El documento es un libro sobre la metodología para elaborar proyectos de inversión pública en Perú, abarcando desde la fase de preinversión hasta la evaluación de proyectos. Se propone un enfoque educativo que rompe con paradigmas tradicionales, buscando formar profesionales competentes capaces de abordar problemas a través del trabajo en equipo y el uso de tecnología moderna. Además, detalla los procesos, métodos y herramientas necesarios para identificar, formular y evaluar proyectos de manera efectiva y sostenible.

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2. EL PROYECTO EN EL SISTEMA
DE INVERSIÓN PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSIÓN
Econ. Héctor Guillermo Huamán Valencia
“Planificamos para que tus sueños sean objetivos con
fecha de entrega”
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3. DERECHOS RESERVADOS © 2014
Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra, por
cualquier medio, sin autorización escrita del autor .
Impreso en Perú / Printed in Perú
Composición, diagramación y montaje
EDICION:
Econ. Héctor Guillermo Huamán Valencia
EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSIÓN PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSIÓN
Primera Edición 2014
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4. A mi abuela por enseñarme a caminar
A mis maestros por enseñarme el camino
A mi madre por enderezar mi camino
A mis hijos por ser la luz en mi camino
Y a mi esposa por ser mi compañera en el camino
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PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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5. AGRADECIMIENTOS
Me queda agradecer en primer lugar a las diversas instituciones por las que he
pasado directa o indirectamente, ya que han sido fuente de conocimiento y de
experiencia que hoy me permiten plasmar en este libro los distintos ángulos de la
administración pública. Asimismo me queda agradecer a mis diversos estudiantes
en todo el ámbito peruano que me han permitido intercambiar experiencias,
abstraer interrogantes y formular propuestas, su dinamismo es el que me ha
impulsado a servirlos mejor y de una forma más didáctica.
Asimismo quiero agradecer a las diversas municipalidades del Perú que me ha
permitido consolidar mi desarrollo práctico formulando y evaluando diversos
proyectos de inversión pública, para los cuales he contado con el apoyo de
profesionales de muy alto nivel para el sustento técnico de cada una de las
intervenciones.
Quiero al final agradecer a una mujer que me muestra mis errores con cariño y
paciencia que es mi secretaria, a veces mi asesora pero al terminar la noche
siempre es mi esposa la que se encarga de las labores no menos gratas de
corregir, redactar, así que si de algo he omitido o he escrito mal solo ella es la
responsable. Aunado a ello quiero agradecer a mis suegros Carlos y Teodora que
son mi soporte por la confianza, respaldo y cariño que siempre me han expresado
y que aunque nos separe muchas horas de viaje mi afecto los tiene siempre cerca.
No podría olvidarme de Betty mi madre, mujer fuerte y alegre cuyo rol divino tuvo
que ser doble al ser madre y padre para mí y que en mi silencio más profundo
ella sabe siempre lo mucho que la amo. También solo me queda decirte con
nombre propio gracias Lidia Fuente mi abuela por el honor de siempre haberme
considerado su hijo y que en mis momentos más oscuros siempre confió en mí.
Por ultimo y al cerrar mis agradecimientos agradezco a la tierra que me vio nacer
y que en cuyos jardines de flores quisiera reposar cuando muera, es mi bella tierra
la hermosa Perla de los Andes “Tarma“ y como dice una canción mi tierra es
diferente a cualquiera por su grandeza y su belleza sin igual porque si comienzo
a contarles no tendría cuando ni como acabar, porque al mirarla por donde la
miro le encuentro motivos para poderles hablar, solo les digo que tiene de todo y
que hasta Jesucristo se ha quedado aquí y en la milagrosa imagen del señor de
Muruhuay.
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6. PRESENTACIÓN
El presente libro es fruto de la experiencia y necesidad de tener una metodología
adecuada y coherente para todos los niveles de gobierno, así como para
estudiantes en formación con el propósito que se aprenda a elaborar un proyecto
de inversión pública en cualquiera de los niveles, sea este perfil, prefactibilidad
o factibilidad. Mi interés nunca es que mis estudiantes aprendan a ver ¿que es
un proyecto? y ¿que debe contener un proyecto?, mi único objetivo siempre
ha sido que el estudiante o técnico aprenda a estructurar y por ende a formular
coherentemente un proyecto, para lo cual he tenido que romper paradigmas de
la pedagogía tradicional que pese a ser tan absurda aún se sigue conservando
en algunas universidades y centros educativos.
Es gracioso ver como un docente de una universidad con pedagogía tradicional
enseña, el típico cierren todo que hoy van a dar su examen, esta prohibido
conversar, copiar y utilizar calculadoras o computadoras, creando de esta
manera perfectos imbéciles atomizados que muy pronto van a tener que dirigir
empresas, dirigir municipios, regiones y un país; es decir creamos gente que
no sabe desde su formación el sentido del trabajo en equipo, gente que no
entienden el sentido de la investigación, gente para la cual aún no ha llegado el
Internet o el correo electrónico. Más por el contrario se busca crear estudiantes
egoístas, individualistas, perfectos memoristas repetitivos de la mediocridad que
nuestras instituciones formativas le han impartido. Desde su visión esta pedagogía
tradicional pareciera considerar que los futuros gerentes o autoridades políticas
cuando lleguen a sus puestos de trabajo y tengan que solucionar un problema
tendrán que meterse en el cubículo de su oficina, cerrar todo y concentrase en
la solución de un problema.
El gerente moderno sea este público o privado tiene que saber que el objetivo
es la solución de problemas para lo cual tendrá que hacer usos de todos los
medios a su alcance sea este el Internet, correo electrónico, asesorías, libros,
investigaciones u otros, entendiendo nuevas estructuras de organización
horizontal, trabajo en equipo y uso de técnicas modernas como balanced scord
card, six sigma, project manager, just time, que ya no es de uso exclusivo del
sector privado.
El libro se divide en XVII capítulos analizando exhaustivamente cada ítem que
debe contener un proyecto de inversión pública, la estructura de cada capítulo
se basa en una parte teórica, práctica, espacios de casuística, casos de análisis
tanto a nivel teórico como práctico y una reflexión de humor al final de cada
capítulo.
El libro no contiene como muchos, el conjunto de la normativa del SNIP, o el relato
idílico de la matriz del marco lógico que se centra solo en que lo importante es
identificar un problema, porque los que se encuentran en el medio de los proyectos
sabemos claramente que casi todos los problemas ya están identificados, todos
hacemos bonitos diagnósticos fotografiados, priorizamos necesidades, pero lo
que se requiere es solucionar los problemas y sobre todo solucionarlos de la forma
más económica, sostenible y sustentable, es decir, que el proyecto sea bueno,
bonito, barato y no perjudique ni a la sociedad ni al medio ambiente.
Es así que en el libro podrán encontrar un conjunto de técnicas que le ayudarán
a identificar adecuadamente un problema, formularlo a la medida de las
necesidades, evaluar cada una las alternativas de solución encontradas y así
poder elegir la más rentable tanto a nivel social como económico. Asimismo
contarán con metodologías que le permitirán verificar y analizar la viabilidad, su
factibilidad, su riesgo y su sostenibilidad.
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7. SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
MINAM Ministerio del Ambiente
OPI Oficina de Programación de Inversiones
DGIP Dirección General de Inversión Pública
RR.HH Recursos Humanos
PIP Proyecto de Inversión Pública
PMIP Programa Multianual de Inversión Pública
UF Unidad Formuladora
UE Unidad Ejecutora
BP Banco de Proyectos
GN Gobierno Nacional
GR Gobierno Regional
GL Gobierno Local
OR Órganos Resolutivos
PDLC Plan de Desarrollo Local Concertado
PDC Plan de Desarrollo Concertado
PDI Plan de Desarrollo Institucional
POI Plan Operativo Institucional
PPP Proceso de Presupuesto Participativo
GTZ
Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit(Empresa alemana de
cooperación internacional para el desarrollo sostenible)
BID Banco Interamericano de Desarrollo
ZOPP
Ziel Orientierte Project Planung
Planificación de proyectos orientada a objetivos
USAID
U.S. Agency for International Development
Agencia australiana para el desarrollo internacional
SIGLAS
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8. IMDIS Integrated Monitoring and Documentation Information System
DIA Declaración de impacto ambiental
EIA Estudios de impacto ambiental
EIAsd Estudio de impacto ambiental semidetallado
EIAd Estudio de impacto ambiental detallado
APCI Agencia Peruana de Cooperación Internacional
AVAD Años de Vida Ajustados por Discapacidad
SIGAE Sistema de Gestión Ambiental Escolar
GALS Gestión Ambiental Local Sostenible
MML Municipalidad Metropolitana de Lima
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9. ÍNDICE GENERAL
I. EL DESAFÍO DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES 01
1.1. Entendiendo el Desarrollo Sostenible 02
1.2. El enfoque de Desarrollo Humano en el espacio territorial 05
1.3. La gestión municipal 07
1.4. Inversión municipal e inversión social 12
II. LA PLANIFICACIÓN Y LOS PROYECTOS 23
2.1. La importancia de la planificación en los proyectos 24
2.2. Conceptos de planificación 24
2.3. Conceptos de estrategia 25
2.4. Instrumentos de planificación 27
2.5. La articulación de la planificación 32
2.6. ¿Que es un proyecto? 33
2.6.1. Clasificación de los proyectos 35
2.7. Los proyectos y el hombre 37
2.8. Los proyectos y el desarrollo 37
2.8.1. Los proyectos, la visión y las estrategias de desarrollo 38
2.9. ¿Que es un programa? 40
2.9.1. Características de un programa 40
2.10. ¿Que es un conglomerado? 40
2.10.1. Características de un conglomerado 41
2.10.2. Ejemplo de conglomerado 41
III. EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA 63
3.1. El SNIP y la inversión pública 64
3.2. El SNIP y la mejora en la calidad de inversión 65
3.3. Marco legal del SNIP 66
3.4. Definiciones básicas del SNIP 66
3.5. Órganos conformantes del SNIP 67
3.6. Ciclo de vida de un proyecto 68
3.7. Procesos y procedimientos en la fase de pre – inversión 70
3.8. Procesos y procedimientos entre la fase de pre – inversión e inversión 72
3.9. Procesos y procedimientos en la fase de inversión 74
3.10. Procesos y procedimientos en la fase de post - inversión 75
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10. IV. ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO 93
4.1. Instrumentos de los aspectos generales 94
4.2. El nombre del proyecto 94
4.3. Unidad formuladora y ejecutora del proyecto 96
4.4. Análisis de beneficiarios y entidades involucradas 99
4.4.1. Los beneficiarios del proyecto 99
4.4.2. Los involucrados del proyecto 100
4.4.3. Clases de involucrados 101
4.4.4. Técnicas para realizar el análisis de involucrados 103
4.5. Marco de referencia 107
V. IDENTIFICACIÓN DEL PROYECTO 115
5.1 Instrumentos de la identificación 116
5.2. Diagnóstico de la situación actual 116
5.2.1. Tipos de diagnósticos 116
5.2.2. Pasos para elaborar un diagnóstico 117
5.2.3. Instrumentos para la elaboración de un diagnóstico 120
5.2.4. Métodos de investigación cuantitativa y cualitativa 122
5.3. Definición del problema 124
5.3.1. Técnicas para identificar el problema central 126
5.4. Determinación del árbol de problemas 131
5.5. Identificación del objetivo del proyecto 134
5.6. Determinación del árbol de objetivos 135
5.7. Determinación de las alternativas de solución 136
5.7.1. Clasificación de medios de solución 137
5.7.2. Relación de medios de solución 138
5.7.3. Planteamiento de acciones 138
5.7.4. Relación de acciones 138
5.7.5. Definición de alternativas de proyectos de solución 138
VI. FORMULACIÓN DEL PROYECTO 153
6.1 Instrumentos de la formulación 154
6.2. Análisis de la demanda 154
6.2.1. Determinación de la población objetivo del proyecto 155
6.2.1.1. Cobertura del proyecto 157
6.2.1.2. El análisis de focalización en el proyecto 158
6.2.2. La demanda del proyecto 160
6.2.2.1. Técnicas de proyección de la demanda 160
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11. 6.3. Análisis de la oferta 161
6.3.1. La oferta actual del proyecto 162
6.3.2. La oferta optimizada del proyecto 162
6.3.2.1. Proyección de la oferta 162
6.4. Balance oferta demanda 163
6.4.1. Déficit de calidad 163
6.4.2. Déficit de cantidad o cobertura 164
6.4.3. Déficit de calidad y cobertura 165
6.5. Planteamiento técnico de las alternativas 165
6.5.1. Localización del proyecto 165
6.5.1.1. Método ránking de factores 167
6.5.2. Tamaño óptimo del proyecto 169
6.5.3. Tecnología de producción, construcción o servicio 170
6.5.4. Etapas de construcción y operación 171
6.5.5. Vida útil del proyecto 173
6.6. Análisis de costos 164
6.6.1. Tipos de costos 174
6.6.2. Costos sin proyecto 176
6.6.3. Costos con proyecto 176
6.6.3.1. La inversión en el proyecto 176
6.6.3.2. Costos directos 178
6.6.3.3. Costos indirectos 180
6.6.3.4. Imprevistos 181
6.6.3.5. Costos de operación y mantenimiento 186
6.6.3.6. Costos financieros 186
6.6.4. Costos increméntales 186
6.7. Beneficios del proyecto 187
6.7.1. Beneficios sin proyecto 187
6.7.2. Beneficios con proyecto 188
6.7.3. Beneficios increméntales 188
VII. EVALUACIÓN DEL PROYECTO 195
7.1. Instrumentos de la evaluación 196
7.2. Entendiendo el sentido de evaluar 196
7.3. ¿Para que evaluar proyectos? 197
7.3.1. El problema de la asignación de recursos escasos 197
7.3.2. El problema de la débil identificación de beneficios y costos 198
7.3.3. El problema de la correcta evaluación para la toma de
decisiones
198
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12. 7.3.4. El problema de tomar malas decisiones por no evaluar 199
7.4. La evaluación desde el enfoque de la sociedad 199
7.4.1. Características de la evaluación de proyectos sociales 200
7.4.2. Los objetivos de la evaluación social 200
7.5. El papel de las externalidades en la evaluación social 203
7.5.1. Las externalidades frente a lo social y privado 204
7.6. El papel de los bienes públicos en la evaluación social 205
7.6.1. Características de los bienes públicos 205
7.6.2. El papel de los free riders 206
7.7. El papel de los costos intangibles en la evaluación social 206
7.8. Reglas éticas en la evaluación 207
7.8.1. Primera regla 207
7.8.2. Segunda regla 207
7.8.3. Tercera regla 208
7.9. Conceptos básicos en evaluación de proyectos 208
7.10. Tipos de evaluación 209
7.10.1. Evaluación privada 209
7.10.2. Evaluación social 210
7.11. Metodologías de evaluación 212
7.11.1. Análisis costo beneficio 212
7.11.1.1. Procedimiento de aplicación 213
7.11.2. Análisis costo efectividad 214
7.12. Los precios sociales 216
7.13. Los factores de corrección 216
7.13.1. Los impuestos y las distorsiones de mercado 217
7.13.2. Tipos de factores de corrección 218
7.14. Tasa social de descuento 220
7.15. Los costos a precios sociales 222
7.16. Los flujo del proyecto 224
7.16.1. Flujo de costos increméntales 226
7.16.2. Flujo de beneficios increméntales 227
7.16.3. Flujo neto 232
7.16.4. Actualización del flujo neto 232
7.17 Indicadores de rentabilidad 236
7.17.1. Valor actual neto 237
7.17.2. Valor actual neto incremental 245
7.17.3. Tasa interna de retorno 247
7.17.4. Tasa interna de retorno incremental 255
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13. 7.17.5. Relación beneficio costo (B/C) 257
7.17.6. Costo anual equivalente (CAE) 263
7.17.7. Valor anual equivalente (VAE) 269
7.17.8. Periodo de recuperación de la inversión (PRI) 274
7.17.9. Índice de rentabilidad (IR) 280
7.17.10. Costo capitalizado (CC) 286
7.18. Inconsistencias en indicadores de rentabilidad 288
7.18.1. Inconsistencias del valor presente neto (VAN) 288
7.18.2. Inconsistencias de la TIR 290
7.18.3. Inconsistencia de la relación beneficio costo 292
7.18.4. Inconsistencias del CAE 293
7.18.5. Inconsistencias del periodo de recuperación de la inversión
(PRI)
295
VIII. ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO 301
8.1. Instrumentos de la sensibilidad 302
8.2. Definiendo conceptos 302
8.3. Utilidad del análisis de sensibilidad 303
8.4. Ubicación del análisis de sensibilidad 303
8.5. Enfoques del análisis de sensibilidad 305
8.6. La sensibilidad desde un análisis de escenarios 305
8.7. El punto critico en proyectos sociales 306
8.8. Procedimiento de análisis de sensibilidad 306
8.9. Ejemplo de sensibilidad con Excel 307
8.10. Ejemplo de sensibilidad Crystall Ball 319
8.10.1. Inicializando Crystal Ball por primera vez 319
8.10.2. Menúes de Crystal Ball 320
8.10.3. Análisis de escenarios con Crystal Ball 322
8.10.4. Análisis de sensibilidad con Crystal Ball 331
IX. ANÁLISIS DE RIESGO DEL PROYECTO 339
9.1. Instrumentos de la determinación del riesgo 340
9.2. Definiciones de riesgo 340
9.3. El riesgo en proyectos 341
9.3.1. Administración del riesgo 342
9.4. Características del riesgo en proyectos 343
9.5. Clasificación del riesgo 345
9.6. Enfoques para tratar el riesgo 347
9.6.1. Método de ajuste de la tasa de descuento 347
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14. 9.6.2. Método de equivalencia a la certidumbre 347
9.7. Estimación del riesgo 350
9.7.1. Ejemplo de aplicación con Crystall Ball 351
X. LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO 363
10.1. Instrumentos de la sostenibilidad 364
10.2. Definiciones básicas de la sostenibilidad 364
10.3. Importancia de la sostenibilidad 365
10.4. Evaluando la sostenibilidad 367
10.4.1. Compromiso 368
10.4.2. Población 370
10.4.3. Medio ambiente 376
10.4.4. Economía 380
10.4.5. Actividades tradicionales y no comerciales 382
10.4.6. Arreglos institucionales y mecanismos de gobierno 384
10.4.7. Síntesis y aprendizaje continuo 386
10.5. La sostenibilidad entendida como un sistema 388
10.5.1. Factores que determinan la sostenibilidad 388
10.5.2. Principios que determinan la sostenibilidad 389
10.5.3. Valores inherentes a la sostenibilidad 389
10.5.4. Sistema de sostenibilidad 389
10.6. Factores que aseguran la sostenibilidad 390
10.6.1. La viabilidad de la evaluación técnica 390
10.6.2. La viabilidad de la evaluación ambiental 392
10.6.3. La viabilidad de la evaluación económica y financiera 393
10.6.4. La viabilidad de la evaluación socio – cultural 394
10.6.5. La viabilidad institucional y de gestión 395
10.7. Consideraciones en la sostenibilidad 397
10.7.1. Consideraciones de la evaluación técnica 397
10.7.2. Consideraciones de la evaluación ambiental 397
10.7.3. Consideraciones de la evaluación económica y financiera 398
10.7.4. Consideraciones de la evaluación socio – cultural 399
10.7.5. Consideraciones de la viabilidad institucional y de gestión 400
10.8. Deficiencias al realizar el análisis de viabilidad 401
XI. IMPACTO AMBIENTAL DEL PROYECTO 405
11.1. Instrumentos del impacto ambiental 406
11.2. Definiciones básicas 406
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15. 11.3. Marco Jurídico vinculado al ambiente en el Perú 409
11.4. El papel de la información en las EIA 417
11.4.1. Importancia de la información en las EIA 417
11.4.2. Sistemas de información y análisis de datos 417
11.4.3. Determinación de indicadores ambientales 420
11.5. Tipología de los impactos ambientales 422
11.5.1. Características de los impactos ambientales 422
11.5.2. Clasificación de impactos ambientales 422
11.6. Metodologías de valoración de impactos ambientales 424
11.6.1. Valoración de los impactos ambientales 424
11.7. Metodologías de evaluación de impactos ambientales 426
11.7.1. Clasificación de Warner y Bromley 428
11.7.2. Clasificación de Canter y Sadler 428
11.7.3. Clasificación por el amplio rango de opciones 431
11.8. Categorización y clasificación del riesgo ambiental 446
11.8.1. Clasificación normativa 446
11.8.2. Ficha informativa de clasificación ambiental de proyectos 447
11.9. Contenido de un estudio de impacto ambiental 448
11.9.1. Declaración de impacto ambiental (DIA) 449
11.10. Estudio de impacto ambiental semidetallado (EIASD) 451
11.11. Estudio de impacto ambiental detallado (EIAD) 452
11.12. El impacto ambiental en un proyecto de inversión publica 453
11.12.1. El ítem de impacto ambiental a nivel de perfil simplificado 453
11.12.2. El ítem de impacto ambiental a nivel de perfil, prefactibilidad
y factibilidad
453
XII. ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DEL PROYECTO 461
12.1. Instrumentos de la organización y gestión 462
12.2. Conceptos generales 462
12.3. Importancia de la organización 463
12.4. Principios en una organización racional 463
12.5. Tipos de organización 465
12.5.1. Organización lineal 465
12.5.2. Organización funcional 466
12.5.3. Organización lineo - funcional 467
12.5.4. Organización matricial 467
12.6. El recurso humano en la organización 469
12.6.1. Características a considerar en el análisis 470
12.6.2. Denominación del recurso humano requerido para cada tarea 471
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16. 12.6.3. Definición de las responsabilidades del recurso humano 471
12.6.4. Las cargas de trabajo 472
12.6.5. El costo de la participación del recurso humano 472
12.7. Modalidad de ejecución 472
12.7.1. Ejecución por administración directa 472
12.7.2. Ejecución por contrata 474
12.7.3. Recomendaciones en la determinación de ejecución 476
XIII. IMPLEMENTACIÓN DEL PROYECTO 481
13.1. Instrumentos de la implementación 482
13.2. Importancia de la implementación del proyecto 482
13.3. Definiendo la implementación del proyecto 483
13.4. Elementos del plan de implementación 484
13.5. Componentes de la implementación 487
13.6. El marco lógico en la implementación del PIP 488
13.6.1. Los componentes en la implementación 488
13.6.2. Los actividades el la implementación 489
13.7. Técnicas de implementación de proyectos 490
13.7.1. Diagrama GANTT 490
13.7.1.1. Ejemplo aplicativo del diagrama GANTT 492
13.7.2. Diagrama PERT 497
13.7.2.1. Ejemplo aplicativo del diagrama PERT 500
13.8. Ley fundamental en implementación de proyectos 510
13.8.1. Elementos ley fundamental en implementación 510
13.8.2. Relaciones entre elementos 511
13.9. Posibles errores en la implementación 512
13.10. Aplicativos informáticos para implementación 512
XIV. FINANCIAMIENTO DEL PROYECTO 517
14.1. Instrumentos del financiamiento 518
14.2. El financiamiento del proyecto 518
14.3. Fuentes internas de financiamiento 518
14.4. Fuentes externas de financiamiento 519
14.5 Cooperación técnica internacional 520
14.5.1. Definición 520
14.5.2. Orígenes de la cooperación para el desarrollo 520
14.5.3. Tipos de cooperación internacional (CI) 521
14.5.4. La cooperación y actores implicados 522
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17. 14.5.5. Ideas distorsionadas de la cooperación técnica internacional 523
14.5.6. Recursos y fondos de la cooperación para el desarrollo 523
14.5.7. Instrumentos de la cooperación para el desarrollo 524
14.5.8. Mandamientos para los organismos internacionales de
cooperación
524
14.6. Conceptos de cooperación internacional 525
14.6.1. Los organismos cooperantes 525
14.6.2. El proyecto 526
14.7. Agencia Peruana de Cooperación Internacional 526
14.7.1. Creación del APCI 526
14.7.2. Directiva del APCI 527
14.7.3. Responsabilidades y competencias 527
14.7.4. Procedimientos para la presentación de solicitudes de cti 528
14.8. La cooperación internacional en el Perú 530
14.8.1. Modalidades de la cooperación en el Perú 530
14.8.2. Destino de la cooperación en el Perú 530
14.8.3. Canalización de la cooperación en el Perú 530
14.8.4. Prioridades de la cooperación en el Perú 530
14.8.5. Participantes del proceso de la cooperación en el Perú 532
14.9. Gestión de la cooperación internacional en el Perú 533
14.9.1. Ejecución de la cooperación técnica internacional 533
14.9.2. Tramitación de la cooperación en el Perú 533
14.9.3. Actores que intervienen en el financiamiento de proyectos 534
14.9.4. Procedimientos para la presentación de propuestas 534
14.10. Organizaciones no gubernamentales 535
14.11. Análisis de los flujos del financiamiento del proyecto 536
14.11.1. Escenario considerando solo financiamiento interno 536
14.11.2. Escenario considerando financiamiento externo 537
XV. SELECCIÓN DE ALTERNATIVAS 545
15.1. Instrumentos de selección de alternativas 546
15.2. La alternativa seleccionada 546
15.3. Elección de la alternativa de un proyecto social 546
15.4. Características de la alternativa seleccionada 547
15.5. Criterios para elegir la mejor alternativa 548
15.6. Indicadores de la mejor alternativa 549
15.7. Estructura gráfica de alternativa seleccionada 549
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18. XVI. METODOLOGÍA DEL MARCO LÓGICO 555
16.1. Instrumento del marco lógico 556
16.2. El método del marco lógico 556
16.2.1. Datos históricos 556
16.2.2. Características 557
16.3. La matriz del marco lógico 558
16.3.1. Ventajas del marco lógico 560
16.3.2. Limitaciones del marco lógico 561
16.4. Los objetivos del marco lógico 561
16.4.1. Niveles de los objetivos 562
16.4.2. Lista de verificación de los objetivos del marco lógico 566
16.5. Los indicadores del marco lógico 566
16.5.1. Tipos de indicadores 567
16.5.2. Funciones de los indicadores 568
16.5.3. Características de los indicadores 568
16.5.4. Escalas de medida de los indicadores 568
16.5.5. Dimensión de los indicadores de desempeño 569
16.5.6. Importancia de lo indicadores 570
16.5.7. Claves para la construcción de indicadores 570
16.5.8. Principales deficiencias de los indicadores del marco lógico 571
16.5.9. Niveles de los indicadores 571
16.5.10. Lista de verificación de los indicadores del marco lógico 573
16.6. Los medios de verificación del marco lógico 573
16.6.1. Nivel de las fuentes de información 575
16.6.2. Principales fuentes de información 576
16.6.3. Detalles de la fuentes de información 576
16.6.4. Niveles de los medios de verificación 577
16.7. Supuestos o hipótesis del marco lógico 578
16.7.1. Estructuración de un supuesto a partir de un riesgo 580
16.7.2. Posibles fuentes de riesgos externos 580
16.7.3. Principales deficiencias de los supuestos del marco lógico 581
16.7.4. Niveles de los supuestos 581
16.7.5. Principales problemas en la formulación de supuestos 582
16.7.6. Valoración de los supuestos 583
16.7.7. La importancia de los patrones culturales en los supuestos 584
16.8. Lógica horizontal y vertical del marco lógico 587
16.8.1. Lógica vertical del proyecto 587
16.8.2. Lógica horizontal del proyecto 590
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19. 16.9. Estructura analítica base para el marco lógico 591
16.10. La matriz del marco lógico de un programa 591
16.11. Pasos para desarrollar la matriz del marco lógico 592
16.11.1. Fases del método: estilo precoz 594
16.12. Lista de verificación del marco lógico 598
XVII. LINEA DE BASE DEL PROYECTO 605
17.1. El papel de la linea de base en la planificación 606
17.2. La importancia de la información 607
17.2.1. La información en el sector público 608
17.2.2. Aplicando sistemas de información en el sector público 609
17.3. Definiendo la linea de base 610
17.4. Objetivos de la linea de base 611
17.5. Características de la linea de base 612
17.6. Estructura de la linea de base 613
17.6.1. Estructura de análisis por eficiencia comparativa 614
17.7. Alcance de la linea de base 619
17.8. Guía para la elaboración de una linea de base 620
17.8.1. Planeación 620
17.8.2. Marco normativo y requerimientos de información 621
17.8.3. Diseño 621
17.8.4. Verificación de información 622
17.8.5. Selección de indicadores 623
17.8.6. Desarrollo de aplicativos informáticos 623
17.8.7. Capacitación y aspectos organizativos 624
17.9. Proceso de implementación de la linea de base 625
ANEXOS 633
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20. EL DESAFÍO DE LOS GOBIERNOS
LOCALES Y REGIONALES
CAPITULO
1
“El sueño de una ciudad mejor ya existe en sus
habitantes, lo único que tiene que hacer un
alcalde es hacer realidad esos sueños”.
Jaime Lerner
Municipalidad de Lima Metropolitana
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21. 1.EL DESAFÍO DE LOS GOBIERNOS
LOCALES Y REGIONALES
1.1. ENTENDIENDO EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Existen muchas definiciones de desarrollo sostenible pero en esencia todas
concluyen que: “Es el desarrollo que satisface las necesidades actuales de
las personas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para
satisfacer las suyas”1
, dicha definición no solo vincula a las necesidades actuales
sino que visiona las futuras necesidades estableciendo un equilibrio en base a tres
pilares fundamentales que son: la dimensión ambiental, económica y social.
¿Es similar hablar de crecimiento y desarrollo?2
En la vida práctica muchas personas confunden los términos considerando incluso
que se refieren a un mismo tema, es por ello que definiremos algunos términos
vinculados al desarrollo sostenible como:
Medio ambiente. Es todo lo que rodea al ser humano y que comprende elementos
naturales tanto físicos como biológicos, elementos artificiales, elementos sociales
y las interrelaciones de estos entre si. Según el Banco Mundial, es el conjunto
complejo de condiciones físicas, geográficas, biológicas, sociales, culturales y
políticas que rodean a un individuo u organismo y que en definitiva determinan
su forma y la naturaleza de su supervivencia.
Crecimiento económico. El Banco Mundial define el crecimiento económico
como el cambio cuantitativo o expansión de la economía de un país. Según
los usos convencionales, el crecimiento económico se mide como el aumento
porcentual del producto interno bruto (PIB) o el producto nacional bruto (PNB) en
un año. Es necesario señalar que el producto bruto interno es el valor monetario
total de los bienes y servicios finales producidos al interior de la economía en un
año determinado.
En la década de los sesenta el crecimiento material era sinónimo de progreso,
desarrollo e incluso bienestar, durante ésta época se llegó a identificar crecimiento
1 Informe Brundtland (Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo, 1987)
2 Documento Economía y Medio Ambiente - Marissa Andrade Gambarini y Manuel Antonio Límaco
Basurto
FIGURA Dimensiones del Desarrollo Sostenible1.1
2 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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22. con desarrollo dejando a un lado aspectos cualitativos que el desarrollo conlleva.
Actualmente resulta evidente que el crecimiento económico es concebido
como una condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo, y que los
indicadores convencionales de crecimiento como el Producto Bruto Interno
muestran limitaciones para medir el desarrollo pues no considera el uso que se
hace del incremento productivo registrado, de la distribución del ingreso, como
tampoco de las políticas sociales encargadas de enfrentar la pobreza y el atraso.
Desarrollo económico. El desarrollo económico puede ser definido como un
proceso complejo que incluye no solo factores de carácter cuantitativo, sino
también profundas transformaciones de carácter cualitativo. Es decir el desarrollo
si bien está vinculado estrechamente al crecimiento económico, no solo implica
el crecimiento cuantitativo de algunos parámetros de la economía nacional, sino
que solo puede lograrse mediante el crecimiento armónico y proporcional de los
sectores de la economía nacional; es decir debe ser un proceso de crecimiento
balanceado y autosostenido de la economía que asegure la transformación de
la estructura económica y social capaces de garantizar la satisfacción creciente
y estable de las necesidades materiales y espirituales de la colectividad.
El Banco Mundial define al Desarrollo Económico como el cambio cualitativo
y la reestructuración de la economía de un país en relación con el progreso
tecnológico y social.
Calidad de vida. Según la Organización Mundial de la Salud, la calidad de vida
es: “la percepción que un individuo tiene de su lugar de existencia, en el contexto
de la cultura y del sistema de valores en los que vive y en relación con sus
objetivos, sus expectativas, normas e inquietudes. Se trata de un concepto muy
amplio que está influenciado de modo complejo por la salud física del sujeto, su
estado psicológico, su nivel de independencia, sus relaciones sociales, así como
su relación con los elementos esenciales de su entorno”.
Pobreza. La pobreza generalmente es definida como la falta o pérdida de
bienestar ligado a un concepto material y de necesidades. Desde fines del siglo
XIX, el pensamiento sobre la pobreza ha evolucionado y han surgido nuevos
enfoques que enfatizan distintas manifestaciones del fenómeno. La mayoría de los
enfoques abordan el tema desde el punto de vista económico, concretamente
a través del ingreso o consumo. Otros métodos y conceptos de pobreza incluyen
el concepto de las necesidades básicas insatisfechas y el índice de pobreza
humana (enfocada en lo que la gente puede o no puede hacer, acceso a
bienes, servicios necesarios para desarrollar capacidades humanas, las cuales se
manifiestan con el analfabetismo, desnutrición, etc.).
La evolución del pensamiento sobre la pobreza ha llevado al reconocimiento
de varias dimensiones asociadas con el fenómeno. Más allá de la carencia de
recursos, otras dimensiones como educación, salud, protección social e incluso
integración social y derechos políticos se han ido incluyendo progresivamente en
los estudios de la pobreza.
La pobreza es el resultado de la actual estructura de interacciones económicas,
sociales, políticas y culturales que se refuerzan mutuamente.
¿Es suficiente entender el desarrollo sostenible?
No, el desarrollo sostenible sólo se materializará si se planifica de manera explícita.
Las fuerzas del mercado u otros fenómenos implícitos y espontáneos no pueden
resolver los graves problemas de sostenibilidad. El proceso de gestión sostenible
requiere una variedad de instrumentos que traten los problemas ambientales,
sociales y económicos con objeto de sentar la base de integración necesaria.
En este sentido es necesario que el desarrollo local se entienda como un proceso
concertado de construcción de capacidades y derechos ciudadanos en
ámbitos territoriales político-administrativos del nivel local (municipio = territorio)
que deben constituirse en unidades de planificación, de diseño de estrategias y
proyectos de desarrollo en base a los recursos, necesidades e iniciativas locales.
Este proceso incorpora las dinámicas del desarrollo sectorial, funcional y territorial,
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23. que se emprendan desde el Estado, las organizaciones sociales y la empresa
privada en el ámbito del territorio.3
Es importante tener en cuenta que las autoridades municipales son las que deben
liderar este proceso a través de mecanismos que promuevan y fomenten un mayor
acercamiento y una mejor relación entre las autoridades y la población, donde
la prestación de los Servicios Públicos sea un factor que contribuya a mejorar
y elevar el nivel de calidad de vida de la población en su ámbito geográfico,
aspectos establecidos en la Ley Orgánica de Municipalidades.
Es así que el desarrollo local debe ser integral, es decir que incorpore en el
diseño de sus planes el conjunto de dimensiones presentes en el territorio: social,
económico, ambiental. Por ello, para iniciar un proceso de desarrollo local se
debe permitir favorecer el crecimiento económico, la democracia política
y el progreso social; de modo que se vaya alcanzando un desarrollo humano
sostenible.
FUENTE: Una Guía para El Ejecutivo Eficaz - Los Secretos del Buen Alcalde, Servicios de Asistencia y Capacitación
para el Desarrollo Local de la Unión Internacional de Municipalidades Dirección: José M. Infante 174 of. 104 –
Providencia – Chile
El desarrollo local debe tener las siguientes características:
Integral: Asumiendo en todas sus implicancias que todo proceso de desarrollo es
el resultado complejo de diversas dimensiones que se integran en función de una
visión4
.
• Dimensión Social
• Dimensión Económica
• Dimensión Ambiental
• Dimensión Política
• Dimensión Institucional
• Dimensión cultural
3 Oficina Sub Regional para los Países Andinos - Manual para la Gestión Municipal del Desarrollo Económico Local,
Luís M. Rojas Morán - Lima, febrero de 2006
4 Guía Metodológica para la Formulación o Actualización de los Planes Integrales de Desarrollo – Instituto Metro-
politano De Planificación, Municipalidad Metropolitana de Lima.
TABLA 1.1 Actitudes para estimular el Desarrollo
ACTITUDES NO DESEADAS ACTITUDES DESEADAS
Resistencia al cambio Disposición al cambio
Egoísmo Solidaridad
Deshonestidad Honradez
Apatía, desinterés Motivación del logro
Desesperanza, Ambigüedad Fe en el futuro
Autoritarismo Claridad de roles, precisión
Temor Sentido democrático
Desconfianza Coraje, fuerza
Violencia Confianza, optimismo
Inseguridad Pacifismo, cooperación
Pasividad Fe en las propias fuerzas
Autodesvalorización Dinamismo, criticidad
Irresponsabilidad Autoestima, identidad
Burocratismo Responsabilidad, compromiso
Desigualdad Creatividad, iniciativa
Rigidez, rutina Equidad, justicia
Inconstancia Flexibilidad, creatividad
Tradicionalismo Tenacidad, persistencia
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24. Participativo: Al involucrar a los ciudadanos de cada localidad reconociendo
la multiplicidad de actores y roles de la sociedad debidamente organizada, nos
permite la participación de quienes no poseen el mandato popular en el proceso
de toma de decisiones y en la ejecución conjunta de las acciones destinadas a
alcanzar los objetivos considerados en los Planes de Desarrollo Concertados.
Concertado: Porque permite a través de la interacción de múltiples actores
sociales con diversidad de enfoques, identificar los intereses, problemas, soluciones
y potencialidades de desarrollo de un determinado territorio y/o grupo social.
Solidario: Basados en la promoción de un modo de vida que privilegie las
relaciones humanas de respeto, justicia, equidad y ayuda mutua.
Sustentable: En la medida que los procesos se desarrollen respeten y promuevan
una relación racional y equilibrada con el medio ambiente.
1.2. EL ENFOQUE DE DESARROLLO HUMANO EN EL ESPACIO
TERRITORIAL
La Gerencia Pública frente a la modernización del sistema estatal debe de
caracterizarse por tener propuestas orientadas a alcanzar mayores grados de
eficiencia, eficacia y calidad en la gestión de los servicios y políticas públicas, por
tanto no debe limitarse a los aspectos redistributivos o a programas de alivio a la
pobreza, sino, debe abarcar todas las dimensiones del desarrollo humano, que
no es otra cosa que mejorar la calidad de vida.
Es así que mientras los países se organizan estableciendo divisiones y sub divisiones
nacionales de manera normativa, confunden muchas veces su demarcación
geopolítica con los espacios determinados por la interacción social, por ello una
localidad no puede ser entendida sin tomar en cuenta sus relaciones sociales
que establecen sus habitantes entre si con la gente de las otras localidades, y
las reglas económicas y políticas que estas relaciones implican. Sin embargo, los
determinantes del desarrollo humano depende, en medida variable, de factores
y satisfactores producidos en distintos lugares no necesariamente de la misma
localidad.
En términos convencionales los espacios tienen funciones distintas para el
desarrollo humano: la localidad es el espacio del consumo y de la convivencia
social, la región es el espacio de la producción y el empleo, y el país es el espacio
de integración.5
La localidad: espacio de la convivencia social
La localidad es el espacio territorial en el cual las personas y familias viven
cotidianamente utilizando sus conocimientos, habilidades y ejerciendo sus
derechos. Es el territorio donde las personas se desarrollan en interacción con
otras, en consecuencia es un espacio de convivencia social.
Se trata de un espacio dinámico construido socialmente, que cambia en función
del desarrollo económico y social donde las personas establecen relaciones
de producción, de consumo, culturales o espirituales de manera permanente y
colectiva.
La localidad y el desarrollo local son conceptos que adoptan diferentes
significados. Su uso forma parte de la búsqueda de propuestas, esquemas y
espacios para el desarrollo desde perspectivas más cercanas a las personas y
a sus actividades económicas, sociales, políticas y culturales. Lo local tiene el
encanto de ser un espacio que permite que el desarrollo sea organizado a una
escala humana, tomando en cuenta las costumbres, identidad y cultura de sus
habitantes. Es el escenario donde la gente siente el peso de lo público en íntima
relación con lo privado.
5 Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2005, Hagamos de la competitividad una oportunidad para todos, Pro-
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Oficina del Perú - 2005
CAPITULO 1: EL DESAFIO DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES
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25. Si bien la localidad es el espacio donde se inicia y mejor se despliega el ejercicio
de las habilidades y los derechos de las personas, es insuficiente para tener al
alcance todas las oportunidades que pueden asegurar el progreso y bienestar
de sus habitantes.
En este sentido, el desarrollo
humano es resultado de
la organización social
en distintas dimensiones
espaciales: la localidad,
la región y el país. Lo local
es parte de espacios más
grandes, sin los cuales el
desarrollo humano es difícil y
quizás incomprensible.
Desde una perspectiva
normativa y operacional, lo
local suele estar asociado
con el distrito como unidad
referencial, existiendo
en nuestro país 1635
Municipalidades Distritales y
1980 Municipalidades de Centro Poblado Menor6
. El municipio es un referente
casi obligado, tanto por la necesidad de realizar demarcaciones político-
administrativo para la recolección de información, como por ser el que organiza
las reglas y los mecanismos mínimos para la convivencia social tales como el
acondicionamiento del territorio, la seguridad ciudadana, los servicios de ornato
y de limpieza.
La región: espacio de la producción y del empleo
La región es un espacio intermedio entre la localidad y el país. Desde un punto
de vista económico, una región es el espacio donde ocurre la articulación de
mercados con un centro o eje urbano que organiza las actividades económicas
e integra a las diversas localidades periféricas que la conforman. Desde un punto
de vista sociológico, una región se define por la existencia de una sociedad
regional organizada sobre sus bases geográficas, económicas y culturales.
La mayor parte de los satisfactores para el desarrollo humano, entre los que se
encuentra el conjunto de bienes y servicios necesarios para que las personas
vivan y afiancen su progreso, solo se puede producir cuando menos en el ámbito
de una región, puesto que implican escalas productivas, acceso a insumos y a
bienes de capital y, sobre todo, una demanda aparente, que exigen territorios
más grandes que la localidad.
El resto de satisfactores se
produce en otras regiones
e inclusive en otros países
y se obtienen a través del
intercambio facilitado por
la oferta competitiva de la
región.
Para producir se requiere
trabajo, capital y tecnología.
Esta combinación de factores
genera empleo, principal
fuente de ingresos de las
personas. A su vez, el pago de
sueldos, salarios, ganancias y
rentas genera una demanda
para la producción, lo
que completa el circuito
6 Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centro Poblado 2005 - INEI
CAPITULO 1: EL DESAFIO DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES
6 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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26. económico regional. Las escalas económicas llevan a la división del trabajo
regional entre las localidades, que producirán algunos bienes y servicios para
satisfacer la demanda de otras localidades.
Las regiones políticas o estatales son territorios con límites geográficos
determinados, establecidos por voluntad política o por acontecimientos
históricos. El problema en el Perú es que los territorios de las regiones políticas
no corresponden necesariamente a las regiones económicas, así como los
distritos no corresponden a las localidades. Esta falta de correspondencia
dificulta las posibilidades de poner en acción estrategias que permitan el mejor
aprovechamiento de sus potencialidades, que acompasen la acción del Estado
con la del sector privado, y que por tanto el desarrollo humano en las regiones se
haga más dinámico.
La nación: espacio de integración
Desde el punto de vista espacial, la nación está constituida por un conjunto
de regiones integradas económica, social y políticamente. La integración
económica se expresa por la articulación física y de los diferentes mercados. Lo
social es el reflejo de su base económica, histórica y cultural. El integrador político
de las regiones y localidades es el Estado, con su Constitución y sus leyes, sus
órganos de gobierno y sus políticas públicas.
Este proceso creciente de integración
fortalece el sentido de pertenencia a un
colectivo nacional que está por encima
de los colectivos regionales o locales.
En consecuencia, se establece una
identidad nacional como denominador
común de cada Estado-nación.
El Estado moderno y democrático crea
un cuerpo normativo para garantizar la
igualdad de oportunidades para todas
las personas a través de la vigencia de
los derechos humanos en el territorio
nacional. Éstas se expresan en políticas
públicas y mecanismos redistributivos,
un sistema de justicia accesible a
todos, políticas macroeconómicas y de
desarrollo económico nacional, políticas
de relaciones internacional favorables
a los intereses del país, la prestación
universal de servicios sociales básicos,
entre otros.
Estas reglas, mecanismos, políticas y acciones son las que dinamizan la vida en
todas las regiones y localidades. Por ello se dice que el territorio nacional es el
espacio de la integración que afianza la identidad nacional. Debe tomarse en
cuenta que en el espacio nacional se procesan en simultáneo distintas dinámicas.
La gente vive y trabaja en su localidad, su economía depende de su región y el
marco político, jurídico y cultural se lo da la nación. Sin embargo, a menudo las
personas no tienen clara conciencia de estas dinámicas que de una u otra forma
condicionan su futuro, dado que dependen de decisiones, reglas o actividades
que se fijan o ejecutan en espacios mayores a su localidad.
1.3. LA GESTIÓN MUNICIPAL
Los nuevos tiempos demandan de los municipios una mayor capacidad para
predecir los resultados debido a que no es el tamaño, ni el presupuesto, ni el
número de habitantes de un municipio lo que determina su eficiencia para lograr
sus fines y objetivos. Es más bien su capacidad técnica-organizativa para ejecutar
sus planes y programas, una administración más rigurosa de la información de sus
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27. procesos, una capacitación más especializada de sus funcionarios, una mejora
sustantiva de la administración de la información al interior de la organización y
la adopción más formal y comprometida de un estilo de administración moderna
que involucre nuevos conceptos como:
A. El ciudadano como cliente
En la actualidad, este nuevo paradigma enfrenta a los municipios con ciudadanos
más informados de sus derechos y de los deberes de la organización municipal
para con la comunidad, así como también con un marcado interés en la
transparencia de las decisiones. Esta nueva realidad enfrenta a las organizaciones
municipales con un cliente polifacético que se encuentra en su comunidad al
interior de su organización y en los niveles superiores de Gobierno buscando
acceder a sus servicios cuándo, dónde y cómo ellos elijan. Las organizaciones
del sector público al igual que hacen las empresas, tienen que cuidar a sus
clientes, es decir, los ciudadanos. Esto es todo un reto para la Administración
que ha detectado la necesidad de transformar sus procesos para responder de
forma rápida y eficaz a las necesidades de cada ciudadano de la comunidad
empresarial, de los funcionarios o de otros organismos públicos. La tecnología es
un elemento fundamental para la realización de dicha transformación.
B. El nuevo valor de la planificación
El uso de la planificación en las municipalidades hasta ahora ha estado dirigida
más a cumplir formalidades exigidas por las autoridades superiores, que a utilizar
su potencialidad en la anticipación, en la estructuración y sistematización de sus
procesos. El aprendizaje de una organización se apoya fundamentalmente en
la capacidad de organizar y sistematizar su experiencia para acceder a ella las
veces que sea necesaria, y particularmente para apoyar sus decisiones.
C. La coordinación y la articulación
Ahora es cuando más se hace vigente la necesidad de abordar los compromisos
de las organizaciones municipales, mediante la formación de equipos de trabajo,
integrando los niveles de decisión y los sectores comprometidos. Este nuevo estilo
de hacer las cosas mejorará significativamente la coordinación, aplanando
funcionalmente las estructuras produciendo sinergia y estimulando el liderazgo.
D. La función reguladora
El desarrollo y el crecimiento territorial enfrentarán a las organizaciones municipales
ante importantes retos regulatorios, en su inminente rol protagónico. Igualmente
las concesiones cumplido sus plazos, demandarán eficientes administradores,
mantenedores y desarrolladores de infraestructura. Esta realidad de corto plazo,
debe motivar a las organizaciones municipales, a generar desde ya las mejores
condiciones para asumir estas tareas.
E. La capacitación y los recursos humanos
Desde hace mucho tiempo las organizaciones privadas están dando señales
inequívocas acerca de la importancia que tiene la capacitación, siendo un
importante factor para mejorar las capacidades y las competencias de las
organizaciones. Las organizaciones municipales no pueden estar ajenas a estas
señales y deben anticiparse en flexibilizar sus estructuras, estimular la diferenciación
y fomentar el liderazgo, que lleve a tener trabajadores altamente capacitados y
comprometidos con la institución debido a que el principal factor explicativo de
la excelencia institucional es el buen desempeño del factor humano. Este parece
ser un principio de validez general. En el libro “En busca de la excelencia” de Tom
Peters, se concluye que lo que explica el éxito de muchas grandes empresas de
EE.UU. es principalmente su buena dirección y la alta motivación del personal.
Del mismo modo, lo que hemos observado en las municipalidades que funcionan
bien es que hay una moderna y dinámica dirección, del tipo que denominaremos
gerencia pública local.
F. La nueva cultura y los estilos
La integración de las nuevas demandas organizacionales, conducirá
necesariamente a la adopción de un estilo de hacer las cosas más definidas. Esta
nueva condición recomendará buscar apoyo en las teorías modernas de gestión
y en la implementación más formal de una corriente específica de administración
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28. al interior de la organización (Gestión de calidad, Outsourcing, Balanced
Scorecard, Lean Production, Just in Time, Business Process Reengineering, Project
Management, etc.). Este cambio originará un fuerte impacto en la cultura de la
organización, ya que éste ocurrirá, no sólo en los niveles de tareas, sino también
en los de sistema y organización.
G. El Municipio como promotor de desarrollo
Tradicionalmente se ha considerado a los gobiernos locales como empresas
de servicios (orientadas a la ejecución de obras), limitando las posibilidades de
actuación de los alcaldes y funcionarios públicos en la promoción e impulso de
un desarrollo integral de sus territorios. Afortunadamente esta visión está siendo
superada en la mayoría de las regiones, provincias y distritos que están inmersos
en un proceso de descentralización territorial que, entre otros, proveen de
herramientas formales necesarias para asumir adecuadamente un mayor grado
de autonomía en la gestión y distribución de los recursos.
Un caso de promoción del desarrollo se puede citar a la Municipalidad
Metropolitana de Lima por medio de primera emisión de Bonos
Municipales en la historia del Perú en el 2004, hecho que motivo
la toma de conciencia de la importancia de desarrollar nuevas
fuentes de financiamiento que permitan la ejecución de proyectos
rentables. Las Municipalidades no deberían estar esperanzadas en
que las transferencias del gobierno central o el incremento de los
tributos municipales les permitirán sustentar sus gastos e inversiones.
Es así que la importancia de los Bonos Municipales no solo debe ser medida por su
aporte como un mero medio de financiamiento, sino también por la oportunidad
que significa el manejo autónomo de los ingresos municipales y porque constituyen
un mecanismo que contribuye a la redistribución del ingreso y que promueve un
uso más eficiente de los recursos disponibles en el mercado de capitales.7
La pregunta desafiante es ¿Será factible la emisión de bonos en el Perú?
La respuesta dependerá de la realidad de cada municipio. Es así que la emisión
de Bonos Municipales será factible si la municipalidad cuenta con un importante
flujo garantizado, como en el caso de la Municipalidad de Lima se tenia el peaje,
por lo que se planteaba un evidente reto financiero: cómo hacer para que la MML
pueda contar, de saque, con una importante cantidad de fondos para inversión,
los mismos que se pagarían en el mediano plazo, con el dinero proveniente de
los ingresos del peaje.
Otra forma de emisión de Bonos será posible si se utilizan estos instrumentos
de renta fija para el financiamiento de proyectos rentables como: plantas de
procesamiento de productos hidrobiológicos y agroindustriales, terminales
terrestres, empresas de transporte, mercados, centros comerciales, peajes, etc.
¿Pero que pasa con la mayoría de municipalidades del Perú?
La realidad del Perú profundo solo la conocen los habitantes de ese espacio,
porque las autoridades ni siquiera conocen su ubicación, es así que su precariedad
aunada al alto grado de corrupción y la limitada formación profesional de los
funcionarios municipales los pone en la situación de no aptos para manejar este
tipo de Finanzas ya que el actual sistema de garantías no ofrecería el ambiente
adecuado.
H. Medición de despeño
Medición del Desempeño implica la contabilidad sistemática y controlada de
indicadores que revelan los cumplimientos de las metas de una institución. Es
decir, se mide la efectividad y la eficacia de una gestión administrativa traducido
a la gestión municipal, el concepto se aplica en la medición cuantitativa de
los productos y servicios de un gobierno local; seguridad pública, alumbrado,
recolección de desechos sólidos, tratamiento de aguas, entre otros.
Los indicadores son medidos en unidades reales y cuantificables que permitan
7 “Bonos Municipales: Las 5 claves para el éxito” - Guery Cárdenas García, (Lima,04 de agosto del
2004)
CAPITULO 1: EL DESAFIO DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES
9EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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29. observar el cumplimiento de las metas. En términos de analogía, son el tablero de
control que un piloto requiere para maniobrar un avión y conocer si está viajando
en la dirección, velocidad, altitud adecuada o todavía no a partido como es el
caso de muchas municipalidades del Perú.
Los indicadores para la medición del desempeño se establecen en todo el
espectro de la gestión, existen indicadores que miden la satisfacción cotidiana
de servicios (número de semáforos, parques deteriorados o calles con roturas) y,
al mismo tiempo, indicadores que midan la eficiencia y la eficacia de los servicios
(tiempo de reparación, quejas de residentes.) Más aún, habrá indicadores que
se aproximen a medir la calidad de vida comunitaria de los residentes. Así se
constituye un sistema de medición global.
I. Ordenamiento y transparencia municipal
Las tres bases importantes de ordenamiento y transparencia lo constituyen: un
catastro actualizado, una buena atención al contribuyente, y un presupuesto
bien elaborado y debidamente utilizado.
Una municipalidad que quiera tener buenos ingresos tiene en primer lugar que
actualizar su catastro debido a que un adecuado inventario de la propiedad
como instrumento de desarrollo y regulación territorial será la base del recaudo
local.
En muchas partes, el ciudadano que quiere cumplir con sus deberes cívicos
y pagar sus impuestos es maltratado; largas colas, falta de información, mala
atención de los funcionarios de recaudación, etc. La buena atención al público,
en particular a quien desea estar al día en sus tributos es clave no sólo para
incrementar los recursos sino para tener satisfecho al ciudadano.
El presupuesto es un instrumento de planificación, casi siempre es anual y se
elabora muchas veces simplemente actualizando el presupuesto anterior. Un
buen presupuesto debiera vincularse con una política de desarrollo de más largo
plazo, considerando los objetivos estratégicos del desarrollo y vinculando las
fuentes y los usos de los recursos.
Por último, hay que gastarlo todo. Un buen indicador de la efectividad en el
manejo de los recursos financieros es no dejar saldos inutilizados de un ejercicio a
otro. Si así ocurre, quiere decir que algo anda mal. Un buen administrador hace
uso de la totalidad de los recursos que dispone, de lo contrario corre el riesgo de
perderlos en el ejercicio siguiente o peor aún, de que le bajen las asignaciones
financieras por suponer que están sobreestimadas.
J. Lucha contra la corrupción y el gasto ineficiente8
La corrupción de carácter “sistémico” en el sistema municipal peruano perjudica
sobre todo a los sectores más pobres y fomenta la división entre los ciudadanos,
de igual forma los altos índices del gasto ineficiente en los gobiernos locales,
especialmente de las transferencias que el tesoro público envía (FONCOMUN,
Vaso de Leche, Canon, etc.) se pierden en procesos burocráticos en desmedro
de las zonas más vulnerables del país.
J.1. Algunas conclusiones de la corrupción:
• Cada 30 días en el Perú, entre enero del 2005 y mayo del 2006, la
Contraloría General de la República denunció a 10 municipalidades
(Provinciales o distritales). Sin embargo, el Poder Judicial emite solo dos o
tres sentencias cada tres meses sobre acusados de casos de corrupción
municipal en el Perú. En la mayoría de los casos las sentencias son
absolutorias o no tienen pena de cárcel porque los acusados se acogen
a los mecanismos de prescripción.
• Si se compara los índices de corrupción municipal ocurridos los años
1994 – 95 y los años 2004 – 2005 se llega a la conclusión que el delito ha
aumentado en un 28% en las municipalidades del Perú.
• Las regiones con mas índices de corrupción son Puno y Lima. Los
8 AYUDA MEMORIA SOBRE EL LIBRO “CIUDADES EMERGENTES Y CORRUPCION MUNICIPAL”, Neptalí Carpio Soto.
Periodista y regidor de la Municipalidad de San Juan de Lurigancho.
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30. TABLA 1.3 Las municipalidades más corruptas en el interior del país
casos comprometen a municipalidades muy lejanas pero también a
municipalidades de composición social alta. En Lima durante el año
2005 la municipalidad con mayores índices de corrupción es la de
San Isidro con 7 denuncias penales. En provincias fue la municipalidad
provincial de San Pedro de Abad de Ucayali.
• Solo entre enero y diciembre del 2005 han sido denuncias por
la Contraloría 128 municipalidades. Es decir, cada 30 días eran
denunciadas 11 municipalidades en promedio. Los delitos más
comunes son peculado, colusión, delitos contra la fe pública y abuso
de autoridad. El denominador común de las irregularidades se produce
al momento de realizar una licitación, concurso, adjudicación, ejecutar
una obra o comprar bienes y servicios.
FUENTE: CIUDADES EMERGENTES Y CORRUPCION MUNICIPAL, Neptalí Carpio Soto.
FUENTE: CIUDADES EMERGENTES Y CORRUPCIÓN MUNICIPAL, Neptalí Carpio Soto.
J.2. Algunas conclusiones en cuanto al gasto ineficiente:
• Por cada 100 soles que el Tesoro Público transfiere a las municipalidades
por concepto del FONCOMUN por lo menos entre el 65% y 85% se
pierden en gastos burocráticos, servicios no personales, consultorías,
excesiva publicidad, dietas de regidores, etc. Solo entre el 35% y en la
mayoría de los casos el 25% se destinan a inversiones netas.
• Lo estudios desarrollados por el Banco Mundial, el Instituto Apoyo
(Lorena Alcázar) y la ONG PRISMA, determinan que el 70% de los recursos
destinados al programa del Vaso de Leche se pierden en el camino,
Solo el 30% llega efectivamente a los niños más pobres. El Programa del
Vaso de Leche al ser un subsidio indirecto permite, por ley, excesivos
procesos burocráticos, de licitación y distribución de los insumos del
Vaso de Leche, que al final son atractivas para la corrupción y la
elevación de los costos del insumo. Por ejemplo, el año 2004 mientras
MUNICIPALIDADES
AUTORIZACIONES DE
DENUNCIA POR PARTE DE
LA CONTRALORÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA
PERJUICIO
ECONÓMICO PARA
EL ESTADO
Prov. San Pedro Abad
-Ucayali
8 denuncias 805, 722.00
Distrital de Socabaya-
Arequipa
4 denuncias 114, 806 .00
Provincial del Collao-
Ilave
3 denuncias 139, 791 .00
Provincial de Huancayo 3 denuncias 886, 157.00
TABLA 1.2 Las municipalidades más corruptas en Lima
MUNICIPALIDADES
AUTORIZACIONES DE
DENUNCIA POR PARTE DE
LA CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
PERJUICIO
ECONÓMICO PARA
EL ESTADO
Distrital de San Isidro. 7 denuncias 2´051,180.00
Distrital de Ate-Vitarte 5 denuncias 3´272,174 .00
Distrital de La Victoria 3 denuncias 863,339.00
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31. que en la Municipalidad de Ate-Vitarte una lata de leche evaporada
se vendía en S/. 1.55, en San Juan de Lurigancho se vendía a S/. 1.76.
Por esa excesiva diferencia el municipio impidió que 450 mil raciones
adicionales de leche al año lleguen a los niños más pobres.
FUENTE: Consucode, Foncodes, oficinas de logística de las municipalidades de Ate-Vitarte y San Juan de Lurigancho.
1.4. INVERSIÓN MUNICIPAL E INVERSIÓN SOCIAL
La inversión social se refiere al beneficio que está centrado en las personas, a su
bienestar y al mejoramiento de sus condiciones de vida, dicha inversión debe ser
cubiertaengranparteporlainversiónmunicipal(inversiónpúblicacorrespondiente
al presupuesto participativo) pero también es deseable que el gobierno local
logre movilizar otros recursos, locales y externos para complementar esfuerzos y
dar cumplimiento a las políticas sociales (que puede ser pública o privada).
Cuando hablamos de inversión social, nos estamos refiriendo principalmente a
programas, proyectos o servicios referidos a:
• Inversión en capacidades humanas: como programas de mejoramiento
de la calidad de los servicios de educación, salud y vivienda, programas
de capacitación laboral juvenil o para discapacitados, servicios de
rehabilitación para personas con discapacidad; programas de capacitación
a policías y jueces en la problemática de género y violencia hacia la mujer,
programas preventivo promocionales en salud geriátrica integral; campañas
de información educación y comunicación sobre derechos sexuales y
reproductivos, entre otros.
• Inversión en pequeñas actividades económicas y productivas: dirigidas
a atender las necesidades de generación de ingresos de los sectores de
pobreza. Pueden constituir servicios de asistencia técnico productiva urbana
o rural; promoción de créditos, capacitación empresarial, programas de
venta de productos elaborados, apoyo a actividades económicas de grupos
de la tercera edad y discapacitados.
• Inversión en infraestructura física, dirigida a satisfacer necesidades básicas
de agua, saneamiento, pequeños canales de riego, puentes, caminos,
programas de reforestación, etc.
• Inversión institucional: fortalecimiento de las instituciones y organizaciones
sociales de base, desarrollo de políticas inclusivas para niños y jóvenes con
necesidades educativas especiales, sensibilización y capacitación a personas
que toman decisiones, líderes de opinión y profesionales sobre la problemática
del adulto mayor, promoción de normas que aseguren a las mujeres víctimas
de violencia acceso a resarcimiento, reparación del daño u otro medio de
compensación, etc.
TABLA 1.4 Precios de insumos del Vaso de Leche en tres distritos
del Perú (año 2004)
DISTRITO
PRECIO POR UNIDAD DE
LECHE (EN SOLES)
EMPRESA O INSTITUCIÓN
PROVEEDORA
San Juan de Lurigancho
S/. 1.78 (leche
evaporada en lata)
NIISA Corporation
Ate-Vitarte
S/. 1.55 (leche
evaporada en lata)
CORLAC S.A.
Taraco-Puno
S/. 0.70 (litro de leche
fresca)
Ganaderos del lugar.
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32. CASO TEÓRICO 1.1 Discurso de Oscar Arias, Presidente de Costa Rica,
en la Cumbre de las Américas
Tengo la impresión de que cada vez que los países
caribeños y latinoamericanos se reúnen con el presidente
de los Estados Unidos de América, es para pedirle cosas
o para reclamarle cosas. Casi siempre, es para culpar a
Estados Unidos de nuestros males pasados, presentes y
futuros. No creo que eso sea del todo justo.
No podemos olvidar que América Latina tuvo universidades
antes de que Estados Unidos creara Harvard y William &
Mary, que son las primeras universidades de ese país. No podemos olvidar que
en este continente, como en el mundo entero, por lo menos hasta 1750 todos
los americanos eran más o menos iguales: todos eran pobres. Cuando aparece
la Revolución Industrial en Inglaterra, otros países se montan en ese vagón:
Alemania, Francia, Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda… y así la
Revolución Industrial pasó por América Latina como un cometa, y no nos dimos
cuenta. Ciertamente perdimos la oportunidad.
También hay una diferencia muy grande, leyendo la historia de América
Latina, comparada con la historia de Estados Unidos, uno comprende que
Latinoamérica no tuvo un John Winthrop español, ni portugués, que viniera
con la Biblia en su mano dispuesto a construir “una Ciudad sobre una Colina”,
una ciudad que brillara, como fue la pretensión de los peregrinos que llegaron
a Estados Unidos.
Hace 50 años, México era
más rico que Portugal.
En 1950, un país como
Brasil tenía un ingreso per
cápita más elevado que
el de Corea del Sur. Hace
60 años, Honduras tenía
más riqueza per cápita
que Singapur, y hoy
Singapur –en cuestión de
35 ó 40 años– es un país
con $40.000 de ingreso
anual por habitante.
Bueno, algo hicimos mal
los latinoamericanos. ¿Qué
hicimos mal? No puedo
enumerar todas las cosas
que hemos hecho mal.
Para comenzar, tenemos
una escolaridad de 7 años. Esa es la escolaridad promedio de América Latina
y no es el caso de la mayoría de los países asiáticos. Ciertamente no es el
caso de países como Estados Unidos y Canadá, con la mejor educación del
mundo, similar a la de los europeos. De cada 10 estudiantes que ingresan
a la secundaria en América Latina, en algunos países solo uno termina esa
secundaria. Hay países que tienen una mortalidad infantil de 50 niños por cada
mil, cuando el promedio en los países asiáticos más avanzados es de 8, 9 ó 10.
Nosotros tenemos países donde la carga tributaria es del 12% del producto
interno bruto, y no es responsabilidad de nadie, excepto la nuestra, que no le
cobremos dinero a la gente más rica de nuestros países. Nadie tiene la culpa
de eso, excepto nosotros mismos. En 1950, cada ciudadano norteamericano
era cuatro veces más rico que un ciudadano latinoamericano. Hoy en
día, un ciudadano norteamericano es 10, 15 ó 20 veces más rico que un
latinoamericano. Eso no es culpade Estados Unidos, es culpa nuestra. En mi
intervención de esta mañana, me referí a un hecho que para mí es grotesco,
y que lo único que demuestra es que el sistema de valores del siglo XX, que
parece ser el que estamos poniendo en práctica también en el siglo XXI, es
Oscar Arias, Presidente de Costa Rica
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33. un sistema de valores equivocado. Porque no puede ser que el mundo rico
dedique 100.000 millones de dólares para aliviar la pobreza del 80% de la
población del mundo –en un planeta que tiene 2.500 millones de seres humanos
con un ingreso de $2 por día– y que gaste 13 veces más ($1.300.000.000.000)
en armas y soldados. Como lo dije esta mañana, no puede ser que América
Latina se gaste $50.000 millones en armas y soldados. Yo me pregunto:
¿quién es el enemigo nuestro? El enemigo nuestro, presidente Correa, de esa
desigualdad que usted apunta con mucha razón, es la falta de educación; es
el analfabetismo; es que no gastamos en la salud de nuestro pueblo; que no
creamos la infraestructura necesaria, los caminos, las carreteras, los puertos, los
aeropuertos; que no estamos dedicando los recursos necesarios para detener
la degradación del medio ambiente; es la desigualdad que tenemos, que
realmente nos avergüenza; es producto, entre muchas cosas, por supuesto, de
que no estamos educando a nuestros hijos y a nuestras hijas.
Uno va a una universidad latinoamericana y todavía parece que estamos
en los sesenta, setenta u ochenta. Parece que se nos olvidó que el 9 de
noviembre de 1989 pasó algo muy importante, al caer el Muro de Berlín, y
que el mundo cambió. Tenemos que aceptar que este es un mundo distinto,
y en eso francamente pienso que todos los académicos, que toda la gente
de pensamiento, que todos los economistas, que todos los historiadores,
casi que coinciden en que el siglo XXI es el siglo de los asiáticos, no de los
latinoamericanos. Y yo, lamentablemente, coincido con ellos. Porque mientras
nosotros seguimos discutiendo sobre ideologías, seguimos discutiendo sobre
todos los “ismos” (¿cuál es el mejor? capitalismo, socialismo, comunismo,
liberalismo, neoliberalismo, socialcristianismo...), los asiáticos encontraron un
“ismo” muy realista para el siglo XXI y el final del siglo XX, que es el pragmatismo.
Para solo citar un ejemplo, recordemos que cuando Deng Xiaoping visitó
Singapur y Corea del Sur, después de haberse dado cuenta de que sus propios
vecinos se estaban enriqueciendo de una manera muy acelerada, regresó a
Pekín y dijo a los viejos camaradas maoístas que lo habían acompañado en
la Larga Marcha: “Bueno, la verdad, queridos camaradas, es que a mí no me
importa si el gato es blanco o negro, lo único que me interesa es que cace
ratones”. Y si hubiera estado vivo Mao, se hubiera muerto de nuevo cuando
dijo que “la verdad es que enriquecerse es glorioso”. Y mientras los chinos
hacen esto, y desde el 79 a hoy crecen a un 11%, 12% o 13%, y han sacado a
300 millones de habitantes de la pobreza, nosotros seguimos discutiendo sobre
ideologías que tuvimos que haber enterrado hace mucho tiempo atrás. La
buena noticia es que esto lo logró Deng Xioping cuando tenía 74 años. Viendo
alrededor, queridos Presidentes, no veo a nadie que esté cerca de los 74 años.
Por eso solo les pido que no esperemos a cumplirlos para hacer los cambios
que tenemos que hacer.
Muchas gracias.
Trinidad y Tobago, 18 de Abril del 2009
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34. CASO TEÓRICO 1.2 Análisis de la Actitud
Los deseos primarios de todas las personas son: Salud,
Dinero y Amor. Una forma de lograr estos objetivos es
siendo rico y próspero.
Así como hay personas pobres y personas ricas hay países
pobres y países ricos, La diferencia entre los países pobres
y los ricos no es su antigüedad, Esto queda demostrado
poniendo como ejemplos a países como la India y Egipto
que tienen mil años de antigüedad y son pobres.
Por el contrario hay países
como Australia y Nueva
Zelanda que hasta hace
poco más de 150 años eran
desconocidos y hoy son
países desarrollados y ricos.
La diferencia entre países
pobres y ricos tampoco está
en los recursos naturales de
que disponen. Así Japón
tiene un territorio muy
pequeño y montañoso que
no sirve para la agricultura ni
la ganadería y sin embargo
es la segunda potencia
económica mundial. Su
territorio es como una
gran fábrica flotante que
importa materia prima de todo el mundo, la procesa y el producto resultante
es exportado también a todo el mundo acumulando riqueza.
También tenemos el caso
de Suiza, sin océanos,
tiene una de las mayores
flotas náuticas del mundo,
no tiene cacao, pero
tiene el mejor chocolate
del mundo, en sus pocos
kilómetros cuadrados cría
ovejas y cultiva el suelo
solo cuatro meses al año
ya que en los restantes es
invierno, tiene los productos
lácteos de mejor calidad de
toda Europa, al igual que
Japón no tiene productos
naturales pero da y exporta
servicios con calidad muy
difícil de superar, es un país
pequeño cuya seguridad, orden y trabajo, lo convirtieron en la “caja fuerte”
del mundo.
Tampoco es la inteligencia de las personas la que hace la diferencia así lo
demuestran estudiantes de países pobres que emigran a los países ricos
y consiguen resultados excelentes en su educación. Otro ejemplo son los
ejecutivos de países ricos que visitan nuestros países y al hablar con ellos nos
damos cuenta que no hay diferencia intelectual.
Finalmente tampoco podemos decir que la raza hace la diferencia. En los
países centro-europeos o nórdicos podemos ver cómo los “ociosos” (latinos o
africanos) demuestran ser la fuerza productiva de esos países. Entonces....
Japón
Sydney - Australia
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35. ¿Qué hace la diferencia?
La actitud de las personas hace la diferencia.
Al estudiar la conducta de las personas en los países ricos se descubre que la
mayor parte de la población cumple las siguientes reglas (cuyo orden puede
ser discutido):
1. Lo ético como principio básico.
2. El orden y la limpieza.
3. La integridad.
4. La puntualidad.
5. La responsabilidad.
6. El deseo de superación.
7. El respeto a las leyes y los reglamentos.
8. El respeto por el derecho de los demás.
9. Su amor al trabajo.
10. Su esfuerzo por la economía y acometimiento.
¿Necesitamos hacer más leyes?
No sería suficiente cumplir y hacer cumplir estas 10 simples reglas?
En los países pobres sólo una mínima (casi ninguna) parte de la población
sigue estas reglas en su vida diaria, no somos pobres porque a nuestro país le
falten riquezas naturales o porque la naturaleza haya sido cruel con nosotros,
simplemente somos pobres por Nuestra Actitud.
Nos falta carácter para cumplir estas premisas básicas del funcionamiento
de la sociedad, si esperamos que un gobierno solucione nuestros problemas,
esperaremos toda la Vida.
Un mayor empeño puesto en nuestros actos junto a un cambio de actitud
puede significar la entrada de nuestro país en la senda del progreso y el
bienestar.
Estos valores animarán cada proceso de cambio que impulsemos, cada meta
que alcancemos y sobre todo el estilo de vida que llevemos. Juntos forjemos
un País mejor.
Consulting Group - Paraguay 886 - Capital Federal
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36. CASO PRACTICO 1.1 Test de Capacidad Mental
El siguiente test consta de cuatro simples preguntas, para
definir si un ejecutivo puede ser calificado como de “alto
nivel de atención”. Las preguntas no son difíciles, sea
honesto y no trate de ver las respuestas antes de tiempo.
PREGUNTA 1:
¿COMO PONDRÍA UD. UNA JIRAFA EN UNA NEVERA?
Esta pregunta prueba su tendencia a encontrar soluciones complicadas para
cosas simples.
PREGUNTA 2:
¿COMO PONDRÍA UD. UN ELEFANTE EN UNA NEVERA?
Esta pregunta prueba su capacidad de pensar en las consecuencias de sus
acciones anteriores.
PREGUNTA 3:
EL REY LEÓN ESTÁ ORGANIZANDO UNA CONFERENCIA ANIMAL EN LA SELVA.
VAN TODOS LOS ANIMALES, EXCEPTO UNO... ¿CUAL DE LOS ANIMALES NO VA?
Esta pregunta prueba su memoria.
Bueno, si no le ha ido muy bien en las 3 preguntas anteriores, Ud. todavía tiene
una oportunidad para calificar como “de alta atención”.
PREGUNTA 4:
UD. TIENE QUE ATRAVESAR UN RÍO PROFUNDO, INFECTADO DE COCODRILOS.
¿COMO LO HACE?
Esta pregunta prueba su habilidad para aprender de sus errores.
De acuerdo con Andersen Consulting, el 90% de los ejecutivos sometidos a esta
prueba contestan mal todas las preguntas. Por otro lado, el 90% de los niños en
edad pre-escolar acertaron entre un 50% y un 100%. Estos resultados, permiten
rebatir la tesis de que los ejecutivos tienen la capacidad mental equivalente
a la de un niño de 4 años.
Andersen Consulting
Abralapuertadelanevera,coloquelajirafaycierrelapuerta
SiUd.respondió:“abralapuertadelanevera,coloqueelelefante,ycierrela
puerta
….surespuestaesincorrecta!!!
Larespuestacorrectaes:”abralapuertadelanevera,saquelajirafa,metael
elefanteycierrelapuerta.
Elelefante.Elelefanteestáenlanevera.¿Serecuerda?
Loatraviesanadandotranquilamenteyaquetodosloscocodrilosestánenla
ConferenciadeAnimales…¿Seacuerda?
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37. CASO PRACTICO 1.2 Determinación de Habilidades Gerenciales
• Elaborado por la University of Pittsburg - Webmaster@pitt.edu 1995-
2004
• Tomado del curso de Liderazgo Organizacional y Toma De Decisiones.
Maestría en Ciencias de la Gestión Empresarial UNMSM
El siguiente cuestionario ha sido diseñado para que usted
realice un autodiagnóstico de sus habilidades Gerenciales.
Trate de ser objetivo, porque los resultados servirán para
incrementar su propio aprendizaje, evite ubicarse en las
posiciones intermedias y conteste todas las preguntas.
Lea cada frase, escoja una de las alternativas señaladas y maque en el espacio
correspondiente. Al finalizar, traslade sus respuestas a la siguiente hoja.
PREGUNTAS
Nunca
Casinunca
Ocasionalmente
Casisiempre
Siempre
A B C D E
1. Actúo con seguridad y autonomía
2. Creo que actúo en forma impulsiva
3. Las personas entienden fácilmente lo que quiero
decirles
4. Suelo evitar enfrentarme a las situaciones difíciles
5. Creo que tengo subalternos que podrían hacer las
cosas tan bien como yo
6. Mi equipo de trabajo esta integrado y trabaja con
interés
7. El tiempo me alcanza para lo que debo hacer
8. Me siento nervioso e inseguro cuando tengo que
dirigir un grupo
9. Creo que mis empleados critican la forma como los
dirijo
10. Tengo que reconsiderar y echar a tras las ordenes
que he dado
11. Mis instrucciones son mal interpretadas
12. Prefiero sacrificar mis puntos de vista para evitar
confrontaciones
13. Si no hago personalmente las cosas estas quedan
mal
14. Analizo conjuntamente con mis subalternos su
actuación en el trabajo
15. Invierto mucho tiempo en reuniones improductivas
16. Me es difícil comprender los fenómenos que están
ocurriendo dentro de los grupos
17, La forma como dirijo al personal se ajusta a las
características de cada uno de ellos
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38. INVENTARIO DE HABILIDADES GERENCIALES
Del cuadro anterior, transfiera sus respuestas y realice una sumatoria horizontal
de acuerdo al puntaje establecido:
Ejemplo: Sume la fila que corresponde a las preguntas 1, 9, 17, 25, 33, luego
sume la fila que corresponde a las preguntas 2,10, 18, 26, 34, luego siga
sumando las demás filas del mismo modo.
18. Consulto la opinión de otros antes de tomar una
decisión importante
19. La información me llega mas como “Chisme” o
rumor
20,Me angustio cuando tengo que manejar conflictos
en mi área
21. Pongo atención personal a todos detalles de la
operación de mi área
22. Detecto fácilmente las necesidades de
capacitación y desarrollo de mi gente
23. Al finalizar cada día tengo la sensación de que
estuve muy ocupado pero no se exactamente en
que?
24. Prefiero manejar los asuntos en forma individual
con cada empleado que reunirlos en grupo
25. Logro que las personas hagan lo debido según mis
instrucciones
26. Siento que me dejo presionar por los demás al
tomar decisiones
27. Mis colaboradores tienen dificultades para
comunicarme sus problemas de trabajo
28. Temo quedar mal con algunas de las partes
cuando debo mediar en algún conflicto
29. Cuando me ausento existe claridad sobre quien
me esta reemplazando
30. Establezco estrategias para mejorar el desempeño
en el trabajo de mis colaboradores
31. Tengo sentimiento de culpa por no dedicar
suficiente tiempo a mi familia y a mi mismo
32. Cuando dirijo reuniones tengo la sensación de que
no han sido tan productivas como esperaba
33. Tengo la sensación que las personas desconocen
mi autoridad
34. Me demoro demasiado al tomar una decisión
35. Las personas tienen la oportunidad de discutir
conmigo las ordenes e instrucciones
36. Siento que me involucro en muchos conflictos
37. Prefiero hacer las cosas personalmente porque
temo que se cometan errores
38. Suelo reconocer a mi gente el trabajo bien hecho
39. Acostumbro llevarme trabajo para hacer en casa
40. Controlo bien las reuniones y logro que se cumplan
los objetivos propuestos
CAPITULO 1: EL DESAFIO DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES
19EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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39. PREG.
PUNTAJE
12345
1ABCDE
2ABCDE
3ABCDE
4ABCDE
5ABCDE
6ABCDE
7ABCDE
8ABCDE
PREG.
PUNTAJE
12345
9ABCDE
10ABCDE
11ABCDE
12ABCDE
13ABCDE
14ABCDE
15ABCDE
16ABCDE
PREG.
PUNTAJE
12345
17ABCDE
18ABCDE
19ABCDE
20ABCDE
21ABCDE
22ABCDE
23ABCDE
24ABCDE
PREG.
PUNTAJE
12345
25ABCDE
26ABCDE
27ABCDE
28ABCDE
29ABCDE
30ABCDE
31ABCDE
32ABCDE
PREG.
PUNTAJE
12345
33ABCDE
34ABCDE
35ABCDE
36ABCDE
37ABCDE
38ABCDE
39ABCDE
40ABCDE
PUNTAJE
SUMA
HORI-
ZONTAL
HABILIDADES
GERENCIALES
LIDERAZGO
TOMADE
DECISIONES
COMUNICACIO-
NES
MANEJODE
CONFLICTOS
DELEGACIÓN
MOTIVACIÓN
YDESARROLLO
DELPERSONAL
MANEJODEL
TIEMPO
DIRECCIÓNDE
GRUPOS
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40. PERFIL DE HABILIDADES GERENCIALES
Del puntaje obtenido en la sumatoria horizontal, transfiera sus resultados al
siguiente grafico con un punto o “marca” entre el eje X que corresponde a las
habilidades gerenciales y el eje Y que corresponde al puntaje obtenido, luego
una los puntos de sus respuestas y encontrará un diagnóstico del perfil de sus
habilidades gerenciales.
Conclusión:
Se considera que existen habilidades gerenciales de alto nivel si estas están
por encima de los 20 puntos y que es necesario mejorar la habilidad si se
encuentran por debajo de los 17 puntos.
25
24
23
22
21
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
Eje Y:
Puntaje
Obtenido
Eje X:
Habilidades
Gerenciales
Liderazgo
Tomade
Decisiones
Comunica-
ciones
Manejode
conflictos
Delegación
Motivación
yDesarrollo
delPersonal
Manejodel
Tiempo
Dirección
deGrupos
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21EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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41. REFLEXIÓN 1.1 Perros Habilidosos
Esta historia muestra cómo los perros logran aprender
de sus amos. Cinco hombres alardeaban sobre la
inteligencia de sus perros. El primero era ingeniero, el
segundo contador, el tercero químico, el cuarto experto
en informática, y el quinto empleado público.
Para alardear, el ingeniero llamó a su perro: Escuadra,
¡haz tu rutina!
Escuadra trotó hasta un escritorio, tomó un trozo de papel y un lapicero, y
rápidamente dibujó un círculo, un cuadrado y un triángulo. Todos admitieron
que esto era casi increíble.
Pero el contador dijo que su perro podía hacer algo mejor. Llamó o a su perro y
le ordenó: Formulario, ¡haz tu rutina!
Formulario fue hasta la cocina y regresó
con una docena de galletas. Las dividió
en cuatro pilas iguales de tres galletitas
cada una. Todos admitieron que era
genial.
Pero el químico dijo que su perro podía
hacer algo mejor. Medida, ¡haz tu rutina!.
Medida se levantó, caminó hasta el
refrigerador, tomó un cuarto litro de
leche y un frasco de esencia de vainilla,
buscó un vaso mediano y lo llenó hasta
la mitad de leche sin volcar ni una gota,
y agregó con toda precisión tres gotas
de esencia. Todos admitieron que esto
era muy impresionante.
El experto en informática sabía que
podría ganarles a todos. Disco Rígido...
¡Enter!.
Disco Rígido atravesó el cuarto y buteó la computadora, controló si tenía virus,
optimizó el sistema operativo, controló la cuenta de correo, y finalmente instaló
un jueguito excelente y novedoso. Todos sabían que esto era muy difícil de
superar.
Entonces, los cuatro hombres miraron al empleado público, que distraídamente
leía el diario, y le dijeron: ¿Qué puede hacer tu perro?
El empleado público llamó a su perro, que estaba tirado dormitando al sol, y
dijo: Descanso, ¡si estás de humor haz tu rutina, pichicho!
Descanso se paró negligentemente de su cómodo descanso, se comió las
galletitas, se tomó la leche, usó la hoja de papel para limpiarse el hocico, borró
todos los archivos de la computadora, acosó sexualmente a los otros cuatro
perros, alegó que al hacer esto se había lastimado la espalda, interpuso una
demanda por condiciones insalubres de trabajo, reclamó mayores sueldos
para los trabajadores, y se fue a su casa con licencia por enfermedad de seis
meses.
COMENTARIO:
“Los países no son subdesarrollados, los países son subadministrados”
http://www.sht.com.ar/archivo/humor/rapidez_mental.htm
CAPITULO 1: EL DESAFIO DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y REGIONALES
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42. LA PLANIFICACIÓN Y LOS PROYECTOS
CAPITULO
2
¿Quieres decirme, qué camino debo tomar para salir de aquí?
Preguntó Alicia.
Eso depende mucho de a dónde quieres ir - respondió el Gato.
Poco me preocupa a dónde ir... - dijo Alicia.
Entonces, poco importa el camino que tomes - replicó el Gato.
ALICIA EN EL PAÍS DE LAS MARAVILLAS
Parque de la Felicidad - Distrito de San Borja 2009
Parque de la Felicidad - Distrito de San Borja 2009
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43. 2. LA PLANIFICACIÓN Y LOS PROYECTOS
2.1. LA IMPORTANCIA DE LA PLANIFICACIÓN EN LOS
PROYECTOS
¿El proyecto nace de una idea?
Muchos autores, consideran que un proyecto nace únicamente de una idea,
dicha concepción teóricamente es aceptable, pero desde la práctica es
un razonamiento utópico ya que los proyectos no nacen de la nada, ni son
instrumentos políticos, son más que eso, debido a que se desprenden de
procesos de planeamiento concertado en los cuales se identifican los objetivos
de desarrollo y las inversiones necesarias para alcanzarlos, dichos procesos
garantizan la utilización adecuada de los recursos disponibles, con el fin de elegir
proyectos que permitan aportar de mejor manera a la calidad de vida de la
población y al desarrollo integral sostenible de la localidad.
EsasíqueunPlandeDesarrolloLocalConcertado(PDLC)sebasaenundiagnóstico
de la realidad actual de la localidad y sirve como instrumento orientador del
desarrollo de un ámbito territorial determinado (provincia o distrito). Éste contiene
la visión y los objetivos de desarrollo a largo plazo. Estos objetivos son la base para
la definición de las actividades y proyectos de los ámbitos público y privado, que
son elegidos y priorizados en un proceso participativo. Los proyectos así definidos
deben responder a las condiciones particulares de cada localidad y tienen como
finalidad utilizar sus potencialidades y resolver sus problemas.
2.2. CONCEPTOS DE PLANIFICACIÓN
¿Qué es un Plan?
Un plan puede definirse como una toma anticipada de decisiones destinada
a reducir la incertidumbre y guiar hacia una situación deseada, mediante una
instrumentación reflexiva de medios, pero entonces ¿planear solo es un proceso
que se lleva a cabo a nivel de organizaciones?...No, todos somos en el fondo
planeadores natos, cada uno con distintas habilidades, planeamos que haremos
en nuestras próximas vacaciones, como conquistar a una mujer, como rendir un
examen, como realizar un negocio, entre otros.
Entonces si pensamos en planificación, podemos definirla como un instrumento
para dar coherencia a los diversos actos de gobierno, dado que la única y
exclusiva razón de la planificación es la de pensar antes de actuar, o lo que es lo
mismo, tomar las providencias del caso para que dichas razones sean alcanzadas,
es así que la planificación puede ser enfocada como estratégica y operativa.
A. Planificación Estratégica:
Tiene que ver con la gestión de los grandes objetivos nacionales, regionales o
distritales y en ese sentido es de mediano y largo plazo. Los objetivos se renuevan
constantemente, son sujetos a nuevos aportes como a cuestionamientos. La
imagen - objetivo de una nación, región o distrito es siempre variable y relativa
en el tiempo histórico. Depende de las transformaciones sociales, económicas,
tecnológicas, de la configuración del ejercicio de los poderes públicos, de la
relación entre éstos, sus interacciones con los ciudadanos y sus organizaciones.
B. Planificación Operativa:
Esta planificación es más que la gestión presupuestal. Tiene que ver con la
motivación de los miembros de una organización, con el ambiente para la
creatividad y la innovación, con las condiciones de trabajo para estimular
la excelencia y eficiencia de los funcionarios,con la creación de una cultura
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
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44. organizacional, con tradiciones y experiencias que unen a sus integrantes con
el mundo del pensamiento y con los creadores de “ideas fuerza de gobierno”, y
con los lazos de articulación con la sociedad civil. Es a través de la “planificación
operativa” que se va creando el “capital social” de una organización pero
además, no cabe duda que cuando más rico sea el capital social, mejor será la
“planificación operativa” y cuando mejor sea la “planificación operativa” mayor
será el “capital social” acumulado.
El “capital social” sólo se logra cuando se alcanzan constantemente los objetivos
y resultados relacionados con la misión de la institución. Los ciudadanos perciben
cuando existe un elevado “capital social”, simple y llanamente porque la
institución les sirve, les permite concretar sus aspiraciones individuales, progresar
etc. Es el “capital social” acumulado el que da prestigio a las instituciones y ello
simplemente porque los ciudadanos tienen confianza en ellas y sus autoridades.
Asimismo en la gestión pública como en la privada, es muy importante la
gestión del conocimiento para aumentar el capital social institucional, a través
de un proceso constante de aprendizaje y adopción de las mejores prácticas
de gestión. Sin embargo, a diferencia de la empresa privada, las instituciones
públicas no sistematizan adecuadamente sus experiencias e inclusive tienen
algunas restricciones de diferente índole para asimilar las mejores prácticas
vigentes, estos problemas debilitan la formación de su capital social.
¿Para qué planificamos el desarrollo local?9
Planificamos para:
• Promover la creación de condiciones económicas, sociales y culturales que
mejoren los niveles de vida de la población y fortalezcan sus capacidades
como base del desarrollo.
• Fijar prioridades del gasto público garantizando la sostenibilidad de la
inversión.
• Involucrar y comprometer a la Sociedad Civil y al sector privado para el
cumplimiento de los objetivos estratégicos del plan de desarrollo concertado.
• Buscar el aumento de la competitividad regional y local.
2.3. CONCEPTOS DE ESTRATEGIA
¿Qué es una Estrategia?10
El concepto de estrategia ha sido utilizado a lo largo del tiempo desde distintos
planos, desde el militar hasta lo sentimental, es así que ha sido objeto de múltiples
interpretaciones, de modo que no existe una única definición. No obstante, es
posible identificar cinco concepciones de estrategia que si bien compiten, tienen
la importancia de complementarse:
A. Estrategia como Plan: Un curso de acción conscientemente deseado
y determinado de forma anticipada, con la finalidad de asegurar el logro de
los objetivos de la institución. Normalmente se recoge de forma explícita en
documentos formales conocidos como planes.
B. Estrategia como Táctica: Se entiende como una maniobra específica
destinada a dejar de lado al oponente o competidor.
C. Estrategia como Pauta: La estrategia es cualquier conjunto de
acciones o comportamientos sea deliberado o no. Definir la estrategia como
un plan no es suficiente, se necesita un concepto en el que se acompañe el
comportamiento resultante. Específicamente, la estrategia debe ser coherente
con el comportamiento.
D. Estrategia como Posición: La estrategia es cualquier posición viable o
9 Módulo ¿Cómo incorporar políticas sociales en planes de desarrollo local y presupuesto participativo? ha sido
elaborado en base a la consultoría realizada por: María del Carmen Bastos Ruiz, 1ra edición febrero 2005 -
Catalogación bibliográfica: Cendoc MIMDES
10 “El Proceso Estratégico” de H. Mintzberg y J.B. Quinn, Editorial Prentice Hall Hispanoamericana, México,
1993.
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
25EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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45. forma de situar a la institución en el entorno, sea directamente competitiva o no.
E. Estrategia como Perspectiva: La estrategia consiste, no en elegir una
posición, sino en arraigar compromisos en la forma de actuar o responder, es un
concepto abstracto que representa para la organización lo que la personalidad
para el individuo.
¿El enfoque de la estrategia solo considera mirar hacia el futuro?11
No, se considera la existencia de dos enfoques antagónicos:
A. Enfoque prospectivo: según este enfoque, el futuro no es necesariamente
la prolongación del pasado, este concepto de estrategia se define como un
“proceso a través del cual el estratega se abstrae del pasado para situarse
mentalmente en un estado futuro deseado y desde esa posición tomar todas
las decisiones necesarias en el presente para alcanzar dicho estado.” De esta
definición se destaca el concepto de estrategia como un plan puramente
racional y formal que se define hacia el futuro con total prescindencia del pasado.
B. Enfoque de proferencia: afirma que el futuro es la “continuación del
presente que a su vez, es la prolongación del pasado”, según Henry Mintzberg
no niega la importancia de mirar hacia al futuro y de impulsar visiones creativas,
pero introduce un concepto clave: la existencia de patrones de comportamiento
organizacional que dependen en gran medida de las experiencias pasadas. La
experiencia que surge de las acciones pasadas (deliberadas o no) no dejan de
hacerse sentir, proyectándose hacia el futuro. Así el estratega sabe con precisión
que le ha funcionado y qué no ha servido en el pasado; posee un conocimiento
profundo y detallado de sus capacidades y de su localidad. Los estrategas se
encuentran situados entre el pasado de las capacidades de la organización y el
futuro de oportunidades de la localidad.
En consecuencia, al incorporar la importancia de las experiencias pasadas, su
concepto de estrategia se aparta de la concepción clásica, para arribar al
primer concepto clave: “Las estrategias son tanto planes para el futuro como
patrones del pasado”.
¿Se da un aprendizaje estratégico?
11 Jean Paul Sallenave, “Gerencia y Planeación Estratégica” – Grupo Editorial Norma
FIGURA El secreto de la estrategia2.1
¡En el proceso de formular estrategias, la cuestión es no pasar por alto ningún detalle
clave, así como buscar la manera de ganar y lograr un beneficio siempre, en cualquier
circunstancia o alternativa!
Yayita que tal
si jugamos a las
cartas!!
Y que aposta-
ríamos?
Si yo gano,
Usted viene a
mi departa-
mento!!
Y si yo gano…
Yo voy al
suyo….
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
26 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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46. Ningún estratega “piensa unos días y trabaja otros”, por el contrario está
en constante sincronización “ideas – acción” sin perjudicar el lazo vital de
retroalimentación que las une. Este concepto implica que de alguna forma “todos
lo niveles de la organización son estrategas”. La noción de que la estrategia
es algo que debe generarse en los altos niveles, muy lejos de los detalles de
la actividad diaria, es una de las más grandes falacias de la administración
estratégica convencional.
Mientras una estrategia exclusivamente deliberada impide el aprendizaje una
vez que ha sido formulada, una estrategia emergente lo promueve y estimula. En
efecto, el aprendizaje se da sobre la marcha, sin embargo ha de tenerse en cuenta
que así como las estrategias deliberadas impiden el aprendizaje, el desarrollo de
estrategias de forma exclusivamente emergente impide el control. Finalmente,
puede concluirse: “Las estrategias mas eficaces son aquellas que combinan la
deliberación y el control con la flexibilidad y el aprendizaje organizacional”.
