resto del mundo, sino que existían razones de peso
para percibirlo como algo valioso.Y de la misma forma, cuando RabindranathTagore
defendía la “libertad del pensamiento” como valor universal, no quería decir que
fuera algo ya aceptado por todos, sino que todos tenían sobradas razones para
aceptarlo, razones que se dedicó a explorar, presentar y difundir.Visto así, cualquier
afirmación de la universalidad de un valor presupone cierto análisis contrafactual, en
concreto, la posibilidad de que la gente perciba cierto valor en dicha afirmación que
hasta entonces no habían considerado detenidamente.Todas las afirmaciones de la
universalidad de un valor –no sólo de la democracia– implican este presupuesto.
Creo que ha sido esta suposición implícita la que ha provocado el cambio de
postura respecto de la democracia en el siglo XX. Al considerar la democracia
como sistema político posible para un país en el que no existe y en el que la
mayoría de la gente no ha tenido la oportunidad de considerarla algo factible,
se asume que las personas implicadas la aprobarían en cuanto se convirtiera en
una realidad. En el siglo XIX nadie lo hubiera asumido, pero lo que actualmente
se presupone con total naturalidad (la que denominé posición “por defecto”) ha
cambiado radicalmente en el siglo XX.
Además, debe señalarse que dicho cambio se debe, en gran parte, a la observación
de la historia de este siglo. A medida que la democracia se ha extendido, han ido
aumentando sus defensores y no sus detractores. Instaurada primero en Europa
Lecturas](https://image.slidesharecdn.com/libroculturatributaria-130919164355-phpapp02/85/Libro-cultura-tributaria-238-320.jpg)
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primeras y más enfáticas declaraciones a favor de la tolerancia, el pluralismo y el
deber del Estado de proteger a las minorías se encuentra en las inscripciones del
emperador hindú Ashoka del siglo III a. C.
Asiaabarcaunáreamuyextensadondeviveel60porcientodelapoblaciónmundial,
y no resulta fácil generalizar cuando se habla de un conjunto tan vasto de pueblos.
Losdefensoresdelos“valoresasiáticos”algunasvecestiendenapercibirlaregiónde
Asia oriental como la de aplicabilidad particular. La tesis general sobre las diferencias
entreOccidente yAsia suelen referirse al este deTailandia, si bien otros argumentos
más ambiciosos consideran al resto de Asia como bastante “similar”. Lee KuanYew,
al que debemos agradecer haber sido un expositor tan claro —y haber articulado tan
bienlosamenudovagosargumentosenestaconfusaliteratura—,señala“ladiferencia
fundamental e n t re los conceptos occidentales y los asiáticos sobre la sociedad y
el gobierno ” , y explica que “cuando digo Asia oriental, me refiero a Corea, Japón,
China y Vietnam, distintos del sureste asiático, que constituye una combinación de
los sinics y los hindúes, aunque la propia cultura india contiene valores similares”.
Pero incluso Asia oriental resulta notablemente diversa, y pueden encontrarse allí
múltiples variaciones no sólo entre Japón, China, Corea y otros países de la región,
sino dentro de cada país. Confucio es el autor más citado cuando se hace referencia
a la interpretación de los valores asiáticos, pero no es la única influencia intelectual
de estos países […] No puede hablarse, pues, de homogeneidad en la veneración del
orden por encima de la libertad en ninguna de estas culturas.
Ni siquiera el propio Confucio recomendaba la lealtad ciega al Estado. Cuando
Zilu le pregunta “cómo debía servir el príncipe”, Confucio le responde (en una
declaración sobre la que probablemente entre los censores de los regímenes
autoritarios deberían reflexionar): “Dile la verdad incluso si le ofende”.Confucio no
censura la práctica de la cautela y el tacto, pero no renuncia a la idea de oponerse
a un mal gobierno —diplomáticamente si es necesario—: “Cuando prevalecen las
buenas formas en un Estado, habla y actúa con audacia. Cuando el Estado pierde
el camino, actúa con audacia y habla con cautela”. De hecho, Confucio señala
con toda claridad que los dos pilares del imaginario edificio de valores asiáticos,
esto es, la lealtad a la familia y la obediencia al Estado, pueden entrar en serios
conflictos uno con el otro. Muchos defensores del poder de los “valores asiáticos”
perciben la función del Estado como una extensión del papel de la familia, pero,
tal y como dijo Confucio, pueden producirse tensiones entre ellos. El gobernador
de She le dijo a Confucio: “En mi pueblo hay un hombre de probada integridad:
cuando su padre robó una oveja, lo denunció”. A lo que Confucio replicó: “En mi
pueblo los hombres íntegros actúan de otro modo: el padre encubre a su hijo y el
hijo encubre a su padre, y hay integridad en lo que hacen”.
La interpretación monolítica de los valores asiáticos como elementos hostiles
a la democracia y a los valores políticos no resiste el análisis crítico. Supongo
que no debo ser excesivamente crítico respecto de la carencia de fundamento
científico de estas creencias, dado que los que esgrimen semejantes argumentos
no son científicos, sino líderes políticos, generalmente portavoces oficiales o
extraoficiales de gobiernos autoritarios. Sin embargo, resulta interesante ver que
Lecturas](https://image.slidesharecdn.com/libroculturatributaria-130919164355-phpapp02/85/Libro-cultura-tributaria-240-320.jpg)
Libro cultura tributaria
- 1. Cultura Tributaria LIBRO DECONSULTA
- 3. Cultura tributaria.Libro deconsulta Es una publicación producida por el Instituto de Administración Tributaria y Aduanera, IATA de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, SUNAT. Primera edición, junio de 2010 Segunda edición, julio de 2012 Redacción y edición de contenidos Felicia Bravo Salas Revisión Técnica Intendencia Nacional de Servicios al Contribuyente Comité Editorial del IATA Daniel Yacolca Estares Felicia Bravo Salas Arnulfo Moreno Bardales Jorge Rojas Silva Dirección editorial Raúl Peña Lizano Diseño y diagramación Fernando Baca Quevedo Todos los derechos de edición y arte gráfico reservados © Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria. Instituto de Administración Tributaria y Aduanera Av. Gamarra 680, Chucuito – Callao Teléfono 2195150 ; Buzón electrónico: iata@sunat.gob.pe Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2012-07680 ISBN 978-9972-9787-5-3 Tiraje 10,000 ejemplares Punto y Grafía S.A.C. Av. Del Río N° 113, Pueblo Libre, Lima. Perú. Impreso en Perú / Printed in Peru
- 4. Presentación El Instituto deAdministración Tributaria y Aduanera, órgano responsable de la formación, capacitación y especialización académica de la SUNAT tiene el agrado de presentar la segunda edición del libro de Cultura Tributaria, cuya finalidad principal es contribuir a la generación de conciencia tributaria en la población peruana, uno de los principales objetivos transversales de la entidad recaudadora, y por ende del Estado. Este libro de consulta incluye conocimientos de ciudadanía, sistema tributario e historia de la tributación, información que puede ser utilizada por los maestros de educación básica regular, docentes de todo nivel de formación, funcionarios y servidores de la administración pública, además de cualquier ciudadano con deseos de sumarse al esfuerzo de impartir educación tributaria que redunde a favor de una cultura de responsabilidad fiscal y por ende en el desarrollo y el bienestar de todos los peruanos. Este trabajo es fruto del Programa de Cultura Tributaria de la SUNAT que desde 1993 viene laborando incansablemente para sentar las bases en la creación de conciencia tributaria y lograr la aceptación social del tributo. En esa línea, estamos liderando en Iberoamérica haber logrado que el tema tributario sea incorporado entodoslosnivelesdelDiseñoCurricularNacionaldelsistemaeducativoperuano, contar con una página web sobre CulturaTributaria, investigar para establecer un índice de conciencia tributaria, y con esta nueva publicación, seremos también los primeros en Latinoamérica en contar con un libro de este nivel y calidad, la cual será distribuida gratuitamente entre los profesores de Formación Cívica y Ciudadana capacitados por la SUNAT. El propósito de la Administración Tributaria es legitimar la tributación como la principal fuente de recursos del Estado y de esta manera asegurar el financiamiento del presupuesto, como base de un deber ético y colectivo para tener una sociedad con desarrollo individual y social. También lo entiende así la Contraloría General de la República quien ha contribuido en este libro con los contenidos relacionados al control del dinero público, de los funcionarios del Estado y la participación ciudadana en ello. Esperamos que con los otros sectores involucrados en el gasto, los ingresos y las decisiones presupuestarias, y acompañados de todos los peruanos logremos emprender el camino de la formación de un Programa Nacional de Ciudadanía Fiscal que nos lleve a ser líderes en América Latina. Chucuito, 10 de julio de 2012 Luis Felipe Polo Jefe del Instituto de Administración Tributaria y Aduanera de la SUNAT Jefe(e) de la Oficina de Cultura Aduanera y Tributaria de la SUNAT
- 5. Sumilla Esta obra exponelas razones por las que deberíamos asumir que la tributación es parte de la vida ciudadana; por ende la cultura tributaria es parte de la cultura ciudadana de una sociedad; que la relación entre el ejercicio de una ciudadanía participativa y deliberante con la cultura democrática favorece la internalización de la norma social y los tributos es la forma más sana de redistribuir constituyen los ingresos que requiere el estado para garantizar el ejercicio de los derechos de los ciudadanos. Pero también d de la riqueza en la sociedad moderna. Pero también se describen las trabas que esta relación virtuosa encuentra en el terreno de los hechos sociales y económicos. Por ello, aborda la historia de la tributación en el Perú y los procesos de formación de la conciencia tributaria, entendida como el elemento dinamizador por excelencia del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias. Finalmente, para completar los elementos que constituyen la cultura tributaria, dedica un capítulo completo a describir el sistema tributario peruano. Abstract This work presents reasons supporting the position that one should consider taxation as an integral part of citizenship; therefore, tax culture is a component of the culture of citizenship of a given society, and the relationship between the exercise of a participative and deliberative citizenship and a democratic culture favors the internalization of social norms and the understanding of the relevance of taxes as a the best way for achieving the redistribution needed by the State, if it intends to act as warrant of a complete exercise of citizen rights. Moreover, the same goes for wealth in modern societies. However, the current work also presents the obstacles found by this virtuous relationship in the field of social and economic facts. For this reason, it deals with the history of taxation in Peru and the processes oriented to raise tax consciousness, understood as the utmost dynamic element for the voluntary fulfillment of taxation duties. Finally, in order to complete the elements constituting the culture of taxation, a whole chapter is devoted to describe the Peruvian tax system.
- 6. Agradecimientos La primera edicióndel libro de Cultura Tributaria salió el año 2010 y constaba de tres capítulos que hemos ampliado a cuatro porque recibimos sugerencias y aportes, voluntarios y oficiosos, los cuales han sido incluidos en esta segunda edición. Por ello agradecemos a: La Gerencia de Prevención de la Corrupción y el Programa de Ética, Ciudadanía y Compromiso Social de la Contraloría General de la República por su aporte al Capítulo 2: El Sistema Nacional de Control. Domingo Neyra López de la Gerencia de Estudios Tributarios por la revisión total de la primera edición y las recomendaciones que compartió con nosotros y que hemos incluido en la presente edición. Guillermo Huiman Chávez de la Gerencia de Programación y Gestión de Servicios al Contribuyente por la revisión técnica al Capítulo 3: El SistemaTributario. Martín Baras Arroyo de la Gerencia de Planeamiento por su aporte al capítulo IV de Historia de laTributación, con los temas referidos a la historia de la tributación desde 1981 a la actualidad. Daniel Yacolca Estares por el prólogo y la actualización final del Capítulo 3: El SistemaTributario. Felicia Bravo Salas Redactora y editora de contenidos Área de Investigaciones y Publicaciones del Instituto de Administración Tributaria y Aduanera SUNAT
- 7. Indice Prólogo CAPÍTULO 1: Persona,Sociedad y Estado - El ser humano es un ser social por naturaleza - El ser humano es un ser cultural por creación propia - Definición de sociedad - Definición de cultura - La cultura de la democracia - La socialización del ser humano - Ciudadano y el Estado - El ciudadano - El origen del estado moderno - El estado de dercho - Legalidad y legitimidad del accionar del estado - El sistema democrático - Definición de estado - Los servicios públicos - Los servicios públicoas garantizan el ejerccio de los derechos de los ciudadanos CAPÍTULO 2: Financiamiento Público - Financiamiento de los servicios públicos y las actividades del Estado - El presupuesto público - Los ingresos públicos - Los egresos o gasto público - El sistema nacional de control - La Contraloría General de la República - CGR - La participación deñ ciudadano en el control gubernamental - Veedurías Escolares - Control Gubernamental - Rendición de cuentas - Declaración jurada de ingresos y de bienes y rentas de titulares, funcionarios y servidores públicos del gobierno nacional - Denuncias ciudadanas 8 12 15 16 17 19 21 24 27 29 33 34 37 39 43 54 59 62 65 67 71 79 87 89 91 94 97 100 102 105
- 8. CAPÍTULO 3: ElSistema Tributario - La política tributaria - El Sistema Tributario - Estructura del Sistema Tributario Peruano - Los Tributos - Clasificación de los Tributos - Tributos recaudados por la SUNAT - Tributos que recaudan las Municipalidades - Obligaciones de los contribuyentes - Obligaciones de los contribuyentes sin negocio - Obligaciones de los contribuyentes con negocio - Derechos de los contribuyentes - La Administración Tributaria - Lucha contra la evasión y el contrabando - Conciencia tributaria y cumplimiento Fiscal CAPÍTULO 4: Historia de la Tributación en el Perú - La tributación en el Perú Prehispánico - La tributación en la Colonia - La tributación en la República: Siglo XIX - La tributación en la República: Siglo XX - La Reforma Tributaria - Lecturas - Glosario - Anexos - Bibliografía 108 110 112 114 116 120 122 132 136 142 148 154 157 167 173 190 192 196 206 216 223 228 241 250 260
- 9.
- 10. “En este mundono hay nada cierto, excepto la muerte y los impuestos”. Benjamin Franklin. (Enero, 1706 – Abril, 1790). “Informa a nuestros compatriotas de que el impuesto que se pague con el propósito de educar no es más que la milésima parte de lo que se tendrá que pagar a los reyes, sacerdotes y nobles que ascenderán al poder si dejamos al pueblo en la ignorancia”. Thomas Jefferson. (Abril, 1743 — Julio 1826). “Los impuestos son el precio que pagamos por una sociedad civilizada”. Oliver Wendell Holmes, Jr. (Marzo, 1841 – Marzo, 1935). “Lo más di cil de comprender en el mundo es el impuesto a la renta”. Albert Einstein. (Marzo, 1879 – Abril, 1955).
- 11. Prólogo Muy probablemente, laprimera sensación que acuse el lector de este trabajo es la de que ha adquirido con él una serie conocimientos tributarios que no tenía antes de comenzar su lectura. Y, efectivamente, bien podría decirse, para resumirlo con una sola idea, que se trata de un libro que busca difundir la cultura tributaria en nuestro país e Iberoamérica. Y en ello reside, desde luego, su mérito principal, conectado a la visión y misión de SUNAT. En esa perspectiva, el Instituto de AdministraciónTributaria y Aduanera – IATA de SUNAT, apuesta en ésta segunda edición, promover la CulturaTributaria en todas las esferas sociales de nuestro país. Siendo una herramienta indispensable para todo servidor público y de fácil lectura por el atractivo visual de sus páginas. En esa medida, se ha planteado un índice más completo que la edición anterior, dado que se adentra en la recopilación sistemática y ordenada de los elementos políticos, jurídicos y económicos que integra la historia de la tributación, el sistema tributario y las características más importantes de los tributos vigentes. Además, con un exhaustivo conocimiento llano y visual, con un enfoque previo sobre los valores, las necesidades y los fines a satisfacer, que enmarca el haz de la cultura tributaria. Es así que en el primer capítulo se ha desarrollado la relación entre persona, sociedad y estado, preámbulo obligatorio del tema de la tributación, porque permite poner en común las premisas que justifican la existencia del Estado de derecho moderno y de su rol recaudador de tributos. Luego, en el segundo capítulo se afianza la necesidad del financiamiento público, puesto que es vital para que el sistema funcione. En ese contexto el tributo es una fuente durable de ingresos y la manera más sana de obtener recursos es la tributación, porque no genera deudas futuras y no requiere el pago de intereses. Así, la tributación compromete a todos los ciudadanos ya que los incluye en estas decisiones. Por ende, en una sociedad democrática nadie debería estar excluido de este tipo de acuerdos tan importantes, ni nadie debería autoexcluirse negándose a participar o menospreciando la participación en los asuntos públicos. Los ciudadanos hoy en día tributamos para tener una sociedad civilizada. Lo ético es tributar dentro de los cánones constitucionales.
- 12. En el tercercapítulo tratamos sobre el sistema tributario como conjunto de normas legales que crean y regulan la tributación, teniendo como límites y valores a los principios constitucionales tributarios. Asimismo, se desarrolla los distintos tributos vigentes en nuestro país: como el impuesto a la renta, el impuesto general a las ventas, las contribuciones y las tasas. Por último, en el cuarto capítulo tocamos la historia de la tributación en el Perú, que parte de la premisa de un nexo entre la cultura andina y occidental. Por ello, nuestro estudio se divide en tres etapas: antes de la llegada de los españoles, durante la colonia y la República. Hasta que se creó SUNAT el 08 de junio de 1988, mediante la Ley 24829. No obstante, será recién en 1991 cuando surja el consenso necesario para llevar a cabo una reforma tributaria profunda, basada en la simplicidad y la recaudación tributaria, la que abarcaría tanto al Sistema como a la Administración Tributaria, cuya historia aún se dibuja. La propia evolución de la cultura tributaria en estos años dentro de la legitimidad delEstadomoderno,denotalabúsquedadelequilibrioentreeldeberdecontribuir y los derechos fundamentales de los ciudadanos, pues sólo la contribución “constitucional”, construida sobre los fines y los valores básicos del ordenamiento, entre ellos los derechos fundamentales, podrá considerarse contribución justa, siendo el resto abuso de poder. En ese cometido, se debe buscar la legitimación del sistema tributario y la actuación de los poderes públicos en el fomento de la cultura tributaria. En ese esfuerzo, esta obra que se pone a disposición de los lectores, asume la responsabilidad de discernir las pautas y las exigencias de la cultura tributaria. Chucuito, julio de 2012 Daniel Yacolca Estares Coordinador del Comité Editorial Instituto de Administración Tributaria y Aduanera de la SUNAT
- 13. CAPÍTULO 1 Persona, Sociedady Estado
- 14. “Supongamos que loshombres llegaron a un punto tal, que los obstáculos que impiden su conservación en el Estado natural, superan a las fuerzas que cada individuo puede emplear para mantenerse en este Estado. En un caso así, el Estado primi vo no puede durar más empo y el género humano perecería si no cambia su modo de exis r. Mas como los hombres no pueden crear por sí solos nuevas fuerzas, sino unir y dirigir las que ya existen, solo les queda un medio para conservarse, y consiste en formar por agregación una suma de fuerzas capaz de vencer la resistencia, poner en movimiento estas fuerzas por medio de un sólo móvil y hacerlas obrar convergentemente. Esta suma de fuerzas solo puede nacer del concurso de muchas separadas. Pero como la fuerza y la libertad de cada individuo son los principales instrumentos de su conservación, ¿qué medio encontrará para comprometerlos sin perjudicarse y sin olvidar los cuidados que se debe a sí mismo? Esta dificultad, concretándola a mi objeto, puede expresarse en estos términos: ‘Encontrar una forma de asociación capaz de defender y proteger, con toda la fuerza común, a la persona y los bienes de cada uno de los asociados, pero de modo tal que cada uno de éstos, en unión con todos, sólo obedezca a sí mismo, y quede tan libre como antes.’ Este es el problema fundamental, cuya solución se encuentra en el Contrato Social. Las cláusulas de este contrato están determinadas por la naturaleza del acto, de tal suerte que la menor modificación las haría vanas y de ningún efecto, de modo que aun cuando quizá nunca han sido expresadas formalmente, en todas partes son las mismas, en todas están tácitamente admi das y reconocidas, hasta que, por la violación del pacto social, cada cual recobra sus primi vos derechos y su libertad natural, perdiendo la libertad convencional por la cual había renunciado a la primera. Todas estas cláusulas bien entendidas se reducen a una sola, a saber: la enajenación total de cada asociado, con todos sus derechos, a favor de la comunidad; porque en primer lugar, dándose cada uno por entero, la condición es la misma para todos; y siendo la condición igual para todos, nadie ene interés en hacerla onerosa para los demás”. Juan Jacobo Rousseau. El Contrato Social
- 15. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA14 Introducción Este capítulo es el preámbulo obligatorio del tema de la tributación porque permite poner en común las premisas que justifican la existencia del Estado y de su rol recaudador de tributos. Pero no menos importante es que también expongamos los derechos que le asisten a los ciudadanos y cuyo goce solo puede ser garantizado si todos cumplen sus obligaciones y vigilan que el otro haga lo propio. Primero se trata la existencia y evolución de la sociedad como una necesidad del hombre para evitar su propio exterminio. Luego, se aborda la cultura como creación del hombre y se pone énfasis en los valores que favorecen la convivencia armónica de los seres humanos en la sociedad democrática moderna. Finalmente, se compara la sociedad peruana actual con la sociedad occidental y, se analizan las similitudes y diferencias. Sin Estado de Derecho no existe democracia porque no se da por generación espontánea ni depende solo de la voluntad o decisión de algún actor político en particular.Suconstrucciónesunprocesoqueinvolucraatodoslosactorespolíticos relevantes y a la ciudadanía, y no se agota en la edificación de un sistema jurídico o constitucional. El Estado de Derecho se expresa y realiza en la norma legal, pero también en la definición y el funcionamiento efectivo de las instituciones, así como en la cultura y las prácticas políticas de los actores. En el Estado de Derecho prevalece el gobierno de las leyes sobre el arbitrio de los hombres, al tiempo que se reconocen y garantizan las libertades de los ciudadanos; está abierto al pluralismo, a la tolerancia y al cambio social, y puede considerarse, con toda justicia, como una conquista civilizatoria del pensamiento y la acción políticos.
- 16. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 1515 El ser humano es un ser social por naturaleza “El ser humano es un ser social por naturaleza, y el insocial por naturaleza y no por azar, o es mal humano o más que humano. La sociedad es por naturaleza anterior al individuo. El que no puede vivir en sociedad o no necesita nada por su propia suficiencia, no es miembro de la sociedad sino una bestia o un dios”. Aristóteles A través de la historia, los seres humanos han aprendido a adaptarse al medio, logrando transformar los recursos ofrecidos por la naturaleza, a la vez que fueron descubriendo muchas de las leyes que la rigen para aprovecharlas a su favor. Es decir, el ser humano no solo ocupa el planeta, sino también lo transforma. El ser humano es un ser social por naturaleza, pues necesita vivir y relacionarse con otros para mantener la organización. Busca la comunicación y el intercambio de información para aprovechar y transformar su entorno. Además, necesita de alimentos, medicinas, abrigo, escuelas, centros de trabajo y esparcimiento, medios de transporte, herramientas, servicios y artefactos. Es indudable que el hombre tiene características biológicas que le imponen la necesidad de vivir en sociedad. Por ejemplo, al nacer es un ser desvalido cuya supervivencia es imposible sin la ayuda de los agentes del grupo al que entrará a formarparte;luegocuandoyapueda valerseporsímismo,losseguiránecesitando por las ventajas de la cooperación a que inconscientemente se acostumbra. De este modo se engendran y desarrollan paulatinamente los hábitos de convivencia que han convertido al hombre en el ser social por antonomasia. Desde la cuna hasta la tumba, la vida del hombre se encuentra determinada, cada vez en mayor medida, por la sociedad en donde vive. En la infancia, en la juventud y durante la vida adulta la conducta del ser humano sigue generalmente los cauces abiertos por las presiones del medio. Desde el momento mismo del nacimiento, e incluso desde antes, ejerce su influjo el ambiente social por medio de innumerables instituciones culturales como son las costumbres, creencias, hábitos de higiene y alimentación, técnicas médicas, etc. Y ese influjo gravita sobre nosotros con fuerza cada vez mayor por la acción de mil distintos agentes a medida que se va desarrollando nuestra personalidad, dejando su marca sobre el modo de ser personal.
- 17. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA16 Puede afirmarse sin exageración, que el desarrollo de las características mentales que distinguen al hombre de los demás animales es un fenómeno cultural, producto de la vida social del único animal que habla. En modo alguno se han desarrollado tales características por sí solas, como el fruto de la simiente, sino que son el producto destilado a través de múltiples procesos, de una larga convivencia y un continuado trato con los demás de la especie, durante los cuales se han formado o desarrollado, fijado y transmito por medio del lenguaje, que como veremos oportunamente es el vehículo de la cultura y el agente por excelencia del desarrollo de la inteligencia humana. (Nuñez, 2009)1 La influencia del medio familiar en la formación de nuestros gustos, creencias, aspiraciones y criterios de valor es avasalladora en los primeros años de vida. A este factor ambiental formativo de la personalidad se suma después el efecto de la enseñanzaenlaescuela,lalecturadelibros,periódicosyrevistas,elcinematógrafo,la radio y la televisión, el ascendiente en nuestro ánimo de las opiniones y sentimientos de amigos, correligionarios y compatriotas; los intereses económicos y de clases derivados de nuestro negocio o nuestra profesión, etc.Así, desde el principio hasta el final, el hombre medio viene a ser en medida creciente un producto social. El ser humano actual es parte de una sociedad en la que conviven los más diversos valores, opciones de vida, corrientes artísticas, musicales, estilos de vida, tecnologías y conocimientos, en la que hay varias verdades acerca de un mismo tema. El hombre modernonorequiereirmuylejosparaencontrarotrassubculturas,lebastaobservara su propia comunidad y a la vez tiene la posibilidad de contar con vasos comunicantes que lo relacionan con los otros seres humanos pertenecientes a las más diversas culturas, cercanas y lejanas. Por ello, el ser humano moderno, para poder vivir en armonía con los demás y con la naturaleza, necesita afirmar su propia cultura y su propia identidad mediante la aceptación de la diversidad como característica inherente a los seres humanos (y a todas las especies vivas) y en consecuencia, reconocer en el otro una cultura y una subjetividad diferente pero tan válidas como la propia. 1 http://www.mailxmail.com/curso-estudio-hombre-biologia-sociedad-cultura/hombre-sociedad-definicion-sociedad 16 El ser humano es un ser cultural por creación propia
- 18. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 1717 Definición de sociedad2 La Sociedad se define generalmente como una agrupación natural o pactada de personas, unidas con el fin de cumplir todos o algunos de los fines de la vida, mediante la cooperación. Como se puede leer, en esta definición de sociedad aparecen perfiladas dos corrientes existentes respecto del origen de la sociedad: la de la naturaleza y la del pacto. El concepto del origen natural de la sociedad La sociedad es un componente natural de la vida del hombre, puesto que en ella nace y se desarrolla. La naturaleza (y la necesidad) han llevado al hombre a vivir en sociedad; sin la comunicación de las ideas y el conocimiento de lo conseguido por sus antepasados, el género humano no habría salido de la infancia. El hombre es un ser social. Solamente si fuera una bestia o un dios podría vivir en una situación asocial, decía Aristóteles. Además, su concepción de que el hombre es un ser social” implicaba la existencia de una autoridad “natural”, entendida ésta como una persona o un conjunto de personas encargadas del ejercicio del poder público. Esta concepción fue desarrollada por Aristóteles (384-322 a.C.) que, partiendo del principio de que el hombre es por naturaleza un animal político y social, expuso una teoría del desarrollo político que va desde la familia que existe para las necesidades elementales de la vida hasta la sociedad (polis), única estructura que hace al individuo protagonista de la vida política. 2 Roberto Andrés Pulitano en http://www.suite101.net/content/la-sociedad-definicion-y-origenes-a19719
- 19. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA18 Si bien el cristianismo ha sido el principal defensor de la teoría aristotélica de la “naturalidad” de la sociedad, esta posición fue adoptada en distintas épocas por quienes se oponen al contractualismo. El concepto del origen contractual de la sociedad Esta teoría fue desarrollada por los pensadores ingleses Thomas Hobbes (1588- 1679) y John Locke (1632-1704), y en el siglo siguiente por el suizo Jean Jacques Rouseau (1712-1778). En ella se afirma que la sociedad no es obra de la naturaleza sino de la decisión de los hombres mediante un pacto, que además establece una autoridad, a la que se someten voluntariamente. Desde esta visión, el primer estado natural del hombre fue el aislamiento y, por razones distintas según el autor -la guerra o la defensa de la propiedad privada, entreotras-, elpactoocontratosurgíaparasuperaresasituación,dandolugarala emergencia de la sociedad política -una forma de organización de los hombres-, en la que la autoridad se constituye para asegurar los derechos de quienes forman parte de ella. Esta caracterización nos remite a dos tipos de contrato: el pacto por asociación entre los individuos que deciden vivir juntos, regulando de común acuerdo todo lo que se refiere a su seguridad y conservación; y el pacto de sumisión que instaura el poder político al cual se promete obedecer. Como muestra la historia, el contrato social es pura teoría; sin embargo, ha sido la forma más convincente de ordenar la convivencia y de legitimar la autoridad. Una tercera concepción: entre pacto y origen natural De las teorías anteriores, podemos decir que una variante es aquella que distingue entre “comunidad” y “sociedad”. De acuerdo con la misma, los seres humanos se agruparon primero en “comunidades”, grupos en donde los lazos de unión eran sobre todo afectivos. Las transformaciones económicas fueron las que dieron lugar al surgimiento de la “sociedad”, unión de personas en las que el único lazo que las mantiene unidas es el interés económico. En este caso, el pacto surge implícitamente para mantener unidas a personas que no tienen nada que ver entre sí, estableciendo las normas que regulan la convivencia en un mundo individualista, dominado por la competencia.
- 20. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 19 Se entiende cultura en un sentido social. Cuando se dice “cultura china”, “cultura maya” se está haciendo uso muy distinto de aquel, se refiere a los diversos aspectos de la vida en esas sociedades. En general, hoy se piensa a la cultura como el conjunto total de los actos humanos en una comunidad dada, ya sean prácticas económicas, artísticas, científicas o cualquier otra. 19 Definición de cultura El uso de la palabra “cultura” ha ido variando a lo largo de la historia de la humanidad. En la Edad Antigua, para los romanos significaba inicialmente “cultivo de la tierra”, y luego, por extensión metafóricamente, “cultivo de las especies humanas”. Se usaba alternadamente con el termino civilización, que también deriva del latín y es lo opuesto al salvajismo, la barbarie o al menos la rusticidad.Civilizado era el hombre educado. El concepto romántico de la cultura. DesdeelsigloXVIII,elromanticismoimpusounadiferenciaentrecivilizaciónycultura. Elprimertérminosereservabaparanombrareldesarrolloeconómicoytecnológico,lo material;elsegundoparareferirsealo“espiritual”,esdecir,elcultivodelasfacultades intelectuales. En el uso de la palabra “cultura” cabía, entonces, todo lo que tuviera que ver con la filosofía, la ciencia, el arte, la religión, etc. Además, se entendía la cualidad de “culto” no tanto como un rasgo social sino como individual. Por eso podía hablarse de, por ejemplo, un hombre “culto” o “inculto” según hubiera desarrollado sus condiciones intelectuales y artísticas. Esto es hoy muy frecuente. Las nuevas corrientes teóricas de la sociología y la antropología contemporáneas redefinieron este término, contradiciendo la conceptualización Romántica. Cada cultura tiene una red de patrones y significados algo diferentes. Como las maneras de ganarse la vida, sistemas de comercio y gobierno, funciones sociales, religiones, tradiciones en la vestimenta, alimentos y artes, expectativas de conducta, actitudes hacia otras culturas y creencias, y valores sobre todas estas actividades.Dentrodeunagransociedadpuedehabermuchosgruposconsubculturas muy distintas que se asocian por la región, el origen étnico o la clase social. Si una sola cultura domina una vasta región, sus valores pueden considerarse correctos y pueden promoverse, no solo por las familias y los grupos religiosos, sino también por lasescuelasylosgobiernos.Algunassubculturaspuedenemergerdeentrecategorías
- 21. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA20 sociales especiales (como los hombres de negocios y los criminales), algunas de las cuales pueden pasar las fronteras nacionales (como las de los músicos y científicos). La clase dentro de la cual nacen las personas afecta el lenguaje, la dieta, los gustos e intereses que tendrán cuando niños y, por consiguiente, influirá en la manera en que percibirán el mundo social y afectará el rumbo que tomen sus vidas. La facilidad con la que alguien puede cambiar de clase social varía enormemente con el tiempo y lugar. Durante la mayor parte de la historia humana, los individuos han estado casi seguros de vivir y morir en la clase donde nacieron. En algunas partes del mundo actual, un número cada vez más grande de seres humanos están saliendo de la pobrezapormediodelaoportunidadeducacionaloeconómica,mientrasqueenotras, altas cifras se están empobreciendo. Lo que se considera aceptable en la conducta humana varía de una cultura a otra y de un tiempo a otro. Cada grupo social ha aceptado, en general, gamas de comportamiento parasusintegrantes,quizáconalgunasreglasespecíficasparasubgruposcomoadultosy niños,hombresymujeres,artistasyatletas.Laconductainusualpuedeconsiderarsecomo algo divertido, desagradable o delito castigable.Alguna conducta normal en una cultura puede juzgarse inaceptable en otra, y aunque el mundo tiene una amplia diversidad de tradiciones culturales, hay algunos tipos de conducta (como incesto, violencia contra la familia, robo y violación) que se consideran inaceptables en casi todas ellas. Toda práctica humana que supere la naturaleza biológica es una práctica cultural Este sentido de la palabra “cultura” implica una concepción mucho más respetuosa de los seres humanos. Primero, impide la discriminación entre “hombres cultos” y “hombres incultos” que el término podía tener desde el romanticismo. Se hablará de diferencias culturales, en todo caso. Segundo, también evita la discriminación de pueblos que, como los nativos de América, fueron vistos por los europeos como “salvajes” por el solo hecho de tener “una cultura” distinta. La diversidad cultural es el principal patrimonio de la humanidad Laculturaeselproductodemilesdeañosdehistoria,frutodelacontribucióncolectivade todoslospueblosatravésdesuslenguas,imaginarios,tecnologías,prácticasycreaciones. La cultura adopta formas distintas que siempre responden a modelos dinámicos de relación entre sociedades y territorios. La diversidad cultural contribuye a una “existencia intelectual, afectiva, moral y espiritual más satisfactoria para todas las personas” (DeclaraciónUniversal de laUNESCO sobre la diversidad cultural, artículo 3), y constituye uno de los elementos esenciales de transformación de la realidad urbana y social.3 La cultura democrática se construye sobre la base del reconocimiento del otro como igual y diferente, y la aceptación de la ley como reguladora de la convivencia social. La aceptación de la democracia y de los derechos humanos supone reconocer que el otro es tan ciudadano como uno, es decir, que tiene derechos, responsabilidades y obligaciones tanto como uno mismo. 3 Tomado del sitio oficial http://agenda21culture.net/index.php El comportamiento agresivamente competitivo se considera rudo en culturas altamente cooperativas. “Cultura se refiere a los valores que comparten los miembros de un grupo dado, a las normas que pactan y a los bienes materiales que producen. Los valores son ideales abstractos, mientras que las normas son principios definidos o reglas que las personas deben cumplir”. Anthony Giddens (1989)
- 22. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 2121 La cultura de la democracia4 Una auténtica cultura de la democraciaes participativa y solidaria, representativa y subsidiaria, promotora de la dignidad y de los derechos humanos. Con estos elementos la democracia se hace una propuesta humana capaz de vitalizar la sociedad y sus instituciones. Sin ellos, las instituciones, por perfectas que sean, carecen de vida y se convierten con facilidad en espacios para el arribismo y el oportunismo populista en cualquier ámbito de la vida social. Es preciso caer en la cuenta de que la cultura de la democracia no se restringe a lo meramente electoral, sino que implica todas las actividades sociales del hombre que requieren participación, representación y promoción humana. 4 Tomado de http://www.vicariadepastoral.org.mx/6_cem/encuentro_jesucristo/encuentro_jesucristo_08.htm Si en la concepción tradicional de tolerancia aparecía el dilema: “mi libertad termina en donde inicia la tuya”; en la interpretación pluralista de la tolerancia que actualmente se discute, el principio de convivencia se ha transformado, estableciendo que: “el ejercicio de mi libertad y mis derechos se convierte en una condición para el ejercicio de tu libertad y de tus derechos” y viceversa. AGENDA 21 DE LA CULTURA: Un compromiso de las ciudades y los gobiernos locales para el desarrollo cultural. Nosotros, ciudades y gobiernos locales del mundo, comprometidos con los derechos humanos, la diversidad cultural, la sostenibilidad, la democracia participativa y la generación de condiciones para la paz, reunidos en Barcelona los días 7 y 8 de mayo de 2004, en el IV Foro de Autoridades Locales para la Inclusión Social de Porto Alegre, en el marco del Foro Universal de lasCulturas – Barcelona 2004, aprobamos estaAgenda 21 de la cultura como documento orientador de las políticas públicas de cultura y como contribución al desarrollo cultural de la humanidad.
- 23. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA22 Asíentendida,laculturadelademocraciacolaboraalaconstruccióndelasociedad como sujeto de su propio destino, es decir, colabora a que el pueblo realmente ejerza el poder que le corresponde por propio derecho. La cultura democrática es la cultura de los derechos La cultura democrática se construye sobre la base del reconocimiento del otro comoigualydiferente,ylaaceptacióndelaleycomoreguladoradelaconvivencia social. La aceptación de la democracia y de los derechos humanos supone reconocer que el otro es tan ciudadano como yo, es decir, que tiene derechos, responsabilidades y obligaciones tanto como uno mismo. La tolerancia Es el valor político clave de la cultura democrática y debe ser entendido como una forma normativa de la política que permite la convivencia y el reconocimiento público de las diferentes identidades colectivas, las que son minoritarias en la esfera pública. Además de ser un valor de la política también es un sistema práctico para la solución de las controversias sociales, mediante el ejercicio de una ciudadanía activa que incida en la esfera pública, en la búsqueda de soluciones a sus necesidades, y en donde los ciudadanos interactúan mediante el discurso y la persuasión. Así, mientras que los polos de la relación entre ética y política rara vez se encuentran, al contrario, los polos de la relación entre política y tolerancia desarrollan una vinculación muy estrecha, al grado que podemos sostener que el régimen democrático es el ámbito natural que favorece su identificación.5 Signos de intolerancia política 5 Tomado de http://biblioteca.itam.mx/estudios/estudio/letras45-46/texto14/sec_3.html Fuente: elrepublicanoliberal.blogspot.com REPRESIÓN EXPULSIÓN PREJUICIO EXCLUSIÓN DESTRUCCIÓN ESTEREOTIPOS LENGUAJE SEGREGACIÓN HOSTIGAMIENTO PROFANACIÓN INTIMIDACIÓN BURLAS OSTRACISMOVÍCTIMAS SIGNOS DE INTOLERANCIA DISCRIMINACIÓN
- 24. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 23 La ley: reguladora de la convivencia social Desde el momento en que acordamos que las relaciones entre los ciudadanos están guiadas por los derechos, los deberes y las responsabilidades que los constituyen como tales, aceptamos que estas normas son las reguladoras de la convivencia social. A partir del anterior punto de vista, el ejercicio de los derechos requiere una gran transformación de nuestras sociedades: aceptar que la ley y las regulaciones, desde la Constitución hasta el reglamento escolar, son a su vez: el contenido, la potencialidad y el límite de las relaciones que establecemos con los otros. La deliberación en busca de soluciones a los problemas públicos es una de las características de la cultura democrática. En América Latina, históricamente, hemos asignado a la ley un escaso valor como reguladora y modeladora de la convivencia social, lo más común es su incumplimiento, por lo que, generalmente, se le formula y utiliza con fines particulares. Y lo que es peor: se piensa que lo adecuado es no acatar la ley, se piensa que el respeto a las normas es un comportamiento poco inteligente.
- 25. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA2424 La socialización del ser humano Cada persona nace dentro de un ambiente social y cultural, la mayoría dentro del seno de una familia que está inserta en una comunidad, que pertenece a una clase social, que habla un determinado idioma, que abraza una religión, etc. Estas características del medio social en donde nace y se desarrolla una persona afectan la manera en que aprende a pensar y a comportarse. Socialización: permanente, formal e informal. En nuestra sociedad, todos los días vemos aspectos y características del proceso de socialización, tanto en sus normas como en su cumplimiento o violación. Por ejemplo, el acto de ir a tomar un café con amigos no solo implica el hecho de sentarse en algún lugar público e ingerir la bebida, sino tiene una razón importante e implícita: compartir información, experiencias y reforzarse socialmente. El mismo proceso sucede cuando una pandilla se reúne para deambular con actitud amenazadora, hacer pintas con sus códigos y cometer actos violentos. Están intercambiando información y experiencias, se refuerzan socialmente. Los actos descritos, positivo uno y negativo el otro, son procesos de socialización. El medio social está constituido por interacciones formales: el hogar, la escuela, el vecindario, quizá también las iglesias locales y las dependencias encargadas de hacer cumplir la ley. Asimismo, existen las interacciones más informales del niño con amigos, otros compañeros, parientes y medios de comunicación y entretenimiento. Aunque no suele ser predecible la manera en que los individuos responderán a todas estas influencias o cuál de ellas será más fuerte. Existe cierta similitud sustancial en la forma en que los individuos responden al mismo patrón La familia y especialmente la escuela, son los ámbitos donde se produce el entrenamiento de los futuros ciudadanos en el ejercicio de los derechos, de la tolerancia política y del respeto a la norma legal.
- 26. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 25 de influencias, o sea crecer en la misma cultura que induce el establecimiento de pautas de conducta o códigos como son los modelos de habla, el lenguaje corporal y hasta el sentido de humor, llegan a arraigarse tan profundamente en la mente humana que con frecuencia operan sin que los mismos individuos estén muy conscientes de ellas. Por ello, individuos que recién se conocen, consiguen rápida afinidad porque han reconocido mutuamente que comparten los mismos códigos culturales y por ende, sociales. Proceso de socialización Es el proceso mediante el cual los niños y las niñas (u otros nuevos miembros de la sociedad) aprenden las formas y normas de vida de un espacio determinado (Giddens 2001, p. 58). La socialización es considerada el principal canal de transmisión cultural a lo largo del tiempo y las generaciones. La socialización tiene dos fases: la socialización primaria que es la etapa durante la cual el niño y la niña aprenden normas básicas de integración y copian muchas actitudes y conductas de los padres; aquí el lenguaje del individuo empieza a ampliarse y el aprendizaje cultural es intenso. La familia es el agente principal de este tipo de socialización. La otra fase es la denominada socialización secundaria, que es posterior a la primaria. En esta, el individuo fortalece lo aprendido en la etapa anterior, se realiza más plenamente y amplía su espacio y sus redes sociales. Forma parte de esta fase el sistema de educación o la escuela en su defecto, donde se adquieren nuevos conocimientos y la interacción social es mucho más intensa. También la integran los compañeros, los medios de comunicación, las organizaciones y finalmente el mundo laboral. Todos los anteriores agentes comienzan a convertirse en fuerzas socializadoras para los individuos. En esto consiste la socialización: aprendizaje para la integración a un determinado grupo de personas, comunidad y sociedad. Los agentes de socialización son las instituciones que nos brindan las pautas para manejarnos e integrarnos socialmente. Las instituciones forman parte importante de nuestra sociedad, y eso lo demuestra la familia y el sistema educacional. También son agentes de socialización las instituciones sociales formales e informales como la iglesia y el grupo de amigos; el club deportivo y la barra de hinchas; la academia de música y la bohemia. Los roles sociales A la socialización y a los procesos de culturización debemos agregarles otro muy importante: los roles sociales, es decir, las expectativas socialmente definidas que sigue la persona en una determinada posición social. Por ejemplo, el rol social del policía comprende un conjunto de comportamientos que debe cumplir cada
- 27. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA26 uno de los facultativos, independientemente de cuáles sean sus opiniones o perspectivas individuales. De esta forma, los seres humanos se socializan a través de la interacción e interpretación de las normas y los valores, y su concepción de los roles sociales.Se puedeafirmarentoncesqueelserhumanoesunseractivoyconvoluntad,queno tiene un margen de actuación en la socialización, sino más bien de interpretación de sus instituciones, para actuar y conocer los límites que la norma le brinda, por supuesto, agregándole responsabilidad a un acto libre. Fuente: http://cajonddesastre.wordpress.com/ LasTecnologías de la Información y de laComunicación (TIC) abren casi a diario un sinnúmero de posibilidades de socialización (redes sociales) alrededor de diversos temas, plurales, en un marco de plena libertad.Ya casi no hay campaña social, política, religiosa y económica que no la haya considerado como el medio de comunicación menos costoso y de gran efectividad.Sin embargo, como todo lo que el hombre inventa, tiene un costo.
- 28. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 2727 Ciudadano y Estado Se ha dicho frecuentemente que los antiguos griegos no conocieron la libertad en el sentido de libertad individual. Sin embargo, no fue así en todas las fases del desarrollo de Grecia, como por ejemplo en la de aquellos atenienses a quienes Pericles dijo que “la libertad que disfrutamos en nuestro gobierno se extiende también a la vida ordinaria, donde, lejos de ejercer celosa vigilancia sobre todos y cada uno, no sentimos cólera porque nuestro vecino haga lo que desee”. De manera similar, Alcibiades, general de las tropas atenienses que asediaban Siracusa (Sicilia) para apoyar a los rebeldes que se habían levantado cansados de las tiranías, advirtió a sus ciudadanos-soldados que por encima de todo estaban luchando por su país en el que poseían “una libre discreción para vivir como gustasen”. Cuando apareció por vez primera, el concepto de isonomía, describía el estado que Solón había establecido antes en Atenas al otorgar al pueblo "leyes iguales para los altos y los bajos" y "ningún control de la vida publica que no fuese la certeza de ser gobernados legalmente y de acuerdo con normas preestablecidas" . El concepto parece ser más viejo que el de democracia, y la exigencia de igualdad de todos en el gobierno tal vez fuera una de sus consecuencias. Para Herodoto todavía es la isonomía antes que la democracia, “el mas bello de todos los nombres del orden político”. Las características de esa libertad de la que gozaban los atenienses la resumían en la palabra isonomía que significaba “igualdad de las leyes para toda clase de personas”.
- 29. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA28 En su “Política”, Aristóteles ya no usa el término isonomía cuando subraya que “es más propio que la ley gobierne a que lo haga cualquier ciudadano”; que las personas que disfrutan del supremo poder “deben ser nombradas solo como guardianes y sirvientes de la ley”, y que “quien sitúa el supremo poder en la mente lo hacen en Dios y en las leyes”. Aristóteles condena la clase de gobierno donde “impera el pueblo y no la ley”, así como aquel donde “todo viene determinado por el voto de la mayoría y no por la ley”. Los ingleses del siglo XVI importaron esa palabra desde Italia y la usaron para describir un estado de igualdad legal para todos y de responsabilidad de los magistrados; hasta el siglo XVII, en que fue desplazada gradualmente por “igualdad ante la ley”, “gobierno de la ley” e “imperio de la ley”. Existe clara evidencia de que el uso moderno de la frase “gobierno de las leyes y no de los hombres” deriva directamente de la anterior declaración aristotélica que llegó hasta los tiempos modernos y tuvo detractores importantes como Tomas Hobbes quien creía que fue “pura y simplemente otro error de la Política de Aristóteles el que, en una comunidad bien ordenada, debiesen gobernar las leyes y no los hombres”. Sin embargo, los procesos de transformación de la monarquía inglesa en constitucional y su legado histórico enseñan a las actuales generaciones que la institucionalidad y la preservación de la sociedad civil consistían en seguir a Aristóteles en materia de imperio de las leyes y no de los hombres, había nacido el Estado de Derecho. El Estado de Derecho consiste en seguir a las leyes y no a los hombres.
- 30. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 2929 El ciudadano “A los seres humanos, aunque sean diferentes, se les debe reconocer iguales derechos” Tal como se ha expuesto en el acápite Ciudadano y Estado, el reconocimiento de iguales derechos a todos los seres humanos aunque sean diferentes, es un supuesto de la Edad Moderna y sus principales exponentes fueron Hobbes y Descartes que parten de la tesis de la igualdad de todos los hombres. En el siglo XVII, estos autores son de los primeros en defenderlo y en ese sentido, fueron completamente innovadores. Anteriormente, tanto en la antigüedad grecoromana como en la época cristiana medieval, se tendía a pensar que los hombres eran naturalmente desiguales, que habíaunadiferenciaenlanaturalezadeloshombresquehacíaquetengandiversas capacidades, distintos poderes y jerarquías, y por lo tanto, diferentes derechos. A diferencia de los filósofos antiguos y cristianos que partían de la tesis de que la naturaleza ha hecho a los hombres diferentes, Hobbes sostuvo que todos los hombres son iguales en su naturaleza y comienza refutando el supuesto de la antigüedad: “¿De qué tipo podrían ser las diferencias en la naturaleza humana? Podrían ser de dos tipos: o bien se trata de diferencias físicas (por ejemplo, unos son más fuertes y poderosos que los otros), o bien se trata de diferencias mentales o de inteligencia (por ejemplo, unos son más sabios que los otros o tienen acceso a conocimientos que los otros desconocen).” El argumento que Hobbes sostiene para refutar las tesis de la desigualdad natural en los dos casos es semejante: ningún hombre tiene una capacidad tan diferente de otro que justifique “una diferencia de derechos”. Hobbes acepta que existen diferencias de grado que siempre se pueden minimizar, suprimir o superar.
- 31. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA30 La Edad Moderna empieza con los descubrimientos tecnológicos que permitieron minimizar o eliminar las diferencias entre los hombres cuando se inventan las armas de fuego y cambian los métodos en las guerras.Antes, un grupo de caballeros bien entrenados y armados podían diezmar a un ejército de infantes campesinos sin ningún entrenamiento y armados con picas y palos. El invento de los arcabuces permitió que un infante con un arma de ese tipo pudiera matar a un caballero sin acercarse y sin arriesgarse a un combate cuerpo a cuerpo. Libertad absoluta y libertad limitada: ¿Capacidad de cálculo o autonomía moral? Es importante establecer esta diferencia porque aún en la actualidad las personas fundamentan sus acciones en los argumentos que sostienen a cada una de estas teoríasque,comodemostraremos,sedistinguenporelpapelqueledanalamoral. En el Leviatán, Hobbes define la libertad de la siguiente manera: “Libertad, o independencia, significa (propiamente hablando) la falta de oposición (por oposición quiero decir impedimentos externos al movimiento); y puede aplicarse a criaturas irracionales e inanimadas no menos que a las racionales”. La libertad hobbesiana es la trascripción del principio de inercia galileano al ámbito de los cuerpos humanos: “es la ausencia de fuerzas externas que limiten el movimiento natural tendiente a la conservación de la propia vida”. Definida de esta forma, la libertad no es ni una característica exclusiva del hombre ni es igual para todos los hombres, a tal punto que podría ser diferente en cada uno (como consecuencia de las diferentes edades, sexos, fortaleza, salud, posición social, herencia, etcétera).Así, un hombre encerrado en una casa es más libre que otro encerrado en un cuarto o en una celda.Análogamente, podría decirse que un http://www.redperuana.com Libertad (fórmula kantiana) “Selección en base a un juicio moral.” Libertad (fórmula hobbesiana) “Elección en base a la satisfacción del placer.”
- 32. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 31 hombre educado o instruido es más libre que el que no lo es y el imaginativo es más libre que el corto de imaginación. Otros autores como Rousseau y Kant parten de una concepción diferente del hombre, considerándolo “capaz de verdaderas decisiones morales, o sea, de elegir entre dos cursos de acción, no simplemente a base de la mayor utilidad de uno o de otro, no como resultado de la victoria de un conjunto de pasiones e instintos sobre otro, sino gracias a una libertad inherente de hacer y seguir sus propias reglas. Y la dignidad específica del hombre reside no en una capacidad superior de calcular, que lo hace una máquina más inteligente que los animales inferiores, sino precisamente en su capacidad de libre elección moral”. La moral hobbesiana es hedonista y utilitaria; lo primero, en tanto sostiene que el bien y el placer coinciden; lo segundo, en la medida en que considera que la razón es esencialmente un instrumento de cálculo y no la sede de la autonomía moral. Para Hobbes, el hombre se distingue de los animales superiores por sus capacidades de cálculo y previsión y no, como en Rousseau o Kant, por la autonomía moral. El contrato social limita la libertad Hobbes sostenía que, paradójicamente, la igualdad natural y la libertad absoluta de los individuos en el estado de naturaleza y la escasez de los recursos derivaría necesariamente en un estado de guerra universal de todos contra todos y con él, la amenaza permanente a la propia vida y propiedades; es decir, una situación de permanente inseguridad que no desaparece aun cuando se desarrolle un enorme poderío político y militar. En consecuencia, la única manera en que el derecho natural ilimitado de los hombres sea contenido o limitado es que ellos mismos quieran hacerlo; mediante un pacto voluntario, por el cual los individuos transfieren “la libertad que cada hombre tiene de usar su propio poder, como él quiera, para la preservación de su propia naturaleza, es decir, de su propia vida y, por consiguiente, de hacer toda cosa que en su propio juicio y razón, conciba como el medio más apto para aquello” a un hombre o asamblea de hombres con el fin de “erigir un poder común capaz de defenderlos de la invasión extranjera [guerra externa] y las injurias de unos a otros [guerra interna]”. De ahí, que el poder del Estado se funda en el contrato o pacto social y su único fin es la defensa, es decir, la seguridad y la paz interior. Sin embargo, Rousseau planteó que la transición del estado natural al estado civil produce en el hombre un cambio muy notable, porque reemplaza el instinto por la justicia e impregna de moralidad sus acciones. En este proceso, el hombre pierde su libertad natural y el derecho ilimitado a todo y gana la libertad civil y la propiedad de lo que posee.
- 33. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA32 Por ello, la definición de contrato social de Rousseau se diferencia de las anteriores en que descarta que el vínculo se halle en la fuerza o la sumisión, sino que por el contrario, los hombres voluntariamente renuncian a un estado de natural inocencia para someterse a las reglas de la sociedad, a cambio de beneficios mayores inherentes al intercambio social. Este consentimiento voluntario se materializa a través de un contrato, el Contrato Social en este caso. La libertad moderna nace en Inglaterra Antes de Rousseau, en plena Edad Moderna, el primer antecedente de creación de normasdeproteccióndelalibertadindividualnofueproductodeunplanlibertario preconcebido, sino que aparece en Inglaterra como consecuencia de la disputa acerca de la autoridad para legislar, en el curso de la cual las partes contendientes se reprochaban mutuamente el actuar de modo arbitrario, es decir, en desacuerdo con las leyes generales reconocidas, inadvertidamente, los argumentos de la libertad individual encontraron su desarrollo en estos debates, más que como el fruto de un plan libertario. ElnuevopoderdelEstadonacionalaltamenteorganizado,quesurgióenInglaterra en los siglos XV y XVI, utilizó la legislación por primera vez como instrumento de políticadeliberada.Elconceptodegobiernolimitadoquesurgiódelaluchainglesa del siglo XVII fue un nuevo punto de partida para afrontar nuevos problemas. Si la primitiva doctrina inglesa y los grandes documentos medievales, desde la Carta Magna, la gran Constitutio Libertatis hasta nuestros días, tienen significación en el desarrollo moderno, es porque sirvieron como armas en la lucha por construir el Estado moderno que limitaría el poder de los gobernantes y los obligaría a ceñirse a la ley.
- 34. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 3333 El origen del Estado Moderno Un poco de historia La Edad Moderna fue producto de un cambio político muy importante que se fundamentó en la idea de que el pacto social da origen al Estado y solo puede mantenerse por la amenaza de la fuerza. Dicho de otra manera: la soberanía del Estado no se funda en la sociabilidad natural o en la concordia, sino en la violencia y en la fuerza, puesto que, a diferencia de lo que pensaba Aristóteles, el bien común no basta para mantener unidos a los hombres. En esa época también se sostenía que como el soberano no era parte del contrato social por su origen divino por lo tanto, sus acciones no podían ser deslegitimadas por los individuos contratantes. Dicho de otro modo: como el problema de la inseguridad se deriva de la naturaleza del hombre, no es posible erradicarlo pero sí limitarlo. Y para contener el mal mayor se crea un mal menor pero necesario: el poder soberano del Estado. “Solo el más grande de los poderes terrenales puede gobernar el orgullo del hombre” (Hobbes). En consecuencia, el poder soberano del Estado de la Edad Moderna que era absoluto, incluía: (1) El poder policíaco o represivo, (2) el poder legislativo, (3) el poder judicial y (4) el poder de censura. No admitía el derecho a la rebelión o resistencia por parte de los súbditos y sólo solo les reconocía un único derecho inviolable e inalienable: el de la propia conservación. “[El Estado] no es otra cosa más que un hombre artificial; aunque de mayor estatura y vigor que el hombre natural, para cuya protección y defensa fue ideado.”(Hobbes)
- 35. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA3434 El Estado de Derecho La sociedad civil “Si la naturaleza humana lleva inserta el derecho y el deber de preservar su vida, ¿para qué hace falta una comunidad?”, decía John Locke. Él pensaba que podría darse que nadie cumpliera ese derecho y ese deber, y en caso de conflicto en su cumplimiento la naturaleza humana no cuenta con la existencia de una autoridad que lo dirimiera, por lo que la comunidad trata de suplir esas carencias del estado de naturaleza mediante la designación de una autoridad que juzgue en caso de conflicto. Se trata pues de hacer un contrato que funde un orden social o civil que atienda exclusivamente a suplir esas carencias del estado de naturaleza, es decir, aplicar una justicia o una autoridad que diga, en caso de choque entre dos individuos, qué se debe hacer. En Inglaterra surgen el Estado de Derecho y la división de poderes Inglaterra fue la precursora del Estado de derecho. Por más de doscientos años, la conservación y perfección de la libertad individual constituyó el ideal que guió a Inglaterra así como sus instituciones y tradiciones fueron el modelo para el mundo civilizado. Aunque por un momento pareció como si este nuevo poder conduciría, tanto en Inglaterra como en el continente, a una monarquía absoluta que habría de destruir las libertades medievales. Aún así, hasta el siglo XVIII no existía en el mundo ningún gobierno capaz de subsistir sin que algunos magistrados dispongan de cierta autoridad arbitraria pues se pensaba que aunque a primera vista pudiera ser razonable, la sociedad humana no sería capaz de mantenerse bajo el solo control de los principios de la “Por consiguiente, siempre que cierta cantidad de hombres se unen en una sociedad, renunciando cada uno de ellos al poder ejecutivo que les otorga la ley natural en favor de la comunidad, allí y solo allí habrá una sociedad política o civil.” (Locke)
- 36. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 35 ley y la equidad. En Inglaterra, el Parlamento pensaba que el rey era uno de esos magistrados demasiado eminentes para que se le confiara tal poder discrecional que podría fácilmente emplearse en la destrucción de la libertad. Y aún a pesar de las dudas respecto a la capacidad que tuvieran los hombres para gobernarse atendiendo al principio del Estado de derecho, llegaron a la conclusión de que, aunque de los principios de la estricta adhesión a la ley se derivan algunos inconvenientes, las ventajas los sobrepasan. Surge la necesidad de que las leyes sean elaboradas por quienes no han de administrarlas: que los poderes legislativo y judicial se mantengan separados. Así,Inglaterraseresguardóefectivamentecontratalespeligrosmedianteladivisión de la función judicial y legislativa. El Parlamento no conoce a los individuos sobre los que sus actos van a influir; ante él no hay ni partidos ni casos, ni deseos particulares que servir ni persigue intereses privados. Consiguientemente, sus resoluciones vienen sugeridas por consideraciones de efectos y tendencias universales que siempre producen regulaciones imparciales y ventajosas para todos (Paley). Las revoluciones norteamericana y francesa: Constitucionalismo moderno y derechos de los ciudadanos6 La proclamación consciente y presente del Estado de Derecho se logra a través de las dos grandes revoluciones de fines del siglo XVIII: la Declaración de Independencia de los Estados Unidos y la Revolución francesa. Estos dos grandes acontecimientos dejaron un rico legado al constitucionalismo moderno, captado inmediatamente en esa revolución hispanoamericana que se operó en América Latina, el cual se puede resumir en los siguientes siete aportes políticos fundamentales: 6 Resumen del texto “Los aportes de la Revolución francesa al constitucionalismo moderno y su repercusión en hispanoamérica a comienzos del siglo XIX” de la Conferencia dictada por Allan R. Brewer-Carías Profesor de la Universidad Central de Venezuela en la Facultad de Derecho y Comunicación Social de la Universidad Bernardo O’Higgins. Seminario sobre Revisión del Legado Jurídico de la Revolución francesa en las Américas, Santiago de Chile, 26 de abril de 2011, en http://www. allanbrewercarias.com/Content/449725d9-f1cb-474b-8ab2-41efb849fea2/Content/I,%201,%201030.%20Brewer. %20Aportes%20 de%20la%20Revoluci%C3%B3n%20Francesa%20al%20constituiconalismo%20%20Santiago%20Chile,%20abril%202011..doc).pdf Cuando tales oficios –legislativo y judicial– están unificados en las mismas personas o asambleas, las leyes son especiales y se hacen para casos concretos, motivadas por intereses particulares y se dirigen a fines privados. Por el contrario, cuando tales oficios se mantienen separados, las leyes son generales, se elaboran por un cuerpo de individuos sin que se prevea a quien pueden afectar y, una vez promulgadas, deben ser aplicadas por otro cuerpo de hombres a los que se les permite afectarlas.
- 37. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA36 1. La idea de la existencia de una Constitución como una carta política escrita emanada de la soberanía popular, rígida, permanente, conjunto de normas de rango superior, inmutable en ciertos aspectos y que no solo organiza al Estado, es decir, no solo tiene una parte orgánica, sino que también tiene una parte dogmática, donde se declaran los valores fundamentales de la sociedad y, los derechos y garantías de los ciudadanos. 2. La idea política de soberanía derivada del nuevo papel que a partir de ese momento se confirió al pueblo. A través de la idea de la soberanía del pueblo, surgieron todas las bases de la democracia, la representación y el republicanismo que, en ese sentido, constituyeron uno de los grandes aportes de dichas revoluciones. 3. El reconocimiento y declaración formal de la existencia de derechos naturales del hombre y de los ciudadanos, con rango constitucional, y por tanto, que debían ser respetados por el Estado. La libertad se constituyó, en esos derechos, como un freno al Estado y a sus poderes, produciéndose así el fin del Estado absoluto e irresponsable. 4. La idea fundamental de la separación de poderes. Este principio, por supuesto, se recogió aún con mayor fuerza en el sistema constitucional que resultó del proceso revolucionario francés, donde se le agregaron como elementos adicionales, el principio de la supremacía del Legislador resultado de la consideración de la ley como expresión de la voluntad general; y el de la prohibición a los jueces de interferir en cualquier forma en el ejercicio de las funciones legislativas y administrativas. 5. Los sistemas de gobierno que dominan el mundo moderno: el presiden- cialismo, producto de la Revolución americana; y el parlamentarismo, como sistema de gobierno que dominó en Europa después de la Revolución france- sa, aplicado en las Monarquías parlamentarias. 6. Una nueva organización territorial del Estado, antes desconocida. En efecto, frente a las Monarquías Absolutas organizadas en base al centralismo y al uniformismo político y administrativo, esas revoluciones dieron origen a nuevas formas de organización territorial que originaron, por una parte, el federalismo, particularmente derivado de la Revolución Americana con sus bases esenciales de gobierno local, y por la otra, el municipalismo, originado particularmente de la Revolución francesa. 7. Elrolqueasumieronlosjuecesenmateriadecontroldelaconstitucionalidad delasleyes;derivadodelaideadequelaConstitución,comonormasuprema, tenía que tener algún control, como garantía de su supremacía, y ese control se atribuyó al Poder Judicial. Estos siete principios o aportes que resultan de la Revolución americana y de la Revolución francesa significaron, por supuesto, un cambio radical en el constitucionalismo, producto de una transición que no fue lenta sino violenta, aún cuando desarrollada en circunstancias y situaciones distintas. Antes de la revolución norteamericana, las constituciones, a lo sumo, eran cartas otorgadas por los monarcas a sus súbditos. A las Declaraciones de Derechos que precedieron a las Constituciones de las Colonias norteamericanas al independizarse en 1776, siguieron la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de Francia de 1789, y las Enmiendas a la Constitución de Estados Unidos del mismo año. En los Estados Unidos de América, las Asambleas coloniales asumieron la soberanía, y en Francia, la soberanía se trasladó del Monarca al pueblo y a la Nación.
- 38. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 3737 Legalidad y legitimidad del accionar del Estado Conceptos El recuento que hasta aquí se ha efectuado tiene la finalidad de aclarar dos conceptosimportantesparalacabalcomprensióndelpoderestatal:delegitimidad y de legalidad, el primero propio de la política y el segundo del Derecho. En acápites anteriores se ha señalado que el Estado detenta el uso de la fuerza legítima, con lo cual se hace énfasis en que la sola utilización de la fuerza no es suficiente para sustentar y mantener el poder estatal, es necesario que quienes obedecen dicho poder tengan razones para aceptarlo. La legitimidad se refiere precisamente a esta idea que tiene que ver con las razones por las cuales las personas aceptan y justifican un poder político. La legitimidad a través de la Historia ParaMaxWeberlostrestiposdelegitimidadson:a)loscriteriostradicionalescomo justificación ética del ejercicio personal del poder; b) la legitimación carismática (los subordinados aceptan el poder basándose en la santidad, heroísmo o ejemplaridad de quien lo ejerce) y c) la legitimación racional (los subordinados aceptan el poder de acuerdo con motivaciones objetivas e impersonales); convirtiéndola prácticamente en sinónimo de legalidad. La legitimidad en la actualidad7 En relación a la legitimación racional, propia del Estado moderno, aparece cuando este asumió el carácter de Estado de Derecho y se refiere a la legitimidad del poder ejercido por el Estado.Tiene dos dimensiones: jurídica y política. 7 En http://es.wikipedia.org/wiki/Legitimidad El Principio de legalidad o Primacía de la ley es un principio fundamental del Derecho público conforme al cual todo ejercicio del poder público debería estar sometido a la voluntad de la ley de su jurisdicción y no a la voluntad de las personas (ej. el Estado sometido a la constitución o al Imperio de la ley). Por esta razón, se dice que el Principio de legalidad establece la seguridad jurídica.
- 39. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA38 1) En la dimensión jurídica, se dice que existe legitimidad cuando el accionar del Estado o la creación de una norma jurídica es obedecida sin que medie el recurso al monopolio de la ley. Los requisitos que ha de cumplir una norma jurídica para ser legítima son tres: validez, justicia, y eficacia. La legitimidad jurídica se subdivide en dos tipos: legitimidad formal y material. a. La legitimidad formal se entiende como el correcto proceder de los órganos estatales con respecto a todos los procedimientos establecidos en el Ordenamiento Jurídico. b. La legitimidad material es aquel consenso (reconocimiento) del pueblo creado en aprobación de la ley creada o de la actuación gubernamental. 2) La dimensión política se refiere al ejercicio del poder. El poder político que es percibido como legítimo será mayoritariamente obedecido, mientras que el percibido como ilegítimo será desobedecido, salvo que se obtenga obediencia por medio de la violencia del Estado. La legitimidad política se podría entonces definir desde dos perspectivas: la de quien obedece y la de quien manda. • Para quien obedece, será legítimo aquel gobierno que accede al poder (legitimidad de origen) y lo ejerce (legitimidad de ejercicio) cumpliendo los requisitos que los que obedecen creen que tiene que cumplir para mandar. • Para quien manda, será legítimo aquel gobierno que accede al poder y lo ejerce haciendo ver a los que obedece que cumple los requisitos para mandar. La legitimidad así entendida, es un compromiso entre ambos extremos. Desde luego, la teoría de la legitimidad no prejuzga la bondad o maldad de tal o cual régimen político, sino que examina, simplemente, los mecanismos de mando y obediencia. Resta decir que, en términos generales, cuando el poder pierde su legitimidad deja de ser poder, salvo que ejercite la coacción. Si bien el Estado de Derecho significó así la opción por el “gobierno de las leyes”, opuesto al gobierno de los hombres y la creación de mecanismo de representatividad y elecciones; en la actualidad se estima que la sujeción a la legalidad no es ya suficiente para hacer del poder estatal un poder legítimo, por eso se puede afirmar que ese modelo de legitimidad está en crisis. Hoy se considera que es necesario además, que la ciudadanía participe ampliamente en la toma de decisiones y que el Estado sea eficaz en la satisfacción de las necesidades sociales.8 8 http://huitoto.udea.edu.co/derecho/constitucion/legitimidad_legalidad.html No debe confundirse legitimidad política con afinidad política. En democracia, los votantes del partido político perdedor pueden lamentarse por haber perdido las elecciones, pero no por ello desobedecen al nuevo gobierno. Tampoco debe confundirse legitimidad con democracia, puesto que durante la Monarquía Absoluta, por ejemplo, el pueblo consideraba masivamente legítimo al monarca, que no había sido elegido por mayoría.
- 40. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 3939 El Sistema Democrático Definición de democracia9 Aunque el significado original de democracia es “gobierno del pueblo”, y democracia es casi universalmente alabado en política contemporánea; el ideal de democracia es complejo y muy discutido, tanto como lo son sus justificaciones e implicaciones prácticas. Generalmente, la democracia es ampliamente identificada con “el gobierno de la mayoría”; y en otras ocasiones como “lo que abarca todo aquello que es humanamente bueno”; pero ninguna de estas visiones es adecuada para un entendimiento de la democracia como un ideal social. Entonces, ¿qué es lo que en realidad aspira lograr la democracia? Aunque las respuestas varían de acuerdo a los tipos de democracia discutidas; se puede decir que todos los tipos de democracia, asumen que toda la gente que vive junta en una sociedad necesita de un proceso para llegar a unir las decisiones que tomen en cuenta los intereses de cada persona. Una justificación común para los gobiernos democráticos se sustenta en la premisa de que la gente; por lo general, son los mejores jueces de sus propios intereses, con el argumento de que la igualdad de derechos son necesarios, para proteger esos intereses. No hay mejor forma de minimizarelabusodepoderpolíticoylasdemandasdemocráticasquedistribuirlas equitativamente. Otra justificación común y complementaria es la que expresa y alienta a la autonomía o auto determinación de los individuos bajo condiciones de interdependencia social, donde muchos problemas importantes deben ser resueltos colectivamente. Muchos teóricos de la democracia argumentan que es un instrumento para el desarrollo humano en el sentido de que alienta a la gente a responsabilizarse de su vida política. Otros argumentan que la democracia representa términos justos de uncontratoentrelagentequecomparteunterritorioperoquenoestándeacuerdo 9 Adaptado de José Arturo Salcedo Mena en http://www.angelfire.com/nt/vinformemex/demomin.html, noviembre de 2001
- 41. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA40 en una sola concepción del bien. En esta visión contractualista, la democracia consiste en un compromiso de moral justa, aunque los términos precisos de ese compromiso varíen de acuerdo a las diferentes concepciones de democracia. Entonces, ¿qué tipo de forma de gobierno es la democracia? Se han dado seis concepciones de ella; pero la que nos ocupa es la mínima o Schumpeteriana. Se entiende como democracia mínima algo inmediatamente posible que surge en el proceso de transición, siempre pactando o negociando, para suceder a los regímenes autoritarios. Por lo anterior, el término de democracia mínima es aplicable a gobiernos dictatoriales, a democracias como las existentes enAmérica del Sur. Norberto Bobbio o Robert Dahl entienden la democracia mínima como algo inmediatamente posible por un proceso de transición del autoritarismo a la democracia, una transición debida a un pacto político y una negociación para suceder a regímenes autoritarios por un modelo nuevo. Contra las formas autoritarias de ejercer el poder político, Bobbio subraya la importancia de la democracia política, aquella que históricamente ha defendido a los individuos de los abusos del Estado. Dicha democracia se define por un método para tomar decisiones colectivas y no por la sustancia de las mismas. Así, Bobbio parte de una definición mínima de democracia, que permita distinguir a esta forma de régimen político de las dictaduras de cualquier otro régimen no democrático. Norberto Bobbio sustenta la idea de democracia mínima en su libro La idea de la democracia.Afirma que la única manera de entenderse al hablar de democracia es cuando se ve un contrapeso, es decir, algo contrapuesto a todas las formas de un gobierno democrático. Hay que caracterizar a la democracia de tal manera que se le identifique con un conjunto de reglas con el objeto de cumplir dos tareas: 1) que las reglas nos digan quién está a cargo y autorizado de tomar decisiones colectivas y 2) bajo qué procedimientos. Si existen reglas capaces de contestar estas cuestiones, existe la democracia sin lugar a dudas. A partir de lo anterior, se puede conjeturar que las democracias existen para satisfacerunmínimoprocedimental,queesnecesarioatalgradoquesegaranticen los siguientes elementos o “ingredientes”: 1. La participación política del mayor número de gente interesada en hacer actos de presencia en la vida política. 2. La regla de la mayoría, es decir, tomar como el criterio central para las decisiones políticas, la opinión de las mayorías. 3. Derechos de comunicación usuales, con esto se logra la selección entre diferentes elites y programas políticos. 4. La protección permanente de la esfera pública. Estos son precisamente los supuestos básicos de los que parte Bobbio para definir el concepto de democracia mínima. Bobbio entiende al autoritarismo (también le llama totalitarismo y dictadura) como una forma concreta de régimen político que se distingue de la forma liberal demócrata por la supresión de las principales libertades civiles y políticas, y por la concentración del poder en manos de un jefe o de un pequeño grupo de hombres. El resultado ha sido el abuso de poder.
- 42. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 41 La ventaja más notable de este modelo consiste en el carácter descriptivo de la democracia mínima. Simultáneamente la democracia mínima comprende el carácter normativo en cuanto se refiere a sistemas políticos, tales como los existentes en las sociedades plurales, es decir, en los Estados Nación. Robert Dahl, en su obra La Democracia y sus críticos, enumera una serie de elementos que revitalizan la idea de Bobbio sobre el tema en cuestión. Dahl argumenta que la democracia política moderna, la poliarquía, existe solo si se reúne los siguientes factores: 1. El control de las decisiones del gobierno, cuyo poder está depositado constitucionalmente (no por el concepto, sino por la ley) en los funcionarios electos. 2. Los funcionarios son elegidos pacíficamente de manera frecuente, en elecciones conducidas con limpieza (no fraudulentas), en las que el fenómeno de la coerción es muy poco común, nulo o muy pequeño, tanto, como para volverse insignificante. 3. Sufragio igual y universal en todos los adultos (todos los adultos tienen derecho a votar en las elecciones de los funcionarios). 4. La mayoría de los adultos tienen derecho a presentarse como candidatos para cargos electivos en el gobierno. 5. Derecho de expresarse con libertad sin correr el riesgo de ser castigado (despido, persecución o cualquier otro tipo de amenaza). 6. Derecho de los ciudadanos de tener fuentes de información alternativas que no estén monopolizadas por el gobierno ni por ningún otro grupo (la existencia de varios medios, no uno único). 7. Los ciudadanos tienen derechos a formar asociaciones u organizaciones relativamente independientes (autónomos), incluidas las asociaciones políticas (por ejemplo, partidos políticos y grupos de interés), que procuren influir en el gobierno rivalizando en las elecciones y por otras vías pacíficas. 8. Garantías a los derechos de las minorías contra cualquier abuso por parte de las mayorías. Función de la democracia (mínima) Así, según Robert Dahl, si el gobierno popular es aquel cuyas acciones estuvieran siempre de acuerdo con la voluntad de todos los ciudadanos, entonces lademocracia moderna, la poliarquía, sería aquel régimen cuyos actos presentan una estrecha correspondencia con los deseos de muchos de sus ciudadanos durante un largo periodo de tiempo. Se lograría así que las propias preferencias fueran consideradas por igual, sin discriminación en cuanto a contenido u origen mediante las garantías numeradas en las líneas anteriores. Dahl reformula la borrosa noción de voluntad en términos de oportunidades para formular preferencias, con el fin de expresarlas a los demás y al gobierno mediante una acción individual y colectiva.
- 43. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA42 A partir de estos planteamientos se conjetura que la función principal de esta democracia (mínima) es asegurar la libertad de los individuos frente a la prepotencia del Estado. Definida así, la democracia se distinguiría de la dictadura, y en particular del totalitarismo, por la existencia de un conjunto de instituciones y procedimientos que garantizarían la libertad de los individuos. Esto es precisamente la democracia mínima, un conjunto de reglas e instituciones. Se ha postulado el mínimo de tales reglas e instituciones para eliminar la idea de vivir en el totalitarismo. Todas las clases de democratización han sido acompañadas con una dosis de sobrecargo de las expectativas de este proceso, a la vez que imaginar que una vez establecida la democracia, la sociedad resolverá todos sus problemas. Lo anterior, evidentemente es falso, a pesar de que la visión minimalista está de moda; la tarea es presentar un proyecto de democracia visible. Si hay dos principios en los que se puedan asumir estos postulados, ellos son la participación y competencia para que la democracia tenga sentido. Nuevo modelo: Democracia deliberativa Participación y competencia son una especie de corazón del nuevo modelo. Sin embargo, puede ser que haya participación y competencia, perdedores y ganadores, que haya elecciones, que luchemos por los valores y que no pase nada; que la democracia se convierta en un ritual de conteo de votos, que la democracia solo sea sucesión de elites políticas y que ninguna elite deje de defender sus intereses. Es decir, que los mecanismos se hagan repetitivos y rutinarios, que la ciudadanía no vea sus intereses beneficiados con la democracia. Las propuestas y reflexiones surgidas sobre la democracia han impugnado la creación de otro modelo cuyo objetivo sea la superación de la democracia minimalista, tal es el caso de la democracia deliberativa.
- 44. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 4343 Definición de Estado Definición de Estado Etimológicamente la palabra “Estado” proviene del latín status y se define como una comunidad política creada por la sociedad. El concepto Estado ha sido objeto de diversas definiciones, lo cual es explicable teniendoencuentalosmuchosfactoresqueconfluyenenélylosvariadosenfoques con los que se examina, provenientes de disciplinas tales como la ciencia política, la sociología y el derecho entre otras. a) Desde el punto de vista jurídico, la definición de Estado se construye a partir de la conjunción de tres elementos: 1) pueblo, 2) territorio y 3) soberanía. Una de las definiciones más aceptadas es la de Mortati en donde afirma que el Estado es “un ordenamiento jurídico para los fines generales que ejerce el poder soberano en un territorio determinado, al que están subordinados necesariamente los sujetos que pertenecen a él”. Cada uno de los elementos del Estado puede ser definido de la siguiente forma: El territorio, lugar en el cual el Estado ejerce su soberanía y está constituido no solo por el suelo sino por el subsuelo, las áreas marinas y submarinas y el espacio aéreo, el espectro electromagnético y el segmento correspondiente de la órbita geoestacionaria. El pueblo, constituido por todas las personas que se encuentran en ese territorio y queporelloestánbajolainfluenciadelodeterminadoporelordenamientojurídico. La soberanía, entendida como la característica del poder estatal que implica que dicho poder sea supremo en el orden interno e independiente en el orden externo. El derecho, como instrumento de la soberanía, regula y relaciona estos tres elementos.
- 45. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA44 b) Desde el punto de vista de la Ciencia Política, el Estado es algo no visible pero palpable para las personas sometidas a este orden jurídico que, por un lado, las limita y les impone deberes y, por otro, les reconoce derechos o capacidades que son una forma de organización de la vida. Es un conjunto de organizaciones que actúan dentro de un marco legal. El Estado reconoce a los ciudadanos tres tipos de capacidades o derechos: 1. Capacidad o derecho de actuar libremente sin impedimentos que bloqueen la acción ni restricciones que lo obliguen a actuar de una manera no deseada. El ciudadano tiene derecho a disentir, oponerse y competir, es decir, puede hacer todo aquello que las leyes permiten o no impiden. Los filósofos la llaman libertad negativa; los juristas, derechos civiles; y los politólogos, liberalización. 2. Capacidad o derecho de decidir libremente y de participar activamente en los asuntos públicos, es decir, el ciudadano tiene derecho a orientar su voluntad haciaunobjetivo,atomardecisionessinversedeterminadoporlavoluntadde otros.Se llama también autonomía o autodeterminación. Los filósofos la han llamado libertad positiva; los juristas, derechos políticos; y los politólogos, democratización o participación política. Enlateoríapolítica,estederechosedefinecomolaparticipaciónenlaelección de los gobernantes y en la gestión de los asuntos públicos. No puede haber libertad política si primero no se ha garantizado el ejercicio de las libertades civiles. 3. Capacidad o derecho a participar en la riqueza y el bienestar que produce la sociedad y que ha dado lugar a los denominados derechos sociales. En suma, el Estado constituye un poder jurídico autónomo, centralizado y territorialmente determinado. Este poder se define como independiente hacia el exterior y como irresistible en el interior. Es centralizado porque emana de un solo centro claramente definido a quien se refiere la unidad jurídica y de donde parte la actuación escalonada de los funcionarios. El orden y el poder que lo garantizan tienden a realizar el bien común o como decían los creadores de las primeras ideas de Estado moderno: la salud del pueblo o sans common. El Estado posee un orden jurídico unitario, cuya unidad resulta de un derecho fundamental, es decir, la Constitución. Esta contiene el equilibrio y los principiosdelorden,ysuactuaciónestáservidaporuncuerpodefuncionarios. La Constitución Política es la ley suprema que constituye el Estado, le da nacimiento y de esta se derivan todas las demás leyes.
- 46. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 45 La función administrativa del Estado Administrar es lo que no implica legislar ni juzgar. Así, existen entidades que desarrollan funciones administrativas y que no forman propiamente parte del Estado. A su vez, existen entidades del Estado que no ejercen función administrativa,sinodeotraíndole.Ademásdelconceptonegativo(administración es lo que implica ni legislación ni jurisdicción), hay dos criterios distintos de tipo positivo que han sido propuestos para diferenciar las funciones estatales: el criterio orgánico y el criterio material o sustancial. Administrar consiste en tomar medidas para manejar el Estado y lograr los fines por él perseguidos. A primera vista, puede considerarse entonces que la función pública es propiamente función ejecutiva, pues resulta ser la materialización y puesta en práctica, por parte del Estado, de la ley emitida por el Parlamento. Sin embargo, se debe tener en cuenta que existen entes que no pertenecen al denominado Poder Ejecutivo –o más propiamente, Gobierno– , y que pueden ejercer, en mayor o menor medida, función administrativa. Por otro lado, dentro del Poder Ejecutivo existen entes que despeñan función gubernativa o política, que consiste en la dirección de la política general de gobierno y la subsistencia de las instituciones organizadas por la Constitución, susceptibles de control. Entidades que desarrollan funciones administrativas Entidades que no pertenecen al Poder Ejecutivo Entidades del Poder Ejecutivo Características diferenciales de la función administrativa La función administrativa posee ciertas características diferenciales que sin embargo, permiten notar que la misma en realidad transita por los más diversos organismos estatales, e incluso a través de entes privados o no estatales. La función administrativa siempre es ejercida por el Estado o por los particulares a través de la delegación, autorización o concesión de la autoridad estatal, opera en el ámbito de las labores cotidianas de interés general y se relacionan directamente con funciones de interés general que se deben realizar de manera permanente, es decir, con un carácter concreto, inmediato y continuo.
- 47. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA46 LasactividadesquedesempeñalaAdministraciónPúblicalosafectandirectamente. Esto no significa que toda decisión de la administración tenga por destinatario a particulares, puesto que en muchos casos los destinatarios pueden ser funcionarios públicos, a través de los llamados actos de administración interna. Se diferencia de la función legislativa porque esta se enfoca indirectamente en los particulares; de la función gubernativa porque no se enfoca sino en el Estado en su conjunto, y de la función jurisdiccional que si bien se enfoca en los particulares, pretende resolver conflictos y no es susceptible de revisión por parte de otro poder del Estado. La función administrativa se encuentra sometida al control de por lo menos dos Poderes del Estado: Parlamento y Poder Judicial. El Congreso controla la Administración Pública a través de diversos mecanismos de control político existentes y establece un férreo control previo a través del principio de legalidad. El Poder Judicial controla las decisiones administrativas a través de la posibilidad de revisión judicial de las actuaciones administrativas –vía el proceso contencioso administrativo– y de la existencia de los diversos procesos constitucionales, destacando la acción popular, destinada al control de los actos normativos de la Administración Pública, dado que se emplea para impugnar normas reglamentarias, que por definición poseen rango secundario. Función legislativa FUNCIONES DEL ESTADO Función administrativa Función gubernamental Función jurisdiccional RELACIÓN CON LOS PODERES DEL ESTADOS Función administrativa Poder Legislativo Poder Judicial Control Político Revisión de decisiones
- 48. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 47 Actividades de laAdministración Pública Las actividades funcionales de la Administración Pública son obligaciones del Estado y se encuentran al amparo del principio de legalidad, teniendo en cuenta la competencia de cada uno de los entes que la conforman. Asimismo, ninguna de dichas actividades puede considerarse propia de la función gubernativa, la función legislativa o la función jurisdiccional. 1. La actividad de policía –o actividad de limitación– que implica la obligación de la Administración de fiscalizar, controlar y asegurar la seguridad y el orden, a fin de obtener la adecuación del comportamiento particular al interés público, restringiendo la libertad o ciertos derechos de los particulares, pero sin sustituir la actuación de los mismos. Es en uso de la actividad limitativa que la Administración Pública puede otorgar autorizaciones, licencias y permisos a fin que los particulares desempeñen determinadas actividades. 2. La actividad prestacional es la que está referida al manejo de los servicios pú- blicos. LaAdministración Pública presta de manera obligatoria, individualizada y concreta, bienes y servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la comunidad.Tal es el caso de los servicios de educación, salud, limpieza pública, distribución de agua, etc. 3. Laactividaddefomentoconsisteenlarealizacióndedeterminadasaccionespor parte de laAdministración Pública a fin de promover o estimular la realización de ciertasactividadesporpartedelosparticulares,actividadesquesonconsideradas deinteréspúblico.DichaactividaddelaAdministraciónnoimplicaunaimposición sino una ayuda para la realización de la actividad económica en cuestión. Entre las actividades de fomento que desarrolla el Estado peruano están el fomento al empleo y el fomento a la inversión privada. 4. La actividad normativa consiste en la emisión de normas jurídicas de rango secundario (inferior al de la ley) denominadas en forma genérica reglamentos, los mismos que en principio sirven para complementar o hacer operativas las leyes, están subordinadas a estas; y que incluyen los llamados reglamentos autónomos, los mismos que no requieren de una ley a la cual reglamentar. Tal es el caso del Reglamento de Tránsito o el Reglamento de Comprobantes de Pago. 5. La actividad sancionadora goza actualmente de especial singularidad, puesto que permite a la Administración sancionar a los particulares por la comisión de determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificación de delitos. Como veremos más adelante, la actividad sancionadora de la Administración posee ciertos principios que tienen por finalidad proteger al particular de posibles actos arbitrarios. Asimismo, esta actividad no implica impartición de justicia, toda vez que la Administración no penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de libertad. En uso de estas funciones, la Administración Tributaria tiene la función de sancionar con multas, cierres o comiso de bienes a los que incumplan con sus obligaciones tributarias.
- 49. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA48 Elementos esenciales de la organización administrativa La organización administrativa se conforma de ciertos elementos básicos, sin los cuales la misma no existiría. Cada uno de los elementos tienen un alcance y una competencia. 1. El organismo administrativo Se define en general como organismo público a todo aquel ente que goza de autonomía, se encuentra encargado de una actividad o de varias conexas entre sí, cuya regulación proviene del derecho público y cuya existencia se debe a la Constitución o la Ley. El organismo es el resultado de la división del trabajo al interior de la Administración Pública, estableciéndose un régimen especializado. En términos generales, la autonomía que venimos señalando es variable, puesto que puede involucrar determinados niveles dependiendo en general de la actividad que se realiza. Como resultado, el organismo público goza de personalidad jurídica pública, la misma que le otorga determinadas prerrogativas, conforme la Constitución y las leyes que correspondan. Finalmente, definimos como organismo administrativo aquel al cual se ha encargado fundamentalmente el ejercicio de función administrativa. Dentro de los organismos públicos existen diversas modalidades de interés, como pueden ser los organismos constitucionales, los organismos públicos descentralizados, los ministerios, los gobiernos locales; cada uno de ellos con sus características propias y su respectivo régimen de autonomía. 2. El órgano administrativo A su vez, entendemos por órgano administrativo –concepto que muchas veces se confunde con el de organismo administrativo– toda aquella repartición de un organismo encargada de una actividad determinada, y que se encuentra al mando de una autoridad administrativa. Al órgano se le atribuye un conjunto de funciones para resolver o gestionar al interior del aparato organizativo y constituye un conjunto de competencias y medios ordenados para realizar determinadas funciones. El órgano, en consecuencia, no goza de autonomía ni de personalidad jurídica propia. El típico ejemplo de órgano administrativo se encuentra en la relación entre los ministerios y las diversas direcciones que lo componen. Ninguna de dichas direcciones goza de autonomía y se encuentran subordinadas jerárquicamente a sus superiores, dentro de lo que se denomina un organigrama funcional. - Banco Central de Reserva del Perú. - Superintendencia de Banca y Seguros. - Defensoría del Pueblo. - OSIPTEL. - OSINERMIN. - INDECOPI. Entre otros, gozan de autonomía constitucional. Las unidades organizacionales que componen cada ministerio y cada institución pública desentralizada se encuentran subordinadas a sus superiores.
- 50. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 49 Clases de órganos por su función genérica Una importante clasificación de los órganos administrativos se basa en un criterio funcional y es bastante tradicional. De ahí surge la clasificación de órganos activos, deliberantes y consultivos. Los órganos activos, que son la mayoría de los existentes en la Administración Pública, emiten resoluciones sin resolver conflictos. Ejemplos de estos órganos son la dirección de un ministerio o de los organismos públicos descentralizados. Estos órganos pueden ser: de dirección o de gestión, según su importancia relativa. Los órganos deliberantes emiten decisiones resolviendo conflictos, como pueden ser los tribunales administrativos o las comisiones administrativas que existen al interior de los organismos administrativos. Estos órganos dirigen, entre otras, la actividad cuasi jurisdiccional de la Administración, a través del empleo del procedimiento trilateral. Constituyen siempre órganos colegiados, es decir, conformados por una pluralidad de funcionarios. Los llamados órganos consultivos emiten juicios, dictámenes e informes, los mismos que generan efectos jurídicos, sean directos o indirectos. Ejemplos de estos órganos pueden encontrarse en la oficina de asesoría legal o la oficina de planificación de alguna entidad pública. Los órganos consultivos pueden ser permanentes o transitorios, e incluso pueden estar conformados por particulares o entes representativos de intereses diversos, que asumen una función consultiva. Clases de órganos por su función al interior de los organismos a) Órganos de Asesoramiento y Apoyo, también denominados órganos staff: Son los que prestan servicios al interior de la entidad, haciendo posible la labor de los órganos de línea, orientando o administrando. Órganos administrativos Asesores ORGANISMO ADMINISTRATIVO Dirección General Dirección General Dirección General Ministerio Organos activos: Cualquier dirección o gerencia que emite resoluciones. Organos consultivos: Gerencias o divisiones legales. Por ejemplo Intendencia Nacional Jurídica de la SUNAT o la dirección de Medicamentos, Insumos y Drogas DIGEMIND del MINSA. Organos deliberantes: - Tribunales del ministerio de trabajo.
- 51. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA50 Porejemplo,lasoficinasdeasesoríajurídica,depresupuesto,deplanificación, de racionalización, de administración, de relaciones públicas, de comunicaciones, entre otras. Los órganos consultivos, según la clasificación que hemos visto previamente, son siempre órganos staff. b) Órganos de Línea o Técnico Normativos quienes ejecutan las tareas propias de los organismos, según las tareas de cada uno. Les compete velar por el cumplimiento de la norma en un ámbito particular y la ejecución de las tareas asignadas por la norma respectiva. Por ejemplo, las llamadas direcciones nacionales o direcciones generales o las gerencias cuando estas existen. El Sistema Administrativo Por otro lado, se entiende por sistema administrativo al conjunto de órganos u organismos que actúan de manera coordinada con la finalidad de obtener un fin común. Es una suma organizada de normas, órganos y procesos destinados a proveer a la administración de insumos para cumplir su labor de manera eficiente. Normalmente, un sistema administrativo posee un ente rector, el cual se encuentra encargado de la labor de coordinación al interior del sistema.Al interior del sistema administrativo se dan las relaciones de colaboración entre entidades a las que haremos referencia más adelante. En el caso peruano, ejemplos de sistemas administrativos puede encontrarse en el Sistema Electoral, conformado fundamentalmente por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), pero en el cual participa también el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC), entre otros. También puede incluirse el Sistema Nacional de Control, cuyo ente rector es la Contraloría General de la República. SISTEMA DE SALUD DEL PERÚ MINSA EsSalud Clínicas Privadas Sanidad de FF.AA. y FF.PP. Hospitales y Centros de Salud Municipales
- 52. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 51 Lasrelacionesentrelosórganosyorganismosadministrativos En general, en la Administración Pública puede hablarse de tres categorías de relaciones entre los diversos órganos y organismos de la administración pública, de acuerdo con el nivel de verticalidad de la relación y los efectos de la misma: Jerarquía,Tutela y Coordinación. 1. Jerarquía La jerarquía es la típica relación de naturaleza piramidal, vertical, caracterizada por la subordinación de los funcionarios de nivel inferior a los de nivel superior. 2.Tutela Ahora bien, la tutela es más bien una relación de tipo mixto, que implica cierta influencia en el comportamiento de la entidad tutelada, pero que no implica subordinación entre unos y otros.Una relación de tutela típica se muestra entre los ministros y los organismos públicos descentralizados adscritos a su sector. La tutela, en este caso, se nos muestra a través de varios efectos. El organismo que tutela debe resolverlosconflictosdecompetencia que se dan respecto del organismo tutelado; la responsabilidad del La relación jerárquica se establece sobre la base de una distribución de funciones y poderes realizada de mayor a menor. ORGANISMOS PÚBLICOS DEL SECTOR ECONOMÍAY FINANZAS MEF PRO INVERSIÓN OCSEONP SUNAT CONASEV
- 53. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA52 manejo presupuestario corresponde al ente tutelar, como titular del pliego; la responsabilidad política no puede ser asignada al ente tutelado sino al tutelar, por lo cual dicho rol se imputa al ministro del sector; el organismo tutelar, en la generalidad de los casos, nombra y remueve al jefe del organismo tutelado o a los miembros del órgano colegiado que constituye la Alta Dirección del mismo, influencia que podría ser importante en determinados casos. 3. Coordinación Finalmente,enlaadministraciónpúblicamodernasedaunconjuntodesituaciones en las cuales es necesaria la coordinación de determinados entes, sean estos organismos u órganos, que operan en una relación de naturaleza horizontal, sin que exista subordinación o tutela entre los entes involucrados. Los procesos electorales implican una estrecha coordinación entre el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC). RENIEC ONPE JNE Organización descentralizada En la estructura estatal, la organización descentralizada implica transferir cuotas de poder político a organismos públicos determinados, de tal manera que se les confiera determinadas competencias sobre la base de determinado nivel de autonomía. Esta descentralización puede elaborarse con un criterio funcional o, más bien, con un criterio de distribución territorial. De hecho, la organización descentralizada, adecuadamente implementada, puede generar determinados beneficios al funcionamiento administrativo. LaexistenciademecanismosdedecantamientodelospoderesdelEstadopermite un adecuado control del poder estatal, en términos específicos de control vertical, a través de la transferencia de poder político. Ahora bien, conforme se transfiere poder, se pasa de un esquema de centralización a otro de descentralización.
- 54. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 53 El descentralizar implica que existen núcleos de autoridad, básicamente en las distintaszonasgeográficamenteconsideradasenunpaísdeterminado,queimplica una división de poder garantizada por el ordenamiento jurídico. Una organización estatal establecida mediante divisiones geográficas, con autonomía política y administrativa,implicaentonceslaexistenciadeunadescentralizaciónmuyamplia. Asimismo,laideadedescentralizarimplicaproporcionaralivioaladirecciónestatal central –denominada en general Gobierno Nacional o Gobierno Central–, permite generar mejores decisiones, y adquirir una mayor velocidad para tomar dichas decisiones.Ensuma,ladescentralización,seaéstapolíticaoadministrativa,reduce el costo de la toma de decisiones al interior de un Estado. Esto implica, además, la necesidad de una construcción delicada de las competencias que les corresponde a cada uno de los entes que componen la organización descentralizada. Por otro lado, la descentralización acerca el poder estatal al particular, proporcionándole mecanismos más eficientes de control político y de acercamiento a los que detentan dicho poder. Mientras más descentralizado se encuentre el poder, le resultará más sencillo al ente descentralizado el conocer las opciones y preferencias que manejan los pobladores sometidos a su jurisdicción. De hecho, los mecanismos de descentralización democratizan el acceso de dichos particulares al Estado en general, puesto que facilitan la realización de mecanismos de participación política propios de la democracia directa. Además, la existencia de entes descentralizados con cierta cuota de autonomía permite que los mismos controlen el poder que ejerce el Estado central o nacional. Esta interacción mutua genera que ambos moderen el uso que hacen de las facultades que el ordenamiento les provee. Todas las ventajas antes referidas pueden observarse en el análisis de los sistemas políticos que muestran tendencias hacia la descentralización, sea que consideremos en el análisis a las autonomías españolas, los länders alemanes, los cantones suizos, los estados norteamericanos o las regiones italianas, por citar algunos ejemplos. De hecho, los diseños de la llamada democracia consensual tienen una relación muy amplia con regímenes altamente descentralizados. Es necesario tener claro, sin embargo, hasta donde puede descentralizarse. En primer lugar, existen ciertas ventajas de la propia centralización a tomar en cuenta. Por un lado, ciertas cuestiones especializadas no son susceptibles de ser descentralizadas. Puede darse como resultado un indebido incremento de los costos administrativos: la coordinación administrativa puede ser costosa, haciéndose difícil la toma de decisiones. Por otro lado, la tecnología actual facilita las comunicaciones y el transporte, lo cual genera que ciertas decisiones puedan manejarse de manera centralizada.
- 55. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA54 Definición de servicios públicos Los servicios públicos son actividades asumidas por órganos o entidades públicos o privados, creados por laConstitución y las leyes para satisfacer, en forma regular y continua, ciertas categorías de necesidades que son de interés general, bien sea en forma directa, por medio de un concesionario o a través de cualquier otro medio legal, con sujeción a un régimen de derecho público o privado, según corresponda. 54 Los servicios públicos10 Desde las épocas más remotas de la civilización, en toda colectividad humana han existido oficios y roles sociales que sirvieron para satisfacer necesidades comunes de la población. Por ejemplo, panaderos, herreros, posaderos y soldados fueron los oficios más antiguos en el mundo occidental. Estas personas cumplían una función la que satisfacía una necesidad común: tener pan, mantener y arreglar las herramientas de trabajo y transporte, dar posada a viajeros y pobladores temporales, y brindar seguridad o mantener el orden. En el caso del antiguo Perú, las funciones sociales fueron desempeñadas por los chasquis, pongos de tambos, guerreros, sacerdotes, alfareros, constructores, tejedores, mitayos, mitimaes, entre otros; quienes se ocupaban de satisfacer necesidades comunes: la comunicación, la administración de los graneros, la seguridad, el culto, la producción de utensilios, la vivienda y los edificios públicos, el vestido, etc. 10 Basado en Reyna, L. yVentura, K. Los servicios públicos en el Perú, una visión preliminar.
- 56. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 55 A medida que la civilización fue logrando avances tecnológicos, sus ingresos han aumentado,asícomosucapacidaddeacumulaciónydeconsumo.Susnecesidades han ido creciendo, así como los requerimientos que le hecen a sus Estados. De esta manera, las funciones y los roles que las instituciones y personas cumplían se han vuelto más numerosos y complejos.A su vez, las sociedades han ido tomando decisiones en relación a qué actividades debían ser ejercidas por particulares y qué otras, por sus gobiernos comunales o municipales y por el Estado nacional. Hoy en día, la vida cotidiana de cualquier sociedad medianamente desarrollada está rodeada de innumerables servicios públicos, desde los más antiguos como el correo, hasta los más modernos como la televisión por cable o el Internet. Gracias a la tecnología existen también un número de empresas modernas, desde radioemisoras y televisoras hasta empresas de acceso a Internet entre otras que podrían encuadrarse bajo la definición de servicio público. A continuación se destacan algunos casos. TIPO DE ENTIDAD DESCRIPCIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO EJEMPLOS EN EL PERÚ • Empresas de correo o postales • Servicio de envío de correspondencia, cartas, documentos valorados, etc. • SERPOST • Empresas de telefonía • Servicio de telefonía domiciliaria o teléfonos fijos. • Servicios de telefonía móvil o celulares. • Servicio de televisión por cable. • Servicio de Internet por cable. • Servicio de Internet inalámbrico o wifi. • MOVISTAR • CLARO • NEXTEL • Empresas de electricidad • Servicios de energía eléctrica a domicilio. • Servicios de alumbrado público. • EDELNOR • LUZ del SUR • Empresas de agua • Distribución de agua potable a domicilios, alcantarillado y desagüe. • SEDAPAL • SEDA CHIMBOTE • EMAPA SAN MARTÍN • Empresas de limpieza pública • Servicio de limpieza de calles, veredas, parques y recojo de basura y desmonte. • RELIMA • ESLIMP Callao S.A. El servicio público es el conjunto de prestaciones reservadas en cada país a las administraciones públicas y que tienen como finalidad la cobertura de determinadas prestaciones a los ciudadanos.
- 57. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA56 Características de los servicios públicos • Son brindados por determinadas entidades (públicas y privadas) y satisfacen primordialmente las necesidades de la comunidad o sociedad donde estos se llevan a cabo. • Están a disposición del público gratuitamente o a cambio de una tarifa, sindiscriminaciónalgunaydentrodelasposibilidadesdeofertatécnica que posean los operadores. • Son regulados por las leyes, especialmente en lo concerniente a las tarifas. Como no siempre existe competencia, las leyes favorecen los derechos de los ciudadanos beneficiarios. Por ejemplo, el único que ofrece agua potable es el Estado. Por ejemplo, en el caso de la ciudad de Lima dicha empresa es SEDAPAL y no existe ningún otro operador público o privado que abastezca de agua potable. Es un monopolio. La tarifa que se paga por el abastecimiento del agua es regulada por el Estado a través de la SUNASS. • Deben funcionar, de manera regular y permanente, en favor de la colectividad y por encima de los intereses de quienes los manejan. SERVICIO PÚBLICO Organización de medios con recursos públicos Lo proporcionan las entidades públicas o privadas Se rigen por el Derecho público El usuario es el públicoFuncionan en locales públicos Favorecen los derechos de los ciudadanos beneficiarios No existe ninguna entidad privada que lo ofrezca Funcionan de manera permanente CONTROL DEL ESTADO
- 58. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 57 • Frecuentemente entran en conflicto con los operadores privados del mismo tipo de servicio, porque mientras que el sector privado busca optimizar sus utilidades, el Estado busca ofrecer un servicio más adecuado al menor precio posible. Por ejemplo, hay servicios de salud públicos operados por el MINSA y servicios de salud privados operados por particulares como las clínicas. • La prestación del servicio puede ser hecha por un organismo público o privado pero bajo control, vigilancia y supervisión de los órganos reguladores estatales competentes. Por ejemplo, el servicio de telefonía es público, así como el de suministro de electricidad, pero sus operadores son privados.Ambos se rigen por la ley y son regulados por organismos como OSIPTEL y OSIGNER, respectivamente. Los servicios públicos se pueden clasificar de muchas formas. 1. Esenciales y no esenciales; los primeros son aquellos que de no prestarse pondrían en peligro la existencia misma del Estado: policía, educación, sanidad.Y los segundos; a pesar de satisfacer necesidades de interés general, su existencia o no prestación no pondrían en peligro la existencia del Estado; se identifican por exclusión de los esenciales. 2. Permanentes y esporádicos; los primeros son los prestados de manera regular y continua para la satisfacción de necesidades de interés general. En los segundos; su funcionamiento o prestación es de carácter eventual o circunstancial para satisfacer una necesidad colectiva transitoria. Por ejemplo, los servicios de alimentación en caso de desastres naturales. 3. Por el origen del órgano del Poder Público o ente de la administración que los presta; Nacionales, Regionales y Municipales; y concurrentes si son prestados por cada una de las personas jurídicas territoriales: nacionales por la República u otros órganos del Poder Nacional; los Regionales son los prestados por cada una de las Regiones, particularmente los señalados en la Constitución o en las leyes y cuyo efecto es transferir competencias del gobierno nacional a las regiones y municipalidades. 4. Desde el punto de vista de la naturaleza de los servicios, se clasifi- can en servicios administrativos, son los que brindan las entidades públicas que otorgan documentos, licencias, permisos, etc. Los ser- vicios asistenciales, son los servicios de educación, salud, seguridad, protección al trabajador, pensiones, etc. Los servicios económicos se clasifican a su vez en servicios públicos de transporte, energéticos y de telecomunicaciones.
- 59. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA5858 Servicio público económico, construcción de vías de comunicación para favorecer el transporte de personas y de bienes. 5. Servicios públicos obligatorios y optativos. Los obligatorios son aquellos sobre los cuales el Estado se reserva el monopolio y nadie se puede autoexcluir de gozarlo o beneficiarse con ellos, por ejemplo la Defensa Nacional. Mientras que los optativos son los servicios públicos quepuedenonoserusadosporlaspersonasaúncuandoseanesenciales o indispensables. Por ejemplo, el servicio gratuito de vacunación que ofrece el Ministerio de Salud. Las personas pueden optar por un servicio privado o por no vacunarse. En este caso se benefician de alguna manera, por ejemplo, gracias a que otros se vacunan, el que no se ha vacunado tiene menos probabilidades de contagiarse. 6. Por la forma de prestación de servicio pueden ser: directos y concesionarios u otras formas legales. En los primeros, su prestación es asumida directamente por el Estado (nacional o municipal). En los segundos: no los asume directamente el Estado sino personas o empresas privadas. Por ejemplo, el servicio de transporte público que han recibido la concesión de rutas y trabajan con sus propios vehículos.
- 60. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO Los servicios públicos garantizan el ejercicio de los derechos de los ciudadanos La manera que tiene la sociedad y el Estado de garantizar que los ciudadanos ejerzan sus derechos es ofreciendo servicios públicos de calidad. Unapersonapondráenprácticasuderechoalasaludmedianteelusodeunservicio público de salud. De la misma forma se ejercerá el derecho a la educación, a tener un nombre, a la justicia, a la seguridad, a la propiedad; a través de los servicios de educación, identidad y registros civiles; tribunales de justicias y fiscalías, y registros públicos, respectivamente; entre otros muchos que corresponden a los derechos reconocidos por la Constitución Política del país. Los derechos económicos de las personas naturales y jurídicas también deben ser garantizados y los servicios públicos que atienden estos derechos son los servicios de transporte(carreteras,puentes,puertos,embarcaciones,etc.);detelecomunicaciones (redes por cable, redes inalámbricas) y de energía (petróleo, gas, etc.). En los tiempos actuales, los Estados deben construir sistemas jurídicos que garanticen la oferta de servicios públicos con lo que a su vez, los ciudadanos puedanejercersuslibertadessociales,demaneraquesesientanincluidosalrecibir beneficios que les permiten gozar de una vida digna, tener empleo, desarrollar sus actividades económicas, ejercer sus derechos políticos sin trabas, entre otros. A cada derecho le corresponde un servicio público. Por ejemplo: Derecho Servicio público A la educación Instituciones educativas públicas A la salud Hospitales y centros de salud del MINSA, hospitales y centros de salud de los municipios A la identidad Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC) A la propiedad Registros Públicos A la seguridad Policía Nacional y Serenazgo Municipal 59
- 61. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA60 Declaración americana de los Derecho sy Deberes del Hombre Artículo XII: Toda persona tiene derecho a la educación, la que debe estar inspirada en los principios de libertad, moralidad y solidaridad humanas. (…) Toda persona tiene derecho a recibir gratuitamente la educación primaria, por lo menos. Constitución Política del Perú Artículo 17: La educación inicial, primaria y secundaria es obligatoria. En las instituciones del Estado, la educación es gratuita. En las universidades públicas el Estado garantiza el derecho a educarse gratuitamente a los alumnos que mantengan un rendimiento satisfactorio y no cuenten con los recursos económicos necesarios para cubrir los costos de educación Nacional (…) Declaración Universal de los Derechos Humanos Artículo 26: 1. Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental es obligatoria (…) 2.Laeducacióntendráporobjetoel pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales (…) Constitución Política del Perú: Artículo 2: Toda persona tiene derecho: 1.A la vida, a su identidad, a su integridad moral, psíquica y física y a su libre desarrollo y bienestar (…) Servicios educativos públicos y privados Constitución Política del Perú Artículo 13: La educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana. (…) Los derechos que el Estado le reconoce a las personas devienen en normas legales y se aplican a través de los servicios públicos.
- 62. Capítulo 1. HOMBRE,SOCIEDAD Y ESTADO 61 Conclusiones El problema del Estado y la definición de la ciudadanía son temas que preceden la comprensión y aceptación de las obligaciones y especialmente la referida a la tributación. El Estado, su rol, objetivos y su tamaño delinean la legitimidad de sus necesidades ante la sociedad. Mientras que la forma como se ejerce la ciudadanía, la diseminación y aceptación de la cultura democrática, su alcance y los mecanismos de participación, le dan contenido a la relación del ciudadano con el Estado. La clave de la relación ciudadano-Estado es “lo público” – estatal o no estatal- y el desarrollo social –local y regional- como espacio real de participación territorial, en l a medida que la gente pueda incidir y lograr sus objetivos. En consecuencia, la sociedad asumirá como propia la necesidad de dotar de recursos al Estado. Por ello, la cuestión de la cultura democrática cobra mayor valor, en tanto, aparezca como el medio y el instrumento idóneo para la participación y el logro de los objetivos de la gente y dote de legitimidad al rol fiscalizador y recaudador del Estado y su Admin- istraciónTributaria. En la misma medida, lo público adquirirá la significación de un espacio dinámico en el que se interaccionan distintos actores: la sociedad política (Estado), los ciudadanos y el mercado con una lógica y objetivos comunes.
- 63. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA62 CAPÍTULO 2 Financiamiento Público
- 64. 63Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO “Rousseau se plantea el problema de la democracia de esta manera muy bella: ‘¿cómo es posible obedecer y preservar la dignidad? Porque todos sabemos que cuando tenemos que obedecer sen mos nuestra dignidad menoscabada’. Y da una respuesta magistral: la única forma de obedecer manteniendo la dignidad es obedeciendo las leyes que uno mismo ha hecho, las leyes que uno mismo se ha dado; y a eso de obedecer leyes que uno mismo se ha dado se llama autonomía. Y Kant buscará lo mismo, ya a nivel individual: ‘¿cuáles son las reglas morales que han de regir mi conducta?’ Y dice: ‘son aquellas que yo mismo elijo como las reglas buenas en sí mismas, hasta el punto de que yo quiero que esas reglas que rigen para mí, rijan para todo el mundo’. Recuerden la formulación del impera vo categórico: obra de tal modo que tu conducta pueda ser erigida en regla de conducta universal”. Globalización y Estado de derecho. Carlos Gaviria Díaz.
- 65. Libro de Consulta2011. CULTURA TRIBUTARIA64 Introducción La existencia de la sociedad solo ha sido posible porque los seres humanos reconocieron que para evitar su propio exterminio requerían adoptar acuerdos, que establecieran los límites de sus derechos y las obligaciones para con la colectividad que habían formado. Por esto, crearon el Estado, a fin de que los organice, pero también crearon instancias para controlarlo si quienes llevaban las riendas del Estado se extralimitaban en el uso del poder. Para que el sistema funcione se requería (y requiere) de recursos. En ese contexto apareció el tributo. En la sociedad moderna, el tributo no condiciona la puesta en práctica de nuestros derechos porque estos lo anteceden así como a todos los deberes. Eso quiere decir, que no necesito haber pagado mis impuestos para gozar de los bienes y servicios que me ofrece la sociedad gratuitamente. Sin embargo, una de las consecuencias de no pagar los tributos podría ser el hecho de que no se encuentren suficientes medicinas en los hospitales, que los colegios públicos no ofrezcan un servicio educativo óptimo, o que no exista suficiente número de auditores, inspectores o policías para fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes incumplidos y evasores. En este capítulo vamos a repasar las políticas fiscales, el financiamiento del presupuesto público y la importancia que actualmente se brinda a la participación de la ciudadanía, en espacios de toma de decisiones, en procesos de planificación, control del dinero público y de los funcionarios.
- 66. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 6565 Financiamiento de los servicios públicos y las actividades del Estado El proyecto de Presupuesto para el Año Fiscal 2012 se ha elaborado tomando en cuenta que el escenario internacional es muy incierto y por lo tanto, el Estado peruano debe portarse con gran prudencia fiscal que le permita tener un margen de maniobra en el caso de una gran crisis mundial, priorizando tres objetivos sociales. Además, se ha desarrollado suponiendo que el crecimiento económico del Perú durante el año 2012 será del 8%. En la época antigua, los pueblos se valían de la guerra, el saqueo y la apropiación por la fuerza de territorios, personas y bienes, para obtener recursos y costear sus gastos o enriquecer a su soberano. En la actualidad, la fuente de recursos puede ser el endeudamiento interno o externo, la venta de los activos del Estado, la actividad empresarial estatal, la explotación de recursos naturales o la recaudación de tributos. La experiencia histórica ha demostrado que la manera más sana de obtener recursos es la tributación, porque no genera deudas futuras y no requiere el pago de intereses. Además, la tributación compromete a todos los ciudadanos ya que los incluye en estas decisiones. Por esta razón, en una sociedad democrática nadie debería estar excluido de este tipo de acuerdos tan importantes, ni nadie debería autoexcluirse negándose a participar o menospreciando la participación en los asuntos públicos. Las políticas públicas. Son cursos de acción que formula el Estado a través del Poder Ejecutivo para conseguir los objetivos y fines que persigue la sociedad. Por ejemplo, si la sociedad considera legítimo que las personas reciban educación gratuita, entonces ha marcado la característica principal en la que se basará la política educativa y sus normas legales: la gratuidad de la enseñanza. También forma parte de esta política el porcentaje del presupuesto que se empleará para desarrollar sus actividades o que se invertirá en ampliarla y mejorarla. De la misma manera, existen políticas de salud, políticas sociales, etc. En síntesis, de las políticas públicas que establecen los gobernantes y que son parte fundamental del Estado, depende el bienestar de una sociedad, así como su desarrollo económico y tecnológico. La política fiscal: Ingreso y gasto público. Son las decisiones relacionadas con los problemas y necesidades de interés general que el Estado financiará (gasto público), y la manera cómo obtendrá los recursos necesarios (ingreso público). La política fiscal. Es un conjunto de orientaciones que configura el presupuesto del Estado y sus componentes, el gasto público y los impuestos.
- 67. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA66 Los principales lineamientos de política fiscal del Marco Macroeconómico Multianual Revisado 2012-2014 (MMM) que sustenta el proyecto de Presupuesto Público 2012 son: • Alcanzar un equilibrio fiscal en las cuentas estructurales. • Recomponer el espacio fiscal. • Mantener un aposición fiscal contracíclica. • Asegurar una tendencia decreciente del ratio de deuda pública como porcentaje del PBI. POSIBILIDAD DE MEJORARTASAS DE INTERÉS DE NUESTRA DEUDA COTIZACIÓN ELEVADA DE NUESTRAS EXPORTACIONES PERO VOLÁTIL CAÍDA DEL PBI MUNDIAL DESASTRES NATURALES
- 68. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 67 El presupuesto público Es el conjunto estructurado de decisiones, proyectos y fuentes de financiamiento. Esuninstrumentolegalque,ennuestropaís,sellamaLeyGeneraldePresupuesto. También puede definirse como un instrumento de la política fiscal y como: a) ElprincipalinstrumentodegestióndelEstado,atravésdelcualsematerializan las prioridades del programa de política económica. b) La expresión cuantificada y sistemática de los gastos a atenderse en el año fiscal por cada una de las entidades que forman el sector público. Refleja, además, los ingresos que financian dichos gastos. Principios orientadores del presupuesto público. Para que el presupuesto tenga las características esperadas, debe respetar los siguientes principios: a) Equilibrio. Está prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente. b) Universalidad y unidad. Todos los ingresos y gastos del sector público y todos los presupuestos de las entidades que lo comprenden se sujetan a la Ley de Presupuesto. c) Información y especificidad. Debe contener información suficiente y adecuada para efectuar la evaluación y seguimiento de los objetivos y metas. d) Exclusividad. La Ley de Presupuesto contiene solamente disposiciones de carácter presupuestal. e) Anualidad. Tiene vigencia anual y coincide con el calendario. f) Transparencia presupuestal. Debe brindarse y difundirse información pertinente sobre el proceso de asignación y ejecución de los fondos públicos. El presupuesto del sector público se aprueba anualmente en el Congreso, según mandato constitucional. 67
- 69. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA68 ¿Qué pasos se siguen para formular un presupesto? Programación: La fase de programación presupuestal se sujeta a las proyecciones macroeconómicas. ElMinisteriodeEconomía yFinanzasapropuesta de su Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP), plantea anualmente al Consejo de Ministros los límites de presupuesto para cada entidad. La previsión de gastos debe considerar los de funcionamiento de carácter permanente, como es el caso de las plantillas del personal acivo y cesante, así como las cargas sociales. Igualmente, los bienes y servicios necesarios para la operatividad institucional. Formulación: La DNPP fija los procedimientos y plazos para la la presentación y sustentación del presupuesto a las entidades del sector público. En esta fase, se determina la estructura funcional y programática del pliego, la cual debe reflejar los objetivos institucionales, debiendo estar diseñada a partir de las categorías presupuestarlas considerarlas en el clasificador presupuestario. ElpresidentedelaRepúblicaenviaalCongreso el Proyecto del Presupuesto dentro del plazo que vence el 3 de agosto de cada año. Este proyecto debe reunir las siguientes condiciones: 1. Debe estar equilibrado. 2. Losgastosdecarácterpermanentenopueden cubrirse con préstamos. 3. Elpresupuestonopuedeaprobarsesinpartida destinada al servico de la deuda.
- 70. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 69 Evaluación: En la fase de evaluación presupuestaria, se realiza la medición de los resultados obtenidos y el análisis de las variaciones físicas y financieras observadas en relaciónaloaprobadoenlospresupuestos del sector público. Aprobación: El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) sustenta ente el Pleno del Congreso de la República, el pliego de ingresos. Cada ministro sustenta los pliegos de egresos. La Ley de Presupuesto del Sector Público debe ser remitida al Poder Ejecutivo hasta el 3 de noviembre para su promulgación. De no ser remitida, entra en vigencia el Proyecto de Presupuesto que recibió el Congreso el 30 de agosto. Ejecutivo: La ejecuciónpresupuestariaestasujetaalaLey Anual de Presupuesto y sus modificaciones.Se iniciael1deeneroyculminael31dediciembre de cada año fiscal. La DNPP realiza el control presupuestal, que consisteexclusivamenteenelseguimientode los niveles de ejecución de egresos respecto de lo autorizado por la Ley de Presupuesto del sector público. CONGRESO
- 71. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA70 Estructura Presupuestal del Sector Público: Ingresos y Gastos 2012 S/. % EGRESOS GOBIERNO CENTRAL Correspondiente al Gobierno Nacional 65 018 68,06 Gastos Corrientes 41 129 43, 05 Gastos de Capital 14 659 15, 34 Servicio de la Deuda 9 230 9, 66 INSTANCIAS DESCENTRALIZADAS Correspondiente a los Gobiernos Regionales 14,744 15, 43 Gastos Corrientes 11 273 11, 80 Gastos de Capital 3 468 3, 63 Servicio de la Deuda 3 0, 00 correspondiente a los Gobiernos Locales 15 773 16, 51 Gastos Corrientes 8 303 8, 69 Gastos de Capital 7 212 7, 55 Servicio de la Deuda 258 0, 27 TOTAL 95 535 100% INGRESOS FUENTES DE FINACIAMIENTO Recursos Ordinarios 61 676 64,6 Recursos Directamente Recaudados 8 969 9,4 Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito 7 193 7,5 Donaciones y Transferencias 548 0,6 Recursos Determinados 17 149 18,0 Canon y Sobrecanon , Regalias , Renta de Aduanas y Participaciones 9 112 9,5 Fondo de Compensación Municipal 4 029 4,2 Contribuciones a Fondos 2 244 2,3 Impuestos Municipales 1 764 1,8 TOTAL 95 535 100%
- 72. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 71Capítulo 2. FINACIAMIENTO PÚBLICO A través de la historia republicana, nuestro Estado obtuvo sus ingresos del tributo indígena, de la explotación de recursos naturales, como el guano o el salitre, y del endeudamiento con organismos internacionales. En recientes etapas optó por la venta de los activos del Estado como son las empresas públicas y el patrimonio inmobiliario. Sin embargo, los anteriores ingresos, beneficiosos en apariencia, resultaron perjudiciales, pues produjeron enormes pérdidas, debido a los intereses que generaron. Lo anterior nos hace concluir que solo cuando los ingresos provienen principalmente de los tributos, se encuentra la solvencia económica que conduce a la estabilidad y al desarrollo. Fuentes de financiamiento del Presupuesto Público Una gran parte de los ingresos que obtiene el Estado peruano pasan a constituir las fuentes de financiamiento del Presupuesto Público. Con estas se financia el gasto público. Por ejemplo, para el año 2012, las fuentes de financiamiento contenidas en el Presupuesto del Sector Público presentan la siguiente estructura: FUENTES DE FINANCIAMIENTO • Recursos ordinarios. • Recursos directamente recaudados. • Recursos por operaciones oficiales de crédito. • Donaciones y transferencias. • Recursos determinados. 71 Los ingresos públicos
- 73. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA72 A continuación se describe cada una de las fuentes de financiamiento tomando como referen- cia la Ley de Presupuesto Público 2012 que se puede consultar en el Portal deTransparencia del Ministerio de Economía y Finanzas. Recursos Ordinarios Corresponden a los ingresos provenientes principalmente de la recaudación tributaria. Los recursos ordinarios no están vinculados a ninguna entidad y constituyen fondos disponibles de libre programación. Asimismo, comprende los fondos por la monetización y los ingresos por la recuperación de los recursos obtenidos ilícitamente en perjuicio del Estado. FEDADOI, así como otros ingresos que señale la normatividad vigente. EQORQPGPVGU Impuestos y Contribuciones Obligatorias: • Impuesto a la Renta • Impuesto a la Propiedad: Impuesto a losActivos Netos e Impuesto a lasTransacciones Financieras (ITF). • Impuestos a la Producción y elConsumo: Impuesto Selectivo alConsumo (ISC), Impuesto general a lasVentas (IGV) y la Participación por Rentas deAduanas a la Importación. • Impuestos sobre el comercio y las transacciones internacionales: Impuesto a las Importaciones e Impuesto extraordinario para la promoción y desarrollo turístico nacional. • Otros Impuestos:Fraccionamientodeladeudatributaria; multas y sanciones por infracciones tributarias. • Devolución de Impuestos: Notas deCrédito Negociables emitidas por la SUNAT para la devolución del IGV a favor de los exportadores, de las misiones diplomáticas y de la cooperación técnica internacional y por tributos pagados en exceso. Devolución de aranceles del Régimen de RestituciónArancelaria, entre otros. Venta de bienes y servicios y derechos administrativos y Otros: • Ingresos Regalías petroleras y gasíferas, por monetización de productos, por intereses de las cuentas del Tesoro Público, ingresos por utilidades de empresas del Estado, entre otros. Venta de activos financieros y no financieros: • Recursos de los procesos de promoción de la inversión privada y de concesiones e ingresos delTesoro Público por devoluciones de préstamos concedidos. Transferencias: •Comisión SUNAT •Comisión Banco de la Nación •Otras transferencias
- 74. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 73 Recursos Directamente Recaudados Comprende los ingresos generados por las Entidades Públicas y administrados directamente por éstas, entre los cuales se puede mencionar las Tasas, Rentas de la Propiedad, Venta de Bienes y Prestación de Servicios, entre otros; así como aquellos ingresos que les corresponde de acuerdo a la normatividad vigente. EQORQPGPVGU Iqdkgtpq"Pcekqpcn< Los principales sectores que captadores de ingresos son: • Economía: Servicios de administración y recaudación, de los tributos internos, tributos aduaneros y contribuciones sociales y a la Oficina de Normalización Previsional. • Educación: Universidades Nacionales, Instituto Peruano del Deporte, CentroVacacional Huampaní , Asamblea Nacional de Rectores, entre otros. • Presidencia del Consejo de Ministros: OSINERGMIN, FONAFE, empresas municipales y de las empresas del sector privado pertenecientes a los sectores de electricidad, hidrocarburos y minería. • Transportes y Comunicaciones: peaje, derechos por uso del espectro radioeléctrico, aportes de operadores de servicios, servicios de transportes, entre otros. • Salud: ingresos por la venta de medicinas, exámenes de laboratorio y atención médica, entre otros. • SUNARP:Tasas registrales. • Defensa: ingresos por hidrografía y navegación, servicios de mantenimiento y reparación; servicios de transporte, apoyo aéreo por 31 millones de soles; y capitanías y guardacostas, entre otros. • RENIEC: Por la renovación por caducidad del documento nacional de Identidad; suministro y acceso a la información, y duplicado del documento nacional de identidad, entre los principales. Gobiernos Regionales: • Ingresos corrientes Impuestos y contribuciones obligatorias Contribuciones sociales Ventas de bienes y servicios • Ingresos de Capital Venta de activos no financieros Venta de activos financieros Gobiernos locales: • Ingresos corrientes Impuestos y contribuciones obligatorias Derechos administrativos Contribuciones sociales Ventas de bienes y servicios • Ingresos de Capital Venta de activos no financieros Venta de activos financieros
- 75. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA74 EQORQPGPVGU Canon y Sobrecanon Regalías • Rentas de Aduana (Marítima, Aérea, Postal, Fluvial, Lacustre yTerrestre). • Participaciones según señale la normatividad vigente. Contribuciones a Fondos: • Aportes pensionarios realizados por trabajadores y empleadores •Transferencias de fondos del Fondo Consolidado de Reservas Previsionales y para Reservas Previsionales u otros fondos Fondo de Compensación Municipal-FONCOMUN • Impuesto de Promoción Municipal • Impuesto al Rodaje • Impuesto a las Embarcaciones de Recreo Impuestos Municipales • Impuesto Predial • Impuesto de Alcabala • Impuesto al PatrimonioVehicular • Impuesto a las Apuestas • Impuestos a los Juegos • Impuestos a los Espectáculos Públicos no Deportivos Korwguvqu"c"nqu"Ecukpqu"fg"Lwgiqu • Impuestos a los Juegos de MáquinasTragamonedas Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito Comprende los ingresos generados por las Entidades Públicas y administrados directamente por éstas, entre los cuales se puede mencionar las Tasas, Rentas de la Propiedad, Venta de Bienes y Prestación de Servicios, entre otros; así como aquellos ingresos que les corresponde de acuerdo a la normatividad vigente. Donaciones yTransferencias Comprende los fondos financieros no reembolsables recibidos por el sector privado, público, interno o externo. Dichos fondos no generan una contraprestación por parte de la entidad receptora. Recursos Determinados Comprende los fondos públicos provenientes principalmente de impuestos cuyos ingresos de acuerdo a la normatividad vigente se destinan al financiamiento de determinados gastos.