2.4. INSTRUMENTOS DE PLANIFICACION
Dentro de los instrumentos para la gestión del proceso de desarrollo local tenemos
los siguientes.
A. PLANIFICACIÓN A LARGO PLAZO
PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO
Es una herramienta de planificación elaborada participativamente y constituye
una guía para la acción en el largo plazo. Está orientada a convocar y enfocar
recursos y esfuerzos individuales e institucionales para alcanzar una imagen
colectiva de desarrollo construida en base al consenso de todos los individuos y
actores de un territorio determinado.
Importancia para elaborar el PDC:
• Permite a los individuos y actores de un territorio decidir su futuro.
• Posibilita la integración y articulación de los distintos intereses e iniciativas
para promover el desarrollo del territorio.
• Permite una mayor viabilidad política, técnica y financiera a los programas
y proyectos que se formulen en el marco del planeamiento del desarrollo.
• Fortalece procesos de relación entre los diferentes actores (públicos y
privados) del territorio.
• Permite la colaboración interinstitucional y el despliegue de quienes
concertaron sobre el territorio.
FIGURA Contenido mínimo de un Plan de Desarrollo
Concertado
2.2
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
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47. • Permite superar los problemas del corto plazo y concentrar las voluntades,
los esfuerzos, las potencialidades y los recursos del territorio para responder
a los desafíos que plantea lograr la imagen colectiva de desarrollo
establecida en el PDC.
¿Como se elabora?
Surge de un proceso de proposición, negociación y concertación entre las
autoridades y los actores del territorio, que se expresa en compromisos y acuerdos
para el desarrollo local en el largo plazo.
¿Quienes participan en su elaboración?
• Autoridades políticas locales, actores sociales y económicos, entre otros, y
población en general.
• El Consejo de Coordinación Local es el órgano encargado de coordinar y
concertar y propone proyectos estratégicos de inversión.
• El Concejo Municipal aprueba el PDLC.
B. PLANIFICACION A MEDIANO PLAZO
PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL
El plan de desarrollo institucional es la propuesta de desarrollo del gobierno local
en ejercicio y orienta su gestión en el periodo que compromete su gobierno.
A través de éste se propone mejorar la efectividad de la acción municipal
para la promoción del desarrollo local y la prestación de servicios de calidad
concretizando para el mediano plazo (4 años) los objetivos estratégicos del plan
de desarrollo concertado.
Importancia para elaborar el PDI:
• Este plan es útil porque obliga a la organización municipal a vincular su
proceso de toma de decisiones con sus valores y su finalidad, así como a
establecer metas y objetivos.
• Permite rediseñar los procesos claves de la municipalidad para lograr una
gestión institucional efectiva que sirva decididamente al desarrollo local,
concretando aspectos ya definidos en el plan de desarrollo concertado.
¿Como se elabora?
Surge del rol promotor del desarrollo local que les corresponde a los gobiernos
locales y la oferta electoral presentada a la ciudadanía. En el proceso se puede
recoger las opiniones y propuestas de los actores sociales.
¿Quienes participan en su elaboración?
FIGURA Contenido mínimo de un Plan de Desarrollo Institucional2.3
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
28 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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48. • Autoridades del Gobierno Local y técnicos de la municipalidad.
• Puede consultarse a diversos actores externos.
• El Concejo Municipal aprueba el PDI.
C. PLANIFICACION A CORTO PLAZO
Es el proceso a través del cual una municipalidad organiza con la debida
anticipación su gestión institucional para un determinado año fiscal, teniendo
en cuenta las prioridades (políticas institucionales) que se definan para dicho
período.
Los principales instrumentos de planeamiento institucional de corto plazo son:
• Plan operativo institucional
• Presupuesto institucional municipal
• Plan anual de adquisiciones y contrataciones
Estos tres instrumentos se ejecutan en el corto plazo, sin embargo su formulación
no siempre parte de la misma información, las programaciones no están
sincronizadas entre sí y, por último, se elaboran en distintos momentos lo que
impide una mejor combinación del potencial humano y los recursos materiales y
financieros de la municipalidad.
A pesar que todos ellos guardan íntima relación, usualmente se elabora primero
el presupuesto institucional municipal, luego el plan anual de adquisiciones y
contrataciones y, finalmente, el plan operativo institucional, esto nos puede
mostrar que se preveen recursos sin tener claro qué harán las dependencias de
la municipalidad, y así se programan adquisiciones y contrataciones sin saber
cuándo se requerirán ni a qué metas operativas contribuirán.
Este proceso se lleva a cabo por la existencia de normas muy precisas para
la elaboración del presupuesto institucional municipal y del plan anual de
adquisiciones y contrataciones. Sin embargo, el planeamiento operativo
institucional cuenta con disposiciones técnicas salvo algunas disposiciones
puntuales contempladas en las normas presupuestarias. Esta situación es
muy grave dado que el hilo conductor de la planificación de corto plazo es,
precisamente, el plan operativo institucional.
PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL
Es una herramienta de planificación institucional de corto plazo, en la que se
establecen los objetivos y programan las metas operativas de cada una de
las dependencias municipales, según las prioridades institucionales que se
establezcan para cada período anual.
Importancia para elaborar el POI:
• Permite que la municipalidad cuente con una “lógica de conjunto” para
la acción institucional en el corto plazo.
• Contribuye a lograr la coherencia de la gestión institucional municipal
mediante la organización y coordinación de las actividades de las
diferentes dependencias municipales, en función de las prioridades
institucionales
• Ayuda a lograr la mejor combinación posible entre el potencial humano
de la organización y sus recursos materiales y financieros.
¿Como se elabora?
Surge de un proceso de planificación y presupuesto desarrollado por la
municipalidad dentro del marco de las políticas de gestión de corto plazo
adoptadas por el Concejo Municipal.
¿Quienes participan en su elaboración?
• Alcalde y equipo técnico profesional, liderado por la dependencia que
cumpla la función de planificación y presupuesto.
• El Plan Operativo y Presupuesto Institucional lo aprueba el Concejo
Municipal a propuesta del Alcalde.
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
29EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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49. D. PROCESO DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
El presupuesto participativo es un espacio donde se ponen de acuerdo las
autoridades elegidas y las organizaciones de la población, para precisar juntos
cómo y en qué se invertirán los recursos del gobierno local o regional, de tal
manera que aporten a desarrollar la localidad y hagan posible que la gente
tenga un mejor lugar donde vivir.
Importancia para la realización del PPP:
• Se logra priorizar mejor y utilizar adecuadamente los recursos públicos de
acuerdo a las acciones del plan de desarrollo concertado de la región o
localidad.
• Mejora la relación entre el gobierno local o regional y la población,
propiciando que los pobladores participen en la gestión pública y en la
toma de decisiones sobre las prioridades de inversión que contribuyen a su
desarrollo.
• Compromete a la población, ONGs y empresa privada en las acciones
a desarrollar para el cumplimiento de los objetivos del plan de desarrollo
concertado.
• Permite realizar el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del
presupuesto y la fiscalización de la gestión de las autoridades.
¿Como se elabora?
Surge de un proceso de proposición, negociación y concertación entre las
autoridades y los actores del territorio, que se expresa en compromisos y acuerdos
para la inversión pública.
¿Quienes participan en su elaboración?
• Autoridades políticas locales, agentes participantes (actores sociales y
económicos, entre otros, y población en general).
• El Consejo de Coordinación Local es el órgano encargado de liderar,
coordinar y concertar el proceso de elaboración del Presupuesto
Participativo.
• El Concejo Municipal aprueba la Ordenanza para organizar el proceso y
aprueba el PPP.
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
30 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
FIGURA Contenido mínimo de un Plan Operativo Institucional2.4
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50. ¿Por qué hacer Presupuesto Participativo?
• Porque el Gobierno Local debe constituirse en un proceso de construcción
permanente, en el cual la interrelación entre Municipio y comunidad es
preponderante. Porque es oportuno incentivar procesos de formación
ciudadana en el cual se evidencien una gestión adecuada del Municipio
y el cumplimiento de los deberes y obligaciones de la población.
• El presupuesto participativo en el Perú pasó de ser una experiencia
municipal a ser una agenda legislativa. Aspecto positivo si consideramos
la evidente incidencia e influencia de la experiencia local en lo nacional,
pero preocupante a la vez, porque ser una agenda legislativa no
garantiza haber logrado ser una agenda pública (dominio y opinión de la
población), ni una agenda política (de partidos y movimientos políticos)
como fue en Brasil. Por ello, uno de los retos actuales del presupuesto
participativo es convertirlo en una agenda pública y política a fin de
generar un proceso social de transformación real de los estilos de gobierno
y de la transformación del Estado, propiciando la más amplia participación
ciudadana en los asuntos públicos.
• Porque debe permitir elevar la capacidad y potencialidad de los gobiernos
regionales y locales, el PPP no sólo se limita a la transferencia de partidas
de presupuesto a las unidades territoriales, sino debe incentivar el aumento
de las potencialidades de las organizaciones sociales para que asuman
la responsabilidad de ejecutar las decisiones tomadas y contribuir al
desarrollo.
• Porque debe permitir fortalecer la legitimidad del rol de las municipalidades
y de los gobiernos regionales. El PPP fortalece a las municipalidades y a
los gobiernos regionales en su rol de gobernantes y no sólo en su rol de
administradores de recursos públicos. En ese sentido, el presupuesto
participativo no debe ser entendido como el fortalecimiento de la
sociedad civil producto del debilitamiento del aparato estatal, sino como
el fortalecimiento de ambos con diferentes roles. Esto supone que los
gobiernos locales y regionales desarrollen la capacidad de transformarse
en facilitadores de procesos de desarrollo más que en ejecutores y
proveedores de recursos.
• Porque debe permitir promover la gestión regional y local integral e
integradora. El PPP en una localidad debe ser gradual (no es recomendable
la primera vez poner a disposición el 100 por ciento de los recursos
públicos, hay que tomar en cuenta que la población nunca ha decidido
partida alguna, por lo tanto el presupuesto participativo es un proceso
de aprendizaje) El proceso de presupuesto participativo debe permitir a
FIGURA Etapas del Presupuesto Participativo2.5
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
31EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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51. los gobiernos locales y regionales tener una mirada integral del territorio y
no sólo el cumplimiento de determinadas metas temáticas. El proceso de
presupuesto participativo debe garantizar la democracia territorial.
• Porque debe permitir promover la democracia participativa y el ejercicio
de la vigilancia ciudadana. El PPP permite una participación directa de las
poblaciones tanto en la toma Pde decisiones como en el seguimiento y
control de las mismas. Es decir un proceso que fortalezca la participación
ciudadana en todas las etapas de la toma de decisiones. En la preparación,
ejecución y evaluación.
• Porque debe permitir la convergencia y la complementariedad. El PPP
debe permitir la convergencia de diversas fuentes de recursos públicos
así como de los diversos sectores del Estado. La idea de la convergencia,
como de la complementariedad debe ser una de las estrategias a tomar
en cuenta en el proceso de presupuesto participativo.
2.5. LA ARTICULACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN
La Ley Orgánica de Municipalidades, establece que “el proceso de planeación
local es integral, permanente y participativo”. Por ello, la planificación del
desarrollo es un proceso político, social y técnico que las autoridades de los
Gobiernos Locales deben liderar, concertando políticas y acciones para el éxito
de la gestión en un determinado territorio, pero ¿Cómo articulamos el Plan de
Desarrollo Concertado al Plan de Desarrollo Institucional y éste al Presupuesto
Participativo?, ¿Cómo articulamos el Presupuesto Participativo al Plan Operativo
y Presupuesto Institucional, sin perder de vista la relación directa que éstos
tienen con el Plan de Desarrollo Institucional?, qué relación tendrán los objetivos
estratégicos del Plan de Desarrollo Concertado con los objetivos estratégicos del
Plan de Desarrollo Institucional?, y qué relación tendrán los objetivos de corto
plazo del Presupuesto Participativo, el Plan Operativo y Presupuesto, con los
objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo Institucional?. Estos cuestionamientos
solo se pueden responder en la vida práctica del proceso de planeamiento,
plasmándonos la necesidad de articular eficientemente los diversos planes que
maneja una institución, local, regional o nacional.
En el proceso de articulación de los planes es importante tener en cuenta los
siguientes criterios:
• La secuencia de los planes en función a sus horizontes es escalonada desde
el largo hasta el corto plazo, debiendo existir una retroalimentación de
dichos planes a medida que se van formulando.
• La Visión contenida en el Plan de Desarrollo Concertado, debe ser
considerada como una aspiración colectiva que se proyecta al futuro pero
construida en el presente.
• En el Plan de Desarrollo Institucional se define la misión de la organización
sea esta municipal, regional o nacional, tomando como punto de partida
a la visión y los objetivos del Plan de Desarrollo Concertado, en el marco del
rol, funciones y competencias que establece las diferentes normas y leyes.
• Es en el Plan de Desarrollo Institucional donde se desprende el programa de
inversiones de la Municipalidad esto en el marco de los proyectos previstos
en el Plan de Desarrollo Concertado.
• A partir de la misión y los objetivos estratégicos institucionales se establecen
las políticas de corto plazo, que orientarán la formulación del Presupuesto
Participativo, el Plan Operativo y Presupuesto Institucional.
Pero en la Planificación concertada...
¿Qué hace perder sentido a la planificación?12
a. Se le da demasiado valor al documento. Es decir, existe la tendencia de
dar demasiada importancia al producto, el plan. Una vez listo, no importa
evaluar como fue el proceso, ni el paso siguiente que es su concreción
12 Proyecto Fortalecimiento de ONG’s PERU Grupo Pachacamac/InWEnt/DED - Módulo de Planeamiento del
Desarrollo Concertado Local.
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
32 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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52. desde las propias fuerzas locales. Por lo general, el documento es repartido
a distintas instancias externas a la propia localidad, casi siempre a la
administración pública, siendo su destino, por lo general, el cajón del
escritorio de un funcionario o el archivo definitivo. Allí acabó tanto esfuerzo.
b. Se piensa, que lo que vale es lo técnico. Desde una visión tecnocrática, se
piensa que la planificación es un asunto de expertos; la población puede
“colaborar” con el proceso pero no está en condiciones de “meterse”
en los asuntos técnicos. En el fondo está la idea que el Plan mientras más
técnico es mejor. En realidad, un Plan puede ser perfectamente diseñado,
pero puesto en práctica de manera bastante torpe.
c. Se piensa de la concertación como una moda o una estrategia política
que hay que cumplir. Muchas autoridades se animan a desarrollar planes
participativos sin tener una real convicción del valor democrático que ello
supone. Piensan que se trata de un asunto que “todos hacen ahora”, y que
en épocas electorales resulta beneficioso.
d. Para la autoridad es una obligación es decir, “hay que hacerlo” presionados
por las normas existentes (“Si no hay Plan no hay plata”) y ganados por la
inercia burocrática. Al final, el proceso se desvirtúa, y el resultado suele ser
un Plan seudo participativo.
2.6. ¿QUE ES UN PROYECTO?
La palabra “proyecto” es muy común en el uso popular de las personas, algunas
buscan indicar la voluntad o deseo de hacer algo, como por ejemplo: “tengo
varios proyectos en la cabeza” o “ estamos proyectando salir de vacaciones”, “el
proyecto de mi vida es el matrimonio”, etc. Pero el lenguaje técnico de la palabra
“proyecto” es la transformación de esa voluntad o deseo en un plan concreto y
pensado en todos sus detalles que conforman las siguientes interrogantes:
Si todas las interrogantes anteriores pueden ser clarificadas, podemos decir que
estamos en la capacidad de elaborar un proyecto, el mismo que técnicamente
podemos definir como:
TABLA 2.1
Interrogantes en la elaboración de proyectos de
Inversión Social
INTERROGANTES RESPUESTAS
¿Qué se va a hacer? Definición - Identificación – Formulación
¿Por qué? Diagnóstico - Fundamentación - Propósito
¿Para qué? Objetivos - Fin
¿Cuánto? Indicadores – Metas
¿Dónde? Localización
¿Cómo? Actividades
¿Cuándo? Cronograma – Plan operativo
¿Con qué? Recursos
¿Con quienes? Responsabilidades – Beneficiarios
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
33EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
Un proyecto es un conjunto ordenado de recursos y acciones a
realizarse en un lugar determinado, en un tiempo determinado, a un
costo determinado, para alcanzar propósito determinado.
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53. • Entre los recursos están los materiales, los equipos y maquinarias, así
como los proporcionados por la naturaleza. El hombre como ser creativo
acompaña a estos recursos.
• Las acciones corresponden a las actividades o trabajos que deben
realizarse desde el principio hasta alcanzar el propósito propuesto.
• El propósito busca atender una necesidad.
¿Pero qué entendemos por Proyecto de Inversión?13
• Un proyecto es el entrecruzamiento de variables financieras, económicas,
sociales y ambientales que implica el deseo de suministrar un bien o de
ofrecer un servicio, con el objetivo de determinar, su contribución potencial
al desarrollo de la comunidad a la cual va dirigido y de estructurar un
conjunto de actividades interrelacionadas que se ejecutarán bajo una
unidad de dirección y mando, con miras a lograr un objetivo determinado,
en una fecha definida, mediante la asignación de ciertos recursos humanos
y materiales.
• En términos generales, un proyecto de inversión se define como una
intervención temporal destinada a crear o modificar la capacidad y/o
eficiencia de un sistema para satisfacer una necesidad.
• Todo proyecto de inversión implica un conjuntode actividades sincronizadas
que utilizan recursos limitados para el logro de un conjunto de resultados
que se espera puedan resolver un determinado problema.
• La motivación para realizar un proyecto de inversión es resolver un
determinado problema, relacionado mayormente con: (i) déficit de bienes
y servicios; (ii) sub utilización de recursos; (iii) deficiencia en las condiciones
de vida de las personas; (iv) deterioro del entorno.
• Los resultados de un proyecto implican un conjunto de beneficios tangibles
e intangibles. Lograr los resultados implica el uso de recursos que generan
costos.
• El balance estimado de costos y beneficios da una idea sobre la bondad o
inconveniencia de un proyecto de inversión. Los entendimientos generados
a partir del análisis ex ante es un aspecto de importancia vital de decisión
con respecto a la ejecución.
• Todo proyecto puede ser definido por siete elementos principales: (i) los
beneficiarios, (ii) el ejecutor, (iii) el periodo de ejecución, (iv) el ámbito
de cobertura espacial, (v) beneficios, (vi) presupuesto y (vii) fuente de
financiamiento.
• De acuerdo con la naturaleza del ejecutor y el origen de los recursos,
los proyectos pueden ser clasificados en públicos o privados. En general,
la principal diferencia entre estos proyectos radica en que los últimos se
concentran en medir la rentabilidad interna del proyecto, mientras que los
proyectos públicos se preocupan por analizar su impacto en la sociedad y
en la economía en su conjunto. Para ello, deben examinar los beneficios y
los costos sociales, que no siempre coinciden con los costos privados.
¿Qué es un Proyecto de Inversión Pública?14
• El Estado, con la finalidad de cumplir su misión, utiliza los proyectos de
inversiónpública comouninstrumentodeintervenciónenáreaseconómicas
y sociales, donde los agentes privados no encuentran atractivo participar
para proveer servicios sensibles de naturaleza indelegable.
• Generalmente, la inversión pública se orienta mayormente a (i) proyectos
para suministrar bienes públicos (ejemplo: seguridad ciudadana,
administración de justicia, marco normativo, protección de la nación),
(ii) proyectos para implementar infraestructura de apoyo a la inversión
productiva, (iii) proyectos de tipo monopólico natural y de sectores
considerados estratégicos por el Estado y (iv) proyectos para la prestación
de servicios sociales donde los precios de mercado no garantizan una
intervención rentable para la iniciativa privada.
• Debido a la orientación de los proyectos públicos, muchos de éstos no
alcanzan a tener una rentabilidad positiva. Sin embargo, debido a la
13 Formulación de Proyectos de Inversión Social, Proyecto Fortalecimiento de ONG’s PERÚ Grupo Pachacamac -
2004
14 Formulación de Proyectos de Inversión Social, Proyecto Fortalecimiento de ONG’s PERÚ Grupo Pachacamac -
2004
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
34 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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54. creciente escasez de recursos, es necesario que el Estado priorice los
proyectos con la mayor rentabilidad social para luego ir ejecutando los de
rentabilidad inferior hasta aquellos cuyos beneficios igualen a los costos. Los
proyectos con beneficios netos negativos no son sostenibles en el tiempo.
• Al igual que en las intervenciones privadas, los costos de los proyectos
de inversión pública dependen del valor de los recursos asignados para
la pre inversión, inversión, operación y mantenimiento. Sin embargo, en lo
que se refiere a beneficios, éstos no se miden necesariamente por el valor
pagado por los usuarios a la entidad que suministra los bienes y servicios
(lo óptimo es que el valor pagado sea lo más próximo al valor de uso). En
muchos proyectos, los beneficios se miden por el grado de satisfacción de
los beneficiarios o la efectividad lograda por cada nuevo sol invertido en
el proyecto.
• Por ejemplo, en el caso de un proyecto para mejorar las condiciones de
salud de una determinada población, los beneficios pueden medirse por
la reducción en la morbilidad y mortalidad expresada por el número de
AVADs perdidos y evitados15
.
• De la misma forma, en el caso de un proyecto para implementar un sistema
de alcantarillado se busca solucionar un problema de saneamiento
en un centro poblado (contaminación ambiental, enfermedades
gastrointestinales, etc.). Los beneficios consisten en la erradicación o
disminución de los aspectos negativos que agobiaban a la comunidad
antes del proyecto. Estos pueden ser cuantificados por un incremento en
el valor de la propiedad, en el ahorro por costos de curación, en mayores
ingresos por turismo, etc.
• En el Perú, en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública, un
proyecto se define como toda intervención limitada en el tiempo que
utiliza recursos públicos con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o
recuperar la capacidad productora de bienes o servicios, cuyos beneficios
se generen durante la vida útil del proyecto.
2.6.1. CLASIFICACIÓN DE LOS PROYECTOS
A. SEGÚN SU CARÁCTER.
a. Sociales. Cuando la decisión de realizarlo no depende de que los
consumidores o usuarios potenciales del producto, puedan pagar
íntegramente o individualmente los precios de los bienes o servicios
ofrecidos, que cubrirá total o parcialmente la comunidad en su conjunto,
a través del presupuesto público de sistemas diferenciales de tarifas o de
sus subsidios directos.
b. Financiero. Cuando su factibilidad depende de una demanda real en
el mercado del bien o servicio a producir, a los niveles del precio previsto.
En otros términos, cuando el proyecto solo obtiene una decisión favorable
a su realización si se puede demostrar que la necesidad que genera
el proyecto esta respaldad por un poder de compra de la comunidad
interesada.
B. SEGÚN EL SECTOR DE LA ECONOMÍA AL CUAL ESTÁN DIRIGIDOS.
a. Agropecuarios. Dirigidos al campo de la producción animal y
vegetal; las actividades pesqueras y forestales; y los proyectos de riego,
colonización, reforma agraria, extensión y crédito agrícola y ganadero,
mecanización de faenas y abono sistemático.
b. Industriales. Comprenden los proyectos de la industria manufacturera,
la industria extractiva y el procesamiento de los productos extractivos de
la pesca, de la agricultura y de la actividad pecuaria.
c. De infraestructura social. Dirigidos a atender necesidades básicas en la
población, tales como: Salud, Educación, Recreación, Turismo, Seguridad
Social, Acueductos, Alcantarillados, Vivienda y Ordenamiento espacial
urbano y rural.
15 AVAD: Años de Vida Ajustados por Discapacidad.
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
35EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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55. d. De infraestructura económica. Se caracterizan por ser proyectos
que proporcionan a la actividad económica ciertos insumos, bienes o
servicios, de utilidad general, tales como: energía eléctrica, transporte
y comunicaciones. incluyen los proyectos de construcción, ampliación
y mantenimiento de carreteras, ferrocarriles, aeropuertos, puertos y
navegación; centrales eléctricas y sus líneas y redes de transmisión y
distribución; sistemas de telecomunicaciones y sistemas de información.
e. De servicios. Se caracterizan porque no producen bienes materiales.
Prestan servicios de carácter personal, material o técnico, ya sea mediante
el ejercicio profesional individual o a través de instituciones. Dentro de
esta categoría se incluyen los proyectos de investigación tecnológica o
científica, de comercialización de los productos de otras actividades y de
servicios sociales, no incluidos en los proyectos de infraestructura social.
C. SEGÚN EL OBJETIVO.
a. Proyectos de Producción de Bienes. Pueden ser: Primarios. (Extracción)
Agrícolas, Pecuarios, Mineros, Pesqueros o Forestales. Secundarios.
(Transformación) Bienes de consumo final, intermedios o de capital.
b. Proyectos de Prestación de Servicios. Pueden ser:
• De Infraestructura Física. En estos se incluyen los transportes, las
comunicaciones, el riego y la recuperación de tierras, la energía
eléctrica, el saneamiento y las urbanizaciones.
• De Infraestructura Social. Comprende la Salud, la educación y la
Vivienda y la organización social (administración pública y seguridad
nacional). Otros servicios. Se incluye la distribución, el financiamiento,
la información y el esparcimiento.
c. Proyectos de Investigación. Se divide en dos: Investigación en Ciencias.
Pueden ser ciencias exactas, naturales o sociales. Investigación Aplicada.
Puede estar relacionada con recursos naturales, con procesos de
transformación (tecnología) o con procesos de decisión (organización).
D. SEGÚN EL EJECUTOR.
a. Públicos. Son proyectos ejecutados por entidades del gobierno y con
presupuestosdeinversiónpública.Normalmenteapuntanalmejoramiento
de la salud, la educación, la vivienda, el transporte, etc., y son formulados
con base en los planes y programas de desarrollo económico-social que
preparan los diferentes niveles de la administración pública.
b. Privados. Son proyectos preparados y ejecutados por personas
naturales o jurídicas con recursos privados o de crédito, buscando siempre
las mejores oportunidades de inversión y la mejor rentabilidad.
c. Mixtos. Son proyectos promovidos y ejecutados coordinadamente
entre el sector público y privado, a través de las denominadas empresas
de economía mixta.
E. SEGÚN SU ÁREA DE INFLUENCIA.
a. Proyectos Locales o Distritales
b. Proyectos Regionales
c. Proyectos Nacionales
d. Proyectos Multinacionales
F. SEGÚN SU TAMAÑO.
a. Proyectos Pequeños
b. Proyectos Medianos
c. Proyectos Grandes o Megaproyectos
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
36 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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56. 2.7. LOS PROYECTOS Y EL HOMBRE16
Desde el nacimiento de la ciencia económica se ha planteado su fundamento
en las necesidades que el hombre debe satisfacer en razón de su existencia.
Para cada hombre estas necesidades pueden ser distintas. Pero, en realidad,
existen muchas que lo son comunes. Además, el hombre dispone de recursos y
medios escasos con los cuales enfrenta la tarea de lograr la satisfacción de sus
necesidades.
Un proyecto, en términos muy simples, no es más que tratar de encontrar una
respuesta adecuada al planteamiento de una necesidad humana por satisfacer:
alimentación, empleo, vivienda, recreación, educación, salud, política, defensa,
cultura, etc.
A diario la comunidad, y por ende cada ser humano, emplea una gran
variedad de bienes y servicios que requiere para vivir: productos alimenticios,
vivienda, vestido, carreteras, calles, acueducto, alcantarillado, puentes, túneles,
electricidad, televisión, recreación y muchos otros más. Cada uno de ellos, en un
momento dado, dio lugar al análisis de un proyecto, que se fue ejecutando hasta
lograr que la comunidad lo disfrutara en aras de un mayor bienestar. Es decir, el
gobierno o los inversionistas privados determinaron el conjunto de antecedentes
que les permitió estimar las ventajas y desventajas que obtenían al asignar los
recursos escasos con el objeto de lograr productos y servicios que satisfagan las
necesidades expresadas por las personas.
Es lógico pensar que, en una u otra forma, alguien analizó y decidió que realizar
esas inversiones traería resultados favorables para el inversionista privado o para
el Estado. También, es lógico pensar que dichas inversiones solamente tuvieron
posibilidad de éxito en la manera en que la comunidad las aceptara como
favorables. Es decir, es imposible pensar en un proyecto en particular si éste no
resuelve una necesidad humana y si no recibe la aceptación del núcleo humano
al cual va dirigido.
En síntesis, los proyectos son para el hombre y tendrán éxito en la medida en que
los hombres lo acepten.
2.8. LOS PROYECTOS Y EL DESARROLLO17
Todo proyecto debe involucrar en su esencia un desarrollo en mayor o menor
escala, desarrollo enfocado principalmente en el bienestar humano para que
conduzca a:
a. Un trabajo socialmente productivo, que haga sentir a los individuos útiles a
la sociedad y a ellos mismos.
b. Un nivel de ingreso satisfactorio y equitativo.
c. Un nivel adecuado de alimentación y nutrición.
d. Un nivel adecuado de vivienda.
e. Un nivel adecuado de educación y cultura para que los individuos puedan
comprender la realidad económico-social y política que les rodea y les
permita mejorar continuamente sus conocimientos.
f. Un nivel adecuado en salud y protección social.
g. Un nivel adecuado de participación social y política para que todos los
individuos puedan influir en las decisiones que afectan su vida.
Además, dicho proceso de desarrollo debe permitir al entorno o área de
influencia del proyecto, mantener un control eficiente de sus propios recursos,
una independencia en sus decisiones y preservar el medio ambiente para las
futuras generaciones.
16 Formulación de Proyectos, Orlando García Polanco – Colegio Cardenal Sancha, Bogota
17 Formulación de Proyectos, Orlando García Polanco – Colegio Cardenal Sancha, Bogotá
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
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57. 2.8.1. LOS PROYECTOS, LA VISIÓN Y LAS ESTRATEGIAS DE
DESARROLLO
En la última década los gobiernos locales, provinciales y regionales
han logrado importantes avances en la concertación y realización de
actividades de planificación utilizando herramientas modernas de gestión,
casi gran parte de los gobiernos conocen muy bien lo que es formular
una visión o comprender su misión, así como generar sus objetivos de
desarrollo, pero lo que aún no han logrado es la plena implementación de
sus planes de desarrollo por dos simples razones por que no quieren o por
desconocimiento18
.
Si analizamos el conjunto de la realidad municipal nos enfrentamos a una
triste realidad que se expresa de la siguiente manera:
• La cultura del secreto. La negación de las autoridades y funcionarios
para entregar información a los agentes participantes.
• El gasto ineficiente en la ejecución de los proyectos (Obras mal hechas,
sin impacto social u obras abandonadas, etc.)
• El clientelismo y el verticalismo como formas de relación entre los
alcaldes y la comunidad organizada y no organizada.
• La impunidad de la corrupción municipal en el ministerio público, en el
Poder Judicial y en las comisiones de procesos administrativos.
En suma, corrupción, cultura del secreto, gasto ineficiente, clientelismo
y relaciones verticales de poder, son cuatro componentes negativos que
producen desconfianzas en los procesos participativos y de concertación en
el momento de priorizar proyectos. A esto lo podríamos denominar el círculo
perverso o negativo de los escenarios participativos, allí donde los sistemas
participativos terminan o pueden terminar deformándose o debilitándose.
En consecuencia los sistemas que se construyen terminan disminuyendo el
impacto positivo en el desarrollo de las sociedades locales19
.
Sin embargo, lo más preocupante en los escenarios municipales es la poca
relación de los proyectos con las necesidades y procesos de desarrollo de
los ámbitos en los cuales se ejecutan, Así, se realizan obras e inversiones
que no contribuyen efectivamente al logro de las aspiraciones de progreso
económico y social de la población.
18 Elaboración y negociación de proyectos de desarrollo - Orientaciones para mejorar la efectividad (Sebastiao
Mendonza Ferreira 1999
19 LOS GOBIERNOS LOCALES Y LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN “Ciudades Emergentes y Corrupción
Municipal, La Reforma Municipal por la Transparencia y el Gasto Ineficiente”. Autor: Neptalí Carpio. 2006.
FIGURA Secuencia para identificar los proyectos prioritarios2.6
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
38 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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58. FIGURA Problemática en la Priorización de Proyectos2.7
Muchos de los proyectos elaborados no encajan con las necesidades y
procesos de desarrollo de las provincias y distritos, sino por el contrario son
presionadas por las políticas y prioridades de las agencias de cooperación
y las políticas autárticas de los gobiernos de turno, presentándose errores en
la priorización de proyectos de desarrollo como20
:
• Basarse exclusivamente en las ofertas de las fuentes de financiamiento
sin considerar la importancia del proyecto para el impulso de los
procesos de desarrollo. Debido a este error se ejecutan proyectos poco
importantes para el desarrollo y se desperdician los recursos ofrecidos por
la cooperación.
• Basarse exclusivamente en las necesidades más sentidas por algunos
grupos de la población, sin verificar si la satisfacción de esas necesidades
es la mejor forma de crear condiciones para el desarrollo (tomar el
proyecto como gasto y no como inversión para el desarrollo).
20 Elaboración y negociación de proyectos de desarrollo - Orientaciones para mejorar la efectividad (Sebastian
Mendonza Ferreira 1999
FIGURA Los proyectos y la visión de desarrollo2.8
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
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59. En los procesos de incidencia es indispensable persuadir con la idea –
fuerza siguiente: NO ES POSIBLE IMPLEMENTAR SISTEMAS DE PARTICIPACIÓN
CONCERTADA SOSTENIBLES SI EN LOS GOBIERNOS LOCALES HAY CORRUPCIÓN,
CULTURA DEL SECRETO O PREDOMINAN RELACIONES VERTICALES ENTRE LA
AUTORIDAD Y LA COMUNIDAD. La transparencia es un componente básico
de un sistema concertado local, sobre todo para generar confianza y
tolerancia entre los agentes participantes. Debemos incidir en revertir la alta
tolerancia social de la corrupción municipal. Los sistemas participativos no
pueden cohabitar con la ausencia de transparencia y la cultura del dolo en la
burocracia municipal. Por lo tanto debemos proponer a todos los candidatos
AGENDAS DE GOBERNABILIDAD O ACUERDOS DE GOBERNABILIDAD que
también incluyan los siguientes componentes21
:
a. Transparencia y acceso a la información
b. Mecanismos de prevención del delito
c. Red de Vigilancia Ciudadana
d. La transparencia en los procesos de transferencia de mando a las nuevas
gestiones municipales
e. Ampliar la participación de la sociedad civil en los Consejos de
Coordinación Local
2.9. ¿QUE ES UN PROGRAMA?
Un programa es un conjunto de proyectos y/o conglomerados que se
complementan y tienen un objetivo común.
2.9.1. CARACTERÍSTICAS DE UN PROGRAMA
• Ser una intervención limitada en el tiempo, con un período de duración
determinado
• Se propone como la solución a uno o varios problemas debidamente
identificados
• Los PIP que lo componen, aunque mantienen la capacidad de generar
beneficios independientes, se complementan en la consecución de un
objetivo mayor
• Puede contener componentes de estudios, proyectos piloto,
administración o alguna otra intervención relacionada directamente a
la consecución del objetivo del Programa
• Genera beneficios adicionales respecto a la ejecución de los PIP de
manera independiente
• Un Programa de Inversión se sujeta durante la fase de preinversión a
los procedimientos y normas técnicas establecidas para un Proyecto
de Inversión Pública. Requiere ser formulado, registrado, evaluado y
declarado viable como requisito previo al inicio de su ejecución.
• Los estudios de preinversión de un Programa de Inversión se elaboran
sobre la base de los Contenidos Mínimos para Estudios de Preinversión. La
Oficina de Programación de Inversiones que lo evalúa, en los casos que
corresponda, podrán solicitar información adicional a la establecida en
los Contenidos Mínimos a fin de sustentar adecuadamente la viabilidad
del Programa de Inversión.
• Es posible que un Programa de Inversión incluya a un conglomerado, pero
esto no significa que todo conglomerado pueda constituir un programa
de inversión.
2.10. ¿QUE ES UN CONGLOMERADO?
Es un conjunto de PIP de pequeña escala que comparten características similares
en cuanto a diseño, tamaño o costo unitario y que corresponden a una misma
función y programa, de acuerdo al Clasificador Funcional Programático. Solo
puede ser un componente de un Programa de Inversión.
21 LOS GOBIERNOS LOCALES Y LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN “Ciudades Emergentes y Corrupción
Municipal, La Reforma Municipal por la Transparencia y el Gasto Ineficiente”. Autor: Neptalí Carpio. 2006.
Editora Palomino.
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
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60. 2.10.1. CARACTERÍSTICAS DE UN CONGLOMERADO
• Ser de pequeña escala.
• Ser similares en cuanto a diseño, tamaño o costo unitario.
• Enmarcarse en las Políticas establecidas en el Plan Estratégico del Sector
Gobierno Regional o Gobierno Local.
• Las intervenciones a realizar estén orientadas a lograr el mismo objetivo;
• Los criterios para la identificación y aprobación de cada PIP se puedan
estandarizar.
• Corresponder a una misma función y programa, de acuerdo al
Clasificador Funcional Programático (Anexo SNIP-01, para el caso SNIP
del Perú).
2.10.2. EJEMPLO DE CONGLOMERADO
Como ejemplo de Conglomerado de Proyectos podemos citar
al Conglomerado desarrollado por el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones denominado “Apoyo a la Comunicación Comunal” el cual
tiene como objetivo promover la integración de los centros poblados rurales,
las comunidades nativas y zonas de frontera que se encuentren alejados
de los centros urbanos del país, mediante la instalación de los sistemas de
TV, radio FM y de otros medios de comunicación a fin de contribuir con el
incremento socio económico y cultural de los mismos.
El Proyecto “Apoyo a la Comunicación Comunal” nace como respuesta al
pedido de los pueblos visitados por el señor Presidente de la República, para
que se instalen antenas parabólicas en los mismos. Es así, que en el año 1994
el Viceministro de Comunicaciones, gestiona la formación de un fondo para
cumplir con ese propósito. Posteriormente, la Dirección General de la Oficina
de Presupuesto y Planificación del MTC solicita opinión de la Dirección
General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas
sobre una transferencia de asignaciones entre proyectos de inversión que
implica la incorporación del Proyecto “Apoyo a la Comunicación Comunal”
obteniéndose respuesta afirmativa de dicha Dirección General (Oficio Nº
125-94-EF/76.13).
Así este conjunto de PIP 029-2004-SNIP - “Apoyo a la Comunicación Comunal”
de pequeña escala agrupa un total de 1160 proyectos los mismos que
comparten características similares y se vienen ejecutando desde el año
2004 hasta la fecha, como ejemplo podemos mencionar algunos proyectos:
N° AÑO SNIP PROYECTO
1 2004 10897 APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL-ESTACIÓN
RETRANSMISORA DE AMAYBAMBA.
2 2004 10956 PROYECTO DE APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL -
ESTACIÓN RETRANSMISORA LA ESPERANZA
... ... ... ...
326 2005 15015 APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL-ESTACIÓN
RETRANSMISORA DE RECUAYCITO
327 2005 15017 APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL-ESTACIÓN
RETRANSMISORA DE PALMA CENTRAL
... ... ... ...
718 2006 23470 APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL ESTACIÓN
RETRANSMISORA JAJACHACA
719 2006 23776 APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL ESTACIÓN
RETRANSMISORA YARINA
... ... ... ...
1159 2009 130658 APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL - ESTACIÓN RE-
TRANSMISORA DE NUEVO SAN JUAN - IRAZOLA
1160 2009 130660 APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL - ESTACIÓN RE-
TRANSMISORA DE VILLA DEL CAMPO
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41EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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61. CONGLOMERADO
“APOYO A LA COMUNICACIÓN COMUNAL”
PIP 029-2004-SNIP
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
42 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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62. Sistema de Televisión Tipo - B - con Paneles Solares
Comunidad Nativa - Sistema de Televisión Tipo C
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43EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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63. CASO TEORICO 2.1 Curitiva una historia de cambio
Introducción
El exitoso caso de planificación urbana y del transporte
de Curitiba (Brasil) se centra en los resultados alcanzados.
Generalmente se menciona el liderazgo de algunos
actores (principalmente Jaime Lerner) y la “mano fuerte”
facilitada por la dictadura brasileña, otras referencias
mencionan la existencia de una sólida agencia de
planificación el Instituto de Investigación (Pesquisa) y
Planificación de Curitiba (IPPUC) que fue capaz de darle
continuidad a la planificación y a la implantación de los planes. Así mismo,
hay una literatura que se enfoca en la parte política de la historia de Curitiba
y mira la forma como los alcaldes y políticos, junto a diversos grupos de interés,
intervinieron en la formación de las políticas públicas implantadas en Curitiba.
Antecedentes
• El Primer Plan de desarrollo urbano de Curitiba fue realizado en 1943 y dio
como resultado el llamado Plan Agache. Este plan asumía que el auto
sería el medio de transporte del futuro y por ello previa la creación de
avenidas de 60 m de ancho, cuya construcción implicaba demoler una
cantidad importante de propiedades. El plan establecía la construcción
de una red radial que partía del centro, así como una serie de anillos viales
en torno del centro.
• En 1954 Ney Braga es electo alcalde intentando avanzar la implantación
del Plan Agache y crea el Departamento de Urbanismo. Por el lado físico,
comenzó a ensanchar algunas avenidas en el centro de la ciudad.
• En 1964 es elegido Alcalde, Ivo Ardua, al mismo tiempo los militares toman el
poder y permiten que gobernadores terminen sus periodos pero cancelan
las elecciones locales a partir de 1966.
• En 1966 Ivo Arzua es nombrado alcalde y este nombra a Luiz Garcez como
director de la empresa municipal Urbanización de Curitiba (URBS), en esas
circunstancias se generan ideas como la de construir un viaducto pero sin
encontrar financiamiento, asimismo las elites económicas se preocupan
por el desarrollo industrial y económico generando un clima favorable
para un nuevo plan de Curitiba.
• De otra parte, un grupo de estudiantes y profesores de arquitectura—entre
ellos Jaime Lerner, se reúne con el alcalde Arzua y cabildea la realización
de un nuevo plan, es así que la Alcaldía expide los términos de referencia
ganando el consorcio Serete/Wilheim de San Paulo.
Redacción del Plan Preliminar
La filosofía principal del ejercicio de planificación era entender muy bien
la ciudad y su proceso de crecimiento y luego lanzar propuestas que no
introdujeran cambios muy grandes en este proceso, sino que lo facilitaran y
lo ordenaran. De allí surge la idea de los “ejes estructurales,” a lo largo de los
cuales el centro crecería de manera ordenada, y la creación de varios centros
secundarios comunicados entre sí por los ejes estructurales. El resultado fue un
Plan Preliminar, puesto a la opinión pública, por medio de el Seminario Curitiba
del Mañana, enmarcando dentro del pensamiento de John Friedmann que
dijo: “El planificador está lejos de ser Dios, que conduce a los mortales para sus
fines inescrutables”. El interés público debe ser encontrado en el público.
Como resultado del seminario el Plan Preliminar sufrió una serie de
modificaciones, entre otras: creación de un distrito histórico, prohibición
de construir en zonas inundables, creaciones de zonas educacionales, y
establecimiento de una jerarquía vial, asimismo los planificadores aprendieron
de la experiencia del Seminario. Un planificador, por ejemplo, dice que:
“aprendí a sentir las necesidades de las personas, aprendí a entender la vida
de la ciudad.” Aclarándonos el autor de su experiencia: Tal vez de allí surgió
algo que los planificadores que entrevisté en Curitiba dijeron con insistencia
“en Curitiba los planificadores pasan poco tiempo en el escritorio y mucho en
la calle para conocer la ciudad y la gente.”
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64. La redacción del Plan Director
En agosto de 1965 Arzua creó la Asesoría en Investigación y Planificación de
Curitiba (APPUC) con las tareas de redactar el proyecto de ley y ayudar a
pasar dicha ley (cabildear) en el concejo de Curitiba para crear el hoy famoso
Instituto de Investigación y Planificación de Curitiba (IPPUC).
El Plan Director es aprobado en Julio de 1965 y tiene los siguientes lineamientos
generales:
• Curitiba crecerá de manera ordenada y lineal, principalmente a lo largo
de ejes estructurales, tangenciales al centro y de circulación rápida.
Esta provisión integra el uso del suelo y el transporte ya que las mayores
densidades serán permitidas a lo largo de esto ejes estructurales, donde la
movilidad es más fácil.
• Se creará un anillo vial alrededor del centro de la ciudad para que el
tráfico pueda circunvalarlo.
• Creación de una Ciudad Industrial de Curitiba y otras políticas de desarrollo
económico local.
• Peatonalización de varías vías en el centro.
• Creación de una estructura vial jerarquizada que especifique la función
de cada vía. El uso de carriles exclusivos para autobuses no estaba
especificado en el plan.
Los primeros años del Plan Director
A pesar de que el Plan contaba con aparente apoyo popular, el plan no tenía
proyectos definidos con los cuales se materializaran los objetivos contenidos
en el Plan Director. En 1967, El gobernador de Paraná nombra a Omar Sabbag
alcalde de Curitiba y este a su vez a Jaime Lerner a la presidencia de IPPUC,
renunciado posteriormente, esta situación la resume muy bien Rafael Dely: “Lo
que más nos enredó a todos [los planificadores] fue una pregunta doble: ¿qué
es un plan en el papel y qué es un plan que se puede implantar? Las cosas
cambian completamente en la segunda pregunta porque ahí hay que tener
en cuenta condicionantes económicos, políticos y operacionales.” Es decir,
los planificadores entendieron que el Plan Director se podía implantar si los
planificadores tenían en cuenta la realidad social y política. A posterior Ney
Braga propuso a Jaime Lerner para alcalde, asumiendo su primer periodo en
1971.
La peatonalización del centro de Curitiba
Uno de los primeros proyectos exitosos de Lerner fue la peatonalización de
la principal vía del centro de Curitiba. Lerner trazó una estrategia. Primero,
durante un año planificaron las acciones a realizar que incluían desde hablar
con los comerciantes y vecinos, así como preparar todo el equipamiento
urbano que acompañarían la implantación de la vía exclusiva para peatones.
Segundo, IPPUC lanzó una campaña de mercadeo a través de los medios de
comunicación para explicar la idea y ganar apoyo político para ella. Tercero
el alcalde Lerner y el planificador Wilheim idearon juntos una estrategia para
legitimar la idea y solidificar la estrategia de mercadeo.
Finalmente, Lerner decidió que ante la negativa de los comerciantes para
aceptar la realización del proyecto (temían que las ventas bajaran ya que
creían que los clientes llegaban en carro a las tiendas) la ciudad debían
“demostrar” los beneficios del proyecto. Para ello, Lerner preparó un “operativo”
que comenzó un viernes en la noche (para que los comerciantes no pudieran
interponer un recurso judicial para parar las obras) y terminó el lunes en la
madrugada. Al final, una extensión de sólo 100 metros había sido cerrada
al tráfico y había sido peatonalizada y adecuada con todo el equipamiento
urbano de rigor, lo cual creó un agradable espacio urbano.
Ahora bien, el que hayan sido únicamente 100 m lo que Lerner peatonalizó
muestra su cautela a la hora de correr un riesgo, la reacción no se hizo esperar
pero el incremento de ventas en la calles llevo a que los comerciantes pidieran
mayor peatonalización. Al final, 49 cuadras de vías han sido peatonalizadas y la
afluencia de peatones a las tiendas son el mejor testigo del éxito de la medida.
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65. Antecedentes del transporte colectivo en Curitiba
Para 1955 la calidad del transporte colectivo había bajado y se hablaba de
una crisis, la cual después de negociaciones entre los transportadores, el go-
bierno expidió los siguientes cambios:
• Las tarifas, los horarios y las frecuencias pasaron a ser fijados por la
municipalidad.
• La municipalidad adquirió la responsabilidad de planificar el servicio y
controlar a los operadores. Los operadores debían agruparse en 9 sectores
de operación.
• Los 150 operadores actuales debían agruparse en 13 empresas para poder
operar en las áreas exclusivas. El gobierno municipal generó incentivos
para que esto ocurriera.
• El municipio prohibió el uso de autobuses de pequeño porte.
• La municipalidad estableció contratos tipo “permiso” con los operadores
para operar las rutas, con una duración de 5 años, lo cual dio seguridad a
los operadores para invertir en equipos nuevos.
• Una compañía recibía rutas rentables y no rentables obteniendo al final
una rentabilidad razonable.
Las negociaciones entre la municipalidad y los operadores a veces fueron
fuertes. Lerner, en alguna ocasión, amenazó que la ciudad compraría la flota
de autobuses necesaria, teniendo como fruto de las negociaciones:
• Las áreas exclusivas no serían modificadas, los autobuses que operan
sobre el corredor exclusivo irían del extremo norte hasta el centro, pero no
seguirían hacia el sur, pues esto implicaba “invadir” el área selectiva de
otra empresa. Así, un pasajero debía descender en el centro y tomar otro
autobús si quería seguir hacia el sur.
• Los operadores aceptaron el uso del vehículo requerido por los
planificadores.
• Las rutas alimentadoras del sistema troncal provendrían de las rutas
antiguas que con el nuevo sistema no podían llegar al centro. De esta
manera, la ruta no se extinguía sino que cambiaba su forma y continuaba
en servicio y por lo tanto se respetaba el principio de las áreas selectivas.
• El IPPUC era encargado de planificar, establecer horarios y fijar patrones
de circulación.
• El cálculo de la tarifa no se modificaría, lo cual garantizó la rentabilidad a
los operadores.
La constitución de la RIT
En 1979 Ney Braga gobernador de Paraná, nombró a Jaime Lerner como
alcalde de Curitiba, el cual configuro un equipo de planificadores aunque
técnicos entendían muy bien de política, así también contaba con dos
personas de su equipo, encargadas de cabildear en el concejo la aprobación
de leyes al tiempo que ayudan a mejorar la calidad técnica de los proyectos y
a coordinar su implantación con otras entidades del gobierno municipal.
En 1980 Lerner comienza la implantación del eje estructural este. En este mismo
año quedan listos los terminales de integración y se inaugura oficialmente la
RIT, en 1982 inaugura el eje estructural oeste, lo cual completa los cinco ejes
estructurales con que cuenta la ciudad hoy en día.
En 1984 termina el periodo de Lerner. A su vez, el régimen militar está desgastado
así que es nombrado alcalde Mauricio Fruet, para un corto periodo. En 1985
ocurren las primeras elecciones siendo los principales candidatos Jaime Lerner y
Roberto Riquito el cual gana elecciones. Riquiao logra una movilización popular
para vigilar el comportamiento y los datos suministrados por las empresas
constatando varios fraudes que inclusive llega a los estrados judiciales, es así
que el 30 de enero el alcalde promulga el decreto que cancela las extensiones
a las concesiones. El 31 de enero, los participantes en las negociaciones llegan
a un acuerdo por medio del cual los empresarios aceptan buena parte de la
agenda del gobierno.
La administración Riquiao, sin embargo, continuó con un estilo confrontacional
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66. y además dejó de reconocer aumentos en las tarifas en una época en que el
Brasil vivía una alta inflación. Los transportadores deben recurrir a los estrados
judiciales y se inició una larga batalla jurídica. Los jueces fallaron a favor de los
transportadores, el dinero provino del fondo para la flota pública que poco a
poco se quedó sin financiamiento. A su vez, la calidad del transporte ofrecido
por los operadores bajó, dada la falta de financiación a tiempo. De otra parte,
la oposición a la idea de la flota pública creció y al final fue cancelada por el
sucesor de Riquito.
Lerner ganó las elecciones de 1988, durante su tercera gestión la RIT vive
otra serie de cambios, los más llamativos son: el establecimiento de la URBS
como la única concesionaria, con facultades para delegar, bajo el régimen
de permisos, la operación del servicio a empresas privadas. Esta provisión fue
aprobada por el concejo de Curitiba en octubre de 1990. En 1991 se creó
el servicio directo, sobre las vías exteriores de los ejes trinarios. Además, la
administración introdujo las estaciones tuvo, primero para el servicio directo y
de forma gradual para el servicio expreso. En 1992 aparecieron los autobuses
biarticulados, una innovación de la firma Volvo a partir de un pedido de IPPUC.
El desarrollo económico local: el eslabón perdido
El panorama de Curitiba a lo largo de los ejes estructurales es de edificios
altos y una densidad muy alta, ciertamente mayor a la pretendida en el Plan
Director. Son una muestra del éxito, en haber logrado un crecimiento lineal del
centro a lo largo de ejes preestablecidos. Pero los edificios altos muestran una
cosa más: riqueza. En efecto, sin riqueza las altas densidades se materializan
con construcciones de máximo dos o tres niveles en Curitiba tienen 20 y más.
Y en efecto, Curitiba es una de las ciudades más ricas del Brasil. La riqueza
de Curitiba proviene de un esfuerzo paralelo al esfuerzo que acompañó la
implantación del Plan Director y la RIT. Fue un esfuerzo por crear una base
industrial para la ciudad a través de la implantación de una exitosa Ciudad
Industrial de Curitiba (CIC). Para 1990 había más de 400 industrias instaladas allí,
todas generadoras de valor agregado, salarios superiores al salario promedio
e impuestos. Brasileiro resume muy bien la experiencia de Curitiba al decir:
“Curitiba es un proyecto de ciudad insertado en un proyecto industrial, con
el cual los actores económicos, políticos y sociales se comprometen y para el
cual convergen.”
LA PEATONALIZACIÓN DEL CENTRO DE CURITIBA:
EVOLUCIÓN DE LA RED INTEGRADA DE TRANSPORTE:
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67. Tomado de Arturo Ardila Gómez
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68. CASO TEORICO 2.2 San Borja un modelo de ciudad en medio del caos
de Lima
A .OCUPACIÓN TERRITORIAL
El proceso de ocupación del suelo de San Borja se
remonta a la época pre-incaica donde según los vestigios
encontrados, se ubicaban los centros ceremoniales de las
Huacas Limatambo y San Borja. Sesenta años después de
la llegada de los Incas, arribaron los españoles, durante la
ocupación hispana, las órdenes religiosas de los Dominicos
y los Jesuitas compartieron el área siendo aún tierras de
cultivo. Posteriormente, luego de la guerra con Chile, con
la expansión de la ciudad, muchas de las haciendas de la periferia, empezaron
a urbanizarse, especialmente a partir de la definición de ejes viales importantes
como es la avenida Javier Prado.
Recién en 1962 se inicia la lotización de la
hacienda San Borja de propiedad de la
familia Brescia. Posteriormente surgen otras
urbanizaciones, cercanas a la Urbanización
San Borja en sus distintas etapas.
Este grupo de nuevas urbanizaciones son
las que al consolidarse, aún perteneciendo
a diferentes jurisdicciones, dan lugar
al nuevo Distrito, cuya creación se da
mediante la Ley Nº 23604 del 1º de Junio de
1983. El nuevo distrito se conformó sobre la
base de 4 distritos:
• El distrito de Surquillo es el que más aportó, con aproximadamente el 60%
• El distrito de Santiago de Surco aportó aproximadamente el 25%
• El distrito de San Luís aportó aproximadamente el 10%
• El distrito de la Victoria aportó aproximadamente el 5%
Al final de una etapa formativa y de consolidación, es decir dieciocho años
después de su creación como distrito, el proceso de crecimiento urbano
satura el modelo de vivienda unifamiliar, definiéndose una clara tendencia
a la densificación con edificaciones multifamiliares y de comercio - servicio.
Sin embargo, el uso predominante sigue siendo la vivienda, con desarrollos
comerciales especialmente en los dos ejes de integración metropolitana
como son las avenidas San Luís y Aviación, así como un comercio que tiende
a la focalización.
B. LOS INICIOS DEL DESARROLLO DE SAN BORJA
El desarrollo integral de San Borja es responsabilidad de los ciudadanos, los
actores sociales del distrito, pero muy especialmente, de la municipalidad
distrital. Las organizaciones sociales y los ciudadanos, participando
activamente en el proceso de formulación y gestión del Plan; la municipalidad,
promoviendo esta participación y liderando la construcción de espacios de
concertación que hagan sostenible el proceso. Los primeros, avanzando a
constituirse en sujetos sociales, hacedores de su propio destino; el segundo,
dejando su exclusiva función prestadora de servicios o recaudadora de
tributos, y convirtiéndose en este proceso en el órgano de gobierno local,
promotor del desarrollo.
No obstante al limitado margen de acción que la normatividad deja en
manos de las municipalidades, existen espacios de gestión institucional en los
que puede actuar la Municipalidad con el fin de concertar esfuerzos para el
desarrollo y proponer planes de acción dentro de una visión de futuro. Es decir
promover espacios de concertación para la formulación y gestión de Planes
de Desarrollo Integral.
La municipalidad de San Borja, ha venido sumiendo de manera eficiente la
ATE
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69. gestión de los servicios públicos. Entre estos destacan los servicios de limpieza y
parques y jardines, a los que la población es muy sensible. La gestión del primero
de estos servicios tiene que ver, en primer lugar, con la capacidad de recojo de
residuos sólidos que tiene la municipalidad. En la experiencia de San Borja, la
gestión de este servicio, desde el inicio, estuvo a cargo de empresas privadas
vía la concesión. Además de la información municipal, existe la evidencia
vecinal de que este servicio ha venido mejorando significativamente.
En el caso de las áreas verdes hay que precisar que este mejoramiento se refiere
más a la cobertura del servicio, ya que en cuanto a la calidad es aún relativa
esta afirmación. También la municipalidad de San Borja, viene demostrando
su capacidad y liderazgo en materia de recaudación tributaria, no sólo por
la capacidad adquisitiva de sus contribuyentes, sino por la capacidad de
su administración tributaria. Hasta hace algunos años, el 92% de sus ingresos
provienen de su recaudación propia y esta tendencia persiste.
Su eficacia en la gestión de algunos servicios públicos y su capacidad como
administrador tributario, le han valido a la municipalidad de San Borja a ganarse
un nivel de legitimidad ante su comunidad, aumentando su capacidad de
convocatoria distrital. Pero además de lo anterior, en San Borja se vienen
creando condiciones para el impulso de la participación ciudadana. Esto
se viene produciendo tanto por el lado de los que dirigen la actual gestión
municipal encontrando una correspondencia por el lado de los propios
vecinos. Este interés, por el lado de la gestión tiene que ver con la necesidad
de legitimar, ampliar y fortalecer la actual gestión municipal. Por el lado de
los vecinos este interés es aún de naturaleza individual más vinculado a la
satisfacción de demandas en cuanto a la construcción de determinadas obras
o el mejoramiento de servicios.
En resumen, el grado de legitimidad alcanzado por la municipalidad como
prestadordeserviciosyadministradordetributos,lavoluntadpolíticadelaactual
gestión municipal y la voluntad de participación de los vecinos organizados y
no organizados, han creado las condiciones mínimas para la generación de
instancias de concertación para la gestión del desarrollo distrital, que deberán
ser aprovechadas por todos, pero muy especialmente por la municipalidad,
transformándose en promotor del desarrollo local sostenible.
C. EL PLAN MOTOR DE SAN BORJA
El Plan de Desarrollo Integral de San Borja al 2010 formulado en el año 1999;
es la base de la identificación de los componentes que son necesarios
consolidar en el territorio, pues constituyen una necesidad urbana que es
preciso satisfacer; para ello se parte del análisis del contenido de la apuesta
de futuro, su significado y luego el análisis de sus impactos sobre el territorio.
Dicho documento define la visión de futuro del distrito al 2010 como:
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70. LINEA ESTRATÉGICA I: “LA SEGURIDAD EN SAN BORJA ES INTEGRAL A PARTIR DE
PROCESOS DE PARTICIPACION Y DESARROLLO DE LA CONCIENCIA CIUDADANA”
Que intenta resolver el tema de la inseguridad ciudadana, aspecto sensible
en el Distrito, esta línea estratégica aporta temas vinculados con la gestión
de la seguridad y con la conciencia ciudadana, por tanto se materializa en la
implementación de sistemas de seguridad con participación de los vecinos del
Distrito, no presenta necesidades de equipamiento físico territorial.
LINEA ESTRATÉGICA II: “SAN BORJA ARMONIZA Y ORDENA LAS ACTIVIDADES
COMERCIALES Y DE SERVICIOS EN EQUILIBRIO CON SU CARÁCTER RESIDENCIAL
Y PARTICIPATIVO”. Esta línea estratégica, tiene una vinculación directa
con la formulación del Plan de Desarrollo Urbano, en tanto que este último
es el instrumento que permite el crecimiento ordenado de las actividades
comerciales y de servicios de manera equilibrada. El rol de la Municipalidad,
en tanto monitorea y promociona actividades ordenadas, es importante.
Esta línea estratégica plantea como objetivo el mejoramiento de la imagen
urbana a través de la promoción de la inversión pública y privada, y proyectos
como el Centro Comercial y Cultural San Borja, centros de información
urbana, incremento de la oferta de vivienda de calidad, incorporación de los
asentamientos humanos, mejoramiento del tránsito y transporte, entre otros.
LINEA ESTRATÉGICA III: “SAN BORJA CONSOLIDA SU CARÁCTER ECOLÓGICO CON
PARTICIPACIÓN CIUDADANA ORGANIZADA”. Esta línea incide transversalmente
en la concepción del tratamiento de los espacios públicos del Distrito, con
una lógica de mantenimiento de la calidad del medio ambiente, conservando
su carácter ecológico que es reconocido por su habitantes; además de
reconocer las ventajas comparativas que esto representa para la vivienda y la
calidad de vida en el distrito.
LINEA ESTRATÉGICA IV: “SAN BORJA DESARROLLA UN MODELO DE GESTIÓN
LOCAL PARTICIPATIVO QUE PROMUEVE LA SOLIDARIDAD SOCIAL . Esta línea se
relaciona con los aspectos de gestión del desarrollo, no presenta necesidades
urbanas, pero insiste en formas de gestión territorial de carácter participativo y
de promoción de las áreas que albergan población de menores oportunidades.
LINEA ESTRATÉGICA V: “LA OFERTA CULTURAL EN SAN BORJA TIENE IMPORTANCIA
“SAN BORJA ES UN DISTRITO LÍDER, SOLIDARIO, ORDENADO Y SEGURO; CON UNA
OFERTA CULTURAL DE IMPORTANCIA METROPOLITANA, QUE COMPATIBILIZA SUS AREAS
RESIDENCIALES CON LAS ACTIVIDADES DE COMERCIO Y SERVICIOS, SUSTENTADO EN UN
MODELO DE GESTIÓN PARTICIPATIVO Y DE CONSERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE”
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71. METROPOLITANA SUSTENTADA EN PROCESOS Y ALIANZAS ESTRATÉGICAS
INTERINSTITUCIONALES”.Esta línea estratégica tiene una vinculación directa con
el rol futuro del Distrito, la importancia de las actividades culturales orientadas a
una oferta metropolitana e interna del Distrito. La ubicación territorial de estas
diferentes ofertas incide directamente sobre el uso de los espacios, entonces
también sobre las áreas residenciales, pues condicionan la tranquilidad de los
habitantes.
D. EVOLUCIÓN FOTOGRÁFICA DEL DISTRITO
HUGO SÁNCHEZ SOLARI (PERIODO I,II Y III)
MARIA LUISA CUCULIZA (PERIODO I Y II)
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72. JORGE LERMO RENGIFO
ALBERTO TEJADA NORIEGA
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73. E. LA CONSOLIDACIÓN DE SAN BORJA AÑO 2005
San Borja ya es una zona urbana en pleno crecimiento con equilibrio pero
guardando compatibilidad con sus áreas verdes y residenciales. Desarrolla
actividades de comercio y servicios diversificados sobre la base de un modelo
de gestión participativa y de conservación del medio ambiente siguiendo el
plan estratégico institucional, todas sus áreas trabajan bajo este esquema,
desde la Gerencia de Desarrollo Económico y de la Ciudad (la creadora de
sueños o planificadora del distrito).
La Municipalidad de San Borja promueve los valores como conducta de vida
en todos los actos públicos y privados en un marco de respeto a la persona,
la familia y la sociedad, trabajando en equipo busca fomentar un cambio
sustancial en la cultura organizacional de la comuna.
Áreas verdes superior al los 10m2
por habitante convierten a San Borja en
una ciudad saludable, asimismo dentro de las acciones concertadas en
democracia participativa e integración ciudadana la Municipalidad de San
Borja a través de la Gerencia de Desarrollo Urbano viene ejecutando un plan
de obra de mejoramiento reparación, adecuación y construcción de pistas y
veredas así como señalización del transito, según estándares internacionales
de seguridad vial.
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74. Se ha rediseñado la demarcación de zonas rígidas y semirrígidas y libres para
parqueo de vehículos de transporte publico y privado, se a adecuado un
circuito vial distrital y de campos deportivos para la practica del deporte
masivo y de alta competencia; rescate y rediseño vial en ejes colectores de las
avenidas del Parque, San Borja Sur interconectada a las avenidas Esmeralda,
Velazco Astete, Buena vista y Av. San Borja Norte. San Borja se orienta a una
búsqueda constante de la eficiencia y transparencia en su gestión, brindando
un mejor servicio cada día para una mejor y más saludable calidad de vida
para sus habitantes.
F. PRINCIPALES PROGRAMAS, PROYECTOS Y ACTIVIDADES
A continuación se describen las principales acciones que llevaron a consolidar
a San Borja como una ciudad modelo:
a. Principales Proyectos de Inversión
• Planta de Tratamiento de agua del Río Surco
• Canalización del Río Surco
• Desarrollo Urbano de San Juan Masías (Asentamiento Humano que logro
su consolidación)
• Desarrollo Urbano de El Bosque (Asentamiento Humano que logro su
consolidación)
• Mejoramiento Integral de áreas verdes de todo el distrito
• Mejoramiento Integral de pistas y veredas a nivel distrital
• Mejora de Polideportivo Limatambo y Rosa Toro
• Construcción de Biblioteca Municipal
• Fortalecimiento de Módulos de Seguridad
• Fortalecimiento de la Vigilancia Digital
• Desarrollo de la Plataforma Integrada de Administración Predial
b. Principales programas de Desarrollo Humano
• “Muévete San Borja, Muévete por tu salud”; promoción de la actividad
física (circuito del “Pentagonito”.
• Conferencias “Jueves Saludables”, charlas médicas informativas,
educativas y de consejería.
• Control y despistaje de enfermedades crónicas no transmisibles (campañas
de salud)
• Munisalud, servicio de atención primaria de la salud en medicina general
y odontología en consultorio y a domicilio las 24 horas.
• Convenio con EsSalud para la atención en el distrito a los asegurados
samborjinos en un módulo instalado en el local Municipal.
• Fortalecimiento de campañas para la prevención del VIH/ Sida y contra
el estigma y discriminación de las personas que viven con el virus del Sida
– PWS
• Preventorio “Vida Saludable”, atención gratuita a personas asintomáticas
para orientación, consejería y referencia cuando el caso lo requiera,
previa evaluación de factores de riesgo y examen médico integral.
• Promoción de entornos saludables (cuidado y mantenimiento de áreas
verdes) y ambientes libres de humo de tabaco.
c. Mejor atención y respeto por el vecino
• Calidad de atención en la ciudadanía, esto lo respalda los informes
del Ranking CAD donde ubican a San Borja en segunda lugar de mejor
atención.
• Trabajo eficiente de los actores vinculantes a la participación ciudadana.
• Remodelación de espacios para un trato más cordial.
• Facilidades de pago a los vecinos.
d. Principales Programas de Educación, Cultura y Turismo
• Programa Vacaciones Divertidas
• Cursos y Talleres de Otoño -Invierno
• Programa Sistema de Gestión Ambiental Escolar- SIGAE
• Programa Municipios Escolares
• Charlas de Valores Cívicos y Éticos a Escolares
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75. • Programa Telecentro
• Programa Red Escolar
• Cursos de Ensamblaje
• Talleres de Manualidades en AA.HH
• Club de Exploradores
• Paraderos culturales
• Lectura para personas con discapacidad visual
• El arte de reciclar
• Educación vial en niños
• Cuna Jardín Municipal “ Little San Borja “
e. Principales decisiones que contribuyeron a planificar el distrito
• Una adecuada Zonificación, la misma que define los usos permitidos
y provee los lineamientos para un manejo coordinado del espacio y
de las actividades urbanas. El distrito esta considerado con áreas de
mayor homogeneidad de función “III”, predomina el uso Residencial
“R”, complementado con el uso Comercial “C”, Educativo “E”, Zona de
Recreación Pública “ZRP”, Usos Especiales“OU” y salud “H”.
• Trabajo coordinado con el sector privado, ya que es el potencial
financiador de proyectos ya que el gasto público es limitado.
• Trabajo coordinado con lo vecinos organizados y no organizados.
• Olvidando la Municipalidad su exclusiva función prestadora de servicios o
recaudadora de tributos, y convirtiéndose en el órgano de gobierno local,
promotor del desarrollo.
• Actualización catastral vinculada a su plataforma Integral de
administración predial.
f. Principales condecoraciones
• Certificación GALS I (Gestión Ambiental Local Sostenible).
• Premio a las Buenas Prácticas Gubernamentales otorgado por la ONG
Ciudadanos al Día en la categoría “Sistemas de Gestión Interna”, por la
Plataforma Inteligente de Administración Predial - PIAP.
• El Preventorio “Vida Saludable” junto con el programa “Muévete San
Borja, Muévete por tu salud”.
• Acreditación de San Borja como una Comunidad Segura, del Instituto
Karolinska, a través del Instituto CISALVA, centro colaborador de la
Organización Mundial de la Salud (OMS).
• Premio otorgado por la Municipalidad de Lima a la Innovación Municipal
• Reconocimiento de la Compañia de Bomberos Cosmopolita N° 11.
• Reconocimiento del Instituto Nacional de Defensa Civil, por la Gestión
del Riesgo de desastres para el fortalecimiento del Sistema Nacional de
Defensa Civil
• Reconocimiento por parte del Ayuntamiento Coruña.
• Reconocimiento del Ejercito Peruano
• Reconocimiento de la Policia Nacional
• Reconocimiento de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, en
merito a la creatividad Empresarial.
• Reconocimiento de la GTZ por el fomento del desarrollo juvenil y prevención
de la violencia.
• Creatividad empresarial
2009, en la categoría
de Gestión Pública
Regional y Local por su
Sistema de Contenedores
Subterráneos Easy, y en
Cultura, Recreación y
Turismo por el programa
Muévete San Borja,
estrategia efectiva de
promoción que transforma
el distrito en un área de
recreación y deporte.
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
56 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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76. CASO TEORICO 2.3 Planificación en Dubai
Pero que de especial tiene esta ciudad de los Emiratos
Árabes para que todos hablen, pues lo especial esta en
que tiene el único hotel siete estrellas del planeta. Está
construyendo el edificio más alto del globo, tiene un
archipiélago llamado The World, que recreará a escala
los cinco continentes, y cuyos terrenos ya están siendo
adquiridos por famosos y millonarios. Mezcla de islam,
ultramodernidad y opulencia, la llamada Ciudad del Oro
sorprende por donde se le mire. Esta no es una ciudad de
otro mundo, pero a veces parece que lo fuera.
Los Emiratos Árabes existen hace sólo tres décadas, pero hoy es una de las
potencias económicas del mundo. En tiempo récord, el país pasó de ser de
un pequeño reino de nómadas a una próspera potencia petrolera. Aspira
convertirse en uno de los centros turísticos y financieros más importantes del
mundo, y ya tiene una cara que deslumbra: Dubai, la joya del golfo Arábigo, y
una de las ciudades más sorprendentes del Medio Oriente.
El proyecto Dubai no era más que un pequeño asentamiento humano a
orillas del golfo Arábigo, sustentado por la pesca y el comercio de piedras
preciosas. Siempre fue un pueblo dominado, primero por los turcos, luego por
los mongoles, los portugueses y, finalmente, los ingleses. Ellos estuvieron en la
zona hasta 1971, cuando la mayoría de los reinos (excepto Qatar y Bahrein)
acordaron unirse y formar los Emiratos Árabes Unidos.
El artífice de ese hecho fue el sheikh Zayed bin Sultán Al Nahyan, que gobernó
Dubai hasta su muerte, en noviembre de 2004. Bajo su mandato, este emirato
se convirtió en una urbe ultramoderna, con una economía poderosa, que no
sólo se basa en el petróleo (a inicios), sino también en el comercio y el turismo.
El comienzo de toda visita a la ciudad es el Dubai Creek, un canal que entra
desde el mar y que la divide en dos, por el Norte está Deira, la parte comercial
y tradicional, y por el Sur Bur Dubai, donde se mezcla la ciudad histórica con
los barrios modernos.
Esta ciudad no es fácil de recorrer a pie, pero en la costanera podrá pasear
a bordo de un abra o taxi acuático, y así evitarse los tacos de los puentes y
túneles. Dubai también es conocida como la Ciudad del Oro, ya que tiene
el Gold Souk (Nr. Hyatt Regency Intl, Deira), tiendas donde venden joyas de
este metal y también piedras preciosas, asimismo posee zoco cubierto y la
Deira Tower, sitios ideales para alfombras y especias, por otro lado Jumeirah
es el barrio de fastuosas residencias, hoteles de lujo y movida nocturna. Tiene
excelentes playas y una de las mezquitas más bellas de Medio Oriente. Además
es la única que se puede visitar en Dubai. En Jumeirah hay unos 400 hoteles, y
el 75 por ciento, cinco estrellas. El más famoso de ellos es el Burj Al Arab, cuya
peculiar silueta destaca a kilómetros de distancia.
¿PERO CUAL ES LA VERDADERA RAZÓN DEL ÉXITO DE DUBAI-EAU?
1. TODO EMPEZÓ CON EL PETRÓLEO!!
Estadísticas refieren que Dubai es propietaria del 2% de las reservas gasísticas
de EAU por lo que su importancia es mínima, mientras que en el caso de las
FINES DE LOS 80 2006
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
57EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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77. reservas de petróleo de Dubai estas han disminuido notablemente los últimos
años y se prevé que desaparezcan en los próximos 20 años. Actualmente
produce alrededor de 240.000 barriles de petróleo diarios. Las mayores
terminales marítimas son Fateh, el suroeste de Fateh y dos yacimientos más
pequeños, Falah y Rashid. El único yacimiento terrestre es Margham.
2. UNA VISIÓN
“Alguna gente habla, nosotros hacemos cosas. Ellos planifican, nosotros
ejecutamos. Ellos dudan, nosotros avanzamos. Somos la prueba viviente
de que cuando los seres humanos tienen el coraje y el compromiso para
transformar un sueño en realidad, no hay nada que les pueda detener.
Dubai es un ejemplo viviente de esto”.
3. BUENAS POLÍTICAS GUBERNAMENTALES
• Poco “red tape”, en castellano se define como “Poca Burocracia” (o
poco papeleo).
• DUBAI se dirige como una Empresa/Marca
4. UNA BUENA LOCALIZACIÓN:
La ubicación estratégica de Dubai lo lleva a conformar un “HUB REGIONAL”.
5. UN BUEN TRINOMIO SOL-PLAYA-COMPRAS
• Clima bueno o soportable con aire acondicionado, lugar seguro y sin
enfermedades pero sobre todo no agresivo para el occidental
• Con 415 hoteles Dubai recibió 6,3 millones de Turistas en el 2006, más que
la India.
• Mas de 50.000 camas en todo EAU en 2006
• Intenciones de llegar a 15 millones en 2010 con 150 a 200 nuevos hoteles
(50 en Dubailand)
• Nueva ciudad del MARMOL: el Mall más grande del MUNDO (Mall of
Arabia) y otros de los más grandes del mundo (Mall of Emirates, Mall of
Dubai, Citycenter, etc)
6. UNAS MUY BUENAS INFRAESTRUCTURAS DE COMUNICACIONES
• Una política de “open-skies”
• 112 aerolíneas pasan por Dubai cubriendo más de 165 destinos y 125
compañías navieras
• Más de 25 millones de pasajeros en aeropuerto Dubai en 2006
• Un nuevo aeropuerto en construcción con 16 pistas diseñado para
manejar 120 millones de pasajeros y 12 millones de toneladas de cargo.
• Puerto y ZF de Jebel Ali. La mayor zona franca del mundo con más de
6.000 empresas y el mayor puerto del mundo dragado
7. UN GRAN CENTRO FERIAL Y DE CONVENCIONES EN MEDIO ORIENTE
• 50% del espacio ferial del golfo: mas de 50 mil metros cuadrados de
recinto ferial
• Mas de 100 ferias al año. Casi 50 exhibiciones internacionales tienen lugar
en el DWTC: BIG 5 SHOW, GITEX
• Mas de 250 convenciones, conferencias y cursos de formación
internacionales
• Principales exportaciones españolas (millones US$ 3.215) enero-octubre
2006.
8. NO TAXES
• No hay legislación fiscal a nivel federal en EAU. Hay impuestos a nivel
emirato
• No hay impuesto de BENEFICIOS, excepto en el sector petróleo, el
petroquímico y el bancario
• No hay impuesto sobre la RENTA: no hay retención en nómina
• No hay IVA
• Y se dispone de una mano de obra abundante multilingüe y barata
(asiática)
• Aunque si hay una batería de licencias y tasas anuales = impuestos
indirectos
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
58 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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78. 9. UN DESARROLLO VÍA “CLUSTERS”-”FREE ZONE”
10. UNA GRAN CANTIDAD DE PROYECTOS, MAS DE 1,3 TRILLONES DE DÓLARES.
11. ACCESO AL MERCADO
• Arancel general del 5%, por el establecimiento de la unión aduanera en
el Golfo.
• Excepto:
-- Tabaco y sus manufacturas, cuyo arancel es de un 100%
-- Alcohol, cuyo arancel es de un 100%
-- Un listado de productos exentos (417), con arancel 0.
-- También están exentos de arancel aquellas materias primas que sean
importadas por los países CCG para su transformación en industrias
registradas debidamente y con una licencia industrial.
GALERIA DE FOTOS
• Palm Jumeira en 2006 • Dubai Waterfront
• Dubai Marina • Dubailand - Sport City
• Burj Dubai • El Mundo, 300 Islas Artificiales
• Business Bay • Waterfront Palm Jebel Ali
• The Palm Deira • Dubailand: Parque de Atracciones
• The Lagoons • Falcon City-Dubailand
• International City • Adu Dhabi – Shams - Reem
• Dubai Internet City • Dubai Aid City
• Dubai industrial city • Dubai Metal & Comodities Center
• Dubai Healthcare City • Dubai Flower center
• Knowledge Village • Dubai Cars and Automotive Zone
• Dubai Media city • Dubai Internacional Financial Centre
• Dubai Textile cit • Dubai Outsource Zon
• Dubai Silicom Oasis • Dubai International Media Production Zone
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
59EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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79. CASO PRACTICO 2.1 El Coyote y el Correcaminos
En los fotogramas que
preceden podemos ver
al Correcaminos surcar las
carreteras sin preocuparle
nada aparentemente.
En la montaña le espera
su eterno rival, el poco
afortunado Coyote
que ha de valerse de mil y una estrategias
para terminar siempre malparado. Pero
veamos con detenimiento que es lo que va a
ocurrirles a nuestros protagonistas. El Coyote
ha preparado una trampa a su presa, se
ha situado en un lugar más alto para no ser
visto y poder atacar por sorpresa. Como es
habitual, empleará la dinamita para conseguir
su objetivo. ¿Conseguirá esta vez atrapar al
Correcaminos?
Este es el momento en que cae el barreño
y atrapa al Correcaminos. Seguidamente
nuestro cazador se lanza ágilmente al
barreño para bloquear la salida con su peso.
Hasta el momento hemos observado algunas
de las habilidades del Coyote: planifica su
estrategia, utiliza el factor sorpresa, calcula
velocidad y distancia, etc. Sin embargo,
pese a todo esto parece que el destino no
está de su parte.
Pero volvamos a los dibujos para ver que
sucede…El Coyote introduce un barreno
de dinamita encendido (por supuesto
marca ACME) y espera apoyado a que
haga explosión para poder capturar a su
presa. Hasta ahora parece que nuestro
protagonista se ha salido con la suya, parece
que el Correcaminos no tiene escapatoria, si
no fuera porque ya hemos visto estos dibujos
cientos de veces y en todos los episodios
siempre pasa lo mismo: el coyote nunca
logra cazar al Correcaminos, pensaríamos
que esta vez va la vencida.
¿Qué rara habilidad posee esta ave? ¿Por
qué siempre tiene tanta suerte?
Ahora vemos al Coyote sonriente y satisfecho
porque por fin ha conseguido capturar al Correcaminos. Él confía en la lógica,
todo su plan se ha basado en las leyes físicas,
el barreño, la altura, la dinamita encendida…
pero oh, no hay que confiarse porque aquí va
a ocurrir algo inesperado. La cámara realiza
un travelling hacia la izquierda y poco a poco
vamos viendo la silueta de un extraño ser que
observa al Coyote. En efecto, has dado en el
clavo, se trata del Correcaminos, que para
sorpresa de su enemigo, esta justo delante
de él sacándole la lengua. Inmediatamente
después, a la velocidad del rayo, desaparece
dejando una pequeña nube de polvo.
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80. ¿Cómo es posible? Parece decir el Coyote. ¡Si
lo he visto con mis propios ojos!
¿Entonces, qué o quién está debajo del
barreño? ¿Será otro Correcaminos?
¿Tendrá un doble? Nuestro amigo ya no puede
creer nada, pero tiene que comprobar por sí
mismo qué es lo que pasa.
Primero mira debajo, prudentemente, después
parece no encontrar nada pues ha de
introducirse hasta el fondo del barreño para
comprobar que la presa que ha capturado no
está ahí.
¿Pero, y la dinamita? Pues sí, otra vez has
acertado, la dinamita sí que estaba puesto
que ese es el final que todos esperamos, que
le explote a él.
Pero ¿Qué ocurre? ¿Cómo es que la dinamita
ya no tiene mecha y no pasa nada?
Como se ha acabado la mecha, nuestro
amigo se protege por si acaso poniendo el
barreño metálico encima de la dinamita.
Sin embargo, y como era de esperar, le explota
en todas las narices. Hasta aquí comprobamos
una vez más que el argumento de estos dibujos
es una constante. Son dos personajes con un
papel asignado del que no son capaces de
salir en ningún episodio. Su destino es una
constante, algo invariable por múltiples que
sean las peripecias que les ocurren.
Cuestionario del caso:
1. ¿Considera usted que el coyote realiza una planificación de sus actividades o
son intervenciones premeditadas? Si el alcalde de su localidad se pareciera
al coyote persiguiendo objetivos, usted le recomendaría que planifique
estratégicamente, que planifique operativamente o una combinación de
ambas. ¿Por qué?
2. ¿Cuál considera usted que es el enfoque de la estrategia aplicada por el
coyote prospectivo o de proferencia? ¿Por qué?
3. ¿Considera usted que la tecnología que usa el
coyote denominada ACME es deficiente, o existe
otro problema?, en su organización usted considera
que la tecnología que usan es como ACME, es mejor
o peor para el logro de sus objetivos o existe otro
problema de fondo.
4. Si usted conociera a un trabajador como el coyote,
no porque que pare persiguiendo a las secretarias
sino por otras características, ¿lo contraría? ¿Por
qué? ¿Cree usted que podría ser un buen elemento o
sería una perdida de tiempo y recursos?.
5. Usted considera que el comportamiento del
correcaminos es eficiente y eficaz.
6. Si usted conociera a un trabajador con las características del correcaminos,
¿lo contraría? ¿Por qué? ¿Cree usted que podría ser un buen elemento o
sería una perdida de tiempo y recursos?
CAPITULO 2: LA PLANIFICACION Y LOS PROYECTOS
61EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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81. REFLEXION 2.1 El Rey, El Sufí y el Cirujano
En tiempos antiguos un Rey de Tartaria había salido
a caminar en compañía de algunos de sus nobles, al
costado del camino había un abdal (un sufí peregrino)
que gritaba:”A quienquiera que me dé cien dinares, le
daré a cambio un buen consejo”
El rey se detuvo y le dijo: abdal, ¿Cuál es el buen
consejo que das por cien dinares?”. Señor –constesto el
abdal- ordena que me entreguen esa suma, y te diré
de inmediato. “Así lo hizo el rey, esperando oír algo extraordinario. El abdal
le dijo:”Este consejo es: Nunca comiences nada sin haber reflexionado cual
será el final de tu empresa”. Al oírlo, los nobles y todos los presentes se echaron
a reír y afirmaron que el abdal había sido muy sagaz al pedir el dinero por
adelantado. Pero el rey dijo: “No tienen por qué reírse del buen consejo que
me ha lado este abdal. Nadie; ignora que todos debiéramos pensar muy
bien antes de emprender cualquier cosa. Pero a diario somos culpables de
no recordar lo que pensamos, y las consecuencias de esto; son muy graves.
Valoro mucho el consejo que me ha dado este abdal.
El rey decidió tener
siempre presente el
consejo recibido, y ordenó
que fuero escrito en letras
de oro sobre las paredes
y grabado en una fuente
de plata. Algún tiempo
después un conspirador
intentó asesinar al rey,
sobornó al cirujano real con
la promesa de conseguirle
el cargo de primer ministro
del reino si clavaba un
bisturí envenenado en
el brazo del soberano.
Cuando llegó el momento
de hacerle una sangría al
rey, llevaron la fuente para
recoger en ella la sangre
real. De pronto el cirujano
reparó en los palabras
grabadas en el recipiente:
“Nunca comiences nada
sin haber reflexionado
cuál será el final de tu
empresa”. Sólo entonces
se dio cuenta el cirujano
de que si el conspirador
llegaba a ser rey, podría
hacerlo asesinar de inmediato, con lo cual no tendría necesidad de cumplir
con lo pactado. El rey al ver temblar al cirujano le pregunto qué le Sucedía, El
cirujano confesó la verdad. El conspirador fue apresado y el rey mandó llamar
o todos los que habían estado presentes cuando el abdal dio su consejo y les
dijo: “¿Todavía se ríen del consejo del abdal?”.
CARAVAN OF DREAMS - IDRIES SHAH, 1968
COMENTARIO:
“Planear no es eliminar la intuición. Es eliminar la improvisación (...). El planeamiento es un
método de trabajo por medio del cual las cosas se “preparan”, concomitantemente se
acompaña la acción y se aprende de lo que en realidad sucede”. Alberto Levy
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82. EL SISTEMA NACIONAL DE
INVERSIÓN PÚBLICA (CASO PERUANO)
CAPITULO
3
“El SNIP es básicamente una herramienta que
te dice, por favor antes de hacer un proyecto
evalúa, analiza alternativas y decide lo mejor
en términos de retorno social”
FERNANDO ZAVALA LOMBARDI, MEF - 2007
PIP 23547 “Construcción de Equipamiento Urbano Para Eventos Cívicos,
Sociales, Recreación Pasiva, Cultura y Turística De Huayre”
Monumento a la Maca 2005, Huayre Junín
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83. 3. EL SISTEMA NACIONAL DE
INVERSIÓN PÚBLICA
3.1. EL SNIP Y LA INVERSIÓN PÚBLICA
El referente inmediato anterior al Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú
lo constituye el Sistema Nacional de Planificación, creada en 1962, durante el
gobierno del Arq. Fernando Belaunde y desactivado al disolverse su órgano rector
el Instituto Nacional de Planificación el año de 1992, asumiendo dichas funciones
el Ministerio de Economía y Finanzas.
Es así que el año 2000, se crea formalmente el Sistema Nacional de Inversión Pública
del Perú a través de la Ley Nº 27293, y se puso en vigencia el 1 de enero de 2001,
bajo el gobierno de Valentín Paniagua. El objeto principal era evitar el despilfarro
en los gastos de inversión del Estado por medio de una serie de requisitos técnicos
y económicos a nivel de cada autoridad municipal, regional y de cada ministerio.
El conjunto lo supervisa la Oficina de Inversiones del Ministerio de Economía, la
cual aprueba los proyectos grandes que requieren endeudamiento público y
aval del Estado. Todos los otros proyectos son aprobados a nivel ministerial, local
y regional.
La historia económica del Perú, y de todos los países del mundo sobre todo los de
América Latina, está repleta de proyectos hechos con dinero público que no ha
sidoinvertidoeficientemente,loquehallevadoagrandessobrecostos,aproyectos
inconclusos, a resultados inesperados como: hospitales semidesocupadas,
carreteras que se caen a pedazos, construcciones fastuosas en lugares de extrema
pobreza, patrulleros sin radio, proyectos de riego sin producción agrícola, etc22
.
Para evitar estos despilfarros es que se creó el SNIP, era esencial que se mantenga
un control previo que optimice el uso de los recursos públicos destinados a la
inversión, buscando fortalecer la capacidad de planeación del sector público y
crear las condiciones para la elaboración de los planes de inversión multianuales.
¿El SNIP, es una institución?23
El SNIP NO es una institución, sino un Sistema Administrativo del Estado que cumple
las funciones de:
• Sistema Administrativo del Estado que certifica la calidad de los proyectos de
inversión pública, de manera que:
-- Se utilicen eficientemente los recursos de inversión
-- Se garantice la sostenibilidad de los proyectos
-- Los recursos públicos tengan mayor impacto socio-económico.
• Ser un mecanismo para la transparencia del gasto público y la rendición de
cuentas a la sociedad.
¿El SNIP, asigna recursos para la ejecución de proyectos?
El SNIP no asigna recursos, es un Sistema que certifica la calidad de los proyectos
de inversión pública, para lo cual establece una serie de principios, procesos,
normas técnicas y metodologías. Si bien un proyecto de inversión pública requiere
contar con la viabilidad en el marco del SNIP previo a su ejecución, no es parte
de las funciones del SNIP el asignar recursos para la ejecución de los mismos. En
la misma línea, un proyecto viable no implica que ya cuente con recursos para
su ejecución.
¿El SNIP, prioriza proyectos?
El SNIP no prioriza proyectos, son las autoridades de cada sector o nivel de
gobierno y sus instancias de gestión quienes definen qué y cuándo se ejecuta
cada proyecto declarado viable en el marco del SNIP.
22 Lima 21 de Agosto del Año: XXI - Edición: 9881 - Pedro Pablo Kuczynski
23 Ministerio de Economía y Finanzas - Perú
CAPITULO 3: EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA
64 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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84. El SNIP no prioriza los proyectos, sino que promueve la generación de una cartera
de proyectos de calidad de acuerdo a su nivel de rentabilidad y beneficio social.
¿Por qué es necesario el SNIP?
• Para gastar bien los recursos públicos.
• Para garantizar proyectos de inversión socialmente rentables, efectivos y
sostenibles.
• Para evitar que los proyectos sea sobredimensionado o subdimensionados.
• Para evitar duplicidad en las inversiones
• Para reducir lo más rápido posible nuestros déficit de infraestructura y servicios
básicos.
3.2. EL SNIP Y LA MEJORA EN LA CALIDAD DE INVERSIÓN
Desde sus inicios el SNIP fue objeto de diversas críticas, especialmente de los
gobiernos regionales y locales. Éstos señalaban que el sistema requería una
sustentación técnica demasiado detallada. Por otro lado, desde la sociedad
civil la crítica se centró en hacer que los gastos, por ejemplo en proyectos de
capacitación sean contemplados como gastos de inversión. Algunos gobiernos
subnacionales y sectores de la sociedad civil han señalado que el SNIP es un
factor que frena e incluso paraliza la inversión en regiones y localidades. Las
limitaciones del SNIP sumadas a la escasez real de cuadros técnicos competentes
en la evaluación y formulación de proyectos llevaron a una lenta ejecución
de los gastos de inversión, en particular en aquellos gobiernos regionales o
municipalidades que reciben importantes recursos por Canon y Sobrecanon24
.
Esta situación se ha ido revirtiendo con el tiempo. Desde el 2000 hasta la fecha
se han promulgado normas para que las Oficinas de Programación e Inversiones
(OPI) de los gobiernos regionales tengan mayores facultades para declarar la
viabilidad de los proyectos. Si bien los gobiernos regionales han incrementado
la cantidad de proyectos que aprueban estos avances no se han traducido en
cambios sustanciales en la ejecución de las inversiones debido a que existen otros
dos factores que generan demora: la elaboración de los expedientes técnicos a
nivel constructivo y los procesos de adquisiciones y contrataciones.
Frente a este contexto es que algunos Gobiernos Locales del país, sostienen que
el SNIP constituye un obstáculo para la ejecución oportuna de los proyectos, no
obstante, de no haberse creado hoy persistiría la llamada “cultura del expediente
técnico”, por el cual se ejecutaron proyectos como: el parque del árbitro, el
monumento al lagarto y el malecón de dos pisos, todos en Tumbes, en donde la
24 Participa Perú - Nota de Información y Análisis 54
FIGURA Definiendo el Sistema Nacional de Inversión Publica3.1
realiza el Sector Público.
Es un Sistema para administrar, a
nivel Nacional, con eficiencia
y eficacia, las Inversiones que
Que es el SNIP:
CAPITULO 3: EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA
65EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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85. tasa de analfabetismo es de 22.3%, mayor que el 11.8% del promedio nacional,
así también sólo el 51.7% de la población tiene abastecimiento de agua, frente al
62.2% del promedio del país25
.
Otros elocuentes ejemplos de proyectos realizados por la “cultura del expediente
técnico” son26
:
• La construcción de un mirador de 40 m de altura en Tambopata (Madre de
Dios) con un costo de inversión de S/ 2 millones y costos de mantenimiento
anual por S/ 200,000. Recursos que hubieran podido destinarse a disminuir,
por ejemplo, la tasa de analfabetismo de la población (22.3%), o aumentar la
cobertura de agua potable (34.8%)
• Construcción del Centro Cívico de Palca y del Auditorio Subterráneo, ambos
en Huancavelica, el departamento más pobre del país que tiene el 84.4% de
su población en situación de pobreza y solamente el 33.3% de los habitantes
tiene acceso al abastecimiento de agua potable.
Con la creación del SNIP, se busca lograr que los escasos recursos públicos tengan
mayor impacto sobre el desarrollo económico y social del país, esta situación
constituye un proceso de aprendizaje que se viene logrando paulatinamente con
errores y aciertos los que permitirán en definitiva mejorar el sistema, no obstante
también ha permitido mejorar la calidad de la inversión pública durante los años
de aplicación.
¿Pero como el SNIP, logrará mejorar la calidad de la inversión?