- 76. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 757575 Estructura del presupuesto según fuentes de financiamiento Recursos Ordinarios El 93,7% de lso Recursos Ordianrios que ingresan al Tesoro Público provienen de los Impuestos y contribuciones que pagamos las personas y las empresas. 64.6% Recursos Ordinarios 97.9% Impuestos y contribuciones Contribuciones a Fondos 2,3% Impuestos Municipales 1,8% Donaciones y Transferencias 0,6% Fondo de Compensación Municipal 4,2% Recursos por Opraciones Oficiales de Crédito 7,5% Recursos Directamente Recaudados 9,4% Recursos Determinados 18% Ventas y Otros 2,1% Canon y Sobrecanon, Regalias, Renta de Aduanas y Participaciones 9,5%
- 77. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA76 FUENTES DE FINANCIAMIENTO PROYECTO DE PRESUPUESTO EL SECTOR PÚBLICO – 2012 (EN MILLONES DE SOLES) FUENTES DE FINANCIAMIENTO S/. % Recursos Ordinarios 61 676 64, 6 Recursos Directamente Recaudados 8 969 9, 4 Recursos por Opraciones Oficiales de Crédito 7 193 7, 5 Donaciones yTransferencias 548 0, 6 Recursos Determinados 17 149 18, 0 Canon y Sobrecanon, Regalias, Renta de Aduanas y Participaciones 9 112 9, 5 Fondo de Compensación Municipal 4 029 4, 2 Contribuciones a Fondos 2 244 2, 3 Impuestos Municipales 1 764 1, 8 El presupuesto público crece anualmente porque se incrementan las necesidades y los proyectos. Pero también deben crecer los ingresos que permitan financiar el gasto público. Presupuesto Público 2012
- 78. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 77 FUENTES DE FINANCIAMIENTO POR NIVELES DE GOBIERNO PROYECTO DE PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO 2012 (EN MILLONES DE NUEVOS SOLES) FUENTES PROYECTO DE PRESUPUESTO 2012 POR NIVELES DE GOBIERNO NACIONAL REGIONAL LOCAL TOTAL S/. ESTRUCT. % FUENTES 65 025 14 737 15 772 95 535 100 Recursos Ordinarios 48 890 11 940 946 61 676 64, 6 Recursos Directamente Recaudados 6 141 551 2 277 8 969 9, 4 RecursosporOpracionesOficialesdeCrédito 6 689 202 2 7 193 7, 5 Donaciones y Transferencias 362 1 194 548 0, 6 Recursos Determinados 2 644 2 142 12 363 17 149 18, 0 Canon y Sobrecanon, Regalias, Renta de Aduanas y Participaciones 400 2 142 6 570 9 112 9, 5 Fondo de Compensación Municipal 4 029 4 029 4, 2 Contribuciones a Fondos 2 244 2 244 2, 3 Impuestos Municipales 1 764 1 764 1, 8 También podemos ver las mismas fuentes de financiamiento desagregadas según la procedencia del ingreso: Gobierno Nacional, Gobierno Regional o Gobierno Local. Los gobiernos locales, son los que más perciben por Recursos determinados, en los que están incluídos el Canon y Sobrecanon por los recursos mineros que se explotan dentro de sus linderos. Presupuesto Público 2012
- 79. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA7878 Y si desagregamos la fuente Recursos Ordinarios, observamos que la fuente que más aporta es la correspondiente a Impuestos a la Producción y al Consumo (Impuesto Selectivo al Consumo ISC, Impuesto General a las Ventas IGV1 y las rentas de aduanas por importación). INGRESOS DE LA FUENTE FINANCIAMIENTO RECURSOS ORDINARIOS (EN MILLONES DE NUEVOS SOLES) CONCEPTO TOTAL ESTRUCTURA % IMPUESTO Y CONTRIBUCIONES OBLIGATORIAS 68 720 97, 9 Impuesto a la Renta 28 934 41, 2 Impuesto a la Propiedad 2 517 3, 5 Impuesto a la Producción y el consumo 44 628 63, 6 Impuesto sobre el comercio y las transacciones internacionales 1 621 2, 3 otros impuesto 1 375 2 Devolución de Impuestos -10 355 -14, 8 VENTA DE BBSS Y DERECHOS ADMINISTRATIVOS 13 0 OTROS INGRESOS 3 276 4, 7 VENTA DE ACTIVOS FINANCIEROS Y NO FINANCIEROS 95 0, 1 TRANSFERENCIAS -1 934 -2, 8 Comisión SUNAT -1 659 -2, 4 Comisión de Tesorería - Banco de la Nación -230 -0.3 Transferencia por exoneraciones 1* -45 -0, 1 TOTAL INGRESOS DISPONIBLES 70 170 100 AHORRO FISCAL 2* 8 493 12, 1 TOTAL FUENTE RECURSOS ORDINARIOS 61 677 87, 9 1* Corresponde a los recursos predeterminados estimados para el gobierno regional de San Martín por la eliminación de los beneficios tributarios (preliminar) 2* Previsión considerando que el escenario se deteriore más allá de los inicialmente previsto. 1 En este caso no se toma en cuenta el 2% referido al Impuesto a la Promoción Municipal pues este va al FONCOMUN que constituye otra fuente de financiamiento.
- 80. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO Losgastosrealizadosporelgobiernosondenaturalezadiversa.Vandesdecumplir con sus obligaciones inmediatas como la compra de un bien o servicio hasta cubrir con las obligaciones incurridas en años fiscales anteriores. Sin embargo, muchos de ellos están dirigidos a cierta parte de la población para reducir el margen de desigualdad en la distribución del ingreso. Por lo tanto, saber en qué se gasta el dinero del presupuesto público resulta indispensable y sano, pues a través de este gasto se conoce a quienes se ayuda en forma directa e indirecta. Clasificación económica del gasto público Desde un punto de vista económico, la teoría distingue tres tipos de gasto público: Desarrollo Social, Desarrollo Económico y Gobierno. Desarrollo e Inclusión Social Es el gasto público real o de consumo, destinado a los sectores Educación, Salud, Seguridad Social,Vivienda, Desarrollo Regional, Agua Potable y Alcantarillado, Electrificación Rural, Asistencia Social, y Superación de la Pobreza. Desarrollo Económico Es el gasto de inversión destinado a dotar de Infraestructura, Energía, Comunicaciones yTransportes, Desarrollo agropecuario y forestal, Temas laborales, empresariales, Ciencia yTecnología, Promoción de la capacitación y el empleo; impulso competitivo empresarial. Gobierno Es el gasto en que incurren los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, el Ministerio Público, Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales, Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, Consejo Nacional de la Magistratura, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República yTribunal Constitucional.Tanto a nivel de sus oficinas centrales como en las dependencias que tienen en todo el territorio nacional. Los egresos o gasto público 79
- 81. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA80 USO DEL PRESUPUESTO PÚBLICO Cada año fiscal, se registra en el Presupuesto Público qué uso se le va a dar a los ingresos públicos. Una parte de los ingresos sirve para financiar el gasto público y otra parte se convierte en reservas. LOS GASTOS PÚBLICOS SE CLASIFICAN EN: • Gastos no financieros • Gastos financieros • Obligaciones previsionales • Reserva de contingencia
- 82. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 81 A continuación el detalle de los gastos por categoría y genérica de gasto y niveles de gobierno: CLASIFICACIÓN DEL GASTO PÚBLICO A.Gastos no financieros ni preprevisionales" Gastos Corrientes Son los gastos de consumo o producción, la renta de la propiedad y las transferen- cias otorgadas a los otros componentes del sistema económico para financiar gastos de esas característi- cas. Pago de planillas, obligaciones sociales, compensaciones, gratificaciones y otros, del personal nombrado y contratado (con vínculo laboral) del Sector Público correspondientes a las diferentes carreras; incluye la bonificación por escolaridad, y los aguinaldos de julio y diciembre para el personal activo de la administración pública; previsión de recursos para las retribuciones en especie, movilidad para traslado de los trabajadores, aportes a fondos de salud, aportes a fondos de pensiones y cargas sociales correspondientes. También los recursos que cubrirán gastos en que se incurran para cumplir normas vigentes en materia de personal del servicio público. Por ejemplo, homologación de sueldos, nombramiento de los profesionales, nivelación de sueldos, contratación de personal, incorporación de gerentes públicos, incrementar servicios de patrullaje, etc. Pensiones y Otras Prestaciones Sociales (excluye pensiones) a favor de los pensionistas y del personal activo de la administración pública; gastos por la asistencia social que brindan las entidades públicas a la comunidad, por sepelio y luto. Actualmente incluye los gastos para la dotación de materiales educativos en educación primaria y secundaria. Programa delVaso de Leche. Bienes y Servicios: Gastos necesarios para asegurar la operatividad de las entidades, adquisiciones necesarias para la prestación de los servicios a cargo de las diversas entidades del sector público servicios de consultorías, asesorías, investigaciones y otros servicios similares. GASTOS DE CAPITAL Son los gastos destinados a la inversión real y las transferencias de capital que se efectúan con ese propósito a los componentes del sistema económico. Financiamiento de proyectos de inversión y estudios; transferencias financieras de diversos sectores para la ejecución de proyectos de inversión, la adquisición de bienes de capital destinados al desarrollo de las acciones a cargo del Estado, inversión financiera. Otros Gastos (de capital):Transferencias destinadas a financiar en forma parcial o total los gastos de capital de empresas privadas y organizaciones sin fines de lucro. Adquisición de Activos no Financieros Reposición de equipos de las entidades y ejecución de proyectos de inversión pública. Adquisición de Activos financieros Adquisición de títulos y valores, compra de acciones u participaciones de capital, entre otros. A.Gastos no financieros ni preprevisionales
- 83. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA82 CLASIFICACIÓN DEL GASTO PÚBLICO B. GASTOS FINANCIEROS Servicio de la Deuda Interna Servicio de la Deuda Externa previstas C. OBLIGACIONES PREVISIONALES Pensiones de los cesantes y jubilados del Sector Público Bonificación por escolaridad Aguinaldos de julio y diciembre FONAHPU D. RESERVA DE CONTINGENCIA Destinada a financiar gastos que por su naturaleza y coyuntura no pueden ser previstos en los presupuestos de las entidades públicas. Para el año 2012 comprende los recursos para el funcionamiento de entidades nuevas, el incremento de remuneraciones del personal de la Policía Nacional y Fuerzas Armadas; bono por desempeño del Poder Judicial, Ministerio del Interior y Ministerio Público; incremento de pensiones del Decreto Ley N° 20530; los programas sociales (Pensión 65, Cuna Más, FONCODES, PRONAA); entre otros. En el Proyecto de Presupuesto Público2012 al Sector Educación , se le asigna s/. 7 891 382 534 de los cuales aproximadamente el 94%. provienen de Recursos Ordinarios, es decir, de los im- puestos y contribuciones que pagamos las personas y las empresas. Distribución del Gasto del Presupuesto Público 2012 EDUCACIÓN 12% TODOS LOS OTROS SECTORES 88% Todos los otros recursos 16% Ingresos por Recursos Ordinarios 84%
- 84. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 83 Estructura de gastos del Gobierno Nacional según Presupuesto Público 2012 Gobierno Nacional Recursos Ordinarios Recursos Directamente Recaudados Recursos Por Operaciones Oficiales De Crédito Donaciones y Transfrencias Recursos Determinados Total Legislativa 359 442 960 530 000 369 972 960 Relaciones exteriores 436 227 330 48 104 306 5 626 500 489 958 136 Planeamiento,gestióny reservadecontingencia 5 981 700 341 2 517 158 454 49 816 250 247 930 743 10 000 000 8 805 605 788 Defensayseguridadnacional 2 821 102 615 220 683 690 516 970 667 21 689 768 3 580 446 740 Ordenpúblicoyseguridad 4 238 342 256 135 292 746 4 961 000 25 155 115 4 404 751 117 Justicia 2 794 789 480 115 582 672 16 865 750 842 258 2 929 080 160 Trabajo 120 877 124 44 640 000 165 517 124 comercio 106 572 940 3 411 851 4 611 435 114 596 226 turismo 169 636 760 53 969 034 223 605 794 Agropecuaria 651 593 637 145 027 327 121 508 750 1 380 000 930 509 714 Pesca 85 115 418 25 194 317 111 309 735 Energía 247 446 621 321 758 109 7 909 000 18 218 033 26 442 139 621 773 902 Minería 6 949 598 65940530 72 890 128 Insdustria 38 562 568 4 814 125 43 376 693 Transporte 5 877 053 088 278367823 540 448 000 25 012 892 6 820 881 803 Comunicaciones 60 032 711 254281530 314 314 241 Ambiente 217 465 054 33282067 1 229 383 8 356 891 260 333 395 Saneamiento 1 329 847 622 19500000 151 728 500 12 739 356 1 513 815 478 ViviendayDesarrolloUrbano 801 687 070 75 768 175 11 965 250 889 420 496 Salud 4 678 112 985 422 864 856 16 016 000 5 116 993 841 Cultura y Deporte 175 953 154 135 687 473 312 640 627 Educación 6 624 222 890 911 212 144 1 030 000 364 917 500 7 891 382 534 Protección Social 1 142 948 880 8 322 057 1 871 266 1 153 142 203 Previsión Social 6 127 438 735 279 829 182 2 244 205 773 8 651 474 690 Deuda Pública 3 768 514 805 15 990 531 5 445 000 000 9 230 505 336 Total Gobierno Nacional 48 883 638 642 6 141 213 000 6 888 815 667 381 71 0 249 2 643 823 303 65 019 298 881
- 85. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA84 Gobierno Regional Recursos Ordinarios Recursos Directamente Recaudados Recursos Por Operaciones Oficiales De Crédito Donaciones y Transfrencias Recursos Determinados Total Plameamiento, GestiónY Reserva de Contingencia 476 340 684 28 314 000 384 701 725 889 356 409 OrdenPúblicoySeguridad 35 068 935 1 805 199 51 754 909 88 629 044 Justicia 312 136 312 136 Trabajo 14 344 672 17 081 700 144 509 312 570 881 Comericio 4 531 753 727 019 13 755 907 19 014 679 Turismo 44 174 858 2 911 590 46 925 561 94 012 009 Agropecuaria 355 111 890 57 176 642 118 670 750 400 000 271 804 049 804 163 331 Pesca 24 325 142 7 987 897 5 738 953 38 051 992 Energía 24 821 660 2 339 494 18 832 151 33 160 678 79 153 983 Minería 3 269 854 3 156 560 52 604 6 479 018 Insdustria 4 693 931 1 924 978 289 818 6 908 727 Transporte 535 620 799 38 533 598 402 701 321 976 855 718 Comunicaciones 1 819 427 621 345 8 894 174 11 334 946 Ambiente 45 329 074 7 309 243 1 083 118 14 712 804 68 434 239 Saneamiento 89 076 915 89 076 915 64 976 099 161 345 348 381 265 925 Vivienda y Desarrollo Urbano 26 324 871 1 103 474 3 259 101 30 697 446 Salud 2 484 637 943 254 206 675 501 353 289 3 250 207 907 Cultura y Deporte 14 777 355 690 812 17 879 994 33 348 172 Educación 6 109 044 144 48 137 288 199 818 551 6 356 999 983 Protección Social 42 538 484 932 199 18 630 093 62 100776 Previsión Social 1 508 941 087 128 560 1 804 344 1 510 873 991 Deuda Pública 3 105 954 3 15 954 Total Gobierno Regional 11 846 105 628 550 966 838 2 141 853 688 14 742 877 266 Estructura de gastos de los Gobiernos Regionales según Presupuesto Público 2012
- 86. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 85 Gobierno Local Recursos Ordinarios Recursos Directamente Recaudados Recursos Por Operaciones Oficiales De Crédito Donaciones y Transfrencias Recursos Determinados Total Planeamiento, Gestión y Reserva De Contingencia 158 360 434 831 356 283 1 130 000 9 372 475 4 617 151 084 5 617 370 277 Orden Público y Seguridad 207 565 884 1 200 253 817 158 461 384 242 Comercio 94 375 844 256 824 215 189 864 309 822 532 Turismo 12 995 950 70 000 63 757 256 76 823 206 Agropecuaria 4 019 296 7 321 875 726 384 001 737 725 172 Pesca 20 000 8 502 107 8 522 107 Energía 3 640 090 250 000 184 957 322 188 857 412 Insdustria 12 401 352 17 639 005 30 040 367 Transporte 14 411 129 244 832 0 13 158 712 51 267 175 1 960 935 838 2 261 604 868 Comunicaciones 4 234 947 35 714 614 39 949 561 Ambiente 120 355 584 429 272 1 582 945 866 125 571 1 452 258 145 Saneamiento 4 130 000 18 167 734 9 722 184 1 261 939 518 1 293 959 436 ViviendayDesarrolloUrbano 45 581 937 60 053 793 215 990 971 322 626 701 Salud 25 787 025 396 000 264 708 513 290 891 538 Cultura y Deporte 788 909 32 820 645 289 700 448 482 994 482 382 248 Educación 371 007 003 6 122 652 140 625 626 802 635 1 004 072 915 Protección Social 394 355 652 61 728 338 5 263 708 312 955 165 774 302 863 Previción Social 3 084 249 31 751 941 630 036 132 035 606 167 501 832 Deuda Pública 54 230 246 383 875 37 708 951 160 040 534 252 363 607 Total Gobierno Local 848 267 732 2 277 061 449 1 672 688 184 327 484 12 383 138 758 16 772 459 019 Total Gobiernos 61 678 000 000 8 989 230 236 7 192 987 265 647 520 881 17 148 916 745 86 534 635 146 Estructura de gastos de los Gobiernos Locales según Presupuesto Público 2012
- 87. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA86 Ideas claras: el presupuesto establece cuánto se puede gastar y cuánto estaría ingresando al tesoro público. Es un proyecto, un supuesto que se cumplirá a cabalidad si el Estado, los gobiernos subnacionales y los organismos autónomos logran recaudar los tributos comprometidos. Si los contribuyentes no cumplen su obligación, evaden, engañan al fisco, hacen operaciones ilegales, hacen contrabando, no entregan comprobantes de pago, etc., el ingreso disminuye y por lo tanto, se debe reducir el gasto. Fuente: Presupuesto Público 2012, anexo 4, página 10 en: http://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/sectr_publ/proye_2012/Anexos/Anexo4.pdf GOBIERNO REGIONAL 441 442 443 444 445 446 447 448 449 450 451 452 453 454 455 456 457 458 459 460 461 462 463 464 465 GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE ANCASH GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE APURIMAC GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE AREQUIPA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE AYACUCHO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE CAJAMARCA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE CUSCO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE HUANCAVELICA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE HUÁNUCO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE ICA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE JUNÍN GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE LA LIBERTAD GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE LAMBAYEQUE GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE LORETO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE MADRE DE DIOS GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE MOQUEGUA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE PASCO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE PIURA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE PUNO GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE SAN MARTÍN GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE TACNA GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE TUMBES GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE AUCAYALI GOBIERNO REGIONAL DEL DEPARTAMENTO DE LIMA GOBIERNO REGIONAL DE LA PROVINCIA CONSTITUCIONAL DEL CALLAO MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA 11 846 105 626 550 955 836 202 479 000 1 483 118 2 141 852 686 14 742 817 266 577 629 958 405 295 593 529 437 965 565 275 051 585 005 878 513 071 223 408 470 469 488 332 155 428 771 949 583 503 453 733 142 035 480 840 477 549 475 448 153 451 899 160 354 095 185 177 814 789 785 917 755 540 696 499 377 445 217 228 314 194 413 892 263 128 723 544 234 983 468 212 279 30 032 507 23 085 890 9343 000 41 638 999 8 391 436 14 194 000 21 352 321 4 531 000 9 843 898 14 481 004 27 601 745 61 868 800 35 099 424 85 720 439 7 762 157 7 881 321 4 535 458 31 910 822 14 125 360 13 360 740 21 121 300 7 300 000 15 847 178 25 596 224 40 257 720 159 499 048 578 456 187 286 626 49 539 424 122 518 416 378 913 802 38 841 196 1 167 277 87 341 728 24 006 917 101 089 574 148 382 193 567 986 164 602 96 813 669 50 126 886 106 330 145 89 026 675 189 668 88 094 881 44 169 544 53 494 530 50 383 612 206 672 515 2 762 548 750 214 896 419 518 054 964 513 591 624 305 911 838 845 294 1 021 451 314 451 842 665 499 343 330 530 594 681 735 112 115 856 100 412 616 088 283 842 974 123 161 378 658 264 049 075 239 839 158 928 027 884 858 691 731 577 879 353 326 444 495 245 883 436 337 470 431 630 214 819 715 142 514 32 795 055 3 300 000 96 250 000 17 127 000 6 630 250 14 220 250 64 951 500 1 483 118 FPR40D13 PÁGINA : 10 ANEXO : 4 FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO PARA EL AÑO FISCAL 2012 DISTRIBUCIÓN DEL GASTO DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO POR NIVELES DE GOBIERNO, PLIEGOS Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO (EN NUEVOS SOLES) 27/08/2011 18:32:25 NIVELES DE GOBIERNOS RECURSOS ORDINARIOS RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DE CRÉDITO DONACIONES Y TRANSFERENCIAS RECURSOS DETERMINADOS TOTAL PLIEGOS TOTAL GOBIERNO REGIONAL : Para comprender la siguiente tabla, tomemos como ejemplo el Pliego Presupuestal del Gobierno Regional del Departamento de Ancash: - Las columnas denominadas RECURSOS ORDINARIOS, RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS, RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DE CRÉDITO, DONACIONES Y TRANSFERENCIAS y RECURSOS DETERMINADOS contienen los montos autorizados para el gasto según la fuente de donde provienen.Así tenemos el caso de los RecursosOrdinarios que ascienden a S/. 577’629,958 que provienen de los impuestos y contribuciones obligatorias; de la venta de bienes y servicios; la venta de activos financieros y no financieros y las transferencias. El detalle sobre la procedencia de los recursos que pueden gastar se encuentra en las páginas 72 a 74 de este capítulo. - Si sumamos los montos de todas las columnas mencionadas para el Departamento de Ancash, nos da un TOTAL deS/. 750’214,896 que es el gasto que podrá hacer elGobierno Regional del Departamento deAncash durante el año 2012. - Lo mismo sucede con los gobiernos locales de todas las provincias y de todos los distritos del Perú: se les autoriza un monto para gastar el cual proviene de los recursos que aportamos todos los contribuyentes cada vez que pagamos impuestos, contribuciones y tasas; esos recursos también provienen de las ventas que hace el Estado y de los créditos que establece con organismos internacionales y nacionales.
- 88. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 87Capítulo 2. FINACIAMIENTO PÚBLICO El Sistema Nacional de Control Es el conjunto de órganos de control, normas, métodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada. Integrantes del Sistema Nacional de Control – SNC 1) La Contraloría General de la República (CGR), como ente técnico rector del Sistema Nacional de Control. 2) Todas las unidades orgánicas responsables de la función de control gubernamental, sean de carácter sectorial, regional, institucional o de otro ordenamiento organizacional; dentro de los cuales se encuentran los Órganos de Control Institucional (OCI) establecidos en la mayoría de las entidades del Estado. 3) Las sociedades de auditoría externa independientes, cuando son designadas por laCGR. La acción de control Es la herramienta esencial del Sistema Nacional de Control y consiste en la verificación y evaluación, objetiva y sistemática, de los actos y resultados producidos por la entidad en la gestión y ejecución de los recursos, bienes y operaciones institucionales. Las acciones de control se ejercen de acuerdo al Plan Nacional de Control y a los planes aprobadosparacadaórganodelSistemaconformeasuprogramaciónanualdeactividades y requerimientos de la Contraloría General. Mientras que la participación ciudadana coadyuva en el control gubernamental, detentando las entidades públicas su rol promotor del ejercicio de este derecho, como se aprecia en el siguiente gráfico : 87
- 89. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA88 Concordante a ello, entre las atribuciones de laCGR establecidas en el literal ñ) del artículo 22º de su Ley Orgánica, se encuentra la de promover la participación ciudadana mediante audiencias públicas y/o sistemas de vigilancia en las entidades. La CGR viene implementando nuevos mecanismos y herramientas de control social de la gestión del Estado: i) Veedurías Ciudadanas –Veeduría Escolar y Veeduría Universitaria ii) Rendición de Cuentas iii) Declaraciones Juradas iv) Denuncias Ciudadanas. El Estado institucionaliza la participación ciudadana en decisiones políticas, económicas y administrativas GOBIERNO REGIONAL • Vigilancia de programas de desarrollo e inversión social con asesoría y capacitación a organizaciones de base. • Audiencias públicas de rendición de cuentas. • Participación en desarrollo local. • Participación en servicios de seguridad ciudadana. CONSTITUCIONALES • Elección • Revocatoria de autoridades • Iniciativa legislativa • Referéndum DESCENTRALIZACIÓN • Participación y fiscalización • Organización y control social • Sistema Nacional de GestiónAmbiental GOBIERNO REGIONAL Y LOCAL • Ejecución de planes de desarrollo • Acceso a información pública • Espacios de consulta, concentración y vigilancia GOBIERNO LOCAL • Elección de cargos municipales • Referéndum • Formulacióndedispositivos municipales • Vigilancia de programas desarrollo social • VigilanciaCiudadana • CabildoAbierto • Presupuesto Participativo • Acceso a la información pública • Denuncias de Infracciones • Juntas vecinales • Comités de vecinos • Asociaciones vecinales • Organizaciones comunales, sociales o similares • Comités de gestión
- 90. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 8989 La Contraloría General de la República – CGR La Contraloría General es el ente técnico rector del Sistema Nacional de Control dotado de autonomía administrativa, funcional, económica y financiera, que tiene por misión dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia el control gubernamental. La Contraloría General tiene por misión dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia el control gubernamental, orientando sus acciones al fortalecimiento y transparencia en la gestión de entidades, la promoción de valores y la responsabilidad de funcionarios y servidores públicos para contribuir en la toma de decisiones del Estado y promover la participación ciudadana en el control social. Comomáximaautoridadenel“controlgubernamental, orientasuaccionaralfortalecimiento y transparencia de la gestión de las entidades, la promoción de valores y la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como, contribuye con los Poderes del Estado en la toma de decisiones, y con la ciudadanía para su adecuada participación en el control social. No puede ejercer atribuciones o funciones distintas a las establecidas en la Constitución Política, en la Ley N°27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría GeneraldelaRepública,lasdisposicionesreglamentariasylasnormastécnicasespecializadas que emitan. Atribuciones de la Contraloría General de la República Tener acceso a los registros, documentos e información de las entidades en cualquier momento y sin restricciones. Ordenar en las entidades las acciones de control que a su juicio sean necesarias o ejercerlas de forma directa.
- 91. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA90 Supervisar y garantizar el cumplimiento de las recomendaciones que se derivan de los informes de control emanados de cualquiera de los órganos del Sistema Nacional de Control. Disponer el inicio de acciones legales pertinentes de forma inmediata en caso se encuentre daño económico o ilícito penal. Normar y velar por la adecuada implementación de los Órganos de Auditoría Interna, requiriendo personal calificado e infraestructura moderna para cumplir sus fines. Presentar anualmente al Congreso de la República el Informe de Auditoría practicado a la Cuenta General de la República. Absolver consultas, emitir pronunciamientos institucionales e interpretar las normas de control gubernamental. Establecer también mecanismos de orientación para los sujetos de control, respecto a sus derechos, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades previstas en las normas. Aprobar el Plan Nacional de Control y sus planes anuales de control de las entidades. Efectuar el control ambiental sobre los recursos naturales y sobre los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación informando al Congreso de la República. Otorgar autorización previa a la ejecución y al pago de los presupuestos adicionales de obra pública, entre otros, cuyos montos excedan los previstos por la Norma Especial de Contrataciones. Designar de manera exclusiva Sociedades de Auditoría que se requieran a través de Concurso Público de Méritos, y supervisar sus labores. Recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadanía relacionadas con las funciones de la administración pública. Promover la participación ciudadana, mediante audiencias públicas y/o sistemas de vigilancia en las entidades, con el fin de coadyuvar en el control gubernamental. Participardirectamenteoencoordinaciónconlasentidadesenlosprocesosjudiciales, administrativos u otros, cuando incidan en el indebido uso de bienes y recursos del Estado. Recibir, registrar, examinar y fiscalizar las Declaraciones Juradas de Ingresos y de Bienes y Rentas que deben presentar los funcionarios y servidores públicos obligados de acuerdo a ley. Establecer los procedimientos para que los titulares de las entidades rindan cuenta oportuna ante el Órgano Rector, por los fondos o bienes del Estado a su cargo, así como de los resultados de su gestión. Verificar el cumplimiento normativo sobre prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios, servidores públicos, entre otros de ejercer la facultad de nombramiento de personal, previniendo el nepotismo. Promover la cultura de honestidad y probidad de la gestión pública, así como la adopción de mecanismos de transparencia e integridad al interior de las entidades,considerándose el concurso de la ciudadanía y organizaciones de la sociedad civil.
- 92. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO La participación del ciudadano en el control gubernamental El Presupuesto Participativo Es un proceso que fortalece las relaciones Estado Sociedad, mediante el cual se definen las prioridades sobre las acciones o proyectos de inversión a implementar en el nivel de Gobierno Regional o Gobierno Local, con la participación de la sociedad organizada, generando compromisos de todos los agentes participantes para la consecución de los objetivos estratégicos. Con el Decreto Supremo N° 142-2009-EF, publicado el 24 de junio del año 2009, se aprueba el reglamento de la Ley N° 28056 – Ley Marco del Presupuesto Participativo; mediante esta norma se busca regular el proceso del Presupuesto Participativo. A este reglamento se encuentran sujetos los gobiernos regionales, las municipalidades provinciales y las municipalidades distritales. LaVigilancia Ciudadana Constituye un mecanismo democrático de participación de la sociedad en la supervisión de la gestión de los recursos del Estado y en particular, para los fines delaContraloríaGeneral,promuevelaparticipaciónciudadanaenapoyoalcontrol gubernamental que realiza a las entidades comprendidas en el Sistema Nacional de Control. Para los fines del control gubernamental, la veeduría ciudadana es un medio de vigilancia que tiene el propósito de efectuar labores de seguimiento y verificación de las actividades inherentes a la gestión de las entidades públicas del Sistema, a través de sus funcionarios y servidores; con especial énfasis en las acciones de carácter preventivo.1 1 Resolución de Contraloría N°374-2006-CG, Guía para el Desarrollo de las Veedurías Ciudadanas en Apoyo a la Contraloría General de la República, artículo 3.1. 91
- 93. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA92 Propósito de la vigilancia ciudadana: El objeto Propicia y fomenta la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión pública, en apoyo a las labores de control. Participa y colabora con la gestión pública mediante el seguimiento y verificación del desarrollo de programas sociales, ejecución de obras públicas y los procesos de contrataciones y adquisiciones del Estado; entre otros aspectos de interés. El veedor ciudadano El veedor ciudadano es una persona proba y competente que se desempeña con independencia y criterio técnico en exclusiva y única condición de observador, con la facultad de acceder a la documentación necesaria para su labor, sin que ello implique interferencia en las decisiones de la gerencia institucional, ni en los procesos de la administración. Las características que reviste el rol del veedor ciudadano, exige además poseer una gran voluntad de servicio cívico y desinteresado en favor de la comunidad, conforme lo establece el artículo 3.3 de la referida Guía para el Desarrollo de las Veedurías Ciudadanas. Función de la Veeduría ciudadana: Ejercicio de vigilancia de la gestión pública2 Las veedurías ciudadanas ejercen vigilancia de la gestión de las entidades que forman parte delSistema Nacional deControl formulando, a través de los órganos del Sistema, recomendaciones oportunas ante las entidades que ejecutan un programa, proyecto o contrato, con el objeto de mejorar la eficiencia institucional y la actuación de los funcionarios y servidores públicos; así como, propender al manejo honesto, transparente y eficiente de los recursos públicos. Ejercicio de laVeeduría Ciudadana3 Pueden formar parte del presente mecanismo de vigilancia ciudadana, quienes aprueben los programas de capacitación que laContraloríaGeneral imparta sobre la materia y que se encuentren inscritos en el Registro que se constituirá para tal efecto, conforme a la Directiva señalada. Planificación y organización del trabajo De acuerdo con la envergadura del objeto de la veeduría a realizarse, se determina el número de veedores participantes, los mismos que son identificados a través del registro y requerida su participación mediante comunicación escrita por la Contraloría. 2 Artículo N°7.3 de Directiva N° 02-2006-CG, Procedimiento deVeeduría Ciudadana en las Entidades. 3 igual a 1
- 94. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 93 En el caso de que la veeduría requiera de más de un integrante, se constituye un grupo de veedores designando la Contraloría al coordinador del mismo, además de establecer el lugar de reuniones. Enelcasodedesignarseauncoordinadordegrupo,ésteasumeelencargodeconvocar a las reuniones de trabajo, trasladar las consultas técnicas a la Contraloría y presentar el reporte de la veeduría. Recolección de información La Contraloría proporciona al veedor o grupo de veedores la información específica del objeto de la veeduría que se va a realizar, la que obra en sus sistemas de información y archivos. Durante la ejecución de la veeduría, los veedores efectuarán el acopio de la información complementaria que requieran en base a los procedimientos que defina laContraloría y teniendo como sustento principalmente la Ley deTransparencia yAcceso a la Información Pública y la propia Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control. En ese contexto, los veedores tienen la facultad de solicitar y acceder a la información necesaria para el ejercicio de la función de veeduría asignada, así como de recibir la colaboración adecuada y oportuna de la entidad que es sujeta a la vigilancia ciudadana. La Contraloría, de ser necesario, efectúa directamente coordinaciones con la entidad para la entrega de información que facilite el ejercicio de la veeduría. Participación delVeedor en la entidad objeto de la veeduría La Contraloría emite comunicación formal al titular de la entidad pública acreditando al veedor o grupo de veedores para la ejecución de la veeduría ciudadana en el objeto definido y en el plazo estipulado. El veedor o grupo de veedores se presentan ante la entidad designada de acuerdo a las instrucciones impartidas por la Contraloría. La acreditación por parte de la Contraloría se da exclusivamente para los fines de su labor como veedor ciudadano en la correspondiente entidad y solo por el periodo autorizado. La obtención de información pertinente, confiable y válida, asociada a la observación directa del objeto de la veeduría, es sometida al análisis de los veedores ciudadanos en función de las pautas técnicas anteriormente referidas. La participación del veedor está orientada a confrontar el “debe ser” estipulado en los documentos contractuales, legales, programáticos, procedimentales, de especificaciones técnicas, etc. de la administración pública, con la realidad o lo que efectivamente se da en la práctica. La Contraloría por intermedio del órgano competente o los órganos del Sistema presta asesoría y asistencia técnica a los veedores ciudadanos sobre los aspectos específicos del objeto de la veeduría -materia de la vigilancia- y la forma en que se desarrolle la misma, además de absolver las consultas que puedan surgir. Los veedores son distinguidos en su trabajo de campo por el personal de la entidad sujeta a la veeduría, la comunidad, las empresas y otras instituciones públicas y privadas, a través de la indumentaria física (chaleco, gorro, placa, entre otros) que le proporciona la Contraloría. Elaboración y presentación del reporte de laVeeduría Comprende la etapa que da conclusión al proceso de participación del veedor o grupo de veedores ciudadanos, según corresponda, constituyendo el reporte el documento técnico que permite conocer los resultados de la veeduría. Dicho documento expone en forma clara, concisa y directa los aspectos observados en la veeduría, así como los comentarios y sugerencias del veedor o del grupo de veedores. Adjunta las cartillas técnicas y formatos documentarios debidamente llenados y suscritos por los mismos, quienes coadyuvaron a la aplicación de las pautas y procedimientos técnicos previamente establecidos. La calidad del reporte depende no solo de los aspectos formales de su presentación, sino fundamentalmente de la validez y confiabilidad de la información proporcionada. Debe estar firmado por el veedor o grupo de veedores que intervinieron en el proceso y presentado por el coordinador del grupo, según sea el caso. Cuando en el desarrollo de la veeduría se detecten desviaciones relevantes que requieran ser comunicadas con urgencia a fin de que se adopten correctivos inmediatos que eviten mayores perjuicios, se elaboran reportes parciales conteniendo la información que describa los hechos advertidos, los mismos que son canalizados al órgano competente de laContraloría para la adopción de acciones a que hubiere lugar. Los reportes se elaboran siguiendo el patrón, modelo o estructura que determine laContraloría mediante un formato especial, que a su vez le permita sistematizar los esfuerzos y resultados que genere la aplicación del procedimiento de veedurías ciudadanas en las entidades, conforme a lo regulado en la Directiva N° 02-2006-CG. El seguimiento de los resultados de los reportes es efectuado por la Contraloría, los órganos del Sistema o por los propios veedores ciudadanos, cuando la Contraloría lo determine.
- 95. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA Veedurías Escolares Participación en el control social de educadores y escolares La Veeduría Escolar es un mecanismo de participación democrática de los estudiantes, a través del cual un grupo de ellos guiados por un docente, deciden organizarse para investigar cómo se da el funcionamiento de un servicio público dentro de su escuela o en su comunidad, planteando propuestas para mejorarlo. Objetivos de unaVeeduría Escolar La Veeduría Escolar tiene como finalidad formativa pedagógica, promover y fortalecer en los estudiantes sus capacidades para la participación, la ciudadanía y el buen uso de los servicios públicos. Fortalece también una cultura de prevención de la corrupción, al promover valores éticos y mecanismos de control frente a la gestión de los servicios y recursos del Estado. Implementación de unaVeeduría Escolar Para implementar una Veeduría Escolar se deben seguir algunos pasos. Sin embargo, es importante que cuando se inicia por primera vez se desarrollen acciones preparatorias. El desarrollo de las Veedurías Escolares, así como la capacitación de los docentes para que conduzcan la formación de los estudiantes, se lleva a cabo gracias al Convenio Cooperación Interinstitucional entre el Ministerio de Educación y la Contraloría General de la República, celebrado el 30 de marzo de 2010, que comprendió en el año 2010, la ejecución del diplomado: “Programa de Ética, Ciudadanía y Compromiso Social”, organizado por la Escuela Nacional de Control de la Contraloría General de la República. 94
- 96. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 95 El paso a paso de unaVeeduría Escolar 1. Planificación A. Seleccionar el área de interés y los temas a revisar, los cuales podrían ser: i. Veeduría Escolar sobre el cumplimiento del dictado de clases según el Plan de Estudios. ii. Veeduría Escolar sobre el funcionamiento de la Biblioteca Escolar y Banco del Libro. iii. Veeduría Escolar sobre la implementación de la hora de Tutoría y Orientación Educativa. iv. Veeduría Escolar sobre el cumplimiento normativo de simulacros de sismos. v. Veeduría Escolar sobre las medidas de eco-eficiencia en el sector público. B. Recolectar normas legales que regulen el objetivo seleccionado. C. Elaborar el Plan de laVeeduría con los siguientes datos: i. Breve reseña. ii. Datos de la entidad visitada. iii. Objetivo Principal. iv. Objetivos específicos. v. Base legal. vi. Equipo de trabajo. vii. Recursos materiales. viii. Formatos a utilizar. ix. Cronograma. 2. Ejecución de laVeeduría A. Realización de visitas organizadas y programadas a la Entidad Pública sujeta a la veeduría, acompañados por su coordinador (docente o tutor). B. Los alumnos ejecutan las acciones de veeduría según lo planificado y siguiendo los lineamientos impartidos por el coordinador. C. Cada grupo será responsable de levantar información D. Al culminar, cada auditor juvenil deberá presentar sus formatos a su coordinador, indicando sus datos (nombre completo, año y sección). E. El coordinador organizará y elaborará el Reporte deVeeduría. 3. Comunicación de recomendaciones El Reporte de laVeeduría debe ser entregado al titular de la entidad visitada con copia a la Contraloría. 4. Seguimiento Los coordinadores y los estudiantes que participaron en las veedurías conjuntamente son los responsables del seguimiento de las recomendaciones, deben de verificar la absolución de observaciones de las “entidades” visitadas, las cuales deberán ser comunicadas a la Contraloría General de la República. Beneficios obtenidos por los estudiantes cuando participan de unaVeeduría Escolar • Aprenden a respetar y valorar los bienes públicos. • Participan en el ejercicio ciudadano. • Internalizan los conocimientos sobre el rol del Estado. • Aprenden a ser críticos y a tomar decisiones. • Sugieren propuestas para el mejoramiento de su institución educativa y comunidad. • Desarrollan sus habilidades comunicativas. • Fortalecen el trabajo colaborativo. Proceso de inplementación de una veeduría escolar Promoción de la Veeduría Escolar • La Veeduría Escolar puede ser promovida por: • Un docente o tutor. • El Comité de Tutoría y Orientación Educativa (TOE). • El Municipio Escolar que impulsa la participación estudiantil para el ejercicio de sus derechos y responsabilidades. • El promotor de TOE.
- 97. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA96 Lineamientos y SoporteTécnico Orienta, organiza y acompaña Observa, entrevista y prepara formatos Facilidades de acceso de información Implementa Implementa Observa, entrevista y prepara formatos Observa, entrevista y prepara formatos Supervisa y consolida formatos Prepara REPORTE DE VEEDURÍA Seguimiento 1 Seguimiento 2 Contraloría Profesor Estudiantes Inst. Educativa Instancia Superior Toma conocimiento Registra logro Registra logro Reiteración 1 Reiteración 2 Control Posterior (+) (+) (-) (-)
- 98. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICOCapítulo 2. FINACIAMIENTO PÚBLICO Control Gubernamental Ejecución del Sistema Nacional de Control: El Control Gubernamental De acuerdo a Ley N°27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, el control gubernamental comprende un proceso integral como permanente de actividades y acciones de evaluación, supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, bajo los parámetros de: • Grado de eficiencia • Eficacia • Transparencia • Economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado • Cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción del Estado peruano La finalidad del control gubernamental es lograr la eficiencia de las entidades del Estado y optimizar sus resultados, para ello efectúa mejoras a través de la adopción de acciones preventivas, correctivas y en materia de responsabilidad administrativa.4 4 La Ley N°29622, modifica la Ley N°27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República ampliando las facultades de la Contraloría General en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional. 97
- 99. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA98 El control gubernamental puede ser interno (dentro de la misma institución pública) como externo (cuando interviene la CGR), conforme se aprecia en el siguiente gráfico: Su actuación alcanza la evaluación de los sistemas de administración, gerencia, presupuesto, operativo, financiero, de las entidades y se extiende al personal que brinda servicios en ellas, independientemente del régimen que las regule; su finalidadeselmejoramiento,paraloqueadoptaaccionespreventivasycorrectivas pertinentes. Definición de Control Interno El control interno comprende las acciones de cautela previa, simultánea y de verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad de que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Su ejercicio es previo, simultáneo y posterior. 1. Ejecución del Control Interno Previo y Simultáneo: Responsables El control interno previo y simultáneo compete exclusivamente a las autoridades, funcionarios y servidores públicos de las entidades como responsabilidad propia de las funciones inherentes. Esto sobre la base de las normas que rigen las actividades de la organización y los procedimientos establecidos en sus planes, reglamentos, manuales y disposiciones institucionales, los que contienen las políticas y métodos de autorización, registro, verificación, evaluación, seguridad y protección. 2. Ejecución del Control Interno Posterior: Responsables El control interno posterior es ejercido por los responsables superiores (jefes o Gerentes de las diversas Unidades Orgánicas de la Institución) del servidor o funcionario ejecutor. También es ejercido por el órgano de control institucional según sus planes y programas anuales, evaluando y verificando los aspectos administrativos del uso de los recursos y bienes del Estado, así como la gestión y ejecución llevadas a cabo, en relación con las metas trazadas y resultados obtenidos. Esta acción permanente previene la corrupción o advierte si ocurrieron. 3. ElTitular de la entidad en el Control Interno: Responsabilidades Es responsabilidad del titular de la entidad fomentar y supervisar el funcionamiento y confiabilidad del control interno para la evaluación de la gestión y el efectivo ejercicio de la rendición de cuentas, propendiendo a que éste contribuya con el logro de la misión y objetivos de la entidad a su cargo. El titular de la entidad está obligado a definir las políticas institucionales en los planes y/o programas anuales que se formulen, los que serán objeto de las verificaciones a que se refiere la Ley N°27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional del Control y de la Contraloría General de la República. Definición de Control Externo Es ell conjunto de políticas, normas, métodos y procedimientos técnicos, que compete aplicar a la Contraloría General u otro órgano delSistema Nacional deControl (SNC) por encargo o designación de ésta, con el objeto de supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado. Por ejemplo, la verificación respecto a la entrega de desayuno escolar a las escuelas más pobres; verificación de compra de un equipo médico necesario para la atención a la población, realizada en un Hospital Regional de la República, de acuerdo a los procedimientos establecidos y a costo razonable. Se realizan fundamentalmente mediante acciones de control con carácter selectivo y posterior.
- 100. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 99 Para su ejercicio, se aplicarán sistemas en forma individual o combinada respecto a: • Control de legalidad • Gestión • Financiero • Resultados. • Evaluación de control interno • Otros que sean útiles en función a las características de la entidad y la materia de control Asimismo, podrá llevarse a cabo inspecciones y verificaciones, así como las diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines de control. ElControl Externo adicionalmente puede ser ejercido por los legisladores y la sociedad civil a través del control social. Definición de una Acción de Control La acción de control es la herramienta esencial del Sistema Nacional de Control -SNC, que comprende la verificación y evaluación, objetivaysistemática,delosactosyresultadosproducidosporlaentidadenlagestiónyejecucióndelosrecursos,bienesyoperaciones institucionales. Para su ejecución, el personal técnico de sus órganos conformantes consideran la aplicación de: • Normas • Procedimientos • Principios de control gubernamental Las acciones de control se realizan con sujeción al Plan Nacional de Control y a los planes aprobados para cada órgano del Sistema de acuerdo a su programación de actividades y requerimientos de la CGR. Consecuencias de una Acción de Control. Responsabilidades Como consecuencia de las acciones de control se emitirán los informes correspondientes que incluirán: • Recomendaciones para el mejoramiento de la gestión de la entidad. • Responsabilidades en caso se hubieran identificado. Las acciones de control que efectúen los órganos del SNC concluyen hasta después de otorgar al personal responsable comprendido en ellas, la oportunidad de realizar las aclaraciones sobre los hallazgos en que estuvieran implicados, salvo en los casos justificados señalados en las normas reglamentarias. El informe de control podrá concluir la presunta existencia de responsabilidades, sean éstas de naturaleza administrativa funcional, civil o penal. Las autoridades institucionales y aquellas competentes de acuerdo a Ley, adoptarán inmediatamente las acciones para el deslinde de la responsabilidad administrativa funcional y aplicación de la respectiva sanción, de tratarse de infracciones leves, e iniciarán, ante el fuero respectivo, aquellas de orden legal que consecuentemente correspondan a la responsabilidad civil o penal señalada. Las sanciones respecto a infracciones leves les corresponde ser impuestas por elTitular de la entidad y, respecto de éste en su caso, por el organismo o sector jerárquico superior o el llamado por ley. La Contraloría, conforme a lo dispuesto a la Ley N°29622 que modifica la Ley N°27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, cuenta ahora con facultades para sancionar administrativamente a los funcionarios y servidores públicos que cometan infracciones graves y muy graves. Las conductas infractoras sobre responsabilidad administrativa funcional de competencia sancionadora de la CGR, son: 1. No cumplir el marco legal aplicable a las entidades para el desarrollo de sus actividades o con las disposiciones internas vinculadas a la actuación funcional del servidor o funcionario público. 2. Incurrir en cualquier acción u omisión que suponga la transgresión grave de los principios, deberes y prohibiciones señalados en las normas de ética y probidad de la función pública. 3. Realizar actos persiguiendo fines prohibidos por la ley y los reglamentos vigentes. 4. Incurrir en cualquier acción u omisión en forma negligente en el desempeño de sus funciones o con fines distintos al interés público. Los tipos de sanción administrativa funcional a aplicar por CGR son: 1. Inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un lapso de uno (1) a cinco (5) años. 2. Suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, sin goce de remuneraciones no menor de 30 ni mayor de 360 días calendario.
- 101. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA Rendición de Cuentas Definición Es un mecanismo a través del cual, los titulares, autoridades en general, funcionarios y servidores públicos informan sobre la gestión que realizan, con la finalidad de evaluar sus posibilidades y condiciones para el cumplimiento de su rol institucional y coadyuvar al mejoramiento continuo de su actividad. Eslaobligacióndelosfuncionariosyservidorespúblicosdeinformarantelaciudadanía y las autoridades competentes por la administración, el manejo y rendimiento de los fondos y bienes del Estado a su cargo, y por la misión u objetivo encomendado. Oportunidaddecumplirconlaobligación:InformesdeRendición deCuentas (IRC) 1. Al finalizar el año fiscal – Informe Anual TodoslosTitularesestánobligadosapresentarelInformeFinalindependientemente de la duración de su periodo de gestión: • El plazo es hasta el 31 de diciembre de cada año. • Si el titular deja el cargo en el transcurso del año, antes del 31 de diciembre, el plazo de entrega del informe final, no deberá ser mayor a los 30 días calendario de la fecha de cese del cargo del titular. Finalidad de la Rendición de Cuentas Con la Rendición de Cuentas se contribuye con lo siguiente: 1. Mejora continua de la gestión del sector público, al abrir espacios para la retroalimentación. “La entidad, los titulares, funcionarios y servidores públicos están obligados a rendir cuentas por el uso de los recursos y bienes del Estado, el cumplimiento misional y de los objetivos institucionales, así como el logro de los resultados esperados, para cuyo efecto el sistema de control interno establecido deberá brindar la información y el apoyo pertinente.” Resolución de Contraloría Nº 320-2006- CG, Normas de Control Interno numeral 3.7 100
- 102. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 101 2. Fomento de la cultura de transparencia en la gestión, al difundirse periódicamente los resultados. Ambos aspectos contribuyen a la gobernabilidad y sostenibilidad del país en el largo plazo, dado que se institucionaliza el compromiso de la Administración Pública de brindar servicios de calidad y en forma oportuna a la ciudadanía en un ambiente de respeto al ordenamiento legal. ProcedimientodelaRendicióndeCuentasdeTitulares:Etapas En el proceso de rendición de cuentas se presentan las siguientes etapas: 1. Elaboración: constituye responsabilidad del titular de la entidad, quién adoptarálasaccionesnecesariasenlaentidadpúblicaasucargopararecopilar la información solicitada. 2. Presentación: los titulares deberán presentar los Informes de Rendición de Cuentas – IRC en las fechas y plazos indicados en la Directiva, cabe precisar que la sola presentación no implica aceptación o conformidad inmediata por parte de la Contraloría General de la República. 3. Procesamiento: el Informe de Rendición de Cuentas es procesado por la Contraloría General de la República, a efecto de constatar si incluye la información solicitada en la presente directiva.Como resultado de ello, en caso se requiera la modificación o ampliación al IRC presentado, laCGR lo solicitará al responsable del mismo, otorgándose un plazo razonable en forma expresa. 4. Verificación: es potestad de laContraloríaGeneral de la República disponer la comprobaciónselectivadelcontenidodelIRCatravésdelSistemaNacionalde Control, para tal efecto, recurre a las herramientas que considere pertinentes conforme a lo dispuesto por la normativa vigente. 5. Difusión: la persistencia en la omisión de la presentación de los Informes de Rendición de Cuentas y de ser el caso, su consolidación, es puesta en conocimiento de la ciudadanía de acuerdo a la normativa vigente y procedimientos establecidos por la CGR. OmisióndeobligacióndeRendicióndeCuentas:Responsabilidades Laomisiónenlapresentacióndel“InformedeRendicióndeCuentasAnualoFinal”, o su presentación tardía constituye “infracción” o sin considerar las disposiciones de la Directiva 004-2007-CG/GDES, constituye una infracción; sin perjuicio de otra responsabilidad de naturaleza administrativa, civil o penal que corresponda.
- 103. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIALibro de Consulta 2011. CULTURA TRIBUTARIA Declaración jurada de ingresos y de bienes y rentas de titulares, funcionarios y servidores públicos del gobierno nacional La Declaración Jurada (DJ) o declaración juramentada es la que realiza, de forma obligatoria, el funcionario o servidor público, por mandato legal y constitucional. En ella se consigna todos los ingresos, bienes y rentas que posee o percibe tanto en el país como en el extranjero, comprometiendo su responsabilidad por sus afirmaciones en el caso de eventual falsedad u ocultamiento de la información. La DJ tiene dos secciones: Sección primera, remitida a laContraloríaGeneral de la República con carácter de confidencial; y la Sección segunda, para ser publicada en el Diario Oficial El Peruano. No todos los funcionarios y servidores públicos declaran, solo aquellos señalados en el Artículo 2º de la Ley N° 27482 y el Artículo 3º de su Reglamento. En el caso del Gobierno Nacional, están obligados a presentar la DJ: 102
- 104. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 103 Los funcionarios y servidores públicos del Gobierno Nacional están obligados a presentar declaracvión jurada. Presidente de la República Vicepresidentes Congresistas Ministros de Estado Viceministros Presidente de la Corte Suprema Vocales Supremos / Superiores / Jueces Especializados o Mixtos Fiscal de la Nación Fiscales Supremos / Superiores y Provinciales Miembros delTribunal Constitucional Miembros del Consejo Nacional de la Magistratura Miembros del Jurado Nacional de Elecciones Presidente del Banco Central de Reserva del Perú Directores, Gerente General y funcionarios de la Alta Dirección del Banco Central de Reserva del Perú Defensor del Pueblo Defensor del Pueblo Adjunto Contralor General de la República Vicecontralor General Superintendentes y Superintendentes Adjuntos de la Superintendencia de Banca y Seguros, Superintendencia Nacional de los Registros Públicos y la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales Jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil Asesoresyconsultoresdeloscargosarribacitadosyenelcasodeasesoresyconsultoresdelosresponsables de procuradurías públicas, incluyendo los que desempeñan cargos ad honorem debidamente designados por resolución Rectores yVicerrectores y Decanos de las Facultades de universidades públicas. Oficiales Generales y Almirantes de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional en actividad. Oficiales que laboren en unidades operativas a cargo de la lucha contra el tráfico ilícito de drogas. Oficiales Superiores y Subalternos que tienen la jefatura de unidades y dependencias de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional del Perú. Directores, Gerentes y Funcionarios que ejerzan cargos de confianza o de responsabilidad directiva de la Presidencia de la República, de los Ministerios, de la Agencia de Promoción de la Inversión (PROINVERSIÓN), de losOrganismosConstitucionalmenteAutónomos; deOrganismos Descentralizados Autónomos; de Organismos Reguladores; de Instituciones Públicas Descentralizadas; Presidentes de las Comisiones Interventoras o Liquidadoras; y los Presidentes y Directores del Consejo Directivo de los Organismos No Gubernamentales que administren recursos provenientes del Estado. Procuradores Públicos, Procuradores Públicos Ad Hoc, Procuradores Adjuntos. Casos de empresas en las que el Estado tenga mayoría accionaria, los miembros del Directorio, el Gerente General y los encargados o titulares de los sistemas de tesorería, presupuesto, contabilidad, logística y abastecimiento tratándose de empresas en las que el Estado intervenga sin mayoría accionaria, los miembros del Directorio que hayan sido designados por éste. Titulares de pliegos, organismos, instituciones y proyectos que forman parte del Estado. Titulares o encargados de los sistemas de tesorería, presupuesto, contabilidad, control, logística y abastecimiento del sector público. Todos los que administran o manejan fondos del Estado o de organismos sostenidos por este.
- 105. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA104 Oportunidad de presentación de la DJ Se debe presentar como sigue: • Al inicio de la gestión, cargo o labor: dentro de los 15 días útiles siguientes a la fecha que inicia en la gestión, cargo o labor. • La Declaración Jurada de periodicidad anual: dentro de los primeros 15 días útiles después de cumplir doce (12) meses en la gestión, cargo o labor. • Al cese de la gestión, cargo o labor: dentro de los 15 días útiles siguientes a la fecha que cesa en la gestión, cargo o labor. Consecuencias originadas por el incumplimiento de la presen- tación de la DJ El funcionario o servidor se convierte en omiso a la presentación, por lo cual está sujeto a sanciones administrativas de parte de la entidad donde ejerce su función y según su régimen laboral: • Si se encuentra en la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público (Decreto Legislativo N° 276) estará sujeto a las siguientes sanciones: a) amonestación verbal o escrita, b) suspensión sin goce de remuneraciones hasta por 30 días, c) cese temporal sin goce de remuneraciones hasta por 12 meses o d) destitución. • Si no se encuentra en el régimen de la norma arriba citada, no podrá celebrar contratos con el Estado ni desempeñar funciones o servicios en entidades públicas por un periodo de un año, contado a partir del término de los plazos señalados para la presentación de la DJ. El incumplimiento será puesto en conocimiento por el jefe de OGA a la CGR en un plazo que no excederá los siete días útiles de producido el mismo. ENERO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 1
- 106. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICOCapítulo 2. FINACIAMIENTO PÚBLICO Denuncias Ciudadanas Servicio de Atención de Denuncias (SAD) El SAD atiende las denuncias que formule cualquier ciudadano que tenga fundamentos, pruebas o indicios de presuntas irregularidades sobre la ineficiente gestión o utilización indebida de los bienes y recursos públicos, en agravio del Estado. Además, establece los mecanismos idóneos que aseguren la adecuada presentaciónyatencióndeloshechosdenunciadosparaproporcionarinformación útil y confiable que sirva para el planeamiento, programación y ejecución del control gubernamental. Protección al denunciante El contenido de la denuncia e identidad del denunciante se encuentran protegidos por el principio de reserva que rige el artículo 22° inciso n) de la Ley N° 27785. Asimismo, laContraloríaGeneral de la República brinda las medidas de protección y beneficios a los ciudadanos que denuncien hechos arbitrarios o ilegales que ocurran en cualquier entidad pública que contravengan las disposiciones legales y afecten o pongan en peligro la función o el servicio público, al amparo de la Ley N° 29542 y su Reglamento. Marco Legal • Ley N° 27785 “Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República”, que en su artículo 22° inciso n) establece como una de las atribuciones de la CGR recibir y atender denuncias de la ciudadanía relacionadas con las funciones de la administración pública. • Directiva N° 08-2003-CG/ DPC “Servicio de Atención de Denuncias”, aprobada por Resolución de Contraloría N° 443-2003-CG. • Ley N° 29542 “Ley de Protección al Denunciante en el ámbito administrativo y de colaboración eficaz en el ámbito penal” • Reglamento de la Ley N° 29542, aprobado por Decreto Supremo N° 038-2011-PCM 105
- 107. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA106 Proceso Anticorrupción Cadena deValor Contra la Corrupción Compromiso compartido contra la corrupción Prevención Detención Investigación Juzgamiento Sanción Aplica Sanción CGR •Entidades del Estado •(Texto) •PlanAnti- corrupción •Estrate- gias •Pezquizas •Análisis de denuncias •Análisis de denucias o demandas •Determi- nación de responsabili- dades (Penal, Civil,Adminis- trativa) •Penal •Civil •Administrativa •Penal •Civil •Administrativa •Acciones de control •Declaraciones juradas de in- gresos, bienes y rentas • Rendición de cuentas • Denuncias ciudadanas CGR •Ciudadanos •Medios de comunicación CGR •Ministerio Público •Policía CGR-ENTIDAD PÚBLICA •Preceso disci- plinario •Poder Judicial (Penal, Civil) CGR-ENTIDAD PÚBLICA •Preceso disci- plinario •Poder Judicial (Penal, Civil) CGR •Entidad Pública •Responsable Civil •INPE Acciones preventivas Informes Investigación Preparatoria (Fiscalía y Policía) Auto Enjuiciamiento Sentencia penal o civil Resolución Administrativa Admisión de demanda Resolución Denuncias (PoderJudicial) Veedurías escolares Participación de la Contraloría en el Proceso Anticorrupción De acuerdo a su Marco Legal, la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República y Ley N°29622 que la modifica, ésta última participa en el proceso anticorrupción en las siguientes fases y procesos:
- 108. Capítulo 2. FINANCIAMIENTOPÚBLICO 107 Prevención Detección Investigación Juzgamiento Proceso disciplinario Sanción Art.2 Objeto de la Ley Art.8 Control Externo En concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el control externo podrá ser preventivo o simultáneo Art.9 Principios Control Gubernamental Art.22 Atribuciones de la CGR Literales g), j), k), l). ñ) p), s), t), y), u). Art. 32 Facultades del Contralor Literal h) y k) Art.4 Control de Recursos y bienes del Estado fuera del ámbito del sistema. Art.6 Control Gubernamental Art.8 Control Externo Art.15 Atribuciones SNC literales a), c) y e) Art.22 Atribuciones CGR literales n) q) y x) Art. 9 Principios del Control Gubernamental literal m Art.15 Atribuciones SNC, literal f Art.22 Atribuciones CGR, literal a,b,r Art.32 Facultades del Contralor General literales 4° Disposición FInal: reserva tributaria y secreto bancario 5° Disposición final: Reserva de identidad 6° Disposición final: Apoyo de las entidades en el servicio de control Ley N°29622 Ley que modifica la Ley N°27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República y amplía las facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional art.2 Objeto de la Ley Art. 46 Conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa Art. 47Tipos de sanciones Art. 48 Gradación de sanciones Art. 49 Independencia de responsabilidades administrativa funcional de la penal o civil. Art. 60 Prescripción Art. 11 Responsabilidades y sanciones derivadas del proceso de control Ley N°29622 Ley que modifica la Ley N°27785, LeyOrgánica delSistema Nacional deControl y de la ContraloríaGeneral de la República y amplía las facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional Art.45 LaContraloría General ejerce la potestad para sancionar por cuanto determina la responsabilidad administrativa funcional e impone una sanción derivada de los informes de control emitidos por los Órganos delSistema. Art.51 Procedimiento para sancionar Art. 52Órgano Instructor Art.56TribunalSuperior de Responsabilidad Administrativa Art.22Atribuciones de laCGR literal b) ejerce potestad para sancionar. Conclusiones Las políticas fiscales influyen de manera inmediata en aspectos de la economía que son críticos para la sociedad: empleo, producción y precios. Las políticas fiscales son parte de las políticas económicas y contribuyen a la estabilidad económica. El presupuesto público es el instrumento legal que establece en qué se gastará, cuánto se gastará y de dónde provendrán los recursos que servirán para financiar el gasto público. El presupuesto lo propone el Ejecutivo y lo aprueba el Poder Legislativo. El control gubernamental, de la gestión de los funcionarios y del gasto público se lleva a cabo de acuerdo a las normas que rigen el Sistema Nacional de Control y cada una de sus instancias. Los ciudadanos tenemos el derecho y el deber de controlar a las autoridades públicas y el gasto público y para eso podemos constituir veedurías ciudadanas, participar en las audiencias públicas, presentar proyecto en los procesos de presupuesto participativo y exigir a las autoridades que rindan cuentas de sus actos y gastos. Para formar a los futuros ciudadanos en el control, la Contraloría General de la República promueve un programa de veedurías escolares.
- 109. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA108 CAPÍTULO 3 El SistemaTributario
- 110. La tributación deun país es producto de la combinación de varios factores. Uno de ellos es su historia y el Perú, más que ningún otro país, se ha caracterizado por poseer una historia muy rica en ese aspecto. A pesar de la desaparición de los antiguos sistemas tributarios incaicos y coloniales, y del fin de la llamada República aristocrática (Basadre, J.), todas estas formaciones y normas sociales aún prevalecen en la conciencia colectiva de millones de peruanos, a quienes les exige que acepten la tributación moderna. La actual tributación del país data de hace poco si la comparamos con los sistemas de los países europeos, los que nacieron a la modernidad con sistemas políticos y tributarios democrático-liberales por los que lucharon desde el siglo XVI en Inglaterra y en el siglo XVIII en Francia y el resto de Europa. Durante la década del 30, en el siglo pasado, aparece en su concepción más reciente uno de los más importantes tributos denominado Impuesto a la Renta y trajeron no pocas reacciones violentas en los sectores más conservadores de la sociedad. En el presente siglo, se sigue tratando de convencer a los peruanos que deben tributar poniendo a su disposición una serie de herramientas virtuales y facilidades, para que aquellos contribuyentes que cumplan sus obligaciones voluntariamente, lo hagan al menor costo posible. A los ojos del ciudadano común, la tributación aparece como una obligación que se cumple en dos actos: declarar y pagar, lo que ya se puede hacer por Internet durante las 24 horas del día. Pero para quienes toman decisiones, establecen la política tributaria, formulan y aprueban las normas tributarias (es decir, los poderes legislativo y ejecutivo) la tributación es un proceso de toma de decisiones en donde se pone en juego muchos intereses sociales y particulares; los que deben coincidir en ideas e intereses. También es una tarea compleja que requiere variadas competencias profesionales, la SUNAT que se encargan de organizar la recaudación y la fiscalización, crear los modernos sistemas de declaración y pago, virtuales; especialmente al adecuar todos los sistemas cuando se producen procesos de reforma y mejora del Sistema Tributario.
- 111. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA La política tributaria La tributación en el Perú, al seguir los estándares internacionales, está constituida por tres componentes: la política tributaria, el sistema tributario y la administración tributaria: La política tributaria Quizá la política pública más importante es la política fiscal, porque todas las otras dependen de ella. Así, por ejemplo, tenemos que cualquier cambio en la política pública educativa o en la política pública sanitaria requiere conocer si se cuenta con los recursos suficientes y de dónde se obtendrán. Una política pública se presenta bajo la forma de un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico; en el que se articulan el Estado y la sociedad civil. POLÍTICA TRIBUTARIA ELSISTEMA TRIBUTARIO ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Los ciudadanos conforman el Estado peruano que, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, determina la política fiscal. 110
- 112. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 111 La política fiscal está constituida por una política de ingresos o política tributaria y una política de egresos, gasto o presupuesto. La política fiscal usa el gasto público y los impuestos como variables de control para asegurar y mantener la estabilidad económica. El Estado participa de manera activa en la denominada política tributaria, al igual que en otras tales como la política monetaria1 . Las políticas fiscal, tributaria y monetaria, entre otras, son políticas públicas. La política tributaria afecta a casi todos los aspectos de la economía y la sociedad. EltamañodelEstado,lamagnituddelaredistribucióndelariquezaylasdecisiones de consumir e invertir están relacionados con este campo fundamental de la política. Dados los grandes efectos que puede tener en la eficiencia y la equidad, la política tributaria tal vez sea el campo de la política pública donde existen más intereses en juego. 1 La política monetaria es una política económica que usa la cantidad de dinero como variable de control para asegurar y mantener la estabilidad económica. Para ello, las autoridades monetarias usan mecanismos como la variación del tipo de interés y participan en el mercado de dinero. Antiguo local del Banco Central de Reserva del Perú
- 113. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA Cotidianamente, en la vida del ser humano, ocurren hechos de diferente naturalezaquelaleymodernalosconsideraalgunosdeelloscomohechosciviles (por ejemplo, el nacimiento, la muerte, el matrimonio), a otros como hechos penales (por ejemplo, la apropiación ilícita, la defraudación, el homicidio) y también existen los hechos económicos (por ejemplo, la celebración de un contrato de comercio, la venta de un bien, el pago de un salario). Todosloshechosdescritossedanenunescenarioquehasidoconstituidoporlospropios ciudadanos y que gracias a su aporte es administrado y mantenido por el Estado. De esta manera, los hechos o las actividades económicas que desarrollan los ciudadanosparaobteneringresos,paraadquirirsupatrimoniooparaconsumir,son posibles porque existen servicios públicos, seguridad jurídica, dependencias públicas y privadas e infraestructura; además de normas legales y regulación de la actividad social y económica. Todo esto lo brinda el Estado, que requiere de recursos para poder funcionar. Los recursos provienen, fundamentalmente, de los tributos que pagan los ciudadanos. El sistema tributario es el conjunto de normas legales que crean y regulan la tributación. Principios constitucionales del sistema tributario peruano Son postulados básicos que constituyen el fundamento normativo del sistema tributario,tienencomopuntodepartidaplanteamientosideológicos,refrendados en la Constitución Política del Perú vigente desde el año 1993. En el artículo 74°, se han consagrado los principios tributarios de reserva de ley, de igualdad, de efecto no confiscatorio y de respeto a los derechos fundamentales. El SistemaTributario La infraestructura, equipamiento, medicinas, mantenimiento y remuneraciones del personal de salud se financia con los ingresos que provienen de los tributos. 112
- 114. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 113 a) Principio de legalidad. Los tributos deben tener su origen en la ley como expresión de la voluntad soberana la que es emitida por el Congreso, como representante del pueblo. b) Principio de reserva de ley.La ley que crea un tributo contendrá la regulación básica de la relación tributaria: el hecho imponible, la base imponible, la tasa, las exoneraciones, las infracciones y sanciones y los procedimientos operativos. El reglamento de la ley contendrá cuestiones instrumentales o de detalle que no afecten la reserva de ley.2 c) Principio de igualdad. Se refiere a que nadie puede ser exonerado del impuesto por alguna condición personal y que todo aquel que cae en los supuestos que generan la obligación de pagar impuestos, entonces debe pagarlo. Este principio de igualdad se complementa con la exigencia de una igualdad real la que es perfectamente compatible con la progresividad del impuesto que está referida a tratar del mismo modo a los iguales y de manera diferente a los que presentan una capacidad económica distinta. La expresión “igual” en materia impositiva no se refiere al tributo mismo, sino al sacrificio económico que debe hacer quien lo paga. Cada miembro de la sociedad debe asumir el pago de los impuestos de manera que ellos sean iguales en cuanto al sacrificio económico que deben asumir. d) Principio de efecto no confiscatorio. Dado que la tributación implica que el ciudadano entregue al Estado una parte de su patrimonio, en cumplimiento al principio de legalidad, se ha establecido el criterio de efecto no confiscatorio de los tributos, bajo el cual se limita el poder de imperio del Estado y, por tanto, su potestad tributaria para afectar significativamente la capacidad contributiva del ciudadano. e) Respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ninguna norma legal o administrativa de naturaleza tributaria puede violar las garantías constitucionales de la persona: igualdad ante la ley, derecho al secreto y a la inviolabilidad de las comunicaciones; derecho a contratar con fines lícitos; derecho a la propiedad y a la herencia; derecho a la legítima defensa; no hay prisión por deudas y a no ser procesado por acto u omisión que no esté previamente calificado en la ley como infracción punible ni sanción no prevista en la ley, aplicable en los delitos tributarios. Asimismo, deben ser respetados todos los otros derechos fundamentales. LaConstitución Política del Perú también señala que los gobiernos regionales y los locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerarlas, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la ley. Además, las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden contener normas sobre materia tributaria. Las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a partir del 10 de enero del año siguiente a su promulgación. En razón de lo anterior, no surten efecto las normas tributarias dictadas en violación de lo que establece nuestra Carta Magna. 2 RUBIOC., Marcial. “Estudio de laConstitución Política de 1993”.Tomo III, pp. 407-409. PUCP, Primera edición Lima, febrero de 1999.
- 115. Estructura del Sistema TributarioPeruano3 Elsistematributarioperuanotieneunaestructurabásica,estándaryestáorientado por dos normas legales fundamentales: 1. Código Tributario (Decreto Legislativo Nº 816 y Decreto Supremo Nº 135- 99-EF). Que desarrolla y contiene: los principios e institutos jurídico-tributarios; los elementos y conceptos esenciales y comunes de las relaciones derivadas de los tributos y las normas tributarias; las reglas básicas sobre los procedimientos administrativo-tributarios,quepermitanhacerefectivoslosderechosyobligaciones que se generen o den contenido a aquellas relaciones; y además contiene la tipificación de las infracciones y el régimen de sanciones para reprimirlas4 . 2. Ley Marco del Sistema Tributario Nacional (Decreto Legislativo Nº 771). Esta norma regula la estructura del SistemaTributario Peruano, identificando cuatro grandes sub-conjuntos de tributos en función del destinatario de los montos recaudados: a) Tributos que constituyen ingresos del Gobierno Nacional: Se trata del Impuesto a la Renta, Impuesto General a las Ventas, Impuesto Selectivo al Consumo, Derechos Arancelarios y Régimen Único Simplificado. También constituyen recursos del Gobierno Nacional las tasas que cobra por los servicios administrativos que presta. b) Tributos que constituyen ingresos de los Gobiernos Regionales: De conformidad con el art. 74 de la Constitución los Gobiernos Regionales pueden crear contribuciones y tasas. Se trata de ingresos tributarios para losGobiernos Regionales que no están contempladosenelD.Leg.No.771. 3 Resúmen del artículo SistemaTributario Peruano, de Francisco Ruiz deCastilla Ponce de León, profesor de DerechoTributario en la PontificiaUniversidadCatólica del Perú,Universidad de Lima yUniversidad Nacional Mayor de San Marcos. Publicado en http://blog.pucp.edu.pe/item/19094/sistema-tributario-peruano. 4 En Contenido del CódigoTributario Peruano, a propósito de la Norma I delTítulo Preliminar, de Carmen del Pilar Robles Moreno, profesora de Derecho Tributario de la PUCP y de la UNMSM. Publicado en http://blog.pucp.edu.pe/item/19095/contenido-del- codigo-tributario-peruano-a-proposito-de-la-norma-i-del-titulo-preliminar El tributo que debe pagar cada persona se establece de acuerdo con los ingresos y el patrimonio que posee. 114
- 116. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 115 UNA INSTITUCIÓN PÚBLICA DESCENTRALIZADA por finalidad Administrar, fiscalizar y recaudar tributos. Administrar y controlar el tráfico internacional de mercancías dentro del territorio aduanero. Facilitar las actividades del comercio exterior. Proponer la reglamentación de normas tributarias Recaudación Determinación Fiscalización Cobranza coactiva Sanción como facultades tiene SECTOR ECONOMÍA Y FINANZAS es del c) Tributos que constituyen ingresos de los Gobiernos Locales: El D. Leg. No. 771, establece que estos tributos se encuentran normados por la ley deTributación Municipal que fue aprobada posteriormente por el D. Leg. No 776, vigente desde 1994. d) Contribuciones que constituyen ingresos para otras reparticiones públicas diferentes del Gobierno Nacional y Local: Se trata de las contribuciones de seguridad social que financian el sistema de salud administrado por ESSALUD, el sistema público de pensiones, administrado por la Oficina de Normalización Previsional – ONP; la contribución al servicio nacional de adiestramiento técnico industrial – SENATI y la contribución al servicio nacional de capacitación para la industria de la construcción. Asimismo, forman parte del Sistema Tributario Peruano las leyes que crean y regulan cada uno de los tributos. LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANASY DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
- 117. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA116 El término tributo proviene de la palabra tribu, que significa “conjunto de familias que obedecen a un jefe y que colaboran de alguna manera con el sostenimiento de la tribu”. En el antiguo Perú, el tributo tomó la forma de mita, ayni y minka, el que era entregado (en forma de trabajo o en especie) por los ayllus al curaca o al inca a cambio de protección. Lo mismo sucedió en las otras civilizaciones, recordemos que en la Europa de la Edad Media, el vasallo entregaba al señor feudal cierta cantidad de dinero o especies en reconocimiento por la carga que significaba y por la protección que este le brindaba. Con este tributo, el señor feudal mantenía el ejército, entre otras cosas. Es decir, el tributo existe desde nuestras primeras culturas y ha ido variando con el tiempo. El tributo es el pago en dinero, establecido legalmente, que se entrega al Estado para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines, siendo exigible coactivamente ante su incumplimiento. Al analizar detenidamente la definición de tributo, encontramos los aspectos básicos siguientes: • Solo se crea por ley. • Solo se paga en dinero (y excepcionalmente en especie). • Es obligatorio por el poder tributario que tiene el Estado. • Se debe utilizar para que el Estado cumpla con sus funciones. • El Estado puede cobrarlo coactivamente cuando la persona obligada a pagarlo no cumple. LosTributos 116
- 118. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 117 Componentes del Tributo Los componentes del tributo son: el hecho generador, el contribuyente, la base de cálculo y la tasa. 1. Hecho generador. Es la acción o situación determinada en forma expresa por la ley para tipificar un tributo y cuya realización da lugar al nacimiento de la obligación tributaria. También se conoce como hecho imponible. 2. Contribuyente. Persona natural, jurídica, empresa o sucesión indivisa que realiza una actividad económica, la que de acuerdo con la ley constituye un hecho generador, dando lugar al pago de tributos y al cumplimiento de obligaciones formales. 3. Base de cálculo. Se refiere a la cantidad numérica expresada en términos de medida, valor o magnitud sobre la cual se calcula el impuesto.También se conoce como base imponible. 4. Alícuota. Es el valor porcentual establecido de acuerdo con la ley, que se aplica a la base imponible, a fin de determinar el monto del tributo que el contribuyente debe pagar al fisco. Funciones del Tributo Para entender en qué consiste el sistema tributario y decidir si es justo o no, debemos estar informados sobre cuáles son sus funciones. 1. Función fiscal. A través de los tributos se busca incrementar los ingresos del Estado para financiar el gasto público. Cada año, el Poder Ejecutivo presenta un Proyecto de Ley de Presupuesto Público al Congreso, quien lo aprueba y convierte en ley luego de un debate. El presupuesto rige a partir del primer día de enero del siguiente año. En el presupuesto público, además de establecerse cuánto ingresa y cuánto se gasta, se dictan medidas tributarias que luego son aprobadas por el mismo Congreso en la forma de normas tributarias. Todas estas medidas están orientadas a que “alcance” el dinero para todo lo que el Estado ha planificado para el siguiente año fiscal. El Estado también toma en cuenta otros factores o variables de la economía para establecer el presupuesto público. Así en los últimos años, la crisis económica mundial se ha convertido en un elemento que afecta las variables económicas, principalmente el consumo pues bajan las ventas, el producto “no sale”, se cierran plantas y talleres, se producen despidos, suben los precios es decir, las personas disminuyen su consumo.
- 119. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA118 Si decrece la actividad económica entonces disminuye la recaudación y el Estado está obligado a contraer el gasto público. Sin embargo, para contrarrestar esta situación, puede tomar medidas, siempre y cuando cuente con los recursos necesarios, es decir, si tiene ahorro. Esto es posible si tuvo una buena recaudación de impuestos en años previos. 2. Función económica. Por medio de los tributos se busca orientar la economíaenunsentidodeterminado.Porejemplo,sisetratadeproteger la industria nacional, se pueden elevar los tributos a las importaciones o crearnuevascargastributariasparaencarecerlas,yasíevitarquecompitan con los productos nacionales. Si se trata de incentivar la exportación, se bajan o eliminan los tributos. En nuestro país, las exportaciones no pagan impuestos y tienen un sistema de reintegro tributario (devolución) por los impuestos pagados en los insumos utilizados en su producción. 3. Función social. Los tributos son la obligación dineraria establecida por la ley, cuyo importe se destina al sostenimiento de las cargas públicas, es decir, los tributos que pagan los contribuyentes retornan a la comunidad bajo la forma de obras públicas, servicios públicos y programas sociales. ¿Cuánta obra pública se puede llevar a cabo y cuánto se puede gastar en programas sociales? Esa pregunta se responde con las cifras de los tributos recaudados. A menor evasión tributaria, mayor recaudación y, en consecuencia, más bienes y programas sociales que contribuyan a un mayor bienestar social. Eltributotambiéntieneotrasnuevasfunciones.Porejemplo,unaumentodelos tributos a los productos nocivos para la salud (cigarrillos, bebidas alcohólicas) desalientaelconsumo.Elaumentodetributosaciertasactividadesextractivas, que comprometen la existencia de algunas especies o que contaminan el medioambiente, debería desalentarlas con lo que se protegería al planeta.
- 120. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 119 CÍRCULOVIRTUOSO DE LATRIBUTACIÓN Los ciudadanos crearon al Estado para que atienda sus necesidades comunes por medio del tributo que le entregan. Es decir, a través de la tributación los ciudadanos contribuyen a su sostenimiento. Con estos recursos, el Estado cumple de manera eficiente con sus funciones y servicios, genera estabilidad y crecimiento económico en beneficio de la ciudadanía. En consecuencia, los tributos retornan a los ciudadanos bajo la forma de bienes y servicios públicos que contribuyen al bienestar de la sociedad. Ciudadanos Asuntos públicos Control Tributos Bienes y Servicios públicos Buenos rendimientos de las instituciones públicas Garantías, seguridad y defensa ESTADO
- 121. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA120 Clasificación de los tributos Los tributos se clasifican en impuestos, contribuciones y tasas. 1. Impuestos. La palabra impuesto proviene del verbo imponer, que significa poner encima. Por lo tanto, el impuesto es un aporte obligatorio. Un impuesto no se origina para que el contribuyente reciba un servicio directo por parte del Estado, sino como un hecho independiente, por ejemplo, el Impuesto a la Renta se destina a financiar el presupuesto público, que podría contener obras y servicios que beneficien a otras poblaciones distintas de los aportantes. TIPOS DE IMPUESTO IMPUESTO DIRECTO IMPUESTO INDIRECTO • Es aquel que incide directamente sobre el ingreso o patrimonio de las personas naturales y jurídicas. Por ejemplo, cada persona o empresa declara y paga el Impuesto a la Renta de acuerdo a los ingresos que ha obtenido. • En el caso del impuesto directo, quien declara y paga es la persona —natural o jurídica— que soporta la carga tributaria. • En el caso peruano tenemos el Impuesto a la Renta, el Impuesto Predial y el Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. • Es aquel que incide sobre el consumo, pero quien lo paga es el consumidor del producto o servicio. • El impuesto indirecto lo declara y paga a la SUNAT, el vendedor. Este impuesto indirecto es cargado al comprador. Por ejemplo, el comprador es el que paga el IGV cuando adquiere un bien o un servicio. El vendedor es el responsable de declararlo y pagarlo. • De igual forma, en nuestro país tenemos el Impuesto General a las Ventas, a la Promoción Empresarial, Selectivo al Consumo y los Aranceles. El impuesto. Es un tributo cuyo pago no origina una contraprestación directa a favor del contribuyente por parte del Estado. 120
- 122. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 121 2. Contribuciones. Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realiación de obras públicas o de actividades estatales." (CódigoTributario,Título Preliminar, Norma II) ALGUNAS CONTRIBUCIONES EN EL PERÚ • Aportaciones a ESSALUD. • Aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones. • Contribución al Servicio Nacional de Capacitación para la Industria de la Construcción (SENCICO). 3. Tasas. Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente. TIPOS DE TASAS ALGUNAS TASAS EN EL PERÚ Arbitrios Derechos Licencias Se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público. Sepaganporlaprestacióndeun servicio administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos. Gravan la obtención de autorizaciones específicas para la realización de actividades de provecho particular sujetas a control o fiscalización. • Arbitrios municipales de limpieza pública, parques y jardines. • Derechos que se pagan para obtener una partida de nacimiento, por tramitar un pasaporte, un Documento Nacional de Identidad (DNI), entre otros. • Licencia de funcionamiento de establecimientos comerciales. Contribución. Solo el contribuyente que aporta recibe una contraprestación directa en la forma de servicios. Tasas. Son tributos que se pagan para obtener la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado.
- 123. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA La Sunat recauda los impuestos nacionales y desde el año 2002 ha establecido convenios con otras dependencias del Estado quienes le encargaron la administración de las contribuciones que constituyen los ingresos propios con los que atienden a sus aportantes.Tal es el caso de Essalud y la ONP. De acuerdo a ley, todos los tributos tienen un destino. Los impuestos nacionales van al Tesoro Público y los otros tributos, sirven para funciones específicas. Se puede consultar el anexo 1 al final del libro. 1. Impuesto a la Renta (IR). Se entienden como rentas aquellos ingresos que provienen de una fuente durable y susceptible de generar ingresos periódicos, es decir, la ganancia que proviene de invertir un capital o de la rentabilidad que produce el mismo; también puede ser producto del trabajo dependiente o del ejercicio de una profesión u oficio independiente; o de la combinación de ambos. El Impuesto a la Renta grava las ganancias provenientes del capital, del trabajo y delaaplicaciónconjuntadeambosfactores.EnelPerúsegravaseparadamentelas rentas provenientes del capital (a una tasa proporcional) y las rentas provenientes del trabajo (a tasas progresivas) que desde el punto de vista económico no generaría inequidad en la distribución de la carga fiscal. Tributos recaudados por la SUNAT Hechogenerador Las rentas provenientes del capital, del trabajo y de la aplicación conjunta de ambos factores, así como las ganancias o los beneficios señalados en la ley. Contribuyenteo responsable La persona natural, la sucesión indivisa, la sociedad conyugal, las asociaciones de hecho de profesionales y similares; y las personas jurídicas. Basedecálculo El monto de las rentas netas o ganancias de capital. Alícuotas Varían de acuerdo con el tipo de renta: • El 6, 25% para las rentas de capital. (Primera y SegundaCategoría) • Las tasas son progresivas acumulativas del 15%, 21% y 30% para las rentas de trabajo. (Cuarta y QuintaCategoría) • El 30% para las rentas empresariales comprendidas en el RégimenGeneral. (TerceraCategoría) • El1, 5%mensualparalasrentasempresarialescomprendidasenelRégimenEspecial.(TerceraCategoría) 122
- 124. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 123 CATEGORÍAS DEL IMPUESTOA LA RENTA TIPODERENTA CATEGORÍA CONTRIBUYENTE CONCEPTO ALÍCUOTASMENSUALES (pagosdefinitivos,retenciones,pagos acuenta) Rentasde Capital Primera Persona natural, sucesiónindivisa o sociedad conyugal. Ingresosdealquilereso subarrendamientodebienes mueblesoinmuebles.Ejemplo: alquilerdeunacasaodeunvehículo. 5% del alquiler mensual pactado como pago definitivo. Segunda Persona natural, sucesiónindivisa o sociedad conyugal. Ingresosproducidospor otroscapitalesdiferentesal arrendamientocomolasregalías; lacesióndemarcas,patentes;los dividendos,losinteresesoriginados porlacolocacióndecapitales,por laventadehastadosinmuebles distintosalacasahabitaciónen ejercicio,laenajenación,redención orescate,segúnseaelcaso, deaccionesyparticipaciones representativasdelcapital,acciones deinversión,certificados,títulos, bonosypapelescomerciales, valoresrepresentativosdecédulas hipotecarias,obligacionesal portadoruotrosvaloresalportador yotrosvaloresmobiliarios. • 5% de la ganancia obtenida en la venta de inmuebles como pago definitivo. • Las empresas y personas que paguen rentas de capital a personas naturales, sucesiones indivisas o sociedades conyugales deberán retener el 6, 25% de la renta neta o el 4, 1% si se trata de dividendos. • 5% por el exceso de las 5UITs por la enajenación, redención o rescate, según sea el caso, de acciones y participaciones representativas del capital, u otros valores al portador y otros valores mobiliarios. Rentas Empresariales Tercera Persona natural, sucesión indivisa, sociedad conyugal o persona jurídica. Ingresos provenientes de negocios tales como el comercio, la industria, los servicios, entre otros, así como el ejercicio profesional en asociación. Ejemplo: una bodega, una fábrica, un estudio jurídico de abogados, etc. • Existentresregímenestributarios: 1.RégimenEspecial(RER):1, 5% delosingresosnetosmensuales. 2.RégimenGeneral:pagosa cuentadel2%delingresoneto mensualparalosqueinician actividadesouncoeficiente determinadoenfuncióndel impuestocalculadoylosingresos netosdelejercicioanterior. 3.NuevoRUS:cuotasegún categorías. Rentas de Trabajo Cuarta Persona natural Ingresos obtenidos del trabajo independiente a través del ejercicio individual de la profesión, la ciencia, el arte u oficio; tal es el caso de un médico, ingeniero, gasfitero, pintor, etc. • Pago a cuenta o retención del 10% de las rentas brutas que se perciban o se paguen, siempre que superen el límite establecido por ley. Quinta Persona natural Por ingresos del ejercicio del trabajo dependiente (en planillas). También se debe considerar el trabajo independiente cuando está sujeto a un horario y/o lugar establecido por el empleador. • Para calcular la retención mensual se aplican tasas progresivas de 15%, 21% o 30% a las remuneraciones afectas. ReRentntasasdddee ReRReReRe tntntntntaasas ReRentntntasasas dddee
- 125. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA124 El ciudadano común y el Impuesto a la Renta. Un ciudadano que ejerce una profesión o un oficio de manera independiente, trabaja de manera dependiente o combina las dos formas; está afecto al Impuesto a la Renta de Cuarta o de Quinta Categoría, respectivamente o a ambos, en el tercer caso. Para pagar su impuesto a la renta anual deberá calcular si sus ingresos netos anuales pasaron el tope de la exoneración, en cuyo caso aplicará una tasa diferente por cada tramo del exceso. IMPUESTO A LA RENTA Categorías Tercera Categoría Primera Categoría Cuarta Categoría Segunda Categoría Quinta Categoría Contribuyentes con negocio Contribuyentes sin negocio El Impuesto a la Renta tiene un rol ordenador de las obligaciones de los contribuyentes. Asimismo, una persona que es propietaria de una casa-habitación y la tiene arrendada, está afecta al Impuesto a la Renta de Primera Categoría, y deberá pagar Impuesto a la Renta mensualmente; cuyo monto es el 5% del alquiler mensual pactado con el inquilino. Encambio,silapersonatieneunnegocioounaempresa,estaráafectaalImpuesto a la Renta de Tercera Categoría. Además, estará ubicada en un determinado régimen de obligaciones formales y sustanciales: Nuevo RUS, Régimen Especial de Renta (RER) o Régimen General.
- 126. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 125 2. Impuesto General a las Ventas (IGV). Tributo que pagamos cuando compramos un bien o nos prestan un servicio. Está incluido en el precio de venta y es responsabilidad del vendedor abonarlo al Estado en calidad de contribuyente. El IGV grava: • La venta en el país de bienes muebles. • La importación de bienes. • La prestación o utilización de servicios en el país. • Los contratos de construcción. • La primera venta de inmuebles que realicen los constructores de los mismos. Hecho generador Cuando se realiza la venta de bienes y/o la prestación de servicios en el país, así como los contratos de construcción y primera venta de inmuebles que realicen los constructores, de manera habitual y la importación de bienes. Contribuyente o responsable Personas en forma individual y empresas que realicen transacciones de compra y venta de bienes y/o servicios. Base de cálculo El valor de venta del bien, de la prestación del servicio o de la construcción. El ingreso que se obtiene en la venta de inmuebles, sin considerar el valor del terreno. El valor en aduana del bien importado que se determina de acuerdo con la legislación vigente. Alícuotas 18%, compuesto por el 16% que es el IGV propiamente dicho, yel2%correspondientealImpuestodePromociónMunicipal. IMPORTANTE • El precio total del bien o servicio debe incluir el Impuesto General a las Ventas (IGV), salvo que se trate de exoneraciones establecidas en la ley. • Cada vez que se compra un bien o se contrata un servicio, se está pagando el IGV. • El IGV de las ventas se llama débito fiscal y el IGV de las compras, crédito fiscal. • Para que el comprador pueda deducir el IGV de las compras (crédito fiscal), la transacción debe cumplir ciertos requisitos establecidos por la ley, como por ejemplo, que se entregue una factura y que se encuentre desagregado el impuesto. • El IGV es un impuesto indirecto que el vendedor traslada al comprador. Solo si el comprador tiene un negocio o empresa podrá restar este crédito fiscal al momento de calcular el impuesto mensual que debe pagar. • A las ventas realizadas fuera del territorio nacional y a las exportaciones no se les aplica el IGV.
- 127. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA126 El ciudadano común y el IGV. Cada vez que una persona efectúa una compra está pagando el IGV, aun cuando el vendedor no le extienda el comprobante de pago. La diferencia entre una compra con comprobante de pago y otra sin este documento es la siguiente: • Si el comerciante le entrega el comprobante de pago al comprador, entonces este puede estar seguro que el IGV que ha pagado será entregado a laSUNAT. • Si el comerciante no le entrega el comprobante de pago, puede estar seguro que este se apropiará del IGV que ha pagado. 3. Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). Es un tributo al consumo específico que grava la venta en el país de los siguientes productos: • Combustibles, pisco, cerveza y cigarrillos (apéndices III y IV de la Ley del IGV e ISC). En este caso el tributo lo paga el productor o el importador de los bienes. • Vehículos, agua, vinos y aguardientes (literal A del apéndice IV de la Ley del IGV e ISC). En este caso el tributo lo paga el importador de los bienes. • Los juegos de azar y apuestas, tales como loterías, bingos, rifas, sorteos y eventos hípicos. Hecho generador La venta en el país a nivel de productor, así como la importación de ciertos bienes establecidos por la ley, como por ejemplo: los combustibles, el pisco, la cerveza, cigarrillos, vehículos, vinos, entre otros.También se aplica en los juegos de azar y apuestas: loterías, bingos, rifas, sorteos y eventos hípicos. Contribuyente o responsable Productores o importadores, entidades organizadoras y titulares de autorizaciones de juegos de azar y apuestas. Base de cálculo Se aplica en función a tres sistemas, dependiendo de los productos gravados: Al valor de venta: si se trata de juegos de azar y apuestas, así como de importaciones de vehículos o productos como el agua mineral, entre otros. Sistema específico: por el volumen vendido o importado enlasunidadesdemedida.Esteeselcasodelaproducción de pisco, Al valor según el precio de venta al público: como los cigarrillos y la cerveza. Alícuotas Están en función a los sistemas considerados y establecidos por la ley. La venta de bienes como los vehículos se encuentra gravada con el impuesto selectivo al consumo (ISC).
- 128. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 127 El ciudadano común y el ISC.Si bien, el ciudadano común no es el responsable de pagar el ISC a la SUNAT, sino el productor o el importador; es el consumidor quien soporta indirectamente dicha carga ya que paga un mayor precio por el producto que consume. Por ejemplo: 4. ImpuestoTemporal a los Activos Netos (ITAN) Hecho generador Constituido por el valor de los activos netos (propiedades, maquinaria, equipos, vehículos que constituyen recursos para la empresa) que se señalan en el balance general de las empresas, al cual se deberá deducir las depreciaciones y amortizaciones admitidas por la Ley del Impuesto a la Renta, según los límites establecidos. Contribuyente o responsable Contribuyentes con negocio que se encuentren en el Régimen General y que sus activos netos estén valorizados por un monto mayor a un millón de soles. Base de cálculo Se aplica la alícuota establecida por ley, sobre el exceso de activo fijo que sobrepase el millón de soles. Alícuotas Cuando el valor neto del activo fijo sea mayor a un millón de soles, se aplica al exceso, la alícuota de 0.4% desde el 01.01.2009. ISC IGV Precio de Venta Valor de Venta Los productos gravados con el Impuesto Selectivo al Consumo, también están afectos al Impuesto General a las Ventas. El ISC se caracteriza por gravar la venta de manera variable, según el producto del que se trate.
- 129. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA128 5. Impuesto a lasTransacciones Financieras (ITF) Hecho generador Operaciones económicas y financieras que se realizan por medio del sistema bancario como: • Todo retiro de dinero de una cuenta, salvo que se encuentre exonerada como en el caso de cuentas de remuneraciones. • Todo depósito de dinero que se realice en una cuenta bancaria en el Sistema Financiero Nacional. • Comisiones que cobran los bancos por los servicios públicos pagados en ventanilla. • Giros o envíos de dinero. • Transferencias de dinero efectuadas hacia el exterior. • Comisión por emisión de chequera o por adquisición de un cheque de gerencia. Contribuyente o responsable Los titulares de cuentas de ahorro y crédito en las instituciones bancarias. Base de cálculo Valor de la operación gravada. Alícuotas La alícuota del ITF ha cambiado, a partir del 1º abril de 2011 es de 0, 005%. BANCARIZACIÓN E ITF • “Bancarizar” se denomina a la obligación de utilizar medios de pago, regulados por las empresas del Sistema Financiero Nacional, para efectuar el pago de obligaciones contraídas con terceros. • De esta manera, se evitan las operaciones informales y fraudulentas, especialmente las que evaden el pago de impuestos. • Existe la obligación de utilizar medios de pago cuando se realizan operaciones por importes iguales o superiores a los tres mil quinientos nuevos soles (S/. 3 500) o mil dólares americanos (US$ 1 000). • Los medios de pago considerados por ley son: • Depósitos en cuentas. • Giros. • Transferencias de fondos. • Órdenes de pago. • Tarjetas de débito expedidas en el país. • Tarjetas de crédito expedidas en el país. • Cheques con la cláusula de “no negociables”, “intransferibles”, “no a la orden” u otra equivalente. El ITF permite que la Administración Tributaria obtenga información respecto de las operaciones económicas realizadas por los contribuyentes.
- 130. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 129 6. Derechos arancelarios. Derechos que gravan las importaciones de bienes. Entre ellos tenemos el ad valorem, la Sobretasa Adicional 5% ad valorem CIF y el Derecho Específico a la Importación de Productos Alimenticios. Hecho generador Importación de mercancías, es decir, aquellas comprendidas en el Arancel de Aduanas que ingresan al territorio aduanero.También son llamados Derechos de Aduanas. Contribuyente o responsable Los propietarios o consignatarios de las mercancías que ingresan al territorio aduanero. Base de cálculo Sobre el valor de aduana que comprende costo, seguro y flete. Alícuotas Se aplican los porcentajes establecidos en elArancel de Aduanas para cada Sub-partida Arancelaria Nacional. 7. Contribución a ESSALUD. Es la contribución al Seguro Social de Salud (ESSALUD), que es un organismo público descentralizado del SectorTrabajo y Promoción Social, con personería jurídica de derecho público interno, autonomía técnica, administrativa, económica, financiera, presupuestal y contable. Tiene por finalidad dar cobertura a los asegurados y sus derechohabientes a través del otorgamiento de prestaciones de prevención, promoción, recuperación, rehabilitación, prestaciones económicas y sociales que corresponden al régimen contributivo de la Seguridad Social en salud, así como otros seguros en riesgos humanos. • Los conceptos exonerados del ITF son: • Saldos de remuneraciones abonadas. • Depósitos y retiros de remuneraciones consideradas de quinta categoría (trabajo dependiente en planillas o a través de un contrato con el empleador) • Los cobros de cheques. • Cargos bancarios por gastos de mantenimiento y portes, entre los principales. Los bienes que se importan se gravan a través de los llamados derechos arancelarios. Las contribuciones a ESSALUD permiten garantizar las distintas prestaciones a sus asegurados y derechohabientes.
- 131. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA130 Hecho generador Ingreso o remuneración del trabajador dependiente. Contribuyente o responsable El empleador o la entidad que pague al pensionista es quien paga esta contribución. Base de cálculo La remuneración mensual del trabajador y el importe de la pensión abonada al pensionista. Alícuotas 9% a cargo de la entidad empleadora. No menor al 9% de la Remuneración MínimaVital. 4% a cargo del pensionista (Retenido por la empresa o institución que paga la pensión). 8. Aportes a la ONP. Se refiere a la contribución al Sistema Nacional de Pensiones, cuya administración corresponde a la Oficina de Normalización Previsional (ONP). La ONP es una institución pública descentralizada del Sector Economía y Finanzas con personería jurídica de derecho público interno, con recursos y patrimonio propios, y plena autonomía funcional, administrativa, técnica, económica y financiera dentro de la ley. Hecho generador Aporte proveniente del trabajo que realizan los trabajadores. Contribuyente o responsable El trabajador. El empleador retiene la aportación del trabajador. Base de cálculo La remuneración asegurable. Alícuotas 13% mensual a cargo del trabajador. TIPOS DE ASEGURADOS • Se denominan asegurados obligatorios a: • Trabajadores que prestan servicios a empleadores particulares, bajo el régimen de la actividad privada. • Trabajadores al servicio del Estado. • Trabajadores de empresas de propiedad social, de cooperativas de usuarios o de cooperativas de trabajadores, que no sean socios ni similares. • Trabajadores artistas según lo establece la ley, entre otros. • Entre los asegurados facultativos se encuentran, principalmente: • Personas que realizan actividad económica independiente. • Los que cesan de prestar servicios. • Amas de casa y/o madres de familia a quienes se les reconoce la calidad de trabajadoras independientes. Mensualmente las personas afiliadas a la ONP pagan su contribución para tener derecho a una pensión cuando se jubilen.
- 132. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 131 9. Nuevo Régimen Único Simplificado (NRUS). Es un régimen que sustituye al pago del Impuesto a la Renta, al Impuesto General a lasVentas y al Impuesto de Promoción Municipal por el pago de una cuota mensual. Su objetivo es propiciar la ampliación de la base tributaria, incorporando a los pequeños negocios y establecimientos. 10. Impuesto Extraordinario para la Promoción y Desarrollo Turístico Nacional. Impuesto que grava la entrada al territorio nacional de personas naturales que empleen medios de transporte aéreo de tráfico internacional. Los ingresos recaudados por la SUNAT son destinados a financiar el Fondo para la Promoción y DesarrolloTurístico Nacional. 11. Derecho Específico a la Importación de Productos Alimenticios. Creado con la finalidad de establecer un mecanismo ágil que adecúe las sobretasas compensatorias a las variaciones de precios en el mercado internacional. Incluye la importación de trigo (harina y pastas). 12. ImpuestodePromociónMunicipal.Gravaconunatasadel2%lasoperaciones afectas al régimen del Impuesto General a lasVentas y se rige por las mismas normas.Se paga de manera conjunta con el IGV y es recaudado por laSUNAT, que destina lo correspondiente al Fondo de Compensación Municipal. 13. Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. Impuesto de periodicidad anual que grava a las personas naturales, personas jurídicas, sucesiones indivisas y sociedades conyugales propietarias o poseedoras a cualquier título, de embarcaciones de recreo que estén matriculadas en las Capitanías de Puerto o en trámite de inscripción, aun cuando no se encuentren en el país. Incluye las motos náuticas que tienen propulsión a motor y/o vela, y que no están exceptuadas de la inscripción de la matrícula. Es administrado por la SUNAT pero los ingresos que genera se dirigen a las municipalidades. 14. Contribución alSENCICO. Son sujetos al pago, en calidad de contribuyentes, las personas naturales y jurídicas que perciban ingresos por el desarrollo o ejecución de actividades relacionadas con la construcción. El monto de esta contribución se determina aplicando la tasa de 0, 2 % al total de los ingresos percibidos o facturados al cliente por concepto de materiales, mano de obra, gastos generales, utilidad y cualquier otro elemento. Es aplicable a los contratos de construcción celebrados en el territorio nacional o el extranjero, y cuyo servicio sea empleado en nuestro país, independientemente del lugar donde se perciban los ingresos, así como de los servicios, es decir, los trabajos de instalación, reparación y mantenimiento enmarcados en la actividad de la construcción. 15. Contribución Solidaria para la Asistencia Previsional (COSAP). Son contribuyentes todas aquellas personas que tengan calidad de beneficiarios de pensiones de cesantía, invalidez, viudez, orfandad y ascendencia; reguladas por el Decreto Ley Nº 20530 (llamado también Cédula Viva), cuya suma anual exceda de 14 UIT por todo concepto. Las personas que ingresan a nuestro país a través de medios de transporte aéreo de tráfico internacional deben pagar un impuesto. La contribución a SENCICO se aplica a las labores de instalación, reparación y mantenimiento ligados a la construcción.
- 133. Libro de Consulta2011. CULTURA TRIBUTARIA A continuación se detallan los principales tributos que recaudan los municipios. Eventualmente, los contribuyentes propietarios de un negocio pueden estar afectos a estos tributos siempre que realicen el hecho generador o que el giro del negocio esté afecto. Tributos que recaudan las municipalidades Las municipalidades distritales recaudan los siguientes tributos: • Impuesto Predial • Impuesto de Alcabala • Impuesto a los Espectáculos Públicos No Deportivos • Impuesto a los Juegos (pimball, bingo, rifas y similares) Las municipalidades provinciales recaudan los siguientes tributos: • Impuesto a las Apuestas • Impuesto al PatrimonioVehicular • Impuesto a los Juegos (loterías) 132
- 134. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 133 1. Impuesto Predial Hecho generador Grava el valor de la propiedad de los predios urbanos y rústicos, es de periodicidad anual. Contribuyente o responsable Personas naturales o jurídicas propietarias de los predios, cualquiera sea su naturaleza. Base de cálculo Está constituida por el valor total de los predios del contribuyente ubicados en cada jurisdicción distrital. Alícuotas Seaplicaalvalordelpredio,latasaprogresivaacumulativa que va desde 0, 2% hasta 1%, de acuerdo con los montos establecidos por ley. 2. Impuesto de Alcabala Hecho generador Grava las ventas (transferencias de propiedad) de bienes inmuebles urbanos o rústicos, a título oneroso o gratuito, cualquiera sea su forma o modalidad. Contribuyente o responsable El comprador o adquiriente del inmueble. Base de cálculo Corresponde al valor de venta, que no podrá ser menor al valor del autovalúo del predio correspondiente al ejercicio en que se produce la venta (Están inafectas a este impuesto las primeras 10UIT del valor del inmueble). Alícuotas Ascienden a 3%. 3. Impuesto a las Apuestas Hecho generador Se afecta los ingresos de las entidades organizadoras de eventos hípicos y similares, en las que se realicen apuestas, con excepción de los casinos de juegos. Es de periodicidad mensual. Contribuyente o responsable Empresas o instituciones que organizan los eventos hípicos o similares. El pago de este tributo se cumple a favor de la municipalidad provincial donde se encuentre ubicada la sede de la entidad organizadora. Base de cálculo Está constituida por la diferencia resultante entre el ingreso total, percibido en un mes por concepto de apuestas y el monto total de los premios otorgados el mismo mes. Alícuotas La tasa del Impuesto a las Apuestas es de 20%. En el caso de las apuestas hípicas es de 12%. Los pensionistas que tienen un solo predio y lo habitan, pueden deducir de su base de cálculo, el monto equivalente a 50 UIT y calcular el Impuesto Predial solo sobre el exceso. Quien adquiere un inmueble debe pagar el Impuesto de Alcabala.
- 135. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA134 4. Impuesto al PatrimonioVehicular Hecho generador Grava la propiedad de un vehículo con una antigüedad no mayor de tres (3) años; es de periodicidad anual. Contribuyente o responsable Propietario del vehículo al 1º de enero de cada año. Base de cálculo Mayor valor del vehículo, resultado de comparar el valor de adquisición y el valor de la tabla referencial publicada por el Ministerio de Economía y Finanzas. Alícuotas La tasa es de 1% aplicable sobre el valor del vehículo. 5. Impuesto a los Espectáculos Públicos No Deportivos Hecho generador Grava el monto que se abona por presenciar o participar en espectáculos públicos no deportivos que se realicen en los locales y parques cerrados. La obligación tributaria se origina al momento del pago del derecho de ingreso para presenciar o participar en el espectáculo. Contribuyente o responsable Las personas que adquieren entradas para asistir a los espectáculos. Este impuesto está incluido en el valor de la entrada que adquiere la persona que asiste al espectáculo. El responsable de retenerlo, declararlo y entregarlo a la SUNAT es el que organiza dicho espectáculo, siendo responsable solidario el conductor del local donde se realiza el espectáculo afecto. Base de cálculo Alícuotas Constituidaporelvalordelaentradaparapresenciaroparticipar en dicho espectáculo, varía según lo siguiente: • Espectáculos taurinos: 10% si el valor PP5 de la entrada es superior a 0,5% de la UIT y 5% si el valor PP de la entrada es inferior a 0, 5% de la UIT • Carreras de caballos: 15% • Espectáculos cinematográficos: 10% • Conciertos de música en general: 0% • Espectáculos de folclor nacional, teatro cultural, zarzuela, conciertos de música clásica, ópera, ballet y circo: 0% • Otros espectáculos públicos: 10% 5 5 Promedio Ponderado Eliminó el Impuesto Municipal de Espectáculos Públicos No Deportivos (que gravaba con una tasa del 15% sobre el valor de la entrada) para los conciertos de música en general, los espectáculos de folclor nacional, teatro cultural, zarzuela, conciertos de música clásica, ópera, opereta, ballet y circo. Además, se rebajó del 30% al 15% el Impuesto a la Renta para dichos espectáculos. Ley que promueve los espectáculos públicos no deportivos (ley 29168)
- 136. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 135 6. Impuesto a los juegos. Impuesto de periodicidad mensual que grava la realización de actividades relacionadas con los juegos, tales como loterías, bingos y rifas, así como la obtención de premios en juegos de azar. 7. Tasas. Son los tributos creados por los concejos municipales, cuyo hecho generadoreslaprestaciónefectivaporlamunicipalidaddeunserviciopúblico o administrativo. Está reservado a las municipalidades de acuerdo con la Ley Orgánica de Municipalidades. Por ejemplo, emitir copia de una partida de nacimiento o de matrimonio civil. 8. Contribución Especial por Obras Públicas. Tributo que grava los beneficios derivados de la ejecución de obras públicas por la municipalidad. En la determinación de la contribución especial por obras públicas, las municipalidades calculan el monto, teniendo en consideración el mayor valor que adquiera la propiedad beneficiada por efecto de la obra municipal. En ningún caso, las municipalidades podrán establecer cobros por contribución especial de obras públicas, cuyo destino sea ajeno a cubrir el costo de inversión total o un porcentaje de dicho costo, según lo determine el concejo municipal. Las municipalidades emitirán las normas procesales para la recaudación, fiscalización y administración de las contribuciones. Por ejemplo, cuando un supermercado solicita a la municipalidad la construcción o habilitación de pistas, veredas, semáforos, paraderos, etc., con la finalidad de mejorar su entorno y poder captar clientes. Los trámites administrativos son gravados con un tributo denominado Tasa.
- 137. Libro de Consulta2011. CULTURA TRIBUTARIA Las obligaciones de los contribuyentes se encuentran establecidas en el Código Tributario. “La obligación tributaria [...] es el vínculo entre el acreedor y el deudor tributario, establecido por ley, que tiene por objeto el cumplimiento de la prestación tributaria, siendo exigible coactivamente". (Código tributario. Artículo 1º) Existen dos tipos de obligaciones tributarias: formales y sustanciales. Las obligaciones formales consisten básicamente en comunicar información a la SUNAT y la obligación sustancial consiste en hacer el pago del tributo. Obligaciones de los contribuyentes Acreedor tributario: Estado OBLIGACIONES TRIBUTARIAS DE LOS CONTRIBUYENTES Deudor tributario: Contribuyente o responsable Inscribirse en el RUC Emitir y entregar comprobantes de pago Llevar libros de contabilidad u otros libros y registros Presentar declaración jurada Trasladar bienes con guías de remisión Informar y actualizar datos ante la SUNAT Permitir el control de la SUNAT PAGAR EL TRIBUTO 136
- 138. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 137 1. Inscripción en el Registro Único de Contribuyentes. Esta obligación comprende a todas las personas naturales o jurídicas, sucesiones indivisas, sociedades conyugales, sociedades de hecho u otros entes colectivos, nacionales o extranjeros, domiciliados o no en el país, que sean contribuyentes y/o responsables de tributos administrados y/o recaudados por SUNAT. También deben inscribirse en el Registro, quienes soliciten la devolución del IGV e IPM al amparo de lo dispuesto por el Decreto Legislativo Nº 783 y modificatorias, los que se acojan a los RegímenesAduaneros o a los Destinos Aduaneros Especiales o de Excepción, previstos en el TUO de la Ley General de Aduanas, y los que por los actos u operaciones que realicen, la SUNAT considere necesaria su incorporación al registro. Aspectos del RUC a tener presente: • Los datos deben estar actualizados, a efectos que la SUNAT pueda brindar las mayores facilidades al contribuyente, en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. • La actividad económica que se realiza, debidamente vinculada a un grupo tributario, régimen tributario y tributos afectos. • El periodo de tiempo en que se realiza la actividad. • El inicio, suspensión, reinicio o cese de actividades debe ser comunicado oportunamente. • El tipo de contribuyente que se inscribe considerando si es persona natural, sociedad conyugal, sucesión indivisa, persona jurídica u otra. • La existencia de representantes legales y establecimientos anexos. 2. Emisión y entrega de comprobantes de pago. El comprobante de pago es el documento que acredita la transferencia de bienes, la entrega en uso o la prestación de servicios. Para ser considerado como tal debe ser impreso y emitido conforme a las normas del Reglamento de Comprobantes de Pago (Resolución de Superintendencia N° 007-99/SUNAT). Para que el contribuyente y el ciudadano en general puedan estar en condiciones de cumplir esta obligación tienen que conocer los requisitos mínimos que debe tener un comprobante, y la oportunidad en que este debe ser exigido o entregado. Las personas naturales con o sin negocio pueden inscribirse en el RUC a través del portal de Internet de la SUNAT Registro Único de Contribuyentes - RUC Es el padrón en el cual se encuentran registrados todos los contribuyentes. Contiene datos tales como el nombre o razón social, el domicilio fiscal, la actividad económica, los teléfonos, los tributos afectos, la fecha de inicio de actividades, los responsables del cumplimiento de obligaciones tributarias, entre otros. Cada contribuyente se identifica con un número de 11 dígitos al que se le denomina RUC. Este número es de carácter permanente y debe utilizarse en todo trámite que se realiza ante la SUNAT. Los Recibos por Honorarios, Facturas, Notas de Crédito y Notas de Débito pueden emitirse de manera electrónica. Los comprobantes de pago impresos se solicitan en las imprentas autorizadas por la SUNAT.
- 139. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA138 La emisión y entrega del comprobante de pago es una obligación formal del contribuyente y un derecho del usuario o adquiriente. Por ello, así como el vendedor debe emitir y entregar el comprobante, es importante que el consumidor lo exija por las siguientes razones: • Porque están cumpliendo con el deber ciudadano de tributar el Impuesto General a las Ventas y el Impuesto de Promoción Municipal. • Porque evitan una acción ilegal que afecta a todos. • Porque prueba la posesión de un bien y sirve de constancia frente a terceros. En el caso de que la mercadería tenga defectos o esté malograda, con el comprobante de pago se puede solicitar el cambio o la devolución del producto. Cuando una persona vende un bien o presta un servicio y no da comprobante de pago: oculta sus operaciones, no las anota en sus libros contables y no paga el impuesto que le corresponde, entonces se está quedando con el impuesto que el consumidor ha pagado. Ejemplo: Si compro una radio a S/. 100.00 (impuesto incluido) y al vendedor le costó S/. 50.00, el vendedor estará obteniendo una ganancia de S/. 34.74 luego de restar S/. 15.26 (IGV). Si no entrega el comprobante de pago esta ganancia no estará anotada en sus libros contables, por lo que no será declarada quedándose con el IGV y pagando menos Impuesto a la Renta de lo que le corresponde. Es así, como todos resultamos perjudicados porque al producirse la evasión, el Estado no recibirá los recursos que necesita para atender los servicios públicos. 3. Llevar documentos y/o libros contables. Esta obligación varía de acuerdo al régimen en el que se encuentra adscrito el contribuyente, así como a otros indicadores: monto de la renta obtenida y la categoría del Impuesto a la Renta. COMPROBANTES DE PAGO MÁS USADOS • Boleta de Venta • Ticket • Recibo por Honorarios • Recibo por Arrendamiento • Factura • Liquidación de Compra • Recibos electrónicos Los contribuyentes pueden afiliarse al Sistema de Libros y Registros Electrónicos vinculados a sus asuntos tributarios.
- 140. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 139 CONTRIBUYENTES DEL IMPUESTO A LA RENTA SEGÚN CATEGORÍA OBLIGACIÓN DE LLEVAR DOCUMENTOS Y/O LIBROS CONTABLES PRIMERA CATEGORÍA No llevan documentos ni libros contables. SEGUNDA CATEGORÍA Los que en el ejercicio gravable anterior o en el curso del ejercicio, hubieran percibido rentas brutas deSegundaCategoríaqueexcedan veinte (20) unidades impositivas tributarias. Los que no superen este límite NO llevarán Libros Contables. Libro de Ingresos yGastos. TERCERA CATEGORÍA Contribuyentes del NRUS o Nuevo Régimen Único Simplificado Archivo ordenado de comprobantes por sus compras y por sus pagos de impuesto. Contribuyentes del RER o Régimen Especial de Renta • Registro de ventas • Registro de compras • Planilla electrónica (en caso de tener trabajadores dependientes). Régimen General Persona Natural, con ingresos brutos anuales que no excedan las 100 UIT. Libro Caja Bancos, Libro de Inventarios y Balances, Registro de Ventas e Ingresos y Registro deCompras. Régimen General Persona Jurídica o Natural, con ingresos brutos anuales mayores a las 100 UIT. ContabilidadCompleta CUARTA CATEGORÍA Libro de Ingresos yGastos. QUINTACATEGORÍA No llevan documentos ni libros contables. 4. Presentación de la declaración jurada. Las declaraciones son de dos tipos y se elaboran usando un programa informático que proporciona la SUNAT de manera gratuita. Se presentan de acuerdo al cronograma de obligaciones tributarias. • Declaraciones Determinativas. Son aquellas en las que el declarante determina la base imponible y la deuda tributaria a su cargo referida a los tributos que administra la SUNAT o cuya recaudación se le haya encargado. Los programas para elaborar las Declaraciones Determinativas se denominan Programas de Declaración Telemática (PDT) Determinativos. • Declaraciones Informativas. Son aquellas en las que el declarante informa sus operaciones o las de terceros a solicitud de la administración tributaria y en las cuales no se determina ninguna deuda. Los programas La Unidad Impositiva Tributaria (UIT) varía anualmente y es normada por Decreto Supremo del Ministerio de Economía y Finanzas. Las declaraciones determinativas se presentan en el PDT, a través del Portal de Internet de la SUNAT o se entregan en las agencias bancarias autorizadas.
- 141. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA140 para elaborar las Declaraciones Informativas se denominan Programas de Declaración Telemática (PDT) Informativos. 5. Traslado de bienes con guías de remisión. Existen otros documentos que no son comprobantes de pago, pero que igualmente son obligatorios para el traslado de bienes como la Guía de Remisión del Transportista y la Guía de Remisión del Remitente. La Guía de Remisión del Remitente debe ser emitida por el propietario, o poseedor de los bienes al inicio del traslado; el prestador de servicios de mantenimiento, reparación, etc; el agente de aduana; el almacén aduanero; de acuerdo a los detalles establecidos en las normas correspondientes. La Guía de Remisión del Transportista la emite el transportista cuando se trate de bienes pertenecientes a sujetos no obligados a emitir comprobantes de pago o Guías de remisión; personas obligadas a emitir Recibos por Honorarios, contribuyentes del nuevo RUS y por todos los obligados a emitir Liquidación de Compra. 6. Informar y actualizar datos ante la SUNAT. Los principales datos que se deben comunicar a laSUNAT son los relacionados con el RUC, especialmente cuando se trata de actualizaciones como: domicilio fiscal, cambio de fecha de inicio de actividades, cambio de número de teléfono, entre otros. 7. Permitir el control de la SUNAT. Los contribuyentes y ciudadanos en general están obligados a aceptar las acciones de fiscalización que realiza la administración tributaria para prevenir y controlar la evasión tributaria y el contrabando. 8. Pagar el tributo Una vez que el contribuyente determina el monto del tributo, efectuará el pago íntegro en el lugar establecido por la SUNAT. ElcontribuyentetambiénpuedepagarunapartedeladeudaylaAdministración Tributaria no puede negarse a recibir el pago parcial del tributo. Si el contribuyente deja de pagar el íntegro o una parte del tributo, es decir, que incumple total o parcialmente su obligación, se le agregarán los intereses y las multas por el monto del tributo que dejó de pagar. Forma y lugar de pago Lospagosdetributossehacenenefectivoopormediodetransferenciasbancarias (agenciasdelosbancosautorizados)anivelnacional.Noesobligatorioqueelpago se haga en la localidad en donde se ubique el domicilio fiscal del contribuyente. También puede efectuar el pago a través del portal que tiene SUNAT en Internet. La Declaración de Predios es de tipo informativa y deben presentarla los que tengan dos o más predios cuya suma de autoavalúos supere el límite establecido por la ley. Los contribuyentes pueden modificar o actualizar sus datos del RUC a través del Portal de Internet de la SUNAT.
- 142. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 141 Plazo de pago En relación a los plazos, el CódigoTributario señala que: a. Lostributosdedeterminaciónanualsepagarándentrodelostresprimerosmeses del año siguiente. Por ejemplo, el pago de regularización anual del Impuesto a la Renta se hace a fines de marzo o inicios del mes de abril de cada año. b. Los tributos de determinación mensual, los anticipos y los pagos a cuenta mensuales se pagarán dentro de los doce primeros días hábiles del mes siguiente. TaleselcasodelospagosmensualesdeIGVolospagosanticipadosdelImpuestoa laRentaparalosqueexisteuncronogramadepagosqueSUNATpublicacadaaño. c. Los tributos que incidan en hechos imponibles de realización inmediata se pagarán dentro de los doce primeros días hábiles del mes siguiente al del nacimiento de la obligación tributaria. Por ejemplo, el pago de la alcabala por la compra de un inmueble tiene el plazo mencionado. d. Los tributos, los anticipos y los pagos a cuenta no contemplados en los incisos anteriores, las retenciones y las percepciones se pagarán conforme lo establezcan las disposiciones pertinentes. e. Los tributos que graven la importación, se pagarán de acuerdo a las normas especiales. Para facilitar el entendimiento de las formas, lugares y plazos de pagos de los más importantes tributos, el Impuesto a la Renta sirve como referente organizador de las obligaciones de los contribuyentes. IMPUESTO A LA RENTA Categorías Tercera Categoría Primera Categoría Cuarta Categoría Segunda Categoría Nuevo RUS Régimen General RER Regímenes Quinta Categoría Contribuyentes con negocio Contribuyentes sin negocio Enelcuadro“Clasificacióndetiposderentaycategoríasdelimpuesto”,podemos observar que las rentas provenientes del capital están consideradas como rentas de primera y segunda categoría, mientras que las rentas provenientes del trabajo como rentas de Cuarta y Quinta Categoría. En todas ellas, el contribuyente es una persona natural, sucesión indivisa y/o sociedad conyugal. A este conjunto de contribuyentes se les denomina persona natural sin negocio, la que está sujeta a obligaciones diferentes a los contribuyentes cuyas rentas provienen de actividades empresariales y que denominamos contribuyente con negocio, que pueden ser personas naturales y personas jurídicas.
- 143. Libro de Consulta2011. CULTURA TRIBUTARIA Los contribuyentes sin negocio son las personas naturales que perciben rentas de Primera, Segunda, Cuarta y Quinta Categoría. Sus obligaciones son las siguientes: OBLIGACIONES DE LAS PERSONAS NATURALES QUE PERCIBEN RENTAS DE PRIMERA CATEGORÍA: ARRENDAMIENTO El contribuyente es la persona natural, la sucesión indivisa o sociedad conyugal que se dedica a arrendar o subarrendar bienes, muebles o inmuebles, obtendrá ingresos denominados rentas de Primera Categoría y deberá cumplir con las siguientes obligaciones: • Inscribirse en el RUC. • Obtener una Clave SOL para realizar sus trámites por Internet. • Efectuar pagos a cuenta del Impuesto a la Renta que ascienden a 5% mensual del alquiler pactado. • Entregar información y actualizar datos en el RUC cada vez que la SUNAT lo requiera. • Presentar Declaración Jurada Anual en PDT o en formulario, en el caso que haya determinado que tiene una deuda pendiente de pago. Obligaciones de los contribuyentes sin negocio 142
- 144. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 143 OBLIGACIONES DE LAS PERSONAS NATURALES QUE PERCIBEN RENTAS DE SEGUNDA CATEGORÍA. El contribuyente es el que percibe la renta y el monto del impuesto es retenido por la persona, natural o jurídica, que le paga dicha renta quien a la vez es el responsable de declararla y pagarla ante la SUNAT. Dichas retenciones tienen carácter de pago definitivo y se obtienen aplicando la tasa de 5% sobre la renta neta (ingresos menos descuentos de ley). OBLIGACIONES DE LAS PERSONAS NATURALES QUE PERCIBEN RENTAS DE CUARTA CATEGORÍA Las obligaciones tributarias originadas por el ejercicio independiente individual de una profesión, ciencia, arte u oficio, son: Inscribirse en el RUC. Obtener su Clave SOL para realizar sus trámites por Internet. Obtener su Código de Envío para poder presentar sus declaraciones y hacer sus pagos por Internet. Llevar un libro de ingresos y gastos. El libro de ingresos y gastos puede ser llevado físicamente o también de manera electrónica. Efectuar pagos a cuenta directos o ser objeto de retenciones. En ambos casos, la tasa del impuesto a pagar o a retener es 10%. Es importante indicar que no se efectuará la retención cuando el recibo por honorarios sea menor o igual aS/.1 500.00. Emitir Recibo por Honorarios que hayan sido impresos en lugares autorizados o demaneraelectrónica.Lascaracterísticasdelreciboporhonorarioestándescritas en la página 192. Entregar información y actualizar datos en el RUC cada vez que la SUNAT lo requiera. Presentar declaraciones. Las declaraciones pueden ser mensuales o anuales. El libro de ingresos y gastos electrónico se encuentra en el portal de la SUNAT. Para que dicho registro esté completo debe ingresar mensualmente en este sistema, dentro de la opción Registro de documentos físicos, lo siguiente: • Losrecibosporhonorariosynotasdecréditofísicos(enpapel),seleccionando la opción Registro de Recibo por Honorarios Físicos, habilitado en elSistema de Emisión Electrónica (SEE). • Las rentas de Cuarta Categoría percibidas, seleccionando las opciones habilitadas en el SEE bajo el titulo de Registro de Pagos e Ingresos. • Todas las Rentas de Cuarta Categoría percibidas. Las retenciones se efectuarán cuando el servicio se realice para empresas o personas con negocio. En cambio, cuando el servicio se presta a un usuario final, el trabajador independiente debe efectuar el pago a cuenta en forma directa.