Se logrará cuando cada nuevo sol (S/.) invertido produzca el mayor bienestar
social. Esto se consigue con:
• Proyectos efectivos para atender necesidades básicas
• Proyectos dimensionados en función del tamaño de las necesidades de la
población
• Proyectos con costos adecuados
• Proyectos sostenibles, que operen y brinden servicios a la comunidad
ininterrumpidamente.
3.3. MARCO LEGAL DEL SNIP
La total disponibilidad de los documentos legales se encuentra en la página
Web del Ministerio de Economía y Finanzas27
, los mismos que se sustentan en la
Ley de Creación del Sistema Nacional de Inversión Pública en el que dispone
que el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de
Programación Multianual del Sector Público, es la más alta autoridad técnico
normativa del SNIP, la cual dicta las normas técnicas, métodos y procedimientos
que rigen los Proyectos de Inversión Pública, asimismo el Reglamento de la Ley
del Sistema Nacional de Inversión Pública, establece que la Dirección General de
Programación Multianual del Sector Público aprueba a través de Resoluciones las
Directivas necesarias para el funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión
Pública.
Por fines didácticos solo se redactan los títulos de las principales normas del SNIP,
los mismos que se modifican y actualizan permanentemente:
• Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública
• Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública
• Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública
3.4. DEFINICIONES BÁSICAS EN EL SNIP
Proyecto de Inversión Pública (PIP). Un Proyecto de Inversión Pública constituye
una intervención limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos
públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, o recuperar la capacidad
productora o de provisión de bienes o servicios de una Entidad, cuyos beneficios
se generen durante la vida útil del proyecto y éstos sean independientes de los de
25 Econ. Rosa Amelia Maza Vilcherres
26 Ministerio de Economía y Finanzas
27 http://www.mef.gob.pe
CAPITULO 3: EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA
66 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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86. otros proyectos. Asimismo, debe tenerse en cuenta lo siguiente:
• El PIP debe constituir la solución a un problema vinculado a la finalidad de
una Entidad y a sus competencias. Su ejecución puede hacerse en más de un
ejercicio presupuestal, conforme al cronograma de ejecución de los estudios
de preinversión.
• No son Proyectos de Inversión Pública las intervenciones que constituyen gastos
de operación y mantenimiento. Asimismo, tampoco constituye Proyecto de
Inversión Pública aquella reposición de activos que:
-- Se realice en el marco de las inversiones programadas de un proyecto
declarado viable;
-- Esté asociada a la operatividad de las instalaciones físicas para el
funcionamiento de la entidad.
-- No implique ampliación de capacidad para la provisión de servicios.
Programa de Inversión. Es un conjunto de PIP y/o Conglomerados que se
complementan, tienen un objetivo común.
Conglomerado. Es un conjunto de PIP de pequeña escala que comparten
características similares en cuanto a diseño, tamaño o costo unitario y que
corresponden a una misma función y programa, de acuerdo al Clasificador
Funcional Programático. Solo puede ser un componente de un Programa de
Inversión.
Recursos Públicos. Se consideran Recursos Públicos a todos los recursos financieros
y no financieros de propiedad del Estado o que administran las Entidades del Sector
Público. Los recursos financieros comprenden todas las fuentes de financiamiento.
Esta definición incluye a los recursos provenientes de cooperación técnica no
reembolsable (donaciones y transferencias), así como a todos los que puedan ser
recaudados, captados o incorporados por las Entidades sujetas a las normas del
Sistema Nacional de Inversión Pública.
3.5. ÓRGANOS CONFORMANTES DEL SNIP
A. Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Es la más alta autoridad técnica
normativa del Sistema Nacional de Inversión Pública. Actúa a través de la
Dirección General de Programación Multianual del Sector Público.
B. La Dirección General de Política de Inversiones (DGPI). Dirección
perteneciente al Ministerio de Economía y Finanzas, que es la máxima
autoridad técnica normativa del SNIP.
FIGURA Definiendo el Sistema Nacional de Inversión Publica3.2
67EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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87. C. Los Órganos Resolutivos (OR). Son las máximas autoridades ejecutivas en
cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local.
D. Las Oficinas de Programación de Inversiones (OPI). Son los órganos
técnicos del SNIP en cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local.
E. Las Unidades Formuladoras (UF). Son cualquier órgano o dependencia de
las entidades (previamente registradas en el Banco de Proyectos).
F. Las Unidades Ejecutoras (UE). Son cualquier órgano o dependencia de
las entidades, con capacidad para ejecutar los Proyectos de Inversión
Pública de acuerdo a la normatividad presupuestal vigente. No requieren
su inscripción en el Banco de Proyectos.
3.6. CICLO DE VIDA DE UN PROYECTO
Para poder entender claramente el ciclo de vida de un proyecto es importante
en primer lugar diferenciar entre la realización de una actividad y un proyecto,
así tenemos:
ACTIVIDAD:
• Reúne acciones presupuestarias que concurren en la operatividad y
mantenimiento de los servicios públicos o administrativos existentes.
• Representa la producción de los bienes y servicios que la entidad lleva a
cabo de acuerdo a sus funciones y atribuciones, dentro de los procesos y
tecnologías acostumbrados.
• Es permanente y continua en el tiempo.
• Respondeaobjetivosquepuedensermedidoscualitativaocuantitativamente,
a través de sus componentes o metas.
• Incluye las acciones de operación y mantenimiento que surgen como
resultado de la culminación de los proyectos de inversión.
PROYECTO:
• Toda intervención limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente fondos
públicos, con el fin de crear, ampliar, mejora, modernizar o recuperar la
capacidad productora de bienes y servicios públicos, implicando la variación
sustancial o el cambio de procesos y/o tecnología utilizada por la entidad,
cuyos beneficios se generan durante la vida útil del proyecto y éstos sean
independientes de los otros proyectos.
• Responde a intervenciones que pueden ser medidas física y financieramente,
a través de sus componentes y metas.
FIGURA Esquema de interacción entre los organismos del SNIP3.3
CAPITULO 3: EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA
68 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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88. • No se pueden considerar gastos de carácter permanente dentro de un
proyecto.
• Luego de su culminación, generalmente da origen a una actividad
Teniendo definida estas diferencias, ahora sabemos que los proyectos son finitos,
que tienen un comienzo y final bien definidos, y en ocasiones parecen tener vida
propia. En consecuencia, es lícito pensar que un proyecto tiene un ciclo de vida
natural que consta de tres fases: Pre–Inversión, Inversión y Post Inversión.
A. PRE – INVERSIÓN.
Durante esta fase se analiza la idea de realizar un proyecto. Si es beneficioso,
factible y viable, la idea se transforma en una propuesta de proyecto, la misma
que puede tomar tres niveles de estudio: perfil, pre-factibilidad y factibilidad.
Cabe mencionar que durante esta fase formativa del proyecto, se definen con
claridad los objetivos y se asigna a los responsables del proyecto o administrador
del proyecto.
B. INVERSIÓN.
En la fase operativa ya debe estar conformado el equipo de proyecto. En este
momento comienza el trabajo en el proyecto. Realizar el proceso de seguimiento
al progreso del proyecto, actualizar los planes de proyecto y vigilar de cerca el
equipo son responsabilidades administrativas clave en este nivel. Ocuparse de
cambios propuestos en el trabajo por hacer o en los objetivos del proyecto es
quizá, la tarea más desafiante de todas.
En esta fase se consideran dos etapas bien definidas, la primera vinculada a la
elaboración de Estudios Definitivos y Expediente Técnico Detallado y la segunda
vinculada a la implementación del proyecto.
C. POST – INVERSIÓN.
En esta fase final ya se debe haber completado el trabajo en el proyecto (o
suspendido prematuramente). Durante esta fase se analizan los éxitos y fracasos
del proyecto, incluyendo su estructura organizativa, se prepara un informe
detallado de término de obra o conocida también como liquidación de obra.
Aunque los proyectos tienden a ser únicos en uno u otro aspecto, un minucioso
examen posterior puede ayudar a los responsables de la formulación y
ejecución de proyectos a evitar los errores del pasado y aprovechar las formas
organizativas mejoradas, las técnicas de planeación y control, y los diversos estilos
de administración ayudan a que las instituciones públicas diseñen y administren
FIGURA El ciclo de vida de un Proyecto3.4
Órgano ResolutivoPRE INVERSION
Órgano ResolutivoINVERSION
Órgano ResolutivoPOST INVERSION
•Perfil simplificado
•Perfil
•Prefactibilidad
•Factibilidad
• Estudios Definitivos y
Expediente Técnico Detallado
• Implementación del proyecto
(Ejecución).
• Operación y mantenimiento
• Evaluación Ex Post.
Declaración
de
viabilidad
Retroalimentación
69EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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89. los equipos con mayor efectividad en el futuro, sin derrochar los recursos escasos
de las instituciones públicas.
En esta fase también se consideran dos etapas, la primera vinculada a la
operación y mantenimiento del distrito y la segunda vinculada a los estudios ex
post del proyecto.
3.7. PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS EN LA FASE DE PRE –
INVERSIÓN
La razón por la cual los proyectos deben pasar por este estado se basa en la
importancia de indagar sobre la conveniencia de emprender el proyecto antes
de iniciar las obras o acciones que lo harán realidad. Dado que no todos los
proyectos pasan por todos los niveles: (perfil, prefactibilidad y factibilidad), algunos
pueden ser obviados siempre y cuando la disminución de la incertidumbre se
detecte, de ahí que los estudios asociados a los diferentes niveles no ameriten
realizar el costo adicional de llevarlas a cabo.
A. PERFIL
En el nivel de perfil debe reunirse toda la información de origen secundario
relacionada con el proyecto. Por ejemplo, información vinculante dentro de la
institución, en otras entidades públicas similares, en bases de datos, líneas de base,
compendios estadísticos, estudios técnicos, financieros, etc. En este nivel debe
verificarse todas las alternativas del proyecto y estimarse sus costos y beneficios
de manera preliminar. Con esta información, se descartaran algunas (o todas) las
alternativas y se planteará cuales ameritan estudios mas detallados.
En el caso de pequeños proyectos en donde no existen múltiples alternativas
identificadas o, en donde no se requiere realizar estudios adicionales, puede
procederse desde esta etapa a la etapa de inversión. Asimismo, en esta etapa
es posible y conveniente tomar la decisión de aplazar o descartar el proyecto
considerando su viabilidad y factibilidad.
La preparación de este estudio no debe demandar mucho tiempo y recursos,
sino más bien conocimientos técnicos de profesionales que permitan, a grandes
rasgos, determinar la posibilidad de llevar adelante la idea.
Es importante considerar que para el SNIP este nivel tiene como objetivo principal
la identificación del problema a través de su causas o efectos, los objetivos
del proyecto, la adecuada identificación de alternativas para la solución del
FIGURA Escenarios de los niveles de estudio de Preinversión3.5
0
1
2
3
4
5
6
7
INCETIDUMBRE
COSTOTIEMPO
PERFIL PREFACTIBILIDAD FACTIBILIDAD
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PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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90. problema, y la evaluación preliminar de dichas alternativas; en este contexto el
SNIP plantea los contenidos mínimos de un perfil los cuales se encuentran en los
anexos de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.
B. PREFACTIBILIDAD
En el nivel de prefactibilidad se evalúan las opciones no descartadas del proyecto
con la finalidad de reducir las alternativas identificadas en el perfil sobre la base
de un mayor detalle. Para tal propósito será necesario asignar los fondos para los
estudios requeridos.
El paso del anterior nivel a éste, y de éste al de factibilidad, depende
fundamentalmente de las necesidades adicionales de información para poder
tomar una decisión adecuada. Deberán ponderarse los costos adicionales
asociados con los nuevos estudios y los beneficios adicionales asociados con una
menor incertidumbre. En este nivel, es común tener que realizar investigaciones
propias al estudio para precisar la información secundaria recopilada en el nivel
de perfil.
La información que se requerirá a mayor detalle serán principalmente los estudios
de mercado, estudios técnicos, estudios de evaluación económico – financiero
y estudios de impacto ambiental según cada alternativa planteada en el perfil.
Finalmente, deberá recomendarse la ejecución de una sola de las alternativas
en forma unívoca. La mayoría de los proyectos que lleguen a este nivel de
prefactibilidad podrán pasar directamente a su diseño definitivo y ejecución. Sin
embargo, existirán grandes proyectos que, por su magnitud, ameriten estudios de
mayor profundidad; éstos son los estudios de factibilidad a nivel de anteproyecto.
Este nivel tiene como objetivo acotar las alternativas identificadas, sobre el
argumento de que la mejor calidad de la información permitirá descartar las
alternativas menos eficientes, en este contexto para el caso peruano, el SNIP
segun sus ultimas modificatorias efectuadas en el 2011 no considera este nivel de
estudio, considerandose unicamente el nivel de perfil y el de factibilidad.
C. FACTIBILIDAD
Enelniveldefactibilidad,setienecomoobjetivoreduciralmáximolaincertidumbre
vinculada con la realización de un proyecto de inversión pública.
En el nivel de factibilidad, deberá analizarse detalladamente la alternativa
recomendada en el nivel anterior, asimismo es de suma importancia que en este
nivel estén perfectamente definidos los alcances y dimensiones de los siguientes
elementos:
• Técnico (estudios de ingeniería y uso óptimo de los recursos)
• Económico (a nivel micro: tamaño, localización, mercado, ingresos y egresos
nivel macro, la evaluación social);
• Financiero (financiamiento y sus fuentes, rentabilidad del proyecto y
capacidad de pago);
• Administrativo (desarrollo institucional, aspectos legales, organización de las
empresas ejecutoras y operadoras del proyecto público).
• Social (estudio del impacto social e impacto ambiental)
Para el caso del SNIP, este nivel tiene como objetivo llevar a cabo estudios con
mayor profundidad para el logro de una mejor información, con la finalidad
de reducir los riesgos e incertidumbre para la decisión de una inversión, en este
contexto el SNIP plantea los contenidos mínimos de un proyecto a nivel de
factibilidad los cuales se encuentran en los anexos de la Directiva General del
Sistema Nacional de Inversión Pública.
Es importante entender que la inversión pública es como comprar un televisor por
una familia, debido que al adquirirlo nos preocupa el costo, la marca, el consumo
de energía, el espacio que va a ocupar, la resolución, el sonido, la garantía,
debido a que si hacemos una mala compra nos perjudicamos por el gasto inútil,
las reparaciones, las amarguras diarias de no poder ver una imagen con buena
resolución, entre otros; de igual forma es importante meditar toda vez que los
71EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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91. recursos a invertir son recursos públicos ya que el dinero que se invierte no es de
una sola persona sino es de un conjunto de ciudadanos, es en este momento en
el que toman relevancia los diferentes niveles de estudios de Pre-inversión ya que
permiten reducir progresivamente la incertidumbre propia del riesgo a invertir.
Nótese que cada estudio involucra un mayor nivel de profundidad que
reduce la incertidumbre, pero ello conlleva a un mayor costo en sus diferentes
representaciones (costo económico, costo social, costo político) y un mayor
tiempo que atrasa todo un proceso de inversiones.
Para el caso en el que los Proyectos son grandes e involucran un gran desembolso
de dinero, se justifica la profundización de los estudios a fin de reducir el alto nivel
de incertidumbre (riesgo), entendiendo sobretodo que el daño social y ambiental
puede ser más grave que el daño económico o político.
Pero cabe aclarar que no todos los proyectos requieren pasar por los tres niveles
de la Pre-inversión, pero de darse el caso el proceso es secuencial en el que no
se pude obviar niveles, es decir no se pude pretender realizar un proyecto a nivel
de factibilidad sin haber elaborado antes un proyecto a nivel de prefactibilidad,
ni este sin haber elaborado antes un perfil.
Cuando se formulan proyectos de tipo privado, el nivel estará determinado por la
complejidad del proyecto, pero en proyectos de tipo social el nivel lo determina
la autoridad técnica normativa, es decir el Ministerio de Economía y Finanzas
reglamentando montos para cada nivel.
Los niveles que contempla el sistema son:
• Estudio a nivel de Perfil simplificado
• Estudio a nivel de Perfil
• Estudio a nivel de Factibilidad
Los montos que determinan cada nivel de estudio se encuentran en la Directiva
General del Sistema Nacional de Inversión Pública, la misma que continuamente
se modifica y actualiza y pueden encontrarla en la pagina web del Ministerio de
Economia y Finanzas para el caso peruano.
3.8. PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS ENTRE LA FASE DE PRE –
INVERSIÓN E INVERSIÓN
A. EL REGISTRO DEL PROYECTO
Una vez concluido el estudio de preinversión se debe proceder a registrar el
proyecto en el Banco de Proyecto del SNIP, el responsable del registro del proyecto
es la Unidad Formuladora, la cual registra el PIP asignándose automáticamente la
OPI sectorial responsable de su evaluación.
AlmomentoderegistrarelPIP,laseleccióndelafunción,programaysubprograma,
deberá realizarse considerando el área del servicio en el que el PIP va a intervenir,
independientemente de la codificación presupuestal utilizada.
Una vez concluido el registro se generará el código SNIP del proyecto. Este
número generado identificará al proyecto en las siguientes fases del ciclo de vida
del proyecto.
Terminado el registro y obtenido en código SNIP, la unidad formuladora remite
a la Oficina de Programación de Inversiones el estudio de preinversión y la ficha
de registro del proyecto, la OPI recibe el Perfil, verifica su registro en el Banco de
Proyectos y registra la fecha de su recepción.
B. PLAZOS DE EVACUACIÓN
Los plazos de evaluación están sujetos al nivel del proyecto por lo que el tiempo
de evaluación será distinto para un PIP Menor, Perfil o Factibilidad.
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92. Los plazos de evaluación son normados y se describen en la Directiva General del
Sistema Nacional de Inversión Pública. Asimismo el tiempo de evaluación se rige
a partir de la recepción del estudio de preinversión.
C. LA DECLARATORIA DE VIABILIDAD
La viabilidad de un proyecto es requisito previo a la fase de inversión. Para solicitar
la Declaración de viabilidad es necesario que un PIP demuestre que es:
• Socialmente rentable, es decir, que los beneficios sociales sean mayores a los
costos del proyecto.
• Sostenible, cuenta con los recursos suficientes para cubrir su operación y
mantenimiento.
• Compatible con las políticas sectoriales, que la solución propuesta este
enmarcado en los lineamiento de política de la institución formuladora y
ejecutora.
La declaración de viabilidad sólo podrá otorgarse si cumple con los siguientes
requisitos:
• Ha sido otorgada a un PIP, de acuerdo a las definiciones establecidas.
• No se trata de un PIP fraccionado.
• La UF tiene las competencias legales para formular el proyecto.
• La OPI tiene la competencia legal para declarar la viabilidad del proyecto.
• Las entidades han cumplido con los procedimientos que se señalan en la
normatividad del SNIP.
• Los estudios de preinversión del proyecto han sido elaborados considerando
los Parámetros y Normas Técnicas para Formulación y los Parámetros de
Evaluación normados por el SNIP.
• Los estudios de preinversión del Proyecto han sido formulados considerando
metodologías adecuadas de evaluación de proyectos, las cuales se reflejan
en las Guías Metodológicas que publica la DGPM.
• Se aprueba el Protocolo de Evaluación estipulado por el SNIP.
• Los proyectos no están sobredimensionados respecto a la demanda prevista,
y los beneficios del proyecto no están sobreestimados.
La Unidad Ejecutora deberá ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada
la viabilidad para disponer y/o elaborar los estudios definitivos o expedientes
técnicos, así como para la ejecución del Proyecto de Inversión Pública. Asimismo,
la declaración de viabilidad obliga a la Entidad a cargo de la operación del
proyecto, al mantenimiento del mismo, de acuerdo a los estándares y parámetros
aprobados en el estudio que sustenta la declaración de viabilidad del Proyecto y
a realizar las acciones necesarias para la sostenibilidad del mismo.
FIGURA La viabilidad del proyecto3.6
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PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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93. La DGPM se encuentra facultada para cautelar que las declaraciones de
viabilidad que otorguen los demás órganos del SNIP, reúnan los requisitos de
validez técnica y legal, disponiendo las acciones respectivas según cada PIP,
las cuales deberán estar debidamente sustentadas y registradas en la Ficha de
Registro del PIP en el Banco de Proyectos, según corresponda.
D. INFORME DE EVALUACIÓN
Evaluado el PIP, utilizando el Protocolo de Evaluación, la OPI debe emitir un
Informe Técnico y registrar en el Banco de Proyectos dicha evaluación. Con
dicho Informe, la OPI puede:
• Aprobar el Perfil y recomendar otro nivel de estudios;
• Aprobar el Perfil y solicitar la declaración de viabilidad del PIP a la DGPM, en
cuyo caso se remite el Perfil visado conforme a lo señalado en la directiva del
SNIP, acompañado del Informe Técnico;
• Observar el estudio, en cuyo caso, deberá pronunciarse de manera explícita
sobre todos los aspectos que deban ser reformulados;
• Rechazar el PIP.
3.9. PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS EN LA FASE DE INVERSIÓN
En el estado de inversión, también llamado de ejecución o de construcción es
donde se adquieren los equipos necesarios y se pone en marcha el proyecto.
Esta etapa cubre hasta el momento en que el proyecto entra en operación. Es
en esta etapa cuando se ponen a prueba los estudios, los diseños, los planes y
análisis anteriores; el trabajo de las etapas anteriores se dirige a asegurar que el
proyecto sea un éxito.
En esta etapa es importante la capacidad de la entidad ejecutora, tanto en
la ejecución como en la coordinación con las entidades que participan en el
proyecto. En este sentido, es necesario definir las responsabilidades de cada
uno de los organismos participantes y diseñar mecanismos que aseguren la
participación eficiente de cada uno de ellos.
Lo más importante es preveer los elementos necesarios para que una vez que
el proyecto vaya a entrar en operación, se cuente con los recursos financieros y
humanos necesarios para su implementación, su mantenimiento y su operación.
Las etapas que comprende la fase de inversión son:
A. Elaboración del Estudio Definitivo y Expediente Técnico
Estudio Definitivo28
: Estudio que permite definir a detalle la alternativa seleccionada
en el nivel de Pre-inversión y calificada como viable. Para su elaboración se
deben realizar estudios especializados que permitan definir: el dimensionamiento
a detalle del Proyecto, los costos unitarios por componentes, especificaciones
técnicas para la implementación del equipamiento, medidas de mitigación de
impactos ambientales negativos, necesidades de operación y mantenimiento,
el plan de implementación, entre otros requerimientos considerados como
necesarios de acuerdo a la tipología del proyecto.
Cabe especificar que cuando un proyecto tiene que ver con infraestructura se
hace indispensable la realización de un expediente técnico, pero si la tipología
del proyecto tiene que ver con la adquisición de equipos o prestación de servicios
el documento recomendado es simplemente un estudio definitivo.
Expediente Técnico29
: En el expediente técnico se define y sustenta el objeto,
costo, plazo, características y otras condiciones necesarias para la adecuada
ejecución de la obra en particular por ejecutar, por lo que su elaboración debe
contar con el respaldo técnico necesario, verificando que corresponda a su
28 GUÍA DE ORIENTACIÓN Nº 1 Normas del Sistema Nacional de Inversión Pública - 2005 Ministerio de Economía
y Finanzas - Programa Pro Descentralización
29 GUÍA DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS POR CONTRATA - Contraloría General de la República -
2007
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94. naturaleza y condiciones especiales de la ley. Es el conjunto de documentos que
comprende:
• Memoria descriptiva
• Especificaciones técnicas
• Planos de ejecución de obra
• Metrados
• Valor referencial (presupuesto de obra)
• Análisis de precios unitarios
• Calendario valorizado de avance de obras
• Fórmulas polinómicas
Si el caso lo requiere, se puede incluir:
• Estudios de suelos
• Estudio geológico
• Estudio de impacto ambiental
• Estudio básico de ingeniería, u otros complementarios.
B. Ejecución del Proyecto
Es la etapa en la cual se pone en marcha la alternativa seleccionada del PIP. En
principio los PIP deben ser ejecutados según los parámetros bajo los cuales fue
otorgada su viabilidad, sin embargo, existen situaciones que podrían afectar los
costos, los plazos y las metas de los PIP.
3.10. PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS EN LA FASE DE POST -
INVERSIÓN
En términos generales, el ciclo de los proyectos no termina estrictamente cuando
el proyecto a sido ejecutado. Todavía queda una etapa adicional y final, que
es la fase de post-inversión. Por lo general, esta etapa tiene lugar, cuando el
proyecto abandona la etapa de inversión y comprende las etapas de:
A. Operación y Mantenimiento
En esta etapa ya se ha finalizado la inversión y el proyecto debe empezar a
proveer los bienes y/o servicios para los cuales fue diseñado. Es importante en
esta etapa disponer de los fondos necesarios para la adecuada operación del
proyecto, ya que sin ellos éste no dará los beneficios esperados.
B. Evaluación Ex-post
La evaluación ex-post pretende examinar al proyecto desde una perspectiva
más amplia, intentando determinar las razones de éxito o fracaso, con el objeto
de considerar las experiencias exitosas en el futuro y de evitar los problemas
ya presentados. La evaluación expost también debe de dar información sobre
la eficacia de cada uno de los proyectos y del cumplimiento de los objetivos
trazados en su diseño.
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95. CASO TEÓRICO 3.1 Algunos ejemplos de Sistemas de Inversión
CHILE. Es uno de los sistemas más avanzados, en términos
de logros, en el cual el ordenamiento de las inversiones
se inició sin el respaldo de un marco legal a través de
un proceso de convencimiento a las instituciones e
instancias de gobierno de la necesidad de coordinar
y normar las inversiones, hasta formar un Sistema de
Inversiones con un respaldo legal bien fundamentado,
un sistema de información centralizado y en línea para
todos las instituciones participantes, asimismo el personal
es altamente capacitado a través de programas anuales de adiestramiento.
Los logros del Sistema de Inversiones de Chile son analizados y asimilados con
el apoyo del Ministerio de Planificación y Cooperación que brinda asistencia
técnica básica a países como Panamá, Ecuador, Perú y atiende de 8 a 10
misiones anuales que llegan a Chile para conocer los procesos y el sistema
de información utilizados para la formulación y selección de los programas de
inversiones.
La función de análisis técnico-económico de los proyectos de inversión está
radicada en MIDEPLAN, tanto desde el punto de vista del establecimiento
del conjunto de normas, procedimientos y metodologías de preparación y
evaluación de proyectos, como del análisis, revisión y recomendación técnica
correspondiente a cada uno de ellos. La función de formulación, presentación
y evaluación de los proyectos radica en las entidades inversionistas, es decir,
en aquellos ministerios y servicios que desean realizar inversiones con recursos
públicos.
Las leyes que respaldan el Sistema Nacional de Inversiones son la Ley Orgánica
de la Administración Financiera del Estado que establece que los estudios
de preinversión y los proyectos de inversión deberán contar con informe del
organismo de planificación nacional o regional en su caso, el cual deberá
estar fundamentado en una evaluación técnico-económica que analice su
rentabilidad, la Ley de creación del MIDEPLAN como una Secretaría de Estado,
las instrucciones para ejecución de la Ley de Presupuesto del Sector Público
que anualmente entrega la Dirección de Presupuesto donde establece
que la incorporación de nuevos estudios y proyectos de inversión requiere
necesariamente y en forma previa a la solicitud de asignación de recursos,
contar con financiamiento y la evaluación e informe favorable del MIDEPLAN,
el Oficio Circular de la Dirección de Presupuesto también establece que la
información tanto financiera como física, se canalizará a través del Banco
Integrado de Proyectos.
BOLIVIA. El sistema nacional de inversiones de Bolivia está coordinado por
el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo del Ministerio
de Hacienda y son ellos los que fijan los techos para inversión. El marco legal
sobre el que opera este sistema se concretiza en 1990 mediante la aprobación
de la Ley de Sistemas de Administración Financiera y Control Gubernamental
donde se ratifica el sistema nacional de inversiones como ordenador del
proceso de gestión de la inversión pública, luego mediante la resolución
suprema de 1996 se aprueban las Normas Básicas y en 1997 se aprueba el
Reglamento Básico de Operaciones del SNIP, Reglamento Básico del Sistema
de Información sobre Inversiones (SISIN), Reglamento Básico de Preinversión y
Resoluciones Biministeriales para las metodologías. El tiempo de preparación,
aprobación y aplicación del marco legal inició desde 1980 hasta en 1997 en
que se aprobaron los reglamentos básicos, actualmente se están revisando las
normativas.
De acuerdo a todas las normativas y reglamentos establecidos, todas las
entidades públicas deben elaborar sus presupuestos de inversión sobre
la base de los proyectos de inversión que cuentan con financiamiento
asegurado. El Vice-ministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo
es el encargado de verificar el cumplimiento de las normas del SNIP y luego
CAPITULO 3: EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA
76 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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96. remite el anteproyecto del presupuesto de Inversión Pública la Vice-ministerio
de Presupuesto y Contaduría para su agregación final.
El ámbito de aplicación del marco legal abarca a todas las instituciones que
ejecutan proyectos con recursos públicos. Además existe un registro de las
Organizaciones no gubernamentales pero a nivel informativo.
COLOMBIA. A mediados de la década de los 80’s el Departamento Nacional
de Planeación (DNP) suscribió un convenio con la OEA para adelantar estudios
relativos a la inversión pública, concluyendo en la necesidad de ordenar el
manejodelosrecursospúblicosdedicadosalainversiónenunSistemaintegrador
basado en Bancos de Proyectos. A raíz de este estudio, se firmaron acuerdos
de cooperación, a principios de la década de los 90, entre el DNP, el BID y
el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
(ILPES) para crear el Sistema Nacional de Gestión de Programas y Proyectos.
Este sistema se desarrollaría en dos niveles: el nacional y el territorial e incluía los
componentes Procedimental, Metodológico, Capacitación y Sistemas. En el
componente metodológico se generaron metodologías sencillas que facilitan
la gestión de la inversión pública nacional enfocada a resolver problemas y
satisfacer necesidades regionales y locales. El Sistema Nacional de Gestión de
Programas y Proyectos de Inversión Pública incluía el proyecto Implantación
del Banco Nacional de Proyectos de Inversión Pública (BPIN), correspondiendo
al nivel nacional.
El primer esfuerzo a nivel legal respecto al Sistema de Inversiones Públicas se
concreta en la Ley 38 de 1989 Normativa del Presupuesto General de la Nación,
la Constitución de 1991 donde se establece que el Plan de Inversiones se
establecerá mediante ley que tendrá prelación sobre las demás, en el decreto
reglamentario de la operación del Bpin, decreto 841 de 1990, Ley 179 de 1994
Registro en el Banco de Proyectos para la ejecución, ley orgánica del Sistema
Nacional de Planeación, Ley 152 de 1994, normativa vigente decreto 111 de
1996 (involucra Establecimientos Públicos o entidades del sector central, las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía
Mixta), y en la resolución expedida por el DNP para reglamentar los procesos
de calificación de viabilidad de los proyectos de inversión pública formulados
por entidades nacionales, resolución 5345 de 1993.
El sistema de inversiones de Colombia registra las inversiones que son ejecutadas
con recursos de origen público con el fin de incrementar la capacidad de
producción y la productividad en términos de infraestructura física, económica
y social y con recursos de funcionamiento, los gastos operativos para la etapa
de operación de los proyectos. La responsabilidad sobre la viabilidad de
los proyectos es de los Ministerios sectoriales y existe descentralización en la
formulación y ejecución de los proyectos.
Cada una de las instituciones y ministerios sectoriales tienen una oficina de
planeación que es el canal de comunicación con el DNP.
Las ONG´s pueden acceder a los recursos de la nación, a través de convenios
con las entidades públicas y se sujetaran los proyectos que se realicen, a
los mismos parámetros que se dan para los demás financiados con recursos
de la nación. Las donaciones y contrapartidas de crédito externo, así como
los créditos, son referenciados como fuentes financiadoras en la Ley de
Presupuesto; sus montos son estipulados con el DNP y el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
El Sistema Nacional de Inversiones incluye los siguientes sistemas: Sistema
Integrado de Información Financiera (SIIF), Sistema de Crédito Público, Sistema
Nacional de Programas y Proyectos de Inversión Nacional (SINAGEP), Sistema
Tributario y Fiscal y Sistema de Cooperación Técnica Internacional. En este gran
sistema se propende por cubrir el 100% de las entidades nacionales en el SIIF y
debe existir comunicación vertical y horizontal entre los bancos de proyectos
del orden nacional y territorial, como parte del SINAGEP.
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PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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97. Luego que se ha elaborado la propuesta de la distribución de los recursos de
inversión entre el DNP y los Ministerios en el Plan Operativo Anual de Inversiones,
este es presentado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que allí
se elabora el Anteproyecto de Ley de Presupuesto que será presentado al
Congreso para su aprobación.
Los entes territoriales son autónomos en el manejo de sus finanzas, pero deben
invertir en salud y educación las transferencias de la nación. Pueden recurrir al
presupuesto de la nación, a través de entidades del orden nacional.
MÉXICO. El sistema de inversiones de México está normado por una serie de
leyes y decretos que inician con la Constitución Política de México, la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal. Ley General de Planeación,
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y su Reglamento,
Ley General de Deuda Pública, Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados
con las mismas, Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público, Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, Manual de
Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal y Oficios
circulares. El tiempo de preparación y aprobación de estas leyes les ha llevado
aproximadamente siete años y actualmente se encuentran en proceso de
revisión algunas de ellas.
La Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda, es la responsable de
conformar la cartera de proyectos de la federación, una vez que han sido
dictaminados y verificados su congruencia con el Programa Sectorial y con el
Plan Nacional de Desarrollo.
Por ser una República Federal reúne Estados Libres y Soberanos, éstos
desarrollan su propia Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos en consultas
con sus municipios y se somete a la aprobación de las respectivas legislaturas
estatales. Cada estado de la federación tiene total libertad para organizar su
sistema de inversión estatal.
En cada Secretaría de Estado del Gobierno Federal, existe un Oficial
Mayor que es el responsable del gasto federal de dicha dependencia. Los
proyectos de inversión de esa
dependencia, como el resto
de su gasto, están sujetos a
la normatividad en materia
de gasto público federal,
dentro de cuyas disposiciones
se incluyen las relativas a que
los proyectos productivos con
montos mayores a los 70.0
millones de pesos deben ser
dictaminados por la Unidad
de Inversiones para su inclusión
en el proyecto de presupuesto
federal, independientemente
de que cualquier proyecto
de inversión con montos
menores o no productivo,
debe ser evaluado por la
propia dependencia y bajo su
responsabilidad.
Países que en
Las últimas
dos décadas
consideraron
la creación de
un SNIP y/o
trabajaron en
ello.
Países en que
opera un SNIP
o que están
trabajando en
su creación.
Países en que
el SNIP está
operando por
más de una
década.
Argentina: http://www.mecon.gov.ar Costa Rica: http://www.mideplan.go.cr
Bolivia: http://www.vipfe.gov.bo Ecuador: http://snip.mef.gov.ec
Brasil: http://www.planobrasil.gov.br Guatemala: http://www.segeplan.gob.gt
Chile: http://sni.mideplan.cl Nicaragua: http://www.snip.gob.ni
Colombia: http://www.dnp.gov.co Perú: http://www.mef.gob.pe
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98. CASO TEÓRICO 3.2 El Sistema Nacional de Inversión Pública
¿quien es el culpable el sistema o los funcionarios?
Cuando uno lee y sobretodo conversa con distintas
autoridades públicas se va a dar cuenta que muchos
aborrecen al SNIP, es considerada una maldición de los
tiempos modernos en el Perú, es el culpable del retraso, de
la ineficiencia, de la perdida de oportunidades comentan
muchos, pero en el trasfondo es cierto esto? Quisiera dar una
respuesta ahora pero lo dejo al criterio personal, a la reflexión,
a la interiorización y sobre todo como buenos proyectistas
a identificar adecuadamente el problema de fondo sin sentimentalismos, solo
como ayuda planteare estas interrogantes ¿Esta estructurado mal el SNIP?, ¿El
sistema es una verdadera traba al desarrollo?, ¿Los funcionarios del sistema son
los culpables?, ¿No se sabe hacer muy bien los proyectos?, ¿La burocracia en
la gestión de proyectos es grande?. Adicional a estas preguntas sería bueno
también hacerse estos cuestionamientos ¿Quién elabora los proyectos y en
cuanto tiempo lo hace?, ¿De quien depende que el proyecto se termine o
evalué hoy o mañana?
Estoy completamente seguro que si analizan el problema de fondo podrán
discernir de forma adecuada sobre el verdadero problema de la inversión
pública en el Perú pero para quien todavía dude de su propio análisis es
importante desarrollar el siguiente caso el cual le va a mostrar un proyecto
de gran envergadura LA INTEREOCEANICA, el trabajo es simple consiste en
analizar cada uno de los artículos y determinar soluciones y responsabilidades,
haga el papel de un contralor, de un presidente, de un representante del
poder judicial y por ultimo de un vecino como cualquiera.
1. LA INTEROCEÁNICA Y EL COMERCIO Eduardo Ponce Vivanco (Perú.21)
Cuando no hay transporte no puede haber comercio. Pero una carretera
no puede generar un intercambio que supere las posibilidades reales de
producción, consumo y turismo de los mercados que conecta. Anticipar la
demanda comercial en la zona de influencia de un proyecto es fundamental
para determinar las características y costos de las obras que se va a construir:
¿El estudio de factibilidad asume, por ejemplo, que la soya será uno de los
productos brasileños que se transportará por la carretera que solo nosotros
llamamos interoceánica?. Es improbable, no solo por los mayores costos de
transponer las alturas andinas sino porque Brasil está empeñado en reemplazar
la vía por medios más baratos y eficientes como la hidrovía y el ferrocarril, para
competir con EE.UU. (primer exportador mundial) que transporta el 16% por
carretera y 61% por hidrovías, contra 60% por carretera para la soya brasileña.
Las exportaciones de Mato Grosso y Rondonia (Acre y Amazonas no son
productores) salen al Atlántico por Ferronorte (ferrocarril Santos - Cuiabá, que
será extendido hasta Río Branco) y por la hidrovía Madeira - Amazonas, que se
inicia en la capital de Rondonia, a orillas del Madeira.
2. LA INTEROCEÁNICA ES UNA DECISIÓN POLÍTICA
José Ortiz (Ministro de Transportes) - 22 jul (Perú.21)
Se cuestiona que estemos endeudando al Estado, pero no es gasto corriente
o superfluo. Estamos comprometiendo al país en una inversión requerida. La
interoceánica fue una decisión política. Se puede decir que es acelerada,
pero no es así, si la comparamos con los 60 años de espera.
Javier Velásquez, expresó su preocupación porque la empresa que se adjudicó
la concesión se encargue también de los estudios de impacto ambiental. Al
respecto, el viceministro de Transportes, Néstor Palacios, aseguró que existen
mecanismos de supervisión para evitar susceptibilidades. “En este caso, está
Ositran. En términos generales, la ley permite que el contratista haga el estudio
y, a la vez, la obra”.
3. ¿POR QUÉ PAGAR $500 MILLONES DE MÁS?
José Luna Huamán (Ex Director General de Caminos) - 20 jul (Perú.21)
Aunque la decisión política ya se tomó y es responsabilidad del Ejecutivo,¿eso
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99. implica que no se ejecuten los estudios necesarios para establecer cuál es la
inversión óptima y conveniente? Los mejoramientos viales que se han dado
últimamente en el Perú se han efectuado con pavimentos de carpeta asfáltica,
que implican un alto costo inicial de inversión. Una justificación para ello es que
no se efectúan mantenimientos oportunos y que la carretera asfaltada resistiría
de mejor manera esta situación. Es lo más fácil, pero caro.
Sin embargo, hay diversas posibilidades intermedias entre el afirmado
y la carpeta asfáltica que podrían ser empleadas adecuándose a las
necesidades de la demanda y a la posibilidad de financiamiento. Estas
opciones implican un menor costo de inversión, aunque requieren un mayor
esfuerzo de mantenimiento. Su utilización esta probada en países como Brasil
(emulsiones asfálticas), Chile (ottoseal), México, Colombia, Argentina y EE.UU.
(suelocemento) y Australia (tratamientos bituminosos), en los que también hay
condiciones climáticas complicadas. Es más eficiente y barato, pero hay que
saber hacerlo. Si el Estado decide dar la vía en concesión a un privado, entonces
es más conveniente optar por alternativas más económicas y técnicamente
eficientes. Al privado seguramente le convendría asfaltar directamente, ya
que de otra manera tendría más riesgos si no es experto. Para el privado, la
carne está en asfaltar; el hueso, en mantener.
4. INVERSIÓN EN CARRETERA REQUIERE UNA EVALUACIÓN
Hugo Santa María - Consultoría Apoyo, 11 Julio (Perú.21)
El SNIP fue creado con el objetivo de evaluar todos los proyectos del Estado, y
evitar que los recursos sean desperdiciados. Sin embargo, existe el interés político
de evitar esta supervisión, tal como se ha hecho con la futura construcción de
la carretera interoceánica. El experto advierte que el Perú no puede darse el
lujo de invertir US$ 900 millones sin las evaluaciones correspondientes. No puedo
opinar sobre si el monto para hacer la carretera es excesivo o no, o si la solución
vial es la más adecuada, pero el monto de la inversión es extraordinario. Esto
no sucede todos los días. A mí me sorprende que los políticos digan “que se
haga no más”. Más allá de que si la idea es buena o mala, un país pobre como
el Perú no puede darse el lujo de tomar una decisión que involucra US$ 900
millones sin un proceso de evaluación completa.
5. VÍA INTEROCEÁNICA SÍ ES RENTABLE
Jorge Barata - Superintendente general de Odebrecht, 01 jul (Perú.21)
En 1984, el presidente Belaunde y el general Figueiredo, de Brasil, acordaron
la interconexión. Brasil construyó la carretera hasta la frontera. El Perú, desde
hace 20 años, no ha podido hacerlo. Ahora ha decidido invertir de manera
clara, transparente y acorde con la política de integración y desarrollo del
país.
¿Está sobredimensionada la inversión de US$ 800 millones?
La cifra es real, las ofertas para la buena pro se han presentado en esas
condiciones. No veo ningún riesgo ni equivocación en los números planteados.
El ex viceministro Guerra-García estima que una inversión entre US$ 150 millones
y US$ 300 millones habría bastado para la infraestructura que requiere la zona. Yo
no sé si esta persona tiene fundamentos para estas apreciaciones. Si él hubiera
hecho los estudios, habría concluido en que la zona es extremadamente difícil.
Hemos estudiado la carretera antes de presentarnos a la concesión, y no
creemos que pudiera haber algún ajuste por ese lado.
¿Es necesario poner asfalto? ¿No puede usarse un tratamiento superficial
bicapa?
En esa zona de la selva llueve mucho, y hacer una carretera sin asfalto no
funcionaría. El costo de poner asfalto explica el 12% de la inversión, es decir,
US$ 80 millones. Usar otra ingeniería significaría tener una cosa mal hecha que
al final costaría mucho más. Se estaría creando una gran expectativa para una
mentira, una cosa que no funcionaría. No sé qué país esté usando carreteras
sin asfalto, pero el Perú no merece una obra de esa calidad.
¿La carretera será rentable pese a que la proyección de tráfico es baja?
Cuando se hace una proyección en una carretera que no existe, por más
que se multiplique cualquier número, el resultado siempre será muy corto. La
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100. percepción del desarrollo es clara, y los estudios de factibilidad son sólidos,
demuestran una rentabilidad de más de 24%. Eso nos da la tranquilidad de que
sí habrá un retorno económico muy favorable.
¿Si el retorno económico es favorable para el inversionista, por qué el Estado
debe pagar US$ 98 millones anuales durante 15 años?
Porque el retorno no se da únicamente por el cobro del peaje. Cuando se hace
el cálculo de factibilidad, se toman en cuenta el ahorro y el gasto que hará el
chofer, que antes manejaba en una carretera dañada. También se considera
el desarrollo regional y los ingresos por impuestos. Aunque hay proyecciones,
no tenemos una bola de cristal para saber cuántos vehículos van a pasar cada
día.
¿Requieren entonces una garantía?
Por más comprometidos que estemos, no podemos asumir solos el reto; tenemos
que ir juntos con el Estado. Por eso existe la garantía de US$ 15 millones por
peaje y los US$ 98 millones durante 15 años. Es necesario para que el proyecto
arranque. Además, creemos que el éxito de la carretera dependerá de que
haya toda una política de fomento de las regiones por parte del Estado.
6. DUDOSOS BENEFICIOS DE LA INTEROCEÁNICA
Eduardo Zegarra - Economista experto en temas agrarios, 30 jun (Perú.21)
El Gobierno argumenta que el proyecto cuenta con un estudio de factibilidad
aprobado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), el cual,
sin embargo, no es sometido al filtro técnico del SNIP dizque por razones de
tiempo. El estudio aprobado por el MTC asume que Madre de Dios pasará de
tener un área agrícola (no forestal) actual de 12,000 hectáreas, el 0.6% del total
nacional, a la increíble cifra de 196,500 hectáreas (10.2% del total nacional) al
tercer año de culminada la carretera. De cumplirse esta alucinada proyección,
el departamento maderero pasaría a tener un área agrícola equivalente
a la de Piura y Lambayeque juntos, dos de los departamentos agrarios más
importantes del país.
Igualmente, el estudio asume una cédula de cultivos con niveles de rentabilidad
altísimos, a saber: 92% para el maíz, 110% para la caña de azúcar, 175% para
el plátano, 160% para la piña y 250% para la papaya. Habría que consultarle
al Ministerio de Agricultura si comparte estas generosas asignaciones de
rentabilidad (o si el papel aguanta todo).
De cumplirse esta fabulosa expansión, Madre de Dios pasaría de cero
producción a ser responsable del 25% de la caña de azúcar, del 55% de los
cítricos, del 20% del plátano y del 7% del arroz que produce el Perú. Madre
de Dios (aunque no gracias a Dios) pasaría a ser la primera potencia agraria
del país. Obviamente, esto sería deseable, aunque el estudio de marras no
tiene cómo sustentar que este fabuloso despegue agrario “por efectos de la
carretera” tenga algún asidero con la dura realidad de la demanda interna
(ojo que este componente no es el exportable sino el orientado al mercado
interno) y con los costos de la difícil y riesgosa actividad agraria.
Algunos podrían pensar que el tema agrario es menor en la discusión sobre
la interoceánica. Sin embargo, un 55% de beneficios netos estimados por
la construcción de la carretera proviene de estas generosas proyecciones
agrarias asignadas a Madre de Dios. Es decir, la mayor parte de la supuesta
viabilidad financiera del monumental proyecto tiene un precario sustento
técnico en uno de sus componentes fundamentales.
Hicimos un ejercicio simple de redimensionamiento del componente agrario,
reduciendo la exorbitante cifra de 185,200 hectáreas adicionales a 50,000
hectáreas. Asumiendo los mismos niveles inflados de rentabilidad y los mismos
supuestos de acelerado incremento productivo del proyecto, obtuvimos que
el retorno neto del proyecto cae de una ganancia de US$ 337 millones a una
pérdida de US$ 218 millones, una diferencia de casi US$ 550 millones.
Conste que en esta rápida mirada de un estudio que costó casi medio millón de
dólares no hemos evaluado otros preocupantes componentes. Para muestra,
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101. algunos botones: asumen que la microrregión sur exportará US$ 20 millones
de papa (¿?) a Brasil y US$ 27 millones de cemento a Bolivia (algo muy poco
probable). Además, que se introducirán 370,000 cabezas de ganado vacuno
de dudosa rentabilidad en un ecosistema frágil como el de Madre de Dios, y
que anualmente vendrán más de 200,000 turistas brasileños al Perú.
7. INTEROCEÁNICA SÍ SERÁ RENTABLE PARA EL PAÍS
Nestor Palacios - Viceministro de Transportes, 23 jun (Perú.21)
¿Esta ha sido una licitación a ciegas, sin análisis técnicos de por medio?
El estudio de prefactibilidad comenzó en 2001 y lo hizo una empresa privada
luego de una licitación. Los resultados fueron aprobados por la Oficina de
Presupuesto e Inversión (OPI) del Ministerio de Transportes y Comunicaciones
(MTC). Luego se hizo otro concurso para el estudio de factibilidad. Todos los
aspectos técnicos se han cumplido.
¿Por qué no se hicieron los estudios definitivos de ingeniería?
Se harán dentro del proceso de concesión. La ley permite que el propio
contratista realice el estudio definitivo. Así se ahorra tiempo.
El ex viceministro de Transportes Gustavo Guerra García menciona que la
inversión de US$ 800 millones está sobredimensionada. Pareciera que el
economista Guerra García nunca ha estado en una carretera. Información
histórica del MTC nos dice que, en promedio, un kilómetro de carretera en
el Perú cuesta US$ 750 mil. La extensión de la interoceánica da los US$ 800
millones. No hay sobredimensión.
¿Cuán rentable será la carretera cuando no se espera mucho tráfico?
El estudio de prefactibilidad arrojó una rentabilidad de 22%. Cuando la
carretera esté construida, habrá un tráfico tan grande que, según el estudio,
será rentable tanto para el país como para la empresa.
Se cuestiona que el proyecto esté exonerado del Sistema Nacional de Inversión
Pública
Este es un proyecto de la Comunidad Sudamericana de Naciones que
contempla tres ejes viales. El Gobierno quiere llevarlos adelante, bien hecho,
pero dentro de los plazos de la realidad del país. Por decreto supremo de
febrero de este año se exoneró del SNIP, refrendado por Economía y Finanzas.
¿Hay una evaluación ambiental aun sin tener listo el estudio definitivo?
Sí la hay, aprobada por el MTC y por otros organismos competentes. Existen
estudios completos de impacto ambiental, censo de propiedades afectadas,
‘reasentamiento’ y aspectos de índole social.
¿Concentrar la inversión en dos años y en paquetes de US$ 100 millones no es
un problema?
No son dos años, son cuatro, está en las bases de la licitación de Proinversión.
Son paquetes de US$ 100 millones porque se necesitan empresas sólidas. Las
firmas nacionales participan formando parte de los postores. Además, existe la
obligación de que el 40% del costo de las obras sea ejecutado por compañías
peruanas.
Odebrecht es uno de los dos postores y ya ha hecho muchas obras para el
Gobierno. ¿Se le quiere favorecer?
La brasileña Odebrecht tiene más de 25 años en el Perú, es casi peruana. La
licitación es abierta, a precios unitarios. Los estudios se hicieron desde 2001,
así es que no hay nada de favoritismos. Es la más grande de Brasil y aquí ha
trabajado con varios gobiernos. Las empresas que participarán son las que
tienen presencia en el Perú y Odebrecht por su experiencia aquí puede operar
con precios competitivos. Tal vez por eso otras no han entrado otras.
8. LA CARRETERA INTEROCEÁNICA: UNA INVERSIÓN HECHA A CIEGAS
Gustavo Guerra García Picasso - Director de CDE Consultores y coordinador
nacional del PDS - 22 jun (Perú.21)
El apresuramiento y la irresponsabilidad con los que se está implementando
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102. el proyecto van a generar varios problemas (sobrecostos, riesgos ambientales
y sociales y una percepción de falta de transparencia) y un posible
entrampamiento de los procesos administrativos en curso.
Sobredimensionamiento. El primer error cometido por el Gobierno ha sido
exonerar a un proyecto de US$ 800 millones de la revisión de las oficinas técnicas
a cargo del Sistema de Inversión Pública (SNIP). Los expertos consideran que
las obras de acuerdo con la demanda deberían estar, a lo más, entre US$
150 millones y US$ 300 millones. Así, la sobre inversión se estima entre US$ 500
millones y US$ 650 millones.
Sin Estudios Técnicos. Un segundo error es que, por primera vez, se construye
o concesiona una carretera sin estudios definitivos de ingeniería. Los estudios
definitivos de ingeniería definen el presupuesto real de la obra. Un estudio de
factibilidad tiene un margen de error de alrededor de 30%, y en el Perú casi
siempre eso es para arriba. Licitar sin estudios técnicos significa que es una
licitación a ciegas.
Sin Estudios Ambientales. Lo más grave es que la carretera pasa por un
relativo vacío demográfico con pocas cargas pero con una enorme fragilidad
ecológica. La vía bordea áreas naturales protegidas importantes y generará
una enorme presión sobre los recursos madereros (tala ilegal).
Sin Estrategia de Desarrollo. Brasil ha manejado estupendamente las
condiciones del proyecto. Del 100% de las inversiones faltantes para la
conexión de Acre con el Perú, todo lo pone el Perú. Brasil tiene planes de
apoyo a sus productores para ganar mercados en la Macro Sur peruana. ¿Y
nosotros? ¿Qué le vamos a vender a Río Branco y Porto Velho? ¿Qué decimos
sobre las restricciones para-arancelarias brasileras que bloquean su mercado
a nuestras agroexportaciones? En zonas de baja densidad no solo se requieren
carreteras. También se requiere apoyo social, promoción de la ciudadanía,
crédito y apoyo para la innovación.
9. EL ASFALTO PROMETIDO
Editor Revista Rumbos: Roberto Ochoa - rochoa@rumbosdelperu.com
La obra costará, con intereses, mil quinientos millones de dólares. Y se pretende
asfaltar 1070 kilómetros en territorio nacional, casi todos en la selva.
Carne brasileña
Solo en Acre y Rondonia tienen 10 millones de bovinos, mientras que en todo el
Perú apenas se llega a la mitad de esa cifra. Sin duda los más afectados con la
inserción de carne barata brasileña van a ser la gran cantidad de ganaderos
que habitan en las alturas de Arequipa, Cusco y Puno.
Peligros de la ruta
Fuentes gubernamentales sostienen que se va a ampliar la frontera de uso
agrícola y forestal en 350 mil hectáreas cuando, según un estudio del Instituto
de Investigaciones de la Amazonía Peruana, los terrenos en Madre de Dios por
donde pasa la carretera son de calidad media a baja, y con problemas de
erosión, es decir no recomendables para cultivar en ellos.
Huecos del camino
Para Gustavo Guerra-García, la Interoceánica ha sido concebida sobre la base
de una ingeniería muy cara (concreto asfáltico) y sin tomar en cuenta que el
tráfico de vehículos es tan bajo que no asegura una rentabilidad económica.
“La mayoría de los tramos de la interoceánica tiene un tráfico de menos
de 100 unidades. En el estudio de factibilidad se proyecta que en el tramo
Iñapari-Mávila recién habrá 318 automóviles en el año 2029”. El congresista
Rafael Valencia Dongo considera un grado de ignorancia la opinión de
Gustavo Guerra García, porque una carretera afirmada en Puno, que tiene
un alto grado de lluvia, se destroza en cuatro meses. Y en la zona de selva,
este señor dice que debe hacerse bicapa, es decir no los nueve centímetros
de asfalto, sino dos centímetros. Este señor debe entender que en la zona de
selva hay humedad en el propio cemento, ahí crece vegetación y destruye las
carreteras”.
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103. Problemas de ambiente
Para el ambientalista Marc Dourojeanni nuestro país terminará pagando
las cuotas financieras, ambientales y sociales del proyecto. “La carretera
Interoceánica y las obras viales asociadas tendrán impactos sociales y
ambientales importantes mucho mayores en el territorio peruano que en el
brasileño, donde las carreteras están prácticamente concluidas hace más de
una década y donde existe una capacidad legal e institucional mucho más
desarrollada.
Visión de futuro
Bertha Alvarado, encargada de Concesiones de Ecoturismo del Inrena,
también advierte sobre el inconveniente de no tener un plan bien establecido.
“La migración sin planificación no solo alteraría el proceso de concesiones de
ecoturismo, sino los intentos de realizar el ordenamiento territorial en Madre de
Dios. Existe el peligro que la minería ilegal al tener mayores facilidades logísticas
va a incrementar los niveles de metales pesados en el Malinosky, la principal
fuente de agua de Puerto Maldonado”, señaló la funcionaria del Inrena.
10. LOS RIESGOS DE LA INTEROCEÁNICA
Nelly Luna Amancio, 14.10.2007 (EL COMERCIO), www.viajerosperu.com
Ccatcca distrito cusqueño de frío extremo (las noches de verano se pasan
con cinco grados bajo cero). En este pueblo de 10.000 habitantes a 5 horas
del Cusco el 70% de la población tiene ingresos menores a los 200 soles
mensuales y el agua potable como el desagüe son proyectos eternos. De la
trocha que la unía con el Cusco solían decir que era un tramo para pecadores:
curvas malditas, pendientes temibles, baches con fango e intensas neblinas.
Los habitantes estaban convencidos de que esta tortuosa vía era la que los
condenaba a la pobreza. Por eso, cuando se enteraron de que el trazo de
la carretera Interoceánica Sur pasaría por allí, las autoridades vieron en esta
obra una indiscutible oportunidad de desarrollo. Pero el progreso, sin duda,
no iba a bajar de un ómnibus a mitad de la carretera. Aquí, como en otros
distritos, no existen cadenas productivas que puedan sacar a la población de
ese letargo económico. ¿Cómo, entonces, aprovecharán este megaproyecto
que le cuesta al Estado mil millones de dólares? Ccatcca es solo la muestra
de una realidad con poca capacidad de gestión local, falta de asistencia
técnica y una ausencia total de programas como Sierra Exportadora. Sin
embargo, el punto más vulnerable lo representan los negocios ilícitos que se
practican entre Cusco, Madre de Dios y Puno. La tala ilegal, el narcotráfico y
la extracción informal de oro son las actividades más consolidadas en estas
regiones. “Lo que va a pasar ahora, con el asfaltado de la carretera, si es que
no se promueven cadenas productivas formales, es que se va a facilitar el
traslado de madera ilegal y otras actividades ilícitas como el narcotráfico”,
apunta César Chía, miembro del Instituto de Investigaciones Amazónicas de
Madre de Dios.
En Mávila, un poblado de Madre de Dios, entre Puerto Maldonado e Iberia,
hay manos que “lavan la ropa al instante”. Tienen que hacerlo así porque sus
continuos visitantes encuentran allí solo un lugar de paso donde proveerse de
alimentos y combustible. Esta es una de las zonas donde el tráfico ilícito de
drogas se realiza con mayor intensidad. La policía asegura que los caminos
que salen de un lado de la carretera, también Iberia e Iñapari (la última ciudad
peruana en la frontera con Brasil), terminan en Cobija. “Por aquí viene la droga
que sale de Puno y Cusco”, explicó un oficial de Puerto Maldonado.
El tramo 4 de la Interoceánica (que une la selva de Puno con el Altiplano)
atraviesa precisamente una de las zonas cocaleras más aisladas del país: San
Gabán, un distrito puneño sin una sola comisaría y en cuyas comunidades es
posible encontrar a decenas de familias secando la hoja de coca en plena
carretera. Si bien, durante el 2005, los erradicadores del Corah redujeron el
área de producción de 2.700 hectáreas a solo 292, el último informe de
Naciones Unidas señala que en San Gabán ahora hay unas 446 hectáreas,
sin contar las 2.366 que se cultivan en las cuencas de los ríos Tambopata e
Inambari, también en Puno. Este crecimiento, apunta el informe, “hace pensar
que si a corto plazo no se implementan programas alternativos de desarrollo
económico, la expansión de este cultivo alcanzaría una mayor cobertura”. El
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104. alcalde de San Gabán, niega esta posibilidad y apuesta por el cultivo de piña
y cocona para abastecer el mercado externo. Sin embargo, reconoce que
el apoyo y la asistencia técnica para los agricultores son todavía insuficientes.
Hasta el 2005 - dice Rubén Vargas, consultor en temas de narcotráfico- el 80%
de los cultivos de coca se encontraba dentro de la zona de amortiguamiento
de la Reserva Natural Bahuaja Sonene, al este de San Gabán”. Según él, la
presencia de estas plantaciones, muy cercanas a la carretera, pone en riesgo
los usos que la Interoceánica podría tener sin un mayor control del Estado. “No
solo se beneficiará el narcotráfico, sino también el contrabando, que utiliza
las mismas rutas del tráfico de droga. La Interoceánica está muy cerca de la
frontera con Bolivia, que es una coladera”.
Mazuco es una tranquila ciudad donde la compra y venta de oro -muchas
veces informal- dinamiza la economía, actividad que ahora los condena -junto
a otras zonas como Huepetuhe- la contaminación por mercurio del agua
de sus ríos y la destrucción de sus quebradas. Como en las otras zonas por
donde cruza la carretera, la producción agrícola (plátano, yuca, arroz, maíz)
es de autoconsumo y de muy baja calidad. ¿Cómo, entonces, aprovecharán
la carretera? La pregunta es complicada para las autoridades. “Podríamos
impulsar el turismo, también el cultivo de sacha inchi”, dice vagamente el
alcalde, Inocencio Aguilar. Uno de sus funcionarios incluso deslizó la posibilidad
de exportar piedras a Brasil, asegurando que el país vecino las necesitaba para
hacer sus carreteras y no las tenía.
Pero el desconocimiento y la falta de gestión acompañan el recorrido de la
Interoceánica. En Ccatcca -donde las tierras solo son buenas para la maca
y el trigo- intentan promover la crianza de cuyes y la producción artesanal,
pero la propuesta es todavía incipiente. “Hemos intentado llevar algunas
chompas de alpaca al Brasil, pero no nos ha ido muy bien, porque allá hace
mucho calor”, dicen las hermanas de la asociación Agustina Rivas explicando
ese primer acercamiento comercial. En Iberia (Madre de Dios), donde
hay una rudimentaria ganadería, se quiere competir con los 10 millones de
cabezas de ganado que tiene el estado brasileño de Acre. Queda claro que
la buena intención no basta. Ninguna de las autoridades tiene un estudio
de mercado que les permita conocer los productos que pueden ofrecer a
Brasil u a otros mercados regionales. Las palabras del alcalde de Quincemil,
Mario Samanez, uno de los últimos poblados de la selva cusqueña, fueron el
eco de otros alcaldes: “Queremos industrializar nuestros productos, pero no
tenemos asesoramiento técnico ni plata. La carretera no será beneficiosa si no
mejoramos la agricultura”.
Para César Chía es necesario desarrollar cadenas productivas con la
industria forestal, industria fructífera, agroforestería, chiringa, “pero para ello
necesitamos energía eléctrica, que en Madre de Dios ya no es suficiente”.
Evitar el monocultivo y optar por un sistema combinado de producción parece
una alternativa para los especialistas. Estas propuestas, sin embargo, no son
nuevas, una comisión de alto nivel elaboró y publicó el Plan de Corredores
Económicos del Sur. El documento concertado identificó las potencialidades
económicas aprovechables pero ahora esta encarpetado en algún cajón.
Los habitantes de Cusco, Puno y Madre de Dios aún recuerdan cómo el ex
presidente Alejandro Toledo garantizó que esta obra crearía 74000 puestos
de trabajo, cuando lo que en realidad se demandaría sería la tercera parte.
Un trabajador de la concesionaria confesó que nunca supieron de dónde
sacó esa cifra. Lo que se espera de la Interoceánica tiene más de ilusión
que de planificación. “Es una carretera que nos abre a nuevos mercados,
pero no tenemos claro qué se va a vender y, por el contrario, lo que se está
promoviendo hasta ahora es un crecimiento urbano desordenado en las
ciudades por donde pasa la carretera, en desmedro de los recursos naturales.
La tala ilegal se está concentrando en las reservas protegidas como Alto Purús
(donde se han identificado grupos de nativos no contactados) y el Candamo”,
dice Víctor Zambrano, miembro del Comité de Gestión de la Reserva Natural
Tambopata.
85EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
CAPITULO 3: EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA
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105. ¿Qué harán distritos como Iberia cuyas actividades han estado concentradas
en la extracción de recursos y estos ahora son escasos o ya se acabaron?
“Si antes se caminaba 10 o 20 kilómetros para extraer la madera, ahora se
forman cuadrillas para internarse más de 100 kilómetros en el monte”. Ante
esta realidad, el presidente de Sierra Exportadora, detalló que a la fecha han
desarrollado 25 proyectos en todo el país, pero ninguno en los distritos que
atraviesa el trazo correspondiente a Puno, Cusco o Madre de Dios. “Tenemos
proyectos en Arequipa, Ica, Apurímac y Ayacucho. Para impulsar un proyecto
hay que buscar zonas adecuadas con determinados servicios de energía y
agua, además de buena calidad de tierra”, puntualiza.
Pese a ello, Fernando Cillóniz, especialista en temas agrarios, sostiene que
la Interoceánica es muy importante, pues permitirá a los productores de
papa, lana y carnes exóticas y cereales andinos exportar estos productos. No
obstante, precisa que no observa “una institución promovida por el Gobierno
encargada de capacitar a los mercados regionales para aprovechar la
carretera. Creo que el mercado lo hará de manera espontánea, aunque lo
ideal hubiera sido que el Gobierno lo hiciera”. Añadió que el programa Sierra
Exportadora estaba “mal concebido”, porque “se pretendía trasladar a la
sierra los cultivos de la costa. Por eso creo que ha fracasado. Los trabajos en la
carretera -que estará lista en cuatro años- avanzan, y a ese ritmo solo parecen
seguirle las actividades ilegales. O algunos empresarios de Brasil: Solo entre
Iñapari y Puerto Maldonado los vecinos ya habrían comprado más de 100.000
hectáreas para sembrar soya. La presión urbana, la migración descontrolada y
el tráfico de tierras amenazan cada vez más la región que concentra el mayor
número de áreas naturales protegidas.
10. ESTADO DE EJECUCIÓN, CARRETERA INTEROCEÁNICA 2006-2009 (PAULO
CAMPOS)
TRAMO 2: El tramo 2 de la Interoceánica tiene inicio en la región del Cusco.
Parte del distrito de Urcos, en la provincia de Quispicanchi, sigue en dirección
al este, pasando por Ccatcca, Ocongate, Marcapata y Camanti. En esta área,
la carretera recorre regiones de clima frío, donde veranos lluviosos se alternan
con inviernos secos y soleados. Inicia a una altitud de 3400 m.s.n.m. pasando
por los valles interandinos de Ccatcca y Ocongate. Luego sigue subiendo,
hasta zonas que se extienden por encima de los 4500 m.s.n.m. donde empieza
un descenso sinuoso en la dirección de las áreas de la selva amazónica.
Comunidades Campesinas:
Comunidades Nativas
San Lorenzo
Aspectos Arqueológicos
Pulluni 3 (corrales)
Pulluni 4 (estructuras habitacionales / domésticas)
Camino Prehispánico 1 (trazo de camino)
Lloclla Arcusani (estructuras habitacionales / domésticas)
Ocongate (estructuras habitacionales / domésticas).
TRAMO 3
Recorre una región de la ceja de selva, pasando por áreas donde bosques
presentan vegetación densa y diversificada.
Comunidades Nativas
Áreas de Selva
Más adelante, la carretera ingresa en área de selva amazónica, región donde
se encuentran los ambientes biológicamente más diversificados del planeta.
• Muñapata • Llullucha • Ccopi • Cámara
• Parrocan • Marcapata • Ccatcca • Puca Orcco
• Cuyuni • Ccollana • PampaPampa • Saccsayhuaman
• Machacca • Jillicunca • Unión Araza • LahuaLahua Chichayhuasi
• Tinqui • Huayllapampa • Puyca • anexos Patan y Chile Chile
• Arazaire • Shiringayoc • Kotizimba
• Boca Inambari • Bélgica
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86 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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106. Áreas Naturales Protegidas
Población
En la región recorrida por el Tramo 2 vive una población preponderantemente
rural y joven, que no siempre encuentra condiciones adecuadas de trabajo y
emigra. Son pobres, muy pobres o extremadamente pobres. El ingreso familiar
mediano es bajo y con índices de desarrollo humano (IDH) muy bajos.
Paisajes Culturales
El tramo 3 de la carretera empieza recorriendo un pequeño trecho del limite
entre los distritos de Puno y Camanti.
A partir de este lugar, pasa por Inambari, Laberinto, Tambopata y Las Piedras,
en la región de Madre de Dios, y por Tahuamanu, Ibéria y Iñapari, en la región
de Tahuamanu, hasta la frontera con Brasil.
Aspectos Arqueológicos
Sitio arqueológico San Lorenzo (terraplén geométrico)
Programa de avance de obras - plazos, inversiones y metas por etapas
11. ESCRIBE: LOS ANDES | OPINIÓN – 06/01/2009 (GUSTAVO FLORES FLORES)
El Ministerio de Transporte, el año 2005, basado en estudios de factibilidad, con
precios a setiembre del 2004, estimo que la carretera interoceánica costaría
US $ 810’079,127.77. Este monto sirvió de base para un Concurso Internacional.
En esa oportunidad hubo de los que consideraban, incluso, que este monto
estaba sobrevaluado. Excesivo, decían los técnicos del Partido Socialista de
Susana Villaran, incluido un viceministro de los tiempos del Paniaguato. Los
técnicos del gobierno se esforzaban porque estos estudios, no pasaran por
el filtro del SNIP. Eran periodos electorales y Alejandro Toledo necesitaba
una obra de envergadura en el Sur del País, cuya masa electoral transitaba
del Fujimorismo al Humalismo. Se dio el concurso para los tramos 2, 3 y 4. Las
empresas ganadoras como estaba “voceado” fueron Brasileñas, en consorcio
con algunas peruanas, para ponerle el toque nacional.
Durante la ejecución, se realizaron los estudios definitivos y el presupuesto inicial
se elevo a US $ 1,341’688,251.00 a precios vigentes al 2004. Sin considerar la
variación por formula polinómica ni las variaciones de metrados por ejecución
de obra, que prevé el contrato.
El incremento por actualización de metrados es US $ 531’609,123.00 lo que
significa un mayor precio por el 65.6%. ¿Por qué esta variación? Los del MTC
y por supuesto los Contratistas, dicen que es por el nivel de aproximación
de los estudios. Osea no había precisión en los metrados. Además que hubo
variaciones.
Es cierto que en una obra de ingeniería, al ejecutar la misma podemos
encontrar imprevistos, muchas veces el comportamiento del terreno, es
distinto al considerado en los estudios, mayores obras de drenaje, elevación
de razantes por condiciones hidrológicas, distancias mayores a los botaderos,
mayores cortes, otro diseño geométrico. Pero también hay la suspicacia por
contratistas que aprovechando esta situación quieren adicionar en exceso
lo imprevisto. Por tanto se requiere una muy buena supervisión. Esta es una
obligación del estado que nos representa a todos.
A los 12 meses
Primera Etapa (29% Inversión)
Tramo 2: 40 Km. pavimentados
Tramo 3: 60 Km. Pavimentados
Tramo 2 y 3: 100% Transitabilidad
A los 30 meses
Segunda Etapa (38% Inversión)
Tramo 2: 110 Km. Pavimentados
Tramo 3: 160 Km. pavimentados
A los 48 meses
Tercera Etapa (33% Inversión)
Tramo 2: 150 Km. pavimentados
Tramo 3: 183.2 Km. pavimentados
87EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
CAPITULO 3: EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA
• Parque Nacional Bahuja Sonene • Parque Nacional Manu
• Reserva Comunal Amarakaeri • Reserva Nacional Tambopata
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107. Este, casi 67% que estoy seguro se incrementara, es un monto excesivo y que
estuvo en discusión con los técnicos del MTC. Sin embargo ya el Ministerio
de Economía dio luz verde, por la amenaza de los contratistas a paralizar
los trabajos y también por las exigencias de la población al ver en peligro la
no culminación de una carretera que hasta hace poco era “un sueno”. El
Presidente de la República anuncio que no se paralizara la construcción de
la Interoceánica, también lo hizo el Primer Ministro, en su ultimo viaje a Puno,
los congresistas a su turno dijeron lo mismo. Es decir todos asienten el nuevo
presupuesto. La “Carretera a cualquier precio” parece decir al unísono.
Es cierto que en la construcción de carreteras en el Perú, hubo variación de
costos entre lo realmente ejecutado y el estudio. Pero jamás pasaron del 45%.
En el sur del Perú los más altos fueron; el cuestionado tramo 8 de la carretera
Ilo-Desaguadero con una longitud de 41 Kmts, el incremento llego al 43.95%.
Yura-Patahuasi tramo 1, de 19 Km. el incremento de 40.77%.
Actualmente el avance de las obras es el siguiente: Los tramos 2, 3, 4 representan
un total de 1008 kilómetros de los cuales se ha avanzado aproximadamente 600
kilómetros. La construcción de los tramos 1 y 5 todavía esta en calentamiento.
Ya tienen empresa contratista ganadora. No sabemos nada de los costos.
Suponemos que las demoras que tuvo el MTC en revisar los expedientes
se debió precisamente a no cometer los anteriores errores. El tramo 5 es la
carretera que parte de Azangaro y pasa por Puno y Juliaca llegando al puerto
de Ilo y también al de Matarani en Arequipa. El tramo 1 parte de Cusco y
pasando por Abancay llega al puerto de Marcona.
CAPITULO 3: EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA
88 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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108. CASO PRACTICO 3.1
¿En la vida práctica realmente se diferenciará
entre un proyecto y una actividad?
Siempre se ha mencionado que antes del Sistema Nacional
de Inversión Pública los proyectos presentaban grandes
falencias como, proyectos no sostenibles, proyectos
de alto riesgo, proyectos sobredimensionados e incluso
confusiones entre proyectos y actividades es así que
casi en todas las capacitaciones del sistema a sido muy
particular apreciar el siguiente gráfico que nos muestra
una situación sin SNIP y otra con SNIP.
Pero la pregunta es ¿esto realmente será así?. Pongamos la fácil y discriminemos
en primer lugar cual de los siguientes son proyectos o actividades:
La pregunta anterior es siempre una fija en los exámenes de mis alumnos
de pregrado considerando que lo básico en un futuro formulador es poder
distinguir entre un proyecto y una actividad, los resultados siempre han sido
satisfactorios en el 100% de los alumnos que asisten a clases, siendo sus
resultados los siguientes:
N° PROYECTO SI NO
1
Mejoramiento con la adquisición de una cámara fotográfica digital y
una cámara de video de el área de mantenimiento de la Subgerencia
de Obras Publicas de la Municipalidad de Miraflores
2
Mejoramiento de los niveles de seguridad ciudadana en la ciudad de
Trujillo con la repotenciación de la central 105 de la PNP con sistema
de Comunicaciones y Video Vigilancia
3
Mantenimiento integral de ambulancias que vienen prestando
servicios
4
Acondicionamiento con equipo de ploter la Subgerencia de Obras
Publicas del Palacio Municipal de Miraflores
5
Rehabilitación y mejoramiento del sistema de agua potable de la
localidad de Montevideo
N° PROYECTO SI NO
1
Mejoramiento con la adquisición de una cámara fotográfica digital y
una cámara de video de el área de mantenimiento de la Subgerencia
de Obras Publicas de la Municipalidad de Miraflores

2
Mejoramiento de los niveles de seguridad ciudadana en la ciudad de
Trujillo con la repotenciacion de la central 105 de la PNP con sistema
de Comunicaciones y Video Vigilancia

3
Mantenimiento integral de ambulancias que vienen prestando
servicios

4
Acondicionamiento con equipo de ploter la Subgerencia de Obras
Publicas del Palacio Municipal de Miraflores

5
Rehabilitación y mejoramiento del sistema de agua potable de la
localidad de Montevideo

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PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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109. En cierta ocasión un 2% de estudiantes desaprobados aquellos que casi nunca
asisten a clases contestaron de la siguiente forma:
La calificación que obtuvieron en esta sección fue de 08, considerando que sus
únicos aciertos fueron la alternativa la 1 y la 5. Los alumnos preocupados por
su nota apelaron la revisión de su examen considerando que las alternativas
1 y 4 si eran proyectos y es más tenían código SNIP los mismos que figuran a
continuación:
¿Que creen que hice? ¿Que haría usted?
De igual forma en torno a estos cuestionamientos puedo asegurar que hay
muy buenos formuladores y hay muchos que merecen un premio novel a la
imbecilidad, de igual forma hay muy buenos evaluadores (OPIs) y muchos que
son muy buenos aprobadores.
Pero será que los siguientes proyectos solo se hacen porque hay malos
formuladores y evaluadores, o es que existe otro factor que determina su
realización:
N° PROYECTO SI NO
1
Mejoramiento con la adquisición de una cámara fotográfica digital y
una cámara de video de el área de mantenimiento de la Subgerencia
de Obras Publicas de la Municipalidad de Miraflores

2
Mejoramiento de los niveles de seguridad ciudadana en la ciudad de
Trujillo con la repotenciacion de la central 105 de la PNP con sistema
de Comunicaciones y Video Vigilancia

3
Mantenimiento integral de ambulancias que vienen prestando
servicios

4
Acondicionamiento con equipo de ploter la Subgerencia de Obras
Publicas del Palacio Municipal de Miraflores

5
Rehabilitación y mejoramiento del sistema de agua potable de la
localidad de Montevideo

N° PROYECTO
CÓDIGO
SNIP
1
Mejoramiento con la adquisición de una cámara fotográfica digital y
una cámara de video de el área de mantenimiento de la Subgerencia
de Obras Publicas de la Municipalidad de Miraflores
69989
4
Acondicionamiento con equipo de ploter la Subgerencia de Obras
Publicas del Palacio Municipal de Miraflores
70264
“Construcción de salón
de usos múltiples en
Garbanzal”
Código SNIP 23427
Inversión: S/.270,906.00
Perfil criticado pero aprobado
en el marco del SNIP
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110. La respuesta simplemente se llama presión política que se expresa así:
“Construcción de equipamiento
urbano para eventos cívicos,
sociales, recreación pasiva,
cultura y turística de Huayre”
Código SNIP 23547
Inversión: S/. 633,086.00
Perfil criticado pero aprobado en el marco del SNIP
PRESIÓN POLÍTICA EN EL PROCESO DE EJECUCIÓN DEL PROYECTO
PRESIÓN POLÍTICA PARA LA VIABILIZACIÓN DE PROYECTOS
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111. REFLEXIÓN 3.1 El órgano más importante
Un día, el cerebro dijo: - Por ser yo quien da las órdenes y
controla las diferentes partes del cuerpo, exijo que se me
llame jefe.
Los pies dijeron entonces: Somos nosotros los que
soportamos todo su peso y lo trasladamos a todas partes,
por lo tanto la jefatura nos corresponde. De la misma forma
las distintas partes del cuerpo expresaron su importancia.
El corazón, los pulmones, el codo y hasta el mismísimo órgano excretor
reclamaron su derecho a ser jefe. Todos, al conocer las pretensiones del
órgano excretor se echaron a reír, como se atrevía a peticionar un órgano (si
se lo puede llamar órgano) tan desprestigiado e insignificante como ese?
A raíz de las burlas y
herido en sus más íntimos
sentimientos, el órgano
excreto, como buen
órgano que era, se enfado
y decidió bloquear la
salida, en tres palabras:
no excreto mas!!! - dijo.
Al poco tiempo y como
consecuencia de esa
actitud, el cerebro
comenzó con trastornos,
había alta fiebre, los ojos
se hincharon, los pies se
inflamaron y había dolor,
ya no podían soportar el
peso del cuerpo.
El corazón y los pulmones
luchaban por sobrevivir,
tenían que trabajar a toda
maquina para eliminar
una parte de las toxinas
que los invadían. Todo
era un desastre hasta que
todos juntos imploraron para que el órgano excretor fuera el jefe.
Enterado de lo resuelto, el órgano excretor comenzó a funcionar, excretando
a diestra y siniestra, asumiendo su cargo de jefe.
COMENTARIO:
En el ciclo de vida de un proyecto, intervienen distintos agentes con diversos
cargos, como formulador, evaluador, ejecutor, entre otros, conformando de
esta manera a un símil de las partes de un cuerpo humano en la que cada
persona es un órgano vital y será importante de la coordinación de todos para
la eficiencia y eficacia de los objetivos del proyecto, debido a que nadie es
más importante de inicio a fin.
CAPITULO 3: EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA
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112. ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
CAPITULO
4
“Planifica lo que es difícil mientras es
todavía fácil realiza lo que es grande
mientras es todavía pequeño”
Provincia de Cotabambas - Distrito de Tambobamba - Apurimac, 2008
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113. 4. ASPECTOS GENERALES DEL
PROYECTO
4.1. INSTRUMENTOS DE LOS ASPECTOS GENERALES
Cuando tenemos que definir los aspectos generales de un proyecto es importante
que nos centremos a reflexionar sobre como contestar adecuadamente a las
siguientes interrogantes:
4.2. EL NOMBRE DEL PROYECTO
¿En que medida es importante el nombre de un proyecto?
El nombre del proyecto es como su partida de nacimiento, en el caso de personas
esta partida identifica su origen sintetizando así sus datos personales; asimismo el
nombre del proyecto es único y debe resumir su contenido.
Así como una persona con nombre “Mamerto” puede causar burla,
ocasionándole una disminución a su autoestima, un proyecto con un nombre
no muy bien definido puede llevar a que la población en general lo subestime, e
incluso puede ser rechazado por los evaluadores.
Características del nombre del proyecto:
• Debe ser breve.
• Debe ser único y mantenerse durante toda la vida del proyecto
• Debe de identificar al proyecto de forma inequívoca
• Debe permitir identificar el tipo de proyecto y su ubicación
• Debe permitir responder fácilmente a las preguntas: ¿Qué se va a hacer?
¿Sobre qué? y ¿donde?
Partes fundamentales del nombre de proyecto:
A. Naturaleza: Por naturaleza se entiende a la esencia o propiedad
característica de la intervención que se va a realizar, se debe responder a la
pregunta:
¿Qué se va hacer?
Para el caso de proyectos bajo el Sistema Nacional de Inversión Pública, solo se
consideran las siguientes frases como naturaleza del proyecto30
.
30 Únicas frases aceptadas como naturaleza de proyecto, al momento de registrar en el Banco de Proyectos del
Naturaleza + Objeto de Intervención + Ubicación Específica + Ubicación General
TABLA 4.1
Instrumentos para identificar los aspectos generales
de un proyecto
PREGUNTAS INSTRUMENTOS
¿Como se denominará el proyecto? Estructuración del nombre del proyecto
¿Quienes son los responsables del
proyecto?
Definición de la unidad formuladora y
ejecutora.
¿Quienes serán los beneficiarios del
proyecto?
Análisis de beneficiarios directos e
indirectos.
¿Quienes serán los involucrados en
el proyecto?
Análisis de involucrados.
¿Qué normas o lineamientos
involucrará el proyecto?
Análisis del marco de referencia del
proyecto.
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
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114. Pero la pregunta común entre los formuladores es cuando definir entre ampliación,
acondicionamiento, construcción o reconstrucción ¿como determinar cual es la
naturaleza adecuada?, pues la siguiente tabla presenta una definición de cada
uno de ellos:
Un PIP puede tener más de un tipo de intervención, por ejemplo ampliación y
mejoramiento.
Para el caso de proyectos que no se encuentran en el SNIP, se pueden considerar
las siguientes frases como naturaleza del proyecto, pero cabe recalcar que de
ver la importancia de una de estas se puede solicitar su inclusión al MEF.
SNIP en el caso de gobiernos locales, no aplicable aún a gobiernos regionales.
• Acondicionamiento • Fortalecimiento • Puesta en Valor
• Ampliación • Mejoramiento • Reconstrucción
• Construcción • Instalación • Rehabilitación
TABLA 4.2 Definición de naturalezas del proyecto
Naturaleza Descripción
Instalación o
creación
Intervenciones orientadas a dotar del bien o servicio en
áreas donde no existe capacidades. Se incrementa el
acceso al servicio.
Construcción
Intervenciones orientadas a dotar de un bien en
áreas donde no existe. Aplicable solo a PIP del sector
transportes.
Ampliación
Intervenciones orientadas a incrementar la capacidad
del bien o servicio para atender a nuevos usuarios. Se
incrementa la cobertura del servicio.
Mejoramiento
Intervenciones orientadas a mejorar uno o más
factores que afectan la calidad del servicio; incluye la
adaptación o adecuación a estándares establecidos
por el Sector. Implica la prestación de servicios de
mayor calidad a los usuarios que ya disponen de él o al
mismo número de usuarios.
Recuperación
Intervenciones orientadas a la recuperación parcial
o total de la capacidad de prestación del bien o
servicio, cuyos activos (infraestructura, equipos, etc.)
han colapsado, o han sido dañados o destruidos, sea
por desastres u otras causas. Incluye intervenciones de
reconstrucción post-desastre y reposición de activos.
Puede implicar la misma cobertura, mayor cobertura o
mejor calidad del bien o servicio, es decir que puede
incluir cambios en la capacidad de producción o en la
calidad.
Rehabilitación
Intervenciones orientadas a la recuperación de la
capacidad normal de prestación del bien o servicio,
con acciones sobre las condiciones técnicas y
funcionales con las que se diseñó la infraestructura.
Aplicable solo a PIP de carreteras y de agua potable y
alcantarillado.
Rehabilitación post-
desastre:
Intervenciones orientadas a la recuperación parcial o
total de la capacidad de prestación del servicio, cuya
infraestructura ha sido dañada por desastres. No incluye
ampliación de capacidad ni reconstrucción.
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
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115. B. Objeto de Intervención: Se refiere a cual es el bien o servicio que se
pretende realizar en un área determinada; ejemplos: puente, carretera, canal,
centro cultural, parques, biblioteca, etc. Se busca responder a la pregunta ¿Cuál
es el bien o servicio a intervenir?
C. Ubicación Específica: Se refiere a la determinación de la ubicación
puntual, precisa, donde se va a ejecutar el proyecto, por ejemplo: calle, jirón,
pasaje avenida, manzana, zona, sector, anexo, AAHH, cuenca, etc. Se busca
responder a la pregunta ¿Cuál es la ubicación específica del proyecto?
D. Ubicación General: Se refiere a la determinación de la ubicación de forma
global, en el SNIP, no es necesario que se considere, debido a que al momento de
registrar un proyecto en el Banco de Proyectos, el sistema por defecto coloca la
ubicación, considerando distrito, provincia y departamento; se busca responder
a la pregunta ¿Cuál es la ubicación general del proyecto?
4.3. UNIDAD FORMULADORA Y EJECUTORA DEL PROYECTO
A. LAS UNIDADES FORMULADORAS (UF).
Son cualquier órgano o dependencia de las entidades previamente registrada
ante la Dirección General de Política de Inversiones, a pedido de una Oficina
de Programación e Inversiones. Su registro debe corresponder a criterios de
capacidades y especialidad.
Funciones:
a. Elabora los estudios de preinversión, siendo responsable del contenido de
dichos estudios.
b. Durante la fase de preinversión, las UF pondrán a disposición de la DGPM y de
los demás órganos del SNIP toda la información referente al PIP, en caso éstos
la soliciten.
c. En el caso de las UF de los Gobiernos Regionales y Locales, solamente pueden
formular proyectos que se enmarquen en las competencias de su nivel de
Gobierno.
d. Realizar las coordinaciones y consultas necesarias con la entidad respectiva
para evitar la duplicación de proyectos, como requisito previo a la remisión
del estudio para la evaluación de la Oficina de Programación e Inversiones.
e. Formular los proyectos a ser ejecutados por terceros con sus propios recursos o
por Gobiernos Locales no sujetos al SNIP. En este caso, la UF correspondiente
es aquella que pertenece a la Entidad sujeta al SNIP que asumirá los gastos de
operación y mantenimiento del PIP.
f. Informar a su OPI institucional los proyectos presentados a evaluación ante la
OPI responsable de la función en la que se enmarca el PIP, en los casos que
corresponda.
• Adecuación • Dotación • Reforestación
• Adquisición • Explotación • Reestructuración
• Alfabetización • Erradicación • Remodelación
• Aplicación • Fertilización • Renovación
• Aprovechamiento • Forestación • Reparación
• Asesoría • Habilitación • Restauración
• Asistencia • Implantación • Saneamiento
• Capacitación • Normalización • Servicio
• Conservación • Prevención • Sistematización
• Control • Protección • Suministro
• Demarcación • Reestructuración • Subsidio
• Difusión • Recreación • Sustitución
• Distribución • Recuperación • Titulación
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
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116. TABLA4.2Estructuracióndelnombredelproyecto
NaturalezaObjetodeIntervenciónUbicaciónEspecíficaUbicaciónGeneral
InstalaciónServiciosdeEducaciónInicialEnlaLocalidadXXX,
DistritodelTambo–Provinciade
Huancayo
Mejoramientoyampliación
decercoperimétricoen
plataformadeportiva
Pasaje.ElPorvenir,
ProvinciadeChiclayo-
Lambayeque
AmpliacióndeAguaPotableyAlcantarillado
enLaCalleHermanosReynoso,
TeamoAv.ProductoresAv.Los
Angeles
DistritodePocollay-Tacna-Tacna
ConstrucciónPuenteXXX
EneltramoXXXdelacarretera
XXXX,localidadXXXX,
DistritoXXX,ProvinciaXXX,Dpto.
XXX.
Instalación
deLaReddeAguaPotabley
Alcantarillado
lasPalmasIIEtapaChiclayo
Mejoramiento
aniveldePavimentación,deVías
Locales
enlaUrbanizaciónRosaLuz
DistritodePuentePiedra-Lima–
Lima
RecuperaciónServicioseducativosenlaI.EXXXEnlalocalidadXXX,
DistritoXXX,ProvinciaXXX,
DepartamentoXXX.
RehabilitaciónpostdesastreServiciodealcantarilladoLocalidadXXX,
DistritodeXXX,ProvinciadeXXX,
Dpto.XXX.
RehabilitacióndelaCarreteraChincheros-Casabamba-Cayara
ProvinciadeChincheros–
Apurimac
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
97EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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117. Responsabilidades en el ejercicio de función:
a. Formular proyectos en concordancia con los Lineamientos de Política
dictados por el Sector responsable de la Función, Programa o Subprograma
en el que se enmarca el Proyecto de Inversión Pública, el Programa Multianual
de Inversión Pública, el Plan Estratégico Sectorial de carácter Multianual y los
Planes de Desarrollo Regionales o Locales.
b. Considerar, en la elaboración de los estudios, los Parámetros y Normas Técnicas
para Formulación, así como los Parámetros de Evaluación propuestos por el
SNIP.
c. No fraccionar proyectos, para lo cual debe tener en cuenta la definición de
PIP contenida en la presente Directiva y demás normas del SNIP.
d. Cuando el financiamiento de los gastos de operación y mantenimiento
que genere el Proyecto de Inversión Pública, luego de su ejecución, esté a
cargo de una entidad distinta a la que pertenece la Unidad Formuladora,
solicitar la opinión favorable de dicha entidad antes de remitir el Perfil para
su evaluación.
e. Levantar las observaciones o recomendaciones planteadas por la OPI o por
la DGPM, cuando corresponda.
f. Mantener actualizada la información registrada en el Banco de Proyectos.
Datos mínimos a considerar en los estudios de preinversión:
• Nombre de la Unidad Formuladora
• Sector
• Pliego
• Persona responsable de la Unidad Formuladora
• Dirección
• Teléfono
• Correo electrónico
• Persona responsable de formular
B. LAS UNIDADES EJECUTORAS (UE).
Es cualquier órgano o dependencia de las entidades con capacidad para
ejecutar los Proyectos de Inversión Pública de acuerdo a la normatividad
presupuestal vigente. No requieren su inscripción en el Banco de Proyectos. Es la
responsable de la fase de inversión, aun cuando alguna de las acciones que se
realizan en esta fase, sea realizada directamente por otro órgano o dependencia
de la Entidad.
Funciones:
a. Ejecuta el PIP autorizado por el Órgano Resolutivo, o el que haga sus veces.
b. Elabora el expediente técnico o supervisa su elaboración, cuando no sea
realizado directamente por éste órgano.
c. Tiene a su cargo la evaluación ex post del PIP.
Responsabilidades en el ejercicio de función:
a. La UE debe ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad
para disponer y/o elaborar los estudios definitivos y para la ejecución del
PIP, bajo responsabilidad de la autoridad que apruebe dichos estudios y del
responsable de la UE.
b. Elaborar el Informe de Cierre del PIP y su transferencia cuando corresponda,
y remitirlo a su OPI institucional.
c. Informar al órgano que declaró a viabilidad del PIP toda modificación que
ocurra durante la fase de inversión.
Datos mínimos a considerar en los estudios de preinversión:
• Nombre de la Unidad Ejecutora
• Sector
• Pliego
• Persona responsable de la Unidad Ejecutora
• Dirección
• Teléfono
• Correo electrónico
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
98 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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118. 4.4. ANÁLISIS DE BENEFICIARIOS Y ENTIDADES INVOLUCRADAS
¿Es importante que un proyecto sea participativo?
Un proyecto que desde un comienzo no es participativo, corre el riesgo de no
ser exitoso. La participación ciudadana constituye un fenómeno complejo y
multidimensional en la que los actores sociales, así como quienes se proponen
convocar o inducir a la participación, deben estar dispuestos a aceptar, incluirse
y/o conducir estos tres aspectos: conflicto, negociación, convergencia. En el
diseño de procesos participativos hay que tomar en cuenta los diferentes grados
de participación. Estos grados de participación pueden clasificarse en cuatro
niveles31
:
• Informativa: transferencia de conocimiento sobre lo que está pasando.
• Consultiva: expresión de la opinión y la voluntad de los actores acerca de un
problema o decisión, pero no es directamente vinculante para las autoridades.
• Decisoria: ejercicio del poder y responsabilidad en los procesos de toma de
decisiones.
• Gestión: ejercicio de poder y responsabilidad en la implementación o
gerenciamiento de políticas, proyectos, obras, servicios.
Los procesos participativos son costosos en términos de tiempo, recursos humanos
y financieros; también genera costos porque produce muchas expectativas. No
se puede pedir información, consultar, y luego decir adiós, la consecuencia será
que los actores pierdan confianza en estos procesos. Usualmente se genera o
destapa disputas y conflictos producto de los intereses divergentes de los actores
involucrados, razón por lo que será necesario tener medidas previsorias para
abordarlos. La participación presenta varios desafíos, entre ellos, procurar que la
misma resulte operativa y no frustrante.
Con el análisis de participación se quiere identificar a los actores que van a influir
o ser afectados de manera directa e indirecta por el proyecto. Se quiere tener
una visión más precisa y completa de la realidad social sobre la cual el proyecto
pretende incidir. Este análisis es un paso clave en la formulación de proyectos, ya
que ayuda a determinar la población objetivo, los ejecutores, posibles aliados y
financiadores del proyecto.
4.4.1. LOS BENEFICIARIOS EN EL PROYECTO32
El proyecto se concibe para los beneficiarios directos. Los indirectos son una
categoría de personas que recibe impactos positivos de la realización del
mismo, aun cuando en el momento de la toma de decisiones su situación
no haya sido tenida en cuenta.