- 145. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA144 Obligación de presentar declarar jurada : Mensual: cuando el total de los honorarios recibidos en el mes es mayor a S/. 2 661 para el 2012. Este monto varía cada año. Anual: si al final del año, luego de sumar otras rentas (en caso de tenerlas) y restar sus pagos a cuenta y retenciones, determina una deuda pendiente de pago o un saldo a favor. Entonces está obligado a presentar la Declaración Jurada Anual para personas naturales. Este trámite lo podrá hacer también a través de SUNATVirtual. OBLIGACIONES DE LAS PERSONAS NATURALES QUE PERCIBEN RENTAS DE QUINTA CATEGORÍA. Estánreferidasalasobligacionesdelostrabajadoresdependientesqueperciben remuneraciones por el trabajo que realizan en situación de dependencia. Para efectos tributarios, la Ley del Impuesto a la Renta establece cuáles son los ingresos que constituyen Rentas de Quinta Categoría y, por tanto, están afectos a dicho tributo. a) Obligaciones de los trabajadores. Los contribuyentes que obtengan únicamente Rentas de Quinta Categoría no están obligados a inscribirse en el RUC ni a entregar comprobantes de pago, así como tampoco a llevar libros contables. El Impuesto a la Renta es pagado por medio de retenciones que son efectuadas por el empleador cuando el ingreso supera las 7 UIT. Enelcasodepercibirdosomásremuneraciones(RentasdeQuintaCategoría), el trabajador deben presentar una declaración jurada al empleador que le pague la remuneración de mayor monto. En esta declaración informarán sobre las remuneraciones percibidas de otros empleadores. Asimismo, el trabajador debe informar a su empleador la variación que se produzca en su remuneración, a efectos de que la considere para el cálculo de la correspondiente retención.
- 146. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 145 Rentas de Quinta Categoría INGRESOS AFECTOS Son considerados Rentas de Quinta Categoría los ingresos que obtienen las personas naturales por: • El trabajo personal prestado en relación de dependencia, con contrato de trabajo a tiempo determinado o indeterminado, normado por la legislación laboral, incluidos los cargos públicos, electivos o no, como sueldos, salarios, asignaciones, emolumentos, primas, dietas, gratificaciones, bonificaciones, aguinaldos, comisiones, compensaciones en dinero o en especie, gastos de representación y, en general, toda retribución por servicios personales. • Las participaciones de los trabajadores, ya sea que provengan de las asignaciones anuales o de cualquier otro beneficio otorgado en sustitución de aquellas. • Los ingresos provenientes de cooperativas de trabajo que perciban los socios. • Los ingresos obtenidos por el trabajo prestado en forma independienteconcontratosdeprestacióndeserviciosnormados por la legislación civil; cuando el servicio sea prestado en el lugar y horario designado por el empleador y este proporcione los elementos de trabajo y asuma los gastos que la prestación del servicio demanda. • Los ingresos obtenidos por la prestación de servicios considerados como Renta de Cuarta Categoría, efectuados para un contratante con el cual se mantenga simultáneamente una relación laboral de dependencia; es decir, cuando reciba adicionalmente Rentas de Quinta Categoría del mismo empleador. No comprende las rentas obtenidas por las funciones de director de empresas, síndico, mandatario, gestor de negocios, albacea y actividades similares.
- 147. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA146 INGRESOS INAFECTOS6 • Lasindemnizacionesprevistasporlasdisposicioneslaboralesvigentes. • Las compensaciones por tiempo de servicios (CTS), previstas por las disposiciones laborales vigentes. • Las rentas vitalicias y las pensiones que tengan su origen en el trabajo personal, tales como jubilación, montepío e invalidez. • Los subsidios por incapacidad temporal, maternidad y lactancia. • Los gastos de viaje, viáticos por gastos de alimentación y hospedaje, gastos de movilidad y otros gastos exigidos por la naturaleza de las labores; siempre que no constituyan sumas muy elevadas que revelen la intención de evadir el impuesto y que no sean de libre disponibilidad del trabajador. • Lasretribucionesqueseasignenlosdueñosdeempresasunipersonales, ya que estas retribuciones califican como parte de sus ingresos de Tercera Categoría. • Las sumas que el usuario de la asistencia técnica pague a las personas naturales no domiciliadas y contratadas para prestar dicho servicio en el país, por concepto de pasajes dentro y fuera del país, y viáticos por alimentación y hospedaje en el Perú. • Los gastos y contribuciones realizados por la empresa con carácter general a favor del personal y los gastos destinados a prestar asistencia de salud a los servidores. INGRESOS EXONERADOS7 • Las remuneraciones que perciban, por el ejercicio de su cargo en el país, los funcionarios y empleados dentro de la estructura organizacional de los gobiernos extranjeros, instituciones oficiales extranjeras y organismos internacionales, siempre que los convenios constitutivos así lo establezcan. b) Obligaciones del empleador. El empleador debe entregar a cada trabajador, antes del 1 de marzo del año siguiente, un certificado de las remuneraciones brutas afectas, deducciones e impuesto retenido en el ejercicio que termina. Cuando el contrato de trabajo termina antes de finalizado el ejercicio, el empleador debe extender de inmediato el certificado (por duplicado) por el periodo trabajado en el año calendario. 6 Se llama ingreso inafecto porque no está en el ámbito de aplicación del impuesto. 7 Se llama ingreso exonerado porque temporalmente se le ha excluido del pago del impuesto.
- 148. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 147 a. Retener el Impuesto a la Renta de Quinta Categoría y pagarlo a la SUNAT. b. Llevar el “Libro de Retenciones, inciso e) y f) del Artículo 34° de la Ley del Impuesto a la Renta”, para sustentar el gasto por las retribuciones que pague a: • Trabajadores con contratos de prestación de servicios normados por la legislación civil, cuando el servicio sea prestado en el lugar y horario designado por el empleador y este proporcione los elementos de trabajo y asuma los gastos que la prestación del servicio demanda. • Trabajadores que presten servicios considerados como Renta de Cuarta Categoría, cuando se mantenga con ellos, simultáneamente, una relación laboral de dependencia. c. Registrarasustrabajadoresypensionistas,asícomoalosderechohabientes que estos declaren. PDT Remuneraciones – F.V Nº 601. d. Pagar los aportes a ESSALUD. En el caso de empleadores de trabajadores activos, les corresponde pagar por concepto de contribución a ESSALUD el equivalente a 9% de la remuneración mensual del trabajador. Sin embargo, se debe tener en cuenta que de acuerdo con lo establecido por la Ley Nº 28791, vigente a partir del período tributario noviembre de 2006, el monto de la referida contribución no puede ser menor a 9% de la Remuneración MínimaVital. e. Retener a los trabajadores el aporte para elSistema Nacional de Pensiones. Los empleadores de trabajadores activos deberán efectuar la retención de 13% de su ingreso mensual para su aporte al Sistema Nacional de Pensiones. Alternativamente, el trabajador puede optar por afiliarse al Sistema Privado de Pensiones (más conocido como AFP). Retenciones del Impuesto a la Renta de Quinta Categoría Paso Nº 1: Remuneración bruta Cálculo de la remuneración anual, que incluye los conceptos remunerativos ordinarios. Paso Nº 2: remuneración neta Remuneración bruta anual menos 7 UIT. Paso Nº 3: cálculo del impuesto Se aplica las tasas progresivamente (15%, 21% y 30%). Hasta 27 UIT, 15%. De 27 UIT hasta 54 UIT, 21%. Más de 54 UIT, 30%. Paso Nº 4: retención Impuesto anual dividido de acuerdo con el procedimiento en cada mes. Empleador Es la persona natural o jurídica, empresa unipersonal, sociedad irregular o de hecho, cooperativa de trabajadores, entidad del sector público o cualquier otro ente colectivo que remunera a una persona natural a cambio de un servicio prestado en condiciones de subordinación o que paga pensiones de cesantía, incapacidad o sobrevivencia.
- 149. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA Los negocios y toda actividad empresarial generan Rentas de Tercera Categoría; es decir, ingresos derivados del comercio, la industria o minería, la explotación agropecuaria, forestal, pesquera u otros recursos naturales; la prestación de servicios comerciales, industriales o de naturaleza similar, como transportes, comunicaciones, hoteles, reparaciones, construcciones, bancos, financieras, seguros y, en general, de cualquier otra actividad que constituya negocio habitual de compra o producción y venta, permuta o disposición de bienes. Es importante recordar que las Rentas de Tercera Categoría son generadas por personas naturales, sucesiones indivisas, sociedades conyugales, así como por personas jurídicas: Sociedad Anónima Cerrada (SAC), Sociedad Anónima Abierta (SAA), Sociedad Comercial de Responsabilidad Limitada (SCRL), Empresa Individual de Responsabilidad Limitada (EIRL), entre otras formas societarias existentes. Las Rentas de Tercera Categoría se originan por el desarrollo de actividades de comercio, servicio y/o industria. Las personas naturales y jurídicas que generan Rentas deTerceraCategoría están obligadas a pagar, principalmente, el Impuesto a la Renta, el Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), las Contribuciones a ESSALUD y ONP, entre otros. Toda persona que inicia un negocio debe analizar el régimen tributario aplicable a su actividad. En ese sentido, debe evaluar las diferentes alternativas que le ofrece el sistema tributario del país para elegir la regulación tributaria le corresponde o, en el caso de que pueda optar, cuál es la que más le conviene. Obligaciones de los contribuyentes con negocio 148
- 150. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 149 Los negocios dependen de varios factores: Tributario: permite determinar si el negocio cumple con las condiciones y requisitos para optar por uno de los regímenes tributarios establecidos y cuál de ellos es el más adecuado a sus características y necesidades. Financiero: permite evaluar los recursos de los que dispondrá la persona para iniciar la actividad. Comercial: permite conocer el mercado al que va dirigido sus productos o servicios. Así, conocer y optar por el régimen tributario más apropiado para la actividad económica que se va a realizar constituye un elemento fundamental para la proyección económica del negocio. Nuevo Régimen Único Simplificado (NRUS) Es un régimen que sustituye el pago del Impuesto a la Renta, el Impuesto General a las Ventas y el Impuesto de Promoción Municipal por el pago de una cuota mensual.Suobjetivoesdarfacilidadesalospequeñosnegociosyestablecimientos para que cumplan sus obligaciones tributarias. El Nuevo RUS comprende a: Las personas naturales y las sucesiones indivisas domiciliadas en el país, que exclusivamenteobtenganrentasporlarealizacióndeactividadesempresariales. Las personas naturales que ejercen un oficio de manera independiente (no son profesionales) y solo por el ejercicio de dicho oficio. Las personas que brindan servicio de transporte terrestre público urbano de pasajeros. Con relación al pago de los tributos, los sujetos comprendidos en el nuevo RUS abonarán una cuota mensual, cuyo importe se determinará aplicando la siguiente tabla: Régimen tributario. Es el conjunto de normas que regulan el cumplimiento de las obligaciones sustanciales, vinculadas directamente al pago de tributos, y de las obligaciones formales, relacionadas con trámites, documentos o instrumentos que facilitan el pago de tributos, como por ejemplo, la presentación de declaraciones a la SUNAT, la entrega de comprobantes de pago o llevar libros contables, entre otros.
- 151. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA150 Categorías Ingresos Brutos mensual S/. Adquisiciones mensuales S/. Cuota mensual S/. 1 5 000 5 000 20 2 8 000 8 000 50 3 13 000 13 000 200 4 20 000 20 000 400 5 30 000 30 000 600 Obligaciones de los contribuyentes del Nuevo RUS Inscripción en el RUC. Mantener actualizados sus datos y entregar la información que requiera la SUNAT. Entrega de boletas de venta o tickets de máquina registradora. No lleva libros contables. Si tiene trabajadores, debe llevar Libro de Planillas o planilla electrónica, según corresponda. No presenta Declaraciones Juradas. Pago de cuota mensual según tabla de categorías. La Categoría Especial del nuevo RUS comprende a los contribuyentes que reúnen las siguientes características: Ingresos brutos y adquisiciones anuales no excedan de S/. 60 000 Venta de frutas, hortalizas, legumbres, tubérculos, raíces, semillas y demás bienes especificados en el Apéndice I de la Ley del IGV e ISC, que se realice en mercados de abastos. Exclusivamente cultivo de productos agrícolas y que vendan dichos productos en estado natural. En este caso no pagan el impuesto pero deben presentar declaración mensual y anual. Para el cambio de categoría se debe tener en cuenta el monto de los ingresos y las adquisiciones de cada mes.
- 152. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 151 Régimen Especial del Impuesto a la Renta (RER) Es un régimen dirigido principalmente a pequeñas empresas que requieren emitir facturas. Están comprendidas en el RER: Personas naturales, sociedades conyugales, sucesiones indivisas y personas jurídicas que generen Rentas de Tercera Categoría provenientes de servicios, comercio o industria, como la venta de bienes que adquieran, produzcan o manufacturen, así como aquellas que extraigan recursos naturales o se dediquen a la cría de animales o al cultivo. Sus ingresos anuales no deben superar los S/. 525 000 nuevos soles que establece la ley vigente en el año 2009. El valor de los activos fijos afectados a la actividad exceptuando predios y vehículos, no debe superar los S/. 126 000. Están excluidas: Las personas naturales o jurídicas que se dediquen a contratos de construcción, transporte de carga de mercancías con capacidad igual o mayor a dos toneladas métricas, transporte terrestre de pasajeros, espectáculos públicos, casinos, tragamonedas, comercialización de combustibles líquidos, agencias de viaje, propaganda y publicidad, venta de inmuebles, depósitos aduaneros y terminales de almacenamiento. Notario, comisionista y/o rematador, agente corredor, agente de aduanas y afines, medicina y odontología, veterinaria, actividades jurídicas y de contabilidad, arquitectura, ingeniería, consultoría e informática. Obligaciones de los contribuyentes del RER Inscripción en el RUC. Mantener actualizados sus datos y entregar la información que requiera la SUNAT. Autorización de impresión de comprobantes de pago. Entregar de boletas de venta, facturas o tickets de máquina registradora. Llevar registro de compras y registro de ventas. En caso de tener trabajadores a su cargo, debe llevar planilla electrónica. Declaración mensual (Renta – IGV) con carácter definitivo. Declaración Jurada Anual del Inventario. Pago mensual de Renta e IGV con carácter definitivo.
- 153. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA152 Régimen General del Impuesto a la Renta Están comprendidas obligatoriamente: Personas naturales o jurídicas generadoras de rentas de tercera categoría, Ingresos anuales en el ejercicio anterior hayan sido mayores a S/. 525,000 nuevos soles que establecen la ley vigente en el año 2009. Aquellas que voluntariamente se desean acoger. Obligaciones de los contribuyentes del Régimen General Inscripción en el RUC. Mantener actualizados sus datos y entregar la información que requiera la SUNAT. Autorización de impresión de comprobantes de pago Entrega de boletas de venta, facturas o tickets de máquina registradora. Para el año 2012, si sus ingresos brutos del año 2011 alcanzan: - Hasta las 150 UIT : • Libro Diario de Formato Simplificado. • Registro de compras. • Registros de ventas e ingresos. - Más de 150 UIT: • Contabilidad completa en todos los casos. • Por sus trabajadores: planilla electrónica. Declaraciones mensuales (Renta – IGV) y Declaración Anual del Impuesto a la Renta. Pago a cuenta mensual y pago de regularización del Impuesto a la Renta. Pago mensual del IGV y de los otros tributos de acuerdo a ley.
- 154. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 153 CUADRO RESUMEN DE LAS OBLIGACIONES DE LOS CONTRIBUYENTES 1. Inscribirse en el RUC y proporcionar información conforme a la realidad. 2. Proporcionar su número de RUC cada vez que las normas tributarias así lo establezcan. 3. Emitir y entregar comprobantes de pago que reúnan todos los requisitos que la ley exige. 4. Exigir comprobantes de pago cada vez que se adquiera un bien o se reciba un servicio. 5. Transportar bienes con el correspondiente comprobante de pago y guías de remisión. 6. Transportar pasajeros con el correspondiente comprobante de pago y manifiesto de pasajeros. 7. No remitir o poseer bienes sin precintos adheridos a los productos o signos de control visibles. 8. Llevar libros de contabilidad u otros libros y/o registros exigidos por las leyes y reglamentos. 9. Registrar sus ingresos, rentas, patrimonio, bienes, ventas, remuneraciones conforme a la realidad y dentro de los plazos establecidos por la ley. 10. Presentar las declaraciones que contengan la determinación de la deuda tributaria dentro de los plazos establecidos de manera completa y conforme a la realidad. 11. Permitir el control de la administración tributaria, informar conforme a la realidad y comparecer ante la misma. 12. Respetar los sellos, carteles o letreros oficiales y demás medios utilizados o distribuidos por la administración tributaria. 13. Pagar el tributo en la forma, en el lugar y dentro de los plazos establecidos por la ley. 14. Pagareltributoconformealarealidadsinocultarniomitirinformación. 15. No realizar ningún acto especialmente planificado para obtener devoluciones de tributos o beneficios que no les corresponda. Fuente: CódigoTributario. Libro II,Título IV. Si desea ampliar esta información consulte esta fuente. 153153
- 155. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA Al mismo tiempo que los contribuyentes deben cumplir con sus obligaciones tributarias, también pueden ejercer una serie de derechos. El Artículo 92° del CódigoTributario establece que los contribuyentes tienen derecho a: Ser tratados con respeto y consideración por el personal al servicio de la administración tributaria. Exigir la devolución de lo pagado indebidamente o en exceso, de acuerdo con las normas vigentes. La devolución de pagos indebidos o en exceso, en el caso de personas naturales, incluye a los herederos y causahabientes del deudor tributario quienes podrán solicitarlo en los términos establecidos por el Artículo 39º del CódigoTributario. Sustituir o rectificar sus declaraciones juradas, conforme a las disposiciones sobre la materia. Interponer reclamo, apelación, demanda contencioso-administrativa y cualquier otro medio de impugnación establecido en el CódigoTributario. Conocer el estado de tramitación de los procedimientos en que sea parte, así como la identidad de las autoridades de la administración tributaria encargadas de estos y bajo cuya responsabilidad se tramiten. Solicitar la ampliación de lo resuelto por elTribunal Fiscal. Derechos de los contribuyentes 154
- 156. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 155 Solicitar la no aplicación de intereses y sanciones en los casos de duda razonable o dualidad de criterio de acuerdo con lo previsto en el Artículo 170º del CódigoTributario. Interponer queja por omisión o demora en resolver los procedimientos tributarios o por cualquier otro incumplimiento a las normas establecidas en el CódigoTributario. Formular consulta a través de las entidades representativas, de acuerdo a lo establecido en el Artículo 93º del Código Tributario, y obtener la debida orientación respecto de sus obligaciones tributarias. La confidencialidad de la información proporcionada a la administración tributaria en los términos señalados en el Artículo 85º del CódigoTributario. Solicitar copia de las declaraciones o comunicaciones presentadas a la AdministraciónTributaria. No proporcionar los documentos ya presentados y que se encuentran en poder de la AdministraciónTributaria. Contar con el asesoramiento particular que consideren necesario, cuando se le requiera su comparecencia, así como cuando se le haga entrega de la copia del acta respectiva, luego de finalizado el acto y a su sola solicitud verbal o escrita. Solicitar aplazamiento y/o fraccionamiento de deudas tributarias de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 36º del CódigoTributario. Solicitar a la Administración la prescripción de la deuda tributaria. Recibir un servicio eficiente de la Administración y facilidades necesarias para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, de conformidad con las normas vigentes. Designar hasta dos (2) representantes durante el procedimiento de fiscalización, con el fin de tener acceso a la información de terceros independientes, utilizados como comparables por la Administración Tributaria como consecuencia de la aplicación de las normas de precios de transferencia. Asimismo, además de los derechos antes señalados, podrán ejercer los conferidos por la Constitución o por leyes específicas.
- 157. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA156 Presentación de quejas y sugerencias El contribuyente puede presentar sus quejas o sugerencias respecto a la atención y los procedimientos, relacionados con la actuación de laSUNAT a través de todas sus Dependencias o Centros de Servicios al Contribuyente. Las quejas y sugerencias podrán ser efectuadas: De manera personal, en cualquiera de nuestras Dependencias o Centros de Servicios alContribuyente a nivel nacional, mediante el Formulario N° 5020,en las ventanillas identificadas como Unidad Receptora de Quejas y Sugerencias A través de SUNATVirtual, en el módulo deQuejas ySugerencias en Línea, donde adicionalmente tiene la opción de Consulta del Estado de su queja. A través de la Central de Consultas, comunicándose al teléfono 0-801-12-100. La información proporcionada solamente podrá ser utilizada para efectos de la atención de la queja o sugerencia, no pudiendo ser suministrada a terceros que no guarden relación con ellas. Se entiende por: 1. Queja: las expresiones de descontento de los administrados, por cualquier acciónoinaccióndelosservidoresy/ofuncionariosdelasdiversasdependencias de la SUNAT que vulnere sus derechos, tales como mala atención, problemas en los trámites y/o procedimientos o aspectos institucionales. 2. Sugerencia: las iniciativas formuladas por los administrados para mejorar la calidad de los servicios, simplificar trámites administrativos o suprimir aquellos que resulten innecesarios, así como cualquier otra medida de carácter general que contribuya al mejor desempeño de la SUNAT. La Queja se presenta en el portal de Internet de SUNAT.
- 158. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO La administración tributaria es el tercer componente de la Tributación y en el Perú está constituida por la SUNAT y los gobiernos locales: 1. La Superintendencia Nacional de AdministraciónTributaria (SUNAT) De acuerdo a su Ley de creación, Ley N° 24829 y a su Ley General aprobada por Decreto Legislativo Nº 501, es una Institución Pública descentralizada del Sector Economía y Finanzas, dotada de personería jurídica de Derecho Público, patrimonio propio y autonomía económica, administrativa, funcional, técnica y financiera que, en virtud a lo dispuesto por el DecretoSupremo N° 061-2002-PCM, expedido al amparo de lo establecido en el numeral 13.1 del artículo 13° de la Ley N° 27658, ha absorbido a la Superintendencia Nacional de Aduanas, asumiendo las funciones, facultades y atribuciones que por ley, correspondían a esta entidad. De acuerdo a la Ley General de la Superintendencia Nacional de AdministraciónTributaria, tiene domicilio legal y sede principal en la ciudad de Lima y puede establecer dependencias en cualquier lugar del territorio nacional. Por último, el 22 de diciembre de 2011 se promulgo la Ley de Fortalecimiento de la SUNAT, Ley N° 29816 que tiene por objetivo profundizar la lucha contra la evasión y el contrabando. 1.1 Finalidad a) Administrar, fiscalizar y recaudar los tributos internos, con excepción de los municipales, y desarrollar las mismas funciones respecto de las aportaciones al Seguro Social de Salud (ESSALUD) y a la Oficina de Normalización Previsional (ONP), a las que hace referencia la norma II del Título Preliminar del Texto Único Ordenado del CódigoTributario y, facultativamente, respecto también de obligaciones no tributarias de ESSALUDydelaONP,deacuerdoaloqueporconveniosinterinstitucionalesseestablezca. La Administración Tributaria 157
- 159. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA158 b) Administrar y controlar el tráfico internacional de mercancías dentro del territorio aduanero y recaudar los tributos aplicables conforme a ley. c) Facilitarlasactividadeseconómicasdecomercioexterior,asícomoinspeccionar el tráfico internacional de personas y medios de transporte y desarrollar las acciones necesarias para prevenir y reprimir la comisión de delitos aduaneros. d) Proponer la reglamentación de las normas tributarias y aduaneras y participar en la elaboración de las mismas. e) Proveer servicios a los contribuyentes y responsables, a fin de promover y facilitar el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. f) Las demás que señale la ley. Los municipios también son parte de la administración tributaria y se encargan de administrar, fiscalizar y recaudar los tributos locales. Asimismo, las entidades del Estado pueden cobrar tasas por los servicios que prestan y se rigen por las mismas normas legales tributarias y administrativas. LUGARES DE ATENCIÓN AL CONTRIBUYENTE ANCASH OR Huaraz CSC Chimbote AREQUIPA CSC Arequipa OR Camaná OR Mollendo PUNO CSC Juliaca CSC Puno LA LIBERTAD CSCTrujillo CSC Quintana OR Huamachuco OR Pacasmayo LAMBAYEQUE CSC Chiclayo AMAZONAS OR Chachapoyas CAJAMARCA CSC Cajamarca OR Jaén PIURA CSC Piura OR Sullana ORTalara CSC Paita SAN MARTIN CSCTarapoto OR Moyobamba JUNIN CSC Huancayo OR Chanchamayo ORTarma PASCO CSC La Oroya OR Pasco HUANUCO CSC Huánuco ORTingo María HUANCAVELICA OR Huancavelica CALLAO CSC Callao MAC Callao LIMA CSC Comas CSC Lima Cercado CSC Miraflores CSC San Isidro CSC San Martín CSC Camacho CSC Surco CSCWashington TUMBES CSCTumbes CSC AguasVerdes CUSCO CSC Cusco CSCWanchaq ABANCAY OR Andahuaylas OR Abancay OR Quillabamba OR Sicuani MADRE DE DIOS OR Pto. Maldonado ICA CSC Ica CSC Chincha OR Ayacucho CSC Pisco TACNA CSCTacna MOQUEGUA OR Moquegua OR Ilo LORETO CSC Iquitos UCAYALI CSC Pucallpa CSCVilla El Salvador CSC Lurín CSC Puente Piedra OR Aeropuerto OR Santa Anita OR Ministerio del Trabajo MAC MYPE CSC Minka CSC Independencia CSC Cañete HUACHO CSC Huacho CSC Barranca CSC Huaral
- 160. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 159 1.2 Facultades a) Facultad de recaudación (Artículos 55° al 58° del CódigoTributario) Para ello, se sirve del Sistema de Recaudación Bancaria, el que está vigente desde julio de 1993, a través de él los contribuyentes pueden presentar sus declaraciones y hacer sus pagos en las agencias de las entidades bancarias autorizadas para este fin. También se puede comunicar datos, declarar y pagar a través de Internet, para ello, el contribuyente debe solicitar su clave SOL y su código de envío en los Centros de Servicios al Contribuyente. b) Facultad de determinación y fiscalización (Artículos 59° al 80° del Código Tributario) Por el acto de la determinación de la obligación tributaria: • El deudor tributario verifica la realización del hecho generador de la obligación tributaria, señala la base imponible y la cuantía del tributo. • La Administración Tributaria verifica la realización del hecho generador de la obligación tributaria, identifica al deudor tributario, señala la base imponible y la cuantía del tributo. Ladeterminacióndelaobligacióntributariaefectuadaporeldeudortributario estásujetaafiscalizaciónoverificaciónporlaAdministraciónTributaria,laque podrá modificarla cuando constate la omisión o inexactitud en la información proporcionada, emitiendo la Resolución de determinación, Orden de Pago o Resolución de Multa. La facultad de fiscalización de la Administración Tributaria incluye la inspección, la investigación y el control del cumplimiento de las obligaciones tributarias, inclusive de aquellos sujetos que gocen de inafectación, exoneración o beneficios tributarios. Para ello, la SUNAT emplea varias modalidades tales como visitar al contribuyente para realizar una auditoría, hacer operativos en establecimientos comerciales y cualquier otro tipo de negocios para verificar el cumplimiento de obligaciones tales como entregar comprobante de pago o contar con facturas que acrediten que la mercadería que poseen se encuentre respaldada por la correspondiente factura; verificar que la mercadería y todo tipo de bienes se traslade con el comprobante de pago y la Guía de remisión del Remitente y delTransportista. c) Facultad sancionadora (Artículo 82° y 164° al 188° del CódigoTributario) Es función de la SUNAT determinar y sancionar administrativamente las infracciones tributarias. Cabe resaltar que es la propia SUNAT la encargada de fijar una graduación de las sanciones y de aplicarlas.
- 161. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA160 A cada tipo de incumplimiento le corresponde un tipo de sanción. Las sanciones son graduales, es decir, van de menor a mayor de acuerdo al número de veces en que un mismo contribuyente haya incurrido en un mismo tipo de infracción. 1.3 Funciones Para poder cumplir con sus funciones y facilitar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias de los contribuyentes, así como para facilitar el comercio exterior, laSUNAT desarrolla los siguientes procesos y servicios al contribuyente y al usuario de comercio exterior: a) Recaudación de tributos La recaudación de tributos es el cobro oportuno y eficiente de los ingresos tributarios. Su objetivo es la entrega del dinero recaudado alTesoro Público para que el Estado cumpla con sus fines.Tiene las siguientes fases: FASE 1 Se inicia con la identificación de los contribuyentes. Para ello, existe el RegistroÚnico del Contribuyente (RUC), en donde se inscribirán los obligados a declarar y pagar tributos. FASE 2 La SUNAT verifica si los tributos a los que están afectos los contribuyentes corresponden a la categoría, naturaleza y nivel de ingresos (Vector Fiscal). FASE 3 Gracias a los sistemas informatizados con que cuenta la SUNAT, se realiza periódicamente una determinación de la deuda de los contribuyentes y de la fecha de presentación de sus declaraciones ya que las mismas se deben ceñir al cronograma de pago establecido por la SUNAT, según el último dígito del RUC. FASE 4 Si no existe ninguna diferencia entre lo que el contribuyente declara y paga, y lo que la SUNAT determina, entonces acaba el proceso. Pero si se detectan diferencias entre lo declarado y/o pagado por el contribuyente y lo determinado por la administración tributaria, se generan órdenes de pago o resoluciones de multa que son notificados al contribuyente. FASE 5 El contribuyente puede optar por pagar de inmediato la totalidad de la deuda y en ese caso cabe la posibilidad de que se acoja a algunas rebajas; también puede aplazar el pago o fraccionarlo. Pero si no paga se hace acreedor a una cobranza coactiva que se puede producir de diferentes formas: desde el embargo de bienes, hasta el embargo de sus cuentas bancarias.
- 162. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 161 Tributos a los que están afectos (Vector Fiscal) 4 EL PROCESO DE RECAUDACIÓN DETRIBUTOS Identificar a los contribuyentes Determinar los saldos deudores e infracciones Generar documentos de pagos valorados 5 6 Sí tiene deuda No tiene deuda Paga 7 No paga Cobranza coactiva 6 3 b) Fiscalización tributaria La fiscalización tributaria es la “revisión, control y verificación que realiza la administración tributaria respecto de los tributos que administra, sin la necesidad de que el contribuyente lo solicite, y verifica de esta forma, el correcto cumplimiento de sus obligaciones tributarias”8 . Como consecuencia de la fiscalización, la Administración Tributaria podrá modificar el monto del tributo que el contribuyente debe pagar si constata que ha omitido parcial o totalmente la información. En ese caso, la administración tributaria le emite y envía una Resolución de Determinación o Resolución de Multa. La fiscalización en general, como facultad de la Administración Tributaria y de acuerdo con lo regulado por el Código Tributario, implica la potestad de aplicar diversos procedimientos (inspección, auditoría, investigación, examen, evaluación, control del cumplimiento, presencia fiscalizadora en el terreno, requerimientos generales de información, acciones inductivas, cruce de información, aplicación de presunciones, inspección de locales y medios 8 SUNAT. GlosarioTributario, Instituto de AdministraciónTributaria (IAT), Lima, 1995, pág. 91. FIN Orden de pago
- 163. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA162 de transporte, incautación o inmovilización de libros y documentos, etc.), con la finalidad de comprobar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los administrados9 . De manera sencilla, podríamos decir que, al igual que un médico ausculta al paciente para dar un diagnóstico sobre su estado de salud, la función fiscalizadora de la administración tributaria, a través de los auditores, consiste en verificar la documentación y los hechos económicos que los contribuyentes realizan para constatar el estado de la información declarada. c) Sanción a los infractores Las infracciones tributarias son las acciones u omisiones que involucran el incumplimiento o violación de las normas tributarias y que se encuentran tipificadas en el CódigoTributario. La sanción se aplica al contribuyente o responsable tributario quienes pueden acogerse a incentivos si pagan antes que la SUNAT los detecte o de manera inmediata una vez notificados. En cualquier caso, la SUNAT ha reglamentado un régimen gradual para aplicar las sanciones que va de menos a más. El tipo de sanción se aplicará, según el tipo de infracción cometida, así como de acuerdo con la clasificación de la renta que obtiene el infractor. Por ejemplo, en el caso de un contribuyente que no entregue comprobantes de pago, cuando es detectado por primera vez y reconoce la infracción, no recibe sanción. Sin embargo, luego de ser sancionado, el contribuyente debe regularizar la infracción cometida. TIPOS DE SANCIÓN • Multa. • Comiso de bienes. • Internamiento temporal de vehículos. • Cierretemporaldeestablecimientouoficinadeprofesionalesindependientes. • Suspensión de licencias, permisos, concesiones o autorizaciones. • Colocación de carteles (sanción moral). d) Procesosdeorientación,informaciónyeducacióntributariaaloscontribuyentes Entre las obligaciones de la Administración Tributaria, el Artículo 84º del CódigoTributariopuntualizaque:“LaAdministraciónTributariaproporcionará orientación, información verbal, educación y asistencia al contribuyente”. 9 HUAMANÍ, R. CódigoTributario Comentado, pág. 397.
- 164. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 163 Por ello, laAdministraciónTributaria desarrolla procesos importantes para facilitar y promover el cumplimiento tributario: Atención a los contribuyentes a través de los Centros de Servicios al Contribuyente, la Central de Consultas y el PortalVirtual. Desarrollo de productos telemáticos y medios informáticos para facilitar el cumplimiento y descartar el uso de formularios de papel. Recepción de trámites, declaraciones y pagos a través de Internet. Recepción de declaraciones y de pagos en una amplia red de bancos como el de La Nación y en un sinnúmero de agencias y sucursales de los bancos privados. En ambos casos el objetivo es ampliar los horarios, los puntos de atención y hasta los días de la semana en que pueden efectuar declaraciones y pagos. A la vez, en los últimos tiempos se ha desarrollado el Programa de Cultura Tributaria que promueve la generación de conciencia y cultura tributaria : Contribuyentes/Operadores-Usuarioscomercioexterior Información oportuna uniforme y veraz. Ampliación de cobertura de atención. Educación y Capacitación Tributaria. Simplificación de procesos, virtualización de trámites. FACILITACIÓN DEL CUMPLIMIENTOTRIBUTARIO Fortalecer los canales para facilitar el cumplimiento tributario, el comercio internacional a través de calidad y oportunidad en el servicio SERVICIO • Programa de Conciencia Aduanera yTributaria. Para desarrollar su tarea, la SUNAT debe maximizar su eficiencia y eficacia y especialmente preocuparse por la legitimación social de su rol, no solo desde la perspectiva de su tarea recaudatoria y de control, sino también a partir de la interrelación con el universo de contribuyentes y la sociedad en general. En consecuencia, la SUNAT promueve la conciencia tributaria sobre la base del fortalecimiento de la relación de los contribuyentes con el Estado y la promoción de los valores ciudadanos.
- 165. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA164 e) Facilitación del Comercio Exterior y Control aduanero La actividad comercial con el exterior, importación y exportación, genera obligacionesalosimportadoresyexportadoresque,portratarsedeelementos para el desarrollo, han sido objeto de proyectos especiales, tales como la facilitación del comercio exterior, promovida desde la SUNAT, mediante el diálogo con las empresas y sus gremios. El control aduanero, consiste en un conjunto de medidas adoptadas por la SUNAT para controlar el ingreso, permanencia, traslado y salida de personas, mercaderías y medios de transporte. Este control tiene por finalidad: • Asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales y sus reglamentos. • Proteger la economía del país, fiscalizando, vigilando y controlando el ingreso y la salida de mercancías del país. • Proteger la salud pública y el medio ambiente. • Facilitar el comercio internacional, protegiendo los intereses del Estado. • Combatir la evasión tributaria, el contrabando de mercancías y el tráfico de drogas. • Optimizar el control, mediante un adecuado sistema de riesgos. • Fortalecer los vínculos con el sector público y privado, mediante alianzas estratégicas, que permitan lograr ventajas competitivas a través del cruce de información. De acuerdo con el Código Tributario y con la Ley General de Aduanas, la mercancía, el equipaje de viajeros y los vehículos de transporte del extranjero pueden ingresar, salir y transitar legalmente por territorio peruano, siempre y cuando: Hayan sido declaradas íntegramente con veracidad. Cuando ingresan o salen por los lugares habilitados para este efecto y se someten al control aduanero. Cuando cuentan con las autorizaciones correspondientes, si se trata de mercancías restringidas. Mercancía restringida. Son aquellos bienes protegidos, tales como: obras de arte, piezas arqueológicas, animales y plantas de nuestra fauna y flora, armas, medicinas, alimentos, entre otras. Este tipo de mercancía no puede salir o ingresar al país sin el permiso de la entidad competente, como por ejemplo, SENASA, DISCAMEC, INC, DIGEMID, DIGESA, etc. Mercancía prohibida. Es aquella que no puede ingresar ni salir del país, como son las drogas; ropa, zapatos y neumáticos usados; pirotécnicos, textos que mutilen nuestro territorio, entre otros.
- 166. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 165 Contrabando. Acción de ingresar o sacar del país o transportar por el interior del país, mercancía que no cumple con todos los requisitos mencionados. Defraudación de rentas de aduanas. Es cuando la mercancía ha sido declarada a un precio menor del que realmente tiene para evitar el justo pago de impuestos a la importación. Las dos últimas actividades son delitos y están sancionadas con la incautación de bienes y pena de cárcel. El control aduanero está organizado de diferentes maneras y ubicado en distintos sitios del territorio peruano, tal como podemos observar en el esquema de la derecha .
- 167. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA TERRITORIO ADUANERO. JURISDICCIÓNY COMPETENCIA Aduana de Chiclayo Aduana Marítima del Callao Aduana de Tarapoto Aduana de Tumbes Aduana Paita Aduana de Iquitos Aduana de Salaverry Aduana de PucallpaAduana de Chimbote Aduana de Pisco Agencia Aduanera La Tina Aduana Aérea del Callao Aduana Postal del Callao Aduana de Mollendo Aduana de Arequipa Aduana de Ilo Aduana de Tacna Aduana de Cusco Aduana de Puerto Maldonado Aduana de Puno Agencia Aduanera de Desaguadero LEYENDA Aduana aérea Aduana postal Aduana marítima y fluvial Aduana terrestre 166
- 168. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO La evasión tributaria Es considerada evasión tributaria a cualquier hecho que lleve a cometer u omitir su obligación de declarar totalmente su ingreso, patrimonio, ganancia, venta, con la finalidad de que no sea considerada como parte de la base sobre la que se calcula el impuesto. La evasión puede ser parcial o total. Es parcial cuando el contribuyente declara y paga puntualmente, pero solo una parte de los tributos a los que está obligado. Es total, cuando evita todo el pago de dichos tributos, aun cuando no se utilice ningún medio. Entonces, se produce evasión cuando hay: Ocultamiento de la base imponible. Aumento indebido de las deducciones, exenciones o de los créditos por impuestos pagados. Traslación o desplazamiento de la base imponible. “Se entiende que existe evasión fiscal, cuando una persona infringe la ley, deja de pagar todo o una parte de un impuesto al que está obligado”. ESPINOZA, Jesús. La evasión fiscal. Lucha contra la evasión y el contrabando 167
- 169. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA168 Causas de la evasión tributaria Consecuencias de la evasión tributaria • Deseo de obtener beneficios particulares apropiándose del dinero público. • Percepción de bajo riesgo de ser detectado. • Desconocimiento de las normas tributarias. • Procedimientos tributarios complejos. • Predominancia de valores personales conservadores y desinterés por adecuarse a la formalización y la legalidad. • Percepción de estar pagando demasiados impuestos. • Percepción de no estar recibiendo servicios públicos por los impuestos que se pagan. • Falta de recursos para garantizar los derechos sociales y económicos de los ciudadanos y dificultades para ofrecerles servicios públicos asistenciales y económicos de calidad. • Retroceso o falta de desarrollo económico; desempleo y retraso tecnológico. • Exclusión social y escaso desarrollo de capacidades humanas y tecnológicas. • Desconfianza de parte de los inversionistas, fuga de capitales y disminución de la inversión privada. El contrabando Se produce cuando a la mercancía, al equipaje de los viajeros o al medio de transporte le ocurre lo siguiente: • Ingresó al país por un lugar no habilitado y burlando el control aduanero. • Se ocultó de la revisión aduanera. • No cuenta con la documentación que acredite su ingreso al país. Causas del contrabando Consecuencias del contrabando Las principales son: • Deseo de obtener beneficios particulares apropiándose del dinero público. • Actitud delictiva. • Falta de conciencia tributaria. • Distorsión de precios por grupos inescrupulosos que encarecen los productos. Segeneraunimpactonegativoenmuchos aspectos de la vida económica, social y política: • El Estado deja de percibir recursos que debían provenir del pago de los derechos arancelarios o impuestos a la importación. • Los productos nacionales se perjudican porque los de contrabando tienen precios más bajos porque no pagan impuestos.
- 170. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 169 Causas del contrabando Consecuencias del contrabando • Ausencia de libre mercado en los países vecinos, que subvencionan los precios de productos estratégicos. • Falta de desarrollo y empleo en las zonas fronterizas. • Las zonas en donde se practica el contrabando no progresan, son inseguras y pobres, están muy expuestas a todo tipo de violencia y delincuencia. • Sale e ingresa mercadería ilegal (drogas). • Causan extinción de especies protegidas de nuestra flora y fauna. • Se produce el saqueo del patrimonio nacional: piezas arqueológicas y obras de arte. Pero no solo es culpable quien ingresa o saca mercadería de contrabando, también quien la comercializa y la compra. Del mismo modo lo son las malas autoridades, quenorealizansutrabajoconhonestidadyeficienciaenlaluchacontraestedelito. Todos ellos son cómplices de las consecuencias que el contrabando produce en nuestro país. Los productos que ingresa el contrabando en mayor escala son: ropa, zapatos, zapatillas, cigarrillos, discos compactos, medicinas, gas, combustibles, alimentos, artefactos eléctricos, computadoras. Sanciones al delito del contrabando • Elevadas multas. • Comiso de la mercadería sin derecho a devolución. • Hasta 12 años de pena de cárcel. Magnitud del contrabando que ingresa al Perú10 Determinar la verdadera magnitud del contrabando no es tarea fácil debido a que se trata de una actividad ilegal y oculta. Además, a esta dificultad hay que añadir el hecho que no existe una metodología de uso internacional para su medición, y que en el Perú hay escasos estudios sobre este tema. Al respecto, la SUNAT y la Sociedad Nacional de Industrias (SNI), son las dos únicas instituciones que han efectuado estimaciones del contrabando en el Perú. Cabe señalar que la SUNAT estima el contrabando medido a valores CIF de las mercancías, mientras que la SNI lo realiza en base a valores de mercado de las mercancías. 10 Tomado de Estimación del contrabando en el Perú en el 2009 publicado por la SUNAT en: http://www.sunat.gob.pe/ estadisticasestudios/informes_publicaciones/estimac_contrab_defraudac/estimacion_contrabando_defraudacion_2009.pdf
- 171. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA170 Las fuentes identificadas y sus áreas de influencia constituyen alrededor del 80% delasaccionesdeprevenciónyrepresióndelcontrabandoefectuadaporlaSUNAT en el 2009, lo cual otorga una muestra representativa que asegure una adecuada estimación del nivel del contrabando en el Perú. Son las siguientes: • Ingreso directo por fronteras: tal es el caso del contrabando que ingresa por Puno y el Ecuador. • Ingreso directo por frontera, y que además sea una zona con beneficio arancelario: Tacna es la única zona del país que cumple con estas dos características. • Ingreso formal a zona geográfica que goza de beneficio arancelario: corresponde a las importaciones que se acogen al Convenio Peruano – Colombiano, y que luego se “reexportan” al resto del territorio nacional sin pagar los tributos diferenciales. • Otras fuentes: aquí se considera al contrabando que se registra por laAduana Aérea y Aduana Marítima del Callao. En función a la metodología utilizada, se estima en US$ 480 millones el nivel del contrabando en el Perú durante el 2009, lo que representa una disminución de 7,5% respecto del año anterior. En términos absolutos, el 60% de la caída del contrabando se explicó por la menor actividad ilícita en la frontera norte y Tacna, al reducirse el contrabando de combustibles y productos manufacturados, respectivamente. INGRESO DEL CONTRABANDO AL PERÚ 2009 Puno - frontera Tacna Tumbes Aduanas marítima y aérea 14% 48% 25% 10% 3%
- 172. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 171 Los principales productos de contrabando, diez de ellos (combustibles, alimentos, ropa usada, calzados, PC portátil y accesorios, aparatos de audio y video, relojes, licores y bebidas, confecciones, vehículos y repuestos) representaron el 80% del total. GRÁFICO Nº2: PERÚ. ESTIMACIÓN DEL CONTRABANDO SEGÚN PRINCIPALES PRODUCTOS: 2009 Millones de US$) CUADRO Nº1: ESTIMACIÓN DEL CONTRABANDO EN EL PERÚ Millones de US$) Fuente: SUNAT Combustibles Alimentos Ropa usada Calzados PC’s portátil y accesorios Aparatos audio y video Relojes Licores y bebidas Confecciones Vehículos y repuestos Resto 81 69 58 35 31 27 25 25 19 14 95 0 20 40 60 80 100
- 173. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA172 Se desprende que esta actividad ilegal afecta a diversos sectores de la economía, principalmente a la industria, el comercio, y el agropecuario, entre otros. Enloquerespectaalimpactofiscaldelcontrabando,seestimóenUS$103millones el monto dejado de percibir por el erario fiscal durante el 2009. De ese total, US$ 87 millones corresponden al IGV, US$ 10 millones a aranceles y los restantes US$ 6 millones al ISC. Elaboración propia Fuente: SUNAT No ingresarn el erario nacional: S/. 103 000 000 Evasión de IGV Evasión de aranceles Evasión ISC Mercadería ingresada de contrabando en el año 2009 S/. 480 000 000 GRÁFICO: ESTIMACIÓN DE LA EVASIÓN POR CONTRABANDO SEGÚN TRIBUTOS QUE DEJÓ DE PERCIBIR EL ESTADO PERUANO. 2009.
- 174. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO CONCIENCIATRIBUTARIA Y CUMPLIMIENTO FISCAL 173 Siempre se ha pensado que bastaba que el ciudadano tuviese temor a que lo detecten y sancionen para que estuviera convencido que era mejor pagar sus tributos. Esta forma de pensar se llama la “teoría de la disuasión”. De acuerdo a dicha teoría –muy usada por las administraciones tributarias–, para una persona adversa al riesgo, la disposición a pagar impuestos será mayor cuanto (a) mayor sea la probabilidad que laAdministraciónTributaria descubra y sancione a los evasores y (b) mayor sea la penalidad que se aplique a los evasores. Sin embargo, estudios realizados en muchos países, incluido el nuestro, muestran que esta teoría tiene limitado poder explicativo y que los tradicionales métodos de coerción mediante fiscalizaciones y penalidades explican sólo una fracción del cumplimiento fiscal voluntario. Así, se ha encontrado que en economías desarrolladas con altos niveles de cumplimiento de sus obligaciones tributarias, como es el caso de los países nórdicos, los ciudadanos perciben que en realidad la administración tributaria de su país no tiene necesidad de desplegar operativos para detectar a los evasores. En cambio, en países como el Perú tenemos bajos niveles de cumplimiento de nuestras obligaciones tributarias a pesar que percibimos que las posibilidades de que nos detecten y sancionen son elevadas. En conclusión, como no basta con fiscalizar y sancionar para que los ciudadanos cumplan voluntariamente con sus obligaciones fiscales, entonces es de suponer que existen otros elementos que intervienen para que el ciudadano decida cumplir dichos deberes. La teoría de la disuasión. De acuerdo a la teoría de disuasión desarrollada por Allingham y Sadmo (1972) el pago de impuesto es resultado de una decisión económica racional: los individuos estarán dispuestos a pagar en tanto perciban que el beneficio de evasión sea inferior al costo probable de penalización que tuviera que incurrir en caso de ser descubierto.
- 175. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA174 Elementosqueintervienenenelcumplimientotributariovoluntario En el cumplimiento tributario no solo interviene elementos asociados a la racionalidad económica de las personas, es decir, razonar de manera que se pueda obtener el mayor beneficio al menor costo posible, como podría ser el caso de muchos contribuyentes que dejan de pagar o pagan menos impuestos cuando creen que no van a ser detectados, sino que también intervienen elementos no asociados a la racionalidad económica, como son la conciencia tributaria, el conocimiento de las normas y procedimientos, la oferta de servicios de atención y otras facilidades. Entonces, podemos plantear que el cumplimiento fiscal es consecuencia de dos condiciones: (i) La disposición a efectuar la contribución (“querer contribuir”) es una condición que se encuentra determinada, por un lado, por la efectividad de las normas de coerción, el cálculo que hacen los agentes mediante racionalidad económica y su grado de aversión a la penalidad del fraude, Por otro lado, la disposición a contribuir está determinada por la conciencia tributaria del agente, que determinan su voluntad de pago1 y que es fruto de los procesos de legitimización, socialización e internalización de las obligaciones tributarias. (ii) La viabilidad de efectuar la contribución (“saber y poder contribuir”). Es una condición que se asocia al grado de información que tienen los contribuyentes sobre las reglas y procedimientos tributarios y, por otro lado, al acceso de los contribuyentes a los servicios de administración tributaria, es decir, la facilidad que tienen para efectuar sus contribuciones, simplificaciones administrativas, rapidez en el trámite, etc. Cabe anotar que las medidas de inducción al cumplimiento fiscal han estado tradicionalmente asociadas a normar e implementar procedimientos de detección y penalización de los infractores, a proveer información sobre las reglas tributarias y a extender el acceso a los servicios tributarios. Si bien todas estas medidas son pertinentes y deben ser diseñadas para lograr la mayor efectividad, se plantea que pueden resultar insuficientes si se deja del lado la dimensión de conciencia tributaria y un mejor entendimiento de sus determinantes. A su vez si estas condiciones no existen y no son de calidad, la conciencia tributaria no opera positivamente en el comportamiento de cumplimiento tributario voluntario, sino que tendría un efecto contraproducente. Enconsecuencia,lasadministracionestributariasquehancomprendidoesto,ponen énfasis en darlas mayores facilidades operativas al contribuyente y ciudadano en general que requiere información, hacer trámites, presentar declaraciones, pagar, hacer una operación de desaduanaje, despacho de productos al exterior, etc. 1 Voluntariedad es entendida como el cumplimiento de las obligaciones sin intervención del agente responsable de la administración tributaria. La literatura es amplia y está asociada a un campo más amplio que investiga por qué las personas cumplen con las leyes. ELLLICKSON, R. (1991);TYLER,T. (1990).
- 176. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 175 La conciencia tributaria En la literatura, la conciencia tributaria se refiere a las actitudes y creencias de las personas que motivan la voluntad de contribuir de los individuos. También se la define como el conocimiento de sentido común que las personas usan para actuar o tomar posición frente al tributo. La conciencia tributaria, al igual que la conciencia social, tiene dos dimensiones: • Como proceso está referido a cómo se forma la conciencia tributaria en el individuo; es decir, a lo que denominamos formación de la conciencia tributaria en el cual concurren varios eventos que le otorgan justificación al comportamiento del ciudadano respecto de la tributación. • Como contenido está referido a los sistemas de información, códigos, valores, lógicas clasificatorias, principios interpretativos y orientadores de del comportamiento del ciudadano respecto de la tributación. Rige con fuerza normativa en tanto instituye los límites y las posibilidades de la forma en que los contribuyentes, las mujeres y los hombres, actúan. Le denominaremos cultura tributaria. El resultado del proceso de formación de conciencia tributaria lleva a que la persona adopte una gama de posiciones: • Desde tolerar la evasión y el contrabando • Hasta no tolerar en absoluto la evasión ni el contrabando ELEMENTOS DEL CUMPLIMIENTO FISCAL CUMPLIMIENTO FISCAL DISPOSICIÓN A EFECTUAR LA CONTRIBUCIÓN VIABILIDAD DE EFECTUAR LA CONTRIBUCIÓN CONCIENCIA TRIBUTARIA COERCIÓN GRADO DE INFORMACIÓN DEL CONTRIBUYENTE ACCESO A SERVICIOS DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Medidas tradicionales de inducción al cumplimiento y política
- 177. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA176 CUMPLIR NO CUMPLIR En otras palabras, el proceso de formación de la conciencia tributaria puede dar lugar a personas con conciencia tributaria positiva y personas con conciencia tributaria negativa. La diferencia dependería del entorno familiar y social en el que se ha socializado desdesuprimerainfanciayquelohaexpuestoaunconjuntodevaloresespecíficos de su grupo socio-cultural (cultura tributaria de su entorno), especialmente en lo que respecta a la forma particular en que han experimentado su relación la sociedad y con el Estado. DIMENSIONES DE LA CONCIENCIA TRIBUTARIA CONCIENCIATRIBUTARIA VALORES PERSONALES PROCESOSY NORMAS SOCIALES INTERNALIZADAS VISIÓN DEL MUNDO
- 178. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 177 Procesos y normas sociales internalizadas de creencias respecto a la manera en que las personas deben comportarse y son inducidas por sanciones sociales informales (que representan costos morales). La justicia procedimental es el elemento principal de las normas sociales que afectan positivamente la conciencia tributaria. Se define como las reglas o procedimientos que se desarrollan para garantizar que el proceso de toma de decisiones sea justo y razonable y el ciudadano lo percibe según su propia experiencia y la de los otros en la medida que: • Tenga voz o participe en el proceso de determinación de la política tributaria. • Sea escuchado por las autoridades2 . • Se tomen decisiones con neutralidad y que quienes las toman sean también neutrales, es decir que la política tributaria no beneficia indebidamente a determinados segmentos. • Le otorgue credibilidad y su confianza a las instituciones del Estado y a la autoridad tributaria (ausencia de corrupción, entre otros). Todos estos factores en conjunto le indican al ciudadano cuán justos son los mecanismos o procedimientos para definir: • Los niveles de impuestos o exoneraciones / la asignación o distribución de los recursos fiscales. • Las sanciones a los que evaden impuestos. • A mayor percepción de justicia, mayor el reconocimiento de legitimidad de las decisiones adoptadas por el Estado a Mayor disposición a obedecer las normas. La justicia redistributiva está referida a la percepción de progresividad en el sistema tributario y de relaciones de intercambio equilibradas o favorables para el contribuyente. Si el contribuyente percibe que el sistema es progresivo (paga más el que tiene más)sesentiráincentivadoatenerunmayorcompromisoconelsistematributario y actuará de manera cooperativa, caso contrario, justificaría actitudes a favor de la evasión tributaria como un mecanismo para conseguir equidad en el intercambio fiscal. Los factores que contribuyen a que el ciudadano perciba que el sistema tributario es equitativo y sentirse retribuido por su aporte son: • La equidad en la distribución de la carga fiscal en tanto la población perciba que las normas legales referidas a la tributación salvaguardan la equidad: a mayores ingresos, la tasa del tributo aumenta y a menores ingresos la tasa del tributo disminuye. 2 Por ejemplo, en el caso canadiense se consultó a la población cuál era la mejor opción para la transferencia de recursos fiscales a las entidades subnacionales. El consenso resultante fue la base de la política de descentralización fiscal. Cultura Tributaria. Es el conjunto de: - Valores cívicos orientadores del comportamiento del contribuyente. - Conocimientos de las normas tributarias pero también creencias acertadas acerca de éstas. • Actitudes frente a las normas tributarias. • Comportamientos de cumplimiento de las normas tributarias. • Percepciones del cumplimiento de las normas tributarias por parte de los demás. Que son compartidos por los individuos integrantes de un grupo social o de la sociedad en general porque les generan un sentimiento de pertenencia a una colectividad que es capaz de interactuar y colaborar –entre personas e instituciones– para la obtención del bien común.
- 179. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA178 • La equidad en el intercambio fiscal es decir, la existencia de correspondencia entrelostributosquesepaganylaprovisióndeserviciosquerecibelapoblación, así como al cumplimiento del contrato social por parte del Estado, en términos de proveer servicios o garantizar sus derechos ciudadanos: por ejemplo, si en un municipio el alcalde no emplea los tributos para dotar de buenos servicios al ciudadano, la gente sentirá que no recibe nada cambio, se sentirá desalentada y con mayor disposición a evadir las obligaciones tributarias. La reciprocidad es la otra norma social que impacta favorablemente sobre la conciencia tributaria. Se la define como la cooperación que ofrece la persona con la condición de recibir algo a cambio. Cuando un individuo actúa bajo esta norma, responde a los actos de otros en la misma manera en que ha sido tratado. El individuo cooperará con el Estado y la sociedad mediante el pago de sus tributos, según: • El grado de evasión que percibe en su entorno. • La confianza que puede concederle a este. En otras palabras, cumplirá sus obligaciones tributarias en la medida que los otros lo hagan y según el grado de confianza que le inspiren. La reciprocidad depende de la cultura ciudadana, entendida esta como el conjunto de costumbres y reglas mínimas compartidas que generan sentimiento de pertenencia, facilitan la convivencia y conducen al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos. Finalmente,ensociedadesenquesepercibeunaltogradodemadurezdemocrática del sistema político, los ciudadanos tienden a ser más proclives al cumplimiento de sus obligaciones tributarias en forma voluntaria como mecanismo asociado a la preservación del orden político y social. Se denomina la percepción del individuo sobre el sistema político, su valoración sobre el grado de democracia existente y la efectividad del Estado para garantizar sus derechos ciudadanos. Cabe resaltar que en el grado de cumplimiento fiscal en países en transición democrática (por ejemplo, Polonia, Ucrania y Rusia3 ), la voluntad de cumplir sus obligaciones tributarias depende de su grado de desarrollo como ciudadano que a su vez se encuentra ligado a la confianza de los ciudadanos de que el gobierno provea los bienes deseados y la confianza que otros contribuyentes paguen equitativamente lo que les corresponde. Asimismo, con referencia a América Latina, existen estudios que analizan la escisión entre la figura del ciudadano y el contribuyente y la atribuyen a la idea de “contrato social incumplido”, que explicaría el surgimiento de un tipo de comportamiento en el cual el incumplimiento fiscal no es una forma de delinquir, sino una manera de ajustar las “injusticias” de un contrato social defectuoso4 . 3 BERENSON, M. (2007). 4 ESTEVEZ, M. y S. ESPER (2007).
- 180. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 179 Valores personales Cada individuo tiene sus razones para cumplir o respaldar el cumplimiento de los deberes tributarios que dependerán de sus valores personales, de su ética personal. Los valores personales son modulados, moldeados, revisados cuando el individuo los contrasta con sus valores cívicos. El aspecto crucial de contenido que distingue entre valores es el tipo de objetivo motivador que ellos expresan. Para coordinar con otros en la búsqueda de los objetivos que son importantes para ellos, los grupos y los individuos representan estos requisitos cognoscitivamente (desde el punto de vista lingüístico) como valores específicos acerca de los que se comunican. Siendo esto así, se pueden derivar diez valores motivacionales distintos, amplios y básicos a partir de tres requisitos universales de la condición humana: las necesidades de individuos como organismos Causas del contrabando tipos motivacionales de factores 1. Poder 5. Auto dirección 2. Logro 6. Universalismo 3. Hedonismo 7. Benevolencia 9. Conformidad 4. Estímulo 8.Tradición 10. Seguridad metas Estatus y prestigio sociales, control o dominación sobre personas y recursos. Éxito personal demostrando competencia según estándares sociales. Placer y gratificación sensual. Seguridad familiar, seguridad nacional, orden social, limpieza, reciprocidad de favores. Restricción de acciones, inclinaciones, e impulsos que puedan trastornar o dañar a otros y violar expectativas o normas sociales. Respeto, compromiso y aceptación de las costumbres e ideas de la cul- tura tradicional o la religión. Conservación y aumento del bienestar de personas con quien uno está en el contacto personal frecuente. Comprensión, apreciación, tolerancia y protección del bienestar de todas personas y de naturaleza. Pensamiento independiente y elección de acción, crear, explorar. Entusiasmo, novedad, y desafío de la vida. valores singulares Poder social, autoridad, riqueza, preservación de imagen pública. Éxito, capacidad, ambición, influencia. Seguridad, armonía y estabilidad de la sociedad, de las relaciones y del ser. Cortesía, obediencia, autodisciplina, respeto a los padres y ancianos. Humildad, devoción, respeto a la tradición, moderación. Utilidad, honestidad, perdón, lealtad, responsabilidad. Tolerancia, sabiduría, justicia social, igualdad, un mundo en paz, un mundo de belleza, unidad con la naturaleza, protección del ambiente. Creatividad, libertad, independencia, curiosidad, elección de objetivos propios. Atrevimiento, vida variada, vida emocionante. Placer, disfrute de la vida.
- 181. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA180 biológicos, los requisitos de interacción social coordinada, y de supervivencia y las necesidades de bienestar del grupo. Los conflictos y las congruencias entre los diez valores básicos generan una estructura integrada de valores. Esta estructura puede ser resumida con dos dimensiones ortogonales. • La auto-realización vs. trascendencia: en esta dimensión, a los valores de poder y logro se oponen los valores de universalismo y benevolencia. Los dos primeros acentúan la búsqueda de intereses propios, mientras que los dos últimos expresan preocupación por el bienestar y los intereses de otros. • La apertura al cambio vs. conservación: en esta dimensión, los valores de auto-dirección y estímulo se oponen a la seguridad, conformidad y tradición. Los primeros acentúan la acción independiente, pensamiento, sentimiento y apertura para una nueva experiencia, mientras que los últimos acentúan la auto- restricción, el orden y la resistencia al cambio. • Por su parte, el hedonismo comparte elementos de la auto-realización y la disposición al cambio. MODELO DE RELACIONES ENTRE LOS DIEZTIPOS MOTIVACIONALES DEVALORES Auto determinación Disposición al cambio Hedonismo Realización Seguridad Tradición Conformidad Benevolencia Universalismo Poder Apertur a al cambio E qpugtxcekôp Trascende ncia Autorea lización
- 182. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 181 Se plantea que los individuos que se orientan a la transcendencia tendrían mayor propensión a contribuir con el Estado para financiar los bienes públicos y elevar el bienestarsocial;mientrasquelaspersonasmotivadasporlosinteresesindividuales (auto realización) tendrían una tendencia a favorecer el bienestar individual y los bienes privados. Por otra parte, las personas con tendencia hacia el conservadurismo tenderían a actuar según el comportamiento preponderante en su comunidad, siendo que si existe una práctica de evasión generalizada y socialmente aceptada, estas personas actuarían de acuerdo al grupo. Por el contrario, los individuos más abiertos al cambio, podrían incorporar comportamientos diferenciados del grupo. Así, si el grupo es proclive a la evasión, estas personas podrían incorporar normas tributarias mediante auto determinación. Enestatablasepuedeobservarqueamayortoleranciaalfraude,mayorpropensión a justificar totalmente la evasión tributaria. Fuente: Encuesta Mundial deValores, 2005 Finlandia Italia Chipre Suecia Rwanda Rumania Bulgaria Polonia Alemania Sudáfrica Mexico Tailandia India Ucrania Malasia Moldova Brasil Zambia 2,14 2,18 2,21 2,24 2,25 2,34 2,43 2,45 2,47 2,52 2,62 2,76 3,03 3,13 3,53 3,55 3,62 3,66 56 61 59 54 48 66 53 55 46 53 60 29 63 39 27 35 39 34 Australia España Estados Unidos 2,04 2,06 2,06 64 65 64 TOLERANCIA MEDIA AL FRAUDE % DE POBLACIÓN QUE JUSTIFICA TOTALMENTE LA EVASIÓN PAÍS INDICADOR TRADICIONAL DE CONCIENCIA TRIBUTARIA Ghana Turquía Japón Etiopía Indonesia Corea del Sur Vietnam Argentina Egipto Marruecos Jordania Chile China Taiwán Suiza 1,00 1,35 1,46 1,46 1,57 1,64 1,66 1,68 1,72 1,78 1,83 1,89 1,95 1,98 2,01 100 80 83 75 79 74 77 85 77 79 84 66 63 62 62 TOLERANCIA MEDIA AL FRAUDE % DE POBLACIÓN QUE JUSTIFICA TOTALMENTE LA EVASIÓN PAÍS INDICADOR TRADICIONAL DE CONCIENCIA TRIBUTARIA
- 183. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA182 Visión del mundo y cultura política ciudadana Los ciudadanos pueden tener grados de conciencia tributaria diversos en función a la práctica social de sus derechos ciudadanos. El mayor despliegue de la acción comunicativa, con el uso público de la razón, tiene un eje central en el desarrollo de la ciudadanía y su ejercicio de derechos de participación en la esfera pública. Rol del Estado Concretamente, esto se evidencia en las personas cuando deben resolver dilemas que orientarán su práctica cívica, tales como: a) ¿Será legítimo que me apropie de un bien público (en este caso el impuesto) como si fuese privado? b) ¿Deben primar mis intereses privados o los de la comunidad? c) ¿Reconozco o no que el Estado está cumpliendo su rol cuando me cobra el impuesto? d) ¿Mis exigencias de mayores libertades individuales y de los beneficios que me otorga el mercado son obstaculizadas por el Estado y el sistema democrático? e) ¿Me comporto de acuerdo a la formación que recibí y por ello contribuyo con la sociedad y el Estado? Ciudadanía En el Perú, de acuerdo a los estudios sociológicos y políticos que se han realizado alrededor de la manera como los individuos ejercen sus derechos y deberes, se ha encontrado que existen cuatro tipos de ciudadanos: Concepto individualista del bienestar Concepto colectivista del bienestar Liberal Los que exigen mayores libertades - Comunitarista liberal - - Liberal estatista - - Comunitarista estatista en procesos políticos y en el sistema democrático. Participación activa en los asuntos públicos y en el control de los recursos y de los funcionarios públicos. Aparatoestatal grande Aparatoestatal pequeño Menordisposición acontribuircon impuesto Mayordisposición acontribuircon impuestos Lo Público se refiere a la esfera pública, la que está configurada por aquellos espacios de espontaneidad social libres tanto de las interferencias estatales como de las regulaciones de mercado y de los poderosos medios de comunicación. Pero también a la Publicidad, entendida como espacio de encuentro entre sujetos libres e iguales que argumentan y razonan en un proceso discursivo abierto dirigido al mutuo entendimiento. Al hacerse uso público de la razón, surge la opinión pública y las organizaciones cívicas, y se fortalecen los procesos y entidades de la integración social y sistémica.
- 184. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 183 En este marco, las personas con una concepción individualista del bienestar tienden a favorecer aparatos públicos más pequeños y por ende la limitación de los impuestos. Por la otra, las personas más inclinadas a una visión comunitaritas o colectivista, están más dispuestos a sufragar un Estado benefactor. Percepción del grado de integración social Además, hay otras actitudes políticas que afectan la conciencia tributaria, particularmente la indiferencia política o el sentimiento de falta de poder, cinismo y falta de confianza en el proceso político, los políticos mismos y las instituciones democráticas.Estaspercepcionesreducenelcompromisoenlosasuntoscomunes y por ende tendrían una propensión más débil a pagar impuestos. Por el contrario, si los ciudadanos se interesan en los asuntos públicos, sienten que les dan espacios para intervenir en las decisiones, confían en que los procesos políticos son limpios, en los políticos y en las instituciones democráticas, tendrían una propensión más fuerte a pagar impuestos. En resumen:
- 185. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA184 VALORES VALORES En esta dimensión se analiza la estructura de valores personales de la pobla- actitudes más cooperativas con el sistema tributario. El indicador utilizado para VISIÓN DEL MUNDO ROL DEL ESTADO CIUDADANÍA INTEGRACIÓN SOCIAL Esta categoría de análisis incluye indicadores que midan la relación de pri- macía de los intereses de la comunidad y el rol del Estado para atenderlos. Referido a indicadores que miden cuantitativa- mente los grados de ejer- cicio de los derechos de ciudadanía en una socie- Referido a indicadores que miden las percepciones en los agentes sociales sobre los fenómenos de desinte- gración social que pudie- de la población. PROCESOSY NORMAS SOCIALES JUSTICIA PROCEDIMENTAL JUSTICIA DISTRIBUTIVA FACTORES POLÍTICOSRECIPROCIDAD Esta categoría de análisis está referida a la percepción de la población respecto de la justicia de las reglas o procedimientos que intervienen en el proceso de toma de decisiones de la política tributaria. Referido a indicadores de percepción de la población respecto de la equidad en la distribución de la equidad en el Referido a indicadores de percepción sobre el grado de evasión en el país en su entorno. Permite evaluar si las actitudes individuales hacia el pago de los impuestos está conducta tributaria de la sociedad. indicadores de percepción del individuo sobre el sistema político sobre el grado de democracia existente u otros que afecten la COMPONENTES QUE INTERVIENEN EN LA FORMACIÓN DE LA CONCIENCIA TRIBUTARIA
- 186. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 185 La conciencia tributaria de los peruanos El Estudio Exploratorio de Conciencia Tributaria que llevó a cabo la SUNAT en el año 2009, aportó evidencias importantes sobre la forma como se relacionan los peruanos con el tema tributario. EnelPerú,losnivelesdeconcienciatributariavaríandeunaregiónaotraytambién sus razones y argumentos. En promedio, el 77% de la población tiene un nivel moderado de conciencia tributaria, el 13% un nivel alto y el 10% un nivel bajo. En consecuencia, el promedio nacional es moderado y su intensidad alcanza un valor de 0,50 en una escala de 0 a 1. El estudio encontró que las prácticas ciudadanas modernas no son homogéneas como tampoco lo son las prácticas ciudadanas pre-modernas. De la misma forma, las experiencias del ciudadano con el sistema político y su subsistema tributario, son muy variadas: • De una parte, encontramos que los peruanos son personas que consideran mayoritariamente que “pagar impuestos es bueno porque es lo correcto y demuestra responsabilidad ciudadana” • Los peruanos se perciben poco informados acerca de los aspectos técnicos o normativos de los impuestos, pero por otro lado, casi la mitad de ellos sabe de qué se trata y le atribuyen una función fiscal y social. • Pero por otro lado, manifiestan que dejarían de pagar los tributos todo o una parte- si se les presentase la oportunidad de no ser descubiertos por la SUNAT. Distribución de la población según niveles de conciencia tributaria Promedio nacional: 0,50 de Índice de ConcienciaTributaria ICT 13% 10% 77% Bajo nivel de conciencia tributaria Moderado nivel de conciencia tributaria Alto nivel de conciencia tributaria Fuente: Encuesta Nacional de Hogares sobre ConcienciaTributaria 2009. SUNAT. Elaboración propia
- 187. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA186 La investigación realizada el 2009, encontró que el paradójico comportamiento descrito en los párrafos anteriores, se explica en primer lugar en que las personas consideran que el sistema político democrático tiene un pobre desempeño y que no le proporciona suficientes beneficios económicos ni sociales. En segundo lugar, los peruanos de las zonas urbanas a pesar de tener mayor acceso al Estado no han internalizado el sistema ni las normas que deberían regir las relaciones entre la sociedad civil y la sociedad política debido principalmente a que: - Perciben que hay un importante porcentaje de personas de su entorno familiar y social que están evadiendo. - Perciben altos niveles de corrupción en las entidades públicas y también en las privadas. En tercer lugar, los peruanos no tienen un alto nivel de conciencia tributaria porque: - No hay una idea prevalente acerca del rol que debería tener el Estado, lo que podría explicar que tengan muchas dudas acerca de los recursos que este requiere para cumplir con sus funciones. Así, los que piensan que el Estado debería ser benefactor aducirían que el estado recibe muy pocos recursos; mientras los que creen que debería ser regulador, pensarían que el Estado está recibiendo demasiados recursos. - No existe un modo prevalente de ejercer la ciudadanía. No se puede afirmar que exista un peruano promedio característico o un estereotipo de ejercicio ciudadano en el Perú. - Los peruanos de las áreas urbanas no se sienten socialmente integrados. En cuarto lugar, están los valores que deberían actuar como normas internas orientadoras del individuo al momento de tomar decisiones, tales como cumplir o no con las obligaciones tributarias. En la sociedad peruana, a pesar que los valores hegemónicos son los trascendentales, tales como la solidaridad y la cooperación, estos estarían siendo desplazados por las desfavorables pero potentes percepciones que tienen acerca del desempeño del sistema político y de su propia relación como ciudadanos con el Estado y sus instituciones.
- 188. Capítulo 3. ELSISTEMA TRIBUTARIO 187 Estos resultados sugieren corresponsabilidad fiscal Ciudadano-Estado en la determinación del nivel de cumplimiento tributario: no basta que el ciudadano cumpla con sus deberes de contribuyente sino que también el Estado debe dar señales de que estos recursos son adecuadamente utilizados y que generan un retorno social para garantizar la continuidad en el pago de los impuestos. Factores 0 Intercambio Normas justas Confianza Equidad Contrato social Credibilidad Participación Valores Integración Ciudadano Honestidad Rol del estado Cooperación Democracia II Democracia I 2 4 6 8 10 12 14 16 Fuente: SUNAT. Encuesta Nacional de hogares sobre Conciencia Tributaria 2009.
- 189. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA188 Contribución de los factores al nivel de conciencia tributaria en el Perú (Línea de Base 2009) Visión del mundo (26,8%) Valores personales (5,7%) Procesos y normas internalizadas (67,6%) Justicia Distributiva (26,8%) Factores externos (26,8%) Reciprocidad (14,7%) Justicia procedimental (14,7%) La conciencia tributaria es el dinamizador del cumplimiento tributario y fiscal , además es altamente sensible a la actuación de los diferentes actores que toman decisiones y a los operadores del Estado. Los resultados que obtenga la SUNAT y el Estado peruano como consecuencia de sus esfuerzos por legitimar su rol recaudador y fiscalizador, serán siempre menores a los que obtengan las malas actuaciones de los funcionarios y todo operador en cualquier posición del aparato estatal. De ahí que una pérdida eventual o permanente de legitimidad ante la sociedad, afectaría negativamente el cumplimiento tributario y, en consecuencia, la recaudación y los ingresos públicos. Fuente: SUNAT. Encuesta Nacional de hogares sobre Conciencia Tributaria 2009.
- 190. Conclusiones En el Perú,la tríada política tributaria-sistema tributario- administración tributaria constituye la base de la tributación en el Perú. La política tributaria es, sencillamente, la estrategia de captación de ingresos del Estado y forma parte de la política fiscal (que se complementa con la política de egresos o presupuesto). El sistema tributario es el conjunto de principios, normas e instituciones que regula las relaciones que se originan por la aplicación de tributos en el país. Los tributos son administrados y recaudados por la administración tributaria. La administración tributaria clasifica los tributos según la relación que exista entre el ingreso obtenido y lo que se hace con este. Así, los impuestos no generan una obligación de contraprestación directa por parte del Estado hacia quien lo paga; en cambio las contribuciones para obras públicas o actividades estatales benefician a los contribuyentes aportantes, y las tasas se pagan para obtener una prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado para el contribuyente. La administración tributaria en el Perú está a cargo de la SUNAT y tiene como finalidad principal administrar, fiscalizar y recaudar los tributos internos del gobierno nacional con excepción de los municipales. Entre sus facultades se encuentran recaudar (tributos), determinar (pagos), cobrar coactivamente, fiscalizar (a los contribuyentes) y sancionar (las infracciones). Adicionalmente, tiene a su cargo la facilitación del comercio exterior y el control aduanero. La SUNAT asume que tan importante como recaudar y fiscalizar, es promover la generación de la conciencia tributaria porque es el elemento dinamizador del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias. 189Capítulo 3. EL SISTEMA TRIBUTARIO
- 191. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA19090 CAPÍTULO 4 Historia de laTributación en el Perú
- 192. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 191 Para comprender mejor la historia de la tributación del país se debe analizar dos momentos y dos culturas diferentes que se encontraron en 1532. Estas dos culturas han convivido paralelamente y se han combinado a lo largo de 500 años: la cultura andina y la cultura occidental. Cuando ambas culturas se encontraron, los hombres que venían del mundo occidental habían iniciado su proceso de conversión en personas libres que decidían sobre su vida, gozaban de autonomía para actuar y en cierta forma influenciaban en las decisiones que tomaban sus gobernantes, pagaban tributos, porque así lo decían las leyes que se habían comprometido a respetar, y sabían que el dinero pagado serviría para financiar las actividades del Estado. En cambio, los hombres del mundo andino no elegían cómo vivir ni podían emprender proyectos por cuenta propia. Ellos se hallaban bajo la tutela de un curaca o de un líder étnico que, a la vez que los protegía, les cobraba un tributo en forma de trabajo para su provecho, para el de la comunidad o para el de otro jefe étnico con mayor poder o jerarquía. Estos fueron los dos mundos que se encontraron en 1532; es necesario conocer ambos para poder entender el presente. Por ello, nuestro estudio se divide en tres etapas: antes de la llegada de los españoles, durante la colonia y la República.
- 193. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA En tiempos delTahuantinsuyo todo giraba alrededor del concepto “entregar antes que recibir”. Precisamente, ese fue el fundamento de la llamada reciprocidad. Esta se asentó en los lazos de parentesco. ¿Cuánto de eso hemos heredado y aplicamos en nuestros días? Comprender la sociedad y economía andina prehispánica, implica entender a pueblos en donde no existió el comercio, la moneda ni el mercado, pero sí el intercambio. De esta manera, la forma de acumular recursos se organizó alrededor de dos principios claves: la reciprocidad y la forma particular de redistribución que tenían los antiguos peruanos, y ambos principios se encontraron sustentados en las relaciones de parentesco. LaTributación en el Perú Prehispánico La reciprocidad Se conoce con ese nombre al medio o sistema de intercambio que permitía obtener recursos, mano de obra y servicios. La reciprocidad se sustentó en el incremento de lazos familiares, es decir, la multiplicación de los vínculos de parentesco fue necesaria para la existencia y continuidad de la reciprocidad. Por lo anterior se puede deducir que en la sociedad inca, la carencia de recursos (pobreza) se vinculaba con la falta de relaciones de parentesco, ya que estaba asociadaalaccesoalamanodeobra,requisitofundamentalpararealizarcualquier trabajo y, por ende, generar o acumular bienes. La reciprocidad sigue siendo un valor para el trabajo en muchos lugares del Perú. 192
- 194. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 193 Niveles de reciprocidad y redistribución a) El ayni. Era el trabajo solidario que se prestaba en forma regular y continua entre los miembros de un mismo ayllu y entre ayllus. Por ejemplo, si una persona necesitaba construir una vivienda, convocaba a su ayllu y todos sus integrantes hacían dicho trabajo; el beneficiado los agasajaba con alimento y bebida. Luego, este participaba en otra labor comunal de ayuda a un integrante de su ayllu y de esta forma “devolvía” el servicio recibido. De igual forma, los miembros de un ayllu prestaban sus servicios a los de otro ayllu. A cambio, estos les entregaban el alimento necesario para que cumplan la labor. En otros momentos, la situación se invertía. Este nivel de reciprocidad, que era simétrico, solo permitía una redistribución en pequeña escala. La redistribución La redistribución era una función realizada por el jefe del ayllu, curaca o inca, quien concentraba parte de la producción que posteriormente era distribuida a la comunidad o diversas comunidades, en épocas de carencia, o para complementar la producción de esos lugares. AYNI “Hoy por ti, mañana por mí”. Trabajo Trabajo Alimentos Ayllu BAyllu A Alimentos b) La mita. Era el trabajo colectivo que realizaban los ayllus a favor de su curaca o del inca. Los curacas eran elegidos, seleccionados o promovidos por su grupo étnico luego de cumplir ciertos rituales específicos propios de su grupo.
- 195. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA194 Durante el Tahuantinsuyo, el inca no intervenía en la elección o selección de los curacas, salvo en raras ocasiones. Para acceder a la prestación de mano de obra de su etnia, el curaca debía, a cambio, ofrecer determinados servicios como: a) mediar en conflictos personales; b) administrar y distribuir recursos: tierras, agua y depósitos; c) planificar y dirigir la construcción de canales, depósitos y terrazas de cultivos; d) cumplir con los rituales de la etnia: religiosos (entregar ofrendas a los dioses), organizar fiestas familiares, militares, etc.; y e) organizar el aprovechamiento de los recursos de otros pisos ecológicos. El curaca étnico o macroétnico, además, guardaba vínculos de parentesco con su etnia, lo cual le garantizaba mantener la reciprocidad y redistribución. Del mismo modo, los curacas entregaban trabajo al inca y a cambio recibían obsequios y servicios de parte de este. Cuando el Tahuantinsuyo fue ampliando sus fronteras, el inca ya no podía realizar personalmente todos los ritos de reciprocidad. Esto dio lugar a la construcción de centros administrativos donde los representantes del inca (yanas) se reunían con los jefes étnicos para renovar dichos vínculos. El inca y la mita. Para que el inca acceda a la mita de los pueblos que se incorporaban a su territorio, debía cumplir con los rituales exigidos: a) agasajar a los curacas, y b) hacer la “petición”, “ruego” o “requerimiento” del servicio.Cuando los curacas accedían el inca entregaba “regalos” que podían ser mujeres, ropa, objetos suntuarios, coca, entre otros. Finalmente, al terminar el trabajo, el inca entregaba nuevamente obsequios a los curacas en agradecimiento por la mano de obra cedida. AYLLU A,B,C, etc INCACURACA Entregan trabajo (MITA) Brindan servicios al territorio delTahuantinsuyo Entregan parte del trabajo de los ayllu (MITA) ENTRE CURACASY SU INCA AYLLUS Trabajo CURACA Servicio LA MITA El tributo en forma de trabajo colectivo: agrario, artesanal, minero, pesquero y en construcción de obras públicas.
- 196. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 195 En resumen, podemos decir que en los inicios delTahuantinsuyo, el poder del inca (Estado) se sustentó en una constante renovación de los ritos de reciprocidad, por lo que sus depósitos debían tener objetos suntuarios y de subsistencia en cantidad suficiente para cumplir con los curacas y jefes militares que se encontraban dentro del sistema de reciprocidad. A medida que creció el Tahuantinsuyo, se incrementó el número de personas por agasajar,porloqueseprescindiódelosritosdirectosdereciprocidadydiolugarala búsqueda de nuevas formas de acceder a la mano de obra. Fue así que aparecieron los centros administrativos y más adelante los yanas o administradores. Conclusiones • Los hombres del antiguo Perú habían desarrollado formas de tributación alrededor de las cuales se estructuraba su vida económica y social, y, especialmente, la consecución del bienestar y la acumulación de riqueza. También era la manera como se relacionaban con el poder local (curacas) y con el poder central (Estado inca). • El aporte de mano de obra o bienes les daba la condición de runas y los convertía en sujetos de beneficios, como de obras públicas, servicios de protección y obsequios. La tributación se basaba en los principios de solidaridad y reciprocidad. Es necesario destacar que en esa misma época (siglo XVI), en el mundo occidental el tributo era confiscatorio. • El tipo de tributo creado y asumido en el mundo andino, antes de la conquista, era similar al de la contribución moderna, entendida como aquel tributo cuya obligación es generada para la realización de obras públicas o actividades estatales en beneficio de un determinado grupo de contribuyentes (los que pagan la contribución) y sus familiares (derechohabientes). • En el caso peruano y de otras culturas similares, el contribuyente era el ayllu y sus integrantes eran responsables solidarios: hombres y mujeres adultos. Esta situación cambió drásticamente cuando llegaron los españoles. La palabra quechua “wascha” significa pobre, y se relaciona el término con no tener parientes. Entonces, ¿qué relación guarda con el concepto de reciprocidad? La minka. Es una antigua tradición de trabajo comunitario o colectivo con fines de utilidad social.
- 197. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA LaTributación en la Colonia El sistema económico colonial se caracterizó por ser metalista, ya que España tenía como principal mercancía de exportación los metales preciosos. Los españoles acabaron con los conceptos de reciprocidad y redistribución, es decir, ya no funcionó la ayuda mutua, y se estableció la propiedad privada, la explotación y el pago de tributos sin esperar nada a cambio del Estado. La conquista española trajo una serie de cambios en las relaciones sociales y de producción en elTahuantinsuyo. Se instituyó la obligación de la población nativa a pagar tributos a los conquistadores sin que quedara establecido qué recibirían a cambio, además del adoctrinamiento en una nueva religión. La forma de tributar en el contexto occidental tuvo características propias. El tributo consistió en entregar al Estado una parte de la producción personal o comunitaria, cuyo fundamento se sustentaba en un orden legal o jurídico. Este nuevo orden fue impuesto a la sociedad andina, trastocando la relación de reciprocidad y de redistribución, basada en lazos de parentesco y no en normas legales. ¿Cómo se organizó la nueva forma de tributación? Se organizó en base a ordenanzas y mandatos del rey, de acuerdo con tasas o regímenes tributarios establecidos. Además, la recaudación de los tributos estuvo encargada a particulares que debían obtener un beneficio adicional por este trabajo. Es más, la mayoría de veces, la recaudación de tributos se subastaba al mejor postor. A esto se suma que las normas legales estaban escritas en alfabeto occidental y en idioma español, la autoridad no mostraba dicha información y la interpretaba arbitrariamente para su beneficio particular. Captura del inca Atahualpa y fin del orden establecido. 196
- 198. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 197 El sistema tributario colonial El sistema tributario y las diferentes formas de recaudación de tributos en la Colonia estuvieron organizados alrededor de las reducciones, las encomiendas y la mita colonial. Las primeras fueron obra del virrey Toledo; las segundas, de origen español y la última, de origen andino. a) Las reducciones de indios. El organizador del sistema tributario colonial fue el virreyToledo (1569-1581), quien creó las reducciones y las puso en práctica por medio de sus funcionarios y soldados. Las reducciones se relacionaron con las siguientes ideas: • Los indígenas debían ser “reducidos” al menor número de pueblos, los que estarían ubicados en lugares cómodos y de fácil acceso. Para ello, los desalojaron de sus casas (que se hallaban dispersas) y los llevaron a vivir a pueblos fundados por los españoles para tenerlos concentrados y así, controlar y cobrar los tributos con mayor facilidad. • Las calles fueron trazadas a la usanza española y cada indígena debía tener casa con puerta a la calle. • En cada pueblo así constituido, se crearon las cajas comunales para depositar todos los excedentes existentes, luego de haber pagado el tributo, como el producto de la venta del ganado o de las tierras y los pospagos dejados de efectuar a curas y corregidores por vacancia. • Con lo recaudado en las cajas comunales se cubría el tributo que dejaban de pagar los que estuvieran enfermos, impedidos de trabajar o ausentes. De esta manera, no se libraban de tributar los moribundos, discapacitados o quienes hubieran huido del sistema. • Entonces, el pago del tributo fue facilitado por el sistema de reducciones y funcionaba de la siguiente manera: una vez al año, el corregidor convocaba a los indios para anunciarles cuánto de tributo les correspondía pagar y dos veces al año llegaba a cobrarlo. Mientras el curaca era responsable de que los indios cumplieran con su obligación tributaria. • Este sistema de reducciones fue tan traumático que rápidamente los indiosabandonabanlospueblos(muchospobladoresandinosperdieron la vida), a pesar de que administración la colonial los forzaba a regresar. • Dicha situación duró un siglo, hasta que se logró establecer definitivamente. Este fue el origen de los pueblos, las parcialidades y las comunidades campesinas peruanas. b) Laencomienda.Sibienlaencomiendaconsistióenlaentregadeindígenasen calidad de encomendados a un español, a cambio de que este los convirtiera al cristianismo, lo que ocurría en realidad era que los encomenderos usaban a los encomendados (indígenas) para que trabajaran sus tierras y sus minas; Virrey Francisco de Toledo. Parte del plano original de Lima (sección noroeste). Nótese los muros que rodean la ciudad, como en casi todas las ciudades de fundación española de la época.
- 199. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA198 es decir, hacían uso de la fuerza de trabajo a modo de tributo. El objetivo original por las que fueron creadas las encomiendas no fue cumplido. Lo cierto es que como resultado de la encomienda se obtuvo una enorme renta que se distribuía entre laCorona, la administración virreinal y el propio encomendero (su ganancia). Esto fue una fuente de ingreso muy importante para la administración española, especialmente las delVirreinato del Perú. El siguiente cuadro muestra las rentas de las encomiendas en 1631. RECAUDACIÓN DE RENTAS EN ELVIRREINATO ENCOMIENDAS DE: MONTO DE LAS RENTAS APORTADAS HACIA 1631 (en ducados) Charcas 80 000 Cusco 130 000 La Paz 80 000 Arequipa 25 000 Guamanga 8 000 Lima 60 000 Guánuco 8 000 Truxillo 20 000 Piura 2 000 Guayaquil y Puertoviejo 2 000 Tucumán 20 000 Santa Cruz de la Sierra 4 000 Paraguay 6 000 Río de la Plata 2 000 Quixos 8 000 Chile 12 000 Nuevo Reino 50 000 Popayán 10 000 Antioquía 4 000 Los Musos 2 000 Santa Marta 4 000 Grita 2 000 Cartagena 2 000 Veragua 12 000 Venezuela 12 000 Cumaná 12 000 Nueva España (todo México) 150 000 Yucatán (con los de Montejo) 100 000 Guatemala 50 000 Filipinas 95 000 Total 972 000 Fuente: ROEL,V. Historia Social y Económica de la Colonia. Lima, Perú. 1970
- 200. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 199 Las aportaciones de las encomiendas en el año de 1631 bordearon el millón de ducados; elCusco presentó la mayor concentración, sólo igualado por el total producido por todas las encomiendas delVirreinato de México. Los encomendados estaban obligados a pagar un tributo directo en moneda que solo podían obtener mediante la venta de sus productos, que eran muy escasos. Por tanto, la administración colonial los obligó a trabajar como mitayos en minas y obrajes de manera que pudieran obtener una ganancia en efectivo para pagar su tributo y, a la vez, para que el encomendero obtuviera una renta por la prestación de los servicios personales de los mitayos. Los españoles que participaron en la conquista y permanecieron en el Perú se convirtieron en los más grandes encomenderos de Lima y Cusco, y más adelante, de Huancayo y Arequipa. Además, llegaron a ejercer cargos dentro de la administración colonial. Esta institución inculturadora, usada como medio tributario terminó oficialmente en 1718, cuando ya la mayoría de estas encomiendas se habían convertido en haciendas. c) La mita colonial. Se inició con labores ligadas exclusivamente a los servicios públicos. Tomó forma definitiva cuando los vecinos de las ciudades pidieron a las autoridades virreinales que les proporcionaran indígenas, los que emplearían temporalmente en su propio provecho. Sin embargo, como el uso particular de los mitayos estaba prohibido, la autoridad virreinal declaró de interés público ciertas actividades, poniéndolos en manos de particulares. 1. Minería. 2. Construcción de viviendas particulares. 3. Labores en haciendas y plantaciones de vid, caña, olivo, tabaco, coca, etc. 4. Cuidado y pastoreo de ganado de españoles. 5. Obraje. Además, se incluyeron las actividades estatales cuya finalidad era brindar servicios públicos como: 6. Construcciones civiles o militares, ordenadas por el gobierno. 7. Servicio de atención gratuita en los tambos. 8. Servicio de correos (chaskis), transporte, etc. La encomienda había existido en España a raíz de las guerras de reconquista en las que el rey otorgaba encomiendas de moros para que fueran cristianizados por los españoles. Sin embargo, en el Perú la encomienda abarcó también las tierras que ocupaban el grupo o grupos étnicos que habían sido entregados al encomendero. Los primeros encomenderos fueron los conquistadores (1530- 1532). Después de los acontecimientos de Cajamarca (1532), cada uno de los 170 hombres que participaron en la captura del inca fueron acreedores a una encomienda en el centro del país, si así lo deseaban. Fin de la encomienda. Desapareció durante el siglo XVIII. Se tiene registro que en 1718 se declaró oficialmente extinguida porque la Corona consideró que: “es poco o ninguno el fruto que produce el premio que de mi real liberalidad señaló a los conquistadores de indios gentiles de la América y pobladores en las encomiendas introducidas en ellas para remunerar los méritos de los que se dedicasen a las reducciones...”. Mita de Potosí, uno de los puntos de explotación más representativos durante la Colonia.
- 201. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA200 La mita colonial fue la única forma como los indígenas podían obtener dinero, que destinaban para el pago del tributo que les correspondía. Hasta aquí se ha descrito la forma en que se organizó el sistema virreinal para obtener el tributo indígena, el único directo y el de más alta recaudación durante la colonia. Cabe indicar que dicho tributo mantuvo su importancia durante la época republicana. Los tributos coloniales Estos son los tributos propiamente dichos, los que más aportaron a la Corona española y al provecho particular de los que detentaron el poder colonial: El tributo indígena y las aduanas. Existieron otros tributos pero de importancia temporal, por ejemplo, al inicio de la Conquista, el quinto real aportó una fortuna que jamás el mundo occidental había recaudado, pues se aplicó sobre los tesoros saqueados a los incas. Sin embargo, estos comenzaron a escasear con el tiempo y, en consecuencia, dicho tributo perdió importancia. Deotrolado,comonohabíalibertadeconómica,todaslasactividadescomerciales e industriales estaban controladas por medio de los tributos: se pagaban licencias para fabricar productos, vender mercaderías, explotar la lana de vicuña, etc. No había libertad para trasladar un producto y venderlo, incluso a nivel de provincias del propio Virreinato, pues los municipios y aduanas cobraban por el ingreso y la salida de una misma mercadería. Por ello, todas las ciudades tenían murallas y a partir de las seis de la tarde nadie podía ingresar ni salir. Tampoco el consumidor podía comprar libremente un producto porque la mayoría (especialmente los más escasos y valiosos) estaban “estancados”, es decir, solo los vendía el Estado virreinal. Por ejemplo, había estanco de sal (que sobrevivió hasta 1990), pero también de tabaco y de pimienta. Toda esta venta generaba ingresos para el Estado español. Un año antes de concluir el siglo XVIII (1799), la comparación de los ingresos y egresos fiscales del Perú se expresaba numéricamente de la siguiente manera: La fuente de ingresos era, por entonces, un conjunto de treinta tipos de tributos que recaudaba la administración virreinal. Ingresos ..................................................................... 4 833 507 pesos - Egresos ..................................................................... 3 400 843 pesos Saldo a favor del Erario ........................................ 1 432663 pesos 1. El tributo indígena. Una de las fuentes de recursos financieros más importantes que tuvo el Virreinato fue el tributo indígena. Primero fue cobrado por los encomenderos y luego, según disposiciones del virreyToledo, Representación de Guamán Poma de encomendero.
- 202. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 201 por los corregidores. Cabe indicar que estos últimos tenían la potestad de fijar las tasas del tributo y controlar los fondos guardados en las cajas de la comunidad, creadas en cada pueblo de indios. El virreyToledo reorganizó los ayllus y los redujo a 61421 . Conservó la división en HanansuyoyHurinsuyo,siendoelcaciquequienrecaudabalostributosdelbarrio hananyla“segunda”22 persona,enelbarriohurin.Unavezconcluidalacobranza, el cacique entregaba el impuesto al corregidor. Esta recaudación se producía dos veces al año, en San Juan (29 de junio) y en Navidad (25 de diciembre). En la práctica (tal como denunciara Bartolomé de las Casas) el tributo que pagabanlosindiossehabíatriplicado,puessesuperponíaneltributopagadoal cacique natural, al rey y al encomendero. Del total de lo recaudado por tributo indígena, más del 90% estaba destinado a financiar al propio encomendero, a la iglesia, a la administración pública de la metrópoli y a la virreinal. Solo un 0.2% estaba destinado a un bien público, como los hospitales de indígenas. 21 Es decir, creó las reducciones de indios que ya se explicaron al inicio de este capítulo. 22 Los ayllus estaban divididos en mitades: hanan y hurin, cada una con su representante. El puesto de principal o curaca lo ocupaba, alternativamente, uno de ellos quedando el otro como “segunda persona”. Esto dependía de la dinastía gobernante, que podía ser, respectivamente, hanan o hurin. Esta división es recogida por los españoles para el gobierno de lo que ellos denominaron “República de los Indios”. En uno de los informes realizados por Toledo se indicó que los 1’384,228 pesos recaudados al año por el tributo indígena, fueron repartidos de la siguiente manera: • De esta manera, los encomenderos, curas doctrineros y corregidores se apoderaron del 96% del tributo pagado por los indígenas. Cabe señalar que, para el cobro del tributo existieron dos padrones: uno oficial y otro “extraoficial”, propio del corregidor, en el que no estaban libres de tributar los niños, los ancianos ni los enfermos. • Estafueunafuentedefácilenriquecimientoparaloscorregidores quienes además, como hemos señalado, podían tener acceso a los fondos de las cajas de comunidad, utilizando este dinero para negocios particulares. Incluso los virreyes lo emplearon cuando la Corona les exigía los montos a remitir a España (Roel, 1970). • Recién en 1779 una instrucción real ordenó que las cajas reales, y ya no el corregidor, pagaran los sueldos a los recaudadores. De esta manera, disminuyó la corrupción (Romero, 2006). pago a los curas adoctrinadores o s curas doctctririnen ros yy ributo pagado por loloss ppago aa s curaass adoreess 42.5' 84.3' 35.3' 5.;' 2.4'2.6' renta para los encomenderos pago a los corregidores pago a los curacas subvención a lo hospitales indígenas aporte estatal para la construcción de iglesias DISTRIBUCIÓN DELTRIBUTO INDÍGENA El virrey Toledo señaló que lo recaudado anualmente durante su gobierno fue: 1’384,228 pesos de un total de 1 069 697 indios tributarios. Luego de 20 años, el virrey García Hurtado de Mendoza recaudó 1 434 420 pesos, pero de solo 311 257 indios tributarios.
- 203. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA202 Los únicos que estaban exceptuados de pagar el tributo indígena eran los yanaconas23 . En vista del aumento con el correr de los años, las autoridades les hicieron extensivo el pago de dicho tributo, así como a los hatunrunas24 .A fines del siglo XVIII, este tributo comenzó a ser cobrado también a las castas (mestizos y mulatos). 2. Las aduanas. Fue otra de las fuentes de ingresos más importante de la Corona. Se cobraron los siguientes derechos: • El almojarifazgo fue establecido en 1573 y aplicado desde 1591. Era el portazgo que cobraba el rey para garantizar el libre tránsito por sus dominios. Su tasa era del 5% por toda mercadería que llegaba al reino y del 2% por toda mercadería que salía del mismo. Para cobrarlo se hacía un aforo previo por el sistema de palmeo, es decir, se medían los bultos con la palma de la mano y se cobraba según el volumen. A partir de 1720, cuando se creó la Real Aduana, el sistema cambió al método de pesado. • Derechodeavería.Eraunimpuestoadvalorenodevalordelamercadería que se importaba hacia las Indias, nunca dejó de crecer pero finalmente fue anulado porque se prestaba a todo tipo de fraudes y contrabando. Se empleaba para financiar a la armada española que cuidaba las flotas de barcos comerciales del ataque de los piratas y corsarios. • Derecho de alcabala. Reemplazó al almojarifazgo y a la avería en 1776. Ascendía a 6% como derecho de entrada y 2% por derecho de salida. Se aplicó sobre todo producto europeo o peruano introducido por vía marítima o terrestre. En 1778 se volvió al almojarifazgo, el que fue fijado en 7% para bienes extranjeros y 3% para bienes nacionales. Otros tributos importantes. Fueron los siguientes: • El quinto real. Este tributo consistió en la entrega al rey de España, de la quinta parte de los tesoros de la conquista y más adelante, de metales preciosos extraídos del territorio colonial. • El diezmo. Fue el tributo pagado en favor de la Iglesia, comprendía 10% de lo producido en un ejercicio. El rey lo distribuía de la siguiente manera: 1/9 para él, 1/4 para el obispo, 1/4 para la catedral y el resto para el clero secular. • La venta de empleos y títulos. Esta comenzó a tener importancia a fines del siglo XVI. Los empleos se cotizaban de acuerdo con la rentabilidad del cargo. Los títulos nobiliarios deCastilla comenzaron a venderse a partir del segundo tercio del siglo. 23 Indios que se desmembraron de la reducción y se adscribieron voluntariamente a fundos o haciendas de españoles. A mediados del siglo XX pasó a llamarse colono. El yanaconaje era favorable porque pagaba menos tributos y estaba exento de la mita y otros servicios personales propios de las encomiendas. 24 Eran semejantes a los yanaconas, pero en vez de vivir adscritos a las haciendas de españoles se refugiaban en las ciudades huyendo de las mitas de tambos y minas. El problema del almojarifazgo radicaba en que la mercadería estaba sometida a doble y hasta triple imposición por derechos de aduana, pagaba por llegar y salir de Portobelo con dirección al Callao, luego pagaba al ingresar al puerto y si debía salir a otro destino, como Chile, debía volver a pagar. En 1773, el método para calcular el pago del derecho aduanero cambió por el de abrir los fardos de mercadería para que fuera evaluada por los vistas de aduana. Con motivo de las guerras en España, el derecho de alcabala subió del 6% al 40%, sin dejar de cobrarse el 2% de salida. En la imagen se aprecia la muerte de Gonzalo Pizarro, quien encabezó la denominada “Rebelión de los encomenderos”.
- 204. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 203 • La alcabala. Se aplicaba a toda clase de transacciones y era pagada por el vendedor. Se obtenía dinero en efectivo. • Encomiendasycorregimientosvacantes.Serefierealosingresosprovenientes de las encomiendas y corregimientos que no estaban asignados a ninguna persona y, por ello, pasaban a la tutela de la propia administración virreinal. • Annata. Impuesto aplicado a las rentas generadas por ocupar cargos de diversa índole. Se calculaba en función de las ganancias obtenidas en un año. • Importación de esclavos. Se pagaba dos pesos por cada persona traída en calidad de esclavo. Además de estos ingresos fiscales por concepto de impuestos, existieron ingresos por la venta de azogue, sal y naipes a manera de estanco, y por la legalización de las propiedades de tierras que habían sido repartidas entre los españoles (composiciones). Los arbitrios municipales. Además de los impuestos ya mencionados, también existieron los arbitrios municipales para cubrir los gastos de las ciudades y poblados. Entre estos tenemos: • Sisa. Impuesto indirecto al consumo de ciertos bienes que se aplicaba a productos de bajo consumo; por ejemplo, el pago de dos pesos por cada cabeza de ganado menor, un real por arroba de carne de vaca y cuatro pesos por cuerpo de cecina. Con la sisa cobrada en 1587 se construyó la primera pileta de la Plaza de Armas de Lima y el puente sobre el río Rímac. Luego, se emplearía para el mantenimiento de hospitales y, por último, pasó a favor del Ayuntamiento de Lima junto con el bodegaje. • Bodegaje. Pago de los comerciantes por el almacenamiento de sus mercaderías en corralones municipales. • Mojonazgo. Pago de los comerciantes por el ingreso de productos a la ciudad. Por ejemplo, en Tarma, el municipio cobraba cuatro pesos por cada botija de aguardiente que ingresaba (Romero, 2006). • Lanzas. Era pagado por los nobles poseedores de títulos de Castilla, para compensar las lanzas o los soldados que antes tenían que aportar a sus expensas, al ejército real. Otros arbitrios municipales. Fueron: expolios, ferreterías, penas de cámara, señoreaje, venta y arriendo de fincas, de comisos, arriendo de cajones de la plaza de Lima, etc. El más notable de estos fue el cabezón, que consistía en gravar la fanegada de tierra25 rural que no estuviera produciendo. Esto obligó a los propietarios a hacer producir sus tierras o arrendarlas. Este tributo 25 Medida agraria que, según el marco de Castilla, contiene 576 estadales cuadrados y equivale a 64 596 áreas. Esta cifra varía según las regiones. El primer envío. El primer envío fue llevado a España por Hernando Pizarro, producto de los tesoros del rescate, y consistió en 5 730 kilos de oro puro y 11 041 kilos de plata pura. El virrey Amat, entre otros, llevó a cabo las más renombradas obras de embellecimiento de la ciudad de Lima, como el Paseo de Aguas y la Alameda de los Descalzos.
- 205. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA204 fue mantenido por don José de San Martín, por considerar que promovía la producción agrícola, y fue absurdamente eliminado durante la República, a pesar de la protesta de los campesinos. En realidad, la administración virreinal no distinguió entre rentas fiscales y municipales, puesto que cuando una renta municipal adquiría importancia, el rey se la apropiaba. En otras ocasiones, los virreyes creaban un arbitrio municipal y lo destinaban a obras del Estado. Por ello, los ayuntamientos no se distinguieron por su interés en favor de la ciudad, sino que más bien fueron los virreyes quienes desarrollaron las obras públicas. La administración tributaria colonial Fue eficiente y muy sólida, al margen de que el sistema tributario fuera injusto, opresivo, nada transparente y la carga tributaria muy alta. Para depositar los tributos recogidos se crearon cajas recaudadoras de diferente tipo: cajas reales, para depositar los tributos que se entregarían directamente a la corona española. Por ejemplo, el quinto real, cajas generales para depositar los tributos dirigidos a la administración virreinal. En las reducciones existieron las cajas de comunidades a cargo del corregidor y de los caciques26 . Allí se depositaban los ingresos extraordinarios luego del pago de los indígenas. También existieron cajas locales en las ciudades donde eran llevados los tributos en un primer momento; regionales, en las provincias, donde se concentraban los ingresos de las cajas locales de esa provincia; y generales en lasciudadesdemayorimportanciafiscal(Lima,CharcasyQuito)donde finalmente se concentraban los tributos. Luego, se enviaban a España. Las cajas generales se encontraban en: a) Lima.Recaudabalostributosdesupropiajurisdicciónyademásrecibía las aportaciones de las cajas de Arequipa, Arica, Castrovirreyna, Cusco, Chachapoyas, Huancavelica, Paita yTrujillo. b) Charcas. Cajas de La Paz, Potosí, Buenos Aires yTucumán. c) Quito. Cajas de Guayaquil y Quito. Las cajas generales se encontraban en: a) Lima.Recaudabalostributosdesupropiajurisdicciónyademásrecibía las aportaciones de las cajas de Arequipa, Arica, Castrovirreyna, Cusco, Chachapoyas, Huancavelica, Paita yTrujillo. b) Charcas. Cajas de La Paz, Potosí, Buenos Aires yTucumán. c) Quito. Cajas de Guayaquil y Quito. Todas ellas eran manejadas por los siguientes funcionarios: a) Tesorero. Custodiaba los caudales. b) Contador. Emitía las órdenes de pago y llevaba los libros de cuentas. Vivía en el lugar donde se encontraba la Caja Real. c) Factor.Vigilaba el manejo del patrimonio estatal. d) Veedor. Supervisaba las fundiciones de los metales. Todas ellas eran manejadas por los siguientes funcionarios: a) Tesorero. Custodiaba los caudales. b) Contador. Emitía las órdenes de pago y llevaba los libros de cuentas. Vivía en el lugar donde se encontraba la Caja Real. c) Factor.Vigilaba el manejo del patrimonio estatal. d) Veedor. Supervisaba las fundiciones de los metales. 26 Antes llamados curacas pero el virreyToledo, imitando las zonas del Caribe, les puso el nombre de caciques.
- 206. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 205 Como órganos de control y supervisión existieron: • LosTribunales de Cuentas: encargados de supervisar y juzgar lo relacionado a los asuntos fiscales. • El Consejo de Indias: encargado de diseñar la política que se debía seguir en lascoloniasdeEspaña.Estainstanciapodíaordenarqueserealizaraunavisita para ejercer un control más directo. La sede del Consejo de Indias estaba en España. Conclusiones • Los antiguos peruanos fueron conquistados y empujados abruptamente a un caos social, económico y tributario que no les devolvería nada a cambio, salvo penurias y opresión. • El sistema tributario colonial estaba concebido y organizado para mantener un sistema económico mercantilista y monopólico. Para asentarse en el Perú aprovechó los fuertes lazos de parentesco que unían a las comunidades indígenas, su sistema de reciprocidad y su gran capacidad organizativa, y convirtió a los curacas en recaudadores de impuestos y a la vez en cómplices del cobro ilegal y abusivo de los impuestos. • Las rentas que obtenía el Estado español de sus colonias, especialmente del Perú, provenían de las aduanas y del tributo indígena. La recaudación tributaria obtenida en el Perú fue muy alta, siempre estuvieron cubiertos los gastos de la administración virreinal y aún así quedaba un tercio que era enviado a la metrópoli (España). Las dos terceras partes de lo recaudado provenían del tributo indígena y de los españoles avecindados en elVirreinato. • La administración colonial fue lo suficientemente sólida para sobrevivir la guerra de Independencia, pues sus tributos y su organización siguieron hasta después de cincuenta años de iniciada la República.
- 207. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA206 Durante el siglo XIX, al periodo republicano se le puede definir como inestable política y económicamente, lo que se reflejó en diversas medidas económicas, de las cuales la tributación fue una expresión clara de las contradicciones de la época. CaracterísticasdelaeconomíaypolíticafiscalperuanaenelsigloXIX • El Perú a principios de su vida independiente. La guerra de Independencia duró cuatro largos años y para entonces el Perú ya estaba en proceso de empobrecimiento. Lo que vino después fue caos, guerras entre caudillos y desorden fiscal. En 1821, con la llegada de la misión libertadora, don José de San Martín encontró que los ingresos fiscales provenían principalmente de dos fuentes: el tributo indígena y las aduanas, pero estas últimas no aportaban debido al estadodeguerraenqueseencontrabaelpaís.Ellibertadorordenólaabolición del tributo indígena porque era una rémora colonial que se contradecía con el espíritu liberal de la revolución emancipadora. Entonces, para financiar la campaña libertadora, San Martín contrajo deudas con Inglaterra, Chile y peruanos (estos últimos aportaron voluntariamente o por la fuerza). Sin embargo, el tributo indígena estaba ligado a la repartición de tierras y los indios prefirieron seguir pagándolo antes que arriesgar las tierras que les había otorgado el régimen colonial. LaTributación en la República: Siglo XIX A inicios de la República, la principal característica del Perú fue la crisis económica y política que vivía. En esas circunstancias, se puede decir que en el aspecto tributario semantuvieronlasleyesyprácticasdelcoloniaje,siendoprincipalmentebeneficiados los gobiernos locales, quienes tenían el encargo de recaudar pero no daban cuenta de esto al Gobierno Central. La abolición del tributo indígena. San Martín decidió abolir el tributo indígena el 27 de agosto de 1821, no porque tuviera fondos suficientes para los gastos de guerra, sino porque como dijo, era un “signo de vasallaje incompatible con los principios democráticos”. 206
- 208. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 207 • Bolívar y el Estado. En 1824, el libertador Simón Bolívar encontró al Estado peruano en la ruina fiscal y obviamente requería de dichos ingresos para mantener a su ejército y pagar los gastos de la guerra contra las fuerzas realistas, atrincheradas en la sierra central del Perú. Por esto, restituyó el tributo indígena y confiscó todo lo que pudiera necesitar para mantener a la tropa; a cambio, como San Martín, entregó bonos con lo que incrementó la deuda interna. • Luegodelprocesodeindependencia.CuandoconcluyólaIndependencia, con el consiguiente retiro del ejército libertador, se inició la República que muy pronto se vio frente a nuevos conflictos: La guerra con la Gran Colombia de 1828; las luchas civiles entre Gamarra, Bermúdez, Orbegozo ySalaverry en torno a la formación de laConfederación Peruano-Boliviana (1836-1839); el segundo gobierno de Gamarra que concluyó con el conato de guerra con Bolivia, en donde perdió la vida (Batalla de Ingavi); y los gobiernos efímeros de Vidal, Vivanco, Elías y Menéndez. Entre 1825 y 1829, el ministro de Hacienda, Larrea y Loredo, estableció nuevas reglamentaciones relacionadas con el comercio y los aranceles que cambiaron la política de comercio del Perú colonial. Se cambió la política monopólica y exclusivista por la libertad de comercio e igualdad de trato a todas las naciones. Además, se eliminaron las aduanas internas quedando solo las marítimas y terrestres de las fronteras; y se dieron una serie de incentivos (exoneraciones tributarias) a la importación de bienes de producción (maquinarias, herramientas, etc.). Por otro lado, en el Congreso había muchos representantes imbuidos de ideas coloniales, quienes luchaban para que no se diera la libertad de comercio y conservar sus privilegios y el régimen de monopolio. Así, los sucesivos gobiernos dieron origen a distintas Cartas Constitucionales, que se inició con el Estatuto Provisorio de 1822, las Constituciones de 1823, 1826, 1828, el Pacto de la Confederación –1836– y la Constitución de 1839. El resultado de esta inestabilidad política y social fue una administración tributaria desordenada, es decir, ineficiente y, en muchos casos, corrupta y abusiva. De otro lado, las guerras entre caudillos no aportaron nada para cambiar la situación que dejó Bolívar: una gran deuda interna, la primera deuda externa y un tributo no equitativo como el tributo indígena, situación que afectó gravemente el erario nacional. No había crédito interno ni externo y se incumplieron las obligaciones fiscales. Recién en 1845, cuando fue elegido Ramón Castilla, se inició una corta pero importante etapa de estabilidad política. Ante la situación que vivía el país, tanto San Martín como Simón Bolívar contrajeron una serie de préstamos que incrementaron nuestra deuda interna. Vista de una plazuela de Lima en los inicios de la República.
- 209. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA208 El auge del guano y del salitre Crisis económica y financiera; Guerra del Pacífico (1845-1884). Durante el primer gobierno de Castilla (1845-1851), el ministro Manuel del Río reorganizó y saneó la Hacienda Pública.Gracias a él, por primera vez en el país se presentó el presupuesto de la nación ante la cámara legislativa para su aprobación. Además, rindió cuentas sobre lo gastado. En este periodo se consolidó la deuda pública y se reestableció el crédito interno y externo. Sin embargo, a pesar de todas las medidas acertadas, con este gobierno empezó el pernicioso sistema de consignaciones (onerosas a los intereses del país) y la irregular forma de cubrir el déficit fiscal con adelantos de dichas consignaciones. Por lo demás, el sistema tributario se redujo a los beneficios del guano, ya que se abolieron los impuestos a jornaleros (nombre de la antigua contribución de castas) y la tributación indígena, sin ser reemplazados por otros. Hacia fines de la década de 1840 se establecieron las consignaciones como forma de venta del guano. En virtud de estos contratos, el comerciante- consignatario asumía la responsabilidad de colocar el guano en los diferentes mercados europeos sobre la base de la percepción de un porcentaje de beneficios, como comisión por sus operaciones. El mismo comerciante debía afrontar los costos de explotación y de transporte, percibiendo por los capitales invertidos tasas de interés variables. Dada la penuria financiera del Estado, el consignatario otorgaba al gobierno diferentes préstamos, por los cuales cobraba otros intereses. El conocimiento del mercado y el control del capital colocaron a los comerciantes en una posición de fuerza, de la cual obtuvieron beneficios suplementarios, además de los generados por la propia explotación del abono peruano. Situación durante el gobierno de Echenique. Durante el gobierno de Echenique (1851-1854) prosperaron las finanzas públicas gracias al guano y a la estabilidad política anterior. No obstante, se acentuó el error del gobierno precedente: casi no se cobraban impuestos porque habían sido derogados o por falta de interés. A pesar de esto, aumentaron los gastos fiscales que incrementaron la deuda pública debido a los adelantos obtenidos con las garantías del guano. Se continuó vendiendo guano bajo el sistema de consignaciones. El auge del guano fue tan importante que el gobierno de la época solventó sus gastos y canceló la deuda interna y externa sin necesidad de recaudar impuestos. Además, sirvió como garantía para recibir adelantos y nuevos préstamos, que fueron gastados de manera arbitraria llegándo al despilfarro. “No es de extrañar tampoco, dado el localismo de la época que, en provincias, junto a la legislación tributaria colonial se formase otra, impuesta por el abuso y hecha ley por la costumbre. A eso sin duda obedeció que, en 1828, el diputado Salas pidiese la derogación de las contribuciones como cabalgaduras, bagajes, carcelaje, y otras pagadas por los indios, en Cusco, Tiana, Ricuchico, Tacna, Mayug-huaca, y cuya existencia ignoraba el Congreso”. Historia Económica del Perú. Emilio Romero. Recién en 1855 con la bonanza del guano y el salitre, Castilla pudo suprimir el tributo indígena. El guano llegó a cubrir el 80% de los ingresos peruanos (1861-62). En la imagen, vista de las islas Chincha en el siglo XIX.
- 210. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 209 La guerra con España. En 1864 se inició el conflicto con España, que se prolongó por más de dos años (abril de 1864 a mayo de 1866).Como todo conflicto, acarreó grandes gastos, yCastilla firmó nuevos contratos para la explotación del guano de manera apresurada. El presidente de entonces, Juan Antonio Pezet Rodríguez, había nombrado como ministro de Hacienda a Ignacio Novoa, quien fue el primero en la historia del Perú en cumplir con el precepto constitucional de mandar la Cuenta General Documentada al Congreso de la República. Sin embargo, lo más importante, es que fue el primero en denunciar la funesta política guanera y propuso un plan mediante el cual se regresaría a la costumbre ciudadana de tributar, y se capitalizarían los ingresos guaneros. No obstante, predominó la incapacidad de los políticos y su interés para que sus servicios personales se pagaran con las rentas provenientes del guano. ElgobiernodeBaltayelcontratoDreyfus.DuranteelgobiernodeBalta(1868-1872) destacó la figura de Nicolás de Piérola como ministro de Hacienda. Bajo su auspicio se firmó el controvertido contrato Dreyfus y se hicieron dos grandes empréstitos para construir ferrocarriles y obras públicas. Para la época, dicho contrato era tan grande, que el Perú se volvió sujeto de crédito y “llovieron” los empréstitos, con lo que la deuda externa aumentó como se ve en el siguiente gráfico. Con el gobierno de Echenique, que sucedió al primer gobierno de Castilla, la deuda interna se pagó pero sin la debida exigencia en los requisitos por la comisión designada para reconocer dicha deuda. Esto causó un gran escándalo, y se exigieron las debidas investigaciones sin mayores resultados, lo que provocó que Castilla tomara el poder nuevamente, pero por la fuerza de las armas en 1855. Desde entonces y hasta 1858 fue presidente provisorio. Abolió la esclavitud y el Estado pagó una indemnización a los dueños de los esclavos que quedaban. Abolió el tributo indígena sin reemplazarlo por otro y el Estado dejó de percibir alrededor del 30% de sus ingresos. 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 50 40 30 20 10 0 millonesdelibrasesterlinas —— DEUDA EN LIBRAS ESTERLINAS DEUDA PÚBLICA ACUMULADA - PERÚ (1822-1878) Las empresas privadas extraían el guano y lo mantenían en consignación para su venta en los mercados internacionales, efectuando las liquidaciones según las operaciones que realizaban. A cuenta de las mismas, los consignatarios efectuaban adelantos al Estado peruano. José Balta (1814 -1872)
- 211. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA210 El tiempo de José Pardo. El gobierno de Pardo (1872-1876) fue el primer gobierno civil de la historia republicana.Al presentarse ante lasCámaras Legislativas, Pardo enemigo político de Piérola, expuso con claridad la situación financiera (Mc Evoy, 2004: 419 y ss.), y propuso organizar un financiamiento tributario, al menos para los gastos ordinarios: “En la creación de recursos ordinarios interiores, es necesario atender en todas las circunstancias, y muy principalmente en la que atravesamos, a dos cosas esenciales: recaudación fiscal - producto inmediato y suficiente. Estos son dos faros que nos deben guiar en la solución de tan difícil problema. Las fuentes donde deban obtenerse los resultados que exige la situación fiscal del país, no pueden ser otras que el ‘impuesto directo’ o el ‘impuesto indirecto’. De difícil imposición el primero para el Gobierno general de la Nación y para él, de exiguo resultado, solo puede aumentarse eficazmente su producto regularizando y generalizando el cobro de la contribución sobre la renta que hoy se colecta bajo los nombres de ‘contribución de predios rústicos y urbanos, industrial y de patentes’” (McEvoy, 2004: 428; cursiva en el original). Pero el agotamiento del guano, base de la economía peruana, y cuya calidad empeoró; y la crisis de la banca europea, que impidió a Pardo concertar nuevos préstamos, hicieron inviable la realización de estos proyectos. Para sustituir el guano estableció estancos a las empresas salitreras con la finalidad de regular el precio del fertilizante (1873). En 1875, debido a la caída de los precios del guano, entre otros motivos, los estancos fueron suspendidos y se llevó a cabo la expropiación de las salitreras por el Estado, quien compró gran parte de ellas a través de la emisión de certificados a dos años y con un fondo de 4%. En 1876, entregó el mando a su sucesor Manuel Ignacio Prado Ochoa. Pero para entonces se estaba configurando una grave crisis entre Bolivia y Chile en torno a un impuesto de diez centavos con el que Bolivia había gravado el quintal de salitre que extraía una empresa privada en las salitreras de Antofagasta, mientras que Una descripción elocuente de la problemática es la crítica de Rodríguez (Dancuart y Rodríguez, XI, 1912: 9): “El impuesto fue una fuente cegada en toda la primera época de la Historia financiera del Perú y desde 1845 fue sustituido en gran parte por el producto del huano. El empréstito fue el objetivo de las finanzas sobre la base del rico filón del huano; de manera que el Perú presenta este fenómeno financiero no contemplado hasta hoy en nación alguna: el empréstito sin impuesto, es decir, el empréstito levantado sobre base que nada en lo absoluto costaba al contribuyente”. Guano, salitre y finanzas públicas: el Pacífico en el siglo XIX. HéctorOmar Noejovich y AlfredoVento. Enero, 2009. Este cuadro alegórico intenta representar las obras que se realizaron durante el gobierno del presidente José Balta. Para poder concretarlas, el Perú tuvo que endeudarse. Manuel Pardo fue el primer gobernante civil de nuestra historia. El Huáscar enfrentando a una embarcación enemiga durante la Guerra del Pacífico.
- 212. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 211 las salitreras peruanas –expropiadas por el presidente Pardo– se encontraban en Tarapacá. La Reconstrucción (1884-1900). La Guerra con Chile originó el empobrecimiento del país y el desgaste de los civiles para gobernar, lo que dio lugar a un nuevo brote de militarismo. Durante los años 1884 y 1885 continuaron las disputas entre Iglesias y Cáceres, que finalizaron con la elección de este último en 1886. Remigio Morales Bermúdez le sucedió en 1890, pero en 1894 Cáceres retomó el poder. En esa época se negoció el Contrato Grace como una manera de enfrentar la deuda externa. En dicho contrato, se dio como concesión la mina de Cerro de Pasco y la administración de los ferrocarriles. A pesar de los aspectos en contra de este contrato, significó un alivio para el país. Sin embargo, el gobierno de Cáceres no llegó a buen término, Piérola se levantó en armas con las famosas montoneras. Esta nueva confrontación se resolvió con la elección de este último en 1895. Durantesugobiernosehizounareformatributariaparalevantarelerarionacional, que comprendió la recaudación y la administración fiscal. Nicolás de Piérola gobernó desde 1895 hasta 1899. Se le reconoce la honestidad en su política hacendaria, donde buscó que el país satisficiera sus necesidades con recursos propios, evitó los empréstitos y el aumento de los impuestos. Para este fin, creó la Compañía Recaudadora de Impuestos. La política monetaria cambió del sol de plata a la libra de oro, con igual valor que la libra inglesa. Este sistema monetario del Patrón de Oro, perduró hasta la primera guerra mundial. Durante el gobierno de Piérola surgieron grandes instituciones bancarias con aportes de capitales peruanos y extranjeros.Se creó el Banco del Perú y de Londres, el Banco Internacional del Perú y el Banco Popular del Perú. La recaudación de impuestos y la estabilidad monetaria fueron claves para que el gobierno de Piérola estimulara la formación de empresas industriales, comerciales y financieras desarrollando la explotación petrolera y minera. Por ello, en 1895 concibió la idea de una sociedad anónima mixta con capitales del Estado y privados que se encargara de la recaudación y administración de las rentas nacionales, a la que denominó Compañía Recaudadora de Impuestos que, con algunas modificaciones y cambios de nombre, subsistió hasta muy avanzado el siglo XX. En1899llegóelalumbradopúblicoalacapitalyaumentaronlaslíneastelegráficas. En esta época se produjo el boom del caucho que convirtió en centro de interés a la hasta entonces olvidadaAmazonía.Además, en 1898 se fundó la Escuela Militar de Chorrillos. Los inicios del siglo XX. Este periodo se inició con armonía entre el país legal y el país real.A partir de 1890, durante el gobierno de Piérola, el país había logrado un grado de modernización, diversificación y expansión económica impresionantes27 . 27 KLARÉN, P. Nación y Sociedad en la Historia del Perú. Instituto de Estudios Peruanos, cap.VII.Versión en castellano de Society and Nationhood in the Andes. Oxtord University Press, 2000. Piérola tomó el poder luego de una guerra civil contra Cáceres. Paseo Colón a fines del siglo XIX.