Sobre los beneficiarios, conviene recordar el ejemplo proporcionado por
Rivlin respecto a un proyecto de investigación sobre el tratamiento del
cáncer, donde los beneficiarios directos serían aquellos enfermos que
de producirse el hallazgo se podrán curar; los beneficiarios indirectos se
identificarían con quienes al saber de la existencia de un remedio, le tienen
menos miedo a la enfermedad. Se trata aquí de un beneficio indirecto de
naturaleza intangible no cuantificable pero que, dada su importancia debe
ser tenido en cuenta.
Tal vez sería conveniente establecer una categorización adicional. Habrá
casos en que las ventajas (o parte de ellas) recaerán en beneficiarios
indirectos legítimos, esto es, aquéllos no considerados expresamente como
población objetivo del proyecto, pero cuyo favorecimiento concuerda
con el “espíritu” del proyecto. Es el caso por ejemplo de la transferencia
monetaria implícita a las familias, que se produce a consecuencia de la
entrega de alimentos a los niños beneficiarios de programas de nutrición
escolar.
31 Análisis de “Actores Involucrados” en Procesos Participativos, por Graciela Tapia – Abogada Mediadora,
Directora Ejecutiva de la Fundación para el Cambio Democrático (Partners for Democratic Change
Argentina)
32 Evaluación de Proyectos Sociales – ILPES, Ernesto Cohen y Rolando Franco - 1988
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
99EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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119. En otros casos, en cambio, los que reciben los beneficios serán beneficiarios
indirectos ilegítimos. Así, muchos programas de desarrollo rural integrado,
han resultado particularmente útiles para empresas constructoras de obras
de infraestructura, o para agricultores de tamaño medio y grande, que se
apropiaron de las obras construidas inicialmente para ayudar a los pequeños
productores rurales. Es evidente que beneficiar a esos sectores sociales no
estaba en el “espíritu” que impulsó la realización de ese tipo de proyecto.
También hay “beneficios públicos” que derivan de muchos proyectos. Así
en una vacunación masiva contra la viruela los beneficiarios directos son los
vacunados, los beneficiarios indirectos las empresas que proporcionaron las
vacunas y obtuvieron por ello un ingreso (beneficio secundario) y, por fin,
hay una menor probabilidad de epidemia, lo que beneficia al conjunto de
la sociedad.
4.4.2. LOS INVOLUCRADOS EN EL PROYECTO
Los objetivos del análisis de involucrados:
• Ofrecer un panorama de todas las personas, los grupos y las
organizaciones, que de alguna manera están relacionados con el
proyecto
• Incorporar los intereses, motivos y expectativas de personas y grupos
que pueden ser importantes para el proyecto
• Determinar quiénes serán la población objetivo del proyecto
• Identificar actores que son susceptibles a ser afectados positiva o
negativamente por el proyecto
Pasos a realizar en un sencillo análisis de involucrados:
• PASO 1: Registrar los grupos, personas e instituciones importantes
relacionados con el proyecto o los que se encuentran en su ámbito de
influencia
• PASO 2: Formar categorías de los mismos: Destinatarios directos e
indirectos, Cooperantes, Oponentes, Perjudicados o Excluidos
• PASO 3: Caracterizarlos y analizar su rol y el vínculo con los demás
• PASO 4: Identificar las consecuencias para el desenvolvimiento del
proyecto
Una forma didáctica de entender la importancia del análisis de involucrados
puede ser mediante el siguiente ejemplo:
En la mayoría de las ciudades latinoamericanas el transporte público es un
serio problema. El transporte por autobús es el sistema más común, pues no
todas las ciudades disponen de un metro como el de México, Buenos Aires,
o Caracas. Los autobuses son viejos y mal mantenidos, son además escasos
y suelen ir repletos de gente, lo que crea gran incomodidad a los viajeros.
Los recorridos que hacen son frecuentemente por carreteras de un trazado
difícil, con grandes pendientes y otros obstáculos, la mayoría de ellas en
mal estado de conservación. Las tarifas de los autobuses son “populares”,
es decir, asequibles a las personas de menores ingresos y frecuentemente
insuficientes para cubrir los costos de explotación, que incluyen una
ganancia decente para la empresa que los opera y un excedente
para inversión. Las tarifas suelen ser “políticas”, o subvencionadas por la
administración pública correspondiente. Pero los salarios de los conductores
no son altos y sus condiciones laborales son duras, con largas horas al timón.
El servicio de autobuses, en general, es insuficiente e insatisfactorio, retiene
a los pasajeros un tiempo muy largo en el ir y venir de sus trabajos, lo que no
puede menos de afectar a la productividad de los mismos en sus lugares de
trabajo. El panorama es bien conocido a todos los que tienen que usar este
medio de transporte.
Ahora reflexionemos un momento. ¿A cuántas personas y entidades afecta
esta situación? Hagamos lista: los usuarios y sus familias, las empresas donde
trabajan, los conductores y empleados de la empresa, los talleres de
reparación, los vendedores de autobuses, los suministradores de piezas y
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
100 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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120. recambios, los proveedores de combustible, las autoridades nacionales y
locales que generalmente se responsabilizan del servicio, todas las personas
relacionadas con las obras públicas, incluso los que no usan el servicio de
autobuses, pero emplean medios de locomoción privados (automóviles y
motos) a quienes afecta la congestión y la peligrosidad del tráfico.
En resumen, apenas hay alguna persona, empresa o entidad pública que
no se vea de alguna manera afectada –aunque, naturalmente hay diversos
grados de afectación- por el problema del transporte público. Supongamos
que alguna autoridad trate de cambiar la situación, mejorando la flota de
autobuses, o las carreteras, o aumentando el sueldo a los choferes. Todos los
afectados se verán involucrados, para bien o para mal, en la reforma. Unos
la apoyarán, otros se opondrán a ella. De eso podemos estar seguros. Por lo
tanto, antes de llevar a cabo la reforma habrá que preveer quién estará a
favor y quién en contra, cómo se opondrán o apoyarán, cuánto, hasta qué
punto estarán dispuestos a hacerlo. De eso trata el análisis de involucrados.
¿Qué son los involucrados – stakeholders?
El término “involucrado” que se emplea en este libro pretende traducir el
término inglés “stakeholder”. Esta palabra está compuesta de “stake”, que
sería interés, valor, ganancia, suerte, que está en juego para alguien; y
“holder”, que significa simplemente quien tiene, posee, o ha adquirido algo.
En conjunto se refiere a alguna persona, física o moral, que, en el contexto
de una determinada acción o circunstancia puede ganar o perder algo,
obtener o no lo que se desea, salir beneficiado o perjudicado, recibir o
tener que entregar alguna forma de valor. En el caso del transporte serían
(o mejor estarían) involucradas todas las personas y entidades que tuvieran
algo que ganar o perder, que salieran beneficiadas o perjudicadas de
una reforma del sistema del transporte público. En todo cambio de una
situación habrá afectados, en un sentido u otro; habrá lo que se denomina
en un sentido técnico especial involucrados. Sinónimos serían: afectados
(beneficiados, perjudicados), interesados, implicados y similares. En toda
situación de la sociedad total o parcial, considerada estáticamente, por
muy mala que parezca a un observador externo, siempre hay alguien que
de hecho gana aunque la mayoría pierda, y viceversa. Por el contrario a
veces ocurren situaciones donde la mayoría gana y unos pocos pierden
(prohibición de fumar). De manera que, si se propone un cambio o reforma
de esa situación, siempre habrá alguien que saldrá beneficiado (los que
estaban mal) y alguien que saldrá perjudicado (los que estaban bien). Es de
suponer que, si esas personas aprecian sus intereses y saben que resultarán
perjudicados tratarán de impedir el perjuicio que les ocasione el cambio o la
reforma, procurando que ésta sea diferente o simplemente que no se lleve
a cabo. De la misma manera se puede suponer que, quienes ven ventajas
para ellos en un cambio, traten de impulsarlo en la forma más ventajosa
posible. El término stakeholder = involucrado se emplea también en el
contexto de las relaciones entre las autoridades y la sociedad civil, todos
los ciudadanos están, o deberían estar, involucrados en el funcionamiento
normal y cotidiano de las instituciones sociales y políticas, deberían tomar en
sus manos las responsabilidades, grandes o pequeñas, que le corresponden
a cada cual para que la sociedad funcione bien. El término se emplea pues
en el contexto más amplio de la participación ciudadana en general. Todos
tenemos algún interés en que la sociedad funcione bien. Aquí se le considera
en un sentido más restringido, pero no diferente, específico al contexto de
cambios y reformas en la política social.
4.4.3. CLASES DE INVOLUCRADOS33
A. Involucrados por errores de focalización
Supongamos que está considerándose ejecutar un proyecto que se llevará
a cabo en una determinada sociedad (país, región, municipio) y queremos
hacer un mapa de involucrados para determinar cómo les afectará el
33 Documentos de Trabajo Proyecto Conjunto Indes-Union Europea, Análisis de los involucrados, Luis de Sebastián
-BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Noviembre 1999. Serie de Documentos de Trabajo I-14
UE
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
101EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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121. cambio, qué actitud asumirán ante él y cómo reaccionarán, favoreciéndolo
o impidiéndolo. Del conjunto de la población que vive en la demarcación
donde el cambio va a tener efecto, hay que hacer una primera separación
de los que se verán afectados por él y de los que no serán afectados en
absoluto. Porque tenemos que considerar la posibilidad de que haya no-
involucrados. Así como es imposible que en el proyecto que se contempla
no haya ningún involucrado, si existe la posibilidad de que algunas personas
queden al margen de los efectos, buenos o malos. En general se puede decir
que cuánto más delimitado, focalizado o concentrado sea un proyecto,
mayor será la posibilidad de que haya no-involucrados en él, aunque esto
no se debe suponer ligeramente.
Se sabe que en la sociedad humana moderna todo está interrelacionado
y las consecuencias de las intervenciones en los procesos humanos son
imprevisibles, pero, como queremos ser operativos y prácticos en el análisis,
tenemos que suponer que existen límites a la acción, a la difusión de las
consecuencias y a los efectos secundarios o terciarios de un cambio. Estos
serán a veces tan tenues y ligeros, que para efectos operativos no existirán.
Esto lleva a postular grados de implicación o de afectación en los cambios e
impone la tarea no sólo de identificar posibles involucrados, sino también la
de medir su grado de conexión con los hechos analizados, a fin de establecer
los límites operativos del análisis. En el caso del transporte urbano no nos
llevaría a ninguna parte tratar de determinar cuanto afecta el problema
a los campesinos, a los militares o a los diplomáticos del país residentes
en el extranjero. La primera gran distinción de los involucrados es entre los
que objetivamente se benefician del cambio y los que objetivamente son
perjudicados por él. Si los involucrados tienen buena información sobre el
tema, se percibirán como beneficiados (subjetivamente beneficiados) o
como perjudicados (subjetivamente perjudicados). Pero también es posible
que, a causa de defectos de información los que se tendrían que ver
como beneficiados/perjudicados se vean de hecho como perjudicados/
beneficiados.
Siguiendo la práctica aceptada, llamaremos:
Errores con respecto a los beneficiados:
• Error tipo I: son los que se consideran beneficiados por un proyecto,
cuando no lo deben ser.
• Error tipo II: son los que no se consideran beneficiados, cuando en
realidad lo deben ser.
Un ejemplo que nos puede ayudar a comprender los tipos
de errores es respondiendo a la pregunta ¿Qué pasa con el
programa de asistencia social: Vaso de leche en el Perú?. Pues
si leemos la Ley 24059 encontraremos que los beneficiarios
de este programa son principalmente la población materno-
infantil en sus niveles de niños de 0 a 6 años de edad, madres
gestantes y en período de lactancia, priorizando entre ellos la atención a
quienes presenten un estado de desnutrición o se encuentren afectados por
tuberculosis, pero cuando visitamos la mayoría de Asentamiento Humanos
encontraremos el Error Tipo I, ya que existen niños pobres que debiendo ser
beneficiados por este programa por distintas razones tan ridículas como
que la presidenta de la zona no los quiso contemplar o se olvidaron de
registrarlos pasan a ser perjudicados por el programa del vaso de leche.
Asimismo cuando visitados distritos que entre paréntesis se registran como
no pobres en los que incluso no existen zonas rurales como es el caso del
distritos Tops de Lima Metropolitana encontraremos el Error Tipo II, en los
que encontramos como beneficiados del vaso de leche a familias que
tienen un trabajo estable, unas casas de dos o tres pisos, niños que nunca
conocieron lo que es desnutrición, por lo que estas personas no debiendo
ser beneficiadas por el programa se ven beneficiadas.
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
102 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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122. B. Involucrados por reacción a intereses
Es posible otro criterio de clasificación de los involucrados si se prevé que
actuarán o no actuarán, si se movilizarán o no en defensa de sus intereses.
Porque puede haber involucrados pasivos, que, por las razones que sean,
se prevé que no harán nada (quizá porque no pueden) para promover sus
intereses o para evitar los daños. Tampoco hay que suponerlo fácilmente, a
no ser que haya poderosas razones para ello. Además, esta clasificación es
“ex ante” y por lo tanto no garantiza que una vez iniciado el proyecto, no
pueda haber sorpresas y los involucrados originalmente calificados como
pasivos se conviertan en activos.
En el análisis de la realidad social donde ocurren los cambios, se considerarán
principalmente a los involucrados activos “a priori”, es decir, aquéllos que
tienen intereses tan grandes en juego que sería raro que encararan un
cambio sin hacer nada para modificarlo, favorecerlo o impedirlo. Pero no se
deben descuidar los involucrados pasivos, ya que uno de los componentes
del proyecto, puede ser precisamente la movilización de aquellas personas
o grupos clasificados en el análisis “ex ante” como involucrados pasivos.
La percepción y la movilización se expresan normalmente en
función de la importancia y magnitud de los intereses en juego.
Supóngase que producto de un proyecto se dará la prohibición
de vender tabaco, esto haría perder miles de millones de dólares
a un grupo de empresas importantes. Es imposible imaginar
que estas empresas involucradas vayan a cometer un error
de percepción y se vayan a considerar como no perjudicadas. Podemos
estar seguros de que ante una propuesta semejante se movilizarían con
todo lo posible. Ante la posibilidad de una prohibición total del tabaco, las
empresas tabacaleras reaccionarían inmediatamente contra la propuesta
con todas sus fuerzas y recursos. Sin embargo, en el caso hipotético de que
se le retire un subsidio del azúcar, las cantidades de dinero en juego para
los consumidores de azúcar son tan pequeñas que aunque sea realmente
posible que algunos ciudadanos se consideren perjudicados por la supresión
del subsidio del azúcar, no se movilizarán para defender la supresión del
subsidio.
4.4.4. TÉCNICAS PARA REALIZAR EL ANÁLISIS DE INVOLUCRADOS
Es muy importante considerar una adecuada técnica para determinar
los verdaderos intereses y expectativas de los involucrados, debido a
que distintas organizaciones, empresas, grupos e individuos participarán
o estarán interesados en cualquier proyecto por pequeño o sencillo que
éste sea ya que sus intereses pueden ser coincidentes, complementarios o
incluso antagónicos.
Por ello es muy importante para el buen desarrollo del proyecto aprovechar
y potenciar el apoyo de involucrados con intereses coincidentes o
complementarios, disminuir la oposición de involucrados con intereses
opuestos al proyecto y conseguir el apoyo de los indiferentes; para el análisis
se muestran a continuación tres métodos didácticos.
A. Técnica propuesta por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Esta técnica considera:
a. Grupo. Son aquellos que están directa o indirectamente involucrados o
afectados por el problema de desarrollo y sus posibles soluciones.
b. Intereses. Se insertan los intereses directos de cada grupo en relación
con el problema del desarrollo. Reflejan la preferencia por algunas
soluciones al problema
c. Percepción del Problema. Se describe como cada uno de los grupos
percibe el problema o condiciones negativas. Es recomendable que los
problemas sean planteados de la manera más clara posible, es decir no
“encubrirlos”.
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
103EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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123. d. Recursos y Responsabilidades. Se describe los recursos y mandatos
de cada uno de los involucrados para la atención del problema. Los
recursos pueden ser financieros o no financieros, estos últimos incluyen
desde aspectos materiales, recursos humanos o servicios; y representan
los elementos que un grupo puede poner a disposición para contribuir
a la solución del problema. Con frecuencia las organizaciones
gubernamentales aportan recursos financieros, mientras que la
población en general mano de obra e intangibles como su influencia
o presión política.
TABLA 4.3 Análisis de involucrados aplicando la
Técnica del BID
Grupo Intereses
Problemas
percibidos
Recursos y
responsabilidades
Productores de
café
Es su fuente de
ingresos
No pueden
dejar de utilizar
químicos porque
la producción se
afecta
Capacitarse
para mejorar la
producción
Ganaderos
Utilizan el agua
del río para el
ganado
No pueden
comerciar ni
consumir los
productos
contaminados
Que los
productores de
café cambien de
forma de cultivar
el café o se
vayan de la zona
Agricultores
Utilizan el agua
del río para los
cultivos
No pueden
comerciar ni
consumir los
productos
contaminados
Que las
autoridades
intervengan
para obligar a
los cafetaleros
que dejen de
contaminar
Amas de casa
Utilizan el agua
para cocinar
Ellas y sus familias
se enferman
constantemente
No pueden
comerciar ni
consumir los
productos
contaminados
Comerciantes Compran el café
El café de baja
calidad no tiene
mercado
Que no se puede
hacer nada
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
104 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
NO ES CORRECTO ES CORRECTO
No tenemos taller de
mantenimiento
Los vehículos están mal mantenidos
Procesos burocráticos para la
aprobación de proyectos
Largas demoras para aprobación
de proyectos
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124. B. Técnica propuesta por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social – (ILPES)34
.
Esta técnica considera los siguientes pasos:
a. Mapa de relaciones
• Identificación de Involucrados
-- Identificar todos aquellos que pudieran tener interés o que se
pudieran beneficiar directa e indirectamente.
-- Investigar sus roles, intereses, poder relativo y capacidad de
participación.
-- Identificar su posición, de cooperación o conflicto, frente al proyecto
y a partir de esta información diseñar estrategias para su manejo.
• Clasificación de involucrados
-- Implica agrupar a los involucrados de acuerdo a ciertas
características ejemplo: si pertenecen a instituciones públicas,
privadas u organizaciones.
• Posicionar y caracterizar los involucrados
-- Definir la posición, indicar cuál es el apoyo u oposición al proyecto
por parte del involucrado.
-- Definir la fuerza de acuerdo al involucrado está relacionado con
el poder que éste tiene para afectar positiva o negativamente el
proyecto.
-- Definir la intensidad, indica el grado de involucramiento que se
tenga con el proyecto.
• Selección de involucrados
-- De acuerdo con la fuerza e intensidad identificadas previamente,
teniendo en cuenta los intereses, potenciales y limitaciones de cada
uno de los involucrados, se podrán realizar diferentes actividades
que permitan su participación en la identificación, análisis y
selección del problema, objetivo y alternativas de solución a través
del proyecto
• Valoración de expectativas, fuerzas y resultantes
-- Expectativa: Apreciación de la importancia que el involucrado le
atribuye al área de interés considerada.
• Positiva (+) si el involucrado percibe beneficios por parte del proyecto
• Negativa (-) si se percibe que el proyecto traslada costos o lesiona
intereses
-- Fuerza: Capacidad de influir de alguna forma en el proyecto
34 Metodología del Marco Lógico - Eduardo Aldunate, Experto del Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública
del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Y Herramientas de la
Gerencia Social: Análisis de Involucrados en un Contexto Pluricultural, Docente: Javier Moro, INDES
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
105EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
FIGURA Definiendo el mapa de involucrados4.1
Unidad
Ejecutora
Profesores
Padres de
Familia
Administradores
docentes
Entidades
Financieras
Organismos
reguladores
Ministerio de
Educación
Municipio
Facultades de
Educación
Proveedores
Cámara
del libro
Estudiantes Padres de
Familia
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125. b. Diseño de estrategias para ambientación del proyecto y manejo de las
relaciones.
• Estrategias generales de divulgación y promoción para:
-- Comunicar los objetivos del proyecto
-- Abrir espacio a la opinión pública
-- Facilitar apoyo y adopción sociopolítica
• Estrategias específicas o focalizadas
-- Conocer expectativas de grupos específicos
-- Resolver problemas ligados a expectativas
-- Generar espacios de conciliación y logro de apoyos
-- Convenir mecanismos para aplicar soluciones convenidas
• Estrategias organizativas
-- Diseñar mecanismos de articulación y de cooperación
-- Definir grupos consultivos, comités interinstitucionales y equipos de
seguimiento
FIGURA Valorización de expectativas, fuerzas y resultados4.3
Involucrado Interés X =
Padres de
Familia
Profesores
1. Incremento
de cobertura
2. Incremento
de valor de
matriculas
X
X
X
X
=
=
=
=
Expectativa
+5
-4
-2
+4
Fuerza
4
4
5
3
Índice
20
-16
-10
12
Observaciones
Alto interés y apoyo a este
objetivo
Oposición con capacidad de
intervenir
Oposición con alto poder al
aumento de cobertura sin
contratar más profesores
Hay interés si el incremento
del valor significa
contratación de más
profesores
1. Incremento
de cobertura
2. Incremento
de valor de
matriculas
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
106 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
FIGURA
Categorización de involucrados por áreas de interés u
objetivos del proyecto4.2
Unidad
Ejecutora
Padres de
Familia
-16
Profesores
12
Padres de
Familia
+20
Profesores
-10
Área de Interés 1:
Incrementar la
cobertura
Área de Interés 2:
Incrementar valor
de las matrículas
Área de Interés j:
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126. c. Definición de una agenda para la gestión de las relaciones
• Actividades, Preparación, programación y ejecución de:
-- Actividades de comunicación por distintas formas
-- Reuniones, talleres, foros para negociación
-- Puesta en práctica de compromisos
-- Seguimiento a compromisos
• Responsabilidades, designar encargados de manejar las distintas
relaciones:
-- Las de alta importancia estratégica son encabezadas por el
Gerente de la Unidad Ejecutora
-- Las de segundo orden son encabezados por los gerentes de cada
componente del proyecto.
-- Apoyarse en otros recursos político-institucionales para fortalecer
la capacidad negociadora: El Ministro, el Líder Comunitario (local,
distrital, provincial), el Líder político, etc.
4.5. MARCO DE REFERENCIA
En este aspecto entrara en juego la capacidad investigadora del grupo de
trabajo, aquí se condensará todo lo relacionado a lo que se ha escrito e
investigado sobre el tipo de proyecto. Hay que diferenciar entre teorías existentes
y antecedentes del problema o proyecto, ya que a veces confundimos los dos
aspectos. El primero son los planteamientos, conocimientos, investigaciones e
interpretaciones del problema; mientras que los antecedentes son una relación
de hechos o sucesos importantes que tienen que ver con el origen del proyecto
y de la manera como éste se enmarca en los lineamientos de la política sectorial
– funcional, y en el contexto regional o local.
Una estructura consistente de un marco de referencia de proyecto se puede
estructurar de la siguiente forma:
A. Marco Conceptual35
Hay muchos modos de definir un marco conceptual, algunas definiciones son las
siguientes:
• Una serie de ideas o conceptos coherentes organizados de tal manera que
sean fáciles de comunicar a los demás.
• Una manera organizada de pensar en el cómo y el porqué de la realización
de un proyecto, y en cómo entendemos sus actividades.
• La base de pensamiento sobre lo que hacemos y lo que ello significa, con la
influencia de otras ideas e investigaciones. Una visión de conjunto de las ideas
y las prácticas que conforman el modo en que se lleva a cabo el trabajo de
un proyecto.
• Una serie de suposiciones, valores, y definiciones que todo el equipo adopta
para un trabajo conjunto.
¿Por qué es importante el Marco Conceptual en un Proyecto?
El marco conceptual nos ayuda a explicar por qué estamos llevando a cabo un
proyecto de una manera determinada. También nos ayuda a comprender y a
utilizar las ideas de otras personas que han hecho trabajos similares.
Podemos entender un marco conceptual de forma hipotética a un mapa de
viaje, es así que seremos capaces de interpretar un mapa porque otras personas
han inventado símbolos comunes que marcan calles, lagos, carreteras, ciudades,
montañas, ríos, etc. La escala del mapa nos indica la distancia real entre
diferentes puntos, para que nos podamos hacer una idea de lo que tardaríamos
en desplazarnos de un lugar a otro. El mapa también nos muestra las diferentes
trayectorias que existen para llegar al mismo punto.
El marco conceptual nos ayuda a decidir y a explicar el camino que hemos
decidido tomar: por qué hemos escogido ciertos métodos y no otros para
llegar a un punto determinado. Puede que haya personas que hayan tomado
35 Mujer Sana Comunidad Sana – Healthy Women Healthy Communities 420 Cooper Street, Ottawa,
Ontario K2P 2N6
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
107EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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127. trayectorias similares y hayan tenido experiencias diferentes usando una u otra
vía. También es posible que existan trayectorias que nunca han sido exploradas.
Con un marco conceptual podemos explicar por qué hemos intentado seguir
esta vía o esta otra, basándonos en las experiencias de los demás, y en lo que a
nosotras nos gustaría explorar o descubrir.
B. Marco de Referencia Internacional
No todos los proyectos tienen un marco de referencia internacional,
principalmente porque el proyecto no presenta vinculación a teorías, normativas
e investigaciones a nivel internacional.
C. Resumen de Hechos
En el resumen de hechos se plasman los antecedentes o sucesos importantes que
tienen que ver con el origen del proyecto y el desarrollo del mismo, describiéndose
principalmente:
• El proceso de concepción de la idea de proyecto.
• La materialización de la idea de proyecto como ficha o resumen
• Inclusión de la idea de proyecto al Proceso de Presupuesto Participativo a
través de la evaluación de los problemas existentes en cada ámbito territorial,
el mismo que es llevado a cabo por el equipo técnico correspondiente. A partir
de este proceso recién la idea puede constituirse en proyecto de Inversión
Pública orientado a dar una solución integral al problema priorizado.
D. Lineamientos de Política en el cual se enmarca el Proyecto
En todos los casos, la Unidad Formuladora (UF) deberá velar porque los proyectos
se enmarquen en los Lineamientos de Política dictados por el Sector responsable,
expresados estos en el Clasificador Funcional del SNIP, considerando la Función,
Programa, y Subprograma. Asimismo es importante que el proyecto este
enmarcado en el plan anual de Inversión Pública, el Plan Estratégico Sectorial de
carácter Multianual y los Planes de Desarrollo Regionales o Locales.
Es importante considerar que los Lineamientos de Políticas Sectoriales Regionales
constituyen las orientaciones que deben guiar el desarrollo de un sector en una
Región en concordancia con las políticas nacionales correspondientes, buscando
reflejar las características o peculiaridades regionales.
Asimismo todo proyecto de inversión debe enmarcarse en las líneas estratégicas,
ejes estratégicos u objetivos estratégicos de los planes locales ya sea a largo plazo
(Plan de Desarrollo Concertado) o a corto plazo (Plan Estratégico o Institucional).
E. Aspectos relevantes en el cual se enmarca el Proyecto
Queda claro que para un proyecto a nivel de perfil no es necesario desarrollar
exhaustivamente el marco de referencia, pero si es recomendado para un
proyecto de factibilidad en el que se analicen todas las referencias que tengan
influencia o vinculación, así tenemos:
E.1 Marco de referencia normativo
Este marco de referencia tiene que ver con toda la Normatividad Legal ligada al
proyecto. Ejemplo:
• Leyes
• Decretos Supremos
• Resoluciones Supremas
• Resoluciones Ministeriales
• Resoluciones Directorales
• Resoluciones Administrativas
• Resoluciones Jefaturales
• Resoluciones de Alcaldía
• Directivas
• Ordenanzas
• Normas Técnicas especificas según el tipo de proyecto
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
108 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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128. E.2 Marco de referencia social
Este marco tiene que ver como la percepción o comportamiento social, tienen
vinculación en el proyecto que estamos formulando. Se busca analizar la
influencia social referida a la manera en que la gente afecta los pensamientos,
sentimientos y comportamientos de otros.
E.3 Marco de referencia político
Estemarcodereferenciatienequeverconlosprocesos,actividadesodocumentos
con matiz político que de alguna forma tengan vinculación al proyecto o que
orienten ideológicamente a la toma de decisiones para la consecución de
objetivos. Ejemplo:
• Acuerdo Nacional
• Hoja de Ruta
• Carta Política
E.4 Marco de referencia económico
Este marco de referencia tiende a explicar como el comportamiento de los
principales indicadores económicos que rigen un país tienen vinculación en el
proyecto que estamos formulando. Ejemplo:
• Producto Bruto Interno, PBI per capita
• Indicadores poblacionales
• Niveles socioeconómicos
E.5 Marco de referencia cultural
Este marco de referencia tiende a explicar la vinculación cultural que presenta
el proyecto, expresados en las formas de ser, sentir, pensar y actuar de los seres
humanos ya que se deduce que la cultura es la interacción entre personas y entre
éstas y su entorno. Se analiza el comportamiento de los seres humanos consigo
mismos y de la forma como su actividad afecta el territorio que ocupan. Todo eso
está asociado con las pautas de convivencia y realización plena de los pueblos y
su búsqueda del bienestar colectivo e individual.
E.6 Marco de referencia tecnológico
Este marco de referencia tiende a explicar como el desarrollo de Internet, las
redes, los sistemas de información y tecnología de avanzada tienen vinculación
en el proyecto que estamos formulando.
E.7 Marco de referencia del funcionamiento intersectorial
Este marco de referencia tiende a explicar la vinculación existente entre sectores,
para el caso del SNIP estos se encuentran bajo la responsabilidad de un Ministerio,
un Organismo Constitucionalmente Autónomo o un órgano representativo.
Asimismo es posible que las coordinaciones intersectoriales se presenten por
sinergias existentes entre el sector público y el privado, relacionados a los servicios
o componentes del proyecto.
E.8 Marco de referencia del funcionamiento intrasectorial
Este marco de referencia nos muestra las diversas coordinaciones institucionales
al interior del sector, en relación a los servicios o los componentes del proyecto.
También se consideran las coordinaciones entre diferentes sectores pero de un
mismo rubro.
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
109EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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129. CASO TEÓRICO 4.1 Fábulas del concepto de participación
Una reflexión que nos debe llevar a encontrarle sentido a
la realización de un proyecto es que si desde un comienzo
no es participativo y concertado, corre el riesgo de no ser
exitoso. Pero, ¿qué significa construcción concertada?
¿Qué es concertación y cómo se hace? Esa palabrita de
participación es una palabrita mágica que quiere decir
mucho y poco a la vez. En mi experiencia me llama la
atención el hecho de que todo mundo está de acuerdo
con eso de la participación. ¿No será, acaso porque cada
uno la entiende a su manera?, algunos entienden que Participar: ¿es asistir
a las reuniones?, ¿Es opinar en ellas?, ¿Es que le consulten a uno cosas?, ¿Es
colaborar?, ¿Es sacarle firmas de aceptación a las personas?, ¿Es crear el
escenario imaginario del si queremos?
Con el propósito de aclarar el concepto de “participación” se solicita analizar
las siguientes fábulas que guardaban relación con el tema:
LA PARTICIPACIÓN MAICERA. En alguna ocasión dos amigos discutían
acaloradamente sobre si las gallinas participaban o no cuando se las llamaba
para darles el maíz. Uno de ellos
argumentaba que si participaban
porque ninguna se quedaba sin asistir
a la reunión de la repartición de la
comida. Además, decía, “el que
las gallinas se pelean entre ellas por
la comida, demuestra su interés en
participar”. Sin embargo, el otro no
aceptaba que la presencia de tanta
gallina en el evento fuera prueba
palpable de participación exitosa.
Para él, la validez del motivo que
congregaba a las gallinas desvirtuaba
el que hubiera participación pues
encontraba obvio que “por la comida hubiera estampida”.
LA PARTICIPACIÓN RECLUTA. Cuentan que una vez un recluta se leyó la
Constitución Nacional, en la que se hace énfasis sobre la importancia de la
democracia y de participación ciudadana. Entonces, consideró emocionado
que si el sargento que comandaba su pelotón se enteraba de lo que estaba
escrito en ella, cambiaría su actitud autoritaria por una más democrática y
participativa. Por eso, en la próxima ocasión en que tocó formar con el pelotón,
levantó la mano y exclamó:
¡Pido la palabra!
¿Qué quééé? -tronó la voz del
sargento-
Pero mi sargento, replicó el recluta, si
la Constitución habla del derecho a
participar...
¡Qué participación ni que niño
muerto! -vociferó enfurecido el
sargento. ¡Ustedes aquí participan
solo en lo que yo decida, cuando
yo lo autorice y en la forma como yo
ordene!
Pero... ¿y la democracia?, insistió
tímidamente el recluta.
Pues les voy a aplicar la democracia para que todos se la aprendan. Quedan
elegidos para hacer 200 flexiones seguidas. ¡A tierra! ¡Marrr!
Por la noche, fatigado y adolorido, el recluta se quejaba ante sus compañeros
sobre la incomprensión del sargento. ¡Imbécil, le expetó uno de ellos, por tu
culpa nos clavaron de una toda tu teoría de la participación y nos pusieron a
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
110 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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130. participar hasta reventar. ¡Participa callado sólo en lo que nos manden para
que la participación no nos perjudique!
LA PARTICIPACIÓN ESQUEMÁTICA. Se dice que hace algunos años llegó a vivir
a una ciudad de la costa atlántica un profesor europeo de danza, conocedor
de muchos ritmos y estilos. Al poco tiempo de establecido allí, el profesor abrió
una Academia en la que se matricularon muchos alumnos atraídos por tu
fama.
”La danza”, les decía el profesor a sus alumnos, “es una actividad estética
que debe ser ejecutada siguiendo unos patrones rítmicos, unos pasos
preestablecidos y unas formas convencionales. La danza se hace al tenor de
una melodía que tiene su partitura. Para ser buen danzarín, hay que ajustarse
a los formatos rítmico, melódico y ritual de la danza”.
El profesor enseñaba, de acuerdo con esos principios, los pasos, los giros, las
poses y las formas de cada danza en particular, insistiendo siempre sobre la
importancia de no salirse del esquema apropiado. Los alumnos participaban
con gusto en las danzas de la Academia, pero, como buenos costeños, sentían
picazón con tanta rigidez y por eso trataban de improvisar y crear nuevos pasos
y estilos. Sin embargo, el profe, cuando esto ocurría, los reconvenía para que
no se salieran de la norma y de la rutina, y los obligaba a participar apegados
al esquema en el que los había entrenado.
Muchos, terminaron formando su propio combo de danza por fuera de la
Academia. En esa forma participaban dentro de ésta pegados al esquema y,
por fuera de ella, de una manera espontánea, libre y creativa.
LA PARTICIPACIÓN CARNETIZADA. En cierta oportunidad se vinculó a una
comunidad una institución muy prestigiosa para desarrollar programas de
desarrollo social. Al cabo de muy corto tiempo, había organizado grupos
para trabajar en diversos frentes: vivienda, salud, educación y recreación. La
trabajadora social de la institución tenia bajo su responsabilidad el capacitar a
los grupos sobre cómo participar en las actividades.
Nosotros los funcionarios de la institución, con la aprobación claro está de la
Directora -le explicó a la comunidad- programamos las actividades de nuestros
proyectos institucionales con la colaboración de ustedes, pues nuestros
proyectos son participativos. Uds., por ejemplo, participan en decisiones que
tienen que ver con quienes se vinculan, o a qué horas se hacen las reuniones.
Pero como nosotros somos los que sabemos y los que tenemos la experiencia y
los recursos, por eso controlamos la gestión de los proyectos. Claro que siempre
les vamos a preguntar por su opinión, vamos a consultarlos, porque estos son
proyectos participativos y para el beneficio de la comunidad. ¿Tienen alguna
pregunta?
Si, señaló un joven. ¿Cómo hace uno para participar en los programas?
Bueno, respondió la trabajadora social, en primer lugar tiene que inscribirse
en el programa deseado. Después nosotros lo evaluamos para ver si cumple
con los requisitos que tenemos para cada programa. Una vez aceptado, lo
carnetizamos y el participante se tiene que comprometer a cumplir con el que
tenemos establecido. Claro que, como nuestros programas son participativos,
los participantes son autónomos para retirarse si quieren.
¿y cómo participa la comunidad? -quiso saber una señora.
Muy fácil. Siguiendo las pautas que les damos. La comunidad tiene que aportar
trabajo voluntario, materiales, y asistir a las reuniones que citemos. Al final de
cuentas las obras son para beneficio de la comunidad. Lo importante es que se
dejen dirigir para que podamos avanzar con rapidez y eficacia.
• El presente caso es una adaptación de Gustavo I. de Roux - Material para la sesión de
“participación social” del 3 de Junio de 1996 en el Taller sobre Administración Estraté-
gica Local realizado en Medellín con el auspicio de la OPS y de las Universidades de
Antioquia y del Valle. Las fábulas anécdotas y relatos han sido adaptados de un texto
que el autor preparó para la Alcaldía de Cali-PNUD.
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
111EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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131. CASO PRACTICO 4.1 Análisis de los involucrados
Proyecto de Ciudad Palmira
Ciudad Palmira ha experimentado una rápida expansión
en los últimos años, alcanzando una población de
350.000 personas. Esta expansión, junto con un aumento
del número de vehículos per cápita, ha provocado
congestión de tráfico y una disminución de la demanda
de transporte de autobús que ofrece la Compañía
Pública de Autobuses (CPA), que es el único sistema de
transporte público que hay en Palmira.
A pesar de una demanda elevada (250.000 pasajeros al día), el servicio de
autobús ha empeorado y la gente busca, cada vez más, medios alternativos
de transporte.
La CPA ha llegado a la conclusión de que sus dificultades son el resultado de
tener una flota de vehículos vieja e inadecuada (400 vehículos con más de
7 años) que no tiene mantenimiento adecuado y requiere una renovación
inmediata. Las tarifas que se aplican cubren solo el 75% de los costos operativos
de la compañía.
El terreno en Palmira, especialmente en los barrios más alejados, es complicado
y no hay caminos en buenas condiciones, lo cual es responsabilidad del
Departamento de Obras Públicas Municipal (DOPM).
EL DMOP dice que su presupuesto anual es insuficiente para dar un
mantenimiento adecuado y construir nuevos caminos a los barrios más
alejados.
La Municipalidad de Ciudad Palmira está preocupada por la congestión del
tráfico y quiere aumentar las tarifas para que la CPA pueda autofinanciarse
y así incrementar el presupuesto del DOPM. Sin embargo, la alcaldesa de
Palmira ha manifestado que vetará cualquier aumento de tarifas hasta que el
servicio que ofrece la CPA sea aceptable.
El Sindicato de Choferes de Autobús se queja de que tiene salarios bajos, que
la jornada es muy prolongada, que los vehículos están en mal estado y los
caminos en malas condiciones.
Los pasajeros se quejan de que los choferes no conducen con cuidado y son
descorteses.
Caso elaborado
en el marco del
Diplomado en
Formulación y
Evaluación de
Proyectos de
Inversión Pública
por el Colegio
de Puebla A.C.
Tehuacán Sur 91,
Colonia La Paz,
Puebla - México
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132. GRUPO INTERESES
PROBLEMAS
PERCIBIDOS
RECURSOS Y
RESPONSABILIDADES
Pasajeros
Tener un sistema
de transporte
público confiable
y de bajo costo.
• El servicio de la CPA
no es confiable. Los
choferes conducen
mal. Accidentes
frecuentes.
• Pasajeros heridos
• Frecuentes averías.
• Los choferes son
descorteses.
R: Disponibilidad para
pagar por un servicio de
transporte de autobus
confiable.
No pasajeros
Reducción de
congestión de
tráfico.
Frecuentes
embotellamientos de
tráfico.
R: Alguna disponibilidad
de usar el sistema de
transporte público si es
confiable.
Sindicato de
Choferes
Mejores
condiciones de
trabajo para
los choferes de
autobús.
• Salarios bajos.
• Jornada
prolongada.
• Vehículos en mal
estado.
• Caminos y
carreteras en mal
estado.
R: Elevada influencia en
los choferes de autobús;
afiliación es del 100%.
M: Representar los
intereses de sus miembros
en negociaciones
colectivas.
Compañía
Pública de
Autobuses
(CPA)
Proveer un
servicio público
seguro y costo-
eficiente.
• Flota vieja.
• Los autobuses están
mal mantenidos.
• Las tarifas cobradas
cubren sólo el
75% de los costos
operativos.
• Disminución de la
demanda.
• Muchas quejas de
los pasajeros.
R: Flota de autobuses R:
Presupuesto operativo,
incluyendo el subsidio
municipal. M: Proveer un
servicio público seguro y
costo-eficiente.
Departamen-
to Municipal
de Obras
Públicas
(DMOP)
Mejorar los
caminos de
Palmira.
• Caminos en mal
estado.
• El presupuesto es
insuficiente.
• Aumento de la
congestión de
tráfico.
R: Presupuesto anual
operativo asignado por
el Consejo Municipal/
Alcaldesa.
M: Construir y mantener
carreteras adecuadas
dentro de los límites de
la ciudad de Palmira
(incluyendo los vecindarios
más alejados).
Alcaldesa de
Palmira
Tener un sistema
de transporte
público confiable
y de bajo costo.
Reducir la
congestión en la
ciudad.
• Aumento de la
congestión del
tráfico.
• Muchos ciudadanos
se quejan del
sistema de
transporte público.
R: Tiene el apoyo popular.
R: Tiene poder de veto
sobre las decisiones del
Consejo de la ciudad.
M: Servir a los mejores
intereses de Ciudad
Palmira.
M: Servir como ejecutivo
y gerente operativo de la
ciudad.
Consejo
Municipal
de Ciudad
Palmira
• Disminuir la
congestión en
la ciudad.
• Tener un sistema
de transporte
público
confiable.
Aumento de la
congestión de tráfico.
R: Aprueba y supervisa
el presupuesto anual de
Palmira.
M: Servir los intereses de los
residentes de Palmira.
M: Tomar la decisión
final sobre todos los
proyectos presentados
para ser financiados con el
presupuesto de Palmira.
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113EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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133. REFLEXIÓN 4.1 Un camellito sabio
Una madre y un bebé camello estaban descansando, y
de repente el bebé camello pregunta....
Bebé: Madre, puedo preguntarte algunas cosas?
Mamá: Claro que sí! Por que hijo, hay algo que te molesta?
Bebé: Por que los camellos tenemos joroba?
Mamá: Mira hijo, nosotros somos animales del desierto, y
necesitamos la joroba para guardar agua y podamos sobrevivir sin ella.
Bebé: ¿Bien, entonces por qué son nuestras piernas largas y nuestros patas
redondas?
Madre: ¡Hijo, obviamente ellos se adaptan para andar en el desierto, con estas
piernas nos podemos mover por el desierto mejor que nadie! Dijo la madre
orgullosamente.
Bebé: ¿Bien, entonces por qué son nuestras pestañas tan grandes? A veces
esto molesta mi vista
Madre: Hijo mío, aquellas pestañas largas y gruesas son su tapa protectora.
Ellos ayudan a proteger tus ojos de la arena de desierto y viento, dijo su madre
con ojos llenos de orgullo....
Bebé: ya entiendo. Entonces la joroba debe almacenar el agua cuando
estamos en el desierto, las piernas son para andar por el desierto y estas
pestañas protegen mis ojos del desierto...
¡Entonces qué demonios estamos haciendo aquí en el zoológico!
COMENTARIO:
“Habilidades, conocimiento, capacidades y experiencia únicamente son útiles
si estas en el lugar correcto”.
CAPITULO 4: ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO
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134. IDENTIFICACIÓN DEL PROYECTO
CAPITULO
5
“El planteamiento del problema no se hace de manera
independiente de la reflexión sobre las posibles vías
de solución. Se interpreta o “se estructura” de
manera que sea susceptible a superación.”
(Wildavsky, 1987; Simon, 1973)
Carretera Cuzco - Tambobamba, 2008
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135. 5. IDENTIFICACIÓN DEL PROYECTO
5.1 INSTRUMENTOS DE LA IDENTIFICACIÓN
Cuando tenemos que identificar un proyecto es importante que nos centremos a
reflexionar sobre como contestar adecuadamente a las siguientes interrogantes:
5.2. DIAGNOSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL
¿Qué es un diagnóstico?
• Etimológicamente el concepto de diagnóstico proviene de dos vocablos
griegos, “dia” que es a través de y “gignoskein” que es conocer, así
etimológicamente diagnostico significa conocer a través de.
• Diagnóstico también tiene pertenencia y relación a la diagnosis, el mismo que
tiene que ver con un conjunto de signos que sirven para fijar la naturaleza de
una enfermedad, es el conocimiento de las enfermedades por el examen de
sus síntomas.
• Un diagnostico se puede definir como la “forma de ordenar los datos e
información sobre cómo es y qué problemas tiene una determinada realidad”,
una buena guía para realizar un buen diagnóstico es pensar cómo vivimos,
qué hacemos, qué tenemos, qué nos falta.
¿Por qué es importante un diagnóstico?
Es importante porque, en el proceso de identificación del problema, es necesario
partir de la realidad social en que éste se enmarca, su naturaleza, su extensión y
urgencia. Por eso, el análisis debe incluir detalles de la historia del problema, sus
antecedentes, las condiciones actuales que lo caracterizan y los conceptos de
las personas afectadas por el problema.
5.2.1. TIPOS DE DIAGNÓSTICOS
En el trabajo de identificación de proyectos es necesario identificar
diferentes clases de diagnósticos:
A. El Diagnóstico Pasivo
Es el practicado por especialistas, donde los interesados son tomados
como objeto de análisis. En este caso, los especialistas observan, recogen
la información, la tramitan y sacan conclusiones, sin la participación de la
población. A partir de estos diagnósticos, las entidades interesadas inician
sus actividades.
En el diagnóstico pasivo, desde el comienzo la decisión es ajena a la
población estudiada, esta no sabe para qué se le pide información. Osea
que se restringe el poder de decisión de la comunidad y se facilita la
concentración del poder en quienes reciben y procesan la información.
TABLA 5.1 Instrumentos para identificar un proyecto
PREGUNTAS INSTRUMENTOS
¿Qué problema se tiene que resolver?
Diagnóstico situacional
Árbol de problemas
¿Qué objetivo del proyecto se planteará? Árbol de objetivos
¿Que alternativas de solución existen? Árbol de alternativas
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
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136. B. El Diagnóstico Participativo.
Es un proceso más didáctico mediante el cual se comparten conocimientos
y experiencias a través de reflexiones grupales, discusiones, conversaciones,
etc., donde todos aprenden de todos. Esto constituye un buen camino para
superar la falta de comunicación entre la población o sus organizaciones.
En este tipo de diagnóstico los interesados reconocen su situación,
seleccionan sus problemas, se organizan para buscar información y
analizarla, sacan conclusiones, ejercen su poder de decisión, distribuyen
responsabilidades y adelantan una labor común. Lo más importante de un
diagnóstico participativo es que se logra ampliar la base de las decisiones,
y se incorpora el mayor número de personas al ejercicio democrático de!
poder de decisión. Para lograr esto último se pueden seguir dos caminos:
• La organización encarga a un grupo para que realice el diagnóstico y el
resto ofrece apoyo. En este caso se puede buscar el apoyo de un grupo
de especialistas externo a la organización, pero las personas interesadas
proporcionan los datos, conocen los objetivos del proyecto, reciben
luego las conclusiones y las utilizan en su provecho.
• Todos los interesados de la organización participan directamente en el
diagnóstico. Este es un proceso ideal para el compromiso y la toma de
decisiones. Para realizar un buen diagnóstico participativo es necesario
partir de una buena organización. En este diagnóstico lo importante
no es la cantidad de resultados sino el camino que se recorre. En él las
personas comparten actividades, aprenden, se comunican, discuten,
crean alternativas de solución a los problemas que se presentan. Este
proceso se concreta, a través del autodiagnóstico comunitario.
C. El Autodiagnóstico.
Un autodiagnóstico consiste en el conocimiento que sobre un tema o
problema desarrolla un distrito, a través de actividades organizadas,
aprovechando el saber y las experiencias de cada uno de los participantes.
El autodiagnóstico permite: Aprovechar las experiencias y el saber
comunitario, recuperar la memoria colectiva del distrito, provincia o región,
analizar sus problemas y formular soluciones, e identificar a los líderes más
representativos.
El autodiagnóstico puede tomar distintos matices según el tipo de proyecto
que se este desarrollando, así puede ser:
• Social
• Económico
• Territorial
• Medio ambiental
• De Institucionalidad
• De actores locales
• Cultural
• Comunicacional, etc
Es importante rescatar que al desarrollar un diagnostico se identificarán
variables o indicadores que nos ayudan a visualizar el problema del ámbito
que estamos estudiando, un listado que nos puede facilitar esta labor se
encuentra en el Anexo Nº 1.
5.2.2. PASOS PARA ELABORAR UN DIAGNÓSTICO
Para elaborar un adecuado diagnóstico es importante tener en cuenta que
ciertos criterios siempre tienen que estar presentes, es así que el problema:
• Debe ser del ámbito de la institución que presenta la propuesta.
• Debe ser medible cuantitativamente y cualitativamente.
• Debe ser solucionable por el accionar propuesto en el proyecto.
• Debe ser susceptible de localizarse espacialmente. (Región, provincia,
distrito, municipio, barrio, etc).
• Debe afectar los intereses de diferentes actores. (Campesinos,
estudiantes, mujeres, niños, funcionarios públicos, gremios, etc.).
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
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137. A. Justificación que motiva el proyecto
Se basa en las razones por las que es de interés para la comunidad resolver
dicha situación. Se deberá explicar por qué es necesario modificar la
situación negativa antes descrita y qué consecuencias se espera alcanzar
con ello, es necesario incluir referencias de la literatura especializada sobre
el tema que se analiza, que permitan sustentar cómo, al resolver esta
situación negativa, la localidad en cuestión se beneficiará, no solo se deben
basar en suposiciones o especulaciones.
Es también importante en este punto dar una explicación de por qué es
competencia del Estado resolver dicha situación, que norma lo obliga o
lo vincula a la problemática, así como también el determinar cual es el
gran problema o grupos de problemas que han motivado la propuesta del
proyecto.
B. Caracterización del área de influencia36
El área de influencia puede considerarse como el contexto geográfico
dentro del cual se focaliza el problema y la alternativa de solución que se
plantea. El estudio podría considerar para efectos de análisis tres aspectos
básicos: geográficos, socioeconómicos y servicios.
B.1 Descripción Geográfica. Este análisis se refiere específicamente al
contexto geográfico, buscando mediante el mismo delimitar el espacio
físico donde se localiza el proyecto. Para su descripción se puede recurrir a
ilustrar el mismo mediante mapas cartográficos ó croquis, donde se puedan
visualizar elementos como: región, departamento, distrito, municipio, aldea,
caserío. El anterior análisis posibilita una visualización del área donde se
focalizan los problemas o el problema a resolver pero también donde
está la población que será beneficiaria del proyecto, dando un marco de
referencia del área en la que operará el proyecto.
B.2 Aspectos Socioeconómicos. Al estudiar el área de influencia se analiza
con prioridad la población afectada por el problema y - la cual se convertirá
en población objetivo- del proyecto, al caracterizar a esta población se
deberá analizar aspectos cuantitativos y cualitativos. Dentro de los criterios
cuantitativos deberá analizarse aspectos como, población total, urbana,
rural, por sexo, por raza, estructura etarea, su tasa de crecimiento, también
se deben abarcar aspectos relacionados con su economía en temas
36 Manual de Formulación y Evaluación de Proyectos (Modulo II), Secretaría de Planificación y Programación,
Guatemala Febrero del 2002 - Lic. Miguel Von Hoegen Secretario de Planificación y Programación de la
Presidencia
FIGURA Área de influencia5.1
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
118 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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138. como el nivel de ingreso familiar y percapita; en los aspectos cualitativos
será necesario analizar aspectos como la educación, la salud, tradiciones,
actitud hacia el problema que les afecta, organización comunitaria, niveles
de liderazgo y participación, es importante identificar la población que
está siendo afectada directamente por el problema que podrían constituir
los beneficiarios directos del proyecto. Es fundamental realizar estudios que
permitan definir a la población objetivo o meta del proyecto, tal como se
presenta en la siguiente gráfica:
Dentro del proceso de estudiar a la población, es necesario recurrir a
fuentes escritas que nos permitan realizar cálculos orientados a dimensionar
la demanda; en este sentido se puede recurrir a censos, proyecciones de
población, muestreos, diagnósticos, etc. En la medida con que se cuente
con suficiente información, es recomendable realizar el cruce de la misma
a efecto de lograr el mayor grado de confiabilidad.
Existen varios métodos matemáticos que nos permiten estimar las tendencias
de crecimiento de la población, en este libro sin embargo, para el análisis
de la población se utilizarán dos fórmulas explicadas en el Anexo N° 2.
Asimismo las principales fuentes de recopilación de información pueden ser:
• Compendios estadisticos
• Mapas de pobreza
• Índice de desarrollo Humano
B.3 Servicios. En este item es importante analizar el sistema de equipamiento
social, y productivo con que se cuenta dentro del área de influencia,
en términos cuantitativos y cualitativos, ya que la existencia o carencia
y la calidad de los mismos puede coadyuvar o afectar la viabilidad del
proyecto; por ejemplo: si se ha planteado la necesidad de construir un
sistema de agua y ante la inexistencia de fuentes superficiales se tiene que
perforar un pozo, será necesario contar en el servicio de energía eléctrica;
no podríamos pensar en construir un sistema de alcantarillado, si sabemos
que no existe acueducto; para un proyecto productivo, es importante
contar con carreteras que faciliten la salida de la producción al mercado,
minimizando los costos de transporte y lo relacionado con los medios de
comunicación que permitan contar con información sobre el mercado,
clima etc. De forma general puede señalarse la importancia de estudiar la
situación de los servicios en cuanto a la relación que pueden tener con la
problemática estudiada por el proyecto que se está formulando.
FIGURA Determinación de beneficiarios5.2
Población de referencia
Población no
afectada
Población
afectada
Población no
atendida
Población
objetivo
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
119EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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139. C. Gravedad de la situación afectada
Este ítem es importante conocer desde cuándo se manifiesta la situación
negativa y cuál es el nivel de gravedad de la misma, dicha información será
priorizada en base a la información descrita en la caracterización del área
de influencia.
D. Intentos de soluciones anteriores
Este item busca describir la forma en que ha evolucionado la posible
solución al problema, es decir el proyecto en la institución responsable y
también en la comunidad, destacando los trámites y estudios previos que
originaron su identificación, la experiencia obtenida en otros proyectos
y/o estudios similares, así también, mencionar los proyectos ejecutados,
instituciones participantes y las fechas que correspondan. Se deberá hacer
mención si se ha recibido algún tipo de colaboración anterior de otras
instituciones, indicando el tipo de colaboración o si se espera recibirla y
otras generalidades.
5.2.3. INSTRUMENTOS PARA LA ELABORACIÓN DE UN
DIAGNÓSTICO
A. EL ANÁLISIS FODA.
El análisis FODA (DOFA) surgió de la investigación conducida por el Stanford
Research Institute entre 1960 y 1970. Sus orígenes nacen de la necesidad
de descubrir por qué falla la planificación corporativa. La investigación fue
financiada por las empresas del Fortune 500, para averiguar qué se podía
hacer ante estos fracasos. El equipo de investigación consistía de Marion
Dosher, Dr Otis Benepe, Albert Humphrey, Robert Stewart y Birger Lie.
DOFA (en inglés SWOT), es la sigla usada para referirse a una herramienta
analítica que permitirá trabajar con toda la información que poseamos
sobre un negocio, institución, programa o proyecto. Este análisis estratégico
como instrumento de diagnóstico permite analizar elementos internos o
externos que se representa a través de una matriz de doble entrada, en la
que en el nivel horizontal se analizan los factores positivos y los negativos.
En la lectura vertical se analizan los factores internos y por tanto controlables
del programa o proyecto y los factores externos, considerados no
controlables.
FIGURA Matriz de análisis FODA5.3
FACTORES INTERNOS
Controlables
FACTORES EXTERNOS
No Controlables
FORTALEZAS
(+)
OPORTUNIDADES
(+)
DEBILIDADES
(-)
AMENAZAS
(-)
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
120 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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140. • Las Fortalezas son todos aquellos elementos internos y positivos que
diferencian al programa o proyecto de otros de igual clase.
• Las Oportunidades son aquellas situaciones externas, positivas, que
se generan en el entorno y que una vez identificadas pueden ser
aprovechadas.
• Las Debilidades son problemas internos, que una vez identificados y
desarrollando una adecuada estrategia, pueden y deben eliminarse.
• Las Amenazas son situaciones negativas, externas al programa o
proyecto, que pueden atentar contra éste, por lo que llegado al caso,
puede ser necesario diseñar una estrategia adecuada para poder
sortearla.
En conclusión:
• Las fortalezas deben utilizarse
• Las oportunidades deben aprovecharse
• Las debilidades deben eliminarse y
• Las amenazas deben sortearse
B. EL MÉTODO DELPHI37
El nombre Delphi proviene de la Antigua Grecia. Delphos fue la localidad
donde estuvo el más famoso santuario panhelénico, centrado en el oráculo
de Apolo, donde según la leyenda, el oráculo de Apolo manifestaba la
voluntad de Zeus a través de una sacerdotisa (la pitonisa), cuyas ambiguas
palabras interpretaban los sacerdotes. Este oráculo alcanzó prestigio en los
siglos V, VI y VII antes de J.C.
El primer estudio Delphi fue realizado en 1950 por la Rand Corporation para la
fuerza aérea de EE.UU. y se le dio el nombre de “Proyecto Delphi”. El objetivo
de este estudio fue obtener el mayor consenso posible en la opinión de
un grupo de expertos por medio de una serie de cuestionarios intensivos, a
los cuales se les intercalaba una retroalimentación controlada. El propósito
de este estudio fue la aplicación de la opinión de expertos a la selección
(desde el punto de vista de una planificación de la estrategia soviética) de
un sistema industrial norteamericano óptimo y la estimación del número de
“Bombas A” requeridas para reducir la producción de municiones hasta un
ciertomonto.Es importanterecalcar que los métodosalternativos de manejar
este problema habría involucrado un proceso prácticamente prohibitivo,
en términos de costo y de tiempo, de recolección y procesamiento de la
información.
Es así, como las justificaciones originales para este primer estudio Delphi
aún son válidos para muchas aplicaciones, cuando no se dispone de la
información precisa, es muy costoso conseguirla o la evaluación requiere
de datos subjetivos en los principales parámetros.
La técnica Delphi se ha convertido en una herramienta fundamental
en el área de las proyecciones tecnológicas, incluso en el área de la
administración clásica, operaciones de investigación y formulación de
proyectos. Existe una creciente necesidad de incorporar información
subjetiva (por ejemplo análisis de riesgo) directamente en la evaluación de
los modelos que tratan con problemas complejos que enfrente la sociedad,
tales como, medio ambiente, salud, transporte, comunicaciones, economía,
sociología, educación y otros.
En el Método Delphi se pueden distinguir cuatro fases:
• La primera fase se caracteriza por la exploración del tema en discusión.
Cada individuo contribuye con la información adicional que considera
pertinente.
• La segunda fase comprende el proceso en el cual el grupo logra una
comprensión del tema. Salen a la luz los acuerdos y desacuerdos que
existen entre los participantes con respecto al tema.
• La tercera fase explora los desacuerdos, se extraen las razones de las
37 Diez de Castro, García del Junco. ADMINISTRACIÓN Y DIRECCION. Mc. Graw Hill
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
121EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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141. diferencias y se hace una evaluación de ellas.
• La cuarta fase es la evaluación final. Esto ocurre cuando toda la
Información previamente reunida ha sido analizada y los resultados
obtenidos han sido enviados como retroalimentación para nuevas
consideraciones.
Este método presenta tres características fundamentales:
• Anonimato: Durante un Delphi, ningún experto conoce la identidad de
los otros que componen el grupo de debate. Esto tiene una serie de
aspectos positivos, como son:
-- Impide la posibilidad de que un miembro del grupo sea influenciado
por la reputación de otro de los miembros o por el peso que supone
oponerse a la mayoría. La única influencia posible es la de la
congruencia de los argumentos.
-- Permite que un miembro pueda cambiar sus opiniones sin que eso
suponga una pérdida de imagen.
-- El experto puede defender sus argumentos con la tranquilidad que da
saber que en caso de que sean erróneos, su equivocación no va a ser
conocida por los otros expertos.
• Iteración y realimentación controlada: La iteración se consigue al
presentar varias veces el mismo cuestionario. Como, además, se van
presentando los resultados obtenidos con los cuestionarios anteriores,
se consigue que los expertos vayan conociendo los distintos puntos de
vista y puedan ir modificando su opinión si los argumentos presentados
parecen más apropiados que los suyos.
• Respuesta del grupo en forma estadística: La información que se presenta
a los expertos no es sólo el punto de vista de la mayoría, sino que se
presentan todas las opiniones indicando el grado de acuerdo que se ha
obtenido.
5.2.4. MÉTODOS DE INVESTIGACIÓN CUANTITATIVA Y
CUALITATIVA38
El término investigación que, en general, significa indagar o buscar, cuando
se aplica a los diagnósticos sociales, toma la connotación específica de
crear conocimientos sobre la realidad social, es decir, sobre su estructura,
las relaciones entre sus componentes, su funcionamiento, los cambios que
experimenta en su totalidad o en esos componentes. Los conocimientos
generados por una investigación en particular se unen a otros conocimientos
ya existentes, acumulados durante mucho tiempo por otros investigadores
o proyectistas, sea en la forma de un aporte original o como confirmación
o refutación de hallazgos ya existentes. Cualquiera que sea la situación
que se enfrente, la investigación siempre será la búsqueda de la solución a
algún problema.
A. LA INVESTIGACIÓN CUANTITATIVA
Trata de determinar la cantidad y las relaciones entre las variables,
preferencia las encuestas que facilitan el uso de estadísticas para agrupar,
resumir, describir y comparar la información. Promete resultados exactos
y de tipo estadístico que se puedan generalizar y cuantificar. Suele tener
amplia cobertura. Se centra en los resultados.
B. LA INVESTIGACIÓN CUALITATIVA
Trata de estudiar en profundidad los temas, casos o acontecimientos
seleccionados y recoger información mediante citas directas, relaciones
y observación, toma nota de las emociones, lenguaje, sentimientos,
percepciones y actitudes de los participantes. Tiene mayor profundidad,
más detalle y complejidad. Se centra en el proceso.
38 Una adaptación de Metodología de la Investigación Cuantitativa en las Ciencias Sociales - Guillermo Briones,
Capacitación para el acompañamiento a entidades ejecutoras en diagnósticos rápidos participativos. Proyecto
La Salud de las Poblaciones Indígenas: Lima: OPS/OMS, 2001.
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
122 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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142. FIGURA
Amplitud y profundidad de los métodos cuantitativos y
cualitativos5.5
ZONA DE
PODER
ZONA DE
CONFLICTO
ZONA DE
PROBLEMAS
AUTONOMOS
ZONA DE
SALIDA
Baja Alta
Baja
Alta
DEPENDENCIA
MOTRICIDAD
Xd
Xm
Xd = Valor promedio de la Dependencia de las variables analizadas
Xm = Valor promedio de la Motricidad de las variables analizadas
TABLA 5.2 Comparación entre la investigación social clásica y
procedimientos participativos de investigación
INVESTIGACIÓN SOCIAL CLÁSICA INVESTIGACIÓN PARTICIPATlVA
El investigador estudia desde afuera Se conoce desde adentro
Sujeto: El investigador/un agente
externo
Objeto: Una comunidad = fuente
de datos
Sujeto = Objeto: El Investigador/un
agente externo Las personas son los
investigadores, analizadores y decisores
en el proceso entero.
Propósito: Recopilación de datos
cuantitativos y cualitativos
Propósito: Análisis situacional para
planificar la acción futura
Modo: Extractivo
El investigador (el sujeto) tiene
informaciones del objeto
Modo: Facilitador y participativo
El agente externo facilita un proceso y
participa en las discusiones
Seleccionan muestras
representativas
Examinan su validez y fiabilidad en
base a convenciones estadísticas.
Recopilan datos basados en el control
cruzado mediante triangulación y
comparación de datos.
Tiende a generalizar datos Observa las particularidades de un lugar
El proceso de la recopilación
de datos es determinado de
antemano
El proceso es explorativo con constantes
mejoras
Las herramientas para la
investigación son decididas de
antemano y son fijadas
Las herramientas para encontrar
información son introducidas por el
agente externo, son desarrolladas
o adaptadas sobre el terreno y son
flexibles
El diseño del estudio y el análisis de
los resultados son separados de la
recopilación de datos
La recopilación y análisis de los datos
son ejecutados in situ por la población
local y facilitados por los agentes
externos. Los resultados son propiedad
de la comunidad.
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
123EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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143. FUENTE: Capacitación para el acompañamiento a entidades ejecutoras en diagnósticos rápidos participativos.
Proyecto La Salud de las Poblaciones Indígenas: Lima: OPS/OMS, 2001.
Los procedimientos de investigación cuantitativa y cualitativa si bien
pueden aplicarse de forma independiente, generalmente se usan para
complementarse el uno al otro, asimismo es importante tener en cuenta
que las ideas, experiencias, intenciones humanas, puntos de importancia
para la toma de buenas decisiones, difícilmente pueden medirse, predecirse
y controlarse porque no son objetos concretos como lo son los habitantes
de un distrito, el mobiliario de una institución o el caudal de un río. En ese
sentido, la investigación cualitativa que estudia la naturaleza holística de los
escenarios ofrece ventajas en la investigación de estos puntos.
5.3. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
Se menciona que todos tenemos problemas en la vida, pero el más grave es
el que enfrentan los formuladores de proyectos al no poder definir claramente
el problema central de su proyecto, aunque parezca paradójico pero la gente
confunde estos términos que a continuación se definen:
NECESIDAD. Es una carencia, falta de algo que es necesario para la vida y
su conservación. Existe una variedad de necesidades, como por ejemplo:
alimentación, salud, agua, educación, vivienda, vestido y muchas otras sin las
cuales no podemos vivir satisfactoriamente .
PROBLEMA. Es el conjunto de hechos que dificultan el logro de algún fin o situación
deseada. El problema siempre tiene una solución. Muchos problemas se expresan
en la pobreza es decir en los escasos o malos servicios de salud, educación, en
la deficiente infraestructura de riego, la presencia de plagas en los cultivos, etc.
POTENCIALIDAD. Las potencialidades son recursos o capitales con que cuenta la
comunidad y sus pobladores, que pueden ser de carácter cultural o natural. Las
principales potencialidades de una comunidad están en su población y la cultura
de sus organizaciones, sus recursos naturales, sus paisajes, etc.
TABLA 5.3 Puntos fuertes y débiles de cada método
CARACTERÍSTICA CUALITATIVO CUANTITATIVO
TIEMPO
Se tarda menos
tiempo en recopilar la
información
Se tarda más tiempo
EFECTIVIDAD EN
FUNCiÓN DE COSTO
El costo de análisis es
más alto
La recopilación es más
cara pero produce más
datos estadísticos
PARTICIPACIÓN EN
ENTREVISTAS
Alta Mediana
FLEXIBILIDAD DEL
PROTOCOLO
Alta Protocolo estricto
BASE ESTADÍSTICA Admisible
Valida y
estadísticamente fiable
AMPLITUD / ESCALA
Inferenciable
(podemos inferir que ... )
Generalizable
(20 % del total. .. )
TIPO DE INFORMACIÓN
Mayor profundidad y
riqueza
Más amplia basada en
mayor número
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144. DEMANDA. Es la exigencia frente a una necesidad y/o problema. Se expresa
en reclamos, solicitudes, etc. Las demandas de las comunidades se dan para
solucionar sus problemas y/o necesidades como mejores servicios de salud,
apoyo alimenticio, mejor educación, agua potable, desagüe, mejoramiento de
la infraestructura de riego, etc.
La realización de un proyecto de desarrollo parte del supuesto de una necesidad
existente que enfrenta una población específica en una región específica. El
análisis de problemas permite identificar una situación que enfrenta una sociedad,
en la cual existen una serie de problemas que están interrelacionados entre sí. Este
análisis orienta la formulación del proyecto identificando un problema principal
que esté enfrentando la población objetivo y que se decide afrontar desde las
acciones que se quieren realizar con el proyecto. También brinda información
para explicar los antecedentes del proyecto y dar su justificación.
Los objetivos del análisis de problemas:
• Analizar la situación en relación a problemas existentes
• Identificar los problemas principales en este contexto
• Definir el problema central en la situación
• Visualizar las relaciones de causa y efecto
Pasos a realizar en un análisis de problemas:
• PASO 1: Identificar los principales problemas con respecto a la situación
en cuestión (lluvia de ideas), los participantes escriben lo que consideran
problemas en tarjetas individuales. Este paso del análisis debe reflejar los
puntos de vista de la mayor cantidad de actores que van a estar involucrados
en el proyecto, pero centrarse en los problemas que enfrenta la población
objetivo.
• PASO 2: Clasificación y agrupación de las sugerencias por temas/áreas
comunes.
• PASO3:Procesodeconceptualizacióndecadaunodelosgruposidentificados.
• PASO 4: Buscar consenso para la formulación del problema central (si no
es posible llegar a un consenso claro, una estrategia para lograr definir el
problema principal es darles puntajes a los grupos identificados)
• PASO 5: Definir y anotar las causas del problema central.
• PASO 6: Definir y anotar los efectos provocados por el problema central.
• PASO 7: Elaborar un esquema que muestre las relaciones de causa y efecto
en forma de un árbol de problemas. Este debe tratar de incluir todos los grupos
de problemas identificados y añadir otros si es necesario.
• PASO 8: Revisar el esquema completo y verificar su lógica e integridad.
¿Cómo se formulan correctamente los problemas?
• Abocándonos con realismo y precisión a la situación que se analiza, definiendo
muy bien los límites de la situación.
• Formulando en pocas palabras el problema como un estado negativo.
• Escribiendo un sólo problema por planteamiento. No mezclar porque produce
confusión.
• Identificando sólo problemas existentes. No los posibles, ficticios o futuros.
• Considerando que un problema no es ausencia de una solución.
• Fundamentándolo desde su magnitud e impacto en la sociedad.
A pesar de la estrecha relación entre el planteamiento del problema y la reflexión
sobre su superación, hay que evitar la trampa de que el problema se confunda
con la ausencia de una solución particular pre - identificada. A manera de
ejemplo, “la falta de pesticidas” no es un problema, pues la verdadera causa de
malestar no radica en que haya o no haya químicos para eliminar o prevenir una
ingestación; el problema radica en los daños (actuales o potenciales) presentados
por animales o insectos. Asimismo, “la falta de un ingreso de subsistencia” no
constituye el problema de pobreza, pues el ingreso sólo soluciona dificultades a
través de su capacidad de satisfacer necesidades o generar ciertos sentimientos
(tranquilidad, auto-estima, etc.)
Para plantear y estructurar un problema, se debe involucrar a diversos actores
con el objetivo de explorar sus diversas dimensiones, sesgada por la necesidad
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
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145. de relevar alternativas para su superación. Ese sesgo, sin embargo, tiene que
ser suficientemente abierto para dejar oportunidad a la exploración de diversos
caminos de superación. Esto, a su vez, obliga a explorar y generar consensos con
respecto a las varias causas del problema.
“Estructurar bien un problema es entonces producir tal definición del hecho
calificado como problema, que pueda volverse el sujeto u objeto de un
enunciado causal. Hay que estructurarlo como ‘causa de’ o ‘efecto de’. .....
No se puede actuar para modificar una situación-problema sin incluir explícita o
implícitamente un enunciado causal además de un concepto de problema.”39
Resumiendo, la identificación de un problema público parte del análisis de
condiciones, circunstancias o “asuntos”, con los propósitos simultáneos de:
• Intercambiar percepciones y generar consensos con respecto a las fuentes o
causas de los sentimientos de malestar, incomodidad o inconformidad que
convierten la situación o circunstancia en “problema”;
• “Desempacar” los asuntos y generar consensos con respecto a las dimensiones
precisas de las condiciones generadoras de malestar que los diversos actores
priorizarán.
• Identificar causas del problema que se presten a posibles soluciones, de tal
manera que el “problema” efectivamente sea susceptible a superación.
5.3.1. TÉCNICAS PARA IDENTIFICAR EL PROBLEMA CENTRAL
Es muy importante considerar una adecuada técnica para determinar
correctamente el problema central del proyecto que vamos a estructurar
para lo cual se detallaran una serie de técnicas ampliamente usadas en
otros países, incluida la más conocida en el Perú, por el método del marco
lógico, es el de la lluvia de ideas (Brainstormig).
A. Técnica de la lluvia de ideas (Brainstorming)40
La lluvia de ideas o brainstorming, también denominada tormenta de
ideas, es una técnica para generar muchas ideas en un grupo. Requiere la
participación espontánea de todos. Esta herramienta fue creada en el año
1941, por Alex F. Osborne, cuando en su búsqueda de ideas creativas resultó
en un proceso interactivo de grupo no estructurado que generaba más
y mejores ideas que las que los individuos podían producir trabajando de
forma independiente; dando oportunidad de sugerir sobre un determinado
asunto y aprovechando la capacidad creativa de los participantes.
Con la utilización de la “lluvia de ideas” se alcanzan nuevas ideas y
soluciones creativas e innovadoras, rompiendo paradigmas establecidos.
El clima de participación y motivación generado por la “lluvia de ideas”
asegura mayor calidad en las decisiones tomadas por el grupo, más
compromiso con la actividad y un sentimiento de responsabilidad
compartido por todos, por lo que se requiere:
• Que TODOS SE EXPRESEN.
• Que PIERDAN EL MIEDO de hablar.
• Que lo hagan LIBREMENTE.
• Que todos se expresen, sin censura, SIN JUICIOS sobre lo bueno y lo
malo.
• Se puede hacer HABLADA, pero es mejor hacerla a través de FICHAS
ESCRITAS.
• Permite REFLEXIONAR, antes de expresarse.
• Guarda, inicialmente, el ANONIMATO, lo que da más libertad de
expresión.
El animador del grupo debe tener en cuenta lo siguiente:
• Que la letra de las tarjetas PUEDA SER LEÍDA por todos.
• Que haya UNA SOLA IDEA por tarjeta. Quienes tengan varias ideas,
39 (Aguilar Villanueva, 1993)
40 CAJA DE HERRAMIENTAS – www.infomipyme.com (Guatemala)
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146. podrán utilizar varias tarjetas.
• Recoger TODAS LAS TARJETAS, antes de exponerlas.
• Leerlas UNA A UNA, sin ningún juicio, colocándolas en un panel o
papelógrafo.
• Todos deben tener la oportunidad de APRECIAR EL CONJUNTO de
tarjetas.
• Se AGRUPAN las tarjetas buscando algún tema en común, llevando al
grupo a un trabajo de consenso.
• Se DESCARTAN aquellas tarjetas que no sean pertinentes para el tema
que se está tratando.
• Si hay ideas nuevas que surjan, pueden hacerse NUEVAS TARJETAS que
contribuyan a la solución del tema o problema tratado.
• En caso de no darse el consenso, se puede proceder a una VOTACIÓN.
CÓMO USARLA?
Las etapas básicas de una sesión de “Lluvia de ideas” son las siguientes:
FUENTE: Programa de Calidad Total, Cuaderno de Herramientas “Guía del Empresario”. Ministerio de Industria,
Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales - MITINCI/Programa MEJORA y el SEBRAE.
TABLA 5.4 Etapas básicas de una reunión de lluvia de ideas
ETAPA MÉTODO
SECRETOS PARA LA
CONDUCCIÓN
1. Introducción
Inicie la sesión explicando
los objetivos, las preguntas
o los problemas que van a
ser discutidos y las reglas de
juego.
• Promueva un clima tranquilo
y agradable.
• Esté seguro de que todos
han entendido el tema que
va a ser tratado.
• Redefina el problema si fuera
necesario.
2. Generación
de ideas
• Dé uno o dos minutos
para que los participantes
piensen en el problema.
• Solicite, en secuencia, una
idea a cada participante.
• En caso de que algún
participante no tenga
nada para que contribuir,
podrá hacerlo más
adelante. Se pueden
hacer varios turnos
para que todos tengan
oportunidad de participar.
• No se olvide que todas las
ideas son importantes, evite
enjuiciarlas.
• Incentive al grupo a dar un
mayor número de ideas.
• Mantenga un ritmo rápido
en la recolección y registro
de las ideas.
• Coloque las fichas que
registran las ideas en el
orden de aparición.
3. Revisión de
las tarjetas
expuestas en
el panel
Pregunte si alguien tiene
alguna duda y, si fuera el
caso, pida aclaración a la
persona que la generó.
El objetivo de esta etapa
es tener claros todos los
conceptos vertidos, sin
juzgarlos.
4. Análisis y
selección
• Lleve al grupo a discutir
las ideas y a escoger
aquéllas que vale la pena
considerar.
• Utilice el consenso en esta
selección preliminar del
problema o solución.
• Ideas semejantes deben
ser agrupadas; ideas sin
importancia o impracticables
deben eliminarse.
• Cuide para que no haya
monopolio o imposición por
parte de algún participante
5. Ordenando
las ideas
• Solicite el análisis
de las tarjetas que
permanecerán en el
panel.
• Promueva la priorización
de las ideas, solicitando
a cada participante
que escoja las tres más
importantes.
La votación debe ser usada
apenas cuando el consenso
no sea posible.
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
127EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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147. B. Técnica de Enfoque epidemiológico41
Esta técnica pretende facilitar la priorización de problemas con un enfoque
epidemiológico usado en el ámbito de salud, entendiendo que priorizar
es ordenar de acuerdo con el grado de importancia que confiere el
analista. Existen múltiples técnicas y modelos de priorización, alguna de
ellas apoyadas en valoraciones cuantitativas, otras en juicios cualitativos.
En contra de lo que algunos creen, la priorización no es un proceso frío
de medición sino un proceso ético y político de contrastación de valores
e intereses alrededor de los hechos. En todos los casos, aun cuando las
mediciones son numéricas y aparentemente objetivas, la priorización
refleja los intereses y experiencias subjetivas de los analistas frente a las
observaciones cualitativas o cuantitativas del fenómeno.
• PROBLEMAS IDENTIFICADOS. Después de revisar la información disponible
y pertinente, haz un listado de las situaciones consideradas problema
para la organización. Los problemas se definen en términos operativos,
como situaciones desfavorables que ameritan transformación. Procura
ser exhaustivo en tu relación.
• VALORACIÓN DE LA GRAVEDAD. Valora la gravedad de cada uno de
los problemas con base en la siguiente escala cualitativa:
• VALORACIÓN DE LA FRECUENCIA. Valore cada uno de los problemas
con base en la siguiente escala cualitativa:
• VALORACIÓN DE LA TENDENCIA. Valore cada uno de los problemas con
base en la siguiente escala cualitativa:
• VALORACIÓN SOCIAL. Valore cada uno de los problemas con base en
la siguiente escala cualitativa:
41 Facultad Nacional de Salud Pública. Universidad de Antioquia - Rubén Darío Gómez y William Velásquez
Vélez
1 punto: Genera consecuencias consideradas por el analista como
leves. (Incapacidad física, mental o social menor de 7
días. No produce discapacidad permanente ni muerte)
2 puntos: Genera consecuencias moderadas (Incapacidad de 7 a
90 días. No produce discapacidad ni muerte)
3 puntos: Genera daños importantes. (Incapacidad mayor de 90
días o discapacidad moderada)
4 puntos: Genera daños muy importantes (discapacidad severa o
muerte)
1 punto: La situación analizada es muy rara en el grupo. Afecta
menos del 1% de la población
2 puntos: La situación analizada es poco frecuente en el grupo.
Afecta entre el 1 y el 5%
3 puntos: La situación analizada es frecuente en el grupo. Afecta
entre el 6 y el 10%
4 puntos: La situación analizada es muy frecuente en el grupo.
Afecta más del 10%
1 punto: El problema tiende a disminuir. Es cada vez más raro
2 puntos: El problema ha sido estable en los últimos años
3 puntos: El problema muestra tendencia al aumento progresivo
4 puntos: El problema muestra un crecimiento marcado e inusitado
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
128 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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148. • VALORACIÓN DE LA VULNERABILIDAD DEL PROBLEMA. Valore la
vulnerabilidad de cada uno de los problemas con base en la siguiente
escala cualitativa:
• PUNTAJE TOTAL DE PRIORIDAD. Multiplica entre sí los diferentes puntajes.
Ordena los problemas de acuerdo con su puntaje total. Evalúa la
calidad de tu análisis en función de la confiabilidad de la información
y de los juicios realizados.
C. Técnica de Matriz de Priorización por Consenso42
Esta técnica es un Instrumento semi - cuantitativo diseñado para facilitar los
análisis de priorización que se realizan en grupo. Su aplicación se basa en
los siguientes supuestos:
• Los miembros del grupo tienen visiones diferentes del problema y algunas
de ellas pueden ser compartidas.
• La subjetividad en las apreciaciones es el reflejo de la experiencia
particular de las personas con la situación analizada.
• La discusión grupal puede ser un excelente medio de establecer las
convergencias y divergencias.
• La votación, sustentada en un buen análisis, puede reflejar los puntos
de mayor convergencia entre los miembros del grupo (sin embargo, no
necesariamente refleja la posición de actores que no participaron en la
reunión)
Instrucciones
• A partir de un inventario de problemas que puede obtenerse por
diferentes métodos (lluvia de ideas o consulta Delphi), el grupo
preselecciona los más importantes. Se recomienda no preseleccionar
más de 15 a la vez para facilitar los análisis. Verifique que se cumplan las
siguientes condiciones:
-- Cada problema se ha definido de tal modo que es comprensible y
diferenciable de otras situaciones que se le parezcan.
-- Cada problema se refiere a una sola situación; si un enunciado
42 Facultad Nacional de Salud Pública. Universidad de Antioquia - Rubén Darío Gómez y William Velásquez
Vélez
1 punto: Los actores involucrados no muestran interés en el problema
ni en su solución
2 puntos: Los actores muestran poco interés en el problema pues
tienen otras prioridades
3 puntos: Los actores suelen incluir este problema entre sus principales
intereses
4 puntos: Los actores se muestran especialmente interesados en el
problema y en la solución
0 puntos: Problema invulnerable a medidas de la institución. No hay
nada o muy poco que hacer
2 puntos: El problema responde parcialmente a medidas de la
institución
4 puntos: El problema responde bien a medidas de la institución
PROBLEMA
A
VALORAR
CRITERIO DE VALORACIÓN
PUNTAJE
TOTAL
Gravedad
Frecuen-
cia
Tendencia
Valora-
ción social
Vulnerabi-
lidad
1.
2.
3.
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
129EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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149. incluye dos ideas sepárelas.
-- Ningún problema debe quedar expresado más de una vez en la lista.
• Cada participante tiene un ejemplar de la Matriz de Priorización donde
realizará su análisis personal.
• Con ayuda del facilitador de la reunión, los participantes registran en su
propio formato el listado de los problemas preseleccionados. Para ello
registran los problemas uno a uno en la columna Problemas a priorizar
de la Matriz de Priorización por Consenso. Es importante que todos los
participantes registren los problemas en el mismo orden para que los
análisis sean comparables.
• A continuación el facilitador invita a los participantes a valorar la
relación del primer problema de la lista con cada uno de los demás, así:
-- Establecer cuál de los dos factores influye sobre el otro.
-- Valorar la influencia de acuerdo con la siguiente escala:
-- Ninguno de los dos influye mas sobre el otro o se influyen por igual = 0
-- Poca influencia de A sobre B = A3 (Si es al contrario, Poca influencia
de B sobre A = B3)
-- Mucha influencia de A sobre B =A 5; mucha influencia de B sobre A
= B5
• Terminado el análisis de A con B se pasa a relacionar A con C y así
sucesivamente.
• El grupo procede de la misma manera para los demás factores.
• Al terminar los análisis, cada participante suma sus puntajes individuales
(PI) para cada letra y registra este número en la casilla correspondiente
PI.
• El facilitador de la reunión pregunta a cada participantes los puntajes
totales de cada letra y los suma para obtener un puntaje grupal (PG).
Este número se registra en la casilla correspondiente PG.
• Cuando se han obtenido todos los puntajes grupales, se procede a
ordenarlos de forma descendente y el resultado se anota en la columna
PR. Los problemas con mayor puntaje son los que el grupo considera más
influyentes en su situación y deberían recibir un tratamiento prioritario.
TABLA 5.5 Matriz de priorización por concenso
Problemas a Priorizar
Qué tanto Influye sobre éste factor: Total
A B C D E F G H I J K L M N O PI PG PR
A
B
C
D
E
F
G
H
I
J
K
L
M
N
O
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
130 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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150. CUESTIONAMIENTOS COMUNES:
Casi todos los formuladores en algún momento de su carrera
ha cometido el error de formular el problema central como
un problema de única solución, limitando de esta forma
la oportunidad a la exploración de diversos caminos de
superación. Una frase que siempre nos puede ayudar a no cometer este
error puede ser:
“Un problema no es la ausencia de su solución, sino un estado existente
negativo”
Ejemplo:
“No hay adecuados profesores en lógico matemática en la primaria”
pero esto no nos describe la real dificultad. En este caso el problema
quizá sea que los niños de la primaria no están recibiendo formación en
el área de matemática y su desempeño en esa área en las evaluaciones
es baja. Debemos pues formular el problema central de modo que sea
lo suficientemente concreto para facilitar la búsqueda de soluciones, pero
también lo suficientemente amplio que permita contar con una gama de
alternativas de solución, en lugar de una solución única.
Ejemplos de problemas Incorrectamente formulados:
• Falta de programas de educación inicial.
• No existe un generador local de energía eléctrica.
• No existe acceso a energía eléctrica.
• Falta de agua potable en la universidad.
• Baja cobertura de los servicios de atención primaria de salud para la
población materno infantil de El Cabildo.
• Poca cantidad de escuelas en la región norte.
• Insuficiente oferta de servicios de capacitación para el empleo de
jóvenes del sector rural.
Ejemplos de problema correctamente formulados:
• Limitada provisión de energía eléctrica durante el día.
• Bajo rendimiento de los niños y niñas en los primeros años de educación
primaria.
• No podemos preservar de la descomposición los alimentos por mucho
tiempo
• Hay una epidemia de enfermedades gastrointestinales y urinarias en la
universidad.
• Alta incidencia de morbilidad y mortalidad infantil de la población El
Cabildo.
• Bajo nivel educacional de la población en edad escolar de la región
norte.
• Altos niveles de desempleo y subempleo en la población juvenil del
sector rural.
5.4. DETERMINACIÓN DEL ÁRBOL DE PROBLEMAS
¿Qué es un Árbol de Problema?
El Árbol de Problema es una herramienta metodológica útil para sintetizar y
visualizar los resultados de un análisis en profundidad de una situación actual
cualquiera en relación al problema, permite diagnosticar con precisión una
determinada situación, según el grado de percepción y conocimiento del tema
que cada uno posea.
La imagen de “árbol” se construye con el tronco constituido por el problema
central, los efectos de dicho problema en las ramas y las múltiples niveles de
causas, en las raíces. Por lo que es un grave error cuando muchos formuladores,
no consideran al árbol de problemas de forma integral, sino que lo dividen y
conforman dos árboles uno denominado árbol de causas y otro árbol de efectos,
como si entendieran que un árbol solo se conforma de raíces (causas) y otro árbol
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
131EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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151. solo se conforma de ramas (efectos), en todo caso podría denominarse como
diagrama de causas o efectos de un solo nivel como lo llama la Foundation for
Advanced Studies of International Development43
.
¿Cómo se construye un árbol de problemas?
Un árbol de problemas debe construirse de manera interactiva, considerando la
activa participación de diversos actores, incluyendo a las personas afectadas
por el problema, personas que han intervenido en la problemática en distintos
momentos o lugares y a diversos involucrados que tengan algún interés en que el
problema se solucione.
Para la elaboración del árbol, se recomienda entablar un proceso que contempla
las siguientes actividades44
:
• Generar una tormenta de ideas, recogiendo las percepciones de diferentes
actores con respecto a las fuentes de los sentimientos de malestar o
inconformidad.
• Convertir las ideas en expresiones de problemas susceptibles a transformación.
El problema puede ser general o específico. Recomendamos hacerlo lo
más específico posible, de manera que sea más fácil identificar las causas,
consecuencias y actores involucrados y así conseguir soluciones más efectivas.
Los problemas deben ser evidentes e irrefutables.
• Empiece a ordenar los diversos problemas en un esquema de causa-efecto.
• Identifique o elija un problema central de manera que quede expresado
en forma corta, clara, precisa y relevante; busque generar consenso con
respecto a lo que se podría entender como el problema prioritario que se
buscaría superar.
• Organice un esquema que indica las relaciones causales respectivas. Ubique
los efectos por encima del problema central y las causas, por debajo. Una
vez identificados los diferentes componentes o causas de un problema
por solucionar, se puede empezar a priorizar entre ellos, considerando los
siguientes criterios de priorización:
-- Que tenga que ver con políticas o normas institucionales
-- Que tenga importancia para la solución de problemas
-- Que sea motivadora para los involucrados en el proyecto
-- Que sea factible de solucionar
• Identifique todos los efectos del problema central que están aconteciendo,
así como el efecto final, partiendo del razonamiento de que si no se soluciona
el problema central que efectos traerá en el futuro.
43 Foundation for Advanced Studies of International Development - Tokyo, 2001
44 Definición de objetivos y prioridades - Karen Marie Mokate- Marzo 2004
FIGURA El árbol de problemas5.5
En la teoría, el árbol de problemas
suele razonarse como:
En la práctica, el árbol de problemas suele
construirse como:
EFECTOS
PROBLEMA
CENTRAL
CAUSAS
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
132 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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152. • Finalmente, es necesario revisar el esquema, en términos tanto de su validez
y relevancia.
Es importante considerar que el proceso de elaboración del árbol de problemas
sea un proceso interativo, lo que implica dar licencia a proponer, pensar, modificar
y ajustar. El árbol debe estructurarse de manera abierta al replanteamiento y a
repetidas reconsideraciones.
ERRORES FRECUENTES Y SUGERENCIAS PARA EVITARLOS45
:
Desde una perspectiva metodológica, se debe considerar que:
• Los problemas deben, en la medida de lo posible, ser definidos como tales,
evitando su formulación como ausencia de soluciones (“falta de presupuesto”,
“no hay ordenadores”, etc.). Esta práctica, bastante frecuente, revela que
se están saltando etapas, pensando antes en los medios para resolver los
problemas que en la definición de éstos y predeterminando las soluciones a
los problemas, antes de conocer adecuadamente su naturaleza.
• Los problemas tienen que enunciarse de manera clara e individualizada, sin
mezclarlos o reunirlos en un mismo enunciado. Sólo una definición precisa de
problemas permite una selección adecuada de objetivos en el paso posterior.
• Cada problema tiene generalmente más de una causa, de manera que
el árbol debe abrirse o ensancharse a medida que se desciende hacia los
niveles inferiores.
• El árbol de problemas refleja exclusivamente relaciones causales en los
distintos niveles, no posibles relaciones de otra índole entre los problemas. A
veces, no resulta fácil establecer de manera nítida esas relaciones causales
ya que, en ocasiones, causas y efectos tienden a confundirse.
• Recordemos, finalmente, que para construir el árbol de problemas ha de
seguirse la regla de que las causas de un problema (los “por qué”), se sitúan
siempre en las tarjetas inferiores, mientras que los efectos (“las consecuencias”)
deben colocarse en los niveles superiores.
Entre las deficiencias posibles en la determinación y ordenamiento de los
problemas se pueden considerar:
• Definir los problemas de los beneficiarios sin la participación de éstos,
exclusivamente por los técnicos y gestores de las instituciones formuladoras.
• Expresar los problemas como “ausencia de soluciones”, no como situaciones
o estados negativos que afectan a los grupos beneficiarios.
• Recoger en las tarjetas-problema formulaciones que resulten confusas o que
reúnan varios problemas en un mismo enunciado.
• Presentar en el árbol de problemas vinculaciones entre tarjetas que no
respondan a una relación causa-efecto entre las mismas.
• Identificar sólo una causa para cada problema, con lo que el árbol tendería a
ser excesivamente “lineal” a medida que se descendiera hacia los niveles
inferiores.
IMPORTANTE:
Casi siempre mis alumnos me preguntan, como saber cual es el mejor
árbol de problemas:
• ¿Es verdad que solo debo considerar causas directas o es mejor considerar
también las indirectas?
• ¿Es verdad que debo considerar como máximo 4 causas y efectos?
• ¿Es verdad que debo considerar todas las que pueda ?
• ¿Es verdad que cuanto mas cantidad de causas y efectos identifique mejor
estructurado estará mi proyecto ?
Mi respuesta siempre es:
El mejor árbol no es el más pequeño ni el más grande, tampoco es el más bonito o
el más feo, el mejor es el que más fruto da. Haciendo un caso hipotético podemos
señalar que sucede cuando una persona de Lima quiere comunicarse con otra
de Huaraz, su objetivo es comunicarse, a él no le tiene que importar si el teléfono
45 Manuel Gómez Galán, Orientaciones para la aplicación del enfoque del marco lógico - Errores frecuentes y
sugerencias para evitarlos, (Madrid 2003)
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
133EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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153. es de telefónica o de claro, si es publico o privado o por ultimo si es celular, el
objetivo es comunicarse y punto. Lo mismo debe de ocurrir con los formuladores
de proyectos en los que no debe importarles el tamaño de sus árboles sino que
tan bien identifican el problema que pretendemos dar solución.
5.5. IDENTIFICACIÓN DEL OBJETIVO DEL PROYECTO
Los objetivos sólo pueden ser formulados claramente si los problemas, sus causas y
efectos han sido analizados previamente. Con este análisis podremos identificar
diferentes tipos de objetivos que el proyecto puede pretender alcanzar.
Los objetivos del análisis de objetivos:
• Se describe la situación futura que será alcanzada mediante la solución de
los problemas
• Se define el objetivo principal que pretende solucionar el problema principal
identificado
• Se identifican posibles alternativas de acción para el proyecto
Pasos a realizar en un análisis de objetivos:
• PASO 1: Formular todas las condiciones negativas del árbol de problemas en
forma de condiciones positivas que son: deseadas y realizables en la práctica.
En este punto se deben eliminar los problemas cuya solución en formulación
de objetivo no sea realista.