- 213. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA212 Se había producido una desaceleración de la inversión extranjera, se elevó la demanda de materia prima peruana y los sectores exportadores se diversificaron, puesto que había que reemplazar al guano y al salitre. Se generó un desarrollo económico autónomo junto con una expansión dinámica en bienes de capital y capacidadtecnológica.SecomenzóaformarunEstadoconmayoresrendimientos, eficiente y sin corrupción, respetuoso de las normas y buen administrador de los recursos. Así, se creó la riqueza que sería base importante para iniciar el nuevo siglo. Basadre señala que, a pesar de que la ceguera de la oligarquía y de los políticos hizo fracasar al Estado en formación, este no debe dejar de ser relevado como un periodo importante de reconstrucción del país. La política fiscal durante la República del siglo XIX Desde la primera Constitución (1823) se definió la obligación del Poder Ejecutivo de presentar el Presupuesto General de la República. Dicho Presupuesto se establecía de acuerdo con el cálculo previo de los egresos y fijando las contribucionesordinarias,incluidaunacontribuciónúnicadetodoslosciudadanos. En esta concepción, los impuestos estaban dados por la contribución personal, sin considerarse capitales, rentas ni la riqueza del contribuyente. Por aquella época, la finalidad de los impuestos era proveer al Estado del dinero necesario para la defensa nacional, la conservación del orden público y la administración de sus diferentes servicios. Recién con Piérola (fines del siglo XIX), el Estado asumió otros fines de índole social tales como educación y salud pública, subsidios a la alimentación y el inicio de la construcción de las viviendas populares. No obstante, el Estado tuvo grandes dificultades para manejar la hacienda pública. Había un atraso proveniente del manejo colonial y no existían hombres preparados para dicha tarea. A ello se agregó que la recaudación de los fondos estaba en mano de los gobiernos locales, quienes cobraban impuestos de los que ni siquiera el Congreso tenía conocimiento.Además, la relajación moral originaba un desorden administrativo. En los comienzos de la República no existió una oficina que centralizara la cuenta de los ingresos y egresos del erario nacional. En 1830, se intentó llevar una contabilidad doble, pero hubo resistencia de las oficinas locales y solo se aplicó de manera incompleta. Las contribuciones directas estuvieron reglamentadas entre 1826 y 1828, así como el rol de los prefectos, subprefectos y administradores, con sus obligaciones y tareas. Esta reglamentación fue oficialmente establecida en 1829. La oficina que centralizó la administración tributaria fue el Tribunal Mayor de Cuentas. Durante el primer gobierno de Ramón Castilla se creó la Dirección General de Hacienda (1848). La finalidad de esta Dirección fue centralizar los resultados de la recaudación por las oficinas responsables. Además, estuvo encargada de la redistribución de los recursos. Así, el Tribunal de Cuentas se convirtió en el ente fiscal y de evaluación de las cuentas. En 1848, se dictó el reglamento que rigió Don Nicolás de Piérola. El Tribunal Mayor de Cuentas. Esta institución tomada del Virreinato, fue la oficina encargada del examen y evaluación de las cuentas que debían rendir los administradores de las rentas del Estado. Tenía una doble función, por un lado, dirigía la hacienda y llevaba el registro de los ingresos y egresos; por otro, se encargaba de evaluar las cuentas de las oficinas subalternas. Posteriormente, fue reemplazada por la Contaduría General de Valores, pero la ley promulgada en 1840 lo restableció.
- 214. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 213 el Tribunal hasta 1875. A pesar de la pobreza del erario nacional, se desarrolló un régimen fiscal que permitió mejorar la situación del Perú al terminar la guerra con Chile. Así tenemos que el total recaudado para 1888 fue: Productos de Aduanas............................................................... S/.. 4 317 221.00 Contribuciones................................................................................ 1 159 638.08 Ferrocarriles.................................................................................... 41 529.37 Correos ........................................................................................... 135 318.81 Telégrafos ....................................................................................... 21 716.40 Diversos .................................................................................... ..... 367 518.43 Total...................................................................................... 6’042,942.09 Las fuentes de esta recaudación fueron: Rentas generadas...................................................................... S/.. 4 966 230.90 Rentas departamentales ................................................................. 1 076 711.16 Total...................................................................................... 6 042 942.09 Ministerio de Gobierno, Policía y Obras Públicas.............................. S/.2 231 116.57 Ministerio de Relaciones Exteriores................................................. 193 213.21 Ministerio de Justicia, Culto, Instrucción y Beneficencia................... 648 840.12 Ministerio de Hacienda y Comercio ................................................. 1 141 914.68 Ministerio de Guerra y de Marina..................................................... 1 676 568.56 Total...................................................................................... 5 891 653.14 Principales tributos en el siglo XIX Los tributos recaudados en este periodo se pueden dividir en tributos directos que afectaban a personas, predios, industrias y patentes; e impuestos indirectos provenían, en su mayor parte, de las aduanas. Además, otros tributos indirectos fueron los diezmos, los estancos y las alcabalas. Tributos directos. Afectaban a los ciudadanos de la naciente República, pero no de la misma manera. Se hacía diferencia entre la tributación indígena y la de castas. Además, incluían los tributos por predios, industrias y patentes. a) Tributoindígena.Caberecordarqueeltributoindígenafueelmásimportante de la organización fiscal en el erario virreinal. Con el levantamiento deTúpac Amaru sufrió un aumento, luego fue abolido en 1808 y se volvió a implantar en 1815, como un castigo más por el levantamiento de Mateo Pumacahua. Este tributo fue nuevamente abolido en la época de la Independencia, por San Martín, mediante decreto del 27 de agosto de 1821. Sin embargo, Bolívar lo restableció por decreto el 11 de agosto de 1826. Además, niveló a los indígenas con los demás ciudadanos en materia tributaria, ordenando De otra parte, los pagos hechos ascendieron a las siguientes cifras (se incluyen los egresos departamentales):
- 215. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA214 pagar a todos la misma tasa impositiva. Esto fue ratificado por ley el 3 de noviembre de 1827. No obstante, en la nueva República no se pensaba que todos eran ciudadanos; además, la idea de peruanidad o de peruanos estaba identificada netamente con el indígena. Esta es la razón por la que los alcaldes y gobernadores siguieron cobrando el tributo solo a los indígenas. Por su parte, estos estaban dispuestos a pagar dicho tributo, pero solicitaron que no se les cobrara ningún otro impuesto. Según la ley, un indígena aportaba en promedio de 5 a 9 pesos y los que no tenían tierras, desde 2.5 hasta 5.5 pesos. Sin embargo, el impuesto de castas se fijó en un promedio de 5 pesos anuales por individuo, además de 4% sobre el producto neto de la propiedad, sea en capitales fijos, como predios rústicos y urbanos, o en capitales circulantes en todo género de industria28 . El tributo indígena recién fue abolido como tal durante el gobierno deCastilla en 1855. Pero poco después sería restituido como contribución de indios con carácter personal y ya no colectivo. b) Tributo de castas. La contribución de castas o de mestizos abarcaba el tributo personal de los trabajadores y de los que tenían una renta anual. En 1842 todos aquellos que no eran indígenas y estaban considerados como jornaleros, estaban obligados a cumplir con este impuesto pagando al erario público tres pesos y cuatro reales por año30 . Sin embargo, la contribución de castas fue abolida con una ley aprobada por el Congreso de Huancayo y promulgada el 25 de septiembre de 1840. Por un lado, se adujo que dicho tributo recaía sobre personas muy pobres, cuyos recursos apenas bastaban para sostenerse y que nada podían aportar al Estado. En ese entonces, se alegaba que los indígenas por lo menos tenían tierras. Por otro lado, aquellos que poseían terrenos o bienes prediales sostenían que ya pagaban el impuesto predial y que entonces se les estaba duplicando la carga tributaria. En la práctica, solo los indígenas pagaron una contribución personal. c) Predios. El valor de los predios era asignado por su producto, no tenían valor en sí mismos. En un primer momento, los propietarios de todo tipo de predios (urbanosorurales)estuvieronobligadosacontribuiranualmentecon5%dela utilidad de su arrendamiento, pero luego se redujo a 3%. Esto fue decretado el 30 de marzo de 1825. Sin embargo, hubo problemas para su recaudación y los predios rurales fueron exonerados en consideración a las tropelías de las que fueron objeto por parte de los montoneros. La ley de 1840, que abolió la contribución de castas, dispuso que los dueños de predios rústicos o urbanos que no poseyeran más de un fundo y cuya renta anual no excediera los cincuenta pesos estuvieran libres del impuesto predial. 28 BASADRE, op. cit.Tomo II. p. 178. 29 BASADRE, op. cit.Tomo II. p. 816. 30 Id.Tomo II. p. 874. Ramón Castilla declaró la abolición de la esclavitud, pero hizo grandes pagos a los hacendados a cambio de ello. Entonces, la corrupción fue el denominador común. En las primeras décadas de la República, la tierra no tenía valor en sí misma sino por su producción.
- 216. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 215 Diversos decretos aumentaron o redujeron ligeramente estas cifras31 . El tributo indígena seguía siendo el principal sostén del erario público. d) Tributo de industrias y patentes. Otras contribuciones directas fueron las que se aplicaron a las industrias y patentes (la última se mantuvo). El impuesto de industrias gravaba 3% sobre el producto de la industria o capitales que se obtuvieran por su ejercicio. La recaudación de este tributo solo fue posible en las capitales de departamento y ciudades, cuya población lo justificara. Esta disposición reducía su base tributaria. Tributos indirectos. Las contribuciones indirectas fueron muy numerosas, pero sin duda la más importante era la de aduanas. Este impuesto tenía una serie de dificultades y trabas, sobre todo por el gran contrabando de la época, que afectaba notoriamente al erario público. La importación de ciertos productos que perjudicaban a la agricultura e industria nacional era gravada con un arancel de 80%, mientras que los demás productos, con 30%. Las otras contribuciones indirectas eran herencia delVirreinato. A partir de 1840, el Estado comenzó a percibir la renta proveniente de la exportación del guano.Con este auge, se abolió la tributación directa e indirecta. El Perú se convirtió en el único país del mundo que prácticamente basaba su ingreso en un solo producto: el guano. Asimismo, se descentralizó el presupuesto de manera que cada provincia se financiaría con su propia tributación, mientras que la recaudación principal se quedaba en Lima. En la capital se derrochaba el dinero mientras que las provincias se empobrecían. 31 Id.Tomo II. p. 601. Para tener una idea de la importancia que cobró el ingreso aduanal después de la Guerra con Chile, basta con mencionar que, en 1888, el total recaudado por todo concepto fue de 6 042 942.09, de los cuales 4 317 221.00 correspondieron a ingresos por concepto de aduanas.
- 217. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA CaracterísticasdelaeconomíaypolíticafiscalperuanaenelsigloXX En esta etapa, la historia económica de la República estuvo marcada por intensos pero breves momentos de crecimiento, separados por periodos de transición e incertidumbre32 . LaRepúblicaAristocráticayelOnceniodeLeguía Los productos de exportación que tuvieron mayor auge entre 1890 y 1930 fueron, en orden de importancia: azúcar, algodón, lana, caucho, cobre, petróleo y plata. El control de la exportación (al inicio en manos nacionales) no fue en sí tan importante como la dependencia hacia el mercado internacional y sus efectos en la economía nacional33 . Hubo un alza en la industria debido a la sustitución de importaciones. El número de empresas urbanas que producía bienes de consumo masivo como cerveza, velas, jabón, cigarrillos, zapatos, camisas, muebles, vinos y textiles se incrementó en un 70% entre 1890 y 1902. Para 1899 había alrededor de 150 fábricas modernas que empleaban cerca de seis mil trabajadores y los industriales se habían organizado en la Sociedad Nacional de Industrias a instancias de Piérola34 . LaTributación en la República: Siglo XX El siglo XX fue para el Perú un tiempo de vaivenes entre el sistema democrático y los regímenes dictatoriales. Este ha sido un factor fundamental para que no se haya cimentado una política tributaria constante que consolide a nuestro Estado. 32THORP,R.yBERTRAM,G..Perú1890-1977:crecimientoypolíticaenunaeconomíaabierta.MoscaAzuleditores,1988.p.487. 33Ibid.p.103. 34Ibid.p.257. Augusto B. Leguía (1919-30) planteó una nueva forma tributaria. Normó los impuestos a la herencia y a las rentas, así como a las exportaciones. También creó el Banco Central de Reserva. 216
- 218. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 217 A partir de 1919, el desarrollo económico del Perú fue conducido por Leguía, quien pensaba que este crecimiento estaba ligado a su habilidad para atraer capitales, tecnología, mercados y conocimiento empresarial de los países avanzados de Occidente, especialmente Estados Unidos, por la apertura del Canal de Panamá, en detrimento de los capitales británicos y europeos. También pensaba que el país debía mostrarse al mundo como una economía exportadora y, por ello, los capitales extranjeros y nacionales pusieron mayor empeño en este sector. Expandió la burocracia estatal de 898 empleados públicos, en 1920, a 5313 en 1931. Por otro lado, el número de profesionales en la clase media y de estudiantes en todo el país, creció un 62% en solo diez años35 .Atrajo gran cantidad de asesores norteamericanos que ayudaron a reformular la legislación. Se prepararon nuevos códigos para modernizar las actividades comerciales, mineras y agrícolas, que estuvieron acompañados por una nueva legislación bancaria, presupuestaria, tributaria y aduanera. Por ejemplo, el Banco de Reserva del Perú tuvo como modelo el Sistema de Reserva Federal de los Estados Unidos. La Gran Depresión de 1929. En la década del veinte, retrocedieron las exportaciones de azúcar, algodón, caucho y lana por la baja demanda mundial. El sector agroindustrial, que solo había reinvertido en ampliar esta producción, se vio ante grandes pérdidas económicas. Por el contrario, subieron las exportaciones de cobre y petróleo, las que al estar a cargo de capitalistas extranjeros no retornaban la ganancia al país. Luego, la gran depresión que abarcó todo el mercado internacional a partir de 1929, afectó también al Perú, pues empezó a sentirse los efectos de esta economía dependiente exportadora, al colapsar algunas economías regionales. De los difíciles años 30 hasta el gobierno de Odría En 1930 cae el gobierno de Leguía por el golpe militar de Luis Sánchez Cerro, quien fue designado presidente provisional. En 1931 renuncia para postular a las elecciones convocadas y ganarlas con su partidoUnión Revolucionaria. Durante su ausencia,fuepresidenteinterinoDavidSamanezOcampo,quienrecibealamisión Kemmerer. En un mes esta misión diseñó un programa de ajuste y reforma para el alicaído sistema fiscal y financiero del país. El plan recomendaba la contracción crediticia y monetaria; reservas elevadas en el Banco Central y la liquidación de varios bancos grandes; la reforma de la banca; el presupuesto; el abandono del patrón de oro; la promulgación de un código tributario (que incluyera el impuesto a la renta y a las propiedades); el código de aduanas y el tratamiento de la deuda. El gobierno adoptó inmediatamente el plan, pero su aplicación encontró innumerables dificultades: solo llegó a fortalecer al Banco Central de Reserva 35 KLARÉN, P. Cap. X. p. 301. Antigua vista del Banco Central de Reserva del Perú (creado en 1822): la primera institución bancaria de su tipo en América. Edwin Kemmerer fue un economista norteamericano que llegó al Perú para proponer medidas que permitan enfrentar la crisis mundial.
- 219. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA218 y a la Superintendencia de Banca y Seguros, al dotarlos de autonomía constitucional, lo que ayudó a modernizar las transacciones financieras y salvar a la banca de la quiebra durante la depresión. Pero las reformas tributarias y fiscales para solucionar el gran déficit presupuestario no se pudieron llevar a cabo por la fuerte oposición de los sindicatos a la reducción de la burocracia estatal; por otro lado, los agroexportadores también se opusieron pues veían afectadas sus ganancias si se promulgaba la ley del impuesto a la renta. Luego, se sucederían hechos políticos sangrientos (Sánchez Cerro es asesinado) y también se declararía la guerra a Colombia, pero en medio de ello, la economía peruana vuelve a surgir. El Perú comienza a levantarse. A partir de 1933, el Perú se recupera rápidamente porque fueron las empresas extranjeras, que controlaban 50% de las exportaciones, las que llevaron el peso de la crisis internacional. La recuperación estuvo encabezada por la exportación de algodón (en manos de capitalistas nacionales) que tuvo un elevado valor de retorno y significativo efecto multiplicador en la economía interna. Por otro lado, el Perú se había negado a pagar la deuda (aunque la reconocía) lo que le permitió duplicar sus importaciones y estabilizar su tasa de cambio36 . Junto con el algodón se recuperaron los precios de la plata, el oro, el cobre y el azúcar. Mientras los aranceles no cambiaron, solo subieron de 19% a 20% en diez años, entre 1927 y 1936. Nuestra economía en los años de guerra. Durante la Segunda Guerra Mundial, gobernaba el presidente Manuel Prado, quien aceptó controlar los precios de las materias primas en favor de EE.UU., con lo cual ayudó al esfuerzo bélico estadounidense, pero redujo las ganancias peruanas en minerales y otras mercancías. Por esto, en comparación con otros países latinoamericanos, las reservas de divisas extranjeras del Perú fueron bajas y su avance a una autosuficiencia económica, más lento. Pero, a la vez, aumentaron las inversiones de EstadosUnidos, con lo que se alivió la incertidumbre económica y se favoreció el crecimiento. El gobierno de Odría. Entre los años 1945 y 1948, la economía entró en caos, dando lugar al desbalance comercial y a la inflación que había estado contenida por el control de precios. En 1948, el general Odría da un golpe de Estado contra Bustamante; y el nuevo gobierno promueve, nuevamente, las exportaciones. Este auge se prolongó hasta la década de los 60, a razón de un crecimiento anual de 10%. En esta época surge la industria pesquera que, en los siguientes veinte años, crecería de manera espectacular. A su vez, el gobierno de Odría libera de tributos a la minería, lo que favorece la producción y la exportación de minerales. Se forman grandes empresas mineras como la Southern Perú Copper Corporation y crece la Cerro de Pasco 35 KLARÉN, P. Cap. X. p. 301. Sánchez Cerro inaguró el denominado Tercer Militarismo. Fue asesinado en 1933. Odría incentivó la inversión extranjera y puso fin a gran cantidad de subsidios y controles de precio.
- 220. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 219 Copper Corporation. Esto produjo un alza en la compra de bienes de capital y de consumo producidos en el Perú, pero Odría no apoyó a la industria pues se concentró, casi exclusivamente, en el sector exportador. Apartirde1950,elgobiernodeOdríadictónuevasmedidaseconómicassiguiendo las recomendaciones de la Misión Norteamericana Klein, que había llegado al Perú a pedido del gobierno. Se trataba de una reforma del Impuesto a la Renta para aumentar la recaudación tributaria, dicha reforma consistía en reemplazar los Impuestos Cedulares (que permitían crear impuestos complementarios) por otro impuesto de carácter progresivo, el que sería aplicable tanto a personas naturales como a empresas. Pero el Congreso la desestimó y no fue aprobada la reforma tributaria. Fueron presionados por la Sociedad Nacional de Industrias y la Cámara de Comercio, ya que esto implicaría la elevación de los impuestos a las utilidades de las empresas, a los dividendos que generaban las acciones y a la renta que obtenían las personas y empresas peruanas con domicilio en el extranjero. Segundo periodo de Manuel Prado Ugarteche En 1959, durante el segundo periodo de Manuel Prado Ugarteche (1956-1962), se promulgó la Ley 13270 que contemplaba la liberalización de las inversiones industriales de los controles del Estado peruano. La citada ley exoneraba de impuestos a la Importación de Insumos y de Bienes de Capital destinados a la fabricación de bienes manufactureros, pero debido a la caída de los precios internacionales de nuestras exportacionesy a la recesión de la economía norteamericana, la tasa de ganancias de las empresas (especialmente las agroexportadoras) se redujeron, generando el descontento por lo que Prado tuvo que nombrar ministro de Economía a uno de ellos a Pedro Beltrán. Beltrán puso en marcha un programa económico liberal, obtuvo un préstamo del Banco Central de Reserva, emitió dinero usando la famosa “maquinita” y obtuvo el respaldo del FMI, recortó el gasto público, eliminó los subsidios a los alimentos, aumentó el precio de la gasolina y congeló los salarios. Lo más controversial fue el aumento del precio de la gasolina, que tenía por finalidad aumentar los ingresos a través del Impuesto al Consumo y las utilidades. Las medidas dieron resultado menos en el gasto público porque debía pagar el costo social y entonces se vio obligado a aumentar la carga tributaria a las empresas, afectando sus ganancias. Primer gobierno de Fernando BelaúndeTerry UnadelasmásimportantesreformasdelgobiernodeBelaúndefuelaeliminacióndela Caja de Depósitos yConsignaciones controlada por las entidades financieras privadas queseencargabanderecaudarlosimpuestosyutilizarlosparainteresespropios.Ensu lugar,BelaúndecreóelBancodelaNación(1966),loquelepermitióalEstadoperuano recaudar los impuestos y utilizarlos sin la intermediación del sector privado. Gobiernos Conservadores. Los gobiernos del General Manuel A. Odría y de Manuel Prado Ugarteche fueron conservadores y dejaron la economía expuesta a las fuerzas del mercado, pero no se dejó de lado la intervención mediante el gasto, el que creció a un ritmo anual de 7.62%. Ambos buscaron el desarrollo considerando a la inversión extranjera como una vía de modernización, por ello, la atrajeron mediante incentivos tributarios y la respaldaron mediante la inversión pública en infraestructura, pero cohibieron la organización laboral y mantuvieron el crecimiento del país dependiendo de la exportación de las materias primas y la inversión extranjera. Manuel Prado con el presidente norteamericano Kennedy (1961).
- 221. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA220 La gran cantidad de obras públicas y programas sociales del gobierno de Belaúnde lo llevó a incrementar el gasto público. Para financiar estos programas se plantearon el incremento del impuesto a la renta y el establecimiento de un impuesto a la propiedad. Pero nuevamente el Congreso rechazó la medida. Aun así, el gobierno disminuyó los impuestos mediante medidas de exoneración de impuestos directos a las ganancias y a los derechos a la importación del sector industrial. Sin embargo, a pesar de que las empresas aumentaron significativamente sus ganancias no incrementaron la inversión lo que demuestra una evidente actitud rentista;mientrastantoelEstadoveíadisminuidossusingresos.Entonces,también aumentaron las facilidades a las importaciones, las empresas se “stockearon” para cuidarse de una futura devaluación.A la vez, las exportaciones se estancaron por labajaenlospreciosdenuestrasmateriasprimasenlosmercadosinternacionales. Al mismo tiempo, las empresas aumentaron sus transferencias de ganancias al extranjero. Finalmente, el Perú se convirtió, a nivel continental, en el país pionero en endeudamiento. El contrabando: un dolor de cabeza. El contrabando se incrementó, antes significaba el 35% de lo importado y en 1967 había subido a un 68%. Las empresas subvaluaron sus importaciones para pagar menos aranceles y muchas crearon “empresas fantasmas” para aprovecharse de las exoneraciones, también entregaban facturas falsas y pagaban tardíamente los impuestos; incluso utilizaron cheques sin fondo para pagar sus obligaciones tributarias. Todo derivó en un gran escándalo al descubrirse que importantes funcionarios del gobierno estaban implicados en estos delitos tributarios y de contrabando. Otra manera fue aprovechar las exoneraciones tributarias en zonas de la Selva para importar artículos de lujo vía Iquitos y luego venderlos en Lima. Todo esto trajo como consecuencia la promulgación de la Reforma del Servicio Aduanero; de los Aranceles de Aduana y de la Autoridad Portuaria; de las Declaraciones Juradas delosBienesyRentasdelosFuncionariosPúblicos;ydelasExoneraciones Tributarias del Poder Judicial. El gobierno del General JuanVelasco Alvarado El gobierno de las FF.AA., encabezado por Velasco y una corriente de militares “progresistas”, le otorgó al Estado un creciente papel como “planificador del desarrollo”.Estodesequilibrólasfinanzaspúblicasporquealcrecerelgastopúblico, sin el respaldo de una reforma tributaria que incremente el ingreso tributario, condujo al país a un inevitable déficit fiscal. Los subsidios y el crecimiento de la burocracia estatal contribuyeron también a profundizar el déficit. Entonces, el gobierno recurrió a la tradicional solución de hacerse empréstitos y por lo tanto, la obligación de pagarla aumentó ocasionando una gran presión sobre la balanza de pagos. Luego de la toma de la International Petroleum Company (IPC), el 9 de octubre de 1968, el embajador de Estados Unidos solicitó la Estado peruano una compensación. En aquella época el Estado peruano consideró el pedido como una afrenta a la soberanía nacional, pero años después firmó con el gobierno de Estados Unidos el acuerdo Green mediante el cual, el Perú le tuvo que pagar 150 millones de dólares y liquidó las disputas con las empresas norteamericanas; a cambio el gobierno norteamericano levantó el veto al Perú y así nuestro país pudo acceder a financiamiento externo. Fernando Belaúnde Terry gobernó al Perú en dos oportunidades.
- 222. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 221 La idea era que la economía crezca hacia adentro y para ello debían proteger la producción de bienes manufacturados que se debían consumir internamente ya que la industria nacional no era competitiva en el exterior. Para que los productos extranjeros no compitan con los productos nacionales, el gobierno aumentó los aranceles a las importaciones, pero como se necesitaban dólares los captaban por otro lado: exportando materia prima de la minería, pesca y agricultura; mientras esperaban que aumente la inversión privada y produzca el crecimiento económico. Como no se producía la esperada inversión porque no existían reglas de juego claras, el Estado tuvo que invertir, pero para eso necesitaba fondos y como no había aumentado los impuestos ni los cobraba rigurosamente, tuvo que recurrir al endeudamiento externo. De ahí que la deuda creciera de 7,37 millones de dólares al inicio del gobierno militar en 1968 hasta 9,45 millones en 1970 y 21 70 millones en 1974. La crisis fiscal. La política económica del general Morales Bermúdez como Ministro de Economía creó la paradoja central que impulsaría la crisis fiscal: se hizo que conviva un Estado resuelto a expandirse e invertir, junto con una política de liberaciones tributarias y exoneraciones al gran capital. El resultado fue que ese Estado con vocación expansiva redujo sus posibilidades de captar recursos al mantener mínima la presión tributaria al capital con la exoneración de impuestos. En efecto, el Plan de Desarrollo 1971-1975 ordenó, coherente a los propósitos y necesidades de expansión rectora del Estado, que la presión tributaria se elevase de 13% a 18%. En ese caso, el Estado habría captado 22 mil millones de soles anuales y se habría reducido al mínimo el déficit fiscal. Contrariamente a esa decisión política, durante esos años se mantuvo la presión tributaria solo en 13% (una de las más bajas de nuestra historia, de América Latina y del mundo subdesarrollado hasta entonces). Se debilitó así la presión fiscal y se enriqueció el capital. En conclusión, el déficit fiscal se generó no porque el Estado se haya “excedido en su gasto público corriente” sino porque no aumentó sus ingresos (presión tributaria). Agravando el error cometido anteriormente, el Plan Túpac Amaru de la segunda fase de este gobierno con Morales Bermúdez a la cabeza, no anuncia una revisión sustancial de la política tributaria del gobierno; en cambio, incrementa los impuestos a la venta de bienes y servicios de 17% a 20%, y a los bienes de lujo de 27% a 40%, así como el de gasolina; este último así como los impuestos indirectos que paga la mayoría de la población pasan a ser los que más aportan a los ingresos públicos por recaudación de impuestos; mientras que los impuestos directos a la renta, la propiedad y la exportación disminuyeron en un 50%. El sector privado no bajó su rentabilidad, incluso algunos de estos sectores aumentaron su ahorro, pero no invirtieron. Fue el Estado el que no incrementó sus recursos y tuvo que recurrir al endeudamiento externo e interno para financiar su programada expansión. General Juan Velasco Alvarado, a pesar de las reformas sociales que inició y de su carácter nacionalista, su gobierno fue de carácter dictatorial. Es preciso recordar que el general Morales Bermúdez fue Ministro de Economía desde 1970 hasta febrero de 1974, justamente cuando se debieron cumplir las instrucciones del Plan 1971-1975 respecto a la tributación. Belaúnde al final de su segundo gobierno (1985).
- 223. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA222 De 1981 hasta la reforma tributaria En 1981 comienza una etapa democrática en la que se suceden los gobiernos de Fernando Belaúnde Terry, Alan García Pérez y Alberto Fujimori Fujimori. Desde el primer gobierno de Belaúnde el modelo económico que preponderó fue el de protección al capital nacional, sustitución de importaciones por productos nacionales, disminución de los ingresos tributarios y aumento de la deuda externa. El segundo gobierno de Belaúnde se encuentra con un gran déficit fiscal que trata de paliar descargando al Estado de las obligaciones generadas por su rol empresarial. Devolvió muchas empresas a “manos privadas”, implementó medidas de austeridad, liberó las importaciones e incrementó el pago de la deuda externa en un 51%. Para cumplir con su plan pactó un nuevo endeudamiento y aplicó nuevos incrementos a los impuestos indirectos que pasaron a representar del 50.5% de la recaudación en 1980 al 66, 6% en 1982; mientras que los impuestos directos que recaían en los que percibían mayores ingresos, disminuyeron su participación en el monto total de lo recaudado del 48, 9% al 32, 3% en el mismo periodo. En 1985, la recaudación había bajado dramáticamente, se recaudaba en cuanto a impuestos directos solo el 61% de lo obtenido en 1980 mientras que en los indirectos la baja fue de solo 2%. Por otro lado, los impuestos a las exportaciones disminuyeron hasta representar solo el 13% de lo recaudado. En conclusión, los ingresos del Estado se encontraban orientados por una política tributaria basada en bajar su presión mediante el continuo incremento de la carga tributaria de la población, en general cuando se incrementó el IGV y el ISC (impuestos directos) a la gasolina en un 166%, mientras se disminuía la carga a los que poseían importantes capitales.Y por otro lado, el gasto fiscal se nutría de empréstitos que no solucionaban el problema económico sino que solo lo postergaban. En resumen, la gran cantidad de obras públicas produjo incremento del gasto público pero como la recaudación tributaria disminuía el resultado de esta fórmula fue el incremento del déficit fiscal. Entre 1985 y 1990 la situación se agudizó, la inflación alcanzó niveles superiores al 7000%. La presión tributaria cayó de 13, 5% en 1985 a 4, 9% en 1990. El sistema tributario era extremadamente complejo; la administración tributaria no respondía a las exigencias fiscales y estaban dadas las condiciones para que se produzca el caos y la corrupción. En términos económicos y fiscales, el país estaba experimentando un retroceso. El bajo nivel de recaudación tenía varias causas, las principales de ellas fueron el gran número de exoneraciones tributarias y de regímenes de excepción, la poca fiscalización y control debido al gran número de impuestos (hasta 1991 ya existían más de 100 impuestos diferentes). El resultado fue un sistema tributario inoperante que no proveía de recursos al Estado. La evasión se convirtió en una práctica aceptada y la corrupción se generalizó. Hasta 1990 el sistema tributario peruano tuvo las siguientes características: 1.Suficiencia: • incapacidad de financiar las actividades del Estado; • marcada inestabilidad debido a presiones de los grupos de poder económico. 2.Simplicidad: Más de cien tributos diferentes. 3.Transparencia y cumplimiento: • proliferación de gastos tributarios y de exoneraciones, y regímenes de excepción; • poco riesgo para evasores y “elusores”; • caos y corrupción en la administración tributaria. 4.Eficiencia: • bajísima recaudación de impuestos; • alta tasa de evasión del IGV. 5.Progresividad: • alto grado de concentración de la recaudación; • predominio de impuestos directos inequitativos y baja recaudación de impuestos directos. 6.Fiscalización: • casi nula; • numerosos regímenes especiales de excepción y complejidad del sistema impiden fiscalización; • corrupción. Alan García tras asumir el mando en su primer gobierno (1985).
- 224. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 223 La ReformaTributaria LaSUNAT se creó el 08 de junio de 1988 mediante la Ley 24829 pero será recién en 1991 cuando surja el consenso necesario para llevar a cabo una reforma tributaria profunda, basada en la simplicidad y la recaudación tributaria, la que abarcaría tanto al Sistema como a la Administración Tributaria. Esta reforma tuvo varias etapas: ETAPAS 1991 - 92 • Reformatributariadecarácterintegral:racionalizaciónysimplificación del SistemaTributario. • Modificación y eliminación de tributos que distorsionaron la economía: Se eliminan 41 beneficios y exoneraciones del IGV e ISC, y se derogan 64 tributos. • Se otorga a la SUNAT un algo grado de independencia. • La recaudación se incrementa en un 20%. 1993 - 94 • Estabilización del Sistema Tributario: Simplificación del sistema tributario, generalización del IGV y neutralidad en la asignación de recursos. • Creación del Régimen Único Simplificado (RUS) y del Régimen Especial de Renta (RER). • El régimen de impuestos nacionales queda reducido solo a cinco. • Modificación del Código Tributario y actualización de las Tablas de Infracciones y Sanciones. • Eliminación de regímenes especiales y de excepción en el Impuesto a la Renta, así como de sobrecostos a las empresas. 1995 - 2000 • La ReformaTributaria se estanca. • Proliferación de beneficios tributarios. • Cae la presión tributaria del 14,5% al 12,4% para el año 2000. 223
- 225. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA224 A inicio de la década de los noventa se emprendió la primera reforma tributaria, lo que permitió mejorar los niveles de recaudación. La estructura tributaria se concentró en cuatro grandes impuestos: 1) Impuesto General a las Ventas (IGV), 2) Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), 3) Impuesto a la Renta (IRE), 4) Impuesto a las Importaciones (IM). Siendo el IGV, respecto a los ingresos tributarios, el que mayor representatividad ha tenido; siguiéndole en orden de importancia el IRE, el ISC y finalmente IM. Por otro lado, el IGV, el ISC y el IM formaron parte del subgrupo denominado impuestos indirectos los cuales en promedio son más del 70% de la estructura tributaria. Si analizamos las variables: base tributaria y recaudación, resaltará una característica común a la mayoría de países subdesarrollados: Concentración de la recaudación en un reducido número de contribuyentes (estructura piramidal). Según datos del año 2001, existen alrededor de 1000 contribuyentes que pertenecen al régimen de Principales Contribuyentes y aportan con el 85% del total de ingresos recaudados por SUNAT; y los Medianos y Pequeños Contribuyentes contribuyen con el 15%.Otro aspecto a analizar es la evolución de la presión tributaria. La sustancial mejora en la administración tributaria durante el periodo 1991-1997 hizo que este coeficiente se incrementara desde 10.9% el año 1990, hasta 14, 2% en 1997 pero a partir de 1998, debido a la recesión que se presentó en ese año y que la política tributaria perdió empuje y se desaceleró el ciclo económico, la presión tributaria comenzó a bajar hasta alcanzar el 12, 3% en el 2001. Este hecho demuestra que al caer el PBI se reduce porcentualmente más los ingresos tributarios del gobierno central, dejando evidencia que los soportes de administración tributaria son muy débiles ante un cambio del ciclo económico. Las reformas efectuadas al inicio de la década del noventa apuntaron a fortalecer la institucionalidad de la SUNAT mediante la renovación de su personal, el fortalecimiento ético, la autonomía administrativa y el fortalecimiento tecnológico. Y en relación a los procesos de control tributario se modernizaron los sistemas de recaudación, el control de la deuda y especialmente el control del IGV. Sin embargo, estas reformas no se complementaron con el desarrollo de una estructura enfocada a mejorar el control de los impuestos directos (Renta en todas sus modalidades), tarea que a la fecha continúa postergada. Por otra parte, el hecho de que nuestro nivel de presión tributaria se encuentre muy por debajo del promedio latinoamericano, es un indicador de que en nuestro país aún no se está recaudando eficientemente. Lamentablemente, durante el gobierno del Ing. Alberto Fujimori, la SUNAT comenzó a servir a intereses subalternos del régimen de turno, en especial a partir del año 95, creándose la Unidad Especial de Investigaciones Tributarias, cuyo trabajo se conoció por introducir métodos policiales de seguimiento, filiaciones e interrogatorios. A medida que se acercaba la segunda reelección, el régimen y la SUNAT tendieron a comportarse de modo más arbitrario. En ese contexto, los contribuyentes comenzaron a ver a la SUNAT como una entidad proclive a la arbitrariedadyelabuso,unainstituciónconmuchopoderpararealizarauditoríasy cobranzascoactivas,perodeunaccionardesigualentantoalgunoscontribuyentes eran fiscalizados y otros gozaban de protección (Durand, 2002). Estasituacióndesubordinaciónanteelpoderpolíticoafectóelaccionardealgunos trabajadores que perdieron la identificación con la visión institucional. Además, Sede central de la SUNAT en la Av. Garcilaso de la Vega.
- 226. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ las decisiones poco trasparentes de la Alta Dirección contribuyeron también al desánimo de los trabajadores. Se reanuda la ReformaTributaria En el 2001 se continúa con la Reforma Tributaria de 1991 y se redobla la lucha contra la corrupción.Se creó la Intendencia Nacional deServicios alContribuyente y la Intendencia Nacional de CumplimientoTributario, dando así muestras de que no basta con fiscalizar sino que es importante facilitar el cumplimiento voluntario mediante nuevos productos virtuales y servicios de atención presencial, telefónica y virtual, y garantizar los derechos de los contribuyentes. Si bien esta mejora en el servicio al contribuyente ha sido sustancial, esto no necesariamente ha generado una mejora en el nivel de cumplimiento tributario, pues los niveles de presión tributaria apenas alcanzaban el 13% durante el 2002 y el 2003. No se han realizado estudios que den cuenta del impacto de la implementar toda una estructura de servicios al contribuyente. En el año 2002, en virtud a lo dispuesto por el Decreto Supremo N° 061-2002- PCM, expedido al amparo de lo establecido en el numeral 13.1 del artículo 13° de la Ley N° 27658, la SUNAT se fusionó con la Superintendencia Nacional de Aduanas (ADUANAS) asumiendo las funciones, facultades y atribuciones que por ley, correspondían a esta entidad. Este proceso de fusión se enmarcó dentro del plan de modernización de la gestión del Estado, que está orientado a la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal y contempla la integración de funciones y competencias afines en el diseño de la estructura orgánica de las dependencias, entidades, organismos e instancias de la Administración Pública. ReformaTributaria del 2003 Mediante la Ley publicada el 27 de septiembre del 2003, elCongreso de la República delegóenelpoderejecutivolafacultaddelegislarenmateriatributaria,otorgandoun plazo de noventa días hábiles. Esta reforma tuvo los objetivos siguientes: • Ampliar la base de contribuyentes mediante mecanismos que incentivaran a los agentes económicos a ingresar a la economía formal y encarecer los costos de las operaciones informales y delictivas. • Modernizar, simplificar y dotar de mayor progresividad al SistemaTributario, corrigiendo sus vacios y distorsiones. • Incrementar la recaudación tributaria, elevando el nivel de presión tributaria de 13, 1 % del PBI en el 2003 al 14% en el corto plazo y a 16% en el mediano plazo. En este marco se aprobaron 28 decretos legislativos, 11 decretos supremos y 5 resoluciones de superintendencia que modificaron el CódigoTributario, la Ley del Impuesto a la Renta, la Ley General de Aduanas y se dio la Ley de Bancarización y de creación del Impuesto a laTransacciones Financieras. El proceso de fusión con Aduanas se inició en el año 2002 con el Decreto Supremo Nº 061-2002-PCM. 225
- 227. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA226 La Administración Tributaria priorizó la puesta en práctica de estas medidas, la aplicación de los sistemas administrativos del IGV (retenciones, percepciones y detracciones), así como la finalización de los contratos y la salida de las empresas supervisoras de importaciones en el ámbito aduanero. A la vez, se promovió mecanismos de diálogo y participación de los representantes del sector privado. Por ejemplo, se establecieron grupos consultivos y de trabajo en temas aduaneros y temas tributarios, respectivamente. La SUNAT en el siglo XXI En los últimos años, la SUNAT está enfocada en reducir los niveles de evasión tributaria, pero para ello necesita fortalecer su organización y contar con una mayorautonomíaensuaccionar.LaSUNATalformarpartedelSectordeEconomía y Finanzas, está regulada por el MEF quitándole margen de acción para lograr cumplir con sus objetivos. Actualmente, el nivel de presión tributaria no pasa del 15%, siendo una de las más bajas de América Latina y la carga de sus impuestos esta principalmente enfocada a impuestos indirectos como el IGV e ISC. El reto de la SUNAT en este quinquenio debería estar orientado a brindar más recursos al Estado mediante la mejora de los ingresos tributarios, con una efectiva reducción de la evasión y mejorando la participación de los impuestos directos (Renta) dentro del total de la recaudación, haciendo que los que más ingresos perciban paguen sus impuestos. De esta manera, la SUNAT contribuirá a la Inclusión Social, brindando recursos y haciendo menos regresivo el actual sistema tributario, con una efectiva gerencia y desarrollo organizacional. 2012: Ley de Fortalecimiento de la SUNAT El Poder Ejecutivo promulgó la Ley 29816 aprobada por el Congreso de la República. Esta disposición también denominada Ley de Fortalecimiento de la SUNAT - que le cambia la denominación por Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) – tiene la finalidad de mejorar su labor en relación con la evasión y la elusión tributaria, el contrabando y el tráfico ilícito de mercancías; facilitación del comercio exterior, ampliación la base tributaria y crecimiento sostenido de la recaudación fiscal. Paratalefecto,seconstituyeunConsejoDirectivointegradoporelSuperintendente Nacional que deberá ser designado por el Presidente de la República, a propuesta del Ministro de Economía por un periodo de cinco años; un representante del Ministerio de Economía y otro del Banco Central de Reserva. Esta misma Ley faculta a la SUNAT para que modifique su Reglamento de Organización y Funciones ROF, formule y ejecute mejoras para sus recursos humanos, entre otros cambios sin tener los límites que establecen las leyes para las demás instituciones públicas. Este importante cambio en laAdministraciónTributaria, responde a un cambio en la política tributaria referida a la decisión del Ejecutivo de incrementar la presión tributaria hasta 20% al final del periodo 2012-2016. Desde su creación, la SUNAT promovió la aplicación de estrategias de orientación al contribuyente. La acción fiscalizadora de la SUNAT se intensificó en casi todas las actividades económicas.
- 228. Capítulo 4. HISTORIADE LA TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ 227 Conclusiones La tributación en el antiguo Perú se basó en los principios de solidaridad y reciprocidad. El tipo de tributo fue similar al de la contribución moderna, entendida como aquella cuya obligación es generada para la realización de obras públicas o actividades estatales en beneficio de los contribuyentes y sus familiares. En la colonia, el sistema tributario fue concebido y organizado para sostener una economía mercantilista y monopólica. Se asentó usandolosfuerteslazosdeparentescoqueuníanalascomunidades indígenas, la reciprocidad y la capacidad organizativa. Convirtió a los curacas en recaudadores de impuestos y cómplices del cobro ilegal y abusivo (las dos terceras partes de lo recaudado provenían del tributo indígena). El sistema tributario colonial se mantuvo hasta bien avanzado el siglo XIX, su desaparición se dio por las dificultades del nuevo Estado de sostener su estructura, por la ruptura del lazo con España, y por la débil y desordenada administración pública, a quien le era muy difícil cobrar impuestos. Adicionalmente, los “no indios” y los grandes propietarios de tierras se resistían a pagar tributos, apoyados en el poder político que ostentaban. A lo largo del siglo XX se dieron varios giros en la conducción del Estado; estos, por lo general, obedecieron más a coyunturas específicas o a ciclos de expansión y recesión económica, que a un claro objetivo político de largo plazo que logre modernizar y reformar el Estado. Recién en 1991 se logra el consenso necesario para llevar a cabo una reforma del sistema y de la administración tributaria. La creación de la SUNAT fue el eje de esta reforma integral que tuvo como primer objetivo la racionalización y simplificación del sistema tributario.
- 229. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA228 Estamos aquí reunidos Fernando Fernández-Savater Martín Fernando Fernández-Savater Martín (San Sebastián, 21 de junio de 1947) es un filósofo,activistayescritorespañol.Novelistayautordramático,destacaenelcampo del ensayo y el artículo periodístico. En 2008 fue galardonado con el Premio Planeta por su novela La hermandad de la buena suerte. Trabajó como profesor ayudante en las facultades de Ciencias Políticas y de Filosofía de la Universidad Autónoma de Madrid, de donde fue apartado de la docencia en 1971 por razones políticas, y también fue profesor de Ética ySociología de laUNED. Fue catedrático de Ética en la Universidad del PaísVasco durante más de una década. En octubre de 2008 se jubiló de su cátedra de Filosofía en la Universidad Complutense de Madrid. Colaborador habitual del periódico El País desde su fundación, es codirector junto aJavier Pradera de la revista Claves para la Razón Práctica. Entre sus obras más difundidas están Ética para amador, Política para Amador, Diez mandamientos del Siglo XXI, Los pecados capitales, Ética y ciudadanía, entre otros muchos de su prolífica obra. Elgruposocialsepresentacomoloquenopuedemorir,adiferenciadelosindividuos, y sus instituciones sirven para contrarrestar lo que cada cual teme de la fatalidad mortal: si la muerte es la soledad definitiva, la sociedad nos brinda compañía permanente; si la muerte es debilidad e inacción, la sociedad se ofrece como la sede delafuerzacolectivayorigendemiltareas,hazañasylogros;silamuerteborratoda diferencia personal y todo lo iguala, la sociedad brinda sus jerarquías, la posibilidad de distinguirse y ser reconocido y admirado por los demás; si la muerte es olvido, la sociedad fomenta cuanto es memoria, leyenda, monumento, celebración de las glorias pasadas; si la muerte es insensibilidad y monotonía, la sociedad potencia nuestro sentidos, refina con sus artes nuestro paladar, nuestro oído y nuestra vista, prepara intensas y emocionantes diversiones con las que romper la rutina mortificante; la muerte nos despoja de todo y por tanto la sociedad se dedica a la acumulación y producción de todo tipo de bienes; la muerte es silencio y la sociedad juego de palabras, de comunicaciones, de historias, de información, etc., etc. Por eso la vida humana es tan compleja: porque siempre estamos inventando cosas nuevas y gestos inéditos contra las aborrecidas pompas fúnebres de la muerte.Y por eso los hombres llegan a morir contentos en defensa y beneficio de las sociedades en las que viven: porque entonces la muerte ya no es un accidente sin sentido, sino la forma que tiene el individuo de apostar voluntariamente por lo que no muere, por aquello que colectivamente representa la negación de la muerte.Y también por eso los hombres sienten el aniquilamiento de sus comunidades como un triunfo de la muerte más grave y terrible que cualquier muerte individual [...] La muerte es lo “natural”; por eso la sociedad humana es, en cierto modo, “sobrenatural”, un artificio, la gran obra de arte que los hombres convenimos unos con otros (es la convención que nos reúne y también lo que más nos Lecturas
- 230. 229 Ética y política Laética es el arte de elegir lo que más nos conviene y vivir lo mejor posible; el objetivo de la política es el de organizar lo mejor posible la convivencia social, de modo que cada cual pueda elegir lo que le conviene. Como nadie vive aislado (ya te he hablado de que tratar a nuestros semejantes humanamente es la base de la buena vida), cualquiera que tenga la preocupación ética de vivir bien no puede desentenderse olímpicamente de la política. Sería como empeñarse en estar cómodo en una casa, pero sin querer saber nada de las goteras, las ratas, la falta de calefacción y los cimientos carcomidos que pueden hacer hundirse el edificio entero mientras dormimos[...] Sin embargo, tampoco faltan las diferencias importantes entre ética y política. Para empezar, la ética se ocupa de lo que uno mismo (tú, yo o cualquiera) hace con su libertad, mientras que la política intenta coordinar de la manera mas provechosa para el conjunto lo que muchos hacen con sus libertades. En la ética lo importante es querer bien, porque no se trata más de lo que cada cual hace porque quiere (no de lo que le pasa a uno, quiera o no, ni de lo que hace a la fuerza). Para la política, en cambio, lo que cuenta son los resultados de las acciones, se hagan por lo que se hagan, y el político intentará presionar por todos los medios a su alcance —incluida la fuerza— para obtener ciertos resultados y evitar otros. Tomemos un caso trivial: el respeto a las indicaciones de los semáforos. Desde el punto de vista moral, lo positivo es querer respetar la luz roja (comprendiendo su utilidad general, poniéndose en el lugar de las otras personas que pueden resultar dañadas si yo infrinjo la norma, etc.); pero si el asunto se considera políticamente, lo que importa es que nadie se salte los semáforos, aunque no sea nada más que por miedo o por miedo a la multa o la cárcel. Para el político, todos los que respetan la luz roja son igualmente “buenos”, lo hagan por miedo, por rutina, por superstición o por convencimiento racional de que debe ser respetada; a la ética, en cambio, sólo le merecen aprecio verdadero estos últimos porque son los que entienden mejor el uso de la libertad. En una palabra, hay diferencia entre la pregunta ética que yo me hago a mí mismo (¿cómo quiero ser?, ¿cómo quiero que sean los demás?) y la preocupación políticaporquelamayoríafuncionedelamaneraconsideradamásrecomendable y armónica. Fernando SAVATER, Política para Amador. 1994. conviene), el verdadero lugar en que transcurre esa mezcla de biología y mito, de metáforas e instintos, de símbolos y de química que es nuestra existencia propiamente humana. Aristóteles dijo que “somos animales ciudadanos”, seres de naturaleza política, es decir, seres de naturaleza... un poco sobrenatural. De modo que por eso estamos aquí reunidos Fernando SAVATER, Política para Amador. 1994. Lecturas
- 231. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA230 Lo público y lo privado Cada vez que hablamos de lo público y lo privado debemos tener en cuenta que nos referimos a una distinción que está en nuestras cabezas y no en la realidad.Todos vivimos sin distinguir una de otra pues lo que en un sentido es privado, en otro puede ser público. Se trata de una distinción teórica que en la práctica aparece como parte de una misma y cotidiana realidad: la vida diaria. Antes de definir estos conceptos es necesario entender que toda organización política de la sociedad depende del escenario cultural de la misma. Si consideramos que el suicidio es condenable (además de triste), es poco probable que las leyes de nuestra comunidad lo aprueben. Si en nuestra cultura la homosexualidad es reprimida, es prácticamente imposible que aprobemos una ley para legalizar la unión de las parejas homosexuales. De allí que el orden social (y legal) sea la expresión de la constitución cultural de una sociedad. Lopúblicoestáreferidoalmundodelaregulaciónyadministracióndelavidasocial,siendo el Estado la gran organización encargada de ello. Las leyes son la formalización de las reglas de convivencia, pero no pueden regular la totalidad de la vida humana. Allí donde lo público no actúa, reina el mundo de lo privado, el cual se refiere a la vida de las personas en tanto seres singulares.Cada quien es responsable de su vida y de las consecuencias del uso de su libertad. Elámbitodelopúblico,queeselmundodelaregulaciónsocial,seordenaapartirdelejercicio de los derechos y deberes de los ciudadanos, lo cual supone que todos somos iguales ante la ley. Sin embargo, la igualdad jurídica no es posible si antes no nos reconocemos cotidianamente como seres iguales, con los mismos derechos y deberes, con la misma responsabilidad social y política; de lo contrario, hablamos de una igualdad formal e irreal, que nadie respeta. Para ser iguales no basta unaConstitución impecablemente redactada, sino que, efectivamente, día a día, nos tratemos, conocidos y desconocidos como seres semejantes, dignos de confianza mutua. Dicho de otro modo, el ámbito de lo público se constituye en el debate y la acción de los ciudadanos, quienes se reconocen iguales entre sí y, por ello, comparten o discrepan respecto de cómo debe administrarse el orden social desde el Estado. Lo público se establece allí donde se establece el interés común. Para terminar esta parte, es necesario hacer dos precisiones para evitar equívocos. En primer lugar, como afirmamos líneas arriba, si bien cada religión establece criterios de igualdad universal (todos somos iguales en tanto hijos de Dios), lo hace sólo entre sus propios creyentes. Evidentemente, las creencias de los islámicos no son válidas para los cristianos,niladelosevangélicosparaloscatólicos.Poreso,lafenopuedeserconsiderada un asunto público (ni puede establecer criterios universales para todos los ciudadanos) ya que cada quien tiene el derecho de elegir y cultivar (o no cultivar) la religión que desee. En este sentido, la religión es un asunto privado: pertenece al mundo de las diferencias, no al de la igualdad. En segundo lugar, lo público (la regulación de la vida social) y lo privado (el mundo de los diferentes y singulares) son cambiantes, dependen de cómo se delimitan en cada época y lugar. Por ejemplo, en nuestra sociedad, si bien somos dueños de nuestras vidas, no podemos, según nuestras leyes, matarnos puesto que se considera que la vida humana es absolutamente inalienable.Otro ejemplo: las drogas son permitidas en unas sociedades y no en otras.Otro ejemplo: lo mismo sucede con la pena de muerte.
- 232. 231 Moral como actituddialógica1 Adela Cortina Catedrática de Filosofía Jurídica Moral y Política en la Universidad de Valencia (España). Doctora en Filosofía por la Universidad de Valencia, becaria del DAAD (Deutscher Akademischer Austauschdienst) y de la Alexander von Humboldt- Stiftung en Munich y Frankfurt, miembro del Comité Ético del Hospital Clínico de la UniversidaddeValencia,directoradelaFundaciónparalapromocióndelaÉticadelos Negocios y lasOrganizaciones (ETNOR).Autora de diversas publicaciones y directora de proyectos de investigación sobre Ética, en sus aspectos de fundamentación y aplicación a la Educación, la Empresa, las Biotecnologías y la Medicina, y de Filosofía Política. Ha participado en proyectos y congresos en América Latina. La moral es, en una tradición kantiana, en principio, la capacidad de darse leyes a sí mismo desde un punto de vista intersubjetivo, de forma que las leyes sean universalizables. Lo cual nos muestra que los individuos racionales no están cerrados sobre sí mismos, sino que cada persona es lugar de encuentro de su peculiar idiosincrasia y de la universalidad; es un nudo de articulación entre subjetividad e intersubjetividad. Una persona “alta de moral” en este sentido sabe, pues, distinguir entre normas comunitarias convencionales y principios universalistas, que le permiten criticar incluso las normas comunitarias. Sin embargo, a la hora de interpretar el punto de vista moral universalista, existe una gran diferencia entre los kantianos: mientras Kohlberg, Hare2 o Rawls adoptan como método para determinar qué normas son las correctas la “asunción ideal de rol” (ponerse en el lugar del otro), la ética del discurso deja esa tarea en manos de los afectados por la norma3 . Porque, atendiendo al principio de la ética del discurso, descubierto a través del método trascendental: «Sólo pueden pretender validez las normas que encuentran (o podrían encontrar) aceptación por parte de todos los afectados, como participantes en un discurso práctico»4 . Por lo tanto, para que la norma sea correcta tienen que haber participado en el diálogo todos los afectados por ella, y se tendrá por correcta sólo cuando todos -y no los más poderosos o la mayoría- la acepten porque les parece que satisfacen intereses universalizables. Por tanto, el acuerdo sobre la corrección moral de 1 Tomado de “La educación del hombre y del ciudadano” publicado en la Revista Iberoamericana de Educación Número 7. Educación y Democracia (1) de la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura. 2 R.M. Hare, «Essays on Religion and Education», Oxford Clarendon Press, 1992. 3 Para la ética del discurso ver, entre nosotros, A. Cortina, «Razón comunicativa y responsabilidad solidaria», Sígueme, Salamanca, 1985; «Ética mínima»; «Ética sin moral»; «Ética aplicada y democracia radical»; J. Conill, «El enigma del animal fantástico»,Tecnos, Madrid, 1991; J. Muguerza, «Desde la perplejidad», Madrid, F.C.E., 1991;V. Domingo García-Marzá, «Ética de la justicia»,Tecnos, Madrid, 1992. 4 J. Habermas, «Conciencia moral y acción comunicativa», Península, Barcelona, 1985, pp. 116 y 117. Lecturas
- 233. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA232 una norma no puede ser nunca un pacto de intereses individuales o grupales, fruto de una negociación, sino un acuerdo unánime, fruto de un diálogo sincero, en el que se busca satisfacer intereses universalizables. Estamos acostumbrados a tergiversar los términos, de modo que identificamos diálogo con negociación y acuerdo con pacto y, sin embargo, las negociaciones y los pactos son estratégicos, mientras que los diálogos y los acuerdos son propios de una racionalidad comunicativa. Porque quienes entablan una negociación se contemplan mutuamente como medios para sus fines individuales y buscan, por tanto, instrumentalizarse. Se comportan entonces estratégicamente con la mira puesta cada uno de ellos en conseguir su propio beneficio, lo cual suele acontecer a través de un pacto. Por el contrario, quien entabla un diálogo considera al interlocutor como una persona con la que merece la pena entenderse para intentar satisfacer intereses universalizables. Por eso no intenta tratarle estratégicamente como un medio para sus propios fines, sino respetarle como una persona en sí valiosa, que — como diría Kant— es en sí misma un fin, y con la que merece la pena, por tanto, tratar de entenderse para llegar a un acuerdo que satisfaga intereses universalizables. Poresolapersonaconalturahumanaalaquenoshemosreferidoreiteradamente a lo largo de este trabajo asumiría una actitud dialógica, lo cual significa5 : 1) Que reconoce a las demás personas como interlocutores válidos, con derecho a expresar sus intereses y a defenderlos con argumentos. 2) Que está dispuesta igualmente a expresar sus intereses y a presentar los argumentos que sean necesarios. 3) Que no cree tener ya toda la verdad clara, de suerte que el interlocutor es un sujeto al que convencer, no alguien con quien dialogar. Un diálogo es bilateral, no unilateral. 4) Que está preocupado por encontrar una solución correcta y, por tanto, por entenderse con su interlocutor. “Entenderse” no significa lograr un acuerdo total, pero sí descubrir lo que ya tenemos en común. 5) Que sabe que la decisión final, para ser correcta, no tiene que atender a intereses individuales o grupales, sino aintereses universalizables, es decir, a aquello que “todos podrían querer”, por decirlo con la célebre fórmula del contrato social. 6) Que sabe que las decisiones morales no se toman por mayoría, porque la mayoría es una regla política, sino desde el acuerdo de todos los afectados porque satisface asimismo los intereses de todos. Quien asume esta actitud dialógica muestra con ella que toma en serio la autonomíadelasdemáspersonasylasuyapropia;leimportaatenderigualmente 5 José Mª Puig Rovira, con la colaboración de Héctor Salinas, ofrece orientaciones concretas para la adquisición de habilidades dialógicas a través de la educación en «Toma de conciencia de las habilidades para el diálogo», en «Didácticas CL & E», 1993.