• PASO 2: Las causas se convierten en medios para llegar al objetivo central
y los efectos en fines que se logran a través de los medios. Examinar las
relaciones “medios - fines” establecidas para garantizar la lógica e integridad
del esquema.
• PASO 3: Si fuera necesario hay que:
-- Verificar la jerarquía de los objetivos. Puede ser que al formular los problemas
como objetivos se cambie su sentido y no pasen automáticamente de
causas a medios o de efectos a fines.
-- Añadir frases nuevas para complementar los medios para alcanzar el
objetivo principal
-- Eliminar objetivos que no pueden ser realizados por medio del proyecto
previsto
TABLA 5.6 Paso casi automático de conversión del problema
central en su espejo positivo
PROBLEMA OBJETIVO
Limitada provisión de energía
eléctrica durante el día.
Adecuada provisión de energía
eléctrica.
Deficientes condiciones para el
desarrollo de practicas deportivas
Adecuadas condiciones para el
desarrollo de prácticas deportivas
Bajo rendimiento de los niños en los
primeros años de educación primaria.
Óptimo rendimiento de los niños en los
primeros años de educación primaria.
Inadecuada condiciones de
transitabilidad vehicular y peatonal
en las calles del AA.HH San Juan
Masías
Adecuada condiciones de
transitabilidad vehicular y peatonal
en las calles del AA.HH San Juan
Masías
Inadecuada condiciones físicas
para el desarrollo de la actividad
educativa de los alumnos de la
Institución Educativa “La Alborada” –
El Tambo Huancayo
Adecuadas condiciones físicas
para el desarrollo de las actividades
educativas de los alumnos de la
Institución Educativa “La Alborada” –
El Tambo Huancayo
Limitada capacidad resolutiva en la
atención del servicio materno infantil
del puesto de salud de Acostambo -
Huancavelica
Mejorar la capacidad de resolución
en la atención del servicio materno
infantil del puesto de salud de
Acostambo - Huancavelica.
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
134 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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154. La definición del objetivo central es, en primera instancia, un paso casiautomático
de conversión del problema central en su espejo positivo. No obstante, ese
objetivo central luego se somete a un nuevo dialogo de interpretación que
muy posiblemente obliga a repensarlo, a devolver al árbol de problemas y la
exploración de las dinámicas que generan los “problemas públicos”.
IMPORTANTE:
El objetivo central debe redactarse de manera muy precisa, para
evitar que pueda haber confusión entre la actividad, los medios
que ésta requiere y el resultado final que se busca alcanzar. Su
formulación debería seguir, a grandes rasgos, las siguientes reglas:
• Ser compatibles con las normas jurídicas que orientan las atribuciones de
los funcionarios.
• Ser coherentes con los objetivos estratégicos y con los objetivos operativos
establecidos para cada unidad de gestión intitucional.
• Ser concordantes con los procedimientos establecidos.
• Ser claros, concisos y precisos en los términos utilizados para describir lo que
se quiere lograr.
• Ser compatibles con las responsabilidades asignadas y no ir más allá.
• Ser adecuados a la experiencia del que debe cumplirlo y estimular, de ser
posible, el aprendizaje.
• Ser realistas y factibles de alcanzar, con los medios asignados.
CUESTIONAMIENTOS COMUNES:
Muchos formuladores consideran que una vez que se tiene estructurado un
árbol de problemas ya se tiene el objetivo central o propósito del proyecto,
pero es importante considerar que en la medida que empezamos a reconocer
y confrontar las restricciones de nuestra realidad, es posible que encontramos
que hay que re-enfocar o redimensionar el árbol. A lo mejor, hay que considerar
que el objetivo central seleccionado es demasiado ambicioso, y habrá que
seleccionar un objetivo de un nivel jerárquico inferior al seleccionado como un
objetivo central más realista.
5.6. DETERMINACIÓN DEL ÁRBOL DE OBJETIVOS
¿Qué es un Árbol de Objetivos?
Un Árbol de Objetivos puede constituirse a partir de una definición de lo que
sería una solución propuesta al problema estudiado. Surge de la síntesis del
árbol de problemas expresada por la manifestación contraria: si el problema
FIGURA El árbol de objetivos5.6
En la teoría, el árbol de objetivos
suele razonarse como:
En la práctica, el árbol de objetivos suele
construirse como:
FINES
OBJETIVO
CENTRAL
MEDIOS
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
135EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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155. es una carencia, la solución será suficiencia, así los elementos de este árbol
son expresiones positivas que representan la transformación o superación de
los problemas especificados en el árbol de problemas. Así, la superación del
problema central se convierte en el objetivo central de este nuevo árbol, las
causas del problema se convierten en los medios y los efectos se convierten en
los fines del proyecto.
La imagen de “árbol” se construye con el tronco constituido por el objetivo
central; los fines de dicho objetivo en las ramas y los múltiples niveles de medios,
en las raíces.
¿Cómo se construye un árbol de objetivos?
• Se traslada el contenido de cada tarjeta problema en una tarjeta objetivo,
es decir se trata de convertir las situaciones negativas detectadas en estados
alcanzados positivos. Es decir, los problemas de desarrollo identificados en el
árbol de problemas se convierten, como soluciones, en objetivos del proyecto
como parte de la etapa inicial de diseñar una respuesta.
• Se identifica los efectos del árbol de problemas y se transforman en estados
positivos, los mismos que tomarían el papel de fines o resultados que se
esperan lograr con la solución del problema.
• Se identifica las causas del árbol de problemas y se transforman en estados
positivos, los mismos que tomarían el papel de los medios requeridos para
alcanzar la solución prevista.
• Elaborando un esquema que muestre las relaciones entre los medios y fines en
forma de Árbol de Soluciones, diferenciando los niveles del mismo. Así, en el
tronco ubicaremos el objetivo central, en las raíces los medios requeridos y en
las ramas, los fines o resultados esperados. Esquema del Árbol de Soluciones
ERRORES FRECUENTES Y SUGERENCIAS PARA EVITARLOS46
:
Desde una perspectiva metodológica, se debe considerar que:
• Evitar, en lo posible, enunciados de objetivos demasiado generales, complejos
y multidimensionales, esto es, que se refieran a varios problemas de desarrollo
(“reducida la marginalidad”, “mejorada la integración social”, “aumentado
el desarrollo”, etc.).
• Este tipo de enunciados pueden dificultar con posterioridad la selección y
asignación de indicadores verificables objetivamente, que servirán de base
para el seguimiento y para la evaluación.
• No plantear objetivos poco realistas. Si la tarjeta-problema es, por ejemplo,
“escasez de cosechas”, el objetivo no debería enunciarse como “cosechas
abundantes”, resultando más razonable expresar el objetivo como
“incremento” o “aumento” de las cosechas.
Entre las deficiencias posibles en la determinación y ordenamiento de los objetivos
se pueden considerar:
• Definir los objetivos de manera vaga o imprecisa.
• Incorporar en el enunciado de los objetivos numerosas dimensiones de
desarrollo, lo que dificulta la selección y asignación de indicadores verificables
objetivamente.
• Plantear los objetivos de manera excesivamente ambiciosa y poco realista.
• Enunciar objetivos con un carácter marcada o exclusivamente operativo (dar
un curso, equipar, construir, etc.) expresando lo que el proyecto va a hacer,
en lugar de lo que pretende lograr.
• Expresar gramaticalmente los objetivos y resultados como proceso y no como
una situación ya alcanzada.
5.7. DETERMINACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN
Una vez definido el problema, identificando sus causas y efectos y proponiendo
distintas soluciones, estamos en condiciones de afinar nuestra propuesta. Debemos
establecer claramente sus objetivos y situarla en un escenario real mediante el
46 Manuel Gómez Galán, Orientaciones para la aplicación del enfoque del marco lógico - Errores frecuentes y
sugerencias para evitarlos, (Madrid 2003)
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
136 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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156. análisis del entorno externo; esto es, los actores involucrados en el proceso y su
modo de operar. Este paso consiste en precisar la propuesta para que sea una
expresión clara, específica y detallada de lo que se pretende lograr. Se trata de
hacer de ella una propuesta concreta y sustantiva que sirva de eje central para
nuestro proyecto. Definir una propuesta es definir lo que queremos. Por eso es
importante que el problema y las posibles soluciones hayan sido formulados de la
manera más clara y específica posible.
5.7.1. CLASIFICACIÓN DE MEDIOS DE SOLUCIÓN
En este ítem se deben revisar cada uno de los medios fundamentales ya
planteados y clasificarlos como necesarios o no. Un medio será considerado
como necesario cuando se constituye en el eje de la solución del problema
identificado y será necesario que se lleve a cabo al menos una acción
destinada a alcanzarlo.
En un proyecto pueden existir uno o más medios necesarios. El resto de
medios fundamentales pueden ser considerados, entonces, como no
necesarios. Éstos, si bien contribuirán con el logro del objetivo central,
no son tan necesarios para alcanzarlo o no están enmarcadas en las
competencias de la institución formuladora, por lo que dichos medios
pueden formar parte de los supuestos en el marco lógico del proyecto.
Una forma práctica para determinar si nuestros medios obtenidos en
el árbol de objetivos son necesarios o no es analizando si poseen estas
características:
• Específica: hacer que la propuesta sea lo más específica posible es
el primer paso para llevar adelante nuestro proyecto con éxito. Para
objetivos específicos encontraremos también soluciones específicas.
• Detallada: no por hacer la propuesta específica debemos perder de vista
todos los datos y referencias necesarias para completar el proyecto. La
propuesta debe mencionar minuciosamente todo lo que se relacione
con su implementación.
• Medible: es decir, sus avances y resultados deben ser comprobables.
• Factible: en términos técnicos y políticos. No es conveniente formular
grandes proyectos de incidencia sabiendo que hay dificultades para su
implementación. El menor detalle que aparezca dudoso o poco claro
es una señal de alerta para reevaluar nuestro proyecto.
• Entendible: debemos ser capaces de formular la propuesta y sus
objetivos en términos que cualquiera pueda comprender.
• Motivadora: el componente afectivo en nuestra propuesta es muy
importante. Si no logramos formular una propuesta que nos comprometa
y que sea capaz de aglutinar al grupo en torno a su implementación, es
muy probable que no seamos capaces de enfrentar las dificultades que
puedan presentarse. Por eso, sugerimos que la propuesta tenga que ver
directamente con los intereses o ámbitos que los motiven en particular.
• Posible: el proyecto debe ser lograble a corto o mediano plazo (6-
18 meses). No es conveniente plantearse un proyecto considerando
tiempos más largos que éstos.
• Pública: un proyecto de incidencia necesariamente se relaciona con
la vida en sociedad. Por eso, es muy importante que en su formulación
se identifique claramente cuál es el problema que está afectando a la
sociedad, qué se busca solucionar y por qué es importante que se haga.
• Pertinencia: Que sean potencialmente capaces de corregir los
problemas.
• Viabilidad: Que el estado, la población y las demás instituciones
presentes en la localidad estén de acuerdo con las estrategias de
intervención elegidas, para asegurar su participación.
• Efectividad: Que los resultados que se espera obtener a través de la
intervención, correspondan al logro de objetivos.
• Integración con otros proyectos o programas: Que -en lo posible- la
estrategia de intervención pueda articularse exitosamente con la
infraestructura y con los proyectos locales o programas sectoriales
existentes.
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
137EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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157. • Eficiencia: Que se relacionen el costo y el resultado de la solución. Si dos
soluciones producen el mismo efecto, es más eficiente la de menor valor
económico.
• Facilidad de evaluación: Que sea posible valorar el impacto de la
intervención
• Sostenible: Posibilidad de continuidad a largo plazo.
5.7.2. RELACIÓN DE MEDIOS DE SOLUCIÓN
Una vez que hemos clasificado los medios por su característica de ser
necesario o no necesario para el proyecto, pasamos a determinar las
relaciones que existen pero esta vez solo entre los medios necesarios para
el proyecto, en este paso podemos considerar tres criterios de clasificación
los mismos que son:
• Medios mutuamente excluyentes, es decir, que no pueden ser llevados
a cabo al mismo tiempo, por lo que se tendrá que elegir solo uno de
ellos, para tales consideraciones será necesario tener información
pertinente, sin embargo, normalmente la elección dependerá de los
resultados obtenidos en la evaluación de las acciones vinculadas con
estos medios.
• Medios complementarios, es decir, que resulta más conveniente llevarlos
a cabo conjuntamente, ya sea porque se logran mejores resultados o
porque se ahorran costos. Por esta razón, los medios complementarios
deberán ser agrupados en un único medio, que tendrá diversos objetivos
(cada uno vinculado con los respectivos medios que fueron agrupados).
• Medios independientes, aquellos que no tienen relaciones de
complementariedad ni de exclusión mutua.
5.7.3. PLANTEAMIENTO DE ACCIONES
Una vez que los medios han pasado por el filtro de seleccionarse entre
necesarios o no y en segundo lugar de clasificarse entre excluyentes,
complementarios e independientes, procedemos a plantear las acciones
de cada uno de los medios. Un elemento que es necesario considerar
cuando se propongan dichas acciones es la viabilidad de las mismas, por
medio de las características planteadas en el item (5.7.1 Clasificación de
medios de solución).
5.7.4. RELACIÓN DE ACCIONES
De forma similar a como se clasificaron los medios necesarios, se procederá
a clasificar cada una de las acciones considerando los mismos criterios de:
• Acciones mutuamente excluyentes
• Acciones complementarias
• Acciones independientes
Importante:
• Si dos acciones son mutuamente excluyentes y corresponden a un
mismo medio, será necesario elegir sólo a una de ellas. En este caso, es
probable que cada una de estas acciones forme parte de los diferentes
proyectos alternativos que serán posteriormente formulados y evaluados.
• Si dos acciones son complementarias y se encuentran vinculadas a
medios, se deberán considerar como una acción única.
5.7.5. DEFINICIÓN DE ALTERNATIVAS DE PROYECTOS DE
SOLUCIÓN
En este ítem se deberán definir los proyectos alternativos que se formularán
y evaluarán más adelante. Para ello, se agruparán las acciones antes
propuestas y relacionadas considerando:
• Cada proyecto alternativo debe contener por lo menos una acción
vinculada con cada uno de los medios necesarios que no sean
mutuamente excluyentes.
• Se deberán proponer tantos proyectos alternativos como medios
necesarios mutuamente excluyentes hayan.
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
138 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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158. EJEMPLO:
IDENTIFICACIÓN DE PROYECTO DE PROMOCIÓN DE
LA MUJER, NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y DEL DESARROLLO
HUMANO47
1. DIAGNOSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL
A. Justificación que motivan el proyecto
A.1. Justificación a partir de los efectos visibles del problema.
En las áreas urbanas de las provincias de Caravelí y Condesuyos del
departamento de Arequipa, tanto las madres como los padres han
manifestado su preocupación pues han observado que las niñas y los
niños presentan bajos rendimientos al iniciar su etapa escolar; a partir de
esta situación, el proyectista, con la ayuda de la comunidad, deberá
detectar el problema específico que motiva este bajo rendimiento y que
el proyecto intentará solucionar.
A.2. Justificación a través de la comparación entre la realidad y las
competencias de las instituciones públicas.
Uno de los lineamientos del PROMUDEH es mejorar las condiciones de vida
deniñasyniñosdeescasosrecursos,porloqueentresusobjetivosprioritarios
se encuentre la mejora del desempeño escolar de los mismos. Por esta
razón, una de las metas que el Ministerio plantea es que alrededor del 80%
de las niñas y los niños de los dos primeros años escolares presenten un
rendimiento óptimo, expresado en una nota promedio de todos los cursos
de alrededor de 15 y, consecuentemente, elevar el promedio general de
los centros educativos.
Dado que entre los lineamientos del PROMUDEH se encuentra la mejora
de las condiciones de vida de las niñas y los niños de escasos recursos, la
ejecución de un proyecto orientado a aliviar las mencionadas carencias
pre-escolares se encuentra dentro de los límites de la institución.
B. Caracterización del área de influencia
B.1 Descripción Geográfica.
Ubicación: Costa y sierra (Andes) sur del Perú
Extensión: 63,345 km2
Capital: Arequipa (2,335 msnm)
Población total: 1’126,636 habitantes
Nivel de pobreza: 39.3%
Nivel de pobreza extrema: 11.3%
Número de provincias: 8
Número de distritos: 109
Distancia a Lima desde Arequipa: 1 009 kms
Límite departamental: Ica, Ayacucho, Apurimac, Cusco, Puno,
Moquegua y el Océano
Longitud de la línea de costa: 528 kms (17.15% del total de la costa
peruana)
B.2 Aspectos Socioeconómicos.
La población directamente afectada es aquella conformada por las
niñas y los niños que aún no asisten al colegio (entre 6 meses y 3 años
de edad) en situación de extrema pobreza, pues es posible mejorar su
condición de vida y lograr un mejor rendimiento escolar posterior. La zona
geográfica en la que se buscará solucionar el problema está formada por
las áreas urbanas de todas las provincias del departamento de Arequipa
que presenten el problema planteado.
De la siguiente tabla se puede afirmar que existen 3 niveles de gravedad.
Las provincias con mayor nivel son Caravelí y Condesuyos, mientras que
La Unión, Castilla, Caylloma y Camaná tienen un nivel de gravedad
47 Una adaptación del Manual de Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos de Promoción de la
Mujer, Niñez, Adolescencia y del Desarrollo Humano - MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS, Oficina de
Inversiones. Lima, diciembre del 2000.
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
139EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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159. intermedio. Finalmente, Arequipa e Islay tienen un nivel de gravedad bajo.
Como suposición en este punto queda a criterio del proyectista el
establecer que, debido a la limitación en la disponibilidad de los recursos
con los que se cuenta, la ubicación geográfica del proyecto se centrará
en las provincias con mayor gravedad, es decir, en Caravelí y Condesuyos.
B.3 Servicios.
Con respecto al equipamiento social se puede afirmar que las
organizaciones de base de la zona han manifestado durante los últimos
meses su interés por solucionar el problema de las madres con hijas o hijos
pequeños que desean insertarse al mercado laboral, así como la baja
estimulación temprana de los últimos.
C. Gravedad de la situación afectada
La gravedad del problema se expresa en el elevado porcentaje de niñas
y niños con rendimientos por debajo de la meta del PROMUDEH, los mismos
que se encuentran entre las edades de seis meses y tres años de edad en
situación de extrema pobreza de las áreas urbanas de las provincias de
Caravelí y Condesuyos.
D. Intentos de soluciones anteriores
Algunas ONGs han desarrollado actividades de capacitación para las
madres en temas de estimulación temprana infantil. Sin embargo, debido
a que los padres no fueron capacitados y las madres no pasaban mucho
tiempo con la niña o el niño y no eran capaces de aplicar los conocimientos
obtenidos, la solución propuesta no tuvo efecto.
2. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
Antes de elaborar el árbol de problemas es necesario realizar una lluvia de
ideas, que permita identificar el problema central del proyecto, así como las
posibles causas del mismo, esto consiste en hacer un listado con todas las
posibles causas, sin estar inicialmente en algún orden de prioridad; dentro de
estas ideas se pueden señalar las siguientes:
• El bajo nivel educativo del padre y/o de la madre impide conocer cuáles
son los alimentos adecuados para la niña o el niño y cuáles son las maneras
adecuadas de estimular a sus hijas e hijos.
• La madre y el padre, en su condición de extrema pobreza, deben trabajar y
no pueden cuidar y estimular a la niña o el niño, o hacerlo adecuadamente,
Provincias
% de niñas con notas pro-
medio por debajo de la
meta del PROMUDEH 1/
% de niños con notas
promedio por debajo de
la meta del PROMUDEH 1/
Arequipa 32 34
Camaná 52 50
Caravelí 76 77
Castilla 52 52
Caylloma 55 57
Condesuyos 79 77
Islay 34 31
La Unión 55 53
Gravedad del
problema:
Elevado porcentaje de niñas y niños con rendimien-
tos por debajo de la meta del PROMUDEH
Niñas Niños
Caravelí 76% 77%
Condesuyos 79%. 77%
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
140 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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160. y no dispone de una cuna infantil para dejarla o dejarlo.
• No hay programas de nutrición infantil.
• Baja calidad de la educación ofrecida.
• Bajo nivel nutricional infantil que no permite desarrollar las facultades
necesarias para rendir en la escuela, obtener un desarrollo intelectual
adecuado, desarrollar actividades deportivas con buenos resultados, etc.
• Mal estado de salud de niñas y niños que los obliga a faltar a la escuela.
• Deficiente estimulación temprana que provoca que las niñas y los niños
no desarrollen las capacidades cognitivas, motoras y socio-emocionales
necesarias para un buen desenvolvimiento en la escuela.
• La cobertura de los programas de salud no es suficiente.
• Las madres y los padres no generan los ingresos necesarios para darle a sus
hijas e hijos una buena alimentación y atención básica en salud.*
Con toda la información anterior es necesario intentar que el problema sea lo
suficientemente concreto para facilitar la búsqueda de soluciones, pero que a
la vez sea lo suficientemente amplio para que permita plantear una gama de
soluciones alternativas, es así que el problema central formulado es:
“Bajo rendimiento de niñas y niños en los primeros años escolares”
3. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA Y SUS CAUSAS
A. Identificación de las causas del problema central
Con el objetivo de determinar las causas del problema se procede a priorizar y
eliminar las diversas causas con los siguientes criterios:
• No afecta al grupo social que se pretende beneficiar con la solución del
problema sino a otros grupos sociales sobre las cuales el proyecto no busca
tener mayor impacto.
• No se puede modificar a través del proyecto planteado. Este es el caso de
las causas cuya solución está fuera de las posibilidades de acción de la
institución ejecutora (porque es demasiado costosa o porque se encuentra
fuera de sus lineamientos o de los lineamientos de la institución que
financia –nótese que si este es el caso, debería informarse a las instituciones
pertinentes para que tomen cartas en el asunto).
• Se encuentra repetida o se encuentra incluida dentro de otra, de tal modo
que sería incorrecto incluir ambas.
• Se concluye que, en realidad, es un efecto del problema antes que una
causa del mismo.
• No afecta verdaderamente al problema planteado o lo hace de manera
muy indirecta (en este caso, es particularmente importante sustentar la
afirmación a través de encuestas, información estadística, diagnóstico o
algún otro documento).
En el ejemplo planteado, se han eliminado completamente dos causas y
parcialmente una tercera.
• En el primer caso, la “baja calidad de la educación ofrecida”, es una
causa que no afecta a la población beneficiaria identificada –niñas y niños
entre 6 meses y 3 años-, sino a aquellas niñas y niños que asisten en ese
momento a la escuela, sobre los cuáles este proyecto no pretende tener
ningún impacto.
• El segundo caso, el hecho de que “las madres y los padres no generen los
ingresos necesarios para darle a sus hijas e hijos una buena alimentación y
la atención básica en salud que necesitan”, es una causa que el tipo de
proyecto que se analiza en este manual no va a ser capaz de solucionar .
• En el tercer caso, sucede que la situación identificada (el nivel de pobreza
de la madre y el padre) no puede ser solucionada a través de este proyecto,
por lo que es necesario incorporarla como un parámetro dentro del análisis.
Sin embargo, sí se debe considerar que, dado que la madre y el padre
tienen que trabajar, la niña o el niño recibe una deficiente estimulación
temprana debido a la ausencia de una cuna infantil.
Por otro lado, en este paso es necesario agrupar las causas de acuerdo a
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
141EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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161. su relación con el problema central. Esto implica dividirlas por niveles pues
es posible que algunas de éstas afecten directamente al problema –causas
directas- mientras que otras lo afecten a través de las anteriores –causas
indirectas.
• Baja calidad de la educación ofrecida.
• Bajo nivel nutricional infantil que no permite desarrollar las facultades
necesarias para rendir en la escuela, obtener un desarrollo intelectual
adecuado, desarrollar actividades deportivas con buenos resultados,
etc.
• Mal estado de salud de niñas y niños que los obliga a faltar a la escuela.
• Deficiente estimulación temprana que provoca que las niñas y los
niños no desarrollen las capacidades cognitivas, motoras y socio-
emocionales necesarias para un buen desenvolvimiento en la escuela.
• La cobertura de los programas de salud no es suficiente.
• Las madres y los padres no generan los ingresos necesarios para darle
a sus hijas e hijos una buena alimentación y atención básica en salud.
• El bajo nivel educativo de la madre y/o del padre le impide conocer
cuáles son los alimentos adecuados para la niña o el niño y cuáles son
las maneras adecuadas de estimular a sus hijas e hijos.
• La madre y el padre, en su condición de extrema pobreza, deben
trabajar y no pueden cuidar y estimular a la niña o el niño o hacerlo
adecuadamente, y no dispone de una cuna infantil para dejarla o
dejarlo.
• No hay programas de nutrición infantil.
Así, se han identificado tres causas directas:
• Bajo nivel nutricional infantil.
• Mal estado de salud de las niñas y los niños.
• Deficiente estimulación temprana del niño.
Finalmente, es posible resumir y reordenar lo anterior en el siguiente cuadro:
• DEFICIENTE ESTIMULACIÓN TEMPRANA, relacionada con:
-- La madre y el padre no disponen de una cuna infantil.
-- El bajo nivel educativo de la madre y el padre les impide conocer cuáles
son las maneras adecuadas de estimular a sus hijas e hijos.
• BAJO NIVEL NUTRICIONAL INFANTIL, relacionado con:
-- No hay programas de nutrición infantil.
-- El bajo nivel educativo de la madre y el padre les impide conocer cuáles
son los alimentos adecuados para la niña o el niño.
• ESTADO DE SALUD INFANTIL INADECUADO, relacionado con:
-- La cobertura de los programas de salud no es suficiente.
B. Identificación de los efectos del problema central
Un primer paso para identificar los efectos consiste en preguntarse: Si el
problema no se resolviera, ¿qué consecuencias tendría? La respuesta a esta
pregunta debe verse reflejada en una “lluvia de ideas” similar a la llevada a
cabo para definir las causas del problema. Siguiendo con el ejemplo anterior:
• Pérdida de autoestima.
• Poca habilidad para conseguir un empleo remunerado.
• Conductas antisociales.
• Gastos en educación especial.
• Bajo nivel de ingresos.
• Subdesarrollo sociocultural.
• Retraso socioeconómico.
• Repetición y deserción escolar.
• Escaso desarrollo de habilidades básicas.
Al llevar a cabo este paso, es importante considerar dos tipos de efectos:
• Los actuales, aquellos que existen actualmente y pueden ser observados, y
• Los potenciales, aquellos que aún no se producen pero que es muy posible
que aparezcan.
En el ejemplo anterior, la falta de estimulación temprana tendrá como efecto
2
3
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
142 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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162. directo que la niña o el niño repita de año y/o que se retire de la escuela.
Asimismo, el efecto potencial sería que en el futuro no sea capaz de conseguir
un empleo adecuado. Con el objetivo de determinar los efectos del problema
se procede a priorizar y eliminar los diversos efectos con los siguientes criterios:
• Se encuentra incluido dentro de otro efecto, de tal modo que sería
repetitivo incluir ambos.
• Se concluye que, en realidad, es una causa del problema antes que un
efecto del mismo.
• No es un efecto verdadero del problema planteado o lo es de manera
muy indirecta (en este caso, es particularmente importante sustentar la
afirmación a través de encuestas, información estadística, diagnóstico o
algún otro documento).
• No puede ser diferenciado del problema principal, pues no es realmente
un efecto del mismo, sino parte de él.
En el caso del ejemplo planteado no se ha eliminado ninguno de los efectos
planteados a partir de la lluvia de ideas. Así:
• Pérdida de autoestima.
• Poca habilidad para conseguir un empleo remunerado.
• Conductas antisociales.
• Bajo nivel de ingresos.
• Retraso sociocultural.
• Retraso socioeconómico.
• Repetición y deserción escolar.
• Escaso desarrollo de habilidades básicas.
Como se puede apreciar, los efectos directos son la repetición y deserción
escolar, así como la pérdida de autoestima. Sin embargo, los efectos indirectos
no son todos consecuencia directa de estos dos, sino que existen diferentes
niveles:
• La pérdida de autoestima genera las conductas delincuenciales y vicios
que, a su vez, originan un subdesarrollo sociocultural.
• La repetición y deserción escolar generan el poco desarrollo de habilidades
básicas y las conductas o actos antisociales antes mencionados –las cuales
originan un subdesarrollo sociocultural.
• El escaso desarrollo de habilidades básicas origina que estas niñas y niños,
posteriormente, tengan limitaciones para conseguir empleo adecuado,
por tanto, no serán capaces de generar suficientes ingresos para
autosostenerse.
• El efecto final que se desprende de todo lo anterior es el retraso
socioeconómico del país.
Finalmente, cabe reconocer que el ordenamiento realizado puede ser
cuestionado dado que presenta el problema y sus efectos con relaciones
lineales, cuando en realidad éstas podrían ser circulares. Sin embargo, es
necesario trabajar de esta manera para simplificar el análisis.
En base a la información estructura pasamos a estructurar el árbol de problemas
del proyecto:
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
143EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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163. 4. OBJETIVO DEL PROYECTO
5. ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN
5.1. CLASIFICACIÓN DE MEDIOS DE SOLUCIÓN
En este ítem se revisa cada uno de los medios fundamentales ya planteados los
necesarios o ya incluidos en otros medios y los clasificamos como necesarios o
no, descartando los menos necesarios.
Objetivo Central:
Mejora en el rendimiento de niñas y niños en los primeros
años escolares
Medio de primer nivel:
Mejora del nivel nutricional
infantil
Medio de primer nivel:
Adecuado estado de salud
infantil
Medio de primer nivel:
Eficiente estimulación cognitiva,
motora y
socio-emocional infantil
Medio fundamental:
Desarrollo de programas
de nutrición infantil
Medio fundamental:
Madres y padres
disponen de una cuna
infantil
Medio fundamental:
Mejora del nivel
educativo de madres y
padres
Medio fundamental:
Mejora cobertura de los
programas de salud
Fin directo:
Disminución de la repetición y la
deserción escolar
Fin indirecto:
Posibilidad para desarrollar
habilidades básicas
Fin indirecto:
Capacidad para lograr un
empleo bien remunerado
Fin indirecto:
Alto nivel de ingresos
Fin directo:
Recuperación de la autoestima
Fin indirecto:
Buen comportamiento social
Fin indirecto:
Desarrollo sociocultural
Fin último:
Progreso socioeconómico del país
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
144 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
Objetivo Central:
Mejora en el rendimiento de niñas y niños en los primeros
años escolares
Medio de primer nivel:
Mejora del nivel nutricional
infantil
Medio de primer nivel:
Adecuado estado de salud
infantil
Medio de primer nivel:
Eficiente estimulación cognitiva,
motora y
socio-emocional infantil
Medio fundamental:
Desarrollo de programas
de nutrición infantil
Medio fundamental:
Madres y padres
disponen de una cuna
infantil
Medio fundamental:
Mejora del nivel
educativo de madres y
padres
Medio fundamental:
Mejora cobertura de los
programas de salud
Problema Central:
Bajo rendimiento de niñas y niños en los primeros años
escolares
Causa directa:
Bajo nivel nutricional infantil
Causa directa:
Inadecuado estado de salud
infantil
Causa directa:
Deficiente estimulación
cognitiva, motora y
socio-emocional infantil
Causa indirecta:
Ausencia de programas
de nutrición infantil
Causa indirecta:
madres y padres no
disponen de una cuna
infantil
Causa indirecta:
Bajo nivel educativo de
madres y padres
Causa indirecta:
Baja cobertura de los
programas de salud
Efecto directo:
Repetición y deserción escolar
Efecto indirecto:
Escaso desarrollo de habilidades
básicas
Efecto indirecto:
Incapacidad para lograr un empleo
bien remunerado
Efecto indirecto:
Bajo nivel de ingresos
Efecto directo:
Pérdida de autoestima
Efecto indirecto:
Conductas antisociale
Efecto indirecto:
Retraso sociocultural
Efecto final:
Retraso socioeconómico del país
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164. 5.2. RELACION DE MEDIOS DE SOLUCION
Una vez que hemos clasificado los medios por su característica de ser
necesario o no necesario para el proyecto, se ha determinado las relaciones
que existen pero esta vez solo entre los medios necesarios para el proyecto, de
lo que se concluye que los medios tienen la característica de ser mutuamente
excluyentes.
5.3. RELACION DE ACCIONES
Después de haber seleccionado las acciones que podrían contribuir a
concretar los medios fundamentales antes identificados, será necesario
determinar la viabilidad de las mismas para continuar sólo con aquellas que
realmente puedan ser llevadas a cabo por esta institución y descartar el resto.
Una acción será viable si cumple con las tres siguientes características:
• Tiene la capacidad física y técnica para llevarla a cabo,
• Muestra relación con el objetivo central, y
• Esta de acuerdo con los límites que corresponden a la institución a cargo.
Siguiendo con el ejemplo anterior, el proyectista experimentado podría
afirmar que la entrega de alimentos a hogares es sumamente costosa, porque
requiere una red de distribución muy amplia; por tal motivo, determina que es
poco viable y la descarta. Algo similar ocurre con la instalación de comedores
especiales y los servicios de atención de salud a domicilio.
El caso de la creación de centros de salud es diferente, pues lo que ocurre
con esta acción es que escapa a los límites de la institución ejecutora. El
proyectista reconoce además que trabajar con los establecimientos de salud
de la comunidad puede involucrar la consideración de una serie de servicios
integrales; para el ámbito del proyecto, sin embargo, supondremos que éstos
estarán restringidos a los servicios de vacunación.
MUTUAMENTE EXCLUYENTES
Medio
fundamental:
Desarrollo de
programas de
nutrición infantil
Medio
fundamental:
Madres y padres
disponen de una
cuna infantil
Medio
fundamental:
Mejora del nivel
educativo de
madres y padres
Medio
fundamental:
Mejora
cobertura de los
programas de
salud
Medio
fundamental:
Desarrollo de
programas de
nutrición infantil
Medio
fundamental:
Madres y padres
disponen de una
cuna infantil
Medio
fundamental:
Mejora del nivel
educativo de
madres y padres
Medio
fundamental:
Mejora
cobertura de los
programas de
salud
Acción:
Donar alimentos
a los hogares
Acción:
Instalar
comedores
especiales para
niños entre 6
meses y tres
años
Acción:
Donar alimentos
a las
organizaciones
sociales de base
ya establecidas
Acción:
Informar a
madres y padres
a través de
diferentes
medios de
comunicación
Acción:
Capacitar a
madres y padres
Acción:
Instalar cunas
infantiles a
cargo de
personal
capacitado
Acción:
Instalar cunas
infantiles a
cargo de
madres o padres
capacitados
Acción:
Brindar servicios
de salud
mediante
establecimientos
de salud de la
comunidad
Acción:
Crear centros de
salud
Acción:
Brindar un
servicio de salud
a domicilio
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
145EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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165. 5.4. DEFINICIÓN DE ALTERNATIVAS DE PROYECTOS DE SOLUCIÓN
De acuerdo con la información disponible y el tipo de acciones a ejecutar, la
evaluación podrá efectuarse de dos maneras:
• A través de la comparación de proyectos posibles, de los cuales, como ya
se mencionó, se seleccionará y ejecutará el mejor.
• A través de la comparación de las diferentes alternativas, donde se
seleccionará la mejor en cada caso, y el proyecto que se ejecutará incluirá
las alternativas seleccionadas.
Usualmente, los proyectos de promoción de la mujer, el niño y el adolescente
serán evaluados de la segunda manera. Por ello, es necesario precisar
claramente en este paso, cuáles son las alternativas posibles entre las cuáles se
debe realizar la selección, con el fin de desarrollar la formulación y evaluación
sobre la base de dichas alternativas. Para ello, es útil guiarnos de los medios
fundamentales que se pretenden alcanzar y expresar, gráficamente, cuáles
son las alternativas posibles.
En el ejemplo, se tiene que el proyecto posible a ser evaluado involucra cuatro
medios necesarios:
• Mejora del nivel educativo de las madres y los padres
• Desarrollo de programas nutricionales (entrega de alimentos).
• Creación de cunas infantiles
• Mejora de la cobertura de los programas de salud (vacunación de niñas y
niños).
Las alternativas posibles asociadas con cada uno de ellos se pueden visualizar
a continuación:
Componente 1: Mejora del
nivel educativo de la madre.
Alternativa A. Talleres de capacitación a las
madres.
Alternativa B. Informar a las madres a través
de diferentes medios de comunicación.
Componente 2: Desarrollo
de programas de nutrición
infantil.
Alternativa A. Preparar los alimentos en las
organizaciones sociales de base.
Alternativa B. Preparar los alimentos en las
cunas infantiles a cargo de las madres.
Componente 3: La madre
dispone de una cuna infantil.
Alternativa Única. Cunas infantiles a cargo
de las madres capacitadas.
Componente 4: Mejora de la
cobertura de los programas
de salud.
Alternativa A. Vacunar a los niños a través
de las cunas infantiles.
Alternativa B. Vacunar a los niños a través
de los centros de salud de la comunidad.
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
146 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
Medio
fundamental:
Desarrollo de
programas de
nutrición infantil
Medio
fundamental:
Madres y padres
disponen de una
cuna infantil
Medio
fundamental:
Mejora del nivel
educativo de
madres y padres
Medio
fundamental:
Mejora
cobertura de los
programas de
salud
Acción:
Donar alimentos a
los hogares
Acción:
Instalar comedores
especiales para
niños entre 6 meses
y tres años
Acción:
Donar alimentos a
las organizaciones
sociales de base ya
establecidas
Acción:
Informar a madres y
padres a través de
diferentes medios
de comunicación
Acción:
Capacitar a madres
y padres
Acción:
Instalar cunas
infantiles a cargo
de personal
capacitado
Acción:
Instalar cunas
infantiles a cargo
de madres o padres
capacitados
Acción:
Vacunar a los niños
mediante
establecimientos de
salud de la
comunidad
Acción:
Brindar servicios de
salud mediante
establecimientos de
salud de la
comunidad
Acción:
Crear centros de
salud
Acción:
Brindar un servicio
de salud a domicilio
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166. CASO TEÓRICO 5.1 La política pública frente a la pobreza
El Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social
(FONCODES) del Perú fue establecido en 1991 como una
agencia temporal, autónoma y descentralizada que
dependía directamente del Poder Ejecutivo. Fue diseñada
para mejorar las condiciones de vida de los más pobres,
generar empleo, atender las necesidades básicas en
salud, nutrición, saneamiento, educación y promover
la participación de los pobres en la administración de su
propio desarrollo.
FONCODES aparece en medio de un momento crítico para el Perú, tanto
económico como político. Los programas de ajuste estructural, adoptados
para poner fin a la hiperinflación y a la crisis macroeconómica, crearon la
necesidad de un instrumento de política que ayude a contrarrestar los efectos
negativos de dichas reformas en los sectores más vulnerables de la población:
los pobres.
FONCODES financia proyectos de infraestructura social, asistencia social,
infraestructura económica, así como también proyectos productivos. Los
proyectos son identificados y desarrollados por la comunidad en cooperación
con ONGs, gobiernos locales, y el Poder Ejecutivo. Los tipos de inversión
están mayormente relacionados con agua y saneamiento, rehabilitación
de la infraestructura existente, caminos e irrigación, educación primaria,
reforestación, puentes, red secundaria de electrificación y actividades
productivas.
Hasta 1998, FONCODES había financiado aproximadamente US$1.3 mil
millones en más de 33,000 pequeños proyectos. Esto es importante debido a
que, históricamente, FONCODES ha representado cerca la tercera parte del
presupuesto de asistencia social del gobierno.
FONCODES es también un caso particularmente interesante de analizar debido
al importante rol que le otorga a los núcleos ejecutores de la comunidad en la
implementación del proyecto, los cuales son especialmente conformados para
los fines del proyecto (aunque pueden estar conformados sobre la base de
algún grupo ya organizado de la comunidad). FONCODES asigna además una
considerable responsabilidad a la comunidad a través de estos núcleos desde
una temprana etapa del ciclo del proyecto, lo cual, se argumenta, otorga
un mayor grado de participación a la comunidad y fortalece los objetivos de
sostenibilidad del proyecto y empoderamiento de la comunidad.
¿CONSIDERANDO LA EXISTENCIA DE FONCODES, ENTONCES PODEMOS DECIR
QUE HAY DESDE EL ESTADO UNA POLÍTICA PÚBLICA COHERENTE FRENTE A LA
POBREZA?48
Las fusiones de organismos públicos que tienen responsabilidades sociales
y la reducción de programas sociales, siendo útiles y necesarias en varios
casos, resultan claramente insuficientes, pues no se ataca la raíz o causas del
problema. Incluso, las fusiones de organismos y programas, han sido hechas
básicamente con criterios de ahorro de recursos y disminución de gastos y por
tanto no son parte de una política de lucha contra la pobreza.
Nos queda ver el problema más en perspectiva. Partimos del supuesto que
las mejoras en la situación de pobreza económica han sido mínimas o la
población percibe que no se han producido. Esto trae una dificultad para el
compromiso del país con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Una hipótesis
a evaluar es que el modelo económico vigente desde la década de los 90,
dada su orientación primario-exportadora y de apertura al exterior sin proyecto
nacional, no toma en cuenta los aspectos fundamentales de la estructura
social, política, económica y cultural de nuestro país.
48 Una adaptación de “LA POBREZA Y LA POLÍTICA PÚBLICA EN EL PERÚ”, Ismael Muñoz Portugal - 20 de
abril de 2007
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
147EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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167. Por tanto, como el Perú estructuralmente es un país sumamente desigual, la
distribución del producto cuando hay crecimiento va a hacerse también de
manera muy desigual entre los diferentes sectores de la población. Es decir,
sólo se va a beneficiar un pequeño porcentaje de la población que concentra
la riqueza y el poder, mientras que el resto no obtendrá nada significativo o
hasta quizás empeore, debido a la competencia que genera ganadores y
perdedores; y si está competencia se realiza en forma “salvaje” no hay nuevas
oportunidades para los que pierden en la economía.
Una segunda hipótesis, no contradictoria con la anterior, es que la situación de
las familias pobres habría dejado de empeorar con el crecimiento económico,
pero dada la situación de la inmensa mayoría de hogares pobres, mejorar
un poco dentro de la pobreza no se lo percibe como una “mejora real”.
Haciendo una comparación metafórica, da lo mismo estar a tres metros bajo
el agua ahogándose que a dos metros o que a un metro. Lo verdaderamente
importante para sentir que se ha mejorado realmente es tener la capacidad
sacar el cuello del agua y comenzar a respirar, para luego nadar hacia la orilla
del progreso familiar y social. Pero el simple crecimiento, ya se ha demostrado
varias veces, no genera por sí mismo superación de la pobreza. Crecer es
importante, pero es insuficiente.
En cualquiera de las dos hipótesis anteriores, las políticas sociales son
insuficientes para sacar a la población de la pobreza, pues tanto el modelo
primario-exportador como las políticas económicas que lo alimentan, no las
complementan o hasta las contradicen. Como sus objetivos muchas veces lo
señalan, las políticas y programas sociales son compensatorios y de alivio de
la pobreza. Buscan paliar los costos que genera la política económica en los
pobres.
Para experimentar un cambio sustancial en la realidad habría que introducir
modificacionesenlaspolíticaseconómicas,incorporandoequidadysolidaridad
en sus objetivos e instrumentos, sin descuidar los equilibrios macroeconómicos;
creando y fortaleciendo mercados internos locales; ampliado la tributación,
pero haciéndola más equitativa y eficiente; incrementando y mejorando el
gasto en la inversión pública; promoviendo el desarrollo de las micro y pequeñas
empresas y de las millones de parcelas rurales, con tecnología apropiada y
servicios eficientes provistos por el Estado.
Con esta nueva política económica sí tendría sentido una política social
articulada a objetivos de desarrollo humano. Ambas políticas no serían
contradictorias. Ciertamente una política social más eficiente y audaz podría
ser el impulso que haga sentir a las familias pobres una mejora para comenzar
a progresar.
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
148 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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168. Finalmente, cabe concluir que así como está la situación de los hogares, de las
empresas y del Estado en el Perú, no será sólo ni principalmente del aumento
de la producción y de la productividad que se obtendrán importantes
resultados en el progreso de la gente. Será sumamente necesario tener políticas
redistributivas cuyos ejes sean la universalidad y la integración de las personas
para propiciar cohesión social, mediante la participación, la concertación y la
seguridad social.
LOS RESULTADOS QUE LA HISTORIA NOS MUESTRA
a. Expansión desigual del ingreso nacional. A pesar del despegue económico
de los 90, los niveles de pobreza se mantienen por encima del 50%.
b. Expansión de programas asistencialitas: Desproporción presupuestal para el
año 2003. Promoción del desarrollo empresarial:
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
149EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
55.3 53.4 50.7
54.1
-10
0
10
20
30
40
50
60
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
(%)
Pobreza (porcentaje del total de la población)
Variaciónporcentual del PBI real
Fuentes: Ministerio de Agricultura y Ministerio de Economía y Finanzas. Dirección Nacional de Presupuesto Público.
Elaboración: PROMPYME.
Programas de promoción del desarrollo empresarial: 2001 2003
PROMPEX 8 15
PROMPYME 6 9
TOTAL 14 24
Programas asistencialistas: 2001 2003
PRONAA 303 505
FONCODES (A trabajar Rural, Programas de Inversión, Desarrollo
Social)
178 367
Programa Vaso de Leche 332 356
MINAG (Titulación de tierras, apoyo a la producción agropecuaria) 232 275
PRONAMACHCS (manejo de cuencas hidrográficas) 173 199
MIMDES (PAR, COOPOP, INABIF, otros programas) 61 168
MTPE (A trabajar Urbano) - 152
Regiones (agricultura, asistencia social) 185 126
MINSA (Casos de Emergencia, Grupos de riesgo, otros) 295 170
TOTAL 1,759 2,318
Perú: Presupuesto público para programas específicos en millones de soles
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169. c. Deterioro de la calidad del empleo en el país:
• Incapacidad del sector empresarial de absorber a la oferta laboral.
• Generación de empleos de subsistencia, que reportan bajos ingresos y
deplorables condiciones de trabajo.
• El 52% de la PEA se encuentra en condiciones de subempleo.
d. Expansión desigual del ingreso nacional. El modelo ha generado una mayor
concentración de la riqueza. Distribución del ingreso total según segmentos
poblacionales.
e. Ineficiencia de la intervención estatal
• Sesgo asistencialista en intervenciones estatales no estimula el desarrollo
de capacidades y crea dependencia.
• Variedad de programas y proyectos con objetivos poco claros y dispersos
y con diversidad de enfoques, estrategias y beneficiarios.
• Problemas de focalización (solo 18% de beneficiarios de comedores
urbanos son pobres extremos), filtraciones (25-30% de beneficiarios de PVL
son no pobres) y subcobertura (desayunos escolares no llega al 67% de
niños pobres).
• Falta de una cultura y mecanismos de coordinación sectorial e
intersectorial, y de participación ciudadana.
• Ausencia de un sistema integrado de seguimiento y evaluación.
• Falta de una estrategia nacional contra la desnutrición y la pobreza
extrema que dé coherencia a las políticas
f. Completa ineficiencia de estos millonarios programas para reducir los niveles
de pobreza: Los programas asistencialistas sólo contribuyen con una reduc-
ción de 0.6% en el nivel de pobreza.
• No se generan emprendedores sino dependientes de las dádivas
estatales.
• Se limita la capacidad de los peruanos de ser partícipes de su propio
desarrollo.
• Se mide el éxito en función a la cantidad de recursos gastados en el alivio
de la pobreza.
Fuente: INEI, ENAHO 2001
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
150 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
Departamento
Pobreza en 2001 sin
donaciones públicas
Pobreza en 2001 con
donaciones públicas
Diferencia
Nacional 55.4 54.8 0.6
Amazonas 74.9 74.5 0.4
Ancash 61.8 61.1 0.7
Arequipa 44.5 44.1 0.5
Ayacucho 73.1 72.5 0.7
Cajamarca 78.0 77.4 0.6
Ica 42.2 41.7 0.5
Junín 58.4 57.5 0.9
La Libertad 52.7 52.1 0.7
Lima 34.1 33.4 0.7
Piura 63.6 63.3 0.3
San Martín 68.2 66.9 1.2
Tacna 33.2 32.8 0.4
Tumbes 49.6 46.8 2.8
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170. CASO PRACTICO 5.1 La ratonera
Un ratón, mirando por un agujero en la pared, ve a un
granjero y a su esposa abriendo un paquete, sintió emoción
pensando que era queso lo que contenía.
Quedó aterrorizado cuando descubrió que era una
ratonera!!! Fue corriendo al patio de la granja a advertir a
todos los animales:
“Hay una ratonera en la casa, una ratonera en la casa!!!”
La gallina, que estaba cacareando y escarbando, levanto la cabeza y le dijo:
Discúlpeme Sr. Ratón. Yo entiendo que es un gran problema para usted,
más no me perjudica en nada, no me incomoda.
El ratón fue hasta el cordero y le dijo:
“Hay una ratonera en la casa, una ratonera!!!” ...
El cordero le contesto: Discúlpeme Sr. Ratón, no hay nada que yo pueda
hacer, solamente pedir por usted. Quédese tranquilo que será recordado en
mis oraciones.”
El ratón se dirigió entonces a la vaca, y la vaca le dijo:
Pero acaso, yo estoy en peligro?
Pienso que no…. Es mas estoy segura que no.
Entonces el ratón volvió a la casa preocupado y
abatido para encarar a la ratonera del granjero.
Aquella noche se oyó un gran barullo, como el de una ratonera atrapando a
su víctima. La mujer del granjero corrió para ver lo que había atrapado. En la
oscuridad, ella no vio que la ratonera atrapó la cola de una cobra venenosa,
en eso instante la cobra mordió a la mujer, enseguida el granjero la llevó
inmediatamente al hospital.
Ella regreso del hospital con fiebre. Todo el mundo sabe que para alimentar
alguien con fiebre, nada mejor que una sopa, entonces el granjero agarró su
hacha y fue a buscar el ingrediente principal: la gallina. Como la enfermedad
de la mujer continuaba, los amigos y vecinos fueron a visitarla para alimentarlos,
el granjero mató el cordero.
Mas la mujer no mejoró y acabó muriendo, el granjero entonces vendió la
vaca al matadero para cubrir los gastos del funeral.
Moraleja:
La próxima vez que escuches que alguien tiene un problema y creas que
como no es tuyo,…………... Piénsalo dos veces.
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
151EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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171. REFLEXIÓN 5.1 El desarrollo de la enseñanza en los años
1. LA ENSEÑANZA EN 1950.
Problema: Un campesino vende una bolsa de papas
por $1000. Sus gastos de producción se elevan a 4/5 del
precio de venta. ¿Cuál es su beneficio?
2. LA ENSEÑANZA EN 1960.
Problema: Un campesino vende una bolsa de papas
por $1000. Sus gastos de producción se elevan a 4/5 del
precio de venta, o sea $800. ¿Cuál es su beneficio?
3. LA ENSEÑANZA MODERNA EN 1970.
Problema: Un campesino cambia un conjunto P de papas por un conjunto
M de monedas, sus gastos de producción corresponden a otro conjunto Q
de monedas, el cardinal del conjunto M es igual a $1000 y el de Q es $800.
Dibuje: 1000 puntos gordos que representan los puntos del conjunto M y 800
puntos gordos que representan los del conjunto Q, y dé respuesta a la cuestión
siguiente:
¿Cuál es el cardinal del conjunto de B de los beneficios?
Dibujar B en color, de preferencia rojo.
4. ENSEÑANZA REFORMADA EN 1980.
OBJETIVOS PARA EL ALUMNO:
• Memorizar el nombre del profesor.
• Transcribir el texto del pizarrón al
cuaderno.
• Utilizar correctamente la regla y el
subrayado.
• Seleccionar los datos importantes.
• Transferir los conocimientos
anteriores.
OBJETIVOS PARA EL PROFESOR:
• Consultar el manual de objetivos.
• Taxonomía de los objetivos de la
Educación de Benjamín Bloom.
ACTIVIDAD PLANTEADA:
Un campesino vende una bolsa de papas por $1000, los gastos de producción
se elevan a $800 y el beneficio es de $200.
• Señalar la palabra papa y discutir sobre ella con los compañeros de curso.
5. TRASFORMACIÓN EDUCATIVA 2000.
CONTENIDOS CONCEPTUALES:
Las papas: papas blancas y papas negras; la discriminación.
Puré de papas. Papanatas, papas fritas de ayer y de siempre.
CONTENIDOS PROCEDIMENTALES:
Adquisición de habilidades y destrezas para la comprensión de la función de la
papa en este mundo globalizado.
CONTENIDOS ACTITUDINALES:
Sensibilidad y respeto por las papas.
Valoración del papel central de la papa.
Reconocimiento de la capacidad transformadora vinculada a la globalización
de la economía.
6. AÑO 2009:
Alumno: Profe..., - ¿qué es una papa?
Docente: Mire señor, no sé qué es una papa, pero en los próximos talleres
Docentes de Actualización se lo averiguo...
:http://www.angelfire.com/az2/warlito/Papas.html
COMENTARIO
“Un problema no es la ausencia de su solución, sino un estado existente
negativo”.
CAPITULO 5: IDENTIFICACION DEL PROYECTO
152 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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172. FORMULACIÓN DEL PROYECTO
CAPITULO
6
El mundo consiste en una multitud de proyectos, realizados algunos, a medio realizar
otros, y algunos sin realizar. Todo lo que nos rodea en el mundo es un ilimitado mundo
de proyectos. Pero pensando en uno mismo, no estamos tan seguros de ello. Pensamos
que tener “un proyecto” es algo así como el negocio de otro, gente especial a los
que llamamos creativos. Pero estoy convencido de que el único modo de tener una
vida humana realmente valiosa es tener un proyecto propio, concebirlo y convertirlo en
realidad. Tener un proyecto debería ser inherente a cada persona porque realizar un
proyecto es dar cuerpo al significado de la vida. Es en el momento en que decidimos
nuestro propio proyecto cuando superamos la “supervivencia” y empieza nuestra
verdadera “existencia”.
El proyecto, por Ilya Kabakov
Cabildo Abierto en Quinua - Ayacucho, 2008
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173. 6. FORMULACIÓN DEL PROYECTO
6.1 INSTRUMENTOS DE LA FORMULACIÓN
Cuando tenemos que formular un proyecto es importante que nos centremos a
reflexionar sobre como contestar adecuadamente a la siguiente interrogante:
6.2. ANÁLISIS DE LA DEMANDA
Cuando comenzamos a analizar la demanda surgen una serie de conceptos
esbozados por distintos autores de economía tal vez muchos de ellos ligados más
al ámbito privado, pero una definición más cercana al ámbito social la podemos
ubicar en el libro “Diccionario de Economía” publicado por Simón Andrade49
, el
que refiere:
“La demanda es la cantidad de bienes o servicios que el comprador
o consumidor está dispuesto a adquirir a un precio dado y en un lugar
establecido, con cuyo uso pueda satisfacer parcial o totalmente
sus necesidades particulares o pueda tener acceso a su utilidad
intrínseca”.
Es así que partiendo de esta definición podemos afirmar que toda demanda se
integra de las siguientes partes:
A. Cantidad de bienes o servicios. Se basa en un cierto número de unidades
que compradores o usuarios estarían dispuestos a comprar o que ya han
sido adquiridas.
B. Compradores o consumidores. Son las personas, empresas, organizaciones o
instituciones que adquieren determinados productos o utilizan determinados
servicios para satisfacer sus necesidades o deseos.
C. Necesidades y deseos. Es una carencia, falta de algo que es necesario para
la vida y su conservación. Existe una variedad de necesidades, como por
ejemplo: alimentación, salud, agua, educación, vivienda, vestido y muchas
otras sin las cuales no podemos vivir satisfactoriamente50
.
D. Disposición a adquirir un producto o servicio. Se refiere a la determinación
que tiene una persona, empresa, organización o institución por satisfacer su
necesidad o deseo.
49 Libro: “Diccionario de Economía”, Tercera Edición, de Andrade Simón, Editorial Andrade, Págs. 215.
50 Programa de Formación de líderes comunitarios, Módulo 2: Diagnóstico y Planificación Comunitaria, Elaboración
de contenidos y adecuación educativa: Víctor Raúl Miranda - Miluska Mendoza Muñoz, Octubre 2006
TABLA 6.1 Instrumentos para formular un proyecto
PREGUNTAS INSTRUMENTOS
¿Cuanto se producirá o cuanto
abarcará el servicio?
Estimación de la demanda
Estimación de la oferta
Tamaño del proyecto
¿Donde se localizará el
proyecto?
Localización del proyecto
¿Como se espera solucionar el
problema identificado?
Descripción de alternativas seleccionadas
Tecnología y/o estrategia
¿Cuanto nos costará Costos del proyecto
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
154 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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174. E. Capacidad de pago. Es decir, que la persona, empresa, organización o
institución tienen los medios necesarios para realizar la adquisición o la
facilidad para hacer uso del servicio.
F. Precio dado. Es la expresión de valor expresado, por lo general, en términos
monetarios que tienen los bienes y servicios.
G. Lugar determinado. Es el espacio, físico o virtual (plataforma de internet) en
el que los compradores están dispuestos a realizar la adquisición del bien o
servicio.
Del análisis anterior debe quedar claro que no es lo mismo al hablar entre
necesidad y demanda, así tenemos:
• NECESIDAD. Es una carencia, falta de algo que es necesario para la vida y
su conservación. Existe una variedad de necesidades, como por ejemplo:
alimentación, salud, agua, educación, vivienda, vestido y muchas otras sin las
cuales no podemos vivir satisfactoriamente51
.
• DEMANDA. Es la exigencia frente a una necesidad y/o problema. Se expresa
en reclamos, solicitudes, etc. Las demandas de las comunidades se dan para
solucionar sus problemas y/o necesidades como mejores servicios de salud,
apoyo alimenticio, mejor educación, agua potable, desagüe, mejoramiento
de la infraestructura de riego, etc.
6.2.1. DETERMINACIÓN DE LA POBLACIÓN OBJETIVO DEL
PROYECTO
La población objetivo es un subconjunto de la población total a la que
están destinados los productos o servicios del proyecto. Se la define
normalmente por la pertenencia a un segmento socioeconómico, grupo
etario, localización geográfica y carencia específica.
Ejemplo:
• Es un subconjunto de la población total (población de referencia)
• Se la define normalmente por la pertenencia a un segmento:
-- Socioeconómico (con NBI)
-- Grupo etario (menores de seis años)
-- Localización geográfica (zona rural)
-- Carencia específica (desnutridos).
51 Programa de Formación de líderes comunitarios, Módulo 2: Diagnóstico y Planificación Comunitaria, Elaboración
de contenidos y adecuación educativa: Víctor Raúl Miranda - Miluska Mendoza Muñoz, Octubre 2006
FIGURA Determinación de la población objetivo6.1
POBLACION
DE
REFERENCIA
POBLACIÓN
AFECTADA O
DEMANDA
POBLACIÓN
NO AFECTADA
POBLACIÓN
OBJETIVO
POBLACIÓN
POSTERGADA
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
155EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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175. Antes de iniciar el proceso para identificar a la población objetivo, es
imprescindible definir algunos conceptos básicos:
a. Población de referencia. Es la población total del área o áreas
geográficas donde se llevará a cabo el proyecto.
b. Población afectada o demanda. Es la población que requerirá los
servicios ofrecidos por el proyecto y forma parte de la población de
referencia.
c. Población ya atendida por otras entidades. Es la población cuyo
requerimiento se encuentra ya cubierto o recibe atención por parte de
otra institución, la cual puede ser privada (por ejemplo, una clínica),
pública (por ejemplo, un hospital) u otro tipo de organización (por
ejemplo, una ONG, alguna organizaciones comunal, etc.).
d. Población carente o déficit. Es la población que necesitará
efectivamente los servicios ofrecidos por el proyecto: se estima
deduciendo la población ya atendida por otras entidades (oferta) de
aquella que requiere el servicio, la población afectada (demanda).
e. Población objetivo. Es la población que se pretende efectivamente
atender a través del proyecto. Idealmente la población objetivo debería
ser la población carente. Sin embargo, por diversos motivos puede
ocurrir que se atienda una población más reducida que la carente. En
este caso, la población objetivo sería diferente y menor que esta última.
Con la información del ejemplo anterior podemos presentar la lógica de
identificación de la población objetivo de la siguiente manera52
:
El gráfico muestra una secuencia en la que se parte de la población total de un
territorio (municipio), donde se detecta quienes son los afectados potenciales por
un problema (la población con mayor probabilidad de contagio de la influenza
(menores de 2 años y mayores de 60). Entre estos se selecciona un subconjunto
que recibirá los servicios (las personas de menores recursos, que se vacunan
gratuitamente). Se posterga a la población que puede resolver su problema
autónomamente comprando la vacuna en cualquier farmacia.
52 Conceptos básicos de formulación, evaluación y monitoreo de programas y proyectos sociales, Ernesto Cohen
- Rodrigo Martínez
FIGURA Lógica de identificación de la población objetivo6.2
POBLACION DE
REFERENCIA
(Población total del
Municipio)
POBLACIÓN
AFECTADA O
DEMANDA
(Menores de 2 años
y mayores de 60)
POBLACIÓN NO
AFECTADA
(Mayores de 2 años
y menores de 60)
POBLACIÓN
OBJETIVO
(Menores de 2 años
y mayores de 60,
bajo la línea de
pobreza)
POBLACIÓN
POSTERGADA
(Menores de 2 años
y mayores de 60, no
pobres)
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
156 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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176. 6.2.1.1. COBERTURA DEL PROYECTO53
Es la razón existente entre la cantidad de personas atendidas y el
tamaño de la población objetivo.
Cuando no se diferencia en la población beneficiaria los que integran
(o no) a la población objetivo, se obtiene la cobertura bruta. Cuando
sólo se considera a los beneficiarios que forman parte de ésta, se tiene
la cobertura neta. Esta última puede alcanzar valores que fluctúan
entre 0 y 100 %; la cobertura bruta podría sobrepasar este límite, si la
oferta fuese más grande que la población objetivo.
POA =Población Objetivo Atendida (los que tienen la necesidad y
reciben los productos)
PNOA =Población No Objetivo Atendida (los que no tienen la
necesidad pero reciben los productos)
POP =Población Objetivo Programada (la población que tiene la
necesidad y es la destinataria del programa)
53 Conceptos básicos de formulación, evaluación y monitoreo de programas y proyectos sociales, Ernesto Cohen
- Rodrigo Martínez
TABLA 6.2 Ejemplos de la lógica de identificación de la
población objetivo
PROBLEMA
POBLACIÓN DE
REFERENCIA
POBLACIÓN
AFECTADA
POBLACIÓN OBJETIVO
CONTAMINACIÓN
POR AGUAS
SERVIDAS
Total de
viviendas en el
casco urbano
# de viviendas
sin red de
desagüe
Zona occidental de
la ciudad (40% de
viviendas sin desagüe)
ALTOS NIVELES
DE DESEMPLEO Y
SUBEMPLEO
Poblados
de menos
de 5.000
habitantes del
país.
Población
juvenil del
sector rural.
Jóvenes de entre 18 y
25 años
CARENCIA DE
AGUA POTABLE
Población total
del municipio
Población
carente (25%
del total)
70% de la población
afectada
ANALFABETISMO
# de
habitantes
mayores de 6
años de edad
# de
analfabetos
mayores de 6
años de edad
• Total de analfabetos
de 6 a 20 años
• 50% de analfabetos >
20 años
BAJO NIVEL
EDUCACIONAL
Población en
edad escolar
de la región
norte.
Niños de
sectores
de escasos
recursos de la
región norte.
Niños de entre 3 y 10
años, de sectores de
escasos recursos de
la región norte, que
asisten a escuelas con
rendimientos bajo el
promedio en la prueba
de calidad o que se
encuentran fuera del
sistema educativo.
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
157EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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177. 6.2.1.2. EL ANÁLISIS DE FOCALIZACIÓN EN EL PROYECTO54
El análisis de focalización consiste en la determinación criterios que
permiten identificar a la población objetivo para que sean ellos (y no
otros) los que reciban los beneficios del proyecto. Requiere conocer
características relevantes en función de los objetivos determinados,
para que el proyecto se adecue a sus necesidades específicas.
Focalizar, entonces, implica generar una oferta de productos (bienes
y/o servicios) orientada a la población objetivo. Una oferta homogénea
suele no ser adecuada para quienes tienen mayores necesidades
insatisfechas, debido a barreras culturales, analfabetismo y carencia
de información.
Muchos cuestionan y dicen ¿Por qué focalizar?
Pues el racionamiento simple es que se debe focalizar porque los
recursos disponibles son limitados para satisfacer las necesidades
existentes y asimismo porque hay crecientes necesidades insatisfechas.
Por consiguiente, se debe aumentar la eficiencia para hacer más con
menos. Pero también es fundamental incrementar el impacto, para lo
que es imprescindible adecuar la oferta a las características específicas
de la estructura de la demanda que tiene la población objetivo.
En definitiva, para aumentar el impacto y la eficiencia de un proyecto
social, debe existir un modelo de focalización que asegure la selección
y acceso de la población objetivo definida para el mismo. Para ello
se requiere elaborar criterios y diseñar procedimientos que, vía los
indicadores identificados, posibiliten su implementación.
En algunos casos las características de los bienes o servicios ofrecidos
hace que algunos los demanden y otros se automarginen, como
sucede con los proyectos de capacitación laboral de bajo nivel
de especialización, a los que difícilmente asisten personas de nivel
socioeconómico medio o alto (autofocalización).
En otras situaciones, se requiere que, a partir de una caracterización
de la población objetivo, se utilicen cuestionarios, entrevistas,
observaciones, etc. que incluyan indicadores (edad, sexo, nivel
socioeconómico, vivienda, empleo, etc.), que permitan focalizar por
ejemplo adecuadamente los potenciales beneficiarios de subsidios
(agua, luz, vivienda, etc.).
Hay dos situaciones en las que no es recomendable focalizar:
a. Cuando la probabilidad de impacto sobre el problema dependa
de la incorporación de otros sectores como beneficiarios, aun
cuando los productos distribuidos a cada uno sean diferenciados.
Por ejemplo, no es factible detener la pandemia del SIDA si no se
sensibiliza a toda la sociedad y se divulgan las formas de evitar el
contagio.
b. Cuando hacerlo es más caro que distribuir los productos
universalmente. Por ejemplo, la distribución de vacunas y/o
medicamentos ante una epidemia.
Para analizar los resultados de la focalización, se deben considerar
cuatro posibles situaciones. Dos de ellas positivas, definidas como
aciertos, y dos negativas, los errores.
• Acierto de inclusión: entregar productos a quienes son integrantes
de la población objetivo (las familias pobres reciben los beneficios
de un subsidio para la vivienda social).
• Acierto de exclusión: no entregar productos a quienes no forman
parte de la población objetivo (no hay familias de clase media
recibiendo el subsidio de vivienda social).
• Error de inclusión: entregar productos a personas ajenas a la
54 Conceptos básicos de formulación, evaluación y monitoreo de programas y proyectos sociales, Ernesto Cohen -
Rodrigo Martínez
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
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178. población objetivo (las familias de clase media acceden a subsidios
de vivienda social).
• Error de exclusión: no entregar productos a personas que forman
parte de la población objetivo. (Hay familias pobres que no tienen
acceso al subsidio de vivienda social).
Cuando sólo están presentes los aciertos, esto es, que ambos errores
son iguales a “0”, la focalización es totalmente correcta. Entonces:
cobertura bruta = cobertura neta = 100%.
CRITERIOS PARA FOCALIZAR LA POBLACIÓN OBJETIVO:
• Por el grado de vulnerabilidad. La vulnerabilidad es la incapacidad
de resistencia cuando se presenta un fenómeno amenazante, o
la incapacidad para reponerse después de que ha ocurrido un
desastre. Por ejemplo, las personas que viven en la planicie son más
vulnerables ante las inundaciones que los que viven en lugares más
altos.
En realidad, la vulnerabilidad depende de diferentes factores,
tales como la edad y la salud de la persona, las condiciones
higiénicas y ambientales así como la calidad y condiciones de las
construcciones y su ubicación en relación con las amenazas.
Por ejemplo, las familias de pocos recursos económicos, muchas
veces ocupan zonas de alto riesgo, alrededor de las ciudades,
porque no tienen suficiente opciones de elegir lugares más seguros
(y más caros). A esto lo llamamos vulnerabilidad económica.
También, una casa de madera, a veces, tiene menor peligro de
derrumbarse ante un sismo, pero puede ser más vulnerable a un
incendio o un huracán. A esto lo llamamos vulnerabilidad física.
• Por el criterio de focalización individual o familiar55
. Este criterio trata
de identificar personas, familias o grupos de familias (comunidades),
mediante un trabajo de campo y visitas hogar por hogar, levantando
información y clasificando a los beneficiarios potenciales usando
para ello algoritmos estadísticos multivariados. En esta línea de
trabajo están los programas sociales JUNTOS (transferencias
condicionadas), FONCODES (inversión en infraestructura social
y productiva en comunidades rurales)1, PRO-JOVENMTPE
(capacitación laboral juvenil) y el Sistema de Focalización de
Hogares – SISFOH (en implementación-MEF). También se pueden
mencionar otros programas sociales conocidos como PROGRESA
hoy OPORTUNDADES en México, BOLSA ESCOLA en Brasil, Sistema
de Beneficiarios - SISBEN en Colombia, Comités de Asistencia Social
– CAS en Chile, etc.
• Por la concentración geográfica de la necesidad. Este criterio de
focalización también denominado mapas de pobreza, consisten
básicamente en utilizar indicadores agregados para un ámbito
geográfico que puede ser departamental, provincial, distrital,
localidades o manzanas, dependiendo de la disponibilidad de los
datos censales. Los indicadores utilizados pueden ser: de bienestar
(ingresos o gastos del hogar), sociales o carencias o necesidades
básicas insatisfechas (agua, desagüe, electricidad, etc.),
demográficas (fecundidad, mortalidad, migraciones, etc.) y de
vulnerabilidad (inseguridad alimentaría, desbordes, inundaciones,
zonas de heladas, sequías, huaycos, guerras, etc.). Con estos
indicadores se obtiene un índice que puede ser un promedio simple,
ponderado o utilizando algún método estadístico multivariado. Este
índice permite categorizar los ámbitos geográficos de acuerdo a sus
niveles de pobreza. Como ejemplos, están los mapas de pobreza
55 Adaptación del mapa de pobreza del Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social - FONCODES, 2006,
Unidad de Planeamiento y Resultados
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
159EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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179. a nivel distrital de FONCODES, el mapa de Necesidades Básicas
Insatisfechas – NBI del Instituto Nacional de Estadística e Informática
– INEI, el mapa de pobreza del Ministerio de Economía y Finanzas
– MEF, el mapa de Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaría y el
mapa de la Desnutrición Crónica Infantil, estos últimos del Programa
Mundial de Alimentos - PMA oficina en Lima, el mapa del Índice de
Desarrollo Humano – IDH del PNUD, entre otros.
• Por el grado de autofocalización o autoselección. Este criterio está
relacionado con el grado en que los beneficiarios deciden por
cuenta propia asistir o no a algún tipo de programa social. Por
ejemplo, están en este esquema de trabajo los programas sociales
del Vaso de Leche, Comedores Populares, Desayunos Escolares, A
Trabajar Rural y Urbano, etc.
6.2.2. LA DEMANDA DEL PROYECTO
De acuerdo a la definición establecida, considerando la focalización en
una población objetivo, el estudio de demanda debe ser realizado para
una comunidad, área o estrato de población bien definidos. En tal sentido,
busca:
• Determinar la demanda potencial y actual en función de los beneficiarios
directos e indirectos.
• Determinar la demanda futura del proyecto proyectándola de acuerdo
a los años de vida útil del proyecto.
• Considerar el grado de necesidad (cantidad de la demanda de los
bienes o servicios que se quiere producir.
• Indicar las características de la población demandante: edad, sexo,
población urbana o rural, situación socioeconómica, disposición de
pago, actitud hacia el proyecto, disposición a participar.
• Cuantificar la población demandante del servicio con criterio dinámico,
para lo cual se puede recurrir a la utilización de las técnicas de proyección
de población.
6.2.2.1. TÉCNICAS DE PROYECCIÓN DE LA DEMANDA56
La proyección de la demanda se puede hacer mediante varias
técnicas, que varían desde las relativamente sencillas a las que
comprenden complejos procesos matemáticos. La técnica que se
ha de utilizar en cada caso dependerá del tipo de bien o servicio a
implementar, el lugar donde se va a implementar y los principales
factores determinantes del crecimiento de la demanda.
Dificultades al pronosticar:
• Adquiere mayor importancia a medida que la situación es más
inestable
• Acontecimiento de eventos que no hayan ocurrido anteriormente
tales como el desarrollo de nuevas tecnologías, nuevas tendencias,
cambios de gobierno, cambios normativos, variación en política
económica gubernamental, etc. Todo lo anterior hace que los
antecedentes históricos solo sean variables referenciales y no
estimaciones certeras.
Secretos de un adecuado pronostico:
• La validez de los resultados esta íntimamente ligada con la cantidad
y calidad de los datos de entrada y de los resultados esperados.
• La efectividad del método elegido se evaluará en función de la
precisión, sensibilidad y objetividad.
• Los métodos de proyección de mercado son indicadores de
referencia para una estimación definitiva, la cual, aunque
difícilmente será exacta, deberá complementarse con el juicio y
apreciaciones cualitativas del analista.
56 Conceptos básicos de formulación, evaluación y monitoreo de programas y proyectos sociales, Ernesto Cohen -
Rodrigo Martínez
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
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180. Técnicas para proyectar:
• Métodoscualitativos.Subjetivo,sentencioso;sebasaenestimaciones
y opiniones. (método Delphi, investigación de mercados, Consenso
grupal, analogía histórica y niveles inferiores).
• Análisis de series de tiempo. Se basa en la idea de que se puede usar
la historia de sucesos durante un período para hacer pronósticos.
(promedio móvil simple, promedio móvil ponderado, suavizamiento
exponencial, análisis de regresiones, series de tiempo, proyección
de tendencias).
• Métodos causales. Trata de comprender el sistema que forma
la base y el entorno del artículo que se pronostica. Por ejemplo,
las ventas pueden ser afectadas por publicidad, calidad y
competencia. (Análisis de regresiones, modelos econométricos,
modelos de entrada / salida, indicadores guía).
• Modelos de simulación. Modelos dinámicos, por lo general
basados en computadores, que permiten al pronosticador hacer
suposiciones sobre las variables internas y el ambiente externo del
modelo. Dependiendo de las variables del modelo, se pueden
plantear preguntas como: ¿Qué pasaría con mi pronóstico si
aumentara el precio en un 10%?; ¿Qué efecto tendría sobre mi
pronóstico una leve recesión económica nacional?
6.3. ANÁLISIS DE LA OFERTA
Cuando comenzamos a analizar la oferta surgen una serie de conceptos
esbozados por distintos autores de economía tal vez muchos de ellos ligados más
al ámbito privado, pero una definición más cercana al ámbito social la podemos
ubicar en el libro de “Marketing” publicado por Kotler, Armstrong, Cámara y
Cruz,57
el que refiere:
“La oferta es la combinación de productos, servicios, información
o experiencias que se ofrece en un mercado para satisfacer una
necesidad o deseo.” Complementando ésta definición, los autores
consideran que las ofertas en proyectos no se limitan a productos
físicos, sino que incluyen: servicios, actividades o beneficios; es
decir, que incluyen otras entidades tales como: personas, lugares,
organizaciones, información e ideas.
Es así que partiendo de esta definición podemos afirmar que toda oferta se
integra de las siguientes partes:
A. Existencia de ofertantes. Se basa en la existencia de individuos, empresas e
instituciones que tienen un producto a la venta o un servicio a disposición.
B. Cantidad de un producto o tamaño de un servicio implementado. Es el
número de unidades de un producto y/o servicio que los ofertantes están
dispuestos a vender u ofrecer a un precio determinado.
C. Disposición a vender o servir. Se refiere a aquello que los ofertantes “quieren”
vender u ofrecer a un determinado precio y en un determinado periodo de
tiempo.
D. Capacidad de vender o de implementar un servicio. Se refiere a la cantidad
de productos y/o servicios que los ofertantes “pueden” proveer al mercado,
a un precio y en un periodo de tiempo determinado.
E. Un lugar en el donde ofrecer el bien o servicio. Se refiere a un determinado
lugar, que puede ser físico o virtual (internet), en el que se pondrá a la venta
los productos o se implementaran los servicios.
F. Precio determinado. Es la expresión de valor expresado, por lo general, en
términos monetarios que tienen los bienes y servicios que los ofertantes ponen
a disposición.
57 Adaptación el Libro: Marketing, Décima Edición, de Kotler Philip, Armstrong Gary, Cámara Dionisio y Cruz
Ignacio, Prentice Hall.
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181. G. Un espacio de tiempo determinado. Se refiere a un ciclo establecido (años,
meses, semanas o días) en el que el producto o servicio estará disponible a
los usuarios, a un precio determinado.
H. Las necesidades y deseos: La principales necesidades humanas son la
privación de algunos factores básicos (alimento, vestido, salud, educación,
seguridad). En cambio, los deseos consisten en anhelar los satisfactores
específicos para éstas necesidades profundas (por ejemplo, un pollo a la
brasa de “Pardo´s Chicken” para satisfacer la necesidad de alimento)
6.3.1. LA OFERTA ACTUAL DEL PROYECTO
La oferta actual es el conjunto de bienes o servicios que actualmente cubren
las entidades participantes que ofrezcan ese servicio en la comunidad, por
ejemplo todos los centros de salud existentes en el caso de servicios de salud
o la actual provisión de agua en el caso de un proyecto de riego. Para el
análisis de oferta hay que considerar ciertos criterios como:
• Volúmenes de bienes o servicios que se hayan ofrecido con anterioridad.
• Determinar la oferta actual en función de los beneficiarios directos e
indirectos.
• Identificar qué instituciones ofrecen el servicio y cómo lo ofrecen
• Dónde se encuentran ubicadas geográficamente las instancias oferentes.
6.3.2. LA OFERTA OPTIMIZADA DEL PROYECTO
La Oferta Optimizada es aquella de la que se puede disponer, óptimamente,
con los recursos disponibles actualmente, luego de realizadas ciertas
mejoras (de gestión generalmente), las cuales pueden involucrar algunos
gastos no significativos (gastos menores).
El criterio de optimización se hace con fines de mejorar el uso de los recursos
en la administración pública y acelerar las decisiones de inversión, por
cuanto no requerimos diseñar un proyecto sino sólo efectuar mejoras de
gestión.
En este tema es importante analizar el sistema de equipamiento social, y
productivo con que se cuenta dentro del área de influencia, en términos
cuantitativos y cualitativos, ya que la existencia o carencia y la calidad
de los mismos puede coadyuvar o afectar la viabilidad del proyecto; por
ejemplo: si se ha planteado la necesidad de construir un sistema de agua
y ante la inexistencia de fuentes superficiales se tiene que perforar un pozo,
será necesario contar en el servicio de energía eléctrica; no podríamos
pensar en construir un sistema de alcantarillado, si sabemos que no existe
acueducto; para un proyecto productivo, es importante contar con
carreteras que faciliten la salida de la producción al mercado, minimizando
los costos de transporte y lo relacionado con los medios de comunicación
que permitan contar con información sobre el mercado, clima etc. De
forma general puede señalarse la importancia de estudiar la situación de
los servicios en cuanto a la relación que pueden tener con la problemática
estudiada por el proyecto que se está formulando.
La oferta optimizada es la que permite usar al máximo la capacidad
instalada en la entidad que esta prestando el servicio. La optimización
implica la realización de gastos corrientes adicionales (o eventualmente
inversiones marginales) que permita un mayor aprovechamiento de todos
los recursos existentes, con un manejo balanceado, con el fin de lograr un
mejor nivel del uso de la capacidad instalada. La optimización es factible
cuando el recurso limitante es el recurso humano o algún otro recurso
operativo que se pueda financiar con gasto corriente.
6.3.2.1. PROYECCIÓN DE LA OFERTA
La proyección de la oferta debe efectuarse en base a la oferta
optimizada abarcando un horizonte máximo de 10 años.
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
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182. Se deberán detallar los supuestos, indicadores y estándares técnicos
empleados en la optimización de la oferta.
Se deberá considerar, que el levantamiento de las restricciones en el
uso de los recursos, puede generar incrementos en la producción de
los servicios.
En algunos casos la oferta proyectada puede aumentarse sólo
con incrementos en los costos de producción (ya sea gastos en
remuneraciones y en bienes y servicios asociados al incremento de la
producción).
Las técnicas de proyección a emplearse serán similares a las
proyecciones de la demanda, dependiendo en cada caso del tipo de
bien o servicio implementado.
6.4. BALANCE OFERTA DEMANDA
La necesidad asociada a una población debe ser cubierta mediante la entrega
de los bienes o servicios. La cuantificación de una necesidad no atendida
corresponde a un déficit a lo que comúnmente se denomina como demanda
insatisfecha, el que esta dado por la diferencia entre la oferta optimizada y la
demanda por el producto/servicio para satisfacer dicha necesidad:
Demanda insatisfecha = Oferta optimizada – Demanda
Por lo general los servicios a cargo del Estado no se realizan en competencia con
otros agentes institucionales. En el caso que existan servicios públicos de dotación
privada que complementen a las instituciones públicas, es necesario incluir la
oferta de estos, ya que puede ser una opción inducir la demanda, de estos, a
través de incentivos.
Cuando la oferta es inexistente, el déficit corresponderá a la totalidad de la
demanda estimada. Definido el tipo de producto (bien o servicio) para satisfacer
a la población objetivo, es necesario estimar la cantidad que deberá ser provista.
En el Balance de oferta demanda se pueden encontrar tres situaciones a tener
en cuenta58
:
• Cuando existe un déficit de calidad.
• Cuando existe un déficit de cantidad o cobertura.
• Cuando existe un déficit de calidad y de cantidad o cobertura.
Otro concepto importante analizado en el cálculo de los déficits de calidad o de
cantidad son las que corresponden a:
• Un déficit positivo (cuando efectivamente hay un caso de cobertura), es decir
la demanda es mayor a la oferta optimizada.
• Un déficit negativo (cuando el análisis corresponde a un caso de calidad),
en este caso se diría que la oferta optimizada es mayor que la oferta actual y
asimismo igual que la demanda.
6.4.1 DÉFICIT DE CALIDAD
Se produce un déficit de calidad cuando los déficit son negativos, es decir,
cuando la oferta optimizada es mayor que la demanda del proyecto, en
este caso se está cumpliendo con el servicio establecido pero sin tener
en cuenta la calidad de la prestación del servicio. En estas condiciones
la funcionabilidad del servicio es probable que no sea adecuada, a
pesar de que el nivel de prestación sea equiparable con la demanda del
proyecto.
Los déficits de calidad significan por lo general una menor eficacia del
servicio, elevado riesgo para el usuario, alto riesgo del personal, sobre
costos de atención, incumplimiento de normas, protocolos, etc.
58 Una adaptación del documento de trabajo “Criterios Mínimos para la Evaluación de Proyectos de Inversión en
el Sector Salud”.
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
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183. Los déficits de calidad de atención se clasifican:
• Déficit de recursos (Diferencia entre recursos disponibles en infraestructura,
equipo, recursos humanos, organización y los recursos necesarios
establecidos en normas técnicas).
• Déficit de calidad de gestión (Procesos administrativos mal diseñados o
ejecutados, demora en toma de decisiones, sobrecostos, etc.).
• Déficit de calidad de atención o prestación del servicio (En servicios
administrativos, atención, pagos, tiempo de espera, falta de señalización,
deficiente sistema informático, burocracia, falta de orientaciones, etc.).
• Déficit de eficiencia y eficacia (altos costos, demoras, impuntualidades,
corrupción, manejo interpretativo de normas, elevada concentración de
requerimientos).
• Diferencia entre las expectativas de beneficios (Atributos) que espera
obtener el usuario por un servicio y el nivel de satisfacción experimentado
durante dicho servicio (percepción de calidad de servicios).
6.4.2 DÉFICIT DE CANTIDAD O COBERTURA
Los Déficit de Cantidad o Cobertura se refieren al volumen de servicios
faltantes o sobrantes en un análisis oferta – demanda. Este déficit puede
tener su origen en infraestructura, equipos, materiales o en recursos
humanos.
Si a lo largo del horizonte de planeamiento el déficit es positivo, significa que
la carencia de oferta debe ser cubierta con una ampliación, instalación,
mejoramiento, acondicionamiento, implementación o construcción de un
nuevo servicio.
Si a lo largo del horizonte de planeamiento el déficit es negativo, significa que
la actual oferta optimizada está en condiciones de soportar la demanda
actual y proyectada.
Se pueden presentar varias alternativas en relación a los déficits de
cantidad que deben ser evaluadas:
• Incremento de un recurso variable (Por ejemplo un médico u horas
médico adicionales o, si fuera el caso, los gastos necesarios para
desplazar o transferir recursos desde otro establecimiento).
• Incremento de un recurso físico (inversión) como puede ser construcción
de establecimiento educativo, mobiliario escolar, consultorio, camas
hospitalarias o algún equipamiento médico.
• Utilizar la tercerización mediante la adquisición de la cantidad que fuera
necesaria de servicios a otros prestadores o proveedores, etc.
TABLA 6.3 Ejemplos de déficit de calidad y cobertura
VARIABLE DÉFICIT DE CALIDAD
DÉFICIT
CANTIDAD
DÉFICIT CALIDAD
Y CANTIDAD
Déficit de
vivienda
Número de viviendas por
debajo de estándares
mínimos de calidad:
• Viviendas para
reemplazar
• Viviendas para mejorar)
• Número de
hogares
• Número de
viviendas
• Hacinamiento,
espacio vital
(personas por
cuarto, metros
por persona)
• Propiedad
Déficit de
agua
Estándares de consumo
predeterminados:
• Colombia:180 lpd, rural;
250 lpd, urbano
• Ecuador: 150 lpd Sierra;
200 lpd, Costa
• Consumo per
cápita
• Metros
cúbicos/mes
por conexión
domiciliaria
Déficit
de agua
para riego
Capacitaciones en
manejo de riego
Requerimiento de
litros/segundo
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
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184. 6.4.3 DÉFICIT DE CALIDAD Y COBERTURA
Puede darse el caso que en los estudios se tengan déficits de calidad y
cobertura simultáneamente, las brechas de calidad pueden encontrarse
por ejemplo en el caso que el recurso humano no sea lo suficiente como
para cubrir la demanda de la población, y que los servicios que se están
brindando se hacen de manera bastante restringida debido a que el
recurso físico no se encuentra lo suficientemente implementado como para
dar una oportuna atención en cantidad y calidad demandados.
6.5. PLANTEAMIENTO TÉCNICO DE LAS ALTERNATIVAS
Se debe describir las características técnicas de las alternativas planteadas
anteriormente en el capitulo de identificación del proyecto, estas propuestas de
solución al problema, debe tener las siguientes características:
• Específica: hacer que la propuesta sea lo más específica posible es el primer
paso para llevar adelante nuestro proyecto con éxito. Para objetivos específicos
encontraremos también soluciones específicas.
• Detallada: no por hacer la propuesta específica debemos perder de vista
todos los datos y referencias necesarias para completar el proyecto. La
propuesta debe mencionar minuciosamente todo lo que se relacione con su
implementación.
• Medible: es decir, sus avances y resultados deben ser comprobables.
• Factible: en términos técnicos y políticos. No es conveniente formular grandes
proyectosdeincidenciasabiendoquehaydificultadesparasuimplementación.
El menor detalle que aparezca dudoso o poco claro es una señal de alerta
para reevaluar nuestro proyecto.
• Entendible: debemos ser capaces de formular la propuesta y sus objetivos en
términos que cualquiera pueda comprender.
• Motivadora: el componente afectivo en nuestra propuesta es muy importante.
Si no logramos formular una propuesta que nos comprometa y que sea capaz
de aglutinar al grupo en torno a su implementación, es muy probable que
no seamos capaces de enfrentar las dificultades que puedan presentarse. Por
eso, sugerimos que la propuesta tenga que ver directamente con los intereses
o ámbitos que los motiven en particular.
• Posible: el proyecto debe ser lograble a corto o mediano plazo (6-18 meses).
No es conveniente plantearse un proyecto considerando tiempos más largos
que éstos.
• Pública: un proyecto social necesariamente se relaciona con la vida en
sociedad. Por eso, es muy importante que en su formulación se identifique
claramente cuál es el problema que está afectando a la sociedad, qué se
busca solucionar y por qué es importante que se haga.
6.5.1. LOCALIZACIÓN DEL PROYECTO
La definición adecuada de la localización del proyecto tiene como
propósito seleccionar la ubicación más conveniente, es decir aquella que
frente a otras alternativas posibles produzca el mayor nivel de beneficio
para los usuarios y para la comunidad, con el menor costo social.
Pero que pasa en el contexto actual, ¿realmente se analiza la correcta
ubicación para nuestros proyectos o son sucesos que pasa desapercibidos
para las autoridades de turno? La localización de proyectos sociales en
muchos casos resulta irracional debido a que la ubicación o instalación de
un proyecto se debe a características políticas más que a características
técnicas, prueba de ello es que muchos proyectos y programas de alivio
a la pobreza no se han implantado en zonas extremadamente pobres o
como es el caso de las municipalidades, que ubican bibliotecas, espacios
culturales, talleres productivos, etc, en las áreas desocupadas de propiedad
del Municipio, sin tener en cuenta criterios de accesibilidad de las personas,
concordancia de actividades, externalidades en el área urbana o riesgos
de los usuarios al servicio público.
Es así que podemos observar proyectos con características particulares
como:
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
165EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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185. • Proyecto de una Biblioteca en el primer piso y un proyecto de Casa de la
Juventud en el segundo piso, donde una de las principales actividades
son los talleres de danza.
• Proyecto de una planta de tratamiento de residuos sólidos y en el lote
contiguo un proyecto de “Guardería de Niños”
• Proyecto denominado “Casa del adulto Mayor” y en el mismo lote, en la
parte interna funciona la Policía Municipal, encargado principalmente
de la fiscalización de negocios y requisas en el distrito.
• Proyecto de un mirador que pese a tener un alto costo se instala en el
centro de una ciudad, obstruyendo el tránsito.
Pero es importante tener en cuenta que si bien para todos los proyectos
no existe una metodología y reglamentación específica acerca de la
ubicación correcta, se encuentran algunos normas técnicas que nos van a
normar las característica mínimas que debe tener el área donde se ubicará
el proyecto, es el caso de la ubicación de Centros Educativos, Centros de
Salud, y una Biblioteca que se adjunta en el Anexo Nª 3.
¿Es importante la localización en un proyecto?
Aniveldeproyectosprivadosesvitalelestudiodelocalizaciónprincipalmente
porque de ello depende la futura rentabilidad de la empresa así como su
éxito o fracaso poniendo en riego toda la inversión y por ende la desaparición
de la empresa, pero la pregunta es ¿Qué pasa cuando un proyecto social
se ubica mal?, pues el único problema es que el servicio no llega a la
población adecuadamente o fracasa el proyecto, despilfarrándose toda
la inversión, pero como el dinero no es del presidente regional, del alcalde
o de los funcionarios pues no hay ningún problema la municipalidad no
va a fracasar por ello, pues se intentará con otro proyecto nuevo en otra
localización y con más dinero de la población.
A nivel de proyectos privados existe una variedad de métodos para
determinar una adecuada localización entre los principales tenemos59
:
• Método cualitativo por puntos. Este método consiste en asignar factores
cuantitativos a una serie de factores que se consideran relevantes
para la localización. Esto conduce a una comparación cuantitativa de
diferentes sitios. El método permite ponderar factores de preferencia
para el investigador al tomar la decisión.
• Método cuantitativo de Vogel. Este método apunta al análisis de los
costos de transporte, tanto de materias primas como de productos
terminados, es así que este método consiste en reducir al mínimo posible
los costos del transporte destinado a satisfacer los requerimientos totales
de demanda y abastecimiento.
• Método de evaluación por factores no cuantificables. Este método se
basa en factores cualitativos, basándose principalmente del método
de antecedentes industriales en el que supone que si en una zona se
instalo ya una industria similar, ésta será adecuada para el proyecto.
Como escribe Reed, “Si el lugar era el mejor para empresas similares en
el pasado, para nosotros también ha de ser mejor ahora”.
• Método de Brown y Gibson. El método consiste en la combinación de
factores posibles de cuantificar con factores subjetivos a los que se le
asignan valores ponderados de peso relativo.
• Maximización del valor actual neto. Este método se basa en la decisión
acerca de la mejor localización, sobre la base de un criterio económico,
el cual corresponde a la maximización del valor actual neto de los flujos
de caja asociados a cada opción de ubicación del negocio.
A nivel de proyectos sociales no existe un método definido para determinar
una adecuada localización pero países como Chile, Colombia y México se
aproximan al uso del método denominado ranking de factores, abordando
el problema de la macrolocalización a la microlocalización. El examen
de la macrolocalización lleva a la preselección de varias áreas de mayor
conveniencia y el análisis de la microlocalización lleva a la definición
puntual del sitio del proyecto.
59 Una adaptación de Evaluación de proyectos de Gabriel Baca Urbina y Preparación y Evaluación de Proyectos de
Nassir Sapag Chain y Reinaldo Sapag Chain
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186. 6.5.1.1. MÉTODO RÁNKING DE FACTORES
Es una técnica de evaluación subjetiva en la que a una serie de
factores que influyen en la óptima localización del proyecto se les
asigna una ponderación de acuerdo a su importancia para cada
caso específico, para el desarrollo del análisis se parte desde lo macro
para precisar luego a nivel micro, considerando una metodología de
descarte/ inclusión.
El examen de macrolocalización nos lleva a la preselección de una
o varias áreas de mayor conveniencia para después proceder a
la microlocalización, o sea a la definición puntual del sitio para el
proyecto.
A. LA MACROLOCALIZACIÓN.
Es el estudio que tiene por objeto determinar la región o territorio
en la que el proyecto tendrá influencia con el medio. Describe sus
características y establece ventajas y desventajas que se pueden
comparar en lugares alternativos para su ubicación. La región a
seleccionar puede abarcar el ámbito internacional, nacional, regional,
local o territorial, sin que cambie la esencia del problema; sólo se
requiere analizar los factores de localización de acuerdo a su alcance
geográfico.
Tomar la decisión de localizar un proyecto es particularmente
importante para contribuir a los objetivos institucionales, por lo que
no debe realizarse superficialmente; se deben analizar todas las
alternativas antes de seleccionar el lugar donde se desarrollará el
proyecto en las mejores condiciones de costos; que tenga acceso a
la infraestructura adecuada y un abasto suficiente de materias primas,
insumos, servicios básicos, etc; que cuente con apoyos comunitarios
y gubernamentales reales y que tenga la oportunidad de cubrir
eficientemente a la población objetivo que planea servir.
Principales factores de la macrolocalización60
:
• Ubicación-concentración de la población objetivo
• Localización de materias primas e insumos
• Posibilidad para tratar desechos
• Disponibilidad y costo de mano de obra idónea.
• Disponibilidad de infraestructura y servicios básicos
• Disponibilidad de principales medios de comunicación
• Disponibilidad y confibiabilidad de los sistemas de apoyo
• Condiciones sociales y culturales
• Consideraciones legales y políticas.
• Estructura impositiva.
• Vías de comunicación y medios de transporte
• Topografía y suelos
• Clima-ambiente-salubridad
• Impacto ambiental
• Planes reguladores y ordenamiento urbano
• Tendencias del desarrollo espacial y valorización
• Precio de la tierra
• Sistema de circulación y transito
• Políticas o necesidades de desconcentración
• Políticas de desarrollo local
• Incentivos fiscales para localización
• Políticas / distribución urbano-rural
• Financiamiento
• Preservación del patrimonio histórico-cultural
• Intereses y presiones político - comunales
• Análisis de competitividad regional
• Intereses y presiones
• Tamaño
• Tecnología
60 Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública, Edgar
Ortegón, Juan Francisco Pacheco, Horacio Roura (ILPES).
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
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187. • Estrategia de implementación
En el análisis de localización no existen la situación que un factor que
sea más importante que otro. La importancia de cada uno de los
factores se ve asociada a la naturaleza específica del proyecto que
se esta desarrollando y a las circunstancias especiales que puedan
rodear el problema.
B. LA MICROLOCALIZACIÓN.
Es la determinación del punto preciso donde se ubicará el proyecto
dentro de la región o localidad. En la microlocalización no se
corrigen los errores que pudiesen haberse cometido en la elección
de macrolocalización. Aquí sólo se indicará la mejor alternativa de
instalación dentro de una macrozona elegida.
En lo que se refiere a la microlocalización, tienen especial importancia
entre otros los siguientes factores:
• Existencia de vías de comunicación y transportes
• Servicios públicos básicos
• Topografía y estudio de suelos
• Condiciones ambientales y de salubridad
• Precio de la tierra
• Tamaño y tecnología
• Financiamiento
• Conservación del patrimonio histórico y cultural
• Disponibilidad de áreas para los requerimientos actuales y de
futuras ampliaciones.
• Saneamiento físico legal de la propiedad
• Si el propósito es alquilar, es necesario verificar las facilidades y
costos de adecuación de nuestro proyecto.
Una anécdota muy graciosa de localización podemos encontrar
cuando un candidato a presidente visito una provincia del interior del
Perú y en medio de su discurso político mencionando sus promesas
electorales, entre ellas una serie de obras de infraestructura dijo: Aquí
en el pueblo XXX construiremos un hermoso puente que unirá nuestras
comunidades, en eso uno de los presentes le grito pero Sr. Presidente
pero porque puente si no tenemos ningún río, no se preocupen
también le ponemos el río.
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
168 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
FIGURA Localización del proyecto6.3
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188. Esta anécdota nos lleva a reflexionar sobre la injerencia política
en la inversión publica sin considerar la adecuada localización de
determinados proyectos, debido a que un proyecto puede ser mas
provechoso en una zona que en otra o puede ser necesario en una
zona y no en otra, o puede ser impertinente en una zona y vital en otra.
6.5.2 TAMAÑO OPTIMO DEL PROYECTO
La definición del tamaño dependerá del tipo de proyecto que se esté
formulando. Se mide por la capacidad de producción de un bien o la
prestación de un servicio, definida en términos técnicos en relación con la
unidad de tiempo de funcionamiento normal del proyecto.
Técnicamente la capacidad es el máximo de unidades (bienes o servicios)
que se puede obtener de unas instalaciones productivas por unidad de
tiempo. El análisis del tamaño de un proyecto tiene por objeto dimensionar
conjuntamente la capacidad efectiva de producción y su nivel de
utilización, tanto para la puesta en marcha como en su evolución durante
la vida útil del proyecto.
En el análisis de la demanda y oferta del proyecto ya tenemos una primera
aproximación del tamaño del proyecto, ya que arroja información de su
magnitud y una estimación de la tasa de crecimiento del mercado del
bien o servicio dependiendo del tipo de proyecto, productivo o social, en
algunos casos habrá de indicarse los siguientes aspectos:
• Capacidad de atención o de cobertura.
• Población servida o área de influencia
• Personas atendidas por período
• Comportamiento del crecimiento de la población en edad escolar
• El mercado
• La tecnología
• El financiamiento
• La localización
• Disponibilidad de recursos humanos
• Capacidad gerencial
El tamaño del proyecto normalmente se expresa en unidades de medida,
tal como los señalados en la tabla siguiente:
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
169EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
TABLA 6.4 Ejemplos de la lógica de identificación de la
población objetivo
TIPO DE PROYECTO UNIDAD DE MEDIDA
Escuela Número de alumnos atendidos
Carreteras Tránsito promedio diario
Calles Ahorro de tiempo
Puestos de salud Número de pacientes atendidos
Acueducto, alcantarillado, riego
Metros cúbicos por año, litros por
segundo
Electricidad Kilovatios, kilovatios-hora
Transporte público N° de pasajeros por día o por año
Matadero
N° de cabezas por día o por año
Toneladas por día o por año
Mercado
Toneladas por día o por año
Volumen anual de ventas
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189. ¿Cómo se define el Tamaño óptimo de un proyecto?
Casi todos los proyectos se pueden formular de diversos tamaños. Carreteras,
hospitales, plantas de tratamiento de aguas, tanques de regulación, etc. El
reto del formulador será el de verificar que el tamaño propuesto cumpla con
los parámetros y normas técnicas que reglamente su proyecto particular y
calcular el VAN de cada tamaño para seleccionar aquel que ofrezca el
mayor VAN.
Es muy común en el ámbito municipal que la localización y
el tamaño de un proyecto vengan definidos incluso antes de
formular un proyecto. Por ejemplo el Municipio XXX se programo
elaborar el perfil de proyecto de su Biblioteca Municipal para lo
cual mencionaron al formulador que se localizaría en un terreno
libre que ellos tenían y que además este debía ser de un solo piso, con una
gran sala de lectura.
¿Que fue lo que hizo el formulador?
Pues simplemente fórmula el proyecto en la zona deseada por el alcalde y
la diseño para que esta sea de un solo piso, tratando de que cumpla el perfil
con los lineamientos básicos del sistema.
¿Cuál es el cuestionamiento?
Pues toda intervención debe tener un estudio, y peor aún en el caso de
bibliotecas en la que existen normas donde expresan parámetros claves
de donde localizar, así también cual sería el tamaño ideal considerando
la población del distrito y por último cual es la mejor distribución de los
ambientes de la mencionada biblioteca.
6.5.3 TECNOLOGÍA DE PRODUCCIÓN, CONSTRUCCIÓN O
SERVICIO
La tecnología del proyecto, se refiere al conjunto de procedimientos y
medios que el proyecto utilizará para la producción de bienes o servicios, la
alternativa tecnológica seleccionada afectará directamente la estructura
de costos, la posibilidad de generar utilidades en el caso de los proyectos
productivos y en el caso de los proyectos sociales repercutirá en la oportuna
atención a los usuarios afectados por el problema identificado.
El estudio técnico permite analizar y proponer las diferentes opciones
tecnológicas para producir el bien o servicio que se requiere, verificando
la factibilidad técnica de cada una de ellas. El análisis identificará equipos,
maquinaria, flujo de servicios, instalaciones necesarias, costos de inversión y
capital de trabajo.
Es importante considerar que cuando se analiza el estudio técnico para un
proyecto este no puede hacerse de una forma aislada ya que el mismo tiene
una relación íntima con aspectos como: localización, tamaño y tecnología.
Además, permite definir la inversión a nivel de costo directo e indirecto.
A nivel de perfil, los especialistas recomiendan que se trabaje con una
tecnología básica, a lo que otros lo denominan una ingeniería conceptual,
ya que el perfil es el nivel básico donde de acuerdo a su contenido, tiene
como objetivo principal la identificación del problema y de las causas, los
objetivos del proyecto, la adecuada identificación de alternativas para la
solución del problema, y la evaluación de dichas alternativas con costos y
beneficios estimados, acorde a la realidad de la zona. Dicha simplicidad
no significa que se trabaje simplemente con información secundaria, el
desarrollo del perfil deberá basarse en información obtenida de las visitas
de campo (información primaria) y complementada con información
secundaria, asimismo la preparación de este estudio no debe demandar
mucho tiempo y recursos por lo que se requiere conocimientos técnicos
de profesionales con experiencia en el planeamiento, gestión, diseño,
ejecución y/o evaluación de las intervenciones propuestas, que permitan,
que permitan, luego de la visita de campo, determinar preliminarmente la
posibilidad de implementarlas, estimando los costos y beneficios, incluyendo
rangos de variación de los mismos.
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
170 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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190. A. FACTORES INCIDENTES EN LA TECNOLOGÍA
• Financiamiento
• Localización
• Tamaño y evolución
• Economías de escala
• Usos y costumbres
• Características del bien o servicio a implementar
• Características sociales, económicas y culturales
• Garantías de mantenimiento
• Obsolescencia
• Patrones culturales
• Políticas de empleo
• Políticas sobre tecnología
• Protección
• Régimen de contratación
• Impacto ambiental
B. LA DEFINICIÓN TECNOLÓGICA.
Una pregunta muy particular siempre circunda entre los formuladores
cuando se esta formulando y se trata el tema de tecnología del proyecto
ya que opinan que este punto solo debe ser desarrollado en proyectos
privados o en proyectos sociales de carácter productivo. La verdad es que
comenten un gran error debido a que este punto es inherente a todo tipo
de proyectos, es así que cuando no se hace una descripción del proceso
productivo porque el proyecto no contempla producción de ningún tipo,
es en este punto donde se realiza la descripción del flujo del servicio a
implementarse.
Ejemplo:
ESTUDIO DE FACTIBILIDAD: “Modernización de los servicios administrativos del
Estado Peruano, para mejorar la eficiencia en la atención a los usuarios a
nivel nacional“.
El objetivo del presente proyecto es la modernización de los servicios
administrativos del Estado, para lo cual se planteo la integración de los 4
componentes tecnológicos: Portal Web, Red Transaccional, Medio de Pago
y Firmas Electrónicas y Certificados Digitales, los mismos que facilitarán el
acceso a los servicios y agilizarán los tiempos de trámite para los usuarios
redefiniendo la manera en que el Estado define los procesos para mejorar la
atención al ciudadano y las empresas. Este proyecto al no ser un proyecto
que genera producción sino lo que brindara será un servicio su descripción
tecnológica se planteo de la siguiente manera:
DESCRIPCIÓN TÉCNICA DE LA ALTERNATIVA SELECCIONADA
1. Análisis de los eventos virtualizables de los procesos por servicio
2. Capacidades requeridas para los eventos virtualizables
2.1 Red transaccional
2.2 Portal web
2.3 Medio de pago virtual
2.4 Firmas y certificados digitales
3. Plataforma tecnológica
3.1 Análisis técnico del portal web
3.2 Análisis técnico de la red transaccional
3.3 Análisis técnico de medio de pago
3.4 Análisis técnico de certificado digital y firma electrónica
3.5 Articulación de las alternativas seleccionadas
4. Alternativas tecnológicas y el programa de requerimientos
6.5.4 ETAPAS DE CONSTRUCCIÓN Y OPERACIÓN
Como parte de los procesos de construcción y operación es importante
considerar:
A. Mapa de procesos. Un proceso implica una serie de actividades
lógicamente relacionadas que utilizan insumos (personas,
procedimientos, máquinas, materiales) para producir un resultado.
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
171EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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191. Es una combinación de actividades orientadas a un fin específico,
mediante las que se transforman los insumos en productos.
Hay procesos principales, que componen la cadena de valor, imprescindibles
para la generación de los productos, y de apoyo, que permiten aumentar
la eficiencia e impacto del programa o proyecto. Su articulación en un
diagrama de bloques permite configurar un mapa de procesos.
Dentro de este concepto deberán considerarse, todos los costos
relacionados con el proceso productivo directo en la fabricación del
producto o prestación del servicio, pudiendo abarcar rubros como:
• Mano de obra calificada y no calificada
• Insumos
• Materiales
• Energía eléctrica
• Otros
B. Requerimientos para la producción. Las funciones de los diferentes
medios de producción: terreno, edificios, equipamiento; mano de obra;
materias primas; servicios de agua, energía, transporte; asistencia técnica,
licencias y permisos.
C. Aspectos administrativos: Describir los requerimientos organizacionales
relevantes de cada alternativa, caracterizando la descentralización
y/o externalización de procesos, los perfiles del personal (directivos,
profesionales y técnicos) y los costos asociados.
Los costos de administración son los que se vinculan a aquellas actividades
que conllevan la correcta organización de los recursos y la gestión
contable, destacando dentro de los principales:
• Salarios administrativos
• Papelería
• Servicios públicos
• De comunicación
• Depreciaciones
• Seguros
• Sobre la entidad responsable del proyecto, indicar nombre, personería
jurídica, forma y fecha de constitución, duración, domicilio. Si es una
entidad del gobierno, indicar su posición dentro del sector público.
Mencionar estatutos orgánicos o constitutivos, objeto de la institución y
principales funciones.
• Indicar el tipo de personal administrativo y operativo que requiere el
proyecto.
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
172 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
FIGURA Mapa de procesos6.4
Promoción y
difusión
Identificación
y formulación
Evaluación
Licitación
Ejecución
Evaluación
Monitoreo
Distribución a
la población
objetivo
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192. • Describir la estructura organizativa del proyecto (Adjuntar organigrama).
• Describir la función para cada puesto de trabajo
6.5.5 VIDA ÚTIL DEL PROYECTO
Así como cuando uno quiere tener un hijo y lo planifica, luego nace, crece,
se desarrolla y muere sucede igual con los proyectos. El caso particular
incluso esta que muchos hijos son concebidos incluso sin planificarlos nacen
por circunstancias de la vida, por los amoríos de los padres, por caprichos
de una mujer de querer retener a un hombre o por la irresponsabilidad
de los mismos, pues bien de igual forma nacen los proyectos por
circunstancias de los distritos, por amoríos de las autoridades políticas, por
caprichos de los alcaldes o presidentes regionales de querer retener su
puesto con populismo o por la irresponsabilidad de los mismos.
El horizonte o ciclo de vida de un proyecto una vez concebido se puede
dividir en tres partes:
A. HORIZONTE DE TIEMPO REQUERIDO PARA LOS ESTUDIOS DE PRE-INVERSIÓN
En este punto se debe considerar el tiempo que se tomará en culminar los
estudios de prefactibilidad y factibilidad considerando que ya esta en curso
la formulación del perfil.
B. HORIZONTE DE TIEMPO REQUERIDO PARA LA ETAPA DE INVERSIÓN Y
OPERACIÓN
En este punto se debe considerar por un lado el tiempo en el que se elaborará
el diseño definitivo o expediente técnico, así como el estudio de impacto
ambiental de ameritar el caso, asimismo se deberá considerar el tiempo en
el se ejecutarán los componentes de inversión (infraestructura, equipamiento
y capacitación), los cuales se realizan en los primeros años, meses o días
del proyecto (también conocido como horizonte de ejecución); por otro
lado se debe considerar el tiempo de operación (también conocido como
horizonte de evaluación), que es el que se tomará para medir la rentabilidad
y sostenibilidad del proyecto.
C. HORIZONTE DE TIEMPO REQUERIDO PARA LA ETAPA DE EVALUACIÓN EX
POST
Es el horizonte de tiempo en el que se desarrollará la evaluación de resultados
y de impactos. Para la presentación del proyecto solo se debe considerar el
horizonte de tiempo requerido para la inversión y operación del proyecto.
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
173EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
FIGURA El ciclo de vida de un Proyecto6.5
Órgano ResolutivoPRE INVERSION
Órgano ResolutivoINVERSION
Órgano ResolutivoPOST INVERSION
•Perfil simplificado
•Perfil
•Prefactibilidad
•Factibilidad
• Estudios Definitivos y
Expediente Técnico Detallado
• Implementación del proyecto
(Ejecución).
• Operación y mantenimiento
• Evaluación Ex Post.
Declaración
de
viabilidad
Retroalimentación
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193. METODOLOGÍA:
• Se recomienda definir una escala de tiempo: Año, Mes, Días o
combinaciones de ellos.
• Listar las acciones que componen la alternativa de solución.
• Determinar el tiempo de duración de cada acción, es decir se debe
definir el inicio y el final, considerando si alguna de ellas tiene tiempo
límite de ejecución.
• Elconjuntodeaccionessedebedistribuireneltiempoenestecronograma.
Se debe considerar que ciertas actividades son independientes entre sí,
es decir que no les afecta el orden de ejecución.
• La mejor metodología para presentar estos cronogramas es utilizando
un DIAGRAMA DE GANTT, que es la representación en barras de las
actividades a lo largo del horizonte de ejecución.
6.6. ANÁLISIS DE COSTOS
El concepto más conocido de costo es aquel que lo define como el sacrificio, o
esfuerzo económico que se debe realizar para lograr un objetivo. Los objetivos
son aquellos de tipo operativos, comprar materiales, fabricar un producto, prestar
un servicio, obtener fondos para financiarnos, administrar una institución, etc. Si
no se logra el objetivo deseado, decimos que tenemos una pérdida.
Los costos de un proyecto aluden al valor económico de cada uno de los bienes,
independientemente de quién afronte su financiamiento. No se debe confundir
costo con egreso, entendiendo que la principal diferencia es:
• Costo: Recursos utilizados en la implementación de un servicio o la construcción,
rehabilitación, instalación, etc, de un bien.
• Gasto: Conjunto de recursos que se dan una vez implementado el bien o
servicio.
• Precio: Valor monetario de mercado de los bines y servicios.
En cada alternativa se deben identificar los costos relevantes que se deben
afrontar durante la vida del proyecto. Para evaluar proyectos grandes hay que
identificar los factores diferenciales (aquellos que implican mayores o menores
costos). Es posible que existan actividades comunes (como el desarrollo e
implementación de un sistema de monitoreo), que, por lo mismo, no contribuyen
a la toma decisiones, por lo que es preferible posponer su estudio para la fase de
inversión. En proyectos pequeños se deben considerar todos los costos.
6.6.1. TIPOS DE COSTOS
Los costos tienen diferentes clasificaciones de acuerdo al enfoque y la
utilización que se de, pero los vinculados a proyectos sociales son los
siguientes:
a. Costos Directos. Son aquellos costos que están relacionados directamente
con los productos que se fabrica o los servicios que se produce o vende.
En el caso de un comerciante minorista o mayorista, los costos directos
serán lo que le cuesta comprar las mercaderías que vende.
b. Costos Indirectos. Son aquellos costos que se realizan para operar toda
la institución, y no están interviniendo directamente en el producto o
servicio. Por ejemplo: los salarios del personal de ventas, el sueldo del
dueño de la empresa, empleados administrativos, alquiler del local,
teléfono, electricidad, internet, interés de un préstamo, materiales de
limpieza, entre otros.
c. Costo de oportunidad. El costo de oportunidad se entiende como aquel
costo en que se incurre al tomar una decisión y no otra. Es aquel valor
o utilidad que se sacrifica por elegir una alternativa A y despreciar una
alternativa B. Tomar un camino significa que se renuncia al beneficio que
ofrece el camino descartado.
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
174 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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194. En toda decisión que se tome hay una renunciación implícita a la utilidad
o beneficios que se hubieran podido obtener si se hubiera tomado
cualquier otra decisión. Para cada situación siempre hay más de una
forma de abordarla, y cada forma ofrece una utilidad mayor o menor
que las otras, por consiguiente, siempre que se tome una u otra decisión,
se habrá renunciado a las oportunidades y posibilidades que ofrecían
las otras, que bien pueden ser mejores o peores (Costo de oportunidad
mayor o menor).61
d. Costo hundido. Los costos hundidos se refieren a aquellos desembolsos
que una vez realizados no pueden ser recuperados y por ende no
debieran influir en la toma de decisiones. Sin embargo, a menudo se
observa que las personas e incluso instituciones caen en la falacia del
costo hundido, adoptando comportamientos que terminan por generar
mayores pérdidas por no obviar el desembolso realizado previamente.
El costo hundido es un costo fijo, pero un costo fijo no necesariamente
es costo hundido. Por ejemplo, si una empresa es dueña de un edificio
o terreno, éste es un costo hundido, pero si decide empezar a producir
tiene que comprar una maquina, ésta es un costo fijo.
Incluso una referencia de costo hundido podemos encontrar en
Condorito, ya que incluso este personaje a capturado la esencia de este
problema en la siguiente anécdota:62
Caminando por la calle Condorito se encuentra con su amigo Ungenio
González, quien había viajado a Nueva York por lo que le pregunta
¿Cómo te fue en tu viaje?, ante lo que Ungenio responde “muy bien
Condorito. Fíjate que me alojaba en un hotel que me costaba US$ 200
diarios, no salí nunca de la pieza”. ¡Reflauta! ¿Por qué?, a lo cual Ungenio
contesta “tenía que aprovechar los 200 dólares”.
Claramente Ungenio no recuperó los 200 dólares quedándose todo el
día en la habitación y lo más probable es que si esa misma habitación
le hubiera significado un desembolso menor habría dedicado más
tiempo a visitar Nueva York. En términos generales, para Ungenio la
consideración de los costos irrecuperables hizo que su decisión no fuese
óptima puesto que, estuvo en Nueva York, gastó 200 dólares por noche
en una habitación y no recorrió la ciudad.
Ejem:
Al revivir un proyecto suspendido hace un tiempo, todo lo gastado hasta
ahora son costos hundidos. Los costos hundidos deberían ser ignorados al
tomar decisiones para el proyecto.
e. Costo Social. El costo social es la suma de los costos privados más los
costos externos, que tiene que ver con el impacto de esta producción en
la sociedad. El costo externo es el costo que la producción le genera a
otros que no son el productor. Por ejemplo, una empresa que contamina
el aire, genera un costo para las demás personas que respiran ese aire.
¿Qué se puede decir a cerca de una situación en la que una empresa
arroja los productos de desecho de su proceso de producción a un
río cercano?, ¿ O en la que una persona tira basura en un parque o
playa públicas? Obviamente estos actos implican un costo. Cuando la
empresa contamina el agua, la gente que vive cerca de este lugar sufre
las consecuencias. Quizá no deseen beber de esa agua, bañarse o nadar
en ese río. También pudieran no atrapar tantos peces como antes de que
fuera contaminado. El panorama ciertamente será menos atractivo. El
costo de dicho acto lo sufragan personas diferentes de las que cometen
tales acciones. Es decir, el creador del costo no es el único que paga. Los
costos no son internalizados por la persona o por la empresa; son externos.
61 http://www.gerencie.com
62 La falacia del costo hundido, Enrique Manzur Mobarec - Profesor de Marketing e Investigación de Mercado,
Universidad de Chile Escuela de Negocios
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
175EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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195. Cuando se agregan los costos externos a los costos internos o sea costos
privados, se obtienen los costos sociales. Entonces podemos definir al
costo social como el costo total que debe pagar la sociedad cuando
ocurre un acto de utilizar un recurso. Por ejemplo, el costo social de
conducir un automóvil es igual a todos los costos privados mas cualquier
costo adicional que sufraga la sociedad incluyendo la contaminación
del aire y el congestionamiento del tránsito vehicular. De hecho todos los
problemas que se relacionan con el ambiente implican costos sociales
y pueden considerarse como situaciones en las que dichos costos son
mayores que los costos privados. Este costo es pagado por el generador
de la acción (Costo interno) y por la sociedad externa a dicho generador
(Costo externo). La suma de dichos costos es el Costo Social Neto.
6.6.2 COSTOS SIN PROYECTO
Consiste en proyectar todos los costos en los que se seguirá incurriendo en
caso de no ser ejecutado el proyecto. La situación sin proyecto se encuentra
relacionada con la definición de la situación actual. En este acápite se
deben determinar los costos actuales optimizados (sin inversión) que se
incurren para la gestión del proyecto, para lo cual es necesario estimar los
costos y gastos que se deben realizar sin restricciones, para la operación y
mantenimiento. Para esto se considera como base, los gastos del ejercicio
de los años anteriores a la formulación del estudio de preinversión.
En algunos casos los costos en la situación “Sin Proyecto” son inexistentes
debido a que no se cuentan con los servicios.
EJEMPLO: En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo
deportivo Rosa Linda“, los costos sin proyecto son determinados por los los
costos de Operación y Mantenimiento que se dan antes de la intervención
los mismos que ascienden a S/. 40,800.00 año, ese monto considera los
gastos mínimos que asume la Municipalidad en limpieza, pago de agua y
luz del área de intervención. Cabe recalcar que estos costos se presentan
porque ya existe el servicio, y con el proyecto se busca acondicionar de
mejor forma el complejo deportivo, si el servicio no existiera los costos sin
proyecto implemente sería uno.
6.6.3 COSTOS CON PROYECTO
Los costos con proyecto son todos los insumos, bienes o recursos que
es necesario incurrir para implantar y poner en operación la solución
tecnológica propuesta (alternativa de solución), con el fin de generar el flujo
de beneficios esperado.
6.6.3.1 LA INVERSIÓN EN EL PROYECTO
¿Que se entiende por Inversión?
El concepto de Inversión puede ser entendido en términos sencillos
como: cualquier sacrificio de recursos hoy con la esperanza de recibir
algún beneficio en el futuro. Si analizamos independientemente cada
ítem de este concepto podemos decir:
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
176 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
TABLA 6.5
Situación sin proyecto: Costos de operación y
mantenimiento a precios de mercado (nuevos soles)
RUBRO AÑO 0
Servicio de limpieza (S/.700.00 mensual) 8,400.00
Pago suministro de agua (S/.700.00 mensual) 8,400.00
Pago electricidad (S/.2,000.00 mensual) 24,000.00
COSTO TOTAL A PRECIOS DE MERCADO 40,800.00
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196. A. SACRIFICIO. Es aquel esfuerzo extraordinario para alcanzar
un beneficio mayor, venciendo los propios gustos, intereses y
comodidad. Ejemplo:
¿Si Usted tiene el dinero para comprar una casa hoy, guardaría ese
dinero debajo del colchón para adquirirlo dentro de un año?
La respuesta simple es no, pero si el beneficio a largo plazo es alto
y con ello puede comprar no solo la casa sino que también pueda
comprar un auto es probable que pueda posponer su decisión y
esperar un año, pero su decisión definitiva dependerá del riesgo que
involucra dicha inversión, es decir que tan segura esta de obtener las
ganancias programadas.
B. RECURSOS. Son todos aquellos elementos necesarios, tanto
tangibles como intangibles, para que una organización cumpla
con sus objetivos. Principalmente al referirse a ello son clasificados
en: instalaciones y equipos, materiales e insumos, (recursos físicos),
energía, informaciones y datos, recursos humanos, dinero o capital.
Es importante tener en cuenta el concepto de escasez entendido
en economía como aquel que no designa la falta absoluta de
un bien, sino la relativa insuficiencia del mismo con respecto a las
necesidades, deseos o requerimientos de los consumidores. Un bien
escaso, por lo tanto, es aquel cuya abundancia o disponibilidad es
limitada.
C. HOY Y …EL FUTURO. El dinero que tenemos hoy no tendrá el mismo
valor dentro de cinco años, este principio tan simple nos guiara a
entender el valor de nuestras inversiones en el tiempo es por ello que
debemos distinguir entre estos dos conceptos:
El valor del dinero en el tiempo, representa la tasa de interés que un
inversionista recibe como rendimiento por su inversión y la tasa de
interés que una persona paga por un préstamo.
El poder adquisitivo del dinero en el tiempo, por otra parte, se
relaciona con que al haber inflación en los precios de los bienes y
servicios suben y una misma cantidad de dinero compra cada vez
menos bienes y servicios.
D. ESPERANZA. La esperanza no es otra cosa que el nivel de riesgo de
toda inversión. El concepto de riesgo esta íntimamente relacionado
al de incertidumbre, o falta de certeza, de algo pueda acontecer y
generar una pérdida del mismo.
E. BENEFICIO. Implica que además de recibir la inversión, debe recibir
algún recurso adicional, el cual está afectado por:
• La inflación
• El riesgo
• El interés real: La tasa de interés es la utilidad (rentabilidad)
medida en términos porcentuales del rendimiento de un capital
determinado
Cuando analizamos el beneficio de un proyecto debemos
preguntarnos siempre: ¿De cuánto deben ser estos beneficios o
intereses? ¿Cuánto es lo mínimo que debo cobrar para no perder?
Entonces nuestra respuesta se basará en sostener que los beneficios
deberán cubrir:
“Nunca sume cifras de diferentes periodos”, cuando usted lo
hace, está asumiendo que no existe inflación, que la economía
tiene recursos de sobra y que todos preferimos ahorrar a consumir
Beneficios = Recuperación de la inversión + Intereses
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
177EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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197. • La pérdida del poder adquisitivo (Inflación)
• El riesgo de perder una parte o todo el dinero
• El “sacrificio” de no consumir ahora
Únicamente cuando la tasa de interés pagada cubre estos tres
componentes, el inversionista debe de aceptar el “proyecto”. Estos
tipos de tasa dependiendo del enfoque social o privado podría ser:
• Tasa de descuento (TD)
• Tasa de rentabilidad mínima aceptable (TREMA)
• Tasa de interés de oportunidad (TIO)
6.6.3.2 COSTOS DIRECTOS
Son aquellos en los que se debe incurrir para dotar de capacidad
operativa al proyecto. Normalmente son los que se causan entre
el primer desembolso y la “puesta en marcha”, es decir, cuando el
proyecto está en condiciones de iniciar su funcionamiento. También, en
este rubro se deben tomar en cuenta los costos de reposición, los cuales
son necesarios para reponer los componentes de inversión en la medida
en que se van desgastando o volviendo obsoletos como consecuencia
de su uso en el proyecto durante su vida útil. Naturalmente, los costos
de reposición se causan con posterioridad a la inversión inicial.
Los costos directos se componen de:
A. Estudios definitivos, Comprende el costo para desarrollar el
expediente técnico y estudios básicos.
B. Mano de Obra. Se distingue entre mano de obra calificada y no
calificada. La primera se refiere al recurso humano que requiere
de cierto nivel de formación y especialización para el desempeño
adecuado de sus funciones (profesionales, obreros especializados).
La mano de obra no calificada, como su nombre lo sugiere, congrega
el recurso humano que no requiere ningún tipo de preparación
especial para el cumplimiento de las labores de su cargo.
Este costo esta definido por dos parámetros:
• El costo de un obrero de construcción civil por hora o también
llamado generalmente costo hora – hombre.
• El rendimiento de un obrero o cuadrilla de obreros para ejecutar
determinado trabajo, parámetro muy variable y que de no darse
los criterios asumidos por el analista puede llevar al atraso y/o
perdida económica en una obra.
El Régimen Laboral de Construcción Civil establece tres tipos de
categorías de obreros de construcción civil: operario, oficial y peón.
C. Materiales u obras físicas63
, donde se incluyen los trabajos de
ingeniería civil y afines, como edificaciones e infraestructura de
acceso. Se incluyen los terrenos. Cuando el proyecto contempla
construir, se incluyen aquí todos los materiales requeridos y el valor
de uso de la maquinaria utilizada para la construcción, separándolos
de la mano de obra. Cuando se compran instalaciones terminadas,
se considera su valor de mercado global. Lo mismo cuando se
contrata la obra “a todo costo” y que no sea posible discriminar el
componente de mano de obra.
El costo de los materiales esta determinado por dos parámetros:
a. Aporte unitarios del material. Bajo este concepto, dentro de los
costos directos, el aporte unitario de materiales corresponde a
la cantidad del material o insumo que se requiere por unidad de
medida (m3
, m2
, etc).
63 Ing. Miguel Salinas Seminario - Costos y presupuestos de Obra, Instituto de la Construcción y Gerencia –
2004.
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
178 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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198. Como sabemos los materiales son expresados en unidades de
comercialización: bolsa de cemento, m3
de arena, m2
de piso,
galón de asfalto, etc.
Ahora bien, las cantidades con que cada uno de ellos participa
dentro del costo directo, se puede determinar en base a registros
directos de obra, lo cual obviamente es real.
Los materiales, dependiendo del tipo de obra son muy diversos
y existen en diferente calidad y especificaciones, siendo algunos
de fabricación nacional y otros importados.
b. Precio del material. En este parámetro se puede considerar el
precio del material puesto en obra de la siguiente manera:
PMPO = PMO + F + A/M + M + V + O
Donde:
D. Equipos y herramientas. Contempla toda la inversión instrumental:
máquinas y herramientas incluidos vehículos y mobiliario. Hace
referencia al acervo que se incorpora físicamente a la instalación
del proyecto y no a la maquinaria usada para la construcción, la
que forma parte del rubro anterior.
Existen diversas maquinarias y equipos según los tipos de obras, sin
embargo el análisis del costo del equipo tiene en consideración dos
parámetros básicos: costos de operación y costos de posesión.
a. Costos de posesión.
• Valor de adquisición (Va). Es el valor de la maquina en el
mercado con IGV.
• Valor de rescate (Vr). Es el valor de la maquina al final de su
vida económica útil. Se estima:
-- Equipo pesado: 20% al 25% del Va.
-- Equipo liviano: 8% al 20 % del Va.
• Vida económica útil (Ve). Es el periodo en el cual una
máquina trabajo con un rendimiento económico justificable,
se considera:
-- 1 año de 10 meses
-- 1 mes de 25 días
-- 1 día de 8 horas
Debe quedar claro que a la mejor estimación de vida útil se le
denomina vida útil económica, la cual debe ser el parámetro
PMPO = Precio del material puesto en obra
PMO
= Precio de material en el origen (donde se cotiza el
material)
F = Flete terrestre
A/M = Almacenaje y manipuleo, estimado en 2% del PMO
M = Mermas por transporte, estimado en 5% del PMO
V = Viáticos, estimado entre el 5% - 30% del PMO. Solo
se aplica a materiales explosivos, dinamita, guías,
fulminantes, etc. Debido a los costos de seguridad
para su transporte
O = Otros, según condiciones de de ubicación de la obra
(eventual)
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
179EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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199. que nos indique cuando el activo debería ser reemplazado
para minimizar los costos.
Ejem:
• Depreciación (D). Es la perdida de valor de la máquina en el
tiempo por el uso durante su vida económica útil.
• Interés (I). Corresponde a los intereses por el capital invertido
en la máquina.
Donde:
Va = Valor de adquisición
I = Tasa de interés
K= Coeficiente por vida económica
• Seguros y almacenaje (S,A). Corresponde a los costos por
riesgo y permanencia en talleres entre obras.
b. Costos de operación. Se consideran los siguientes:
• Mantenimiento y reparación
• Combustible
• Lubricantes
• Filtros
• Operador
• Neumáticos / tren de rodaje
• Depreciación por antigüedad
• Rendimiento de la maquinaría, etc.
E. Otros. Es una categoría abierta para conceptos de inversión no
encuadrables en las categorías anteriores, como por ejemplo pie
de cría, en proyectos agropecuarios, o capital de trabajo, en los
proyectos que necesitan constituir ciertos inventarios para completar
su capacidad productiva.
6.6.3.3 COSTOS INDIRECTOS
Gastos no directamente relacionados con las actividades específicas
del proyecto pero que son necesarios para su implementación.
A. Gastos Generales. son aquellos costos indirectos relacionados a la
ejecución de la obra, que no intervienen directamente en el proceso
constructivo o de implementación de un servicio, pero que sirven de
apoyo o complemento para el logro de la meta u objetivos y pueden
ser ejecutados en el lugar de la obra o desde otras instalaciones
ajenas a ella, y son derivados de la propia actividad institucional, por
lo que no pueden ser incluidos dentro de las partidas de las obras o
de los costos directos entre las cuales tenemos los gastos generales
fijos y variables.
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
180 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
MAQUINARIA Ve en años
Martillo neumático 3
Compresora 125 pcm 6
Cargador s/llantas 5
Tractor s/llantas 5
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200. • Gastos Generales Variables. Son gastos administrativos y de
asistencia técnica vinculados al plazo de ejecución.
• Gastos Generales Fijos. Son gastos financieros no vinculados al
plazo de ejecución.
En los casos que se desarrollen proyectos que no involucran
infraestructura, simplemente se incluirán los gastos propios del
funcionamiento regular de la unidad ejecutora en concordancia
con sus normas vigentes. Se pueden admitir costos hasta un máximo
de 10% del Total Gastos Directos.
B. Utilidad. Comprende la rentabilidad propia del ejecutor de obra, es
decir es el monto que percibe el contratista por ejecutar la obra. Los
gastos generales y la utilidad serán siempre considerados como un
solo monomio dentro de un perfil como de las fórmulas polinómicas
de un expediente técnico.
En los casos que se desarrollen proyectos que involucran
infraestructura o la implementación de servicios por terceros, ajenos
a la institución será necesario incluir una partida de utilidad que
unida a los gastos generales ambos no deben superar el 20% del
Total Gastos Directos.
C. Impuesto General a las Ventas (IGV). Este impuesto grava la
transferencia de bienes y la prestación de servicios en el país, entre
otras actividades, con una tasa del 18% (incluye 2% por el Impuesto
de Promoción Municipal) que se aplica sobre el valor de venta del
bien o servicio, sea cual fuera la actividad a que se dediquen.
IGV = Valor de Venta X 18%
Valor de Venta + IGV = Precio de Venta
D. Supervisión y liquidación de obra. Esta partida considera los pagos
a la entidad de supervisión. En los proyectos sin infraestructura no es
importante incluir gastos de supervisión. Con respecto a la liquidación
se obra se considera los costos que incurrirá el ejecutor revisando,
analizando y confrontando técnicamente lo verificado físicamente
en la obra, con el resultado de la información físico y financiera
presentada por las oficinas técnicas y Administrativas sobre el detalle
de los gastos que demandó la ejecución; obteniéndose el costo real
de la obra. En el caso de proyectos de infraestructura es importante
considerarlos con un importe no mayor al 10% del Total de Gastos
Directos
6.6.3.4 IMPREVISTOS
Una vez iniciada la fase de ejecución, los costes de un proyecto rara
vez permanecen invariables. A medida que se va disponiendo de
más información, los costes pueden ir siendo mejor definidos. Incluso
cuando los costes se han fijado sólidamente numerosos son los factores
que pueden provocar su incremento. Los retrasos son un elemento
importante. Cualquiera que fuere la razón, los retrasos aumentan
irremediablemente los presupuestos.
Muchos son los acontecimientos que pueden provocar esos retrasos
(algunos de los cuales habrían podido preverse y otros no).
Es conveniente estimar un monto por concepto de imprevistos para el
proyecto, porque siempre sucederán circunstancias de carácter fortuito
totalmente imprevisible y riesgos no asegurables. Como los datos están
siendo estimados para el horizonte del proyecto, los cálculos entonces
no pueden hacerse exactamente al 100%, por ello es conveniente
estimar bajo la denominación de imprevistos y varios un monto que
pueda cubrir riesgos, incertidumbres e inexactitudes de cálculo. Por lo
general para estimar este monto el proyecto juega ciertos porcentajes
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
181EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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201. de los costos totales que varía en el rango de 2% a 10%, entonces
comprenderá al proyecto su determinación exacta.
Una forma cercana para determinar cual podría ser el porcentaje de
imprevisto de nuestro proyecto puede ser basado en la tasa de inflación
pasada, presente, futura o promedio.
FACTORES QUE HACEN NECESARIO CONSIDERAR IMPREVISTOS64
Una vez iniciada la fase de ejecución, los costes de un proyecto rara
vez permanecen invariables. A medida que se va disponiendo de
más información, los costes pueden ir siendo mejor definidos. Incluso
cuando los costes se han fijado sólidamente numerosos son los factores
que pueden provocar su incremento. Los retrasos son un elemento
importante. Cualquiera que fuere la razón, los retrasos
aumentan irremediablemente los presupuestos. Muchos
son los acontecimientos que pueden provocar esos retrasos
(algunos de los cuales habrían podido preverse y otros que
no).
a. Mala dirección del proyecto
El papel del director del proyecto o del equipo director del mismo
es tal vez el elemento más importante para controlar los costes del
proyecto. Suele ser verdad que un mal proyecto con una buena
dirección puede realizarse de manera satisfactoria, pero incluso un
buen proyecto bajo una mala dirección atravesará casi siempre
por serias dificultades.
Una estructura de gestión deficiente tendrá consecuencias sobre
todas las fases del proceso de construcción y conducirá a:
• Ausencia de planificación y coordinación,
• Mala comunicación entre los miembros del equipo del proyecto
y el promotor,
• Incapacidad para discernir los problemas y adoptar los cambios
necesarios de concepción y programación,
• Falta de control de los sobrecostes y rebasamiento de los plazos.
b. Cambios en la concepción
El cambio en la concepción de un proyecto se puede explicar
por una serie de razones. El promotor del proyecto puede querer
incluir elementos suplementarios en el proyecto o introducir algunos
64 Comprensión y seguimiento de los factores que determinan los costes en los proyectos de infraestructuras,
Guía General – Comisión Europea, fondos del FEDER.
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
182 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
FIGURA Inflación anualizada: 2010 - 2015 (Variación % anual)6.6
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202. cambios en los elementos ya existentes. Generalmente estos
cambios en la concepción exigen plazos suplementarios por parte
de arquitectos e ingenieros así como más tiempo y dinero por parte
del contratista destinados a la compra del material suplementario.
c. Características imprevisibles del subsuelo
Las características del subsuelo pueden ser evaluadas efectuando
un estudio teórico, que recoja toda bibliografía fundamental,
acompañadas de perforaciones y calicatas para la obtención de
muestras del subsuelo. Sin embargo, los condicionamientos reales
del sitio no pueden ser determinados con exactitud hasta que
no se inicien las obras. Es posible que el estudio inicial subestime
las dificultades planteadas por las características del terreno, o
que las condiciones dadas cambien como consecuencia de
situaciones metereológicas desfavorables o por las características
del subsuelo. Las características imprevisibles del subsuelo exigen
a veces el replanteamiento completo del proyecto entrañando
enormes gastos. Los cambios en la superficie del suelo pueden
crear problemas a la normal circulación de la maquinaria y de los
suministros de la obra, tanto como perturbar las obras de excavación
y cimentación. Todo ello puede revertir en un aumento de los costes
al alargar el tiempo necesario para los trabajos.
d. Inflación
Como se ha indicado en este capítulo, la inflación puede afectar la
estimación inicial de los costes de construcción, incrementándolos.
Aunque en la estimación inicial se haya podido tener en cuenta este
factor, si la tasa de inflación aumenta por encima del nivel previsto
para el periodo de construcción, los costes quedarán rebasados.
Es evidente que cualquier factor que frene un proyecto hace que
aumenten los riesgos de costes inflacionarios.
e. Falta de material y maquinaria
Durante los periodos en los que el nivel de actividad económica
es particularmente alto en una región dada, pueden producirse
carencias de ciertos materiales de construcción, herramientas
(maquinaria y equipos necesarios durante las obras) e instalaciones
de servicio (equipos necesarios para el funcionamiento del proyecto
de infraestructura). Si este factor no se previó en las estimaciones
iniciales de los costes, los plazos pueden prolongarse y/o aumentar
los precios de estos equipos.
f. Tipos de cambio
El tipo de cambio reviste una importancia particular si los servicios
contratados u otros elementos del proyecto deben ser comprados
a otros países fuera del lugar donde se desarrollará el proyecto. Si los
tipos de cambio varían por encima del nivel previsto por el promotor
del proyecto (y por las compañías suministradoras de servicios), el
coste del proyecto puede incrementarse. Los tipos pueden, claro
está, actuar en sentido opuesto cuando el promotor del proyecto
se beneficia del fortalecimiento de su propia moneda.
g. Contratistas inadecuados
Los contratistas se seleccionan en función del precio, de la
experiencia en la realización de diferentes tipos de proyectos y
de su reputación por realizar trabajos de alta calidad respetando
presupuestos y plazos. Los problemas pueden presentarse cuando
existe un elevado nivel de actividad que se desarrolla en una región
en particular y que los mejores contratistas no están disponibles
para licitar por el trabajo en ese momento. Por otro lado, el
proceso de examen de la licitación quizá no se haya llevado a
cabo por el personal más competente en los servicios requeridos.
Por consiguiente, se corre el riesgo de elegir a aquellas compañías
que no son las más experimentadas en éste o aquél campo de
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
183EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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203. actividades, lo que repercutirá a menudo en la calidad y en los
costes del proyecto.
Los retrasos en la fase de ejecución del proyecto y el aumento
de los gastos pueden provenir del empleo de una mano de obra
ineficaz o inadaptada o bien de errores de cálculo de su índice de
productividad. Esto puede suceder, sobre todo, cuando se recurre a
subcontratistas, cuya calidad no ha sido controlada en el contrato
del proyecto principal.
En la mayoría de los casos se llega a un compromiso entre el
precio, la experiencia y la reputación, pero el deseo de aceptar la
propuesta más baja no siempre hace que un proyecto se termine
dentro de los plazos y del presupuesto.
Existen casos en donde los contratistas y los subcontratistas van
a la liquidación durante el período de construcción. Esto puede
conducir a retrasos significativos y gastos suplementarios dado
que el promotor del proyecto debe volver a sacar a concurso el
trabajo restante. Encontrar un nuevo contratista que complete el
trabajo inacabado de otro es una tarea difícil debido a las posibles
obligaciones de los trabajos que el nuevo contratista tendría que
aceptar de la otra compañía.
h. Problemas de financiación
La falta general de finanzas para completar un proyecto, o bien los
retrasos en el pago de los servicios por parte de la unidad ejecutora,
pueden conducir a problemas significativos. Si los costes del
proyecto se han incrementado significativamente sobrepasando la
estimación inicial, los trabajos pueden detenerse o retrasarse hasta
que se encuentren fondos suplementarios.
También pueden presentarse problemas de financiación si los
fondos concedidos a un proyecto han sido desviados hacia otros
proyectos dentro de un mismo programa de desarrollo.
Si el pago de las facturas por parte de la unidad ejecutora se
demorara, el contratista podría dedicar menos recursos al proyecto
e, incluso, cesar la actividad si el flujo de caja comienza a ser
problemático.
En ciertos casos, incluso cuando un proyecto se presenta como
perfectamente rentable, la unidad ejecutora puede subestimar
de forma premeditada la disponibilidad de los fondos locales
simplemente con objeto de maximizar el nivel de las ayudas. Esto
puede ocurrir, sobre todo, con los proyectos generadores de
ingresos. Tales prácticas pueden reducir la disponibilidad de fondos
para otros proyectos.
i. Fuerza mayor
Bajo este término se incluyen una serie de sucesos que son conocidos
comúnmente como “fuerza mayor”: revoluciones, guerras, disturbios,
condiciones climáticas extremas, terremotos, corrimientos de tierras,
incendios e inestabilidad política y económica. Generalmente, el
contratista debe suscribir una póliza de seguros que le cubra contra
estas catástrofes. Cuando éstas se producen, tienen una incidencia
significativa en el retraso de los trabajos y en el aumento de los
costes.
j. Otros factores
Además de las eventualidades enunciadas, la experiencia muestra
que otra serie de problemas provienen de una subestimación
premeditada de los costes iniciales simplemente para obtener la
aprobación inicial para un proyecto. Esto conlleva a la aprobación
y al arranque de grandes proyectos, a sabiendas de que los costes
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
184 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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204. reales serán mucho más elevados que la estimación “acordada”.
Una vez iniciado, es muy difícil interrumpir, por razones políticas,
un proyecto de infraestructura de gran relevancia, por lo que,
cuando el coste verdadero se hace explícito, es muy difícil que las
autoridades no concedan los fondos adicionales necesarios para
su conclusión.
EJEMPLO: En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo
deportivo Rosa Linda“, los costos de inversión a precios de mercado se
determinarán por los siguientes ítems:
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
TABLA 6.6
Situación con proyecto: Costo de inversión a precios de
mercado (nuevos soles)
DESCRIPCIÓN COSTO
1. EXPEDIENTE TÉCNICO 50,000.00
2. ACONDICIONAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA DEPORTIVA
Obras provisionales 5,670.56
Obras preliminares 70,924.49
Movimiento de tierra 62,673.98
Obras de concreto simple 90,690.92
Obras de concreto armado 76,698.87
Albañilería 82,981.85
Revoques, enlucidos y moldeduras 70,449.22
Cielorrasos 3,122.00
Pisos y pavimenos 127,729.14
Zocalo y contrazocalos 15,667.16
Carpintería de madera 92,424.00
Carpintería metálica 3,629.00
Cerrajería 2,704.00
Vidrios, cristales y similares 12,222.00
Pitura 53,216.30
Instalaciones sanitarias 31,530.00
Instalaciones eléctricas 216,597.87
Varios 39,579.00
COSTO DIRECTO (CD) 1,058,510.36
Gastos Generales (10% del CD) 105851.04
Utilidad (5% del CD) 52925.52
SUBTOTAL 1,217,286.91
IGV 18% 219,111.64
3. COSTO INCLUIDO IGV (C-IGV) 1,436,398.56
4. SUPERVISIÓN (5% de C-IGV) 71,819.93
COSTO TOTAL DE INVERSIÓN A PRECIOS DE MERCADO (1+3+4) 1,508,218.49
185EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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205. 6.6.3.5 COSTOS DE OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO
Son los insumos y recursos que deben concurrir al proceso productivo
del proyecto. Se causan, como su nombre lo indica, durante la fase
de operación y son necesarios para utilizar y mantener la capacidad
instalada del proyecto con el fin de entregar los productos (bienes o
servicios) destinados a generar los beneficios previstos. Los costos de
operación se dividen en varias categorías:
A. Insumos y materiales. Contempla todos los elementos, generalmente
bienes intermedios (materias primas, materiales y combustibles)
necesarios para la operación del proyecto.
B. Mano de obra. Al igual que en inversión, se desdobla en calificada
y no calificada. Cualquier otro costo de operación podrá incluirse
dentro de «insumos y materiales» o, si se desea, abrir una categoría
de “otros”.
Debe tenerse en cuenta que se incluyen solo los costos «económicos»
o sea los que implican uso real de recursos en el proyecto (por
contraposición a los denominados costos financieros que se refieren a
meras transferencias que no significan asignación efectiva de un bien
o recurso productivo, como por ejemplo intereses por uso de crédito).
EJEMPLO: En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo
deportivo Rosa Linda“, los costos de operación y mantenimiento a precios
de mercado se determinarán por los siguientes items:
6.6.3.6 COSTOS FINANCIEROS
Está integrado por los gastos derivados de allegarse fondos de
financiamiento por lo cual representa las erogaciones destinadas a
cubrir en moneda nacional o extranjera, los intereses, comisiones y
gastos que deriven de un título de crédito o contrato respectivo, donde
se definen las condiciones específicas y los porcentajes pactados; se
calculan sobre el monto del capital y deben ser cubiertos durante un
cierto periodo de tiempo. Incluye las fluctuaciones cambiarias y el
resultado de la posición monetaria.
6.6.4 COSTOS INCREMENTALES
En este acápite luego de haberse calculado el flujo de costos de operación
y mantenimiento para la situación “sin proyecto” y situación “con proyecto”
para el horizonte de evaluación; se calculan los costos incrementales los
mismos que se calculan de la diferencia entre la situación “con proyecto”
menos la situación “sin proyecto” a precios privados o de mercado.
Los costos incrementales, son aquellos que se generan solo si el proyecto se
ejecuta, es decir cuanto más cuesta implementar el proyecto respecto de
los costos que actualmente se incurren por prestar el servicio.
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
186 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
TABLA 6.7
Situación con proyecto: Costo de operación y
mantenimiento a precios de mercado (nuevos soles)
RUBRO AÑO 1
Servicio de limpieza de 2 personas (c/u S/.700.00 mensual) 16,800.00
Pago suministro de agua (S/. 1,000.00 mensual) 12,000.00
Pago electricidad (S/. 2,500.00 mensual) 30,000.00
Administración 2 personas (c/u S/. 2,000.00 mensual) 48,000.00
TOTAL 106,800.00
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206. 6.7. BENEFICIOS DEL PROYECTO
Los beneficios pueden expresarse de diferentes formas, de acuerdo a como
se quiera reflejar el impacto que tendrá la utilización de los bienes o servicios
producidos por el proyecto.
Por un lado, se deberá conocer la calidad y cantidad del producto
que adicionalmente a la situación actual entregará el proyecto.
Complementariamente, será necesario identificar y cuantificar la población que
en cada año de operación se beneficiará directamente con el uso de los bienes o
servicios del proyecto. En estos casos bastará normalmente con la cuantificación
de las unidades de producto o con la definición del número de beneficiarios
(Proyectos de salud o educación).
En otros casos cuando es posible se podrá medir el efecto final que significará para
la población beneficiaria el aprovechamiento de los productos del proyecto.
Aquí será necesario efectuar una medición monetaria de los beneficios, como
expresión adecuada del valor de la satisfacción percibida por los destinatarios
del proyecto. Esta forma de valuación se sugiere para ciertos proyectos de
infraestructura, como los de vialidad y drenaje.
Generalmente los beneficios cuantitativos están asociados a proyectos que
incrementan la disponibilidad social de un bien o servicio. Cuando se trata de
proyectos cuyo propósito es mejorar la calidad de lo existente, los beneficios serán
de carácter cualitativo (ejemplo: mejorar potabilidad del agua por cambio en
sistema de tratamiento).
El tratamiento de los beneficios se puede hacer en dos pasos65
:
Paso 1: Identificación, donde se relacionan y describen en su esencia los beneficios
que deberá generar el proyecto (o la alternativa). La identificación de beneficios
depende de la naturaleza del proyecto.
Paso 2: Elaboración del flujo de beneficios. Se debe presentar un cuadro en el que
se cuantifica para cada año de operación el número de unidades producidas
o atendidas. Se deberá configurar un cuadro para cada producto o beneficio
medible.
Si la naturaleza del proyecto requiere valoración monetaria de los beneficios,
adicionalmente se deberá efectuar la medición correspondiente, mediante el
establecimiento de un precio por unidad de beneficio percibido.
6.7.1 BENEFICIOS SIN PROYECTO
Se debe considerar todos los beneficios que se están reportando hasta la
fecha sin intervención alguna, es común que los beneficios sean limitados o
no existan.
EJEMPLO: En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo
deportivo Rosa Linda“, si van a reportarse beneficios sin proyecto los mismos
que corresponden al alquiler de canchas deportivas y escuelas de deporte,
cabe recalcar que dichas cifras son las que se obtienen con la infraestructura
actual, es decir sin intervención. El ingreso reportado en la situación sin
proyecto formará parte del ingreso del año uno.
65 César Sánchez Modena, Formulación de Proyectos de Inversión Social
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
187EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
TABLA 6.8
Situación sin proyecto:
Beneficios o Ingresos (nuevos soles)
RUBRO AÑO 0
Ingresos por alquiler de losas 185,350.00
Ingresos de escuelas de deporte 15,870.00
TOTAL 201,220.00
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207. 6.7.2 BENEFICIOS CON PROYECTO
Se debe explicar por qué el proyecto es adecuado para solucionar el
problema enfatizando en los beneficios que se generarán dando respuesta
entre otros a los siguientes aspectos:
• En qué medida el proyecto contribuye a solucionar el problema.
• Cómo recibirán los resultados los beneficiarios.
• Justificación de la localización y del área de influencia.
• Análisis de cómo la tecnología propuesta es adecuada, contribuye a la
solución del problema y a la conservación del medio ambiente, cuando
fuera necesario.
EJEMPLO: En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo
deportivo Rosa Linda“, la mejora en la infraestructura deportiva va a generar
mayores ingresos por el alquiler de canchas deportivas, escuelas de deporte
y realización de eventos, por lo que será necesario calcular dicha cifra, este
ingreso reportado en la situación sin proyecto formará parte del ingreso del
año 1.
6.7.3 BENEFICIOS INCREMENTALES
Para la definición de beneficios deben considerarse solo los “incrementales”,
es decir, los que se espera que ocurran sí efectivamente se lleva a cabo el
proyecto. Por lo tanto, no deben incluirse los que ya se están generando,
sin proyecto. Es así que al igual de los costos incrementales, los beneficios
incrementales son la diferencia de los beneficios de la situación con Proyecto
entre los beneficios de la situación sin Proyecto.
Los productos pueden describirse en términos de sus características y
beneficios. Las características de un producto son sus rasgos; los beneficios
son las necesidades del cliente satisfechas por tales rasgos. Algunos ejemplos
de esos rasgos son: tamaño, color, potencia, funcionalidad, diseño, horas
de servicio y contenido estructural. Los beneficios son menos tangibles,
pero siempre responden a la pregunta del cliente: ¿En qué me beneficia?
Mientras que normalmente los rasgos del producto son fácilmente definibles,
hacer lo mismo con sus beneficios puede ser más delicado, ya que existen
en la mente del consumidor o cliente. Los beneficios más atractivos de un
producto son los que proporcionan gratificación emotiva o financiera. El
beneficio que ofrece una pasta de dientes no es una sonrisa más brillante,
sino es lo que ésta sonrisa puede traerle: una pareja atractiva, un mejor
trabajo, etc.
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
188 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
TABLA 6.9
Situación con proyecto:
Beneficios o Ingresos (nuevos soles)
RUBRO AÑO 1
Ingresos por alquiler de losas 454,425.00
Ingresos de escuelas de deporte 77,000.00
Ingresos por campeonatos o eventos artísticos 60,000.00
TOTAL 591,425.00
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208. CASO PRACTICO 6.1 El crematorio de mi pueblo
* El presente caso es para un análisis situacional en el marco de
la formación para profesionales de proyectos de inversión. Todo
parecido con la realidad es pura coincidencia.
Los asesores de la Presidenta de una Beneficencia
YY sugieren que es necesario la modernización de los
servicios que brinda el Cementerio General con el fin de
obtener mayores ingresos, ello frente al surgimiento de la
popularidad de otros cementerios.
PROPUESTA DE LOS ASESORES
a. Brindar un tratamiento paisajista al cementerio y la construcción de nichos
modernos.
b. Brindar el servicio de cremación que pondría al cementerio como uno de
los más modernos de la Región y que podría generar mayor interés en la
población y a la vez estatus.
DETALLES DE LA PROPUESTA DEL ASESOR N° 1
• El asesor considera que el cementerio ha venido en decaimiento por la falta
de mantenimiento lo que ha llevado a que cementerios nuevos en los distritos
sean mejor vistos y la gente ya no lo vea atractivo el cementerio provincial.
• Considera que un embellecimiento paisajista y de infraestructura interna
y externa motivara a la gente enterrar a sus familiares y que su visita sea
agradable como quien ingresa a un jardín de flores.
• El asesor considera que el tratamiento externo del cementerio es vital debido
a que la gente que entierra, realiza misas o visita el cementerio hace uso de
los servicios, los mismos que son de expendio de comida, bebidas alcohólicas
y servicios funerarios.
• El asesor considera que dichas intervenciones podrían llevar a generar nichos
de la categoría extra con un precio superior al de primera y por lo tanto
mayores ingresos.
DETALLES DE LA PROPUESTA DEL ASESOR N° 2
La propuesta del asesor consideraba que lo que modernizaría los servicios del
cementerio sería la implementación del servicio de cremación el mismo que
podría generar mayores ingresos y reducir muchos costos, su propuesta se
fundamentaba en lo siguiente.
• Según encuestas del Cementerio Montparnasse, la mayoría de franceses
prefieren ser cremados a enterrados, según este último sondeo, revela
además la pérdida de la fe religiosa en parte de la población.
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
189EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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209. • Los sondeos revelaron que los franceses cambiaron su modo de mirar sus
propias exequias respecto a una generación atrás, con una mayoría que hoy
prefiere la cremación antes que la inhumación.
• La pérdida de la fe religiosa en Francia es un elemento clave que explica el
cambio, según expertos, pero también podrían contribuir factores financieros
o una visión menos angustiosa de la muerte que antes.
• Uno de los sondeos, realizado por la empresa IFOP, concluyó que la mayoría
absoluta de los franceses (51%) prefiere actualmente la cremación, contra
42% que se inclina por la inhumación.
• De modo similar, una encuesta de los Servicios Funerarios de París a cargo de
la empresa IPSOS indicó que 48% de los franceses optan por ser incinerados,
mientras 42% quieren ser inhumados.
• En diálogo con BBC Mundo, el funcionario explicó que el cambio es
significativo si se tiene en cuenta que “Francia tiene una larga tradición de
inhumación”.
• En la práctica, la cifra de cremaciones en Francia pasó de menos de 1% hace
tres décadas a 30% actualmente. En las grandes ciudades, el porcentaje ya
alcanzó a la mitad de las exequias.
El asesor nutrido de la información estadística aseguró además que se podría
generar mayores ingresos y reducir muchos costos como los siguientes:
• Se ahorrarían costos del mantenimiento de pabellones, es decir en resanes
limpieza entre otros.
• Se ahorrarían costos de espacio ya que el cementerio esta quedando
cada vez más pequeño por las construcciones de pabellones, al cremarse
simplemente se le entregarían a los parientes las cenizas y se acabo.
• Se podrían obtener ganancias extras por las ataúdes, ya que pueden ser
alquiladas para el velatorio y el día de la cremación simplemente se saca al
difunto se creman sus restos y el ataúd se puede volver a utilizar. El costo de
alquiler puede se de un 50% del precio, y si la gente no quiere pagar por el
alquiler puede comprar el ataúd y luego llevarse a su casa.
• El cremarse da estatus ya que cualquiera
no se cremaría.
• No existe en toda la región un servicio
de crematorio, solo existe en la capital.
• Seahorraríaloscostosderemodelaciones
exteriores del cementerio ya que no
serian necesarias, porque cuanto mas
persones se cremen menos visitas al
campo santo podrían existir ya que
las personas tendrán las cenizas de sus
Servicio de cremación, Jardienes del Recuerdo - Bogotá
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
190 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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210. familiares en casa o las arrojaran al mar o a donde ellos consideren; ello
liberaría de carga de visitas al campo santo lo que significa mas orden al
exterior, y ahorro de costos de limpieza al interior.
• El asesor considera que el costo de lanzamiento del producto cremación
podrían estar en los S/. 4,500.00 nuevos soles, y viendo la demanda podría
incrementarse gradualmente ya que se tendría que mantener una estrategia
de diferenciación de costos para este producto.
CARACTERÍSTICAS DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LAS PROPUESTAS:
• La población total de la provincia de Huamayo según el censo del 2005
asciende a 448 355 habitantes, de los cuales el 48.5% son hombres y el 51,5%
son mujeres. A nivel distrital, la mayor concentración de la población se
encuentra en los distritos de:
-- Huamayo 28,8%
-- El Tanco 25,7%
-- Chipa 15,5%.
• Aproximadamente el 75%
de la poblaciónes de
religión católica.
• Los patrones culturas de
la población son bien
marcados, sobretodo en
festividades religionsas,
acostumbrandose misas
de cuerpo presente de 8
días, al mes, al año (quita
duelo), así como el día de
los muertos.
• La visita al Campo Santo
es una costumbre que se
realiza con el recambio de
flores, limpieza de tumbas
o visita de familiares.
CUESTIONAMIENTOS ANTES DE EJECUTAR EL PROYECTO
¿A su parecer cual de las dos propuestas podría implementarse porque?
¿Que recomendaciones daría al proyecto antes de implementarse?
Si ya han constestado a estas dos interrogantes les comentare que el proyecto
crematorio se llego a ejecutar en mi pueblo dándose los siguientes resultados:
CUESTIONAMIENTOS POST EJECUCIÓN
¿Con la mínima información que se les proporciona, consideran que el
proyecto fue rentable?
¿Cual fue la debilidad de este proyecto?
NOTA:
En mi pueblo seguimos buscando al consultor número dos, para el diseño de
una cárcel, cualquier referencia comunicarse con el autor.
AÑOS PRECIO
PERSONAS
INCINERADAS
Primer año (al 100%) S/. 4,500.00 1 incinerado
Segundo año (con descuento del 30%) S/. 3,150.00 2 incinerado
Tercer año (con descuento del 50%) S/. 2,250.00 5 incinerado
Cuarto Año S/. 1990.00 10 incinerado
A la fecha S/. 1,600.00
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
191EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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211. Considerando el análisis descrito en todo lo que involucra
la identificación y formulación de un proyecto y analizando
cada una de las siguientes figuras. ¿Considera usted que
no se identifico o formulo bien cada uno de los proyectos,
que son problemas de ejecución, que son ambas cosas
o es que son factores externos no controlables por el
proyecto.¿Por qué?
CASO PRACTICO Análisis de figuras6.2
CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
192 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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212. CAPITULO 6: LA FORMULACION DEL PROYECTO
193EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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213. REFLEXIÓN 6.1 Nueve meses
Un bebé fue encontrado abandonado en la puerta
de una institución al amanecer, cuando los primeros
trabajadores llegaban. Alimentaron al bebé y se lo
presentaron al Gerente para saber qué se debería hacer
con el niño. El Gerente emitió la siguiente comunicación
interna:
DE: GERENCIA
PARA: RECURSOS HUMANOS
Acusamos recibo de un recién nacido de origen desconocido. Formen un
comité para investigar y determinar lo siguiente:
a. Si el “encontrado” es producto doméstico, de dónde procede.
b. Si algún empleado se encuentra envuelto en el asunto detalle sus
antecedentes. Firmado: El Gerente
Después de un mes de investigaciones, la Comisión envía al Gerente la siguiente
comunicación interna:
DE: COMITÉ INVESTIGADOR PARA: GERENTE
Después de cuatro semanas de diligente investigación, concluimos que el
bebé no puede ser producto de esta institución, por las siguientes razones:
a. En nuestra institución nunca se ha hecho nada con placer o con amor.
b. En nuestra institución jamás dos personas han colaborado tan íntimamente
entre sí;
c. En nuestra institución nunca se ha hecho nada que tenga pies ni cabeza;
d. En nuestra institución jamás se ha hecho alguna cosa que estuviera lista en
nueve meses.
FIRMADO: EL COMITÉ INVESTIGADOR
COMENTARIO:
“En todas las instituciones públicas nos pasamos la mayor parte del tiempo
diagnosticando, tomando fotos, creando comités investigadores buscando
consultores para que nos digan lo que ya sabemos, pero nunca nos ponemos
a solucionar nuestros problemas internos, los mismos que se basan en una gran
burocracia, falta de trabajo en equipo, falta de compromiso con la institución
y motivación desde la Gerencia General hasta el que vigila o limpia la oficina.
Una pregunta clásica cuando desarrollo el curso de Recursos Humanos es ¿Cuál
es el nombre de la señora que limpia la oficina por las tardes o mañanas?, Si
no somos capaces de relacionarnos internamente, como seremos capaces de
tratar con personas del exterior”.
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214. EVALUACIÓN DEL PROYECTO
CAPITULO
7
“Es necesario cambiar la visión de evaluación basada
en la lógica del lucro visible, del resultado inmediato
y concreto, para dar paso a un verdadero beneficio
social“.
Adaptado de (avalia@ceris.org.br)
Andahuaylas - 2008
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215. 7. EVALUACIÓN DEL PROYECTO
7.1. INSTRUMENTOS DE LA EVALUACIÓN
Cuando tenemos que evaluar un proyecto es importante que nos centremos a
reflexionar sobre como contestar adecuadamente a la siguiente interrogante:
7.2. ENTENDIENDO EL SENTIDO DE EVALUAR
Pues bien en el lenguaje cotidiano, el concepto de evaluación es variado puede
significar tanto estimar y calcular como valorar o apreciar.
La conveniencia de llevar a cabo el proyecto dependerá de los beneficios y
costos que se encuentran involucrados. Es por esto que el mayor problema que
enfrenta un evaluador de proyectos es identificar, cuantificar y valorar los costos
y beneficios atribuibles al proyecto.
Así la evaluación de proyectos de inversión es un proceso que conduce a
establecer la rentabilidad que se obtendrá con el proyecto si se cumplen
las condiciones estimadas para los escenarios estudiados y las alternativas
consideradas.
La evaluación de un proyecto es una herramienta, la cual al comparar flujos de
beneficios y costos, permite determinar sí conviene realizar un proyecto o no; es
decir, si es o no rentable, además si siendo conveniente, convienen postergar su
inicio.
Según algunos autores la evaluación se define como:
A. Evaluar es fijar el valor de una cosa; para hacerlo se requiere efectuar un
procedimiento mediante el cual se compara aquello a evaluar respecto de
un criterio o patrón determinado (Franco, 1971).
B. Se ha definido la evaluación como aquella rama de la ciencia que se ocupa
del análisis de la eficiencia que se puede realizar antes, durante o después de
haber concluido el proyecto (Musto 1975).
C. El proceso de Evaluación consiste en emitir un juicio sobre la bondad o
conveniencia de una proposición, es necesario definir previamente el o los
objetivos perseguidos (Ernesto R. Fontaine, 1999).
D. La evaluación de proyectos es un proceso que procura determinar, de la
manera más significativa y objetiva posible, de la manera más significativa y
objetiva posible, la pertinencia, eficacia, eficiencia e impacto de actividades
a la luz de objetivos específicos (Guía de UNICEF para Monitoreo y Evaluación,
1999).
E. La Evaluación de Proyectos se entenderá como un Instrumento o Herramienta
que provee información a quien debe tomar decisiones de inversión (Nassir
Sapag Chain, Reinaldo Sapag Chain, 2000).
F. La evaluación busca cuantificar el impacto efectivo, positivo o negativo de
un proyecto, sirve para verificar la coincidencia de las labores ejecutadas con
lo programado, su objeto consiste en “explicar” al identificar los aspectos del
proyecto que fallaron o no, si estuvieron a la altura de las expectativas. Analiza
las causas que crearon ésta situación, también indaga sobre los aspectos
exitosos, con el fin de poder reproducirlos en proyectos futuros, ya sean de
reposición o de complementos (Karen Marie Mokate, 2004).
TABLA 7.1 Instrumentos para evaluar un proyecto
PREGUNTAS INSTRUMENTOS
¿Cuál es la alternativa más
rentable que se escogerá?
Evaluación a precios de mercado
Evaluación a precios sociales
Análisis costo beneficio
Análisis costo efectividad
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
196 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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216. 7.3. ¿PARA QUE EVALUAR PROYECTOS?
En la vida práctica nos vamos a encontrar con un grupo particular de
profesionales que consideran que la evaluación de proyectos no debe ser tan
complicada, otros que no deberían existir basándose en el fundamento de que
lo más importante es la correcta identificación del problema ya que de haber
identificado el problema se tendría el 99% resuelto el proyecto. La experiencia
me ha llevada a la conclusión, que quien no evalúa es como aquel que se casa
con una persona sin saber nada de ella ni incluso el sexo. La frase podría resultar
fuerte pero es la realidad, el no evaluar exhaustivamente un proyecto nos podría
traer sorpresas en su mayoría no gratas.
Dentro de los principales sustentos para realizar una adecuada evaluación
tendremos los siguientes:
7.3.1. EL PROBLEMA DE LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS ESCASOS
Las necesidades de las personas son múltiples y su importancia es diversa,
y como se ha venido reiterando superan los recursos que la sociedad tiene
disponibles para satisfacerlas, motivo por el cual continuamente se están
tomando decisiones sobre el uso que se les va a dar, es decir, la manera
como conviene asignar los recursos escasos.
Recordemos que los proyectos nacen porque hay necesidades, que su
objetivo es resolver un problema específico y que para lograrlo se requiere
de recursos productivos. El hecho de que un proyecto satisfaga una
necesidad no precisamente quiere decir que conviene realizarlo, ya que si
bien genera beneficios también implica costos. Sin embargo, en la medida
en que los beneficios superen los costos convendrá Ilevarlo a cabo. Para
saber si esto sucede, se debe realizar una evaluación del proyecto.
Aunque parece lógico que debe hacerse una evaluación para determinar
la conveniencia de ejecutar un proyecto, esto no siempre sucede. Algunas
veces los recursos se han distribuido de acuerdo con las agendas de los
líderes políticos o se han asignado a los grupos o poblaciones con mayor
capacidad de reclamo, o de acuerdo con las encuestas de opinión.
Desafortunadamente esto no garantiza que tal o cual asignación sea lo
más conveniente para la sociedad. De hecho, es muy probable que en vez
de reducir las desigualdades sociales, éstas puedan, incluso, acentuarse si
no se utilizan mecanismos eficientes para llevar a cabo dichas asignaciones.
FIGURA ¿Por qué evaluar y jerarquizar proyectos?7.1
Demanda por
recursos de todos
los proyectos
Demanda por
recursos de
proyectos factibles
Disponibilidad
de recursos
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
197EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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217. 7.3.2. EL PROBLEMA DE LA DÉBIL IDENTIFICACIÓN DE BENEFICIOS
Y COSTOS
Una costumbre muy común al tratar de justificar un proyecto desde el punto
de vista de sus “beneficios sociales”, es listar todos los beneficios imaginados,
entre los que frecuentemente figuran:
• El proyecto beneficiará a (cierto número) de familias,
• El proyecto generará (cierto número) de empleos directos e indirectos,
• El proyecto ahorrará (cierto número) de divisas,
• El proyecto evitará la contaminación de ríos, lagos o costas, o bien,
reducirá la contaminación del aire de una cierta zona metropolitana,
• El proyecto permitirá recuperar (cierto número) de hectáreas de áreas
verdes,
Si bien todos estos argumentos podrían ser correctos, la realidad es que no
permiten su comparación con los costos relevantes del proyecto. Tampoco
permiten saber qué proyecto es mejor, si uno que beneficia a 200 familias
u otro que beneficia solamente a 100, ya que es posible que las primeras
se beneficien con S/. 50 cada una, en tanto que las segundas se podrían
beneficiar en, digamos, S/. 90. Lo mismo ocurre con los costos. ¿Qué pasa si
el proyecto ahorra 2000 nuevos soles pero utiliza 4000 en el proceso?
Respecto a la generación de empleos (directos e indirectos), ¿Qué pasa
si con el proyecto A se generan 100 empleos, o 1000, pero no es rentable
socialmente y tiene que cerrar sus puertas al cabo de dos años de
operación y, además, hay que pagar la deuda generada por la ejecución
del proyecto, en tanto que el proyecto B, que es rentable y financieramente
auto sostenible, genera 50 empleos permanentes?, O bien, ¿Qué pasa si
con este proyecto se generan 100 empleos de S/.200 a la semana, pero
al mismo tiempo se eliminan 50 de S/.400 debido a que se aumentaron los
impuestos para financiar el proyecto?
7.3.3. EL PROBLEMA DE LA CORRECTA EVALUACIÓN PARA LA
TOMA DE DECISIONES
Debido a que las necesidades son de importancia diversa, no todos los
posibles empleos de los recursos son igualmente importantes. ¿Cuál es
el orden de prioridad que se debe asignar al uso de recursos públicos
en un contexto en el que existe un número interminable y creciente de
necesidades? Este razonamiento nos ayuda también a definir acciones
o a tomar decisiones de carácter personal, familiar o institucional, que
finalmente entran en la misma categoría: son proyectos debido a que son
fuente de costos y beneficios, en este caso para las personas, familias o
instituciones.
En este sentido, resulta conveniente contar con una herramienta que nos
indique cuáles proyectos son más convenientes que otros. Esta herramienta
es, sin duda alguna, la evaluación de proyectos, ya que permite emitir un
juicio sobre la bondad de una inversión.
Al trabajar con las técnicas de evaluación de proyectos conviene hacer
un análisis exhaustivo de costos y beneficios, es decir, un proceso de
identificación de lo que se gana y se pierde a raíz del proyecto. Como
paso siguiente hay que llevar a cabo la cuantificación de cada uno de los
efectos y, finalmente, valorarlos para saber a cuánto asciende, en pesos y
centavos, cada uno de los costos y beneficios. De esta manera, al aplicar
estas técnicas se trata de obtener una respuesta cuantitativa: el proyecto
A tiene un valor actual neto (VAN) de S/.5 millones, en tanto que el B tiene
un VAN de cero. Es decir, en el primer caso la riqueza se incrementa en
S/.5 millones, mientras que en el segundo se mantiene constante. ¿Qué
proyecto conviene hacer?
El uso y la aplicación de las técnicas de evaluación de proyectos pueden
aportar elementos sustanciales para que la sociedad cuente con un
mecanismo de información que le permita canalizar sus escasos recursos
hacia sus mejores proyectos, haciendo posible que maximice el potencial
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
198 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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218. de los recursos si las decisiones se adoptan sobre una base de evaluación,
realizando proyectos rentables y rechazando o postergando los que no
sean rentables. De esta manera el crecimiento de la economía nacional
puede tener un sustento sólido y estable.
Si los beneficios esperados superan los costos, en principio es probable que
valga la pena realizar el proyecto debido a que habría un aumento en el
patrimonio. Sin embargo no todos los proyectos que tienen un VAN positivo
(valor actual de los beneficios esperados superior al valor actual de los
costos esperados) se llevan necesariamente a cabo, debido a que, por lo
general, tanto las personas como las instituciones buscan el proyecto que
les garantice el máximo VAN. Así, para maximizar la riqueza posible dada
una cantidad limitada de recursos, se debe tratar de ejecutar los proyectos
con mayor rentabilidad o VAN.
7.3.4. EL PROBLEMA DE TOMAR MALAS DECISIONES POR NO
EVALUAR
Si no se optimiza el uso de los recursos que ahora están disponibles y,
además, se requiere de más dinero para proyectos de dudosa rentabilidad
social (o que pudieron ser evitados o retrasados con un análisis riguroso),
simplemente no habrá límite para la cantidad de ahorro o de crédito que
se necesita para construir las obras que el país o una institución requerirán
en los próximos años. Lo que hay que subrayar es que la prioridad radica en
mejorar la calidad de las inversiones y no sólo en aumentar su monto.
7.4. LA EVALUACIÓN DESDE EL ENFOQUE DE LA SOCIEDAD66
La evaluación social recibe ese nombre porque su razón de ser es analizar el
proyecto desde el punto de vista de la sociedad. Todos sabemos que los proyectos
tienen muchos involucrados. Algunos se involucran más que otros; por ejemplo,
si el proyecto es una “fabrica de chocolates” los inversionistas y los consumidores
tienen un interés más directo en el proyecto que un vecino de la fábrica, que
recibe el humo de la misma o que gana algún dinero vendiendo comida a
quienes trabajan en ella. La evaluación privada intenta captar los efectos
relevantes para los accionistas y, de manera indirecta, para los consumidores.
Pero no se preocupa por el vecino a quien el proyecto perjudica o beneficia, si el
mismo no es ni inversor ni cliente del mismo, debe quedar claro que fuera de las
teorías modernas de responsabilidad social y apoyo a la comunidad el fin último
de una empresa privada es obtener ganancias, es lucrar, no es una beneficencia
que tenga que preocuparse por los ciudadanos, el razonamiento que maneja la
empresa privada lo podemos explicar en base a la siguiente frase:
“Para hacer una torta hay que romper huevos, y si quieren que sea sabrosa
muchos más”. Quien le tenga que poner límites en cuantos huevos puede romper
es únicamente el Estado quien lo norma y puede fiscalizarlo. Lo que le importa a
la empresa es encontrar ganancias, esta no puede detenerse a pensar que con
los huevos esta perjudicando a una gallina, o que se están perdiendo vidas de
pollitos.
En contraparte del análisis privado, la evaluación social o económica sí incluye al
vecino, considerando los efectos positivos o negativos que le genera el proyecto
como relevantes para el análisis social del mismo. Pero, y esto es importante para
entender totalmente el concepto, el enfoque social que trasciende al vecino,
en el sentido de que lo agrega pero no se particulariza en el mismo. Lo agrega
considerándolo en los efectos que el proyecto le genera como relevantes. Pero
no se particulariza porque no le interesa (en primera instancia), si esos efectos
son positivos o negativos. Al enfoque social le interesa que la sociedad en su
conjunto tenga un efecto positivo neto por el proyecto, no que los tenga para un
involucrado en particular (ni el accionista, ni el consumidor, ni el vecino).
Esto significa que el enfoque social es básicamente un enfoque agregado: el
impacto neto (positivo o negativo) del proyecto para la sociedad se entiende
66 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Metodología general de
identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública- Chile 2005
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
199EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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219. como la suma de los impactos (positivos y negativos) que reciben cada uno
de los involucrados. Si esa suma neta da positiva, el proyecto es socialmente
conveniente, independientemente del hecho de que algún grupo involucrado
pierda con el proyecto.
7.4.1. CARACTERÍSTICAS DE LA EVALUACIÓN DE PROYECTOS
SOCIALES
• Debe ser objetiva, evitando el subjetivismo que afecte el resultado de la
evaluación.
• La información debe ser suficiente, aunque no completa, logrando un
balance entre lo ideal y lo factible.
• Los resultados deben tener validez. Debe haber correlación entre el
objeto de medición e instrumentos usados.
• La información debe ser confiable. Los resultados no deben variar en
función del evaluador y debe tener la calidad suficiente para que sean
útiles.
• Planear la evaluación social como parte integral de la formulación del
proyecto.
• Establecer con claridad los resultados que persigue el proyecto en
materia de desarrollo social.
• Identificar y evaluar los problemas que presenta el proyecto en relación
con la protección social.
• Evaluar la importancia de los problemas de diversidad social y de género.
• Examinar las instituciones formales e informales que pueden gravitar en
los resultados del proyecto en materia de desarrollo social, y las reglas y
conductas informales imperantes en tales instituciones.
• Examinar los intereses e influencia de los principales actores sociales e
instituciones.
• Examinar las oportunidades con que cuentan los principales actores
sociales para participar en el diseño y ejecución del proyecto.
• Evaluar los riesgos sociales, incluidos los probables impactos adversos e
incertidumbres que podrían afectar los objetivos del proyecto.
7.4.2. LOS OBJETIVOS DE LA EVALUACIÓN SOCIAL
El principal objetivo de toda evaluación social es “Maximizar el bienestar
social”, pero dentro de los objetivos operacionales podemos considerar:
A. MEJORAR LA EFICIENCIA ECONÓMICA
Este objetivo tiene que ver con la maximización de la diferencia entre la
disposición a pagar por los bienes o servicios generados por el proyecto y el
costo de producirlos.
La mayor eficiencia económica que genera la competencia del mercado
no tiene que ser incompatible con las metas de desarrollo social, cuando los
gobiernos tienen la capacidad de diseñar y operar políticas públicas que
conduzcan a un proceso sostenido de mejoría del nivel de bienestar de la
población.
La experiencia mundial muestra que muchos países han sido capaces de
conjugar la eficiencia económica con una constante mejoría del nivel de
bienestar de su población, sin deteriorar sus costumbres y cultura, tal como
ha sucedido en los Países Bajos, Irlanda, Suecia, Dinamarca, Finlandia y
Canadá. En contraposición, países que apuestan a una fuerte orientación
hacia el mercado o que cuentan con una decisiva participación del
Estado en la conducción de los procesos económicos, enfrentan hoy en día
distintos tipos de problemas sociales, como son los casos de Estados Unidos
y de Francia.
En el primero se discute sobre la forma de mantener la eficiencia
económica, mientras que en el segundo, cómo recuperarla, al mismo
tiempo que se encuentra solución a los problemas sociales que, en ambos,
genera el multiculturalismo y la migración, con su consecuente fenómeno
de marginación y pobreza. Las propuestas apuntan hacia reformas
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
200 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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220. que atiendan las causas que generan las desigualdades sociales y las
deficiencias estructurales que inhiben una sana competencia.
B. MEJORAR LA EQUIDAD
Esta definición tiene una connotación de justicia e igualdad social con
responsabilidad y valoración de la individualidad, llegando a un equilibrio
entre las dos cosas, la equidad es lo justo en plenitud.
• Equidad Interpersonal
La equidad interpersonal incluye dos tipos de fenómenos. Por un lado la
equidad horizontal, cuando se asignan recursos iguales a personas con
necesidades iguales, y por otro, la equidad vertical, cuando se asignan
recursos diferentes a personas con necesidades diferentes.
• Equidad Interespacial
La equidad interespacial tiene que ver con las disparidades geográficas
del nivel de vida, es decir en términos simples tiene que ver con el
desarrollo equilibrado entre regiones, se trata de compensar efectos
y mantener condiciones de trabajo y beneficio en un sitio, junto a los
diferentes niveles físicos o geográficos.
• Equidad Intertemporal (intergeneracional)
El Principio de la Equidad Intergeneracional. Este principio dice relación
con el derecho de las futuras generaciones a heredar un patrimonio sea
este ambiental, social, cultural: por lo menos, equivalente al que existe
actualmente. Este principio busca evitar que los costos asociados a las
acciones de la presente generación sean traspasados a las generaciones
futuras.
C. MEJORAR LA CALIDAD DEL AMBIENTE67
La creciente preocupación por el medio ambiente, intensificada en
las últimas décadas, ha conducido a que sea necesario replantear las
antiguas ideas relativas a la existencia de un Universo sin límites; el concepto
tradicional de desarrollo, considerado como un valor, debe evolucionar
hacia el establecimiento de un equilibrio dinámico entre el hombre y
su medio, hacia un desarrollo sostenible. En este contexto se potencia la
preocupación por la calidad ambiental, que ha de tenerse en cuenta en
los procesos generales de evaluación. Es así que se analiza el proceso de
evaluación de la calidad ambiental bajo tres perspectivas distintas
• La calidad de los recursos naturales
Al contrario de lo que sucede con el término medio ambiente todo
el mundo sabe, o cree que sabe, lo que es un recurso natural- Es un
concepto, probablemente, tan viejo como el hombre mismo. Frente a
la juventud, complejidad y subjetividad del término medio ambiente, los
recursos naturales son antiguos sencillos y objetivos.
El cambio tecnológico y la modificación de las fronteras del conocimiento
científico han conducido en fin a nuevas ampliaciones del concepto de
recursos naturales. Como ejemplos de estas adiciones podemos aducir
dos muy conocidos: los recursos genéticos y los recursos espaciales. Los
recursos genéticos pasaron recientemente de la teoría a la práctica,
al descubrirse la posibilidad de producción en masa de compuestos
moleculares con las nuevas técnicas de ingeniería genética. Las
características relativas del espacio de cada nación adquirieron carácter
de recurso sólo cuando fue posible poner en órbitas específicas satélites
de usos industriales y de servicios.
• La calidad ambiental de los proyectos
Otro aspecto importante a tener en cuenta en relación con la evaluación
de la calidad ambiental, es la exigencia actual de la realización de
Estudios de Impacto Ambiental, previos a la ejecución de las actuaciones
que se especifican en los correspondientes proyectos.
67 Evaluación de la calidad ambiental - Isabel Otero Pastor, Servicio de Publicaciones. Universidad complutense.
Madrid, 1998
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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221. El hecho de que el concepto y el procedimiento de evaluación de
impacto ambiental se haya difundido tan ampliamente en un período de
tiempo real tan corto, ha producido un giro de considerable significado
en el modo de afrontar los procesos de planificación, diseño y ejecución
de las actividades humanas. Si hasta hace poco tiempo, la evaluación
de la viabilidad de una actuación se basaba únicamente en criterios
técnicos, económicos o sociales, hoy es necesario incluir además el
criterio ambiental como premisa de gran significado si se admite en toda
su extensión.
La noción de impacto ambiental se ha manejado en dos campos
diferenciados, aunque conexionados. Uno, el ámbito científico, otro,
el jurídico-administrativo. A través del campo jurídico-administrativo,
el «impacto ambiental» ha entrado en contacto con el gran público.
Efectivamente, lo noticioso de esta figura novedosa en el ámbito de
las legislaciones, consistía en que un proyecto pudiera ser rechazado o
modificado debido a sus consecuencias ambientales. Este hecho, que,
a veces, ha llevado consigo en apasionamiento social, ha influido en
la propia evolución de los procedimientos administrativos en los que la
evaluación del impacto ambiental se producía.
En este campo jurídico el impacto ambiental ha avanzado menos y ha
luchado con mayores dificultades que en el académico-conceptual.
En la mayoría de los países donde ha logrado introducirse en la «jungla»
legislativa los ha hecho con timidez y normalmente asociado al proyecto
pero más difícilmente a planes y programas, teniendo que justificar y
«convencer» que no se pretende una oposición al desarrollo, que no se
pretende «no hacer» sino «hacer mejor».
• La calidad ambiental de las actuaciones
Al hilo de las consideraciones hechas en el apartado anterior se
puede afirmar que con la descripción técnica de la obra no finaliza
conceptualmente el proyecto si no que se extiende también a las fases de
operación y gestión, lo cual pone de manifiesto, desde el punto de vista
de la evaluación de la calidad ambiental, la necesidad de llevar a cabo
un control de la ejecución de las distintas actuaciones y especialmente
de las medidas correctoras que hayan quedado establecidas en el
estudio de impacto ambiental.
La forma más eficaz, quizás, de realizar este control, que constituiría el
punto culminante de la evaluación de la calidad ambiental dentro del
proceso del proyecto, consiste en generalizar la presencia a pie de obra
de equipos de control y vigilancia ambiental que supervisen la adecuada
realización de las obras y la aplicación de las medidas correctoras
establecidas de este modo se puede garantizar la efectividad de los
estudios de impacto ambiental, asegurando que se hagan realidad los
importantes beneficios (ecológicos, sociales, económicos y paisajísticos)
que genera la oportuna aplicación de las medidas correctoras.
D. MEJORAR LA ESTABILIDAD SOCIAL
Muchos se preocupan de la estabilidad económica, sin reflexionar que la
estabilidad económica y social son dos caras de la misma moneda.
La estabilidad social esta entendida como el espacio de relaciones humanas
(interpersonales e institucionales) que están regidas por la normatividad
resultado de un pacto social sancionado en las instancias del Estado. Por lo
tanto la estabilidad nada tiene que ver con uniformidad de criterios, ideas
y prácticas. La estabilidad social no significa privilegiar la uniformización
ideológica en detrimento de la pluralidad. La estabilidad social no es la
de ausencia de conflictos, la de la plena armonía y unidad ciudadana a
toda costa. La estabilidad social debe ser fruto del reconocimiento de las
diferencias que tienen a las leyes como garante cuando se confrontan
posiciones más o menos opuestas o abiertamente contrarias. En esta óptica
nuestra obligación, señalada por el marco legal nacional y estatal, es dar
salida a los conflictos de una manera dialogada con las partes y, si esto es
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
202 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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222. insuficiente, instrumentalizando las leyes pertinentes al caso.
La pluralidad conlleva diferencia, la diferencia de opciones e identidades
hace posible la democracia y ésta es terreno propicio para la multiplicidad
de concepciones de vida. Por su parte una estabilidad social bien
entendida, tiene como interés asegurar el derecho a la legalidad a todos
los ciudadanos. Y cuando la legalidad atenta contra la pluralidad, para
privilegiar a una determinada opción u opciones en detrimento de otras, la
sociedad democrática tiene instrumentos para transformar esa legalidad
que constriñe derechos, por otra que es más inclusiva y hace justicia a la
creciente diversidad ideológica.
7.5. EL PAPEL DE LAS EXTERNALIDADES EN LA EVALUACIÓN
SOCIAL
Las externalidades son los efectos del proyecto en mercados distintos a los del
bien o servicio que se produce, y que no son complementarios o sustitutos de este
mismo bien (ya que estos efectos se consideran dentro de los efectos indirectos)
y son efectos que no tienen incluida su correspondiente transacción monetaria.
Asimismo las externalidades son efectos externos a la conducta de un agente
económico, que afectan a otros sin que quien las produce se vea afectado. Hay
diferentes tipos de externalidades, positivas y negativas, pero todas comparten
el hecho de que el beneficio (costo) marginal social que generan es diferente al
beneficio (costo) marginal privado.
• Las externalidades positivas, generan beneficios que el proyecto no puede
captar, y por lo tanto (si todo lo demás permanece constante) el valor
social del proyecto debería ser superior al privado, en el monto exacto de la
externalidad.
Ejemplo: un proyecto de cultivo de flores en un lugar cercano a un criadero
de abejas.
• Las externalidades negativas, son costos que el proyecto no paga, pero que
sí lo hace la sociedad. Entonces, ceteris paribus, el costo social en ese caso
debería ser mayor al privado en el monto de la externalidad.
Ejemplo: Una fábrica de zapatos que descarga sus aguas residuales en un
río cercano. El efecto para los agricultores que usan el agua río abajo es
que ya no podrán cultivar lo mismo que antes porque el agua para regar
está contaminada; en otras palabras, hay una baja en el rendimiento de sus
cosechas. Los efectos negativos del proyecto incrementan los costos sociales.
Las externalidades pueden estar tanto en el consumo como en la producción
de un bien o insumo. Por ejemplo, utilizar un automóvil genera una externalidad
negativa a través de la contaminación provocada por sus escapes, mientras que
el consumo de vitaminas afecta positivamente al resto de la sociedad al reducir
la probabilidad de que quien consume se enferme.
Cada proyecto tendrá sus propias externalidades, tanto por el lado de utilización
de insumos como por el lado de la producción de bienes o servicios, y podrán ser
positivas o negativas. Será labor de los analistas de proyecto identificar cada una
de ellas, así en la medida en que estas “externalidades” pueden ser cuantificadas y
valoradas de alguna manera (por ejemplo con estudios sofisticados de encuestas
de opinión, o mediante el uso de precios “hedónicos”), deben incorporarse en el
cálculo del VAN social del proyecto.
¿Qué es la técnica de “precios hedónicos”?
Esta técnica se basa en que los bienes y/o servicios tienen una serie de atributos
que resultan útiles a las personas. La técnica de los precios hedónicos intenta
separar todos los atributos del bien que explican su precio, y discriminar la
importancia cuantitativa de cada uno de estos. Con ello se busca atribuir a
cada característica del bien su precio implícito: la disposición marginal a pagar
de la persona por una unidad adicional de la misma. Por ejemplo, sí existen dos
casas con las mismas características, excepto en el nivel de contaminación de
las aguas cercanas, la diferencia en el precio de esas viviendas reflejaría el valor
de ese atributo, que en principio, carece de un precio explícito en el mercado.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
203EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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223. El procedimiento consiste, en primer lugar, en identificar las características
o atributos de los bienes públicos que deseamos valorar: por ejemplo, una
disminución de la contaminación de las aguas residuales. A continuación se
buscan dos zonas, una donde no haya problemas de contaminación de las
aguas y otra donde si tenga problemas de contaminación, teniendo cuidado de
revisar si existen diferencias en otros atributos entre ambas zonas. A continuación,
a través de un estudio de precios, se evalúan las diferencias en los precios de los
terrenos debido a la presencia de la contaminación de las aguas, separando o
distinguiendo las diferencias en los precios que son atribuibles a otros atributos.