- 234. 233 a los derechose intereses de todos, y lo hace desde la solidaridad de quien sabe que “es hombre y nada de lo humano puede resultarle ajeno”6 . Naturalmente cada quien llevará al diálogo sus convicciones y más rico será el resultado cuanto más ricas sean las aportaciones. Pero a ello, ha de acompañar el respeto a todos los interlocutores posibles como actitud de quien trata de respetar la autonomía de todos los afectados por las decisiones desde la solidaridad. La educación del hombre y del ciudadano ha de tener en cuenta, por tanto, la dimensión comunitaria de las personas, su proyecto personal, y también su capacidad de universalización, que debe ser dialógicamente ejercida, habida cuenta de que muestra saberse responsable de la realidad, sobre todo de la realidad social, aquel que tiene la capacidad de tomar a cualquier otra persona como un fin, y no simplemente como un medio, como un interlocutor con quien construir el mejor mundo posible. Etica de Mínimos7 Por Adela Cortina También Marcuse considera que la felicidad material es la meta de la filosofía materialista. El idealismo refiere astutamente la felicidad al alma y aleja a los hombres de la felicidad y del placer. Pero tales consejos no son desinteresados: el idealismo prefiere considerar la felicidad como una cuestión interior, porque en la sociedad capitalista no es accesible a todos los hombres, ya que la anarquía de la producción hace de la felicidad una especie de lotería. Se dice entonces que la resignación es fuente de felicidad, pero la resignación prepara a los hombres para obedecer a cualquier señor. Por eso es necesario apostar por el hedonismo, porque el hedonismo defiende a los individuos en la medida en que se niega a aceptar la escisión idealista entre razón y sentimientos, y la identificación de lo racional con lo propiamente humano, con lo universal. El hedonismo es, pues, asumible por el materialismo histórico, pero no en su versión cirenaica, satisfecha con el placer inmediato, con lo dado, con lo positivo; ni tampoco en su versión epicúrea, que sigue considerando sólo a la sensibilidad como fuente de felicidad, lo cual significa aceptar el carácter pasivo al que nos ha habituado el proceso económico que el hombre no dirige espontáneamente. El hedonismo transformado que Marcuse propone no quiere depender de una lotería exterior: en una sociedad dirigida por hombres libres las relaciones no se regirán por el proceso de valorización del capital, sino por las propias necesidades del hombre. Pero las necesidades no son algo dado, sino que vienen configuradas 6 Desde estos supuestos es posible construir una ética universal, en la que cualquier persona es un interlocutor válido, que ha de ser tenido en cuenta en las decisiones que le afectan. Lo cual nos llevaría a revisar en profundidad las relaciones internacionales, y muy especialmente las relaciones Norte-Sur entre países y dentro de cada país, porque los pobres son interlocutores potenciales a los que nunca se invita a participar como interlocutores reales. Ver A. Cortina, «La moral del camaleón», sobre todo cap. 13. 7 CORTINA, A. Introducción a la Filosofía práctica. Sexta edición, pp 137-139. EditorialTecnos. Lecturas
- 235. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA234 por el sistema. De ahí que el desarrollo actual de la técnica abra el camino a una sociedad del ocio, que permitirá transformar las necesidades propias de la era del trabajo alienado. Los hombres podrán gozar de las cosas sin considerarlas mercancías, y disfrutar de las relaciones con otros hombres, sin distinciones de clase. El homo ludens podrá sustituir al homo faber en una sociedad en que placer y deber se identifican, en la que la moral del deber está de más porque coinciden lo que se desea y lo que se debe. En manos de Marcuse los dos términos de nuestro problema —virtud, entendida como obediencia al deber, y felicidad— resultan identificados gracias a la total transformación social. El triunfo del camello: Ética de mínimos El artículo de Marcuse del que venimos tratando («Crítica del hedonismo») fue publicado en 1938. Han pasado casi 50 años. ¿Cuál es ahora el status quaestionis? ¿Se ha producido la transformación política y económica esperada, que debería transformar a su vez las necesidades humanas? ¿Es superflua la moral del deber porque los hombres disfrutamos de nuestras relaciones mutuas, sin someterlas al juego mercantil del cálculo y la estrategia, sino al juego placentero, desinteresado? La respuesta a tales preguntas no puede ser sino negativa: ni la revolución esperada ha venido ni parece estar por venir. Porque ciertamente hay recursos técnicos suficientes como para que todos pudiéramos gozar de las excelencias humanas, pero los recursos técnicos no bastan. Porque caminamos —y en ello llevaba razón Marcuse— hacia una sociedad que no hace del trabajo su centro, pero estamos convirtiéndola en una sociedad de parados, que no de ociosos. La felicidad continúa, pues, en manos de la lotería, de la anarquía. El juicio «el hombre virtuoso es feliz» es sintético a posteriori porque la conexión de ambos términos está a merced de la más pura casualidad. En el sistema en que nos ha tocado vivir si un hombre virtuoso es feliz ya puede decirse que ha tenido suerte, porque desde luego las condiciones no están puestas. Pero, ¿qué significan ya «virtud» y «felicidad», tras esta intrincada historia? Dejando el tema por imposible en una sociedad totalmente desfigurada en sus deseos y aspiraciones, las éticas de nuestro momento suelen limitarse, o bien a calcular juicios de bienestar social que sean aceptables por todos (lo cual no cambia gran cosa el sistema), o bien a ocuparse en justificar normas. Las éticas deontológicas, contra lo que cabía esperar a principios y mediados del siglo, están de nuevo en auge y renuncian a hablar de la felicidad. Tanto Apel como Habermas han ofrecido algunas de las razones de semejante reducción, que podrían resumirse en las siguientes: 1) una ética crítico-universalista no puede ni quiere prejuzgar dogmáticamente la felicidad de los individuos, sino dejar la decisión en sus manos;
- 236. 235 2) una éticacrítico-universalista tampoco se conforma con el relativismo al aceptar la pluralidad de formas de vida nacidas de los diferentes ideales de felicidad, porque admite y potencia las diversas ofertas de «vida buena», pero no acepta diversos principios de la justicia; en caso de conflicto entre distintas formas de vida, han de someterse a las restricciones impuestas por principios universales, legitimadores de normas; 3) no son únicamente los filósofos quienes se plantean la pregunta por la vida feliz, sino también los psicoterapeutas, los teólogos, los literatos, los creadores de utopías imaginarias. Los modelos de felicidad no pueden, pues, universalizarse ni exigirse y, por ello, trascienden el dominio de la ética. Pero yo añadiría a estas razones otras que considero no menos convincentes a la hora de comprender, e incluso justificar, el deontologismo reinante, y voy a someterlas dialógicamente al juicio del lector para dar fin a este trabajo. A nadie se oculta que resulta más atractivo el homo ludens que el homo faber, el niño que juega que el camello cargado de fardos. A nadie: ni siquiera a los partidarios de una ética deontológica. Pero es tiempo de construir, no sólo de preferencia estética, y para construir en una sociedad ideologizada, desde una perspectiva felicitante, es menester enfrentarse a algunas cuestiones ineludibles: ¿qué podría significar el término «excelencias» en una sociedad inmisericorde y competitiva?, ¿cuáles serían las virtudes envidiadas por una sociedad consumista, estratégica y corporativista?, ¿cuál sería el ideal de felicidad, el ideal de una imaginación bombardeada por todo género de propaganda? Y, junto a todas estas preguntas de «ética-ficción», se abre el gran interrogante: si un hombre animado por semejante ideal de felicidad, conformado por semejantes virtudes, respetaría el elemental principio de igualdad y solidaridad, que constituye la más preciada de las conquistas morales. Por eso algunos éticos nos hemos refugiado humildemente en una ética de mínimos, y nos limitamos a decir a nuestros oyentes y lectores: al decidir las normas que en su sociedad van a regular la convivencia, tenga en cuenta los intereses de todos los afectados en pie de igualdad, y no se conforme con los pactos fácticos, que están previamente manipulados, y en los que no gozan todos del mismo nivel material y cultural ni de la misma información; porque —por decirlo con John Rawls— usted está convencido de la igualdad humana cuando habla en serio sobre la justicia; o cuando ejecuta actos de habla con sentido, por decirlo con la ética discursiva; haga, pues, del respeto a la igualdad una forma de discurso normativo y de vida. La felicidad... A la felicidad todos los hombres aspiran, pero no la entienden de igual modo ni el vulgo ni los sabios, ni los jóvenes ni los adultos, ni las distintas sociedades entre sí.Tal vez porque sea un concepto vacío.Tal vez porque no sea la filosofía quien haya de ocuparse de ella. Lecturas
- 237. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA236 La democracia como valor universal8 Amartya Sen Filósofo y economista bengalí, ganador del Premio Nobel de Economía de 1998. EstudióenTrinityCollegedeCambridge,fueprofesordeEconomíaenlasuniversidades de Calcuta, Delhi, Oxford London School of Economics y Harvard, en donde imparte clases actualmente. La obra más reconocida de Sen es su ensayo Pobreza y hambruna: un ensayo sobre el derecho y la privación de 1981, en el cual demostró que el hambre no es consecuencia de la falta de alimentos, sino de desigualdades en los mecanismos de distribución de alimentos. Su trabajo en el campo del desarrollo económico ha tenido mucha influencia en la formulación del Índice de Desarrollo Humano (IDH) de las Naciones Unidas. No se debe identificar la democracia únicamente con el gobierno de la mayoría. La democracia es un sistema exigente, no una simple condición mecánica –el gobierno de la mayoría– tomada de forma aislada. Los méritos de la democracia y la afirmación de su valor universal pueden relacionarseconalgunasvirtudesdistintasinherentesasuprácticasinrestricciones. De hecho, se puede decir que la democracia enriquece la vida de los ciudadanos de tres formas diferentes. Primero, la libertad política se inscribe dentro de la libertad humana en general, y el ejercicio de los derechos civiles y políticos es una parte crucial de la vida de los individuos en tanto seres sociales. La participación social y política posee un valor intrínseco para la vida y el bienestar de los hombres. El hecho de impedir la participación en la vida política de la comunidad constituye una privación capital. Segundo, como acabo de señalar –cuando impugnaba la afirmación de que la democracia está reñida con el desarrollo económico–, la democracia posee un importante valor instrumental en el reforzamiento de la respuesta obtenida por el pueblo cuando expresa y sostiene sus demandas de atención política – incluidas las demandas económicas–. Tercero –y este es un punto que exige una mayor profundización–, la práctica de la democracia ofrece a los ciudadanos la oportunidad de aprender unos de otros y ayuda a la sociedad a formar sus valores y prioridades.Hastalaideade“lonecesario”,aunlacomprensióndelas“necesidades económicas”,requiereeldebatepúblicoyelintercambiodeinformación,opiniones y análisis. En este sentido, la democracia posee una importancia constructiva, además de su valor intrínseco para las vidas de los ciudadanos y de su valor instrumental en las decisiones políticas. La defensa de la democracia como valor universal deberá tener en cuenta toda esta diversidad de consideraciones. 8 Fragmentos del Discurso pronunciado en el Congreso por la Democracia celebrado en Nueva Delhi (febrero de 1999), tomado del Journal of Democracy, julio de 1999, vol. 10, número 3, pp. 3-17, The John Hopkins University Press and National Endowment for Democracy.
- 238. 237 …/ […] la afirmaciónde la democracia como valor no parte exclusivamente de un único mérito. Se trata de una pluralidad de virtudes que comprenden, en primer lugar, la importancia intrínseca que tienen la participación y la libertad políticas para la vida humana; en segundo, la importancia instrumental de los incentivos políticos para garantizar la responsabilidad de los gobiernos; y, en tercer lugar, el papel constructivo de la democracia en la formación de valores y en la asunción de necesidades, derechos y deberes. Unavezaclaradasestasideas,podemospasaraltemacentraldelpresenteensayo, que es la defensa de la democracia como valor universal. A menudo se arguye que no hay un consenso acerca de la importancia decisiva de la democracia, sobre todo en lo que respecta a otros logros deseables que requieren nuestra atención y nuestra dedicación. Ciertamente no existe unanimidad sobre el tema, y hay quien considera esta disparidad de criterios como la prueba de que la democracia no constituye un valor universal. Está claro que debemos comenzar por enfrentarnos a un problema metodológico: ¿qué es un valor universal? Para que un valor sea considerado universal, ¿debe haber un consenso al respecto? Pero si fuera necesario, no existirían valores universales. No sé de ninguno, ni siquiera la maternidad (y pienso en Mommie Dearest), al que no se le hayan presentado objeciones.Creo, pues, que el consenso no es un requisito necesario para la universalidad de un valor, sino que ésta depende de que haya razones para percibirlo como algo valioso en cualquier lugar. Cuando Mahatma Gandhi defendía el valor universal de la “no violencia”, no sostenía que se actuara de acuerdo con este valor en el resto del mundo, sino que existían razones de peso para percibirlo como algo valioso.Y de la misma forma, cuando RabindranathTagore defendía la “libertad del pensamiento” como valor universal, no quería decir que fuera algo ya aceptado por todos, sino que todos tenían sobradas razones para aceptarlo, razones que se dedicó a explorar, presentar y difundir.Visto así, cualquier afirmación de la universalidad de un valor presupone cierto análisis contrafactual, en concreto, la posibilidad de que la gente perciba cierto valor en dicha afirmación que hasta entonces no habían considerado detenidamente.Todas las afirmaciones de la universalidad de un valor –no sólo de la democracia– implican este presupuesto. Creo que ha sido esta suposición implícita la que ha provocado el cambio de postura respecto de la democracia en el siglo XX. Al considerar la democracia como sistema político posible para un país en el que no existe y en el que la mayoría de la gente no ha tenido la oportunidad de considerarla algo factible, se asume que las personas implicadas la aprobarían en cuanto se convirtiera en una realidad. En el siglo XIX nadie lo hubiera asumido, pero lo que actualmente se presupone con total naturalidad (la que denominé posición “por defecto”) ha cambiado radicalmente en el siglo XX. Además, debe señalarse que dicho cambio se debe, en gran parte, a la observación de la historia de este siglo. A medida que la democracia se ha extendido, han ido aumentando sus defensores y no sus detractores. Instaurada primero en Europa Lecturas
- 239. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA238 y en los Estados Unidos, la democracia como sistema ha alcanzado muchas cosas diferentes donde ha sido recibida con franca aceptación y participación. Y cuando se ha atentado contra una democracia ya en marcha, se han producido protestas generalizadas pese a la represión brutal de las mismas. Son muchos los que de buen grado están dispuestos a arriesgar sus vidas por el restablecimiento del sistema democrático.Algunos de los detractores de la democracia como valor universal basan sus argumentos no ya en la ausencia de unanimidad, sino en la existencia de diferencias regionales. Estas supuestas diferencias a menudo tienen queverconlapobrezadealgunasnaciones.Segúnesteargumento,alpobreloque le interesa, con toda razón, es el pan y no la democracia. Tan manido argumento resulta falaz desde otros puntos de vista. Primero, como señalaba anteriormente, el papel protector de la democracia posee una importancia crucial para los pobres, pues evidentemente actúa en defensa de lasvíctimaspotencialesdelahambruna,asícomodelosdesposeídosexpulsadosde la escala económica durante las crisis financieras. Las personas necesitadas, desde el punto de vista económico, requieren también de voz política. La democracia no es un lujo que pueda esperar hasta la llegada de la prosperidad generalizada. Segundo, pocas pruebas demuestran que los pobres, si pudiesen escoger, rechazarían la democracia. Se podría recordar, por ejemplo, que cuando cierto gobierno indio de mediados de los setenta intentó aplicar un argumento similar parajustificarelsupuesto“estadodeemergencia”ylasupresióndevariosderechos civiles y políticos básicos, el electorado indio –uno de los más pobres del mundo– demostró el mismo entusiasmo para protestar contra la privación económica. Siempre que se ha intentado probar que los pobres no están interesados en los derechoscivilesypolíticos,laevidenciahademostradolocontrario.Ylomismopuede decirsedelasluchasporlaslibertadesdemocráticasquetienenlugarenCoreadelSur, Tailandia, Bangladesh, Paquistán, Birmania, Indonesia y cualquier otro país asiático. Del mismo modo, en África han surgido movimientos y protestas, siempre que las circunstancias lo han permitido, en contra de la negación de la libertad política. EL ARGUMENTO DE LAS DIFERENCIAS CULTURALES Otro argumento a favor de una diferencia geográfica supuestamente esencial no tiene que ver con circunstancias económicas, sino culturales. Quizá el más notable sea el relacionado con lo que se ha dado en llamar “valores asiáticos”. Se ha argumentado que los asiáticos, por tradición, valoran más la disciplina que la libertad política, y de ahí que la actitud hacia la democracia tenga un carácter mucho más escéptico en estos países. …/ Resulta muy difícil hallar un fundamento real para la misma en la historia de las culturas asiáticas, sobre todo en lo que se refiere a la tradición clásica de India, Oriente Medio, Irán y otras regiones del continente. Por ejemplo, una de las
- 240. 239 primeras y másenfáticas declaraciones a favor de la tolerancia, el pluralismo y el deber del Estado de proteger a las minorías se encuentra en las inscripciones del emperador hindú Ashoka del siglo III a. C. Asiaabarcaunáreamuyextensadondeviveel60porcientodelapoblaciónmundial, y no resulta fácil generalizar cuando se habla de un conjunto tan vasto de pueblos. Losdefensoresdelos“valoresasiáticos”algunasvecestiendenapercibirlaregiónde Asia oriental como la de aplicabilidad particular. La tesis general sobre las diferencias entreOccidente yAsia suelen referirse al este deTailandia, si bien otros argumentos más ambiciosos consideran al resto de Asia como bastante “similar”. Lee KuanYew, al que debemos agradecer haber sido un expositor tan claro —y haber articulado tan bienlosamenudovagosargumentosenestaconfusaliteratura—,señala“ladiferencia fundamental e n t re los conceptos occidentales y los asiáticos sobre la sociedad y el gobierno ” , y explica que “cuando digo Asia oriental, me refiero a Corea, Japón, China y Vietnam, distintos del sureste asiático, que constituye una combinación de los sinics y los hindúes, aunque la propia cultura india contiene valores similares”. Pero incluso Asia oriental resulta notablemente diversa, y pueden encontrarse allí múltiples variaciones no sólo entre Japón, China, Corea y otros países de la región, sino dentro de cada país. Confucio es el autor más citado cuando se hace referencia a la interpretación de los valores asiáticos, pero no es la única influencia intelectual de estos países […] No puede hablarse, pues, de homogeneidad en la veneración del orden por encima de la libertad en ninguna de estas culturas. Ni siquiera el propio Confucio recomendaba la lealtad ciega al Estado. Cuando Zilu le pregunta “cómo debía servir el príncipe”, Confucio le responde (en una declaración sobre la que probablemente entre los censores de los regímenes autoritarios deberían reflexionar): “Dile la verdad incluso si le ofende”.Confucio no censura la práctica de la cautela y el tacto, pero no renuncia a la idea de oponerse a un mal gobierno —diplomáticamente si es necesario—: “Cuando prevalecen las buenas formas en un Estado, habla y actúa con audacia. Cuando el Estado pierde el camino, actúa con audacia y habla con cautela”. De hecho, Confucio señala con toda claridad que los dos pilares del imaginario edificio de valores asiáticos, esto es, la lealtad a la familia y la obediencia al Estado, pueden entrar en serios conflictos uno con el otro. Muchos defensores del poder de los “valores asiáticos” perciben la función del Estado como una extensión del papel de la familia, pero, tal y como dijo Confucio, pueden producirse tensiones entre ellos. El gobernador de She le dijo a Confucio: “En mi pueblo hay un hombre de probada integridad: cuando su padre robó una oveja, lo denunció”. A lo que Confucio replicó: “En mi pueblo los hombres íntegros actúan de otro modo: el padre encubre a su hijo y el hijo encubre a su padre, y hay integridad en lo que hacen”. La interpretación monolítica de los valores asiáticos como elementos hostiles a la democracia y a los valores políticos no resiste el análisis crítico. Supongo que no debo ser excesivamente crítico respecto de la carencia de fundamento científico de estas creencias, dado que los que esgrimen semejantes argumentos no son científicos, sino líderes políticos, generalmente portavoces oficiales o extraoficiales de gobiernos autoritarios. Sin embargo, resulta interesante ver que Lecturas
- 241. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA240 mientras los científicos podemos carecer de cierto sentido práctico respecto de la práctica política, los políticos que la ejercen pueden ser a su vez bastante poco prácticos respecto de la ciencia. Desdeluego,esfácilencontrarescritosdetonoautoritariodentrodelastradiciones asiáticas. Pero tampoco es difícil encontrarlos en los clásicos occidentales: basta detenerse en el pensamiento de Platón y de Santo Tomás de Aquino para percibir que la devoción a la disciplina no constituye un gusto especialmente asiático. Descartar la posibilidad de la democracia como valor universal debido a la existencia de ciertos escritos asiáticos sobre la disciplina y el orden, sería lo mismo que negar la posibilidad de la democracia como la actual forma natural de gobierno en Europa y EstadosUnidos sobre la base de las ideas de Platón yAquino (por no mencionar la abundante literatura medieval en defensa de la Inquisición). …/ La diversidad es una característica propia de la mayoría de las culturas, y la civilización occidental no es una excepción. La práctica de la democracia que ha triunfadoenelOccidentemodernoes,engranmedida,elresultadodeunconsenso surgido con la Ilustración y la Revolución Industrial, pero sobre todo durante el siglo pasado. Interpretar esto como un compromiso histórico de Occidente a lo largo de milenios con la democracia, y compararlo después con tradiciones no occidentales —enfocándolas como monolíticas— sería un gran error. Esta tendencia a una simplificación excesiva se percibe no sólo en los discursos de ciertos portavoces gubernamentales asiáticos, sino también en las teorías de algunos de los mejores científicos occidentales. …/ ¿DÓNDE DEBE SITUARSE EL DEBATE? He intentado abarcar una serie de asuntos relacionados con la tesis de que la democracia constituye un valor universal. Dicho valor incluye su importancia intrínseca para la vida humana, su papel instrumental como generadora de incentivos políticos y su función constructiva en la formación de valores —y en la comprensión de la fuerza y viabilidad de la afirmación de necesidades, derechos y deberes—. Estas propiedades no tienen un carácter regional, como tampoco lo tiene la defensa de la disciplina y el orden. La heterogeneidad de valores parece caracterizar a casi todas, si no a todas, las culturas. Y el argumento cultural no determina ni constriñe en exceso las decisiones que podamos tomar hoy en día. Talesdecisionesdebentomarseaquíyahora,teniendoencuentaelpapelfuncional de la democracia, del que depende su causa en el mundo contemporáneo. Y de hecho se trata de una causa fuerte en la que los factores regionales no son contingentes. El poder de la democracia como valor universal reside, en última instancia, en esa fuerza.Ahí debe situarse el debate, que no puede ser descartado por tabúes culturales imaginarios ni por supuestas predisposiciones determinadas por los diferentes pasados históricos de las civilizaciones.
- 242. 241 Glosario Activación del númerode RUC. Es la habilitación al estado activo de un número de RUC. Base legal: Art. 6° de la Resolución de Superintendencia N.° 159-2007/SUNAT, publicada el 17-08-07. Adquisicionesafectadasalaactividad.Sontodoslosbienesy/oserviciosquesecomputan para efectos del límite anual de S/ 525 000 por adquisiciones del régimen especial del impuesto a la renta, siempre que sean necesarios para producir la renta y/o mantener su fuente. Base legal: Art. 26° del Decreto Legislativo N° 1086, publicado el 28-06-08. Activos fijos afectados a la actividad. Son todos los activos fijos por un límite, en el Régimen Especial del Impuesto a la Renta para producir la renta y/ o mantener su fuente. Base legal: Art. 26° del Decreto Legislativo N° 1086, publicado el 28-06-08. Boletas de venta y tickets de máquina registradora para el Nuevo RUS. Son los únicos comprobantes de pago que pueden emitir las personas comprendidas en el Nuevo RUS, y que además no permiten ejercer el derecho al crédito fiscal, ni pueden ser utilizados para sustentar gasto o costo para efectos tributarios. Base legal:Art. 16° del Decreto Legislativo N° 937, publicado el 14-11-03. Cambio de Régimen. Opción que tienen los contribuyentes de acogerse voluntariamente al Régimen Especial o al Régimen General del Impuesto a la Renta, en cualquier mes del año o viceversa. Base legal: Art. 11° del Decreto Legislativo N° 937, publicado el 14-11-03 Categoría Especial del Nuevo RUS. Es la categoría excepcional del Régimen que es accesible solo para quienes el total de sus ingresos y/o compras anuales no supere, cada uno, los S/ 60 000, y siempre que se trate de: aquellos comerciantes que venden frutas, hortalizas, legumbres, tubérculos, raíces, semillas y demás bienes especificados en el Apéndice I de la Ley del IGV e ISC, realizada en mercados de abastos, o aquellos dedicadosexclusivamentealcultivodeproductosagrícolasyquevendansusproductos en estado natural. Base legal: Art. 7º del Decreto Legislativo N° 937, publicado el 14- 11-2003. Categorías del Nuevo RUS. Ubicación de los contribuyentes en alguna de las cinco categorías que tiene el Nuevo RUS, en concordancia con el rango mensual de los ingresos y/o compras mensuales, producto de sus actividades empresariales. Base legal: Art. 7° del Decreto Legislativo N° 937, publicado el 14-11-03. Certificado de Rentas, Retenciones y Certificado de Percepciones. Documento que deben entregar los agentes de retención que paguen rentas de segunda, cuarta y quinta categoría antes del 1º de marzo de cada año, en el que se deje constancia entre otros del importe abonado y del impuesto retenido correspondiente al año anterior. El Art. 71º en sus incisos a) y b) delTUO del Impuesto a la Renta, establece que son agentes de retención las personas que paguen o acrediten este tipo de rentas. Base legal:Art. 45º del Reglamento de la Ley del Impuesto a la Renta. DecretoSupremo N° 122-94-EF, publicado el 21-09-94, sustituido por elArt. 27º del D.S. N° 134-2004, publicado el 05-10-04. ClaveSOL.Texto conformado por números y letras de conocimiento exclusivo del usuario, que asociado al código de usuario, otorga privacidad en el acceso aSUNAT operaciones en Linea, según el inciso e) del Art. 1° de la Resolución de Superintendencia N° 109- Glosario
- 243. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA242 2000/SUNAT. Base legal vigente: Art. 6° de la Resolución de Superintendencia N° 159- 2007/SUNAT, publicada el 17-08-2007. Código de Envío-CE.Sistema de seguridad que se ingresa en los formularios virtuales para acreditar que las declaraciones determinativas e informativas fueron efectivamente elaboradas por los declarantes. Asimismo, el CE también acreditará que las solicitudes fueron efectivamente presentadas por los deudores tributarios o los terceros, cuando las normas tributarias autoricen a estos últimos a presentarlas. Base legal: Resolución de Superintendencia N° 183-2005, publicada el 30-09-2005. Código de usuario.Texto conformado por números y letras, permite identificar al usuario queingresaaSUNATOperacionesenLíneasegúnelincisod)delArt.1ºdelaResolución de Superintendencia N.° 109-2000/SUNAT. Base legal vigente:Art. 6° de la Resolución de Superintendencia N° 159-2007/SUNAT, publicada el 17-08-07. Compensación de pérdidas. Mecanismo legal a través del cual los contribuyentes domiciliados en el país podrán compensar la pérdida neta total de tercera categoría de fuente peruana que registren en un ejercicio gravable, imputándola año a año contra las rentas netas que obtengan en los ejercicios inmediatos posteriores, utilizando para tal efecto hasta dos sistemas excluyentes uno del otro. Base legal: Art. 50º delTUO de la Ley del Impuesto a la Renta. D.S. N° 179-2003-EF, publicado el 08-12-2004. Constancia de pago.Formato(voucherdepago)1611deDeclaraciónJuradaMensual-Nuevo RUS, generada por el sistema Pago Fácil de cualquier banco autorizado por la SUNAT, como resultado del pago de la cuota mensual de este régimen. Base legal: Resolución de Superintendencia N° 029-2004/SUNAT, publicada el 31-01-04. ContabilidadCompleta.Conjunto de libros y registros que integran la contabilidad de una empresa comprendida en el Régimen General del Impuesto a la Renta, con ingresos mayores a 150 UIT. Los libros que integran la contabilidad completa son el Libro Caja y Bancos, el Libro de Inventarios y Balances, el Libro Diario, el Libro Mayor, el Registro de Compras y el Registro de Ventas. Además, de acuerdo a la Ley del Impuesto a la Renta y en caso la empresa se encuentre obligada, se agregan el Registro de Activos Fijos, el Registro de Costos, el Registro de Inventario permanente en unidades físicas y el Registro de Inventario Permanente valorizado. Base legal: Resolución de Superintendencia N° 234-2006/SUNAT, publicada el 30-12-2006 y Art. 27° del Decreto Legislativo N° 1086. Contabilidad. Sistema operativo que registra, con el uso de la partida doble, todos los actos económicos vinculados a una empresa o entidad, teniendo en cuenta las Normas Internacionales de Contabilidad. En el aspecto tributario, la contabilidad facilita al deudor tributario el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y permite a la Administración el control y ejercicio de las facultades que le otorga el Código Tributario y las leyes sobre la materia. En el Régimen General del Impuesto a la Renta, las empresas cuyos ingresos no superan las 150 UIT, la contabilidad la conforman sólo tres libros: el Registro de Compras, el Registro deVentas y un Libro Diario de FormatoSimplificado.Todos las demás empresas de este Régimen que superen las 150 UIT de ingresos anuales, están obligadas a llevar Contabilidad Completa. Base legal: Art. 65º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta, modificado por elArt. 27º del Decreto Legislativo N° 1086, publicado el 28-06-08. Crédito Fiscal.MontodelImpuestoGeneralalasVentasconsignadoseparadamenteenlos comprobantes de pago, estos respaldan la adquisición de bienes, servicios y contratos de construcción, o el pago en la importación del bien o con motivo de la utilización en el país de servicios prestados por no domiciliados. Base legal:Art. 18º delTUO de la Ley
- 244. 243 del IGV eISC. D.S. N° 056-99-EF, publicado el 15-04-99. Cuota del Impuesto a la Renta (RER). Se paga aplicando el 1.5% sobre el ingreso neto mensualyquedeterminaelImpuestoalaRentamensualapagarporloscontribuyentes de este régimen. Base legal:Art. 120º delTUO del Impuesto a la Renta, modificado por el Art. 26º del Decreto Legislativo N° 1086, publicado el 28-06-08. Declaración mensual - PDT Formulario virtual 621. Medio virtual con el que los contribuyentes del RER deben declarar y pagar el Impuesto a la Renta y el IGV que le corresponda pagar mensualmente. En caso no estén obligados al uso de este PDT utilizarán el Formulario N° 118. Base legal: Resolución de Superintendencia N° 260- 2004/SUNAT, publicada el 01-11-2004. Declaración Simplificada Virtual. Sistema opcional de declaración virtual por Internet que además permite el pago por Internet del IGV y el pago de la cuota mensual del Impuesto a la Renta, mediante cargo en cuenta bancaria previa afiliación en un banco autorizado o a través de tarjeta de débito o de crédito VISA. La opción para utilizar esta opción de declaración y pago la tiene en SUNAT-Virtual (www.sunat.gob.pe), utilizando su clave SOL. Declaraciones determinativas. El declarante determina la base imponible, y en su caso la deuda tributaria a su cargo de los tributos que administra laSUNAT o cuya recaudación se le encargue. Base legal: Resolución de Superintendencia N° 002-2000/SUNAT. Declaraciones informativas. El declarante informa sus operaciones o las de terceros que no implican determinación de deuda tributaria. Base legal: Resolución de Superintendencia N° 002-2000/SUNAT. Declaraciones juradas. Manifestación de hechos comunicados a la Administración Tributaria por las empresas comprendidas en el régimen general, y que en el caso del impuesto a la renta, constituyen una obligación mensual y una adicional anual por el Impuesto a la Renta, entre las principales declaraciones determinativas que deben presentar. Base legal: Art. 85º y 87º delTUO de la Ley del Impuesto a la Renta. D.S. N° 179-2004-EF, publicado el 08-12-2004. Depreciación acelerada. Mecanismo legal que alcanza a las pequeñas empresas, registradas y reconocidas como tales por el REMYPE (Registro Nacional de la Micro y Pequeña Empresa) y comprendidas en el Régimen General del Impuesto a la Renta. Esto les permite deducir el desgaste o agotamiento que sufren los bienes del activo fijo en el plazo de 3 años, respecto de todas las adquisiciones de bienes muebles, maquinarias y equipos nuevos destinados a la realización de actividades generadoras de rentas gravadas. Para este efecto se consideran nuevos aquellos que no hayan sufrido desgaste alguno por uso o explotación. El beneficio tiene una vigencia de 3 años contados a partir del ejercicio gravable 2009 y siempre que su uso se inicie en cualquiera los ejercicios gravables 2009, 2010 o 2011. Base legal: Art. 28º del Decreto Legislativo N.° 1086, publicado el 28-06-08 y Art. 63º del TUO del Reglamento de la Ley MYPE. D.S. N.° 008-2008-TR, publicado el 30-09-08. Dividendos. Son las utilidades que las personas jurídicas a las que se refiere el Art. 14° de la ley, distribuyen entre sus socios, asociados, titulares o personas que las integran, según sea el caso, en efectivo o en especie, salvo mediante títulos de propia emisión representativos de capital. En el momento en que las personas jurídicas acuerden la distribución de dividendos, actúan como agentes de retención, aplicando la tasa del 4.1%, excepto cuando la distribución se efectúe a favor de personas jurídicas domiciliadas. Base legal: Arts. 24º A y 73º A delTUO de la Ley del Impuesto a la Renta. Glosario
- 245. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA244 D.S. N° 179-2004-EF, publicado el 08-12-2004. Ejercicio gravable. Periodo que comprende desde el 1º de enero de cada año hasta el 31 de diciembre, debiendo coincidir en todos los casos el ejercicio comercial con el ejercicio gravable sin excepción. Base legal: Art. 50° delTUO de la Ley del Impuesto a la Renta. D.S. N° 179-2004-EF, publicado el 08-12-2004. Empresa.Unidad económica generadora de rentas de tercera categoría conforme a la Ley del Impuesto a la Renta con una finalidad lucrativa. Base legal: Reglamento delTUO de la Ley MYPE. Decreto Supremo N° 008-2008-TR, publicado el 30-09-08. Entrega del Código de Usuario y de la Clave SOL.Comprende la vinculación en el sistema informático de la SUNAT de un Código de Usuario y de una Clave SOL a un número de RUC, y la entrega de estos al solicitante en un sobre sellado. Base legal: Art. 6° de la Resolución de Superintendencia N° 159-2007/SUNAT, publicada el 17-08-07. Facturas y tickets con derecho a crédito fiscal para el Nuevo RUS.Son los comprobantes de pago que deben exigir los contribuyentes del Nuevo RUS, cuando realicen compras de bienes o adquieran servicios a sus proveedores.También son válidos los recibos por honorarios u otros documentos autorizados por el reglamento de comprobantes de pago. Base legal: Art. 17° del Decreto Legislativo N° 937 publicado el 14-11-03. Gastos deducibles. Son todas aquellas deducciones necesarias para producir y mantener la fuente de la renta, en tanto la deducción no este expresamente prohibida por la ley, que permiten establecer la renta neta de tercera categoría. Base legal:Art. 37º delTUO de la Ley del Impuesto a la Renta. D.S. N° 179-2004-EF, publicado el 08-12-2004. Impuesto a las Transacciones Financieras-ITF. Impuesto que grava las operaciones en moneda nacional o extranjera, la acreditación o débito realizados en cualquier modalidad de cuentas abiertas en las empresas del sistema financiero, excepto las que se hagan entre cuentas de un mismo titular. También grava otras operaciones señaladas en los incisos b) al j) del Art. 9º de la Ley N.° 28194. La tasa vigente desde el 1º de enero de 2009 es del 0.06% y a partir del 1º de enero de 2010 será el 0.05% sobre el valor de la operación afecta. Base legal: Ley N° 28194, publicada el 26-03-04. Impuesto General a lasVentas. Impuesto que se paga con la tasa del 19% (incluido el 2% del Impuesto de Promoción Municipal) como producto de las operaciones de venta del negocio. Al determinar el impuesto mensual se puede deducir (como crédito fiscal), todo el impuesto (IGV) pagado y registrado en el mes, como producto de las compras y adquisiciones de bienes y servicios vinculados con la actividad económica. Se pagará ante la SUNAT solo la diferencia del impuesto. Base legal: Arts. 11º y 17º delTUO de la Ley del IGV e ISC. D.S. N° 055-99-EF, publicado el 15-04-99. Impuesto Temporal a los Activos Netos-ITAN. Impuesto aplicable a los generadores de renta de tercera categoría sujetos al régimen general del Impuesto a la Renta, siempre que el valor de sus activos netos supere 1 millón de nuevos soles al 31 de diciembre de cada ejercicio. El impuesto se aplica sobre los activos netos al 31 de diciembre del año anterior. La obligación surge el 1º de enero de cada ejercicio. La tasa vigente es 0% hasta 1,000,000 y de 0.4% por el exceso de S/ 1´000,000. Base legal: Ley N° 28424, publicada el 28-12-04. Inclusión de oficio. Se produce cuando la SUNAT realiza una incorporación de oficio, al detectar que las personas naturales o sucesiones indivisas realizan actividades generadoras de obligaciones tributarias permitidas en el Nuevo RUS, y que el sujeto cumple con los requisitos para pertenecer a este régimen. Base legal: Art. 6º A del
- 246. 245 Decreto Legislativo N.°937, publicado el 14-11-03. Ingresos netos. Es el total de ingresos gravables de tercera categoría, devengados en cada mes menos las devoluciones, bonificaciones, descuentos y demás conceptos de naturaleza similar que respondan a las costumbres de la plaza. Se excluye de dicho concepto el saldo de la cuenta “Resultado por exposición a la inflación”, REI. Base legal: Resolución de Superintendencia N.° 141-2003/SUNAT, publicada el 20-07-03. LibrosContables RER. Registro deCompras y Registro deVentas. Libros que se obliga a llevar a los contribuyentes del RER para el control y cumplimiento de sus obligaciones tributarias. El primero de ellos otorga el derecho a ejercer el crédito fiscal en el pago del IGV, y en el segundo caso permite llevar en orden cronológico del monto de sus ingresos afectos tanto al IGV como al Impuesto a la Renta. Base legal: Art. 124º del TUO del Impuesto a la Renta, modificado por el Art. 26º del Decreto Legislativo N° 1086, publicado el 28-06-08. Micro Empresa. Unidad económica que tiene de uno hasta diez trabajadores, y ventas anuales hasta el monto máximo de 150 UIT. Base legal: TUO de la Ley MYPE. Decreto Supremo N° 007-2008-TR, publicado el 30-09-08. MicroyPequeñaEmpresa.UnidadeconómicadefinidaporlaLeyMYPE,constituidaporuna persona natural o jurídica, bajo cualquier forma de organización o gestión empresarial contemplada en la legislación vigente, que tiene por objeto desarrollar actividades de extracción, transformación, producción, comercialización de bienes o prestación de servicios. Base legal:TUO de la Ley MYPE. DecretoSupremo N° 007-2008-TR, publicado el 30-09-08. Modificacióndedatos.ActomedianteelcualelcontribuyentedelnuevoRUSdaaconocer a la SUNAT errores cometidos en sus declaraciones-pago respecto a su número de RUC, periodo tributario y, en su caso, número de suministro o medidor de energía eléctrica. Para este efecto se utiliza el formulario N° 1093-Solicitud de modificación de datos/Comunicación de Presentación de Formularios. Base legal:Art. 4º de Resolución de Superintendencia N° 029-2004/SUNAT, publicada el 31-01-04. Notario. Aquel funcionario titulado conforme a la Ley del Notariado que se encuentra autorizado por la Presidencia del Consejo de Ministros para participar en el SISEV. Nuevo Régimen Único Simplificado-Nuevo RUS. Régimen tributario creado por el DecretoLegislativoN°937,alcualpuedenacogerselaspersonasnaturalesysucesiones indivisas que exclusivamente obtienen ingresos provenientes de actividades empresariales, y también aquellas personas naturales no profesionales con ingresos por actividades de oficios. Base legal: Art. 1° del Decreto Legislativo N° 937, publicado el 14-11-03. Número de RUC. Es el número de 11 dígitos que identifica al contribuyente ante la SUNAT, luego que a este se le confirma su inscripción en dicho registro. Es de uso obligatorio para cualquier gestión que se realice ante la Administración Tributaria y otras dependencias de la Administración Pública que la SUNAT establezca. Dicho número tiene carácter permanente y es de uso exclusivo de su titular. Pago fácil. Sistema a través del cual los deudores tributarios declaran y/o pagan sus obligaciones tributarias, prescindiendo del uso de formularios preimpresos. Base legal: Resolución de Superintendencia N° 029-2004/SUNAT, publicada el 31-01-04. Pagos a cuenta.Cuotas mensuales que abonan los contribuyentes que obtienen rentas de Glosario
- 247. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA246 Tercera Categoría, que constituyen pagos anticipados del impuesto que en definitiva les corresponda por el ejercicio gravable y que se calculan con arreglo a cualquiera de dossistemasexcluyentesunodelotro.Elprimersistemaseledenominadecoeficientes y al segundo se le denomina de porcentaje. Base legal: Art. 85º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta. D.S. N° 179-2004-EF, publicado el 08-12-2004. Programa de Declaración Telemática-PDT. Medio informático desarrollado por la SUNAT para la presentación de declaraciones, cuya utilización es establecida mediante Resolución de Superintendencia. Base legal: Resolución de Superintendencia N° 002- 2000/SUNAT. A través de este medio se pagan también las aportaciones a EsSalud, las contribuciones al Sistema Nacional de Pensiones, las retenciones del impuesto por rentas de Quinta Categoría, etc. Base legal: Decreto Supremo N°018-2007- TR, publicado el 28-08-07 y Resolución de Superintendencia N° 204-2007/SUNAT, publicada el 27-10-07. PDT-Formulario virtual 625. Declaración jurada informativa presentada por el contribuyente para modificar el coeficiente o porcentaje para el cálculo de los pagos a cuenta del Impuesto a la Renta. Base legal: Resolución de Superintendencia N° 141- 2003/SUNAT, publicada el 20-07-03. Pequeña Empresa. Unidad económica que tiene de uno hasta cien trabajadores y ventas anuales hasta el monto máximo de 1700 UIT. Base legal:TUO de la Ley MYPE. Decreto Supremo N° 007-2008-TR, publicado el 30-09-08. Sistema de percepciones del IGV-Venta interna. Sistema a través del cual la SUNAT designaadeterminadoscontribuyentescomoagentesdepercepciónparaquerealicen, ensusclientes,elcobroadelantadodelIGVsobredeterminadasoperaciones(cervezas, gaseosas, aguas minerales, cítricos, harinas, etc.). La percepción es usualmente equivalente a un 2% adicional al total de cada operación y afecta en algunos casos a los contribuyentes del Nuevo RUS. En el caso del Nuevo RUS, las personas afectadas por este régimen pueden compensar el importe de estas percepciones contra sus cuotas mensuales o solicitar la devolución del monto que le han cobrado por este concepto. Base legal: Segunda Disposición Final del Decreto Legislativo N° 937, publicado el 14- 11-03. Planilla Electrónica-PDT Formulario virtual 601. Medio a través del cual los contribuyentes del RER que tengan la calidad de empleadores, deben informar a la SUNAT sobre los empleados a su cargo (mínimo más de 3) y los derechohabientes de cada titular, así como a los prestadores de servicios (que perciben rentas de cuarta categoría). A través de este medio se pagan también las aportaciones a EsSalud, las contribuciones al Sistema Nacional de Pensiones, las retenciones del Impuesto a la Renta de Quinta Categoría, entre otras obligaciones. Base legal: Decreto Supremo N° 018-2007-TR, publicado el 28-08-2007 y Resolución de Superintendencia N° 204-2007/ SUNAT, publicada el 27-20-2007. Recategorización en el Nuevo RUS. Variación que ubica al contribuyente en una categoría distinta, por efecto del aumento o disminución de sus ingresos y /o compras en cualquier mes del año. Base legal:Art. 11º del Decreto Legislativo N° 937, publicado el 14-11-03. Régimen de percepciones del IGV. Régimen según el cual los sujetos del IGV deben efectuar un pago por el impuesto que causarán en sus operaciones posteriores cuando importen y/o adquieran bienes, el mismo que será materia de percepción. El importe de la percepción del IGV se determina aplicando el 2% sobre el precio de venta de los
- 248. 247 bienes señalados enel apéndice 1 de la Ley N° 29173. No se efectuará la percepción en las operaciones en las que opere el Sistema de Pago deObligacionesTributarias-SPOT. Base legal: Arts. 3º y 10º de la Ley N° 29173, publicada el 23-12-07. RégimendeRetencionesdelIGV.Régimenaplicablealosproveedoresenlasoperaciones de venta de bienes, primera venta de bienes inmuebles, prestación de servicios y contratos de construcción gravados con dicho impuesto. El agente de retención es el adquirentedelbienmuebleousuariodelservicio.Elmontodelaretenciónesdel6%del importe de la operación. No procede efectuar la retención del IGV en las operaciones en las que opere elSistema de Pago deObligacionesTributarias. Base legal: Resolución de Superintendencia N° 037-2002/SUNAT, publicado el 19-04-02. Régimen Especial de Salud-SIS. Es aquel que corresponde al Régimen Semicontributivo del Seguro Integral de salud-SIS y comprende la afiliación de los nuevos trabajadores y conductores de microempresas, incluyendo sus derechohabientes. El servicio es brindado por todas las dependencias de asistencia del Ministerio de Salud. El costo de aportación es asumido por el empleador y parcialmente subsidiado por el Estado hasta por un 50%. Base legal: Art. 9º Decreto Legislativo N° 1086, publicado el 28-06-2008. Régimen Especial del Impuesto a la Renta. Régimen tributario al que pueden acogerse las personas naturales y jurídicas que generan ingresos considerados como rentas de Tercera Categoría, derivados de su actividad económica y/o servicios, sujeto a ciertos requisitos. Base legal: Art. 117º del TUO del Impuesto a la Renta, aprobado por el D.S. N° 179-2004-EF, publicado el 08-12-2004. Régimen General del Impuesto a la Renta. Régimen adecuado especialmente para las medianas y grandes empresas que generan ingresos por rentas de tercera categoría y desarrollan actividades sin que tengan que cumplir condiciones o requisitos especiales para estar comprendidas en él. En este Régimen están también, las actividades desarrolladas por los notarios, las sociedades civiles, las entidades que se asocien y los agentes mediadores de comercio, rematadores, martilleros y cualquier otra actividad no permitida para los Regímenes del Nuevo RUS y el Régimen Especial del Impuesto a la Renta. Pueden acogerse también a este régimen tributario, las pequeñas empresas que así lo prefieran, acogidas al Decreto Legislativo 1086-Ley de MYPES y su reglamento. Base legal: Art. 28° del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta, aprobado por D. S. N° 179-2004-EF, publicado el 08-12-2004 y Art. 5° del TUO de la Ley MYPE, D.S. N° 007-2008-TR, publicado el 30-09-08. Registro Único de Contribuyentes (RUC). Es el registro informático a cargo de la SUNAT que contiene los datos de identificación y de las obligaciones tributarias de los contribuyentes de los tributos administrados y/o recaudados por la SUNAT, de la información vinculada a sus actividades económicas, así como la información de sus responsables. REMYPE. Se denomina así al Registro Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, a cargo del Ministerio deTrabajo y Promoción del Empleo, que tiene por finalidad acreditar que cumplan con determinadas características, además de autorizar el acogimiento a sus beneficios y registrarlas. Base legal: Art. 64º del Reglamento del TUO de la Ley MYPE. D.S. N° 008-2008-TR, publicado el 30-09-08. Renta bruta. Conjunto de ingresos afectos al Impuesto a la Renta que se obtienen en un ejercicio gravable. Cuando tales ingresos provengan de la enajenación de bienes, la renta bruta estará dada por la diferencia entre el ingreso neto total proveniente de dichas operaciones y el costo computable de los bienes enajenados. Base legal: Art. Glosario
- 249. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA248 20º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta. D.S. N° 179-2004-EF, publicado el 08- 12-2004. Rentas de Tercera Categoría. Son las derivadas de la explotación de cualquier actividad económica o de servicios, y en general de cualquier otra actividad que constituya negocio habitual de compra o producción y venta, permuta o disposición de bienes y cualquier otra renta no incluida en las demás categorías que reconoce la Ley del Impuesto a la Renta. Base legal: Art. 28º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta. D.S. N° 179-2004-EF, publicado el 08-12-2004. Requisitos para acogerse al RER. Los ingresos netos anuales y las adquisiciones afectadas a la actividad no deben exceder los S/. 525 000. El valor de los activos fijos afectados a la actividad no debe superar los S/. 126 000 y la cantidad de personal afectado a la actividad no debe ser mayor a 10 personas. Base legal: Art. 120º delTUO del Impuesto a la Renta, modificado por el Art. 26° del Decreto Legislativo N° 1086, publicado el 28/06/08. Requisitos para el acogimiento-Nuevo RUS. Que los ingresos brutos y/o sus compras no superen anualmente los S/. 360 000. Que realicen sus actividades en un solo establecimiento o sede productiva.Que el valor de sus activos vinculados a su actividad no superen losS/. 70 000, sin computarse los predios ni vehículos. Base legal:Art. 3º del Decreto Legislativo N° 937, publicado el 14-11-03. Sistema Integrado de Servicios Públicos Virtuales. Es el sistema al que se accede a través de la Ventanilla Única del Estado. Base legal: Art. 6º de la Resolución de Superintendencia N° 159-2007/SUNAT, publicada el 17-08-07. Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias-SPOT. Sistema conocido también como el sistema de detracciones, a través del cual los adquirentes de bienes o servicios, detraen a sus clientes parte del importe a pagar en una operación gravada con el IGV para depositar este importe en una cuenta del Banco de la Nación a nombre de estos últimos, generándoles fondos que les sirvan para pagar deudas tributarias administradas por la SUNAT, incluidas las aportaciones al EsSalud y la ONP. El tipo de operaciones de bienes y servicios afectas al sistema está comprendida en la relación de bienes señalados en los anexos 1 al 5 de la Resolución de Superintendencia N° 183- 2004/SUNAT. El porcentaje de la detracción según la operación, oscila en un rango que va desde el 4% hasta el 12% de la operación. Base legal: TUO del Decreto Legislativo N° 940. D.S. N° 155-2004-EF, publicado el 14-11-2004. Sistema de Pensiones Sociales-SPS. Nuevo sistema de pensiones de carácter voluntario, creadoporelDecretoLegislativoN°1086,alquepodránafiliarselosnuevostrabajadores y conductores de las microempresas. No están comprendidos los trabajadores que se encuentren afiliados o sean beneficiarios de otro régimen previsional. A la fecha, aún se encuentra pendiente de reglamentación y aplicación. Base legal: Art. 10º del Decreto Legislativo Nº 1086, publicado el 28-06-2008. Solicitud de acceso. Es el formato utilizado por el deudor tributario (contribuyente) para requerir a laSUNAT la asignación de unCódigo deUsuario y unaClaveSOL para realizar operaciones en SUNAT Operaciones en Línea. Base legal: Art. 6º de la Resolución de Superintendencia N° 159-2007/SUNAT, publicada el 17-08-07. SUNAT Operaciones en línea-Sistema SOL. Es el sistema informático disponible en la Internet, regulado por la Resolución de Superintendencia N.° 109-2000/SUNAT y modificatoria que permite realizar operaciones en forma telemática entre el usuario y la SUNAT. Base legal vigente: Art. 6º de la Resolución de Superintendencia N° 159-
- 250. 249 2007/SUNAT, publicada el17-08-2007. SUNATVirtual. Es el portal de la SUNAT en Internet, cuya dirección es http://www.sunat. gob.pe. Base legal vigente: Art. 6° de la Resolución de Superintendencia N° 159-2007/ SUNAT publicada el 17-08-2007. Tabla de categorías del Nuevo RUS. Referencia numérica que contiene el importe de la cuota que le corresponde a los contribuyentes de acuerdo a su categoría. Base legal: Art. 7º del Decreto Legislativo N° 937, publicado el 14-11-03. Tasa general del Impuesto a la Renta. Alícuota del 30% que se aplica sobre la renta neta afecta a impuesto de todas las empresas comprendidas en el régimen general del impuesto a la renta, salvo casos especiales por leyes de promoción. Base legal: Art. 50º del TUO de la Ley del Impuesto a la Renta. D.S. N° 179-2004-EF, publicado el 08- 12-2004. Usuario. Deudor tributario inscrito en el Registro Único de Contribuyentes (RUC) con acceso a todas las operaciones que pueden ser realizadas en SUNAT Operaciones en Linea. Base legal: Art. 6º de la Resolución de Superintendencia N° 159-2007/SUNAT, publicada el 17-08-07. Ventanilla Única del Estado-VUCE. Es la herramienta informática que, a través del Portal de Servicios al Ciudadano y Empresas – PSCE, de la Presidencia del Consejo de Ministros, brinda servicios virtuales ofrecidos por las entidades de la Administración Pública. En el caso de la constitución de una mype en 72 horas, busque en Internet el sitio: www.serviciosalciudadano.gob.pe. Este servicio lo brindan las notarías de Lima, Lambayeque y San Martín, a la fecha. Base legal: Art. 6º de la Resolución de Superintendencia N° 159-2007/SUNAT, publicada el 17-08-07. Glosario
- 251. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA250 INGRESOS TRIBUTAROS RECAUDACIÓNDETRIBUTOSYOTROS INGRESOSNOTRIBUTARIOS ADMINISTRACIÓNDEINGRESOSTRIBUTARIOSYNOTRIBUTARIOS SUNAT GOBIERNO LOCAL ENTIDAD ESPECÍFICA GOBIERNO NACIONAL GOBIERNO REGIONAL GOBIERNO LOCAL ENTIDAD ESPECÍFICA Impuestoala Renta Financiamiento degastopúblico ImpuestoGeneral alasVentas(IGV) Financiamiento degastopúblico ImpuestoSelectivo alConsumo(ISC) Financiamiento degastopúblico Impuestoalas Transacciones Financieras(ITF) Financiamiento degastopúblico Impuesto Temporalalos ActivosNetos (ITAN) Financiamiento degastopúblico ImpuestoRUS RégimenÚnico Simplificado Financiamiento degastopúblico Impuestoalas Embarcacionesde Recreo MEF- FONCOMUN decauderoa indicadores depobreza, población, geografíayotros. Municipalidades provinciales ydistritales deacuerdoa indicadores. Impuestode Promoción Municipal(IPM) Se recauda conel IGV MEF- FONCOMUN Ídem ImpuestoalRodaje MEF- FONCOMUN Ídem Anexos Anexo I Tributos segun entidad recaudadora y receptora (ingresos)
- 252.
- 253. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA252 INGRESOS TRIBUTAROS RECAUDACIÓNDETRIBUTOSYOTROS INGRESOSNOTRIBUTARIOS ADMINISTRACIÓNDEINGRESOSTRIBUTARIOSYNOTRIBUTARIOS SUNAT GOBIERNO LOCAL ENTIDAD ESPECÍFICA GOBIERNO NACIONAL GOBIERNO REGIONAL GOBIERNO LOCAL ENTIDAD ESPECÍFICA Impuestode Alcabala Municipalidad distritaly Fondode Inversión Municipal 50%Fondo deInversión Municipal 50%Municipio distrital Impuestoalas Apuestas Municipalidad provincial 60% Municipalidad provincial 40% Municipalidad distrital Impuestoa Espectáculos PúblicosNo Deportivos Municipalidad distrital Municipalidad distrital Impuestoalos Juegos Municipalidad distrital Municipalidad distrital Impuestoal Patrimonio Vehicular Municipalidad provincial Municipalidad provincial Contribución EspecialporObras Públicas Municipalidades Municipalidades TasasporServicios Administrativos Tasaparasolicitar Pasaporte Ministeriodel Interior Ministeriodel Interior Tasasdeembarque enaeropuertos CORPAC,el concesionario del aeropuertoo lalíneaaérea. CORPAC: Mantenimiento deaeropuertos Tasasporservicios públicosoarbitrios Tasasporservicios administrativoso derechos Tasaporlalicencia deaperturade establecimiento Tasapor estacionamiento devehículo
- 254.
- 255. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA254 ¿Qué es un comprobante de pago? El comprobante de pago es todo documento que acredita la transferencia de bienes, la entrega en uso o la prestación de servicios. ¿Qué clases de comprobantes de pago existen? Boleta deVenta. Se otorga a los consumidores o usuarios finales (como nosotros) por la venta de bienes o la prestación de servicios.Se puede tratar de ventas de poco valor (en bodegas, farmacias y similares) o de gran valor (por ejemplo, la venta de automóviles). La boleta de venta consta de un original que se queda con el vendedor y una copia que se entrega al comprador. Deben entregar boleta de venta todos aquellos que vendan o presten servicios a consumidores finales, por ejemplo: en bodegas, zapaterías, farmacias, ferreterías, etc. Existe la obligación de entregar boleta de venta a partir de S/. 5.00 y, cuando el monto es menor, siempre que el comprador lo solicite. En el caso de las ventas menores a S/. 5.00, el vendedor deberállevardiariamenteuncontroldelimportetotaldelasoperacionesquenohubieranexcedido este monto y emitirá una Boleta deVenta por dicho total. Anexo II Los Comprobantes de Pago
- 256. 255 Factura. Es elcomprobante de pago que, por lo general, es utilizado en transacciones entre empresas o personas que tienen RUC y necesitan sustentar el pago del IGV en sus adquisiciones, con la finalidad de utilizar el denominado “crédito fiscal”, así como el gasto o costo para efecto tributario. En el caso que no requieran sustentar gastos o que tengan que entregar comprobante de pago a un consumidor final o persona que no tiene RUC, le deberán emitir una boleta de venta o un ticket. Las facturas tienen una vigencia de doce meses contados a partir de la fecha en que fueron autorizadas por la SUNAT. Ticketocintademáquinaregistradora.Esuncomprobante de pago emitido por medio de una máquina registradora declarada ante la SUNAT. Se utiliza en operaciones con consumidores finales (similar a una boleta de venta), como por ejemplo, en panaderías, supermercados, restaurantes y establecimientos similares que hayan optado por tener dichas máquinas. Las máquinas registradoras que emiten tickets efectúan automáticamente una copia, que es para el vendedor. Esa copia sirve para que la SUNAT verifique el cumplimiento tributario. Anexos
- 257. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA256 Recibo por honorarios. Son comprobantes de pago que deben entregar al momento de cobrar sus honorarios por los servicios prestados las personas que ejercen una profesión, oficio, ciencia o arte en forma independiente. Los recibos por honorarios constan de un original que se entrega al que contrató el servicio y dos copias, una de ellas es para la SUNAT y la otra para el archivo de quien generó el servicio.
- 258. 257 Liquidación de compra.Son los comprobantes que pueden ser otorgados por los compradores cuando su vendedor no tiene RUC y es persona natural, productora y/o acopiadora de productos primarios derivados de la actividad agropecuaria, pesca artesanal, productos silvestres y artesanías. Recibo por arrendamiento de bienes muebles e inmuebles. Son comprobantes de pago que deben entregar las personas que alquilan bienes inmuebles (casas, departamentos, tiendas, depósitos, etc.) o bienes muebles (autos, camiones, grúas, etc.) a las personas que los alquilan (arrendatarios). Dadoqueelimpuestoporestarentasepagaenelbanco,elreciboporarrendamientoeselvoucher que recibe el arrendatario cuando efectúa el pago del impuesto en la agencia bancaria. Para ello, el arrendador debe indicar en la ventanilla de la agencia bancaria su número de RUC y el DNI del inquilino o Nº de RUC si lo tuviera, el monto del alquiler del inmueble y el periodo tributario. Anexos
- 259. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA258 Las Guía de Remisión Guía de Remisión delTransportista. Es el documento que emite el transportista para sustentar el traslado de bienes a solicitud de otra persona, es decir, cuando realiza el servicio bajo la modalidad de transporte público. Una Guía de Remisión del Transportista consta de un original y tres copias: para el transportista, para el destinatario y para la SUNAT. El dueño del camión o la empresa de traslado de carga deberá emitir la Guía cuando: • Un comerciante mayorista o el fabricante de un producto envía mercadería a un cliente y lo contrata para tal efecto. • Una persona que no tiene RUC compra un bien y lo contrata para trasladarlo a su domicilio. • Cuando una persona se muda de casa y lo contrata para que lleve sus enseres a su nuevo domicilio. • Antesdeiniciareltrasladodelosbienes,eltransportistaemitirálaguíaderemisiónyentregará el original al remitente, es decir, a quien está enviando la mercadería. • Durante el traslado de los bienes, el transportista debe llevar consigo dos copias de la Guía de Remisión del Transportista, una que entregará al destinatario y la otra a la SUNAT. Cada vez que las unidades móviles de la SUNAT se requieran, deberá mostrar la documentación y entregarla cuando se lo indiquen. • Cuando llegue a su destino, entregará al destinatario la copia que le corresponde, así como la respectiva mercadería. En el caso de que no cumpla con emitir y llevar consigo la guía de remisión, será multado por la SUNAT o se le decomisará la mercadería.
- 260. 259 Guía de Remisióndel Remitente. Es el documento que emite la persona o empresa que envía un bien con motivo de haberlo vendido o comprado, y cuando va a prestar un servicio. Cada Guía de Remisión del Remitente consta de un original y dos copias: una para el remitente y otra para la SUNAT. Por ejemplo: • Una fábrica de muebles ha efectuado una venta de mesas y sillas a un restaurante, y debe enviar dichos bienes en su propio camión o contratar uno. Entonces, debe emitir una Guía de Remisión del Remitente antes de iniciar el traslado. El transportista recibirá el original, que lo entregará al destinatario, una copia que será dada a la SUNAT, y se quedará con otra copia que le corresponde como remitente. • Durante el traslado, el transportista debe llevar consigo el original y la copia para laSUNAT de la Guía de Remisión que el Remitente ha emitido (en este caso, la fábrica de muebles). Cada vez que las unidades móviles de la SUNAT lo requieran, deberá mostrar la documentación y entregar la copia la copia correspondiente cuando le sea indicado. Cuando llega a su destino, entregará el original y la copia para la SUNAT al destinatario, es decir, al encargado del restaurante que recibirá las mesas y sillas. En el caso de que no cumpla con emitir o llevar la guía de remisión, será multado por la SUNAT o se le podrá decomisar la mercadería. Anexos
- 261. Libro de Consulta2012. CULTURA TRIBUTARIA260 BASADRE,Jorge. HistoriadelaRepúblicadelPerú,1822-1933.Lima:EditorialUniversitaria,5a.ed.,1978,11v. BONILLA, Heraclio. GuanoyburguesíaenelPerú.Lima:InstitutodeEstudiosPeruanos,2a.edición,1984,172p. CONTRERAS, Carlos. “Estado republicano y tributo indígena en la sierra central en la post-independencia”. En: Revista de Indias 48 (182-183), Madrid, 1988, pp. 517-550. CONTRERAS, Carlos y Marcos CUETO. Historia del Perú contemporáneo: desde las luchas por la independencia hasta el presente. Lima: Instituto de Estudios Peruanos y Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú, 2000, 386 p. COTLER,Julio.Clases,estadoyNaciónenelPerú.Lima:InstitutodeEstudiosPeruanos,1978,401p. DE LA PUENTE, José. Encomienda y encomenderos en el Perú: estudio social y político de una institución colonial. Sevilla: Diputación provincial, 1992, 536 p. DEL BUSTO,JoséAntonio. Historia general del Perú: Descubrimiento yConquista. Lima:Studium, 1978, 563 p. DURAND, Francisco y RosemaryTHORP. “Tax Reform:TheSUNAT Experience”. En:CRABTREE,John yJimTHOMAS (ed.) Fujimori’s Peru:The political economy. Londres: ILAS, 1998, pp. 209-225. ELLIOT,John H. “España yAmérica en los siglosXVI yXVII”. En: BETHELL, Leslie (ed.) Historia deAmérica Latina. Barcelona: Crítica, 1990, v.II, pp. 3-44. ESPINOSA,Waldemar. Los Incas: economía, sociedad y Estado en la era delTahuantinsuyo. Lima:Amaru, 1987, 499 p. GONZALESDEOLARTE,Efraín(ed.).Theperuvianeconomyandstructuraladjustment:past,present,andfuture.Miami:University ofMiamiyNorthSouthCenter,1996,370p. INSTITUTOCUÁNTO Estudio de línea de base de la conciencia tributaria en el Perú - 2009. JACOBSEN, Nils. “Taxation in Early Republican Peru, 1821-1851: Policy Making Between Reform andTradition”. En: LIEHR, Reinhard (ed.) América Latina en la época deSimón Bolívar. Berlín:ColloquiumVerlag, 1989, pp. 311-339. KLARÉN, Peter. Nación y sociedad en la historia del Perú. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 2008, 593 p. LÓPEZ, Sinesio. Ciudadanos reales e imaginarios: concepciones, desarrollo y mapa de la ciudadanía en el Perú. Lima: Instituto de Diálogo y Propuestas, 1997, 536 p. MC EVOY,Carmen. La utopía republicana: ideales y realidades en la formación de la cultura política peruana (1871-1919). Lima: PontificiaUniversidadCatólica del Perú, 1997. MINISTERIO DE EDUCACIÓN. Diseño Curricular Nacional de la Educación Básica Regular 2009. Dirección General de Educación Básica Regular. MÉNDEZ,Cecilia. “La otra historia del guano: Perú, 1840-1879”. En: RevistaAndina, año 5, nº 1, julio, 1987, pp. 7-81. MURRA,John.“Andeansocietiesbefore1532”.En: BETHELL,Leslie(ed.)TheCambridgehistoryofLatinAmerica.Cambridge: CambridgeUniversity Press, v. 1, 1984, pp. 59-90. PARRY,John.ThesaleofpublicofficeintheSpanishIndiesundertheHapsburgs.BerkeleyyLosAngeles:UniversityofCalifornia Press, 1953, 73 p. PRESCOTT,William H. History of theConquest of Peru.Versión electrónica en sitio web ProyectoGutenberg, 1998. ROMERO, Emilio. Historia económica del Perú. Lima. Lima: Universidad Alas Peruanas y Fondo Editorial de la Universidad Nacional Mayor deSan Marcos, 5ta ed., 2006, 434 p. ROSTWOROWSKI, María. HistoriadelTahuantinsuyu.Lima:IEPyComisióndePromocióndelPerú,2da.ed.,1999,359p. SPALDING, Karen. Huarochiri: An Andean Society Under Inca and Spanish Rule. Stanford: Stanford University Press, 1984, 364 pp. STERN,Steve.Peru’sIndianpeoplesandthechallengeofSpanishconquest:Huamangato1640.Madison:UniversityofWisconsin Press,1982,295p. THORP, Rosemary. “Principios del siglo XX: capital, exportación e instituciones”. En: THORP, Rosemary (ed.) Progreso, pobreza y exclusión.Washington: Banco Interamericano del Desarrollo, 1998, pp. 49-133. THORP, Rosemary. Inflación y estabilización enAmérica Latina. México: Fondo deCultura Económica, 1984, 309 p. THORP, Rosemary (ed.). La crisis de la deuda enAmérica Latina. México:SigloVeintinuno, 1986, 319 p. THORP,RosemaryyGeoffreyBERTRAM.Perú:1890-1977:crecimientoypolíticasenunaeconomíaabierta.Lima:MoscaAzul, Fundación Friedrich Ebert yUniversidad del Pacífico, 1988, 564 p. WEBB, Richard. Government policy and the distribution of income in Peru, 1963-1973. Cambridge: Harvard University Press, 1977, 239 p. Bibliografía
- 262. SUNAT . SuperintendenciaNacional de Aduanas y de Administración Tributaria Instituto de Administración Tributaria y Aduanera Av. Gamarra Nº 680, Chucuito – Callao – Perú