El valor promedio de la valoración multiplicado por la cantidad de beneficiarios
o usuarios nos arroja el nivel de ingresos del proyecto, que se contrasta con los
costos asociados para determinar su rentabilidad.
7.5.1. LAS EXTERNALIDADES FRENTE A LO SOCIAL Y PRIVADO
Una de las mayores discrepancias entre ambas evaluaciones se refiere a las
externalidades, donde los beneficios que recibe un privado por el consumo
de un bien o servicio son diferentes al valor que la comunidad le da a ese
consumo. También pueden existir divergencias en el valor que le dan los
privados al uso de los insumos y su costo para la comunidad. A continuación,
se describirán diversos tipos de externalidades.
La discrepancia más común que se observa es en la educación y la salud,
en donde cada persona internaliza el beneficio derivado del consumo de
estos bienes o servicios, pero al mismo tiempo genera beneficios a otras
personas. En efecto, si un niño se educa, alcanzará beneficios personales;
sin embargo, también beneficia a la comunidad a través del aumento
de los valores positivos percibidos por otros, como por la disminución de
agentes potenciales de delincuencia, drogadicción, prostitución u otros
males sociales que son combatidos con la educación. El mismo caso
se verifica cuando una persona se vacuna contra una enfermedad
contagiosa, logrando un beneficio personal a través de la inmunidad
contra la enfermedad, pero al mismo tiempo genera un beneficio para el
resto de la población, ya que disminuye el número de potenciales focos de
contagio. A este tipo de discrepancia, donde el beneficio social es mayor
que el privado, se le denomina externalidad positiva en el consumo.
Por otra parte, se puede mencionar el consumo de cigarrillos, alcohol o
drogas, los cuales otorgan beneficios a las personas que los consumen, sin
embargo su consumo perjudica a otras personas en forma directa y a la
comunidad, quien tendrá que pagar los tratamientos de las enfermedades o
daños provocados a terceros. En este caso, donde el beneficio social es
menor que el privado, se dice que estamos en presencia de externalidades
negativas en el consumo.
También en la producción de bienes y servicios se puede observar
externalidades, como es el caso de fábricas que arrojan desechos químicos
a las aguas de los ríos, las que posteriormente son empleadas en el regadío
de terrenos dedicados a la agricultura, reduciendo su productividad.
Otra situación es la contaminación que provoca la locomoción colectiva
y particular en las grandes ciudades. En estos casos el costo privado de
producir el bien o servicio que genera la externalidad es menor que el
costo para la comunidad, denominándose externalidad negativa en la
producción.
No obstante, es posible encontrar otros tipos de discrepancias, como es el
caso de los agricultores que fumigan sus campos, beneficiando con esa
acción los cultivos adyacentes. También eso se da cuando un agricultor
decide incorporar en su proceso productivo el sistema de riego por goteo
en una zona donde es escasa el agua. Su decisión permitirá aumentar
la disponibilidad de este recurso a otros agricultores que antes no tenían
acceso a él, logrando mejorar así la rentabilidad de sus cultivos que utilizan
agua. A esto se le denomina externalidad positiva en la producción.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
204 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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224. 7.6. EL PAPEL DE LOS BIENES PUBLICOS EN LA EVALUACIÓN
SOCIAL
Un bien público es un bien económico cuya naturaleza conlleva que, pese a ser
costosa su producción, es no rival y no excluyente. Un bien es no rival cuando su
uso por una persona en particular no perjudica el uso futuro por otros individuos,
y no excluyente cuando su uso por una persona en particular no perjudica el uso
simultáneo por otros individuos.
En la categoría de bien público a veces se distingue el bien común. Un bien común
o recurso de propiedad común es un tipo particular de bien económico natural
o fabricado por el hombre, cuyo tamaño, extensión o características hace muy
costoso, sino imposible, excluir de su disfrute o uso a potenciales beneficiarios.
A diferencia de los bienes públicos puros los bienes comunes están sujetos a
problemas de congestión o saturación por riesgo moral.
El problema que entrañan los bienes públicos es que el mercado no valora
adecuadamente estos productos y proporciona un suministro distinto del que
sería eficiente, por lo en muchas ocasiones que hay emplear procedimientos de
suministro del bien que salve estas
7.6.1. CARACTERÍSTICAS DE LOS BIENES PUBLICOS
Para estudiar los distintos tipos de bienes que existen en una economía, es
necesario agruparlos de acuerdo a dos características:
• Posibilidad de exclusión: un bien es excluible cuando es posible impedir
que lo utilice otra persona.
• Rivalidad en el consumo: un bien presenta rivalidad en el consumo
cuando su uso por una persona disminuye la cantidad disponible para
otra.
Estos bienes no son bien asignados por el mercado, que tiende a proveerlos
en cantidades inferiores a las socialmente óptimas (debido sobre todo a los
problemas de exclusión).
Basándose en estas dos categorías, los bienes pueden clasificarse como:
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
205EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
TABLA 7.2 Efectos de externalidades en producción y
consumo
EXTERNALIDAD EXTERNALIDAD NEGATIVA EXTERNALIDAD POSITIVA
EN PRODUCCIÓN Costo social > Costo privado Costo social < Costo privado
EN CONSUMO Val. social < Val. privada Val. social > Val. privada
TABLA 7.3 Efectos de externalidades en producción y
consumo
RIVAL EN CONSUMO
SI NO
EXCLUIBLE
SI
BIEN PRIVADO
Ropa
Automóviles
MONOPOLIOS NATURALES
TV por cable
Teléfonos
NO
RECURSOS COMUNES
Medio ambiente
Peces en el mar
BIENES PUBLICOS
Señal de televisión
Alumbrado público
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225. Ejemplo
Uno de los ejemplos típicos de bien colectivo es el paisaje. La contemplación
de un paisaje determinado es obligatoria (bajo ciertos límites) para los que
pasan por ese lugar. Al mismo tiempo, que alguien lo mire no impide que
otro lo haga – salvando la posibilidad de congestión, y no tiene costo –
una vez que quien mira está frente al mismo (sí puede tener costo llegar al
mirador).
Este ejemplo muestra también la dificultad de encontrar ejemplos puros
de bienes públicos: un paisaje también puede ser transformado en un bien
privado, de manera que el mercado funcione aceptablemente bien, como
en el caso de un parque nacional.
Ejemplos de bienes públicos importantes
• La seguridad (policía, tránsito, ejército)
• Investigación básica, la cual es diferente de la investigación patentable
• Los programas de lucha contra la pobreza (CRECER, JUNTOS)
• Infraestructura básica (alumbrado público, pavimentación, carreteras)
7.6.2. EL PAPEL DE LOS FREE RIDERS
Supongamos una fiesta de celebración del día de la Independencia
del Perú en la Plaza Mayor de Lima, este bien no es excluible porque es
imposible impedir que una persona asista a la celebración. No es rival,
porque el hecho de que una persona disfrute de él, no reduce el disfrute de
otra. Supongamos que se realiza una encuesta y se determina que un total
de 3,000 personas están dispuestas a pagar S/.20.00 nuevos soles para ver
los fuegos pirotécnicos a las 12 de la noche. El costo para el municipio de
Lima de montar la celebración es de S/. 45,000.00 nuevos soles. Como los
beneficios son mayores que los costos (S/.60,000.00 vs. S/.45,000.00) entonces
es eficiente que los ciudadanos de Lima vean la quema de castillo y los
juegos pirotécnicos el día de la Independencia del Perú.
¿Produciría el mercado privado un resultado eficiente? NO. Imagine
que la Municipalidad de Lima se encarga de vender boletos para ver la
celebración del día de la Independencia. Seguramente, la Municipalidad
tendría problemas para vender boletos, ya que las personas se darían
cuenta que es posible ver la celebración sin pagar boleto. Esto crea el
problema del Free Rider (parásito, polizón). Free Rider: persona que recibe
el beneficio de un bien pero evita pagar por él. El problema de los Free
Riders crea una externalidad en el consumo. Aún cuando la celebración
del día de la Independencia es socialmente deseable, no es rentable desde
el punto de vista privado. Aquí, la solución es que el gobierno municipal
se encargue de montar la celebración. Este puede recaudar los fondos
necesarios a través de un impuesto de S/.15.00, y los ciudadanos disfrutan
de un bienestar (o un excedente) de S/.5.00. Nótese que como los bienes
públicos no son excluibles, el problema del Free Rider impide al mercado
privado suministrarlos. Sin embargo, si los beneficios totales son superiores
a los costos totales, el gobierno puede suministrar el bien público y pagarlo
con ingresos fiscales.
7.7. EL PAPEL DE LOS COSTOS INTANGIBLES EN LA
EVALUACIÓN SOCIAL
Todo proyecto de inversión genera efectos o impactos de naturaleza diversa,
directos, indirectos, externos e intangibles. Estos últimos rebasan con mucho las
posibilidades de su medición monetaria y sin embargo no considerarlos resulta
pernicioso por lo que representan en los estados de ánimo y definitiva satisfacción
de la población beneficiaria o perjudicada.
En la valoración económica pueden existir elementos perceptibles por una
comunidad como perjuicio o beneficio, pero que al momento de su ponderación
en unidades monetarias, sea imposible o altamente difícil materializarlo. En la
economía contemporánea se hacen intentos, por llegar a aproximarse a métodos
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
206 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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226. de medición que aborden los elementos cualitativos, pero siempre supeditados a
una apreciación subjetiva de la realidad.
Por ejemplo, en un proyecto de “espectáculo de luz y sonido en el valle del
Candamo” se determinó que tendría un impacto negativo en el hábitat de
especies de la región. Aún cuando no se llegó a determinar su magnitud ni el
alcance de dichos efectos, se concluyó que el proyecto no se debería de realizar
aún cuando significaba posibles ingresos monetarios netos para los promotores.
7.8. REGLAS ÉTICAS EN LA EVALUACIÓN
7.8.1 Primera regla
En un proceso de evaluación de proyectos es frecuente incurrir en la
sobredimensión de los costos o de los beneficios. Supóngase el caso de un
puerto congestionado, en donde los barcos deben esperar días para poder
descargar su mercancía. Dichas esperas constituyen costos adicionales
significativos para los usuarios de la carga. Ante esta situación, se hace
cierta presión a las autoridades para solicitar la ampliación de la capacidad
del puerto que, como es de imaginar, resulta muy costosa; sin embargo,
la comunidad argumenta que el principal beneficio de dicha obra es el
ahorro de cerca de 25 mil dólares a la semana por concepto de STAT68
. ¿Por
qué se podría considerar una falacia este beneficio?
Si actualmente se destinaran pequeños botes para descargar las naves
que no alcanzan un lugar en el puerto, igualmente no se gastarían los 25
mil dólares por concepto de STAT. Sin embargo, el costo de esta acción
equivale a 500 dólares por semana. En realidad el beneficio de ampliar el
puerto no es superior a 500 dólares (que constituye el costo alternativo de
obtener la disminución del STAT). Como existe un camino alternativo para
disminuir el STAT, los beneficios de ampliar el puerto son los 500 dólares que
se ahorra al no optar por los botes.
Otro ejemplo es la construcción de una nueva vía para disminuir los costos
de viaje de los usuarios de una avenida congestionada. Se podría pensar
que el beneficio del proyecto es el ahorro en tiempo y combustible de los
vehículos. Sin embargo, el beneficio real no sería mayor al que implicaría el
costo de obtener ese beneficio con otra medida como podría ser caminar
hasta el sitio de destino, establecer horarios escalonados de circulación o
nuevas rutas alternativas.
En este sentido, la primera regla de oro de la evaluación de proyectos es:
Dicho de otra forma, “Un beneficio no puede ser mayor al costo de obtenerlo
por una vía alternativa”.
7.8.2 Segunda regla
Un Ministerio pretende integrar en su estructura un departamento de
desarrollo de sistemas de cómputo, lo que implicaría un costo de $70,000
mensuales, sin embargo la subcontratación de una empresa externa para
desarrollar los sistemas de compañía costaría $50,000 al mes. En realidad, el
costo asignable al desarrollo de los sistemas de cómputo equivale a $50,000
mensuales.
La segunda regla de oro de la evaluación de proyectos es:
68 Tiempo Promedio de Rotación de los Buques en Puerto (STAT, por sus siglas en inglés).
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
207EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
No atribuir beneficios a un proyecto por sobre el costo alternativo de
obtenerlos por otro medio.
No asignar costos mayores a un proyecto al menor costo alternativo de
obtenerlos.
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227. Dicho de otra forma “El valor de un costo no puede ser mayor al costo de
evitarlo por una vía alternativa”.
Supongamos otro ejemplo: Si se suprime el sistema de riego en una zona
agrícola y se pierden $1,000 en costo de cosecha no obtenida, y por perforar
un pozo para evitar dicha pérdida se incurre en un costo de $500, entonces
se usa el costo de esta medida como el verdadero valor de la pérdida de
la cosecha.
7.8.3 Tercera regla
En la formulación de proyectos, sean estos de carácter privado o social
deben existir la siguiente regla:
Es decir en el caso privado, económicamente debemos estar en mejor
situación una vez que se implementa el proyecto y en el caso social los
servicios o bienes que se entregan deben presentar mejores condiciones en
la situación con proyecto.
7.9. CONCEPTOS BÁSICOS EN EVALUACIÓN DE PROYECTOS
En la preparación de proyectos se deben tener en cuenta conceptos básicos
en evaluación, ya que con esto se reduce el riesgo de cometer errores en el
momento de identificar, cuantificar y valorar los costos y beneficios.
A. Costo de oportunidad
Se define como lo que se deja de ganar de la mejor alternativa desechada.
En la práctica es frecuente considerar que los recursos (terrenos, edificios,
equipo de transporte, etc.) que fueron obtenidos con anterioridad al
proyecto, no representan un costo en el momento en que se utilizan para
el proyecto, sin embargo económicamente esto sí lo es, ya que todos los
recursos tienen un uso alternativo.
Por ejemplo, un error común en la evaluación de proyectos es no considerar
el costo del terreno como parte de la inversión, cuando éste fue obtenido
por donación o se tiene antes de realizar el proyecto, sin embargo el terreno
se puede vender, rentar o utilizar en otras actividades.
B. Costo hundido
Está definido como un costo no recuperable, que no tiene valor de mercado.
Un ejemplo, son los recursos invertidos en una investigación, cuando ésta no
tiene el resultado esperado.
C. Valor de rescate
Es el valor recuperable de los activos al finalizar la vida útil de un proyecto.
Un ejemplo es la venta de la construcción y el terrero utilizados para un
proyecto de infraestructura.
D. Estacionalidad
La estacionalidad se define como un periodo de tiempo que se repite
(anual, mensual, bimestral, etc.). Comúnmente, la evaluación de los
proyectos se realiza anualmente y por consiguiente, la estimación de costos
y beneficios se realiza de la misma manera. Por lo tanto, para proyectos que
presentan estacionalidad se debe tener un cuidado especial, ya que se
podría cometer el error de suponer cierto comportamiento de la oferta y la
demanda todo el año, cuando éste sólo sucede unos meses. Un ejemplo es
la demanda y oferta por agua potable, las cuales son diferentes en época
de verano e invierno.
E. Tasa de descuento
Se define como el costo de oportunidad del dinero a través del tiempo. Esta
tasa se utiliza para el cálculo de los indicadores de rentabilidad, como el
valor presente neto.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
208 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
El decisor debe ser más rico con el proyecto que sin el proyecto
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228. F. Transferencias
Son los recursos que recibe un agente económico de otro, sin generar una
pérdida o ganancia para el país. Por ejemplo, en una evaluación social se
considera a los impuestos y subsidios como una transferencia, ya que son un
intercambio de recursos entre agentes económicos, sin generar un costo o
un beneficio (el país queda con el mismo nivel de bienestar).
G. Horizonte de evaluación
Es el periodo de tiempo que considera los años de inversión y de operación
de un proyecto (vida útil). El número de años a considerar dependerá
del tipo de proyecto que se éste evaluado, por ejemplo, el horizonte de
evaluación de un proyecto de infraestructura vial se puede considerar de
30 años, mientras que la compra de equipo de cómputo debería evaluarse
en un horizonte de 3 a 4 años. Es importante considerar que para el caso
peruano el horizonte máximo admitido por norma es de 10 años, por lo que
los proyectos con horizontes mayores tendrán que ser ajustados a 10 años
actualizando todos los flujos superiores al décimo año para ser evaluados
óptimamente.
H. Flujo neto
Es el resultado del diferencial entre los costos incrementales y beneficios
incrementales de un proyecto para cada periodo del horizonte de
evaluación. Generalmente, el flujo neto se presenta anualmente.
I. Separabilidad de proyectos
Este concepto se basa en la relación que tengan los costos y beneficios
entre proyectos. Se define que un proyecto es independiente a otro, si al
realizar alguno de ellos no se ven afectados los costos y/o beneficios del
otro. En el caso contrario, son dependientes.
La importancia de determinar qué proyectos son independientes o
dependientes entre sí, se basa en la correcta asignación de los recursos, ya
que si dos proyectos son independientes, pero se consideran dependientes,
puede darse el caso que la rentabilidad de uno beneficie al otro, provocando
decidir equivocadamente la realización de ambos proyectos. Por ejemplo,
se consideran los proyectos separables A y B, con un valor presente neto
(VPN) de 300 y -200, respectivamente. Si se evalúan como independientes,
se decidiría sólo realizar el proyecto A, ya que su VPN es positivo; si se
consideran dependientes, se llevarían a cabo los dos proyectos, ya que el
VPN(A) + VPN(B) es igual a 100, lo cual significa que el proyecto A “subsidia”
al proyecto B.
7.10. TIPOS DE EVALUACIÓN
El proceso de evaluación de un proyecto depende de la perspectiva o punto
de vista del evaluador, con la cual se determina el ó los tipos de evaluación
a ser aplicados: evaluación privada o evaluación social. Cada uno de estos
conceptos hace referencia a un mecanismo o metodología básica de evaluación
que consiste en el establecimiento de un patrón o norma de comparación que
define la utilidad o bondad del proyecto respecto a un conjunto de variables
relacionadas con la concepción de riqueza o bienestar. A continuación se
sintetizan los aspectos resaltantes y objetivos de cada uno de los tipos de
evaluación.
7.10.1 EVALUACIÓN PRIVADA
Es aquélla evaluación que se realiza desde la óptica del inversionista,
suponiendo que la ganancia es su único interés, y, consiste en la medición de
su valor en base a la comparación de los beneficios que genera y los costos
que requiere el proyecto a precios de mercado. Para comparar los flujos
temporales utiliza la tasa de interés (costo del capital) que puede obtener
o que puede pagar por esos fondos. La evaluación privada comprende
básicamente en:
• Evaluación Financiera
• Evaluación Económica
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
209EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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229. A. Evaluación Financiera
Este tipo de análisis es el más utilizado en proyectos de tipo privado, ya
que permite conocer la rentabilidad financiera del capital invertido para
cada una de las personas, empresas u organismos que participan; es
decir, establece los beneficios netos esperados como retorno del capital
invertido a partir de los flujos de caja de las diferentes alternativas. Esta
evaluación puede ser realizada desde distintos puntos de vista: el proyecto
puro, o evaluación privada, la cual mide la rentabilidad del capital propio
del inversionista, sin considerar la forma en que se ha de financiar. Por otra
parte, en el proyecto financiado, se mide la rentabilidad de la mezcla de
capital propio del empresario y el de (los) financiamiento(s) utilizado(s) como
fuentes de fondos. En este caso, el análisis financiero del proyecto verifica si
todos los participantes van a salir beneficiados, es decir, si los ingresos van a
permitir amortizar los préstamos y si las fuentes de financiamiento previstas
son las más adecuadas. El análisis financiero, a diferencia del económico,
permite establecer las necesidades reales de capital, tales como: inversiones
y gastos de explotación; así como el origen de los fondos que se van a utilizar
en el proyecto, tales como: préstamos del gobierno o entidades financieras,
auto-financiamiento, préstamos internacionales, aportes y/o aumentos de
capital.
B. Evaluación Económica
El principal objetivo de la evaluación económica es el de establecer
cuantitativa y cualitativamente los méritos de un proyecto desde el punto
de vista de la economía del país en su conjunto, especialmente cuando
son proyectos emprendidos bajo el carácter de tipo público. Al igual que
en la evaluación financiera, permite realizar un análisis cuantitativo, el cual
se establece mediante el cálculo de diversos indicadores económicos,
tales como: el Valor Actual Neto (VAN), relación Beneficios Actualizados/
Costos Actualizados (Ba/Ca) y la Tasa Interna de retorno (TIR); e indicadores
no económicos; como por ejemplo, el número de empleos generados o
el número de familias atendidas. Los méritos cualitativos de un proyecto
relacionados con aspectos no cuantificables, tales como la influencia del
proyecto en el medio ambiente o factores estratégicos nacionales, entre
otros; deben ser mencionados y explicados claramente, en el caso de
que existan. A diferencia de la evaluación financiera, aquí se requiere que
en la cuantificación de los costos y beneficios no se consideren aspectos
financieros, o alternativamente se proceda bajo el supuesto de que todos
los flujos de costos y beneficios, incluso la inversión, se realizan en efectivo,
en el período en que se requieren. Se puede concluir que la función a
maximizar en la evaluación económica es el valor presente de los beneficios
netos del proyecto, valorizados a precios de mercado. Se supone que todas
las compras y ventas son al contado riguroso y que todo el capital es propio,
desestimándose así el problema financiero.
7.10.2 EVALUACIÓN SOCIAL
Esta evaluación se utiliza en áreas de inversión que se caracterizan por no
obtener beneficios directos privados, ya que busca estimar la conveniencia
del uso de los recursos productivos de la sociedad, dado el costo alternativo
de ellos (capital, trabajo, recursos naturales, etc.). Este tipo de inversiones es
posible encontrarlas en las áreas de educación, salud, recreación, servicios
públicos, defensa y seguridad pública, entre otras, en las cuales es el estado,
quien a través de organismos especializados realiza las inversiones y presta
los servicios pertinentes.
Una de las principales diferencias que existe entre la evaluación social y la
evaluación privada es el uso, por parte de la primera, del ‘precio social’ o
‘precio sombra’, el cual consiste en corregir los ‘precios de mercado’ que
utiliza la evaluación privada y económica. El ‘precio sombra’ corresponde
al valor real que está detrás de cada bien o servicio que se ofrece a la
comunidad y que reflejaría los que fija una economía con mercados
perfectos. En consecuencia, los ‘precios sombra’, actúan eliminando estas
alteraciones, de modo que representen la real relación beneficio-costo
para una economía y para un proyecto en particular.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
210 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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230. El objeto de maximización de la evaluación social es el bienestar o utilidad
social (U), el cual incluye en su sentido más amplio, todas las variables
aceptadas como representativas de objetivos nacionales de bienestar en
un país. En conclusión, la evaluación social corresponde al proceso por
medio del cual se determina el grado de aceptación de un proyecto desde
el punto de vista de la sociedad, a través de la cuantificación del flujo de
recursos reales utilizados y producidos por el proyecto, y sus efectos directos
o indirectos en el bienestar social. El análisis precedente nos lleva a afirmar
que en los tipos de evaluación analizados, la metodología empleada
corresponde al análisis de costo- que se expresa a través de distintos
objetivos. En resumen, Lo que cambia en cada caso, de acuerdo con los
objetivos de la evaluación, son los criterios o normas básicas utilizados para
la identificación, medición, y valoración de los efectos del proyecto sobre
la función a optimizar. La evaluación financiera, asociada al concepto
de evaluación privada, permite evaluar la capacidad financiera de un
proyecto y determina lo que comúnmente se conoce como la rentabilidad
de un inversionista específico; mientras que la evaluación económica,
al no considerar las opciones de financiamiento del proyecto, permite
conocer la rentabilidad del proyecto en términos de sus beneficios y costos
propios, con total disponibilidad de recursos a precios de mercado, y; en
el caso de la evaluación social, se trata de determinar la rentabilidad del
proyecto para la sociedad como tal.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
211EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
TABLA 7.4 Diferencia entre evaluación privada y evaluación
social
EVALUACIÓN PRIVADA EVALUACIÓN SOCIAL
Objetivo Rentabilidad: Maximizar
la rentabilidad del inversionista o
accionista
Objetivo Rentabilidad: Maximizar la
rentabilidad de toda la sociedad
Utiliza precios tal como se dan
en el mercado, incluyendo
impuestos.
Corrige los precios de mercado
descontando impuestos y elimina
distorciones aplicando parámetros de
conversión (cálculos a precios sociales).
Utiliza la tasa de descuento
privada
Utiliza la tasa de descuento social
Efectos incrementales, a partir de
definir una situación con y otra
situación sin proyecto. Tipos de
efectos:
• Directos
• Indirectos
Efectos incrementales, a partir de definir
una situación con y otra situación sin
proyecto. Tipos de efectos:
• Directos
• Indirectos
• Secundarios
• Externalidades
• Redistributivos
• Intangibles
No incluye externalidades
causadas por el proyecto
Incluye externalidades causadas por el
proyecto
TABLA 7.5 Rentabilidad privada y social de los proyectos
RENTABILIDAD SOCIAL
POSITIVA
RENTABILIDAD SOCIAL
NEGATIVA
RENTABILIDAD
PRIVADA POSITIVA
Es el mejor escenario
(deseable por todos)
Indeseable socialmente
(es la más común)
RENTABILIDAD
PRIVADA NEGATIVA
Deseable socialmente
(difícil de implementar)
La peor de todas
(no deseable)
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231. 7.11. METODOLOGÍAS DE EVALUACIÓN
En el contexto de un análisis social o mejor dicho de proyectos sociales se
consideran dos metodologías:
• Análisis costo beneficio
• Análisis costo efectividad
7.11.1 ANÁLISIS COSTO BENEFICIO
Elanálisiscostobeneficioposibilitalaevaluacióndeproyectos,determinando
si son o no rentables, mediante la comparación de los flujos de beneficios y
de costos que su implementación implica.
La evaluación puede ser realizada desde dos ópticas diferentes:
A. LA PRIVADA, la misma que se realiza considerando precios de mercado,
a su vez tiene dos enfoques:
• Evaluación privada económica, esta evaluación asume que todo el
proyecto se lleva a cabo con capital propio.
• Evaluación privada financiera, en esta evaluación se diferencia el
capital propio del prestado permitiendo determinar la rentabilidad del
primero. El préstamo es considerado como ingreso y los interese como
amortizaciones como costos financieros.
B. LA SOCIAL, la misma que se realiza considerando precios sociales, a su vez
tiene dos enfoques:
• Evaluación social económica, esta evaluación asume que todo el
proyecto se lleva a cabo con presupuesto de la institución (capital
propio).
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
212 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
COSTOS Y BENEFICIOS
Medición Monetaria
ANÁLISIS
COSTO BENEFICIO (ACB)
Medición No Monetaria
ANÁLISIS
COSTO EFECTIVIDAD (ACE)
FIGURA Análisis de costos y beneficios en actividades sanitarias7.2
Evaluación
Económica
PROYECTO A EVALUAR
Consumo de
recursos (costos)
Se mejora la salud
ambiental (beneficios)
¿Qué resultados deseables se
esperan, en que magnitud, que
efectos benéficos adicionales
se obtendrán, a quienes
beneficiarán y en qué medida
¿Cuántos, de que tipo, en que
actividad, cual es su valor
monetario, en quienes
recaerán?
Análisis costo – efectividad:
¿Cuál de las alternativas resulta más
conveniente?¿Cuál es el costo de cada
una de ellas? ¿Cuál de ellas genera
mayores resultados?¿Cuál de ellas
genera menos efectos indeseables?
Análisis costo – beneficio:
¿Cuál es el valor monetario de los
costos? ¿Cuál es el valor monetario de
los beneficios? ¿Conviene realizar el
proyecto?
Costos y beneficios en
términos monetarios
Costos y beneficios en
términos no monetarios
El objeto del tratamiento
puede ser cuestionado
El objeto del tratamiento no
puede ser cuestionado
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232. • Evaluación social financiera, en esta evaluación se diferencia el
capital propio del prestado permitiendo determinar la rentabilidad
del primero. El préstamo es considerado como ingreso y los interese
como amortizaciones como costos financieros. Este tipo de análisis se
consideran en casos de préstamos por cooperación internacional o
financiamientos como FONIPREL.
Este modelo ha sido de gran utilización hace años atrás cuando las
metodologías del sistema nacional de proyectos sociales todavía no estaban
acondicionadas ya que en lo posible se buscaba monetarizar los beneficios
con el objetivo de hacer uso de esta herramienta. Por lo general se emplea
cuando los beneficios de un proyecto son fácilmente identificables.
7.11.1.1 PROCEDIMIENTO DE APLICACIÓN
• En el caso de proyectos a nivel de factibilidad se recomienda un análisis
riguroso tanto a nivel privado como social siendo la única diferencia entre
estos dos enfoques el uso de precios de mercado o precios sociales.
• Para iniciar la aplicación de cualquiera de los enfoques se procede a
identificar todos los costos que se incurrirán en todo el ciclo de vida del
proyecto ordenándolos anualmente. Dentro de estos costos también se
deberán considerar los costos por operación, mantenimiento y otros que
se pudieran presentar a lo largo del ciclo de vida del proyecto.
• De igual forma que los costos se deberá ordenar anualmente todos
los ingresos que generara el proyecto, de tener beneficios intangibles
se tratara de buscar sus precios hedónicos buscando cuantificar los
beneficios.
• Se deberá analizar una situación sin proyecto, es decir estructurar una
situación en la que se suponga que no existiera intervención, se buscará
determinar todos los costos e ingresos que se tendrían de no realizar
ninguna intervención.
• La diferencia del escenario con proyecto menos el escenario sin proyecto
nos dará los costos incrementales y los ingresos incrementales.
• La diferencia de los costos incrementales menos los ingresos incrementales
nos dará un flujo de beneficio neto a precios de mercado.
• Con el flujo obtenido a precios de mercado será posible realizar una
evaluación a nivel privado.
• Si lo que se quiere es realizar un análisis social es necesario transformar
el flujo de precios de mercado a precios sociales, haciendo uso de los
factores de corrección.
Enestemodeloesimprescindiblerealizarunaidentificaciónyunacuantificación
de los beneficios del proyecto, de no ser factible la cuantificación es decir
de existir dificultad de monetarizar adecuadamente los beneficios sociales es
muy probable que se produzcan distorsiones importantes en el calculo de los
beneficios del proyecto.
A. INDICADORES DE RENTABILIDAD
• VAN - Valor actual neto
• VANI - Valor actual neto incremental
• TIR - Tasa interna de retorno
• TIRI - Tasa interna de retorno incremental
• B/C - Ratio Beneficio / Costo
• CAE - Costo anual equivalente
• VAE - Valor anual equivalente
• PRK - Periodo de recuperación del capital
• CC - Costo Capitalizado
B. VENTAJAS Y DESVENTAJAS
VENTAJAS:
• Es posible la aplicación de todos los indicadores de rentabilidad.
• Incluye todos los costos y beneficios, es decir se pueden sumar todos los
valores (positivos y negativos) para obtener un valor neto.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
213EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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233. • Reducción de todos estos valores (positivos y negativos) a un
común denominador (normalmente económico), se permite una
estandarización de parámetros.
• Permite comparar proyectos a diferentes escalas
• Brinda información sistemática.
• Permite establecer una Tasa de Descuento
• Permite evaluar Intertemporalmente
• Permite definir la viabilidad del proyecto
DESVENTAJAS:
• Este análisis va a presentar vacíos metodológicos cuando no se puedan
monetarizar los beneficios, entonces se recomendará que el proyecto
se evalué por medio del análisis costo efectividad.
• Por lo general no se consideran o no se valoran los intangibles que
puede generar un proyecto.
7.11.2 ANÁLISIS COSTO EFECTIVIDAD
Muchas veces no es fácil llevar todos los impactos a unidades monetarias. Un
ejemplo claro es: ¿cuánto vale el beneficio por una menor pérdida de vidas
humanas asociado a poner un semáforo en un cruce peligroso?. Algunos
dirán que la vida humana tiene valor infinito, otros dirán que depende de
quien es el ser humano al que estamos salvando, otros dirán que el beneficio
de salvar cada vida es el salario del ser al que le dilatamos la llegada al más
allá, es decir nos será demasiado complicado llegar a ponernos de acuerdo,
en este sentido lo más práctico será determinar los efectos que podría
generar el proyecto sobre la población objetivo, es así que toma relevancia
el análisis costo efectividad.
El análisis costo efectividad, es una variación del análisis anterior que intenta
superar las dificultades constatadas, sin embargo, ambos análisis buscan
maximizar el logro de los objetivos de un proyecto. La diferencia más notoria
respecto del modelo anterior es que vincula una variable nueva cual es, el
impacto. Así, la efectividad se relacionada con aquella en la medida que
importa mucho más detectar si el proyecto tiene efectos o no sobre la
población objetivo y selecciona la alternativa más adecuada.
Conestametodologíasebuscaelegirlaalternativaconelmenorcostoposible,
con respecto a alguna variable determinante del proyecto. Únicamente se
debe utilizar cuando los beneficios del proyecto no se pueden representar en
términos monetarios.
A. REPRESENTACIÓN MATEMÁTICA
B. PROCEDIMIENTO DE APLICACIÓN
En este análisis se supone que todas las alternativas de proyecto tienen
los mismos beneficios, así como también que en muchos casos los efectos
derivados de un proyecto (beneficios) son de incuestionable impacto
por lo que no se requieren artificios cuantitativos para demostrarlo, y
que los beneficios son superiores a sus costos, por lo tanto se justificaría la
implementación de esta iniciativa.
Por tanto, en este modelo se espera que los beneficios logrados con un
proyecto sean económicamente menos costosos, por tanto su finalidad
es comparar las alternativas, según sus costos unitarios o totales, y luego
seleccionar la solución de menor costo, esto es lo que se denomina Criterio
de Mínimo Costo.
De preferencia siempre debe utilizar la metodología costo – beneficio,
solo en casos debidamente sustentados se puede utilizar la metodología
costo – efectividad.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
214 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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234. Para seleccionar la alternativa más eficiente de un proyecto, generalmente
se utilizan ciertos criterios de “elegibilidad” que corresponden a valores o
medidas aceptadas por quienes toman decisiones, por ejemplo, costos
máximos y mínimos por unidad de producto, coberturas máximas y mínimas
del proyecto, etc.; en definitiva la selección se realiza sobre la base de un
análisis de costo efectividad.
El objetivo de estos es determinar que alternativa de proyecto logra los
objetivos deseados al mínimo costo, (es decir más eficientemente). El término
eficiencia se refiere a la forma como se logran ciertos resultados dentro de un
proceso con los insumos utilizados en el mismo.
En el análisis social es importante considerar que los recursos son escasos por
lo tanto la alternativa de solución que se elija no debe ser la más suntuosa,
sino debe ser la mas eficiente, la solución optimizada, es decir aquella con la
que se solucione el problema pero al más bajo costo.
C. INDICADORES DE RENTABILIDAD
En el caso de proyectos sociales no existen indicadores de rentabilidad
claramente definidos como en el análisis costo beneficio, por ello solo se
considerara el indicador de costo efectividad expresada de dos formas
según sea el periodo en el que se consideren las metas:
• Valor actual de los costo / beneficiario
-- En el caso de considerar metas globales, para el análisis se utilizará el
valor actual de los costos totales (VACT).
-- El costo por beneficiario es un indicador útil cuando los beneficios de
distintas alternativas de proyectos son diferentes, pero su diferencia
proviene sólo del distinto número de beneficiarios que satisface o
atiende cada alternativa.
• Costo anual equivalente / beneficiario
-- Si las metas se refieren a resultados anuales, se utilizará el valor actual
equivalente de los costos (CAE).
-- El costo anual equivalente (CAE) se usa para comparar alternativas
de proyectos que generan idénticos beneficios pero que pueden
tener distinta vida útil o proyectos con distintos beneficios pero una
misma vida útil, por lo que al tener cifras anuales distintas lo que
se busca es estandarizar anualmente para determinar cual es el
beneficio anual. Consiste en expresar los costos como un flujo anual,
cuyo valor actualizado es igual al VAC del proyecto. Se calcula
mediante la siguiente fórmula:
El costo anual equivalente (CAE) se usa para comparar alternativas de
proyectos que generan idénticos beneficios pero que pueden tener distinta
vida útil. Consiste en expresar los costos como un flujo anual, cuyo valor
actualizado es igual al VAC del proyecto. Se calcula mediante la siguiente
fórmula:
D. VENTAJAS Y DESVENTAJAS
VENTAJAS:
• La metodología de Costo-Efectividad relaciona el logro del objetivo de
un proyecto con la alternativa de mínimo costo.
• Compara los costos monetarios con la posibilidad de alcanzar más
eficaz y eficientemente objetivos que no pueden expresarse en unidades
monetarias.
• Incluye solo un indicador de costo efectividad, diferenciándose sólo del
número de beneficiarios que satisface o atiende cada alternativa.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
215EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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235. DESVENTAJAS:
• No es posible la aplicación de todos los indicadores de rentabilidad.
Ejemplo:
El ratio de costo-eficacia del proyecto (CE) se determina dividiendo el
costo del mismo entre el indicador de resultado planteado. En el caso de
considerar metas globales, como el total de atenciones brindadas a lo largo
de toda la vida útil de proyecto, se utilizará el valor actual de los costos
totales (VACT). Si las metas se refieren a resultados anuales, como el número
de nuevas atenciones por año, se utilizará el valor actual equivalente de los
costos (CAE). De esta manera, se elige el proyecto posible más costo-eficaz,
es decir, aquél que tiene el menor ratio CE.
Para utilizar esta metodología necesitamos definir un indicador que exprese
los objetivos y metas del PIP, a este indicador se le conoce como INDICADOR
DE IMPACTO. Sin embargo, no siempre podremos encontrar indicadores de
impacto, por lo que utilizaremos como medida de aproximación indicadores
basados en resultados inmediatos: INDICADOR DE EFECTIVIDAD.
En proyectos como los de salud y educación por ejemplo, al realizar la
evaluación no se debe perder de vista la vida útil del proyecto, ya que es
el período durante el cual se estará atendiendo a estudiantes y enfermos
en el servicio; por otro lado la eficiencia siempre se mide con respecto a un
parámetro básico, como por ejemplo: El parámetro básico en términos de
metro cuadro de construcción es de Q 1,200.00 por metro cuadrado; desde
esta perspectiva, las construcciones educativas o de salud, donde el costo
por metro cuadrado sea más elevado que el parámetro, el proyecto no es
eficiente.
• En educación:
-- Costo de inversión por alumno
-- Costo de inversión por metro cuadrado de construcción
• En salud:
-- Costo de inversión por persona atendida
-- Costo de inversión por metro cuadrado de construcción
7.12. LOS PRECIOS SOCIALES
En muchos casos, los precios privados no reflejan el verdadero valor de los bienes,
el cual está dado por el precio social. El precio social es el precio que existiría si
no hubiese distorsiones (impuestos, subsidios, monopolio, monopsonio, etc.) en
los mercados relacionados al bien que se está tratando, por lo que representa el
costo asumido por el país en su conjunto.
Es importante tener en cuenta que:
• El factor de conversión se aplica sobre el precio privado sin considerar el IGV.
• Para aquellos costos en que no se tenga un factor de conversión y que estén
afectos al IGV debe restársele el IGV.
• Para aquellos costos en que no se tenga un factor de conversión y no estén
afectos al IGV deberá considerarse el precio privado sin modificaciones.
7.13. LOS FACTORES DE CORRECCIÓN
Cuando se realiza una evaluación social, resulta necesaria la corrección de los
precios de mercado. Los nuevos valores así obtenidos se denominan precios
sociales. Para el cálculo de los precios sociales se utilizan factores de corrección
con el objetivo de eliminar las distorsiones ocasionadas por los impuestos, tanto
directos como indirectos.
El precio social de un bien, servicio, insumo o factor productivo, es igual al precio
privado corregido por un factor de ajuste o de conversión que representa las
distorsiones e imperfecciones del mercado pertinente.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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236. 7.13.1 LOS IMPUESTOS Y LAS DISTORSIONES DE MERCADO
A. IMPUESTO DIRECTO
Son aquellos que recaen directamente sobre las ganancias de las personas y
empresas. Entre los impuestos directos más importantes tenemos el Impuesto
a la Renta, el mismo que se aplica sobre las ganancias generadas por las
personas o empresas.
Estas ganancias pueden ser resultado de inversiones de capital, es decir, de
actividades empresariales, o del pago que uno recibe cuando trabaja como
empleado o como independiente.
Por ejemplo, si una empresa procesadora de anís vende durante el año
la suma de S/.100,000.00 (cien mil soles) y sus costos totales son 80,000.00
(ochenta mil soles) su ganancia antes del impuesto será de 20,000.00 soles.
Sobre esta ganancia deberá aplicarse la tasa de Impuesto a la Renta que
por ley es de 30%. En consecuencia el impuesto a pagar sería: 20,000.00 X 30%
= 6,000.00 soles.
B. IMPUESTO INDIRECTO
Son aquellos que recaen sobre el consumo de las personas y empresas, es
decir se cobran cuando se realiza una compra o venta de un bien o servicio.
Entre los impuestos indirectos más importantes tenemos:
a. El Impuesto General a las Ventas, que es un impuesto al consumo general,
y se aplica sobre la venta de bienes y servicios dentro del país.
Cuando una persona o empresa compra un producto o servicio, paga este
impuesto, agregándose al precio de mercado del producto o servicio un 16
%, que es lo que establece la ley. Este impuesto es comúnmente conocido
por las siglas IGV.
b. El Impuesto de Promoción Municipal, que es también un impuesto al
consumo y se aplica igual que el IGV.
Es decir, según lo establece la ley, por este impuesto se agrega al precio de
mercado del producto o servicio un 2%. Entonces, cuando una persona o
empresa compra un producto o servicio paga en total por IGV y Promoción
Municipal un total de 18 %.
Veamos a continuación cómo afectan estos impuestos a los precios de los
productos o servicios. Por ejemplo, si un litro de insecticida cuesta en tienda
119.00 nuevos soles, eso quiere decir que la composición de ese precio es la
siguiente:
Los impuestos directos no se considerarán como costos adicionales del
proyecto, dado que si bien es una salida de dinero para la respectiva
institución, es también un beneficio para el Estado, por lo que su efecto
social final es nulo”.
Ventas 100,000.00
Costos 80,000.00
Ganancias antes de impuestos 20,000.00
Impuesto a la Renta (30%) 6,000.00
Ganancia neta 14,000.00
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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237. Por eso, recuerda que cuando tú compras un producto o servicio, estás
aportando con el 19 % de lo que pagas, para que el Estado cumpla con sus
obligaciones.
c. El Impuesto Selectivo al Consumo, que es un tributo específico y se aplica
sobre determinados bienes, como por ejemplo, los cigarros, la gasolina, la
cerveza, los licores, los juegos de azar y apuestas, tales como loterías, bingos,
rifas, sorteos, las máquinas tragamonedas y otros. Los porcentajes de este
impuesto oscilan entre 0 % y 50%, según el tipo de bien o servicio gravado.
7.13.2 TIPOS DE FACTORES DE CORRECCIÓN
Para hacer correcciones, resulta útil trabajar con tres tipos de bienes: bienes
de origen nacional (que supondremos no transables), bienes de origen
importado (transables) y mano de obra.
A. FACTOR DE CORRECCIÓN DE BIENES DE ORIGEN NACIONAL
(BIENES NO TRANSABLES)
Son el conjunto de materiales, insumos y equipos no comercializables
internacionalmente, de origen nacional. Se entiende que un bien o servicio es
no transable cuando su precio interno se determina por la demanda y oferta
internas. Para el cálculo del precio social de los bienes no transables se debe
utilizar los precios de mercado excluyendo todos los impuestos y subsidios.
Si el 100% de los bienes de origen nacional corresponden a nueva producción,
el único impuesto indirecto que los afecta es el IGV de 18%, se usa el factor
de corrección de insumos de origen nacional (FCBN).
Así tenemos:
B. FACTOR DE CORRECCIÓN DE BIENES DE ORIGEN IMPORTADO
(BIENES TRANSABLES)
Son el conjunto de materiales, insumos y equipos comercializables
internacionalmente. Se denomina bien transable a un bien importable o
exportable.
Un bien es transable cuando un incremento en la producción que no puede
ser absorbido por la demanda interna es exportado, o cuando un incremento
en la demanda interna que no puede ser abastecido por la producción
interna es importado.
a. Precio Social de Bienes Importables = Precio CIF * PSD + MC + GF
Donde:
MC: Margen comercial del importador por manejo, distribución y
Valor del producto = 100 +
IGV (17%) = 16
Impuesto de Promoción Municipal (2%) = 2
Total = 118
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238. almacenamiento. GF: Gastos de flete nacional neto de impuestos.
PSD: Precio Social de la Divisa
b. Precio Social de Bienes Exportables = Precio FOB * PSD - GM - GF + GT
Donde:
GM: Gastos de manejo neto de impuestos
GF: Gastos de flete del proveedor al puerto nacional neto de impuestos
GT: Gastos de transporte nacional al proyecto neto de impuestos
PSD: Precio Social de la Divisa
c. Precio Social de la Divisa = PSD = 1.08 * Tipo de cambio nominal (nuevos
soles por US$ dólar).
Es la valoración de una divisa adicional en términos de recursos
productivos nacionales. Discrepa del costo privado de la divisa por
la existencia de distorsiones en la economía, tales como aranceles y
subsidios.
El uso de insumos importados por parte del proyecto incrementa la
importación total de bienes en la economía y, por tanto, la recaudación
por aranceles. Así pues, en ausencia de distorsiones adicionales, el factor de
corrección debería eliminar los efectos de los aranceles y otros impuestos
indirectos aplicables, ya que su recaudación, aunque implica un costo para
la institución, representa también un beneficio para el Estado.
Los bienes de origen importado depende también de la valoración de
mercado de la divisa que, generalmente, es diferente de su valoración
social. Por ello, usualmente, el factor de corrección que se utilizará para los
bienes importados será el cociente que relaciona el factor de corrección de
la divisa y la corrección por aranceles y otros impuestos indirectos.
Así tenemos:
Ejemplo:
Tasas arancelarias 4%, 7%, 12% y 20%, asociadas a insumos, materiales y
equipos, en el caso de tener diferentes tasas arancelarias, se considerará un
promedio de ellas.
• 4% Bombas elevadoras de líquidos
• 7% Máquinas y aparatos para obras públicas de construcción y obras
análogas
C. FACTOR DE CORRECCIÓN DE LA MANO DE OBRA CALIFICADA
Se considera por mano de obra calificada a aquella que posee cualidades
de cierta destreza por experiencia o capacitación.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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239. Se sugiere considerar que aquella que será utilizada en el proyecto que se
evalúa no se encontraba antes empleada, por lo que el costo social no
debería incorporar los impuestos indirectos, dado que éstos aumentan la
recaudación, beneficiando al Estado. Entonces, si no existieran diferencias
entre la valoración de mercado sin impuestos y la valoración social del
trabajo, el factor de corrección sería la inversa de uno más la tasa de
impuestos directos.
D. FACTOR DE CORRECCIÓN DE LA MANO DE OBRA NO CALIFICADA
Se entiende por mano de obra no calificada a aquellos trabajadores
que desempeñan actividades cuya ejecución no requiere de estudios ni
experiencia previa, por ejemplo: jornaleros, cargadores, personas sin oficio
definido, entre otros. El precio social de la mano de obra no calificada resulta
de aplicar un factor de corrección o de ajuste (ver cuadro) al salario bruto o
costo para el empleador de la mano de obra (costo privado).
Estos factores de corrección para el caso peruano han sido normados por el
Sistema Nacional de Inversión Pública y son los siguientes:
E. FACTOR DE CORRECCIÓN DE LOS COMBUSTIBLES
Para el cálculo del precio social de los combustibles, se aplicará una
corrección al precio de mercado, incluyendo impuestos, de 0.66. Este factor
de corrección para el caso peruano ha sido fijado por el SNIP.
7.14. TASA SOCIAL DE DESCUENTO
La Tasa Social de Descuento (TSD) representa el costo en que incurre la sociedad
cuando el sector público extrae recursos de la economía para financiar sus
proyectos. Se utiliza para transformar a valor actual los flujos futuros de beneficios
y costos de un proyecto en particular.
La utilización de una única tasa de descuento permite la comparación del valor
actual neto de los proyectos de inversión pública. La Tasa Social de Descuento
Nominal se define como la TSD ajustada por la inflación. La Tasa Social de
Descuento actual para el caso peruano es equivalente a 9% y la Tasa Social de
Descuento Nominal es 14%69
. Si la evaluación del proyecto se realiza a precios
reales o constantes se debe utilizar la Tasa Social de Descuento. Si la evaluación
se realiza a precios nominales o corrientes se debe utilizar la Tasa Social de
Descuento Nominal.
69 Los porcentajes de las tasas de descuento se actualizan en la página Web del Ministerio de Economía y
Finanzas.
REGION URBANO RURAL
Lima Metropolitana 0.86 -
Resto Costa 0.68 0.57
Sierra 0.60 0.41
Selva 0.63 0.49
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220 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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240. ¿Qué son los precios reales?
Los precios reales se definen como aquellos que no toman en cuenta el efecto
de la inflación. Para fines prácticos es mejor definir con claridad que los precios
utilizadosenlaevaluacióndeunproyectocorrespondenaunafechadeterminada
(digamos de junio de un cierto año) y entonces los flujos de costos y beneficios son
expresados en términos “reales”. Es importante señalar que los precios “reales” no
pueden ser fijos, es decir que el precio de un servicio como la mano de obra no
puede ser fijo durante el período de evaluación de un proyecto (a veces más de
20 años) puesto que existen fuerzas en la economía que modificarán su probable
trayectoria. De este modo, al hacer las proyecciones el analista de proyectos
deberá utilizar supuestos “razonables” sobre el comportamiento probable de los
precios de los bienes y servicios que el proyecto utilizará o producirá.
¿Cuál es la diferencia entre precios reales y precios nominales?
Los precios nominales se definen como los precios de mercado prevalecientes
en cualquier momento del tiempo. Al comparar el precio de un bien, respecto al
que tenía en un cierto momento del pasado, o el que probablemente tendrá en
el futuro, será necesario eliminar el efecto de la tasa de inflación, a fin de saber si
es que “en términos reales” el precio del bien aumentó o disminuyó (por supuesto
deberá tratarse de un bien o servicio que tenga “aproximadamente” las mismas
características en los tiempos en comparación. Es bien conocido que los precios
de las computadoras han venido disminuyendo, en términos reales, en los últimos
años, como consecuencia de los cambios tecnológicos ocurridos. Por otro lado,
en algunos casos los precios de bienes inmuebles pueden haber aumentado de
precio (por encima de la inflación) debido a un aumento en la demanda en
relación a la oferta disponible.
¿Qué es la tasa social de descuento?
Latasasocialdedescuentorepresentaelcostoparalasociedaddeutilizarrecursos
hoy en día, para obtener beneficios en el futuro. Si un proyecto rinde solamente
dicha tasa social, su VAN es de cero, es decir, la riqueza social no cambia a lo
largo del tiempo. La tasa social de descuento es un promedio ponderado (por
los porcentajes de cada monto en relación a la inversión total de la economía)
de la tasa de rendimiento de la inversión privada (bruta de impuestos), la tasa de
rendimiento al ahorro nacional (bruta de impuestos), y la tasa marginal del costo
del endeudamiento externo.
¿En qué términos se expresa la tasa social de descuento, reales o
nominales?
La tasa social de descuento se expresa en términos reales, del mismo modo que
así deben estar expresados los valores monetarios de costos y beneficios de los
proyectos. Esto significa que los precios de insumos utilizados y de productos
obtenidos con el proyecto deben referirse a una fecha determinada. Es decir,
los flujos de costos y beneficios deben decir: “cifras expresadas en millones de
pesos de junio del 2005”, por ejemplo. El término “precios constantes” en realidad
es equivocado. No existen precios constantes en la economía real, pues siempre
están cambiando debido a factores reales dentro o fuera del país.
¿Cuál es la relación entre la tasa de interés real, la tasa de interés
nominal y la inflación?
Estos tres factores están relacionados estrechamente. Un capital depositado en
el banco, a una tasa de interés nominal (por lo general los bancos no establecen
el compromiso de pagar una tasa de interés real), rinde un cierto monto de
intereses anualmente, digamos el 10%. Sin embargo, si la tasa de inflación fuese
exactamente igual al 10%, resultaría obvio que el pago de intereses por parte del
banco apenas alcanzó a compensar la pérdida de poder adquisitivo del dinero.
Para que exista un interés real positivo, la tasa de interés nominal debe ser superior
a la tasa de inflación. En el anexo dos de este documento se presenta un ejercicio
práctico que hace la relación entre estas variables.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
221EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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241. • Flujo nominal: usa valores corrientes los que hay que reajustar por la tasa de
inflación. Refleja los cambios tanto en la producción y volumen de ventas
como en los precios de los bienes.
• Flujo real: usa valores constantes, tomando un año como base y los precios de
ese año que regirán a lo largo de toda la vida útil del proyecto. Refleja sólo los
cambios en la producción y volumen de ventas de los bienes (no es necesario
reajustar por la tasa de inflación).
• La devaluación es la pérdida de valor de la moneda nacional frente a una
moneda extranjera.
• Si el flujo de caja está expresado en soles, la devaluación (revaluación)
afectará a todas las transacciones que se realicen en dólares o euros y deban
ser expresadas en soles para incluirlas en el flujo de caja.
• Si la moneda nacional se devaluara, el ajuste respectivo incrementaría el valor
de estas cuentas respecto a la situación donde ambas monedas valen igual;
y viceversa.
7.15. LOS COSTOS A PRECIOS SOCIALES
Los precios privados no reflejan situaciones de eficiencia económica debido
a fallas del mercado por la presencia de impuestos, subsidios, monopolios,
oligopolios, entre otros.
Por dicha razón, una adecuada evaluación del proyecto desde el punto de vista
de la sociedad, hace necesario efectuar la corrección de los costos del proyecto
de precios privados a precios sociales, aplicando factores de corrección. Dicha
corrección permite una aproximación a los costos que se darían en una situación
de competencia perfecta, la cual por definición refleja una situación de eficiencia
económica.
Para el paso de precios privados a precios sociales existen dos métodos:
a. Afectarlos directamente a los costos incrementales
b. Afectarlos a los precios con y sin proyecto y después hacer la diferencia entre
ellos:
EJEMPLO: En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo deportivo
Rosa Linda“, los costos sin proyecto a precios sociales de determinan multiplicando
por el factor de corrección que para este proyecto se considera en 0.84.
COSTO SOCIAL = Costo a precios privados X factor de corrección.
Costos sin proyecto a
precios privados
Costos con proyecto
a precios privados
COSTO INCREMENTAL A
PRECIOS PRIVADOS=-
COSTO INCREMENTAL
A PRECIOS PRIVADOS
FACTOR DE
CORRECCIÓN
COSTO INCREMENTAL A
PRECIOS SOCIALES=x
Costos sin proyecto a
precios privados
FACTOR DE
CORRECCIÓN
COSTO SIN PROYECTO A
PRECIOS SOCIALES=x
Costos con proyecto
a precios privados
FACTOR DE
CORRECCIÓN
COSTO CON PROYECTO
A PRECIOS SOCIALES=x
COSTO SIN
PROYECTO A
PRECIOS SOCIALES
COSTO CON
PROYECTO A
PRECIOS SOCIALES
COSTO INCREMENTAL A
PRECIOS SOCIALES=-
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
222 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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242. EJEMPLO:
En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo deportivo Rosa Linda“,
los costos de inversión a precios sociales se determinarán por los siguientes ítems:
EJEMPLO: En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo deportivo
Rosa Linda“, los costos de operación y mantenimiento con proyecto a precios
sociales se determinarán por los siguientes ítems:
TABLA 7.7 Situación con proyecto: Costo de inversión a precios
sociales (nuevos soles)
DESCRIPCIÓN
COSTO A
PRECIOS DE
MERCADO
FACTOR DE
CORRECCIÓN
COSTO TOTAL
A PRECIOS
SOCIALES
1. EXPEDIENTE TÉCNICO 50,000.00 0.909 45,000.00
2. ACONDICIONAMIENTO DE
INFRAESTRUCTURA DEPORTIVA
(COSTO INCLUIDO IGV)
1,448,571.43 1,237,080.00
Insumos de origen nacional 1,014,000.00 0.84 851,760.00
Insumos de origen importado 0.00 0.00 0.00
Mano de obra calificada 289,714.29 0.909 260,742.86
Mano de obra no calificada 144,857.14 0.86 124,577.14
3. SUPERVISIÓN (5% de C-IGV) 72,428.57 0.909 65,185.71
COSTO TOTAL DE INVERSIÓN A
PRECIOS SOCIALES (1+2+3)
1,571,000.00 1,347,265.71
TABLA 7.6
Situación sin proyecto: Costos de operación y
mantenimiento a precios sociales (nuevos soles)
RUBRO
COSTO A
PRECIOS DE
MERCADO
FACTOR DE
CORRECCIÓN
COSTO A
PRECIOS
SOCIALES
Servicio de limpieza
(S/.700.00 mensual)
8,400.00 0.86 7,224.00
Pago suministro de agua
(S/.700.00 mensual)
8,400.00 0.84 7,056.00
Pago electricidad
(S/.2,000.00 mensual)
2,4000.00 0.84 20,160.00
COSTO TOTAL DE OPERACIÓN
Y MANTENIMIENTO SIN
PROYECTO
40,800.00 ---- 34,440.00
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
223EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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243. 7.16. LOS FLUJO DEL PROYECTO
Para realizar la evaluación de un proyecto hay que comparar sus costos
incrementales con sus beneficios incrementales, mismos que se generan en
diversos periodos de tiempo. Para ello se debe organizar toda la información
relevante en un esquema temporal que permita analizar los diferentes conceptos
de costos incrementales y beneficios incrementales. A partir de este esquema,
al que se le denomina “flujo del proyecto”, será posible obtener el monto de
beneficio neto de cada año y, posteriormente, cada cifra se podrá convertir a un
valor presente aplicándole una tasa de descuento determinada.
La mayoría de los flujos de un proyecto se comportan como se observa en la
figura 7.3-A, sin embargo, para los proyectos que requieren de reposición de
equipo o fuertes gastos en mantenimiento cada cierto periodo de años, el flujo se
comportaría de acuerdo con la figura 7.3-B. Otros proyectos pueden requerir de
un gasto de cierre (como el caso de un relleno sanitario o de una mina), lo cual
se observa en la figura 7.3-C.
Flujos
Beneficios
Costos
Tiempo
Flujos
Beneficios
Costos
Tiempo
Flujos
Beneficios
Costos
Tiempo
A. B. C.
FIGURA Diferentes flujos de proyecto7.3
TABLA 7.8
Situación con proyecto: Costo de operación y
mantenimiento a precios de mercado (nuevos soles)
RUBRO
COSTO A
PRECIOS DE
MERCADO
FACTOR DE
CORRECCIÓN
COSTO A
PRECIOS
SOCIALES
Servicio de limpieza de 2
personas (c/u S/.700.00
mensual)
16,800.00 0.86 14,448.00
Pago suministro de agua
(S/. 1,000.00 mensual)
12,000.00 0.84 10,080.00
Pago electricidad
(S/. 2,500.00 mensual)
30,000.00 0.84 25,200.00
Administración 2 personas
(c/u S/. 2,000.00 mensual)
48,000.00 0.909 43,632.00
COSTO TOTAL DE OPERACIÓN
Y MANTENIMIENTO CON
PROYECTO
106,800.00 --- 93,360.00
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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244. Por lo general el flujo de un proyecto significa entrada y salida de dinero. Asimismo
este flujo puede o no incluir las entradas por préstamos de un banco o los pagos
por amortizaciones o intereses, ello dependerá del enfoque de la evaluación
que se esté realizando. Es conveniente que en los proyectos de inversión
pública también se realice la evaluación desde el punto de vista privado de la
propia entidad promotora (cuando en efecto existan flujos de salida e ingreso
monetario), con el objeto de saber cómo se modificará la situación patrimonial
de la entidad o dependencia que realice el proyecto, como es el caso de los
organismos operadores de los servicios de agua potable y alcantarillado.
¿La metodología de evaluación dependerá del flujo del proyecto?
Si, el método de evaluación dependerá si nuestro flujo presenta ingreso y salida
de dinero, así por ejemplo en el caso del proyecto “El Circuito Mágico de Aguas”,
formulado por la Municipalidad de Lima, encontraremos que existen salidas de
dinero por concepto de la inversión realizada, asimismo existirán salidas de dinero
por concepto de la operación y mantenimiento de las piletas y el parque en
general, pero también existirán ingresos de dinero por concepto de la venta de
entradas para visitar el parque, en este escenario será recomendado efectuar
la evaluación por la metodología costo – beneficio, la misma que nos permitirá
determinar todos los indicadores de rentabilidad como:
• VAN - Valor actual neto
• VANI - Valor actual neto incremental
• TIR - Tasa interna de retorno
• TIRI - Tasa interna de retorno incremental
• B/C - Ratio Beneficio / Costo
• CAE - Costo anual equivalente
• VAE - Valor anual equivalente
• PRI - Periodo de recuperación de la inversión
• CC - Costo Capitalizado
Pero supongamos que tenemos el proyecto ”Construcción de loza deportiva en
Campoy”, nuestro proyecto tendrá salidas de dinero por concepto de la inversión
que se realizará y eventuales mantenimientos pero no considera ingresos de
dinero por el alquiler de la loza u otros, en este sentido lo recomendado será
evaluar por la metodología costo efectividad donde como mínimo tendremos
que construir el flujo de costos incrementales del proyecto a fin de calcular el
indicador de resultado apropiado (costo por persona beneficiada, costo por m2
de loza deportiva, costo por unidad de predio, etc.)
¿Entonces los proyectos que no tienen ingreso monetario
únicamente se evaluarán por la metodología costo efectividad?
Falso, los proyectos que no tienen ingreso monetario también opcionalmente
pueden ser evaluados por la metodología costo – beneficio, así tenemos por
ejemplo el proyecto de la “Canalización del Río Surco en San Borja”, presenta
salidas de dinero por concepto de la inversión de canalizar el río, y un costo
mínimo de mantenimiento del mismo, no se presentan ingresos monetarios reales,
pero si se pueden presentar ahorros al implementarse el proyecto, los mismos
que pueden simular ingresos al proyecto y obtener un flujo de ingresos y salidas,
permitiéndose aplicar de este modo el método de costo – beneficio. Ejemplo:
SALIDAS INGRESOS
• Costo de inversión
para la construcción
del canal
• Costos de
mantenimiento del
canal
• Ahorros por mantenimiento periódico (limpieza y
desbroce del canal cuando se encontraba a tajo
abierto).
• Ahorros por campañas de desratización y
fumigación
• Ganancia de área verde para el desarrollo de
actividades de recreación
• Ahorros por menores riegos de enfermedades y
accidente
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245. 7.16.1 FLUJO DE COSTOS INCREMENTALES
Es una matriz que contiene los costos incrementales que debe afrontar el
proyecto en cada período de ejecución y operación (normalmente años
o meses), desglosadas por ítems. También es posible desagregar los costos
incrementales por actividades, para facilitar la programación. En ambos
casos se obtiene el mismo resultado.
El flujo debe consignar todos los costos relevantes. Es preciso hacer un detalle
de los componentes involucrados, su costo unitario, vida útil, valor residual
y la cantidad requerida según el plan de producción o de prestación del
servicio (diseñado en la formulación).
Para elaborar un flujo de costos incrementales hay que tener presente:
a. Los costos son incrementales es decir producto de la diferencia de los
costos con proyecto menos los costos sin proyecto.
b. Los períodos parten del “año cero”, que corresponde a la etapa de
ejecución, en la que se realizan las inversiones. Los períodos siguientes
incluyen los costos de operación, de mantenimiento y reposición o
ampliación de la inversión.
c. Los montos consignados en cada período deben expresarse en moneda
de igual poder adquisitivo, por ejemplo, soles o dólares.
d. En los proyectos que requieren inversión se debe considerar su valor
residual, que es la estimación del precio al cual se pueden vender los
bienes de capital al término de su vida útil o al finalizar el proyecto. Este
se debe consignar como un ingreso en el período correspondiente. El
terreno tiene un valor residual igual a su valor nominal inicial, es decir,
se recupera el 100%, salvo el caso en que el proyecto produzca una
variación en el valor económico del mismo.
e. Se recomienda que el horizonte de vida de un proyecto sea calculado en
función de la vida útil de sus bienes de capital. La vida útil de los bienes
de capital son los años estimados de su potencial operación. Depende
de sus especificaciones técnicas y la intensidad de su uso en el proyecto.
Por ejemplo, una camioneta podría funcionar sin mayores problemas por
6 o más años, pero si, su costo de mantenimiento luego del tercer año
es mayor que el de reposición, será preferible consignar una vida útil de
3 años. Para las construcciones se suelen considerar entre 10 y 20 años,
pero para el caso peruano en proyectos vinculados al Sistema Nacional
de Inversión Pública el horizonte de vida máximo es de 10 años.
f. Si el proyecto dura más que la vida útil de alguno de los bienes de capital
que requiere, será necesario hacer una inversión de reposición. Si la
situación es la inversa, existirá un valor residual equivalente al tiempo de
vida útil que le resta.
Un caso particular sucede con los proyectos forestales cuyo periodo de
vida útil se estima en 50 años, entonces la pregunta que se genera es:
¿El proyecto se tiene que evaluar a 50 años, pese a que las normas para
el Sistema de Inversión Pública Peruano estipulan que no puede ser mayor
a 10 años?
No, el proyecto tiene que evaluarse en un horizonte máximo de 10 años,
lo que si se hace es una actualización de los costos y beneficios de los
años 11 al 50 al año 10 y se procede a evaluar.
EJEMPLO:
En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo deportivo Rosa
Linda“, para determinar un flujo de costos incrementales se proyectaran los
costos con y sin proyecto durante su ciclo de vida. Es importante mencionar
que el costo sin proyecto la obtenemos en el año 0, pero el costo con
proyecto recién la obtendremos en el año 1, por lo que para equiparar
criterios en dicho flujo se consideraran las cifras solo a partir del año 1.
La tabla N° 7.9 detalla los costos proyectados con y sin proyecto. Las tablas
N° 7.10 y 7.11 muestran los costos incrementales a precios de mercado y a
precios sociales.
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246. La proyección se ha estimado considerando la formula y variables siguientes:
Ct
= Co
x (1+r)n
Donde:
Ct
= Costo en el año “t”, que vamos a estimar.
Co
= Costo en el “año base” (conocida)
r = Inflación (estimada en 2%)
n = Número de años entre el “año base” (año cero) y el año “t”
7.16.2 FLUJO DE BENEFICIOS INCREMENTALES
El flujo de beneficios incrementales es una metodología para ordenar la
secuencia de los beneficios que reportara el proyecto. Estos beneficios
incrementales tienen la particularidad de ser los beneficios netos, los mismos
que van a medir los cambios en el bienestar de la población que se pueden
atribuir a la intervención del proyecto, eliminando el efecto de factores
ajenos al proyecto que podrían haber influido en los resultados observados.
Los beneficios incrementales del proyecto permiten determinar con mayor
certeza la relación causa-efecto entre un proyecto dado y sus efectos
directos sobre la población beneficiaria. La metodología a seguir consiste en
la construcción de un escenario contrafactual, a través del cual se comparan
los ingresos en la situación con proyecto con aquellos que se obtendrían en
una situación en la que el proyecto no fuera implementado, de este modo, se
puede estimar el incremento de los ingresos que pueden ser efectivamente
atribuidos al proyecto.
TABLA 7.9 Proyección de costos con y sin proyecto (nuevos soles)
AÑO
Costo total de operación y
mantenimiento sin proyecto
Costo total de operación y
mantenimiento con proyecto
A precios de
mercado
A precios
sociales
A precios de
mercado
A precios
sociales
0 40,800.00 34,440.00
1 41,616.00 35,128.80 106,800.00 93,360.00
2 42,448.32 35,831.38 108,936.00 95,227.20
3 43,297.29 36,548.00 111,114.72 97,131.74
4 44,163.23 37,278.96 113,337.01 99,074.38
5 45,046.50 38,024.54 115,603.75 101,055.87
6 45,947.43 38,785.03 117,915.83 103,076.98
7 46,866.38 39,560.73 120,274.15 105,138.52
8 47,803.70 40,351.95 122,679.63 107,241.29
9 48,759.78 41,158.99 125,133.22 109,386.12
10 49,734.97 41,982.17 127,635.89 111,573.84
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247. TABLA7.10Costosincrementalesapreciosdemercado(nuevossoles)
RUBROAÑO0AÑO1AÑO2AÑO3AÑO4AÑO5AÑO6AÑO7AÑO8AÑO9AÑO10
NVERSIÓN1,571,000.00
Costototalde
operacióny
mantenimiento
conproyecto
106,800.00108,936.00111,114.72113,337.01115,603.75117,915.83120,274.15122,679.63125,133.22127,635.89
Costototalde
operacióny
mantenimiento
sinproyecto
41,616.0042,448.3243,297.2944,163.2345,046.5045,947.4346,866.3847,803.7048,759.7849,734.97
COSTOS
INCREMENTALES
APRECIOSDE
MERCADO
1,571,000.0065,184.0066,487.6867,817.4369,173.7870,557.2571,968.4073,407.7774,875.9376,373.4477,900.92
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248. TABLA7.11Costosincrementalesapreciossociales(nuevossoles)
RUBROAÑO0AÑO1AÑO2AÑO3AÑO4AÑO5AÑO6AÑO7AÑO8AÑO9AÑO10
NVERSIÓN1,347,265.71
Costototalde
operacióny
mantenimiento
conproyecto
93,360.0095,227.2097,131.7499,074.38101,055.87103,076.98105,138.52107,241.29109,386.12111,573.84
Costototalde
operacióny
mantenimiento
sinproyecto
35,128.8035,831.3836,548.0037,278.9638,024.5438,785.0339,560.7340,351.9541,158.9941,982.17
COSTOS
INCREMENTALES
APRECIOS
SOCIALES
1,347,265.7158,231.2059,395.8260,583.7461,795.4263,031.3264,291.9565,577.7966,889.3468,227.1369,591.67
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249. Para elaborar un flujo de beneficios incrementales hay que tener presente:
a. Los beneficios son incrementales es decir producto de la diferencia de los
beneficios con proyecto menos los beneficios sin proyecto.
b. Los períodos parten del “año uno”, que corresponde a la etapa posterior
en que se realizan las inversiones.
c. Los montos consignados en cada período deben expresarse en moneda
de igual poder adquisitivo, por ejemplo, soles o dólares.
EJEMPLO:
En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo deportivo Rosa
Linda“, para determinar un flujo de beneficios incrementales se proyectaran
los beneficios con y sin proyecto durante su ciclo de vida. Es importante
mencionar que el beneficio sin proyecto la obtenemos en el año 0, pero
el beneficio con proyecto recién la obtendremos en el año 1, por ello para
equiparar criterios en dicho flujo se consideraran las cifras solo a partir del
año 1.
La tabla N° 7.12 detalla los beneficios proyectados con y sin proyecto y la
tabla N° 7.13 muestra los beneficios incrementales.
La proyección se ha estimado considerando la formula y variables siguientes:
Bt
= Bo
x (1+r)n
Donde:
Bt
= Costo en el año “t”, que vamos a estimar.
Bo
= Costo en el “año base” (conocida)
r = Inflación (estimada en 2%)
n = Número de años entre el “año base” (año cero) y el año “t”
TABLA 7.12 Proyección de beneficios con y sin proyecto
(nuevos soles)
AÑO Beneficio sin proyecto Beneficio con proyecto
0 201,220.00
1 205,244.40 591,425.00
2 209,349.29 603,253.50
3 213,536.27 615,318.57
4 217,807.00 627,624.94
5 222,163.14 640,177.44
6 226,606.40 652,980.99
7 231,138.53 666,040.61
8 235,761.30 679,361.42
9 240,476.53 692,948.65
10 245,286.06 706,807.62
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250. TABLA7.13Beneficiosincrementales(nuevossoles)
RUBROAÑO0AÑO1AÑO2AÑO3AÑO4AÑO5AÑO6AÑO7AÑO8AÑO9AÑO10
Beneficioscon
proyecto
591,425.00603,253.50615,318.57627,624.94640,177.44652,980.99666,040.61679,361.42692,948.65706,807.62
Beneficiossin
proyecto
205,244.40209,349.29213,536.27217,807.00222,163.14226,606.40231,138.53235,761.30240,476.53245,286.06
BENEFICIOS
INCREMENTALES
386,180.60393,904.21401,782.30409,817.94418,014.30426,374.59434,902.08443,600.12452,472.12461,521.57
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251. 7.16.3 FLUJO NETO
El flujo neto es la diferencia entre el flujo de costos incrementales menos los
beneficios incrementales.
EJEMPLO:
En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo deportivo Rosa
Linda“, para determinar el flujo neto se restaran los datos ya obtenidos
anteriormente:
• Los beneficios incrementales menos costos incrementales a precios de
mercado para obtener un flujo neto a precios de mercado.
• Los beneficios incrementales menos costos incrementales a precios
sociales para obtener un flujo neto a precios sociales.
Las tablas N° 7.14 y N° 7.15, detallan los flujos netos a precios de mercado y a
precios sociales.
7.16.4 ACTUALIZACIÓN DEL FLUJO NETO
Casi siempre a nivel de pre – grado muchos se cuestionan ¿porque es
necesario actualizar los costos? ¿Es importante realizar una actualización de
costos?
Para responde a esta pregunta podemos repreguntarnos:
¿Cuánto suma dos peras más dos manzanas?
Las respuestas posibles que siempre encuentro son:
• No se puede sumar son dos cosas distintas
• Son dos peras más dos manzanas
• Son cuatro frutas
De ello podemos concluir que no se puede sumar porque son dos cosas
distintas son frutas pero de distinta naturaleza. Similar a ello ocurre con los flujos
de costos en un proyecto, si bien son aparentemente iguales se diferencian
del tiempo en que se ubican, aquí toma relevancia el concepto del valor del
dinero en el tiempo.
A. VALOR DEL DINERO EN EL TIEMPO
El dinero es un activo que cuesta conforme transcurre el tiempo. Encontramos
los conceptos de valor del dinero en el tiempo agrupados en dos áreas: valor
futuro y valor actual. El valor futuro (VF) describe el proceso de crecimiento
de la inversión a futuro a un interés y períodos dados. El valor actual (VA)
describe el proceso de flujos de dinero futuro que a un descuento y períodos
dados representa valores actuales.
EJEMPLO Nº 1:
ESCENARIO 1: De las siguientes opciones ¿Cuál elegiría?
• Tener S/. 10.00 nuevos soles hoy ó
• Obtener S/. 10.00 nuevos soles dentro de un año
Ambas 100% seguras
Indudablemente, cualquier persona sensata elegirá la primera, S/. 10.00
nuevos soles valen más hoy que dentro de un año.
ESCENARIO 2: De las siguientes opciones ¿Cuál elegiría?
• Tener S/. 10.00 nuevos soles hoy ó
• Obtener S/. 15.00 nuevos soles dentro de un año
Ambas 100% seguras.
Elección más difícil, la mayoría elegiría la segunda. Contiene un «premio por
esperar llamada tasa de interés, del 50%. Generalmente en el mercado, esta
tasa de interés lo determina el libre juego de la oferta y demanda.
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252. TABLA7.14Flujonetoapreciosdemercado(nuevossoles)
RUBROAÑO0AÑO1AÑO2AÑO3AÑO4AÑO5AÑO6AÑO7AÑO8AÑO9AÑO10
Beneficios
incrementales
386,180.60393,904.21401,782.30409,817.94418,014.30426,374.59434,902.08443,600.12452,472.12461,521.57
Costos
incrementales
apreciosde
mercado
1,571,000.0065,184.0066,487.6867,817.4369,173.7870,557.2571,968.4073,407.7774,875.9376,373.4477,900.92
FLUJONETO
APRECIOSDE
MERCADO
-1,571,000.00320,996.60327,416.53333,964.87340,644.16347,457.05354,406.19361,494.31368,724.19376,098.68383,620.65
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253. TABLA7.15Flujonetoapreciossociales(nuevossoles)
RUBROAÑO0AÑO1AÑO2AÑO3AÑO4AÑO5AÑO6AÑO7AÑO8AÑO9AÑO10
Beneficios
incrementales
386,180.60393,904.21401,782.30409,817.94418,014.30426,374.59434,902.08443,600.12452,472.12461,521.57
Costo
incremental
aprecios
sociales
1,347,265.7158,231.2059,395.8260,583.7461,795.4263,031.3264,291.9565,577.7966,889.3468,227.1369,591.67
FLUJONETO
APRECIOS
SOCIALES
-1,347,265.71327,949.40334,508.39341,198.56348,022.52354,982.98362,082.64369,324.29376,710.78384,244.99391,929.90
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
234 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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254. EJEMPLO Nº 2:
Un préstamo de S/. 20,000 con 18% de interés anual para su uso durante los
próximos cuatro años.
1º Año del préstamo S/. 20,000 (18% costo del capital 3,600 - FDA 23,600)
2º Año del préstamo S/. 23,600 (18% costo del capital 4,248 - FDA 27,848)
3º Año del préstamo S/. 27,848 (18% costo del capital 5,013 - FDA 32,861)
4º Año del préstamo S/. 32,861 (18% costo del capital 5,915 - FDA 38,776)
FDA: Fin de año
Aplicando al ejemplo el concepto de valor del dinero en el tiempo, vemos
que S/. 20,000 actuales tienen un valor en el tiempo de S/. 23,600 pasado un
año, 27,848 dos años después y, 38,776 pasado cuatro años. Inversamente el
valor de S/. 38,776 a cuatro años vista es S/. 20,000 en la actualidad.
Los cálculos del valor del dinero en el tiempo lo efectuamos con 18% de
costo anual, podría haberse calculado a tasa mayor o menor, pero este
costo nunca será cero. En nuestro ejemplo el valor del dinero en el tiempo de
S/.20,000 al final de cuatro años es S/. 38,776, evaluando al 18% de costo de
capital anual.
El dinero tiene un valor diferente en el tiempo, dado que está afectado por
varios factores:
• La inflación que hace que el dinero pierda poder adquisitivo en el tiempo,
es decir, que se desvalorice.
• El riesgo en que se incurre al prestar o al invertir, pues no se tiene certeza
absoluta de recuperar el dinero prestado o invertido.
• La oportunidad que tendría el dueño del dinero de invertirlo en otra
actividad económica, protegiéndolo no sólo de la inflación sino también
con la posibilidad de obtener una utilidad.
B. FORMULA DE ACTUALIZACIÓN
Para comparar la información del flujo neto, se debe calcular su valor
presente, al momento del análisis (período 0), utilizando la tasa de descuento
vigente para proyectos sociales (para el caso peruano es 11%).
El valor presente es el que tiene hoy una determinada cantidad de dinero
que debe gastarse o que ingresará en el futuro (en el horizonte del proyecto).
Cien nuevos soles de mañana valen menos que cien nuevos soles hoy, debido
a su costo de oportunidad, por lo tanto, el valor presente es siempre un monto
menor al futuro.
Cuando se analizan proyectos pequeños cuyo horizonte normalmente no
supera los seis meses, este cálculo puede ser poco relevante.
El valor presente de los costos de un período determinado se calcula con la
siguiente fórmula:
Donde:
Los factores de descuento para cada periodo son los que se muestran en
el siguiente cuadro. Se debe notar que el factor de descuento es mayor
conforme se avanza en la vida del proyecto, es decir, se divide el flujo entre
un número más grande. Esto refleja el hecho de que los recursos en el presente
valen más que en el futuro.
P = valor presente de una inversión realizada en el período n
F = valor futuro en el período i
i = tasa de descuento
n = cantidad de períodos entre el presente y el futuro.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
235EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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255. a. Factores de descuento tasa continua:
Ejemplo:
Factor de actualización considerando una tasa descuento continua o fija
del 18%
b. Factores de descuento tasa variable.
Cuando las tasas de descuento son diferenciadas a lo largo de los años se
deben aplicar los factores de descuento de tasa variable.
Ejemplo:
Factor de actualización considerando una tasa descuento variada del 18%
para el primer año, 16% para el segundo y 12% para el tercero:
7.17 INDICADORES DE RENTABILIDAD
La evaluación de proyectos, o evaluación de inversiones, o análisis costo
- beneficio, consiste en comparar los costos (de inversión y operación) del
proyecto con los beneficios que este genera, con el objeto de decidir sobre la
conveniencia de su realización. Para poder llegar a comparar los costos con los
beneficios, previamente es necesario identificarlos, medirlos y valorarlos.
La identificación de costos y beneficios, consiste en determinar, en forma
cualitativa, los impactos positivos y negativos que genera el proyecto. Por
ejemplo: la construcción de una central hidroeléctrica permitirá entre otras
cosas: disminuir las tarifas de luz, aumentar la potencia instalada y mejorar la
oferta de energía (beneficios), por el lado de los costos, identificamos entre
PERIODO 0 1 2 3 ... N
Factor de
descuento
1 F1
/(1+i) F2
/(1+i)2
F3
/(1+i)3
Fn
/(1+i)n
Periodo 0 1 2 3 ... N
Factor de
descuento
1 1/(1+i1
) 1/(1+i1
)(1+i2
)
1/(1+i1
)(1+i2
)
(1+i3
)
1/ Pn
i=1
(1+i)
AÑO PERIODO
0 1
1 1/(1+0.18)1 0.8475
2 1/(1+0.18)2 0.7182
3 1/(1+0.18)3 0.6086
AÑO PERIODO
0 1
1 1/(1+0.18) 0.8475
2 1/(1+0.18)(1+0.16) 0.7305
3 1/(1+0.18)(1+0.16)(1+0.12) 0.6522
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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256. otros: las obras civiles, movimientos de tierras, equipos, uso de recursos humanos
altamente capacitados y la migración de algunas aves cuyo hábitat se localiza
precisamente en el entorno del río que será utilizado para el embalse.
La medición de beneficios y costos se refiere a su cuantificación en unidades
físicas, siguiendo con el ejemplo anterior: cuantos kilowatt-hora podrán ser
generados, cuantas toneladas de materiales se necesitarán, cuantas máquinas,
cuantos profesionales según especialidad deberán participar en el proyecto, y
por último, cuántas aves deberán migrar.
La valoración de beneficios y costos, consiste en transformar las unidades físicas
en indicadores económicos, mediante los precios de los bienes producidos y los
recursos utilizados, este último paso del proceso es el que presenta dificultades
en algunos casos. Siguiendo con el ejemplo anterior, la mayoría de los costos y
beneficios identificados y medidos en la central hidroeléctrica son valorables, sin
embargo, ¿que costo tiene la migración de las aves?.
Adicionalmente, existen costos y beneficios que pueden ser identificados pero
difícilmente pueden ser medidos (ex ante) en unidades físicas, por ejemplo,
¿cuánto mejorará el aprendizaje de los alumnos beneficiados por un proyecto de
informática educativa?, podemos estimar cuántos alumnos se beneficiarán, pero
resulta complejo predecir cuánto aumentará la calidad de su proceso educativo.
Una vez que hemos logrado completar este proceso de identificar-medir-valorar,
suponiendo que los principales beneficios y costos pudieron ser valorados,
debemos pensar en cómo compararlos.
Esta comparación de costos y beneficios en distintos instantes del tiempo
finalmente se traduce en indicadores de rentabilidad, así encontraremos que
dentro de las principales herramientas y metodologías que se utilizan para medir
la bondad de un proyecto son:
• VAN - Valor actual neto
• VANI - Valor actual neto incremental
• TIR - Tasa interna de retorno
• TIRI - Tasa interna de retorno incremental
• B/C - Ratio Beneficio / Costo
• CAE - Costo anual equivalente
• VAE - Valor anual equivalente
• PRI - Periodo de recuperación de inversión
• CC - Costo Capitalizado
• IR - Índice de rentabilidad
• IVA - Índice del valor actual neto
• TRI – Tasa de rentabilidad inmediata
7.17.1 VALOR ACTUAL NETO
El Valor Actual Neto también denominado Valor Presente Neto (VPN) es el
método más conocido a la hora de evaluar proyectos de inversión a largo
plazo. El Valor Actual Neto permite determinar si una inversión cumple con
el objetivo básico financiero: MAXIMIZAR la inversión. El Valor Actual Neto
permite determinar al Inversionista o Institución si dicha inversión puede
incrementar o reducir el valor. Ese cambio en el valor estimado puede ser
positivo, negativo o continuar igual. Si es positivo significará que el valor del
Inversionista o de la Institución tendrá un incremento equivalente al monto
del Valor Actual Neto. Si es negativo quiere decir que el Inversionista o la
Institución reducirá su riqueza en el valor que arroje el VAN. Si el resultado
del VAN es cero, el Inversionista o la Institución no modificará el monto de su
valor Invertido.
El Valor Actual Neto corresponde a la diferencia entre el valor presente de los
ingresos y el valor presente de los egresos.
El VAN mide, en moneda de hoy, cuanto mas rico será el inversionista si
realiza el proyecto en vez de colocar su dinero en la actividad que le brinda
como rentabilidad la Tasa de Descuento.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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257. A. REPRESENTACIÓN MATEMÁTICA
Suponiendo que existe una inversión inicial en el año cero así como costos
y beneficios en los siguientes años. Este tipo de escenario es muy común en
proyectos privados.
Bt
: Beneficios en el período (t)
Ct
: Costos en el período (t)
i : Tasa de descuento (tasa de interés o costo de oportunidad del capital).
I0
: Inversión en el período cero.
n : Vida útil del proyecto.
Suponiendo que existe una inversión inicial en el año cero y solo costos en los
siguientes años. Este tipo de escenario es muy común en proyectos sociales.
B. PROCEDIMIENTO DE CÁLCULO
Para hallar el VAN se traen a valor presente los ingresos futuros de cada año,
descontándoles la tasa de interés (tasa de oportunidad) anual, de acuerdo
con los periodos transcurridos entre el momento 0 y el momento del ingreso.
Luego en el momento 0 se obtiene el valor neto entre el valor presente de los
ingresos y el valor presente de los egresos (inversión).
La condición indispensable para comparar alternativas es que siempre se
tome en la comparación igual número de años, pero si el tiempo de cada
uno es diferente, se debe tomar como base el mínimo común múltiplo de los
años de cada alternativa.
Al evaluar proyectos con la metodología del VAN se recomienda que se
calcule con una tasa de interés superior a la Tasa de Interés de Oportunidad
(TIO), con el fin de tener un margen de seguridad para cubrir ciertos riesgos,
tales como liquidez, efectos inflacionarios o desviaciones que no se tengan
previstas. Para el caso peruano por norma se encuentra establecida la tasa
social de descuento revisada y explicada en ítems anteriores.
C. INTERPRETACIÓN Y CRITERIO DE DECISIÓN
D. Tipos de VAN
Considerando el tipo de análisis que se lleve a cabo, sea este social o privado
vamos a poder identificar cuatro tipos de Valor actual neto:
• VAN económico a precios de mercado. Este valor mide la rentabilidad
del proyecto para la institución privada a través de la actualización de
los flujos netos económicos con la tasa de descuento. Este indicador sé
utiliza para calcular cuanto más rico es el inversionista al realizar este
proyecto respecto a la mejor alternativa, si utilizara sólo capital propio
para financiarlo. De esta manera, se elimina el efecto del financiamiento
del mismo.
VAN > 0 : Si el VAN es mayor que cero es recomendable realizar la inversión
en el proyecto analizado. Un valor mayor a cero indica que
se obtendrá una ganancia respecto a la inversión en la mejor
alternativa.
VAN = 0: Si el VAN es igual a cero, para el inversionista es indiferente
realizar la inversión en el proyecto.
VAN < 0: Si el VAN es menor que cero, el proyecto no resultará mejor
que su alternativa, por lo que el inversionista deberá decidir no
llevarlo a cabo.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
238 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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258. • VAN financiero a precios de mercado. Este valor mide la rentabilidad del
proyecto para la institución privada a través de la actualización de los
flujos netos financieros con la tasa de descuento. Este indicador sé utiliza
para calcular cuanto más rico es el inversionista al realizar este proyecto
respecto a la mejor alternativa, financiándose de otro capital para lo
cual es necesario tomar en cuenta las modalidades para la obtención
y pago de los préstamos otorgados por las entidades bancarias o los
proveedores. Cuando el inversionista recurre a capital prestado serán
diferentes los valores obtenidos porque además de pagar el préstamo,
existirán gastos financieros que deberán ser tomados en cuenta para el
cálculo.
• VAN económico a precios sociales. Este valor mide la rentabilidad del
proyecto para la institución pública a través de la actualización de los
flujos netos económicos a precios sociales con la tasa de descuento.
Este indicador sé utiliza para calcular cuanto será el ingreso adicional
que la institución pública recibirá al realizar este proyecto respecto a
la mejor alternativa, si utilizara sólo capital propio de la institución. De
esta manera, se elimina el efecto del financiamiento del mismo. Este
tipo de indicador recién cobra mayor importancia en el ámbito de una
administración pública moderna en contraste con la tradicional que es
una simple dotara de servicios, en este nuevo rol la institución pública
tiene el reto vital que es el de generar ingresos.
• VAN financiero a precios sociales. Este valor mide la rentabilidad del
proyecto para la institución pública a través de la actualización de los
flujos netos financieros a precios sociales con la tasa de descuento. Este
indicador sé utiliza para calcular cuanto será el ingreso adicional que la
institución pública recibirá al realizar este proyecto respecto a la mejor
alternativa, financiándose de otro capital para lo cual es necesario
tomar en cuenta las modalidades para la obtención y pago de los
préstamos otorgados por las entidades de cooperación internacional
o por la emisión de bonos de la propia institución (considerándose que
este autorizada para dicho fin). Cuando la institución pública recurre
a capital prestado serán diferentes los valores obtenidos porque
además de pagar el préstamo, existirán gastos financieros que deberán
ser tomados en cuenta para el cálculo. En este tipo de análisis toma
importancia las fuentes de cooperación internacional y sus modalidades
de cooperación.
E. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL VAN
• Ventajas:
-- Se considera todos los flujos netos de caja, como así sus vencimientos,
al corresponder a distintas épocas se los debe homogeneizar,
trayéndolos a un mismo momento de tiempo.
-- Se toma en cuenta el valor del dinero en el tiempo; es decir, se
considera el costo de oportunidad del capital o de la inversión.
-- En proyectos mutuamente excluyentes, el VAN permite seleccionar
eficazmente, cuál de ellos ejecutar.
• Desventajas:
-- Requiere para su determinación disponer de la tasa de descuento
-- Existe dificultad para determinar la tasa del costo de capital en
proyectos privados El problema radica en que el inversionista no
necesariamente cuenta con toda la información necesaria del
mercado para realizar un cálculo preciso del costo de oportunidad.
En los proyectos sociales la tasa de descuento viene determinado
por normas del SNIP.
-- El VAN mide la rentabilidad en valor absoluto, ya que depende de
la inversión inicial. Por lo tanto si se debe comparar proyectos con
distinta inversión inicial se debe relativizar el VAN, a fin de obtenerlo
por cada unidad de capital invertido.
-- El VAN depende del horizonte económico de la inversión; por lo
tanto si se deben comparar proyectos de distinta duración se debe
relativizar el VAN a fin de obtenerlo para cada año.
-- El VAN es muchas veces mal entendido, ya que no es una tasa sino
un valor absoluto.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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259. F. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL VAN MATEMÁTICAMENTE
a) Ejemplo del cálculo del VAN si la tasa de descuento es fija
Un proyecto requiere una inversión de 2 millones y producirá beneficios
netos: en el primer año 400,000, en el segundo 1.8 millones y en el tercero 2
millones. La tasa de descuento es de 18% anual.
Cálculo del valor actual neto (millones de nuevos soles)
b) ejemplo de cálculo del VAN si la tasa de descuento es variable
Usando el ejemplo anterior, pero ahora con una tasa de descuento del
18% para el primer año, 16% para el segundo y 12% para el tercero:
Cálculo del valor actual neto con tasa variable(millones de nuevos soles)
G. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL VAN MEDIANTE FUNCIONES DEL EXCEL
Si apreciamos el ejemplo anterior podemos ver la facilidad de cálculo
debido a dos factores, al corto horizonte de vida y a que los flujos son todos
positivos, de presentarse un mayor horizonte de vida y disparidad en los flujos
de beneficio será recomendable utilizar las fórmulas de Excel.
EJEMPLO:
En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo deportivo Rosa
Linda“, para determinar el valor actual neto (VAN), realizaremos los cálculos
a partir de los flujos netos obtenidos tanto a precios de mercado como a
precios sociales, asimismo los calculos se desarrollaran con el software Excel
de la galería Microsoft Office.
Año Beneficio neto
Factor de
actualización
Valor
presente
Flujo
descontado
0 -2.0 1 -2.0 -2.0
1 0.4 1/(1+0.18)1
(0.8475)(0.4) 0.339
2 1.8 1/(1+0.18)2
(0.7182)(1.8) 1.2927
3 2.0 1/(1+0.18)3
(0.6086)(2.0) 1.2172
Valor Actual Neto 0.8489
Año
Beneficio
neto
Factor de actualización
Valor
presente
Flujo
descontado
0 -2.0 1 -2.0 -2.0
1 0.4 1/(1+0.18) (0.8475)(0.4) 0.339
2 1.8 1/(1+0.18)(1+0.16) (0.7305)(1.8) 1.3149
3 2.0 1/(1+0.18)(1+0.16)(1+0.12) (0.6522)(2.0) 1.3044
Valor Actual Neto 0.9582
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260. Es importante mencionar que cuando se evalúa un proyecto social del mismo
se pueden obtener cuatro tipos de VAN, todo dependerá del tipo de flujo
que utilicemos, así para el presente ejemplo considerando los flujos netos que
se detallan en las tablas N° 7.14 y N° 7.15 podremos obtener:
• Flujo neto a precios de mercado, se obtendrá un VAN Económico a
precios de mercado. (Figura N° 7.4)
• Flujo neto a precios sociales, se obtendrá un VAN Económico a precios de
sociales. (Figura N° 7.5)
Queda claro que en el proyecto se asume que la inversión se realiza con
fondos propios de la institución, es por ello que se habla de VAN económico.
En el caso que la inversión del proyecto se ejecutara con fondos financiados
de forma parcial o total por otra fuente de financiamiento será necesario
tomar en cuenta las modalidades para la obtención y pago de los préstamos
otorgados por las entidades bancarias o los proveedores. Cuando el
inversionista recurre a capital prestado serán diferentes los valores obtenidos
porque además de pagar el préstamo, existirán gastos financieros que
deberán ser tomados en cuenta para el cálculo. Este nuevo flujo al cual se
le descuenta los pagos del préstamo y gastos financieros se denominará flujo
neto financiero del cual podremos obtener:
• Flujo neto financiero a precios de mercado, se obtendrá un VAN Financiero
a precios de mercado.
• Flujo neto Financiero a precios sociales, se obtendrá un VAN Financiero a
precios de sociales.
Considerando que en el ejemplo toda la inversión se realiza con los propios
fondos municipales solo se realizará un análisis económico dejando de lado
el análisis financiero.
Es importante considerar que si un proyecto cuenta con financiamiento
externo a la institución, o dicho de otra forma el proyecto se financia parcial
o tal con fondos ajenos a la institución es importante realizar cuatro análisis,
los mimos que nos permitan obtener cuatro tipos de indicadores, los cuales
en el caso del VAN serían:
• VAN Económico a precios de mercado
• VAN Económico a precios sociales
• VAN Financiero a precios de mercado
• VAN Financiero a precios sociales
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261. FIGURA7.4DeterminacióndelVANeconómicoapreciosdemercado(nuevossoles)
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262. FIGURA7.5DeterminacióndelVANeconómicoapreciossociales(nuevossoles)
H .REPRESENTACIÓN GRÁFICA
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263. Para representar el VAN es necesario expresarlo como una función de la tasa
de descuento, así tenemos:
VAN = f(Tasa de descuento)
La relación entre ambas variables es inversa, es decir, a medida que la tasa
de actualización va aumentando, el VAN va tomando valores cada vez más
pequeños. En el caso que la tasa interés bancaria sea superior a la tasa de
descuento, el costo de utilizar el dinero para invertir en el proyecto sería alto,
pues se estaría dejando de ganar dicho interés.
Para elaborar la representación gráfica del VAN, se debe variar la
tasa de descuento utilizada y asociar cada tasa con el VAN calculado
correspondiente.
7.17.2 VALOR ACTUAL NETO INCREMENTAL
FIGURA
Representación gráfica del VAN Económico a precios
sociales y de mercado (nuevos soles)7.6
TASA DE DESCUENTO
VAN ECONOMICO A
PRECIOS DE MERCADO
VAN ECONOMICO A
PRECIOS SOCIALES
8% S/.758,203.36 S/.1,032,388.29
9% S/.653,431.17 S/.925,346.73
10% S/.555,702.32 S/.825,501.07
11% S/.464,436.19 S/.732,258.11
12% S/.379,107.07 S/.645,080.76
13% S/.299,238.40 S/.563,482.13
14% S/.224,397.66 S/.487,020.34
15% S/.154,191.85 S/.415,293.86
20% S/.-138,774.52 S/.115,981.84
25% S/.-358,035.53 S/.-108,028.38
30% S/.-525,953.83 S/.-279,583.80
TABLA 7.16 Escenarios de diversos VAN con la variación de la tasa
de descuento (a precios de mercado y sociales)
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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264. El Valor Presente Neto Incremental es muy utilizado cuando hay dos o más
alternativas de proyectos mutuamente excluyentes y en las cuales solo se
conocen los gastos. En estos casos se justifican los incrementos en la inversión
si estos son menores que el Valor Presente de la diferencia de los gastos
posteriores.
A. REPRESENTACIÓN MATEMÁTICA
Se aplica la misma formula del VAN pero de forma gradual:
Suponiendo que tenemos tres alternativas primero se sacan las diferencias
entre la primera alternativa y segunda alternativa y acto seguido se aplica la
formula del VAN.
Posteriormente se sacara la diferencia entre la mejor alternativa obtenida y la
tercera alternativa y se volverá a aplicar la formula del VAN.
B. PROCEDIMIENTO DE CÁLCULO
Para calcular el VANI se deben realizar los siguientes pasos:
• Se deben colocar las alternativas en orden ascendente de inversión.
• Se sacan las diferencias entre la primera alternativa y la siguiente.
• Si el VPNI es menor que cero, entonces la primera alternativa es la mejor,
de lo contrario, la segunda será la escogida.
• La mejor de las dos se compara con la siguiente hasta terminar con
todas las alternativas.
• Se debe tomar como base de análisis el mismo periodo de tiempo.
C. INTERPRETACIÓN Y CRITERIO DE DECISIÓN
D .
Tipos de VANI
Considerando el tipo de análisis que se lleve a cabo, sea este social o privado
vamos a poder identificar cuatro tipos de Valor actual neto incremental
detallados anteriormente en el indicador VAN.
• VANI económico a precios de mercado
• VANI financiero a precios de mercado
• VANI económico a precios sociales
• VANI financiero a precios sociales
E. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL VANI
• Ventajas:
-- Es usado principalmente cuando hay dos o más alternativas de
proyectos mutuamente excluyentes.
-- Permite la discriminación de alternativas.
• Desventajas:
-- Su aplicación no es muy común
-- En proyectos con una estructura presupuestal amplia el
procedimiento de cálculo se vuelvo tedioso.
De la diferencia
entre la
alternativa B – A
VANI < 0: : Se puede concluir que la mejor
alternativa de inversión es la A.
VANI > 0: : Se puede concluir que la mejor
alternativa de inversión es la B.
De la diferencia
entre la
alternativa C – A
VANI < 0: : Se puede concluir que la mejor
alternativa de inversión es la A.
VANI > 0: : Se puede concluir que la mejor
alternativa de inversión es la C.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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265. F. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL VAN MATEMÁTICAMENTE
Para analizar este tipo de metodología se presenta el siguiente ejercicio
simple. Dadas las alternativas de inversión A, B y C, seleccionar la más
conveniente suponiendo una tasa del 20%.
SOLUCIÓN
Aquí se debe aplicar rigurosamente el supuesto de que todos los ingresos se
representan con signo positivo y los egresos como negativos.
a. Primero se compara la alternativa A con la B:
b. El VPNI se obtiene:
VPNI = -20.000 - 2.000 (1+0.2)-1
+ 10.000 (1+0.2)-2
+ 12.000 (1+0.2)-3
VPNI = -7.777,7
Como el VPNI es menor que cero, entonces la mejor alternativa es la A.
c. Al comprobar que la alternativa A es mejor, se compara ahora con la
alternativa C.
d. El VPNI se calcula como en el caso anterior:
VPN = -25.000 + 8.000 (1+0.2)-1
+ 11.000 (1+0.2)-2
+ 14.000 (1+0.2)-3
VPN = -2.593
Como el Valor Presente Neto Incremental es menor que cero, se puede
concluir que la mejor alternativa de inversión es la A, entonces debe
seleccionarse esta entre las tres.
Alternativas de
inversión
A B C
Flujo
descontado
Costo inicial -100000 -120000 -125000 -2.0
Costa anual de
operación Año 1
-10000 -12000 -2000 0.339
Costa anual de
operación Año 2
-12000 -2000 -1000 1.2927
Costa anual de
operación Año 3
-14000 -2000 0 1.2172
Alternativas de inversión A B B-A
Costo inicial -100000 -120000 -20000
Costa anual de operación Año 1 -10000 -12000 -2000
Costa anual de operación Año 2 -12000 -2000 +10000
Costa anual de operación Año 3 -14000 -2000 +12000
Alternativas de inversión A C C-A
Costo inicial -100000 -125000 -25000
Costa anual de operación Año 1 -10000 -2000 +8000
Costa anual de operación Año 2 -12000 -1000 +11000
Costa anual de operación Año 3 -14000 0 +14000
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
246 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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266. 7.17.3 TASA INTERNA DE RETORNO
La tasa interna de retorno es una tasa porcentual que indica la rentabilidad
promedio anual que genera el capital que permanece invertido en el
proyecto. Es la tasa de interés que hace que el VAN sea igual a cero, en otras
palabras es aquella tasa de oportunidad para la cual el proyecto en estudio
es apenas aceptable.
Es oportuno anotar que el criterio de la TIR presenta ciertas limitantes cuando
la propuesta de inversión incluye flujos de caja no convencionales, en tal
circunstancia aparecen resultados equívocos pues se presentan múltiples
tasas de interés que producen el efecto de VPN = O, por lo tanto cuando
los flujos no son convencionales se recomienda aplicar otros indicadores de
evaluación como la TIR MODIFICADA.
A. REPRESENTACIÓN MATEMÁTICA
La fórmula para calcular la TIR es:
La fórmula para calcular la TIR es:
Donde:
l0
: inversión en el periodo cero
Bt
: beneficios totales en el periodo t
Ct
: costos totales en el periodo t
TIR : tasa de descuento
n : periodos de vida útil
B. PROCEDIMIENTO DE CÁLCULO
Una vez que se ha obtenido el VAN con determinada tasa de descuento,
se prueban diferentes valores de TIR en la ecuación hasta que el VAN sea
igual a cero. También se pueden encontrar, por prueba y error, los valores
de TIR para los cuales el VAN es positivo y muy pequeño, o negativo y muy
cercano a cero, e interpolar linealmente entre ellos para obtener la TIR. Existen
programas para computadora que entre sus funciones financieras incluyen el
cálculo de la TIR, requiriendo únicamente el flujo del proyecto.
C. INTERPRETACIÓN Y CRITERIO DE DECISIÓN
D. Tipos de TIR
Al igual que en el caso del Valor Actual Neto (VAN) se consideran cuatro
tipos de TIR, esto basados en el tipo de análisis que se lleve a cabo, sea este
social o privado o según las consideraciones del capital sea este propio o
financiado es decir a nivel económico o financiero.
La TIR puede ser interpretada simplemente como el máximo costo al cual
un inversionista podría tomar prestado dinero para financiar la totalidad de
un proyecto y ser capaz de repagar tanto el capital como los intereses del
financiamiento con su producción, sin perder dinero.
TIR > COK : Si el TIR es mayor que el COK (costo de oportunidad del
capital)es recomendable aceptar el proyecto.
TIR = COK : Si el TIR es igual al COK, para el inversionista es indiferente
realizar la inversión en el proyecto.
TIR < COK : Si el TIR es menor que el COK, es recomendable rechazar
el proyecto.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
247EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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267. • TIR económico a precios de mercado. Es la tasa de interés que hace
que el VAN sea igual a cero. Para determinar esta TIR se considera que
los flujos con que se están trabajando están a precios de mercado y
que se utiliza sólo capital propio para financiarlo. De esta manera, se
elimina el efecto del financiamiento del mismo.
• TIR financiero a precios de mercado. Es la tasa de interés que hace que
el VAN sea igual a cero. Para determinar esta TIR se considera que los
flujos con que se están trabajando están a precios de mercado y que se
utiliza capital prestado lo que hace que además de pagar el préstamo,
existan gastos financieros que deberán ser tomados en cuenta para el
cálculo.
• TIR económico a precios sociales. Es la tasa de interés que hace que
el VAN sea igual a cero. Para determinar esta TIR se considera que los
flujos con que se están trabajando están a precios sociales y que se
utiliza sólo capital propio para financiarlo. De esta manera, se elimina el
efecto del financiamiento del mismo.
• TIR financiero a precios sociales. Es la tasa de interés que hace que
el VAN sea igual a cero. Para determinar esta TIR se considera que los
flujos con que se están trabajando están a precios sociales y que se
utiliza capital prestado haciendo lo que hace que además de pagar
el préstamo, existan gastos financieros que deberán ser tomados en
cuenta para el cálculo.
E. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL TIR
• Ventajas:
-- Brinda un porcentaje de rentabilidad, por lo que es fácilmente
comprensible.
-- La ventaja de la TIR es que tiene en cuenta todos los flujos netos de
caja, como así también su oportunidad; al corresponder a distintas
épocas se deben medir en un mismo momento de tiempo. La TIR
mide la rentabilidad en términos relativos, por unidad de capital
invertido y por unidad de tiempo.
• Desventajas:
-- No es apropiado para proyectos mutuamente excluyentes, si
estos tienen distinta escala o duración, o diferente distribución de
beneficios.
-- Un mismo proyecto puede tener diferentes TIR (TIR múltiples), porque
existen muchas soluciones a la ecuación.
-- Complejidad matemática de su cálculo, cuando la vida útil del
proyecto es superior a dos años. Es necesario hacer presente que el
cálculo de la TIR, requiere resolver una ecuación de grado igual a la
vida útil del proyecto.
-- Por lo anterior, existirán n TIR en un proyecto de vida útil de n años,
pudiendo existir varias soluciones reales positivas o soluciones reales
negativas o complejas, que no tienen sentido económico. No
obstante, si se produce un sólo cambio de signo en el polinomio
de los flujos del proyecto, entonces existirá sólo una solución real
positiva y, en ese caso particular, tiene sentido económico esa tasa.
-- No permite efectuar comparación entre proyectos. En efecto, dos
proyectos pueden presentar tasas internas de retorno superior a
la tasa de descuento pertinente para el inversionista. Asumiendo
el criterio que el mejor proyecto será aquel cuya tasa interna de
retorno sea mayor, debería escogerse ese proyecto; sin embargo,
eso generalmente no es cierto.
F. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL VAN MATEMÁTICAMENTE
Un proyecto de tres años de duración requiere una inversión de 3,000 y
generará ingresos netos por 1,250 en el primer año, 1,750 en el segundo y
2,750 en el tercero. Si la tasa de descuento es de 10% anual, obtener:
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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268. a. El VAN
b. La TIR
De la definición de la TIR se obtiene:
Dando diversos valores a r se encuentra el VAN; cuando éste es cero, el
valor de r es igual a la TIR.
Como se observa, el VAN es positivo para una tasa de descuento de 10 a
30%, pero negativo para una tasa de 40%. Por lo tanto se deduce que la
TIR está entre el 30 y 40%, ya que el VAN pasa de positivo a negativo dentro
de este rango. Para obtenerla, se repite el cálculo anterior variando la r de
30 a 40%. Para este ejemplo es de 35.0842%.
G. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL TIR MEDIANTE FUNCIONES DEL EXCEL
Si apreciamos el ejemplo anterior podemos ver la facilidad de cálculo
debido a dos factores, al corto horizonte de vida y a que los flujos son todos
positivos, de presentarse un mayor horizonte de vida y disparidad en los flujos
de beneficio será recomendable utilizar las fórmulas de Excel.
EJEMPLO:
En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo deportivo Rosa
Linda“, para determinar la tasa interna de retorno (TIR), realizaremos los
cálculos a partir de los flujos netos obtenidos tanto a precios de mercado
como a precios sociales, asimismo los calculos se desarrollaran con el software
Excel de la galería Microsoft Office.
Es importante mencionar que cuando se evalúa un proyecto social del mismo
se pueden obtener cuatro tipos de TIR, todo dependerá del tipo de flujo que
utilicemos, así para el presente ejemplo considerando los flujos netos que se
detallan en las tablas N° 7.14 y N° 7.15 podremos obtener:
Año
Beneficio
neto
Factor de
actualización
Valor presente
Flujo
descontado
0 (3000.00) 1 (3,000.00) (3,000.00)
1 1,250.00 1/(1+0.10)1
(0.9091)(1,250.00) 1,136.36
2 1,750.00 1/(1+0.10)2
(0.8264)(1,750.00) 1,446.28
3 2.750.00 1/(1+0.10)3
(0.7513)(2,750.00) 2,066.12
Valor Actual Neto 1,648.76
Tasa de
descuento % (r)
VAN
10 1,648.76
20 848.38
30 248.75
35 3.86
35.0842 0
36 (41.49)
40 ($212.10)
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269. • Flujo neto a precios de mercado, se obtendrá un TIR Económico a precios
de mercado. (Figura N° 7.7)
• Flujo neto a precios sociales, se obtendrá un TIR Económico a precios
sociales. (Figura N° 7.8)
Queda claro que en el proyecto se asume que la inversión se realiza
con fondos propios de la institución, es por ello que se habla de una TIR
económica. En el caso que la inversión del proyecto se ejecutara con fondos
financiados de forma parcial o total por otra fuente de financiamiento será
necesario tomar en cuenta las modalidades para la obtención y pago de
los préstamos otorgados por las entidades bancarias o los proveedores.
Cuando el inversionista recurre a capital prestado serán diferentes los valores
obtenidos porque además de pagar el préstamo, existirán gastos financieros
que deberán ser tomados en cuenta para el cálculo. Este nuevo flujo al cual
se le descuenta los pagos del préstamo y gastos financieros se denominará
flujo neto financiero del cual podremos obtener:
• Flujo neto financiero a precios de mercado, se obtendrá un TIR Financiero
a precios de mercado.
• Flujo neto Financiero a precios sociales, se obtendrá un TIR Financiero a
precios de sociales.
Considerando que en el ejemplo toda la inversión se realiza con los propios
fondos municipales solo se realizará un análisis económico dejando de lado
el análisis financiero.
Es importante considerar que si un proyecto cuenta con financiamiento
externo a la institución, o dicho de otra forma el proyecto se financia parcial
o tal con fondos ajenos a la institución es importante realizar cuatro análisis,
los mimos que nos permitan obtener cuatro tipos de indicadores, los cuales
en el caso del TIR serían:
• TIR Económico a precios de mercado
• TIR Económico a precios sociales
• TIR Financiero a precios de mercado
• TIR Financiero a precios sociales
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270. FIGURA7.7DeterminacióndelTIReconómicoapreciosdemercado(nuevossoles)
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271. FIGURA7.8DeterminacióndelTIReconómicoapreciossociales(nuevossoles)
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272. H. REPRESENTACIÓN GRÁFICA
Para representar la TIR es necesario expresarlo como una función de la tasa
de descuento, así tenemos:
VAN = f(Tasa de descuento)
Siguiendo con la definición de la TIR, ésta sería aquella tasa para la cual la
curva del VAN intersecta al eje horizontal (donde el VAN es cero).
Curiosidades al graficar la TIR:
Cuando los flujos del proyecto cambian de signo sólo una vez,
es decir, hay uno o varios flujos de efectivo negativos seguidos
de flujos netos positivos como se ilustra en la figura 7.10a, existe
una única TIR. Cuando existen varios cambios de signo en los
flujos netos del proyecto, como se ilustra en la figura 7.10b,
aparece el fenómeno de las múltiples TIR. Esto se debe a que
matemáticamente el cálculo de la TIR equivale a obtener la raíz de una
ecuación de grado “n”. Así, puede suceder que para una misma inversión
no exista una sola TIR, sólo haya una TIR positiva en el dominio de los números
reales, o que se presente más de una TIR positiva, tantas como cambios de
signos se presenten en los flujos.
La ecuación de grado “n” puede obtenerse de la siguiente forma:
FIGURA
Representación gráfica del TIR Económico a precios de
mercado y sociales (nuevos soles)7.9
TIR a precios
de mercado
TIR a precios
sociales
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273. EJEMPLO:
Se tiene la alternativa de invertir en un proyecto donde los beneficios netos
varían drásticamente de un periodo a otro.
La TIR de este proyecto seria:
Si se representa gráficamente la función del VAN de este proyecto al variar la
tasa de descuento se obtiene lo siguiente.
FIGURA Gráfica de múltiple TIR7.10
VAN
TIR
i%
VAN
TIR 1
i%
TIR 2
(A) (B)
PERIODO 0 1 2
Flujo de caja -200 700 -600
FIGURA Gráfica de multiple TIR7.11
VAN
TIR 2
i%
0
5
10
15
-15
-10
-5
TIR 1
10.5
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274. Como se puede observar en el gráfico, son dos los valores que intersectan
el eje horizontal y hacen que el VAN del proyecto sea igual a cero. Por ello,
es imposible determinar cual ser la verdadera tasa interna de retorno del
negocio. En este caso, es necesario remitirse al VAN para tomar una decisión
7.17.4 TASA INTERNA DE RETORNO INCREMENTAL
El método de la Tasa Interna de Retorno Incremental (TIRI) consiste en calcular
la TIR a la cual se hace cero la ecuación de valor que se plantea por el
método del Valor Presente Neto Incremental (VPNI). Así se debe entender
que la TIRI es la tasa a la cual se invierte el capital adicional que se necesita,
en caso de decidirse por la alternativa más costosa.
A. REPRESENTACIÓN MATEMÁTICA
Se aplica la misma formula del TIR pero de forma gradual:
Suponiendo que tenemos tres alternativas primero se sacan las diferencias
entre la primera alternativa y segunda alternativa y acto seguido se aplica la
formula del TIR.
La fórmula para calcular la TIR es:
Donde:
VAN: Valor actual neto
TIR : Tasa interna de retorno
Bt
: Beneficios en el período (t)
Ct
: Costos en el período (t)
I0
: Inversión en el período cero.
n : Vida útil del proyecto.
Posteriormente se sacara la diferencia entre la mejor alternativa obtenida y la
tercera alternativa y se volverá a aplicar la formula del TIR.
B. PROCEDIMIENTO DE CÁLCULO
En el análisis marginal encontramos la diferencia entre los dos proyectos, por
lo general y si tienen inversiones iniciales diferentes, al de mayor inversión se
le resta el de menor inversión y surge un nuevo proyecto que llamaremos
el proyecto marginal o diferencia, luego nos focalizamos en evaluar este
proyecto resultante y los resultados se interpretaran de acuerdo a los criterios
de decisión que se presentan a continuación.
C. INTERPRETACIÓN Y CRITERIO DE DECISIÓN
De la
diferencia
entre la
alternativa
B – A
TIRI < COK: : Se puede concluir que la mejor
alternativa de inversión es la A.
TIRI > COK: : Se puede concluir que la mejor
alternativa de inversión es la B.
De la
diferencia
entre la
alternativa
C – A
TIRI < COK: : Se puede concluir que la mejor
alternativa de inversión es la A.
TIRI > COK: : Se puede concluir que la mejor
alternativa de inversión es la C.
Proyecto
de mayor
inversión
Proyecto
de menor
inversión
Proyecto
marginal- =
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275. D. Tipos de TIRI
Considerando el tipo de análisis que se lleve a cabo, sea este social o privado
vamos a poder identificar cuatro tipos de Tasa interna de retorno incremental
detallados anteriormente en el indicador TIR.
• TIRI económico a precios de mercado
• TIRI financiero a precios de mercado
• TIRI económico a precios sociales
• TIRI financiero a precios sociales
E. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL TIRI
• Ventajas:
-- Es usado principalmente cuando hay dos o más alternativas de
proyectos mutuamente excluyentes.
-- Permite la discriminación de alternativas.
• Desventajas:
-- Su aplicación no es muy común
-- En proyectos con una estructura presupuestal amplia el
procedimiento de cálculo se vuelvo tedioso.
F. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL TIRI MATEMÁTICAMENTE
Dadas las alternativas de inversión A, B y C, seleccionar la más conveniente
suponiendo una tasa del 20%.
a. Primero se compara la alternativa A con la B:
b. Se calcula en la ecuación de Valor Presente Neto Incremental (VPNI)
igualada a cero la Tasa de Interés.
VPNI -20000 - 2000 (1+i)-1
+ 10000 (1+i)-2
+ 12000 (1+i)-3
= 0
Se deduce entonces, que el exceso de inversión, en este caso S/.20000,
están ganando una tasa del 0% que no es atractiva, en consecuencia es
mejor la alternativa A.
Alternativas de inversión A B C
Costo inicial -100000 -120000 -125000
Costa anual de operación Año 1 -10000 -12000 -2000
Costa anual de operación Año 2 -12000 -2000 -1000
Costa anual de operación Año 3 -14000 -2000 0
Alternativas de inversión A B B-A
Costo inicial -100000 -120000 -20000
Costa anual de operación Año 1 -10000 -12000 -2000
Costa anual de operación Año 2 -12000 -2000 +10000
Costa anual de operación Año 3 -14000 -2000 +12000
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276. c. Al comprobar que la alternativa A es mejor, se compara ahora con la
alternativa C
VPN = -25.000 + 8.000 (1+i)-1
+ 11.000 (1+i)-2
+ 14.000 (1+i)-3
= 0
d. Se Interpola matemáticamente:
14 68.71
i 0
12 876.91
De donde se obtiene que i = 13.855%,
Lo cual significa que 25.000 que corresponde al exceso de inversión quedan
colocados al 13.855%, por lo tanto, se concluye que la alternativa no es
aconsejable, porque la tasa mínima a la cual se debe invertir es el 20%, en
consecuencia es mejor la alternativa A.
7.17.5 RELACIÓN BENEFICIO COSTO (B/C)
La relación beneficio-costo (B/C) se utiliza casi generalmente como medida
del beneficio social, y por lo mismo, raras veces para analizar inversiones
privadas. Se define como el resultado de dividir el valor actual de los
beneficios sobre el valor actual de los costos. Este indicador permite evaluar
la eficiencia de la utilización de los recursos de un proyecto.
A. REPRESENTACIÓN MATEMÁTICA
B/C : Relación Beneficio/Costo
Bi
: Beneficios o ingresos (i=0,1,2,3…n)
Ci
: Costos (i=0,1,2,3…n)
i : Tasa de descuento (tasa de interés o costo de oportunidad del capital)
n : Vida útil del proyecto
B. PROCEDIMIENTO DE CÁLCULO
• Se trae a valor presente los costos incrementales asociados con el
proyecto.
• Se trae a valor presente los beneficios incrementales del proyecto.
• Se establece la relación entre el valor presente de los costos marginales y
el valor presente de los beneficios marginales.
Alternativas de inversión A C C-A
Costo inicial -100000 -125000 -25000
Costa anual de operación Año 1 -10000 -2000 +8000
Costa anual de operación Año 2 -12000 -1000 +11000
Costa anual de operación Año 3 -14000 0 +14000
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277. C. INTERPRETACIÓN Y CRITERIO DE DECISIÓN
D. TIPOS DE (B/C)
• (B/C) económico a precios de mercado. Este valor mide la relación
beneficio-costo del proyecto para la institución privada a través de
la actualización de los flujos económicos de los beneficios sobre la
actualización de los flujos económicos de los costos. De esta manera, se
elimina el efecto del financiamiento del mismo.
• (B/C) financiero a precios de mercado. Este valor mide la relación
beneficio-costo del proyecto para la institución privada a través
de la actualización de los flujos financieros de los beneficios sobre la
actualizacióndelosflujosfinancierosdeloscostos.Cuandoelinversionista
recurre a capital prestado serán diferentes los valores obtenidos porque
además de pagar el préstamo, existirán gastos financieros que deberán
ser tomados en cuenta para el cálculo.
• (B/C) económico a precios sociales. Este valor mide la relación
beneficio-costo del proyecto para la institución privada a través de
la actualización de los flujos económicos de los beneficios a precios
sociales sobre la actualización de los flujos económicos de los costos a
precios sociales. De esta manera, se elimina el efecto del financiamiento
del mismo.
• (B/C) financiero a precios sociales. Este valor mide la relación beneficio-
costo del proyecto para la institución privada a través de la actualización
de los flujos financieros de los beneficios a precios sociales sobre la
actualización de los flujos financieros de los costos a precios sociales.
Cuando el inversionista recurre a capital prestado serán diferentes
los valores obtenidos porque además de pagar el préstamo, existirán
gastos financieros que deberán ser tomados en cuenta para el cálculo.
E. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL (B/C)
• Ventajas:
-- Sencillo de calcularlo.
-- De aplicación para proyectos sociales y privados.
-- Es una función útil para complementar el criterio del VAN, ya que da
una idea de la relación existente entre los beneficios de un proyecto
y su costo.
-- Revela cuantas veces más están ingresando beneficios al proyecto
en comparación con el monto invertido.
• Desventajas:
-- Principalmente se utiliza para determinar si un proyecto se debe
realizar o no.
-- No es recomendable su uso en la comparación de proyectos
alternativos, pues el flujo de beneficios y de costos puede haber
sido tratado de manera no homogénea utilizando diferentes
metodologías. Esto trae como consecuencia ratios de beneficio
costo no comparable70
.
70 Evaluación Privada de Proyectos – Arlette Beltrán, Hanny Cueva
RBC > 1 : Si la RBC es mayor que uno, implica que los beneficios
son mayores que los costos, entonces es recomendable
realizar la inversión.
RBC = 1 : Si la RBC es igual a uno, implica que los beneficios son
iguales que los costos, entonces el proyecto es indiferente
para el inversionista.
RBC < 1 : Si la RBC es menor que uno, implica que los beneficios
son menores que los costos, entonces el proyecto se debe
rechazar.
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278. F. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL (B/C) MATEMÁTICAMENTE
• Costo puente: 200.000
• Beneficio usuarios: 45.000
• Vida útil del proyecto: 10 años
• Tasa de interés: 15%
Aplicación de fórmula:
Se aprueba el proyecto
G. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL (B/C) MEDIANTE FUNCIONES DEL EXCEL
Si apreciamos el ejemplo anterior podemos ver la facilidad de cálculo
debido a dos factores, al corto horizonte de vida y a que los flujos son todos
positivos, de presentarse un mayor horizonte de vida y disparidad en los flujos
de beneficio será recomendable utilizar las fórmulas de Excel.
EJEMPLO:
En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo deportivo Rosa
Linda“, para determinar la relación beneficio costo (B/C), realizaremos los
cálculos a partir de los flujos netos obtenidos tanto a precios de mercado
como a precios sociales, asimismo los calculos se desarrollaran con el software
Excel de la galería Microsoft Office.
Es importante mencionar que cuando se evalúa un proyecto social del mismo
se pueden obtener cuatro tipos de (B/C), todo dependerá del tipo de flujo
que utilicemos, así para el presente ejemplo considerando los flujos netos que
se detallan en las tablas N° 7.14 y N° 7.15 podremos obtener:
• Flujo neto a precios de mercado, se obtendrá un (B/C) Económico a
precios de mercado. (Figura N° 7.12)
• Flujo neto a precios sociales, se obtendrá un (B/C) Económico a precios
sociales. (Figura N° 7.13)
Queda claro que en el proyecto se asume que la inversión se realiza
con fondos propios de la institución, es por ello que se habla de un (B/C)
económico. En el caso que la inversión del proyecto se ejecutara con fondos
financiados de forma parcial o total por otra fuente de financiamiento será
necesario tomar en cuenta las modalidades para la obtención y pago de
los préstamos otorgados por las entidades bancarias o los proveedores.
Cuando el inversionista recurre a capital prestado serán diferentes los valores
obtenidos porque además de pagar el préstamo, existirán gastos financieros
que deberán ser tomados en cuenta para el cálculo. Este nuevo flujo al cual
se le descuenta los pagos del préstamo y gastos financieros se denominará
flujo neto financiero del cual podremos obtener:
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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279. • Flujo neto financiero a precios de mercado, se obtendrá un (B/C)
Financiero a precios de mercado.
• Flujo neto Financiero a precios sociales, se obtendrá un (B/C) Financiero
a precios de sociales.
Considerando que en el ejemplo toda la inversión se realiza con los propios
fondos municipales solo se realizará un análisis económico dejando de lado
el análisis financiero.
Es importante considerar que si un proyecto cuenta con financiamiento
externo a la institución, o dicho de otra forma el proyecto se financia parcial
o tal con fondos ajenos a la institución es importante realizar cuatro análisis,
los mimos que nos permitan obtener cuatro tipos de indicadores, los cuales
en el caso del (B/C) serían:
• (B/C) Económico a precios de mercado
• (B/C) Económico a precios sociales
• (B/C) Financiero a precios de mercado
• (B/C) Financiero a precios sociales
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
260 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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280. FIGURA7.12DeterminacióndelTIReconómicoapreciosdemercado(nuevossoles)
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261EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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281. FIGURA7.13DeterminacióndelTIReconómicoapreciossociales(nuevossoles)
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282. 7.17.6 COSTO ANUAL EQUIVALENTE (CAE)
Este método consiste en expresar todos los costos de un proyecto en una
cuota anual, cuyo valor actualizado es igual al valor actual de los costos
(VAC) del proyecto. Este método se usa para evaluar o comparar alternativas
de proyectos que generan idénticos resultados pero que difieren en su costo .
• Permite hallar cual es el costo anual que equivale a la inversión inicial.
• Muestra cual es el monto uniforme que se tendría que ir invirtiendo cada
año durante toda la vida útil para igualar la inversión inicial.
A. REPRESENTACIÓN MATEMÁTICA
Es importante considerar que el cálculo es similar al valor anual equivalente
(VAE), pero en este caso esta solamente asociado a los costos de un proyecto
y se define por:
Donde:
CAE: Costo anual equivalente
VAC: Valor presente de los flujos de inversión y valor de rescate
i : Tasa de descuento (tasa de interés o costo de oportunidad del capital)
n : Vida útil del proyecto
B. PROCEDIMIENTO DE CÁLCULO
Para hallar el CAE es necesario conocer a priori el monto de Inicial, la tasa de
descuento y la vida útil.
Esta forma de cálculo consiste en expresar todos los componentes del
proyecto en términos de una cuota anual, cuyo valor actualizado es igual al
VAC de los costos del proyecto.
Cabe destacar que es deseable expresar el Costo Anual Equivalente
en términos de costo por unidad de beneficio (personas capacitadas,
procedimientos, etc.) como una variable “proxy” de los beneficios del
proyecto. Para ello será necesario dividir el Costo Anual Equivalente por
aquella variable proxy que mejor refleje el objetivo del proyecto. Así, entonces,
el cálculo final será:
CAE/ Unidad de Beneficio = VAC * FRC / Unidad de Beneficio
C. INTERPRETACIÓN Y CRITERIO DE DECISIÓN
• La regla de decisión señala que se debe elegir es aquel proyecto con
menor costo anual equivalente (CAE)
D. TIPOS DE CAE
• CAE económico a precios de mercado. Este indicador convierte todos
los costos, en una serie uniforme de pagos para lo cual considera los
flujos económicos de los costos a precios privados. De esta manera, se
elimina el efecto del financiamiento del mismo.
• CAE financiero a precios de mercado. Este indicador convierte todos
los costos, en una serie uniforme de pagos para lo cual considera los
flujos financieros de los costos a precios privados. Este flujo financiero
considera que cuando el inversionista recurre a capital prestado serán
diferentes los valores obtenidos porque además de pagar el préstamo,
existirán gastos financieros que deberán ser tomados en cuenta para el
cálculo.
• CAE económico a precios sociales. Este indicador convierte todos los
costos, en una serie uniforme de pagos para lo cual considera los flujos
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
263EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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283. económicos de los costos a precios sociales. De esta manera, se elimina
el efecto del financiamiento del mismo.
• CAE financiero a precios sociales. Este indicador convierte todos los
costos, en una serie uniforme de pagos para lo cual considera los flujos
financieros de los costos a precios sociales. Este flujo financiero considera
que cuando el inversionista recurre a capital prestado serán diferentes
los valores obtenidos porque además de pagar el préstamo, existirán
gastos financieros que deberán ser tomados en cuenta para el cálculo.
E. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL (CAE)
• Ventajas:
-- Es un indicador que brinda información acerca de la distribución de
la inversión inicial.
-- Útil para proyectos de inversión publica, dado que en estos
beneficios no se pueden valorizar. En estos casos, la selección se
realiza en función de la alternativa de menor costo.
• Desventajas:
-- Se emplea particularmente para evaluar proyectos que son fuentes
de egresos, tales como prestar un servicio público. En muchos de
estos casos no es posible calcular la rentabilidad del servicio ya que
se trata únicamente de desembolsos.
F. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL CAE MATEMÁTICAMENTE
Para los siguientes datos analizar la mejor decisión:
Suponiendo una tasa de oportunidad del 10% y un período de evaluación
de 5 años se tiene:
El diagrama de flujo de caja para la alternativa:
Diagrama de flujo de caja para la alternativa B,
La técnica de CAE consiste en expresar todos los flujos como una cantidad
anual uniforme, por tanto, los costos anuales de mantenimiento ya estar
expresados como anualidades.
Alternativas Alternativa A Alternativa B
Inversión inicial 85 110
Costo anual de mantenimiento 16 13
Valor de salvamento 8 20
85
16 16 16 16 16
1 2 3 4 5
8
110
13 13 13 13 13
1 2 3 4 5
20
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
264 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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284. CAEA
=16+85(A/P,10%,5)-8(A/F,10%,5)=37.11
CAEA
=16 + 22.42 - 1.31 = 37.11
Es bueno recordar que como los costos prevalecen sobre los ingresos, los
costos son positivos y los ingresos son negativos.
CAEB
=13+110(A/P,10%,5)-20(A/F,10%,5)=38.74
CAEB
=13 + 29.02 - 3.28 = 38.74
De acuerdo a los resultados anteriores la alternativa a seleccionar es la A,
pues tiene menor costo anual equivalente.
G. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL CAE MEDIANTE FUNCIONES DEL EXCEL
Si apreciamos el ejemplo anterior podemos ver la facilidad de cálculo
debido a dos factores, al corto horizonte de vida y a que los flujos son todos
positivos, de presentarse un mayor horizonte de vida y disparidad en los flujos
de beneficio será recomendable utilizar las fórmulas de Excel.
EJEMPLO:
En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo deportivo Rosa
Linda“, para determinar el costo anual equivalente CAE, realizaremos los
cálculos a partir de los flujos netos obtenidos tanto a precios de mercado
como a precios sociales, asimismo los calculos se desarrollaran con el software
Excel de la galería Microsoft Office.
Es importante mencionar que cuando se evalúa un proyecto social del
mismo se pueden obtener cuatro tipos de CAE, todo dependerá del tipo de
flujo que utilicemos, así para el presente ejemplo considerando los flujos de
costos incrementales que se detallan en las tablas N° 7.14 y N° 7.15 podremos
obtener:
• Flujo de costos incrementales económicos a precios de mercado, se
obtendrá un CAE Económico a precios de mercado. (Figura N° 7.14)
• Flujo de costos incrementales económicos a precios sociales, se obtendrá
un CAE Económico a precios sociales. (Figura N° 7.15)
Queda claro que en el proyecto se asume que la inversión se realiza
con fondos propios de la institución, es por ello que se habla de un CAE
económico. En el caso que la inversión del proyecto se ejecutara con fondos
A/P = 22.42 A/F = 1.31
A/P = 29.02 A/F = 3.28
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
265EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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285. CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
financiados de forma parcial o total por otra fuente de financiamiento será
necesario tomar en cuenta las modalidades para la obtención y pago de
los préstamos otorgados por las entidades bancarias o los proveedores.
Cuando el inversionista recurre a capital prestado serán diferentes los valores
obtenidos porque además de pagar el préstamo, existirán gastos financieros
que deberán ser tomados en cuenta para el cálculo. Este nuevo flujo al cual
se le descuenta los pagos del préstamo y gastos financieros se denominará
flujo neto financiero del cual podremos obtener:
• Flujo de costos incrementales financieros a precios de mercado, se
obtendrá un CAE Financiero a precios de mercado.
• Flujo de costos incrementales financieros a precios sociales, se obtendrá
un CAE Financiero a precios de sociales.
Considerando que en el ejemplo toda la inversión se realiza con los propios
fondos municipales solo se realizará un análisis económico dejando de lado
el análisis financiero.
Es importante considerar que si un proyecto cuenta con financiamiento
externo a la institución, o dicho de otra forma el proyecto se financia parcial
o tal con fondos ajenos a la institución es importante realizar cuatro análisis,
los mimos que nos permitan obtener cuatro tipos de indicadores, los cuales
en el caso del CAE serían:
• CAE Económico a precios de mercado
• CAE Económico a precios sociales
• CAE Financiero a precios de mercado
• CAE Financiero a precios sociales
266 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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286. FIGURA7.14DeterminacióndelCAEeconómicoapreciosdemercado(nuevossoles)
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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287. FIGURA7.15DeterminacióndelCAEeconómicoapreciossociales(nuevossoles)
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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288. 7.17.7 VALOR ANUAL EQUIVALENTE (VAE)
Este indicador se utiliza para evaluar proyectos y su principal ventaja radica
en el hecho de que, a diferencia del valor actual neto (VAN), no es necesario
que las alternativas tengan la misma duración. Solo se necesita que la tasa
de descuento sea igual para cada evaluación.
• Brinda una idea de cómo se distribuirán las ganancias del proyecto, si
dicha distribución fuera equitativa cada año.
• Ello equivale a repartir el VAN a lo largo de la vida útil del Proyecto.
• En otras palabras, es el monto anual equivalente al VAN estimado.
A. REPRESENTACIÓN MATEMÁTICA
Donde:
CAE: Costo anual equivalente
VAN: Valor actual neto
i : Tasa de descuento (tasa de interés o costo de oportunidad del capital)
n : Vida útil del proyecto
B. PROCEDIMIENTO DE CÁLCULO
Para hallar el VAE se calcula el VAN de cada proyecto en forma independiente
y luego se convierte este VAN en un flujo constante durante n periodos.
C. INTERPRETACIÓN Y CRITERIO DE DECISIÓN
• La regla de decisión señala que se debe elegir es aquel proyecto con
mayor valor anual equivalente (VAE).
D. TIPOS DE VAE
• VAE económico a precios de mercado. Este indicador convierte el
VAN, en una serie uniforme de pagos para lo cual considera los flujos
económicos de los costos y beneficios a precios privados. De esta
manera, se elimina el efecto del financiamiento del mismo.
• VAE financiero a precios de mercado. Este indicador convierte el VAN, en
una serie uniforme de pagos para lo cual considera los flujos financieros
de los costos y beneficios a precios privados. Este flujo financiero
considera que cuando el inversionista recurre a capital prestado serán
diferentes los valores obtenidos porque además de pagar el préstamo,
existirán gastos financieros que deberán ser tomados en cuenta para el
cálculo.
• VAE económico a precios sociales. Este indicador convierte el VAN, en
una serie uniforme de pagos para lo cual considera los flujos económicos
de los costos y beneficios a precios sociales. De esta manera, se elimina
el efecto del financiamiento del mismo.
• VAE financiero a precios sociales. Este indicador convierte el VAN, en
una serie uniforme de pagos para lo cual considera los flujos financieros
de los costos y beneficios a precios sociales. Este flujo financiero
considera que cuando el inversionista recurre a capital prestado serán
diferentes los valores obtenidos porque además de pagar el préstamo,
existirán gastos financieros que deberán ser tomados en cuenta para el
cálculo.
E. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL VAE
• Ventajas:
-- El VAE tiene la ventaja de incluir la vida útil del proyecto, ya que esta
es la que lo determina.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
269EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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289. -- El VAE da una idea al inversionista del monto de beneficio neto que
estaría recibiendo cada año, en promedio.
-- Es útil cuando se analiza proyectos con diferente expectativa de
vida útil e interesa saber cuanto rendirán comparativamente cada
año.
-- El VAE deber ser usado principalmente para obtener información
respecto a cuanto recibirá cada año el inversionista.
• Desventajas:
-- El VAE indica que alternativa es la mejor, pero no indica
específicamente en cuanto es.
-- Esta sujeto a la determinación del VAN.
-- Su uso es de complementario con otros indicadores.
F. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL CAE MATEMÁTICAMENTE
Se tienen dos proyectos cuyos flujos estimados se presentan en las siguientes
tablas:
Comparar ambos proyectos utilizando criterio de VAE.
r = 15 %
El VAN de cada proyecto es:
El VAN A > VAN B pero la vida útil de A es mayor que la de B
Luego el VAE tiene un valor de:
El criterio del VAE hace comparable ambos proyectos, siendo por este criterio
el proyecto A el mas conveniente.
G. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL VAE MEDIANTE FUNCIONES DEL EXCEL
Si apreciamos el ejemplo anterior podemos ver la facilidad de cálculo
debido a dos factores, al corto horizonte de vida y a que los flujos son todos
positivos, de presentarse un mayor horizonte de vida y disparidad en los flujos
de beneficio será recomendable utilizar las fórmulas de Excel.
EJEMPLO:
En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo deportivo Rosa
Linda“, para determinar el valor anual equivalente VAE, realizaremos los
cálculos a partir de los flujos netos obtenidos tanto a precios de mercado
como a precios sociales, asimismo los calculos se desarrollaran con el software
Excel de la galería Microsoft Office.
Año 0 1 2 3
Proyecto -350 150 160 200
Proyecto -500 225 415
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290. Es importante mencionar que cuando se evalúa un proyecto social del mismo
se pueden obtener cuatro tipos de VAE, todo dependerá del tipo de flujo que
utilicemos, así para el presente ejemplo considerando los flujos netos que se
detallan en las tablas N° 7.14 y N° 7.15 podremos obtener:
• Flujo neto a precios de mercado, se obtendrá un VAE Económico a
precios de mercado. (Figura N° 7.16)
• Flujo neto a precios sociales, se obtendrá un VAE Económico a precios
sociales. (Figura N° 7.17)
Queda claro que en el proyecto se asume que la inversión se realiza
con fondos propios de la institución, es por ello que se habla de un VAE
económico. En el caso que la inversión del proyecto se ejecutara con fondos
financiados de forma parcial o total por otra fuente de financiamiento será
necesario tomar en cuenta las modalidades para la obtención y pago de
los préstamos otorgados por las entidades bancarias o los proveedores.
Cuando el inversionista recurre a capital prestado serán diferentes los valores
obtenidos porque además de pagar el préstamo, existirán gastos financieros
que deberán ser tomados en cuenta para el cálculo. Este nuevo flujo al cual
se le descuenta los pagos del préstame y gastos financieros se denominará
flujo neto financiero del cual podremos obtener:
• Flujo neto financiero a precios de mercado, se obtendrá un VAE Financiero
a precios de mercado.
• Flujo neto Financiero a precios sociales, se obtendrá un VAE Financiero a
precios de sociales.
Considerando que en el ejemplo toda la inversión se realiza con los propios
fondos municipales solo se realizará un análisis económico dejando de lado
el análisis financiero.
Es importante considerar que si un proyecto cuenta con financiamiento
externo a la institución, o dicho de otra forma el proyecto se financia parcial
o tal con fondos ajenos a la institución es importante realizar cuatro análisis,
los mimos que nos permitan obtener cuatro tipos de indicadores, los cuales
en el caso del VAE serían:
• VAE Económico a precios de mercado
• VAE Económico a precios sociales
• VAE Financiero a precios de mercado
• VAE Financiero a precios sociales
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
271EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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291. FIGURA7.16DeterminacióndelVAEeconómicoapreciosdemercado(nuevossoles)
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292. FIGURA7.17DeterminacióndelVAEeconómicoapreciossociales(nuevossoles)
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293. 7.17.8 PERIODO DE RECUPERACIÓN DE LA INVERSIÓN (PRI)
El periodo de recuperación de la inversión (PRI), es uno de los métodos que
en el corto plazo puede tener el favoritismo de algunas personas a la hora de
evaluar sus proyectos de inversión. Por su facilidad de cálculo y aplicación,
el Periodo de Recuperación de la Inversión es considerado un indicador que
mide tanto la liquidez del proyecto como también el riesgo relativo pues
permite anticipar los eventos en el corto plazo.
Es importante anotar que este indicador es un instrumento financiero que
al igual que el Valor Presente Neto y la Tasa Interna de Retorno, permite
optimizar el proceso de toma de decisiones.
Es un instrumento que permite medir el plazo de tiempo que se requiere para
que los flujos netos de efectivo de una inversión recuperen su costo o inversión
inicial
A. REPRESENTACIÓN MATEMÁTICA
Donde:
N : Periodo de recuperación del capital
B. PROCEDIMIENTO DE CÁLCULO
El procedimiento simplemente consiste en ir acumulando los flujos netos de
efectivo hasta llegar a cubrir el monto de la inversión.
C. INTERPRETACIÓN Y CRITERIO DE DECISIÓN
• Un periodo de recuperación de la Inversión (PRI), menor que el horizonte
económico: la inversión inicial se recupera antes del plazo total, por lo
tanto el proyecto es aceptable. Mientras menor sea PRI, mayor liquidez
proporcionará el proyecto y será más conveniente.
• PRI mayor que el horizonte económico: la inversión inicial no se recupera
antes del plazo total, por lo tanto el proyecto no es aceptable.
• Si el PRI es igual al horizonte económico, se cubre la inversión inicial en el
plazo total y el proyecto es indiferente.
• En el caso que se comparen proyectos se debe elegir el que tenga menor
PRI, ya que ello nos permitirá tener una mejor liquidez del proyecto y un
menor riesgo relativo pues permite anticipar los eventos en el corto plazo.
D. TIPOS DE PRI
• PRI económico a precios de mercado. Este indicador permite medir el
plazo de tiempo que se requiere para que los flujos netos económicos a
precios privados de una inversión recuperen su costo o inversión inicial
• PRI financiero a precios de mercado. Este indicador permite medir el
plazo de tiempo que se requiere para que los flujos netos financieros a
precios privados de una inversión recuperen su costo o inversión inicial.
Este flujo financiero considera que cuando el inversionista recurre a
capital prestado serán diferentes los valores obtenidos porque además
de pagar el préstamo, existirán gastos financieros que deberán ser
tomados en cuenta para el cálculo.
• PRI económico a precios sociales. Este indicador permite medir el plazo
de tiempo que se requiere para que los flujos netos económicos a
precios sociales de una inversión recuperen su costo o inversión inicial
• PRI financiero a precios sociales. Este indicador permite medir el plazo
de tiempo que se requiere para que los flujos netos financieros a precios
sociales de una inversión recuperen su costo o inversión inicial. Este
flujo financiero considera que cuando el inversionista recurre a capital
prestado serán diferentes los valores obtenidos porque además de
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
274 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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294. pagar el préstamo, existirán gastos financieros que deberán ser tomados
en cuenta para el cálculo.
E. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL PRI
• Ventajas:
-- Tiene la ventaja de ser un método muy simple, y tener una
consideración básica del riesgo: a menor payback (menor tiempo
de recupero), menor riesgo.
-- Permite conocer cuando se recupera la inversión.
• Desventajas:
-- No se incluyen los beneficios generados después de haber
recuperado la inversión
-- No reconoce el costo de oportunidad del dinero
-- No considera como se distribuye los beneficios del proyecto.
-- No mide la rentabilidad del proyecto
-- Debe usarse sólo como un indicador secundario
-- Sesga los proyectos a largo plazo que pueden ser más rentables que
los proyectos a corto plazo.
-- Ignora el valor del dinero en el tiempo cuando no se aplica una tasa
de descuento o costo de capital
F. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL PRI MATEMÁTICAMENTE
Supóngase que se tienen dos proyectos que requieren un mismo valor de
inversión inicial equivalente a 1,000. El proyecto (A) presenta los siguientes FNE
(datos en miles):
Cálculo PRI (A): Uno a uno se van acumulando los flujos netos de efectivo
hasta llegar a cubrir el monto de la inversión. Para el proyecto A el periodo de
recuperacióndelainversiónselograenelperiodo4:(200+300+300+200=1,000).
Ahora se tiene al proyecto (B) con los siguientes FNE:
Cálculo PRI (B): Al ir acumulando los FNE se tiene que, hasta el periodo 3,
su sumatoria es de 600+300+300=1,200, valor mayor al monto de la inversión
inicial 1,000. Quiere esto decir que el periodo de recuperación se encuentra
entre los periodos 2 y 3.
Para determinarlo con mayor exactitud siga el siguiente proceso:
• Se toma el periodo anterior a la recuperación total (2).
• Calcule el costo no recuperado al principio del año dos: 1.000 - 900 =
100. Recuerde que los FNE del periodo 1 y 2 suman 900 y que la inversión
inicial asciende a 1,000.
0 1 2 3 4 5
-1000 200 300 300 200 500
0 1 2 3 4 5
-1000 600 300 300 200 500
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
275EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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295. • Divida el costo no recuperado (100) entre el FNE del año siguiente (3),
300: 100÷300 = 0.33
• Sume al periodo anterior al de la recuperación total (2) el valor calculado
en el paso anterior (0.33)
• El periodo de recuperación de la inversión, para este proyecto y de
acuerdo a sus flujos netos de efectivo, es de 2.33 períodos.
ANÁLISIS: Como se puede apreciar, el proyecto (A) se recupera en el periodo
4 mientras que el proyecto (B) se recupera en el 2.33 periodo. Lo anterior deja
ver que entre más corto sea el periodo de recuperación mejor será para los
inversionistas, por tal razón si los proyectos fueran mutuamente excluyentes la
mejor decisión sería el proyecto (B).
¿CUAL ES EL TIEMPO EXACTO PARA RECUPERAR LA INVERSIÓN?
Para analizar correctamente el tiempo exacto para la recuperación de
la inversión, es importante identificar la unidad de tiempo utilizada en la
proyección de los flujos netos de efectivo. Esta unidad de tiempo puede
darse en días, semanas, meses o años. Para el caso específico de nuestro
ejemplo y si suponemos que la unidad de tiempo utilizada en la proyección
son meses de 30 días, el periodo de recuperación para 2.33 equivaldría a: 2
meses + 10 días aproximadamente.
Si la unidad de tiempo utilizada corresponde a años, el 2.33 significaría 2 años
+ 3 meses + 29 días aproximadamente.
G. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL PRI MEDIANTE FUNCIONES DEL EXCEL
Si apreciamos el ejemplo anterior podemos ver la facilidad de cálculo
debido a dos factores, al corto horizonte de vida y a que los flujos son todos
positivos, de presentarse un mayor horizonte de vida y disparidad en los flujos
de beneficio será recomendable utilizar las fórmulas de Excel.
EJEMPLO:
En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo deportivo Rosa
Linda“, para determinar el periodo de recuperación de la inversión PRI,
realizaremos los cálculos a partir de los flujos netos obtenidos tanto a precios
de mercado como a precios sociales, asimismo los calculos se desarrollaran
con el software Excel de la galería Microsoft Office.
Es importante mencionar que cuando se evalúa un proyecto social del mismo
se pueden obtener cuatro tipos de PRI, todo dependerá del tipo de flujo que
utilicemos, así para el presente ejemplo considerando los flujos netos que se
detallan en las tablas N° 7.14 y N° 7.15 podremos obtener:
• Flujo neto a precios de mercado, se obtendrá un PRI Económico a precios
de mercado. (Figura N° 7.18)
MESES DÍAS
2 30 X 0.33
2 9.9
AÑOS MESES DÍAS
2 12 X 0.33
2 3.96
2 3 30*0.96
2 3 28.8
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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296. • Flujo neto a precios sociales, se obtendrá un PRI Económico a precios
sociales. (Figura N° 7.19)
Queda claro que en el proyecto se asume que la inversión se realiza
con fondos propios de la institución, es por ello que se habla de un PRI
económico. En el caso que la inversión del proyecto se ejecutara con fondos
financiados de forma parcial o total por otra fuente de financiamiento será
necesario tomar en cuenta las modalidades para la obtención y pago de
los préstamos otorgados por las entidades bancarias o los proveedores.
Cuando el inversionista recurre a capital prestado serán diferentes los valores
obtenidos porque además de pagar el préstamo, existirán gastos financieros
que deberán ser tomados en cuenta para el cálculo. Este nuevo flujo al cual
se le descuenta los pagos del préstamo y gastos financieros se denominará
flujo neto financiero del cual podremos obtener:
• Flujo neto financiero a precios de mercado, se obtendrá un PRI Financiero
a precios de mercado.
• Flujo neto Financiero a precios sociales, se obtendrá un PRI Financiero a
precios de sociales.
Considerando que en el ejemplo toda la inversión se realiza con los propios
fondos municipales solo se realizará un análisis económico dejando de lado
el análisis financiero.
Es importante considerar que si un proyecto cuenta con financiamiento
externo a la institución, o dicho de otra forma el proyecto se financia parcial
o tal con fondos ajenos a la institución es importante realizar cuatro análisis,
los mimos que nos permitan obtener cuatro tipos de indicadores, los cuales
en el caso del PRI serían:
• PRI Económico a precios de mercado
• PRI Económico a precios sociales
• PRI Financiero a precios de mercado
• PRI Financiero a precios sociales
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
277EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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297. FIGURA7.18DeterminacióndelPRIeconómicoapreciosdemercado(nuevossoles)
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
278 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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298. FIGURA7.19DeterminacióndelPRIeconómicoapreciossociales(nuevossoles)
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
279EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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299. H. REPRESENTACIÓN GRÁFICA
Para representar el PRI es necesario expresarlo como una función del
porcentaje de recuperación.
Para elaborar la representación gráfica del PRI, se debe variar el tiempo de
recuperación asociado a cada periodo de recuperación de la inversión.
7.17.9 ÍNDICE DE RENTABILIDAD (IR)
Un criterio adicional que se utiliza en la evaluación de proyectos es el llamado
índice de rentabilidad (IR), que es el cociente del valor actual neto, entre el
monto total de la inversión.
Este índice de rentabilidad también es conocido como el índice del valor
actual neto. Este indicador es una herramienta para priorizar proyectos
dentro de las restricciones presupuestales que se enfrentan.
A. REPRESENTACIÓN MATEMÁTICA
FIGURA
Representación gráfica del PRI Económico a precios
sociales y de mercado7.20
AÑOS
AVANCE % DEL PROYECTO
PRI ECONOMICO A
PRECIOS DE MERCADO
PRI ECONOMICO A
PRECIOS SOCIALES
1 24.09% 30.73%
2 48.19% 61.46%
3 72.29% 92.19%
3.2542 78.41% 100.00%
4 96.39% 122.92%
4.15 100.00% 127.53%
5 120.48% 153.65%
TABLA 7.17 Escenarios de diversos PRI con la variación del tiempo
de recuperación expresado en años
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
280 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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300. B. PROCEDIMIENTO DE CÁLCULO
Se determina el VAN del proyecto y luego se procede a dividirlo entre el valor
total de la inversión obteniéndose de esta forma un cociente.
C. INTERPRETACIÓN Y CRITERIO DE DECISIÓN
Para utilizar el IR como indicador de la conveniencia de un proyecto se
pueden identificar tres distintas posibilidades:
• Cuando se evalúa un proyecto independiente.
• Cuando se comparan proyectos mutuamente excluyentes.
• Cuando existe racionamiento de capital.
a. Proyectos independientes
En principio sólo conviene aceptar proyectos cuyo VAN resulte positivo
y esto implica un IR mayor a 1. De esta forma, el criterio de decisión es:
• IR>1 Aceptar el proyecto.
• IR<1 Rechazar el proyecto.
b. Cuando se comparan proyectos mutuamente excluyentes
En algunas ocasiones, un proyecto (A) con un VAN mayor al de
otro proyecto (B) puede tener un IR menor. Si ambos proyectos son
mutuamente excluyentes, el uso del IR puede llevar a una toma de
decisiones errónea. Esto sucede porque el IR es un cociente y no toma
en cuenta que algunos proyectos pueden tener una mayor inversión, lo
que reduce su IR.
En estos casos, lo más conveniente es realizar un análisis de tipo marginal
o incremental entre ambos proyectos.
Supóngase que se tienen los proyectos A y B en la siguiente tabla; el IR
indicaría que es más conveniente invertir en el B, sin embargo el VAN del
A es mayor. El tercer renglón de la tabla muestra el análisis incremental
en el que se resta el proyecto B del proyecto A. Como el IR de los flujos
incrementales es mayor a 1, se debe elegir el proyecto A, que es más
grande.71
c. Cuando existe racionamiento de capital
Cuando una empresa o un municipio no tienen presupuesto suficiente
para hacer todas las inversiones rentables, se dice que existe
racionamiento de capital. En estos casos se debe buscar maximizar
el VAN de las inversiones que se pueden realizar con el presupuesto
limitado, es decir, aceptar el o los proyectos que conjuntamente sumen
el VAN más alto para cierto monto de inversión.
En este caso no se pueden ordenar los proyectos de acuerdo con su
VAN, sino de acuerdo con su IR; de hecho, este es el caso en el que el
uso del IR es más útil.
D. TIPOS DE IR
• IR económico a precios de mercado. Este indicador permite medir el
cociente del valor actual neto, entre el monto total de la inversión. Para
la determinación del VAN se consideraron los flujos netos económicos
71 Den Ross, Westerfield y Jaffe, Corporate finance. P. 177
ALTERNATIVA
AÑOS
0 1 2 VAN IR
A -20 70 10 50.47 2.52
B -10 15 40 35.28 3.53
A-B -10 55 -30 15.19 1.52
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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301. a precios privados, asimismo la inversión esta expresada en precios
privados.
• IR financiero a precios de mercado. Este indicador permite medir el
cociente del valor actual neto, entre el monto total de la inversión. Para
la determinación del VAN se consideraron los flujos netos financieros
a precios privados, asimismo la inversión esta expresada en precios
privados.
• IR económico a precios sociales. Este indicador permite medir el
cociente del valor actual neto, entre el monto total de la inversión. Para
la determinación del VAN se consideraron los flujos netos económicos
a precios sociales, asimismo la inversión esta expresada en precios
sociales.
• IR financiero a precios sociales. Este indicador permite medir el
cociente del valor actual neto, entre el monto total de la inversión. Para
la determinación del VAN se consideraron los flujos netos financieros
a precios sociales, asimismo la inversión esta expresada en precios
sociales.
E. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL IR
• Ventajas:
-- Facilidad de cálculo.
-- Considera el valor del dinero en el tiempo.
• Desventajas:
-- No es válido para comparar proyectos de inversión independiente
y mutuamente excluyentes, con diferente capital invertido y/o con
diferente horizonte de vida.
F. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL IR MATEMÁTICAMENTE
Un proyecto requiere una inversión de 2 millones y producirá beneficios netos:
en el primer año 400,000, en el segundo 1.8 millones y en el tercero 2 millones.
La tasa de descuento es de 18% anual.
Cálculo del valor actual neto (millones de pesos).
IR = 0.8489/2
IR = 0.42445
G. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL IR MEDIANTE FUNCIONES DEL EXCEL
Si apreciamos el ejemplo anterior podemos ver la facilidad de cálculo
debido a dos factores, al corto horizonte de vida y a que los flujos son todos
positivos, de presentarse un mayor horizonte de vida y disparidad en los flujos
de beneficio será recomendable utilizar las fórmulas de Excel.
EJEMPLO:
En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo deportivo Rosa
Linda“, para determinar el índice de rentabilidad IR, realizaremos los cálculos
a partir de los flujos netos obtenidos tanto a precios de mercado como a
precios sociales, asimismo los calculos se desarrollaran con el software Excel
de la galería Microsoft Office.
Año Beneficio neto
Factor de
actualización
Valor presente
Flujo
descontado
0 -2.0 1 -2.0 -2.0
1 0.4 1/(1+0.18)1
(0.8475)(0.4) 0.339
2 1.8 1/(1+0.18)2
(0.7182)(1.8) 1.2927
3 2.0 1/(1+0.18)3
(0.6086)(2.0) 1.2172
Valor Actual Neto 0.8489
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302. Es importante mencionar que cuando se evalúa un proyecto social del mismo
se pueden obtener cuatro tipos de IR, todo dependerá del tipo de flujo que
utilicemos, así para el presente ejemplo considerando los flujos netos que se
detallan en las tablas N° 7.14 y N° 7.15 podremos obtener:
• Flujo neto a precios de mercado, se obtendrá un IR Económico a precios
de mercado. (Figura N° 7.21)
• Flujo neto a precios sociales, se obtendrá un IR Económico a precios
sociales. (Figura N° 7.22)
Queda claro que en el proyecto se asume que la inversión se realiza con
fondos propios de la institución, es por ello que se habla de un IR económico.
En el caso que la inversión del proyecto se ejecutara con fondos financiados
de forma parcial o total por otra fuente de financiamiento será necesario
tomar en cuenta las modalidades para la obtención y pago de los préstamos
otorgados por las entidades bancarias o los proveedores. Cuando el
inversionista recurre a capital prestado serán diferentes los valores obtenidos
porque además de pagar el préstamo, existirán gastos financieros que
deberán ser tomados en cuenta para el cálculo. Este nuevo flujo al cual se
le descuenta los pagos del préstamo y gastos financieros se denominará flujo
neto financiero del cual podremos obtener:
• Flujo neto financiero a precios de mercado, se obtendrá un IR Financiero
a precios de mercado.
• Flujo neto Financiero a precios sociales, se obtendrá un IR Financiero a
precios de sociales.
Considerando que en el ejemplo toda la inversión se realiza con los propios
fondos municipales solo se realizará un análisis económico dejando de lado
el análisis financiero.
Es importante considerar que si un proyecto cuenta con financiamiento
externo a la institución, o dicho de otra forma el proyecto se financia parcial
o tal con fondos ajenos a la institución es importante realizar cuatro análisis,
los mimos que nos permitan obtener cuatro tipos de indicadores, los cuales
en el caso del IR serían:
• IR Económico a precios de mercado
• IR Económico a precios sociales
• IR Financiero a precios de mercado
• IR Financiero a precios sociales
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303. FIGURA7.21DeterminacióndelIReconómicoapreciosdemercado(nuevossoles)
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304. FIGURA7.22DeterminacióndelIReconómicoapreciossociales(nuevossoles)
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305. 7.17.10 COSTO CAPITALIZADO (CC)
El costo capitalizado se refiere al valor presente de un proyecto que se
supone que tendrá una vida útil indefinida. Algunos proyectos de obras
públicas son de esta categoría, tales como represas, diques, sistemas de
irrigación y ferrocarriles. Además, algunas fundaciones permanentes como
universidades u organizaciones de caridad deben ser manejadas por medio
de métodos de costo capitalizado.
A. REPRESENTACIÓN MATEMÁTICA
Una perpetuidad es una anualidad cuyo pago se inicia en una fecha fija y
continúa para siempre. Es decir, se puede considerar que tiene un infinito
número de pagos y por ello no se puede determinar su monto. Este tipo de
anualidades se presenta cuando se coloca un capital y únicamente se retiran
los intereses.
La fórmula se puede derivar de esta definición, aplicándola en la fórmula de
valor presente, así:
Lo cual sugiere, que a medida que n tiende al infinito, el valor de (1+i)-n,
tiende a 0 (cero). Queda entonces:
B. PROCEDIMIENTO DE CÁLCULO
En general, el procedimiento que se debe seguir al calcular el costo
capitalizado es:
• Elabore el diagrama de flujo que muestra todos los costos o beneficios.
• Encuentre el valor presente neto.
• Encuentre el costo anual uniforme equivalente (CAUE)
• Divida el CAUE obtenido anteriormente por la tasa de interés para
conocer el costo capitalizado de CAUE.
• Sume el valor de la inversión al valor obtenido de la división entre el
CAUE y la tasa de interés.
C. INTERPRETACIÓN Y CRITERIO DE DECISIÓN
La alternativa que se elige es aquella que tiene menor costo capitalizado.
D. TIPOS DE CC
• CC económico a precios de mercado. Este indicador se refiere al
valor presente de un proyecto que se supone que tendrá una vida
útil indefinida, para dicho cálculo se han considerado los flujos netos
económicos a precios privados.
• CC financiero a precios de mercado. Este indicador se refiere al valor
presente de un proyecto que se supone que tendrá una vida útil
indefinida, para dicho cálculo se han considerado los flujos netos
financieros a precios privados. Este flujo financiero considera que
cuando el inversionista recurre a capital prestado serán diferentes
los valores obtenidos porque además de pagar el préstamo, existirán
gastos financieros que deberán ser tomados en cuenta para el cálculo.
• CC económico a precios sociales. Este indicador se refiere al valor
presente de un proyecto que se supone que tendrá una vida útil
indefinida, para dicho cálculo se han considerado los flujos netos
económicos a precios sociales.
• CCfinancieroapreciossociales.Esteindicadorserefierealvalorpresente
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306. de un proyecto que se supone que tendrá una vida útil indefinida, para
dicho cálculo se han considerado los flujos netos financieros a precios
sociales. Este flujo financiero considera que cuando el inversionista
recurre a capital prestado serán diferentes los valores obtenidos porque
además de pagar el préstamo, existirán gastos financieros que deberán
ser tomados en cuenta para el cálculo.
E. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL CC
• Ventajas:
-- De importancia en proyectos de gran magnitud como represas
y sistemas de irrigación, así como de algunas fundaciones
permanentes como universidades u organizaciones de caridad.
-- Aplicable en proyectos que deben asegurar una producción
continua, en los cuales los activos deben ser reemplazados
periódicamente.
-- La comparación de alternativas mediante costo capitalizado es
realizada con la premisa de disponer de los fondos necesarios para
reponer por ejemplo un equipo, una vez cumplida su vida útil.
• Desventajas:
-- Solo es posible su uso para proyectos con vida útil perpetua.
-- En la mayoría de sistemas de inversión se ponen límites a los horizontes
de vida de los proyectos por lo que el indicador no es muy usado.
F. EJEMPLO: DETERMINACIÓN DEL CC MATEMÁTICAMENTE
EJEMPLO N° 1: Unas tribunas de madera con vida probable de 15 años,
pueden ser construidas con 100,000 nuevos soles. Suponiendo un interés de
5% hallar:
a. El costo capitalizado de las tribunas
b. La cantidad que sería razonable pagar por unas tribunas de acero con
una vida probable de 50 años
Solución inciso A:
El valor presente de los costos será:
El costo capitalizado será:
Solución inciso B:
Sea Tr el costo capitalizado de las tribunas de acero. Nos quedaría así la
formula:
Calculando el valor de i queda:
Sustituyendo queda:
Se podría pagar hasta 175,881.77 nuevos soles por las tribunas de acero.
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307. EJEMPLO N° 2: El puente colgante tendría un costo inicial de de 30 millones
con costos anuales de inspección y mantenimiento de 15 000. Además, la
plataforma de concreto tendría que recubrirse cada 10 años a un costo
de 50 000. Se espera que el puente de armadura y las carreteras cercanas
tengan un costo de 12 millones y un costo anual de mantenimiento de 8 000.
Cada 3 años se debería pintar el puente a un costo de 10 000. Además, cada
10 años habría que limpiarlo con arena a presión y pintarlo a un costo de 45
000. Se espera que el costo del derecho de vía para el puente colgante sea
de 8 000 y para el puente de armadura sea de 10.3 millones. Compare las
alternativas en base a su costo capitalizado, si la tasa de interés es del 6 %.
a. Costo capitalizado del puente colgante:
P1
= valor presente del costo inicial= 30 + 0.8 = 30.8 millones
El costo de operación recurrente es:
A1
= 15,000
Mientras que la equivalencia anual del costo de recubrimiento es:
A2
= 50,000(A/F,6%,10)=3794
P2
= costo capitalizado de costos recurrentes:
Finalmente, el costo capitalizado (Ps
) es:
Ps =
P1+
P2 =
31,113,233
b. Costo capitalizado del puente de armadura:
P1
= 12 + 10.3 = 22.32 millones
A1
= 8,000
A2
= costo anual de pintura = 10,000(A/F,6%,3)=3,141
A3
= costo anual de limpieza con arena = 45,000(A/F,6%,10)=3,414
El costo total capitalizado (PT
)es:
PT =
P1 +
P2 =
22,542,583
Dado que PT
< Ps
se debe construir el puente de armadura.
7.18 INCONSISTENCIAS EN INDICADORES DE RENTABILIDAD
7.18.1. INCONSISTENCIAS DEL VALOR PRESENTE NETO (VAN)
Al comparar alternativas mutuamente excluyentes se puede presentar que
la decisión varíe por causas de las tasas de interés de oportunidad, en el
siguiente ejemplo se analiza la situación.
Hallando el VAN con una tasa de interés de oportunidad de 10% sobre la
inversión total, se tiene:
AÑO 0 1 2 3 4
Alternativa
N° A
-195 150 40 40 40
Alternativa
N° B
-188 40 40 50 180
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308. De acuerdo a este cálculo la alternativa B es la mejor opción puesto que el
VAN es mayor que en la alternativa A. Ahora si por alguna circunstancia los
inversionistas desean modificar el valor de la tasa de interés de oportunidad y
la incrementan a un 18%, lo que ocurre es:
En este caso la mejor alternativa es A, contrario a lo que ocurrió con la tasa
del 10% en el primer caso.
La explicación es:
a. Cuando la tasa de interés de oportunidad es grande, existe la tendencia
a seleccionar aquellas alternativas que ofrecen en sus primeros años de vida
los mayores flujos de efectivo.
b. Cuando la tasa de interés de oportunidad es pequeña, se tiende a
seleccionar aquellas alternativas que ofrecen los mayores beneficios, aunque
estos estén muy retirados del periodo inicial.
En la figura anterior se muestra como varia el VAN de cada una de las
alternativas como función de la tasa de interés de oportunidad. Como se
FIGURA Ejemplo de inconsistencias del VAN7.23
ALTERNATIVAS VAN ALT. A VAN ALT. B
5% 51.60 77.65
10% 31.79 41.93
15% 14.85 12.82
20% 0.22 -11.15
25% -12.54 -31.07
TABLA 7.18 Ejemplo de inconsistencias del VAN
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309. puede apreciar en la figura para valores menos de 14.1% de tasa de interés
de oportunidad la alternativa preferida es la B y la alternativa A sería preferida
para valores mayores de 14.1% de tasa de interés de oportunidad.
7.18.2. INCONSISTENCIAS DE LA TIR
A. CUANDO LA TIR NO LLEVA A SOLUCIÓN ALGUNA
Se propone una inversión que mediante un pago de $200 en un año permitirá
obtener $110 el día de hoy y $120 dentro de dos años.
Este enunciado se pude plantear algebraicamente como:
110-200(1+TIR)-1+120(1+TIR)-2=0
Haciendo (1+TIR)-1 = x, se tiene:
120x2-200x+110=0
Despejando el valor de x se observa que en el dominio de los números reales
no existe solución para esta ecuación; sin embargo, el valor presente neto es
positivo para cualquier tasa de descuento.
B. VARIACIONES DE LA TIR ANTE VARIACIONES DE LA TASA DE DESCUENTO
Cuando se debe elegir entre dos proyectos mutuamente excluyentes, se
puede enfrentar una situación como la siguiente:
Cuando la tasa descuento relevante es de 25%, tanto si utilizamos como
criterio de decisión el VAN como si usamos la TIR el proyecto A es mejor que
el proyecto B ¿Sería igual la respuesta si la tasa de descuento fuera 10%?
Evidentemente en este caso hay algún problema: la TIR sigue diciéndonos
que conviene el proyecto A, pero el VAN señala que nos haremos más ricos
con el proyecto B.
Este caso ejemplifica uno de los problemas de la TIR, cuando un proyecto es
mejor o peor que el otro dependiendo de la tasa de descuento relevante
para el inversor.
Adicionalmente a estos problemas, la TIR suele interpretarse erróneamente. Si
a un inversor se le pregunta qué significa que un proyecto tenga una TIR del
10%, seguramente señalará que su inversión le dará un rentabilidad similar a
ese porcentaje. Si bien esto es cierto, no significa que si el inversor coloca 100
pesos en el año cero tenga 121 en el año 2. ¿Porqué razón?: porque la TIR,
tal como lo señala su propio nombre, es una tasa interna, es decir representa
la rentabilidad de los fondos invertidos en el proyecto y no la rentabilidad
de la inversión inicial. Esta es una diferencia sustancial con el VAN. Mientras
que éste nos indica cuánto más ricos vamos a ser con respecto a la inversión
alternativa, la TIR nos da una medida extraña de la rentabilidad de los flujos
invertidos.
AÑO 0 1 2 3 TIR VAN
Alternativa
N° A
-9,000 6,000 5,000 4,000 33% 1,048
Alternativa
N° B
-9,000 40 40 50 20% -1,800
AÑO 0 1 2 3 TIR VAN
Alternativa
N° A
-9,000 6,000 5,000 4,000 33% 1,048
Alternativa
N° B
-9,000 40 40 50 20% 9,956
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310. Parasaberenrealidadcuantomásricoseremosdeborealizarunacombinación
entre los lujos que se mantienen dentro del proyecto y los que salen de él
y se aplican en una inversión alternativa. Dados estos inconvenientes, la
recomendación es utilizar el VAN como criterio de selección de proyectos, y
calcular la TIR a efectos de tener otro indicador (muy utilizado, por otro lado)
que ofrece información adicional pero que es menos seguro.
C. LA TIR Y EL VAN EL CRUZAMIENTO DE FISHER72
Considérense dos proyectos excluyentes entre sí cuyos flujos sean los
presentados en el siguiente cuadro:
Se ha considerado para la evaluación de los proyectos una tasa de descuento
de 8% anual. El VAN y la TIR de cada proyecto se presentan en la siguiente
tabla:
Existe una contradicción entre la información de ambos indicadores. En
la gráfica se puede apreciar que el origen de esto radica en la tasa de
descuento elegida.
Como se aprecia, si se calculan los indicadores de rentabilidad con tasas de
descuento menores a 11 %, el VAN del proyecto A es superior. Si se descuentan
los flujos a tasas mayores de 11%, el VAN superior es el del proyecto B. Cuando
la rentabilidad de un proyecto, manifestada con el VAN, depende de la
tasa de descuento utilizada, se produce el cruzamiento de Fisher, es decir,
se cruzan las curvas que representan a los valores del VAN de los proyectos
estudiados.
La tasa de descuento utilizada en el cálculo del VAN es aquella a la cual
se pueden reinvertir los excedentes de caja del proyecto, además de ser la
tasa de interés que se obtendría con los recursos destinados a la inversión si el
proyecto no se realizara. Asimismo, la TIR es la tasa de descuento que hace
que el valor del VAN sea cero, por ello es erróneo concluir que los excedentes
de caja se pueden reinvertir a esa tasa.
Para evitar y prevenir un cruzamiento de Fisher, la regla es elegir la mejor
alternativa de inversión en función del valor del VAN de cada proyecto.
72 Documentos de Capacitación Centro de Estudios para la Preparación y Evaluación Socioeconómica de Proyectos
(CEPEP) es un fideicomiso creado por el Gobierno Federal de México, para promover la capacitación y las buenas
prácticas en materia de evaluación financiera y socioeconómica de proyectos de inversión pública.
AÑO ALTERNATIVA A ALTERNATIVA B
0 -1000 -2500
1 400 900
2 400 850
3 400 800
4 400 750
5 400 700
INDICADOR DE
RENTABILIDAD
ALTERNATIVA A ALTERNATIVA B
VAN 597.08 724.82
TIR 28.65 % 18.97 %
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311. 7.18.3. INCONSISTENCIA DE LA RELACIÓN BENEFICIO COSTO
A. CARENCIA DE LA VARIABLE TAMAÑO
Debido a que es un índice y no incorpora la variable tamaño en su cálculo,
este criterio puede no dar un orden correcto de la prioridad de los proyectos si
éstos difieren en tamaño. Considérese el caso de tres proyectos mutuamente
excluyentes, A, B Y C.
Si los proyectos fuesen ordenados de acuerdo con su relación beneficio-
costo, debería escogerse el proyecto C. Sin embargo, el VAN del proyecto
C es menor que el del proyecto B. En ese caso el orden de los proyectos,
de acuerdo con su relación beneficio- costo, hubiera llevado a una decisión
incorrecta. Esa es la razón por la que se recomienda utilizar este indicador de
rentabilidad sólo como complemento del VAN.
FIGURA Ejemplo de inconsistencias del VAN7.24
ALTERNATIVAS VAN ALT. A VAN ALT. B
5% 731.79 984.68
10% 516.31 568.62
15% 340.86 228.18
20% 196.24 -53.76
25% 75.71 -289.82
TABLA 7.19 Ejemplo de inconsistencias del VAN
ALTERNATIVA Alternativa A Alternativa B Alternativa C
VP DE LOS COSTOS 1,000,000 8,000,000 1,500,000
VP DE LOS
BENEFICIOSCOSTOS
1,300,000 9,400,000 2,100,000
VAN 300,000 1,400,000 600,000
B/C 1.3 1.175 1.4
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312. El segundo problema asociado con el uso de la relación beneficio-costo,
y quizás su más seria desventaja, es que es sensible a la forma en que los
contadores definen los costos cuando se calculan los flujos de efectivo. Por
ejemplo:
Utilizando flujos brutos del proyecto
Utilizando flujos netos del proyecto
El orden de los dos proyectos puede revertirse, dependiendo de la forma
como se calculen los costos actuales. Desafortunadamente la evaluación de
proyectos puede tener muchas decisiones arbitrarias acerca de los costos y
beneficios, y cada una de ellas afecta la relación beneficio-costo.
7.18.4. INCONSISTENCIAS DEL CAE
A. COMPARACIÓN DE ALTERNATIVAS CON VIDA ÚTIL DISTINTA
De los problemas aún no resueltos o mejor con soluciones no satisfactorias por
la ingeniería económica es la comparación con vidas útiles distintas.
Para ilustrar esta situación se analiza con un ejemplo:
SOLUCIÓN 1. Determinar el CAE con base en la vida útil de cada una de las
alternativas:
Aplicando las siguientes fórmulas:
0 1 3 VAN (10%)
BENEFICIOS 500 1,500 2,000 3,516.53
COSTOS 1,000 750 1,000 2,508.26
(500) 750 1,000 1,008.26
B/C = 1.4
0 1 3 VAN (10%)
BENEFICIOS 750 1,000 1,508.26
COSTOS (500) 500.00
(500) 750 1,000 1,008.26
B/C = 3.0
Alternativa A Alternativa B
Inversión inicial 700 800
Costo anual de
mantenimiento
72 60
Vida útil 5 7
Valor de salvamento 40 35
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
293EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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313. CAEA
= 72 + 700(A/P,10%,5) - 40(A/F,10%,5) = 250.11
CAEA
= 72 + 184.66 - 6.55 = 250.11
CAEB
=60+800(A/P,10%,7)-35(A/F,10%,7)=220.64
CAEB
= 60 + 164.32 - 3.69 = 220.64
El problema en esta solución es que el análisis queda un período sin pode
comparar, la alternativa A es de menor vida útil que la B, entonces esta en
desventaja porque su período es mas corto con respecto al servicio de la
alternativa B.
SOLUCIÓN 2. Calcular el CAE para la menor vida útil de ambos equipos, es
decir, 5 años.
CAEA
= 72 + 700(A/P,10%,5) - 40(A/F,10%,5) = 250.11
CAEA
= 72 + 184.66 - 6.55 = 250.11
CAEB
= 60 + 800(A/P,10%,5) - 35(A/F,10%,5) = 265.31
CAEB
= 60 + 211.04 - 5.73 = 265.31
En este caso en la alternativa B se esta desconociendo dos años de operación
y mantenimiento, además el valor de salvamento se calculó para una vida útil
de 7 años y no para 5, significa que el valor a los 5 años debería ser diferente
al valor en el año 7.
SOLUCIÓN 3. Calcular el CAE para las dos alternativas con el mínimo común
múltiplo de las vidas útiles, es decir, 35 años.
CAEA
=72+700(A/P,10%,35)-40(A/F,10%,35)=250.1
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
A/P = 184.66 A/F = 6.55
A/P = 164.32 A/F = 3.69
A/P = 211.04 A/F = 5.73
A/P = 29.02 A/F = 3.28
A/P = 184.66 A/F = 6.55
294 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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314. CAEA
=16 + 22.42 - 1.31 = 37.11
CAEB
=60+800(A/P,10%,35)-35(A/F,10%,35)=265.3
CAEA
=16 + 22.42 - 1.31 = 37.11
La suposición es que al término de una vida útil, el equipo se sustituye por
otro exactamente igual en inversión, costos y valor de salvamento. Otra
deficiencia al considerar como horizonte de planeación el mínimo común
múltiplo es desconocer el constante avance tecnológico a que están sujetos
los activos y a las altas tasas de inflación que prevalecen en el país.
Además, si entra a participar otra alternativa y esta tiene una vida útil de 11
años, el mínimo común múltiplo sería de 143 años, realmente no es un período
de tiempo para analizar. Para Baca Urbina esta solución es la peor de todas.
7.18.5. INCONSISTENCIAS DEL PERIODO DE RECUPERACIÓN DE LA
INVERSIÓN (PRI)
¿Por qué invertir en proyectos con menor periodo de recuperación puede
conducir a generar menos riqueza que invertir en proyectos con mayor PRI?
Supongamos que la tasa de descuento es de 10% Y se tiene la siguiente
cartera de inversiones:
El periodo de recuperación descontado se determina calculando los flujos
descontados acumulados, obteniéndose los siguientes resultados.
El PRI para la inversión A es de dos años, mientras que para los proyectos
B y C es de uno y cinco años, respectivamente. Bajo el criterio del PRI
convendría hacer la inversión B que, sin embargo, es la que menos enriquece
al inversionista debido a que su VAN es de 452,632.40, mientras que la del C
es de 900,000.
Alternativa A Alternativa B Alternativa C
PERIODO DE RECUPERACIÓN
DE LA INVERSIÓN
2 1 5
VAN 813,223.14 452,632.40 900,000.00
PERIODO Alternativa A Alternativa B Alternativa C
0 (100,000) (100,000) (100,000)
1 50,000 200,000
2 50,000 200,000
3 100,000 100,000
4 100,000 100,000
5 1,100,000 100,000 1,610,510
A/P = 29.02 A/F = 3.28
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
295EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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315. Muchos profesionales consideran que lo importante en un
proyecto es la identificación del problema, otros sostienen
que lo importante es la descripción de las actividades y el
plan de implementación y otros peor aún consideran que se
le da mucha importancia a los indicadores de rentabilidad
considerándolos incluso como la parte especulativa de un
proyecto y que tal vez lo recomendable serían hacer al
termino de los proyectos evaluaciones ex – post e impacto
para ver que tan grandes fueron nuestros errores.
Pero la verdad es que cada parte de un proyecto tiene una razón de ser y
un fundamento de existencia, identificar bien un proyecto no es cosa de otro
mundo todos sabemos lo que necesitamos o adolecemos, asimismo describir
adecuadamente un plan de implementación detallado lo podemos hacer
con todas las nuevas herramientas que nos puede favorecer un Gantt, Pert,
Proyect System, Ms Proyect, S10 entre otros.
Pero la verdadera magnitud de un beneficio, es decir cuanto nos va a costar
un proyecto y en cuento nos puede beneficiar este, solo se logrará analizando
los indicadores de rentabilidad, claro esta respetando las reglas de evaluación,
es decir sin sobrevalorar o subvalorar los costos y beneficios.
Un claro ejemplo de un proyecto bien identificado, bien redactado, con un
adecuado detalle de implementación y con un gran apoyo político al que
se le denomina en la actualidad gestión efectiva del proyecto y que no
quisieron que pase por el Sistema Nacional de Inversión Pública es el “Proyecto
de la Interoceánica” el mismo que tenia un presupuesto en el 2004 de US$
810’079,127.77, a inicios de la ejecución se realizaron los estudios definitivos y
el presupuesto inicial se elevo a US$ 1,341’688,251.00 a precios vigentes del
2004. Sin considerar la variación por fórmula polinómica ni las variaciones de
metrados por ejecución de obra, que prevé el contrato.
El incremento por actualización de metrados es US$ 531’609,123.00 lo que
significa un mayor precio por el 65.6%. Es cierto que en la construcción de
carreteras en el Perú, hubo variación de costos entre lo realmente ejecutado
y el estudio. Pero jamás pasaron del 45%. En el sur del Perú los más altos fueron;
el cuestionado tramo 8 de la carretera Ilo-Desaguadero con una longitud de
41 Kmts, el incremento llego al 43.95%. Yura-Patahuasi tramo 1, de 19 Km. el
incremento de 40.77%.
Si con lo referido anteriormente se ha entendido un poco la validez de los
indicadores de rentabilidad es posible que se haya entendido ya que para
cada problema identificado dentro de un proyecto pueden haber varias
soluciones óptimas, así podemos señalar a manera de razonamiento simple
los siguientes casos:
1. Si nuestro problema principal es una mosca y nuestro objetivo es eliminarla
podemos tener cuatro alternativas, matarla con una bala, matarla con
matamoscas, matarla con insecticida o algo más natural comprar una
araña para que se encargue de eliminarla.
2. Si el problema principal de una persona son los hongos en los pies que le
ocasiona una picazón constante y el objetivo es eliminar dicho hongos
podemos tener cuatro alternativas, brindar un tratamiento con pastillas,
brindar un tratamiento con cremas o spray, limpiar la pie con acido muriático
o cortar la pie y así eliminar al hongo de raíz en el razonamiento “muerto el
perro, muerta la rabia”.
3. Si el problema principal de una persona es que tiene un leve resfrió y el
objetivo es cortar el resfrió podemos tener tres alternativas de solución, que
se tome un antigripal, que se aplique un antibiótico o que guarde reposo.
CASO PRACTICO
Identificar el problema no es suficiente:
El Análisis de mi suegra7.1
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
296 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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316. La pregunta es como saber, cual de las alternativas elegir en cada uno de
los casos la respuesta es comparando, midiendo la bondad de cada uno,
analizando las ventajas y limitaciones de cada medio de solución, analizando
el costo de cada uno para ver si es rentable o no, entre otros, así podemos
decir que la única forma de determinar cual de las alternativas es la mejor es
simplemente por medio de los indicadores de rentabilidad.
Ejemplo:
Ruperta esta completamente enamorada de Rafael quien es chofer de combi,
y tiene amoríos eventuales con Teresita quien le brinda amor sin compromisos
pero con ella tiene un hijo y le pasa una mantención de 1300 soles al año, si el
no le pasa el dinero, teresita lo manda a la cárcel por un juicio de alimentos
y terminaría pasándole un aproximado del 80% de sus ingresos y se arriesga a
un embargo de su carro única herramienta de trabajo. La futura suegra de
Rafael y madre de Ruperta esta que lo analiza y evalúa por medio de una
análisis costo beneficio llegando a la conclusión que ese matrimonio si sería
rentable para su hija ya que analizando solo un periodo de 10 años a una tasa
de descuento del 10% similar a la tasa de interés que le paga su banco, ha
encontrado el siguiente escenario: ella invertiría 4000 soles en el matrimonio y
3000 soles amoblándoles una casita, pero podrían estar obteniendo una serie
de ingresos anuales de 2400 nuevos soles que seria el ingreso neto de Rafael
después de cubrir gastos de gasolina y repuestos del carro. Para Ruperta solo le
importa el amor de Rafael y considera que su matrimonio será todo un éxito y
que ella no necesitará trabajar cuando se case ya que Rafael le dará de todo.
Usted que conoce muy bien a todos los personajes considera:
• Considera que la evaluación de la suegra es correcta y el matrimonio es
beneficioso económicamente.
• De considerar el matrimonio beneficioso probar en que sustenta su respuesta.
• De considerar el matrimonio no es beneficioso probar en que sustenta su
respuesta.
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
297EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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317. CASO PRACTICO 7.2 La inversión de mi matrimonio
Una mujer escribió pidiendo consejos sobre cómo conseguir
un marido rico.
Eso, de por si, ya es gracioso, pero lo mejor de la historia es
que un tipo le dio una respuesta bien fundamentada.
Ella:
“Soy una chica linda (maravillosamente linda) de 25 años. Estoy bien formada
y tengo clase. Estoy queriendo casarme con alguien que gane como mínimo
medio millón de dólares al año. ¿Tienen en este portal algún hombre que gane
500.000 dólares o más?
Quizás las esposas de los que ganen eso me puedan dar algunos consejos.
Estuve de novia con hombres que ganan de 200 a 250 mil, pero no puedo
pasar de eso y 250 mil no me van a hacer vivir en el Central Park West.
Conozco a una mujer, de mi clase de yoga, que se casó con un banquero y
vive en Tribeca, y ella no es tan bonita como yo, ni es inteligente. Entonces,
qué es lo que ella hizo y yo no hice? Cómo llego al nivel de ella?”
El:
“Leí su consulta con gran interés, pensé cuidadosamente en su caso e hice
un análisis de la situación. Primeramente no estoy haciéndole perder tiempo,
pues gano más de 500 mil por año.
Aclarado esto, considero los hechos de la siguiente forma: Lo que Ud ofrece,
visto desde la perspectiva de un hombre como el que Ud busca, es simplemente
un pésimo negocio. He aquí los por qué:
Dejando los rodeos de lado, lo que Ud propone es un simple negocio: Ud pone
la belleza física y yo pongo el dinero.
Propuesta clara, sin entrelíneas. Sin embargo existe un problema: Con
seguridad, su belleza va a decaer y un día va a terminar, y lo más probable
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
298 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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318. es que mi dinero continúe creciendo. Así, en términos económicos Ud es un
activo que sufre depreciación y yo soy un activo que rinde dividendos. Ud no
sólo sufre depreciación, sino que como ésta es progresiva, aumenta siempre!
Aclarando más, Ud tiene hoy 25 años y va a continuar siendo linda durante los
próximos 5 a 10 años, pero siempre un poco menos cada año, y de repente si
se compara con una foto de hoy, verá que ya estará envejecida. Esto quiere
decir, que Ud está hoy en ‘alza’, en la época ideal de ser vendida, no de ser
comprada.
Usando lenguaje de Wall Street, quien la tiene hoy la debe de tener en ‘trading
position’ (posición para comercializar), y no en ‘buy and hold’ (compre y
retenga), que es para lo que Ud. se ofrece... Por lo tanto, todavía en términos
comerciales, casamiento (que es un ‘buy and hold’) con Ud. no es un buen
negocio a mediano / largo plazo, pero alquilarla puede ser, y, en términos
sociales, un negocio razonable que podemos meditar y pretender.
Yo pienso, que mediante certificación de, cuán ‘bien formada, con clase y
maravillosamente linda es, yo probable futuro locatario de esa “máquina”,
quiero lo que es de práctica habitual: Hacer una prueba, o sea un ‘test drive...’
para concretar la operación.
Puedo agendarla.
http://blogs.clarin.com/casa-del-hincha/2008/8/5/mujer-y-economista
PREGUNTAS:
A. ¿En que términos usted consideraría que un matrimonio sería rentable?
B. ¿Ud. considera que la realización de un matrimonio se debe evaluar por el
método costo beneficio, costo efectividad, ambos o no debería evaluarse?
299EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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319. REFLEXIÓN 7.1 Naranjas para el personal
Juan trabajaba en una empresa hace dos años. Siempre
fue muy serio, dedicado y cumplidor de sus obligaciones.
Llegaba puntual y estaba orgulloso de que en dos años
nunca había recibido una amonestación. Cierto día
buscó al gerente para hacerle un reclamo:
”Señor, trabajo en la empresa desde hace dos años con
bastante esmero y estoy a gusto con mi puesto, pero
siento que he sido postergado. Mire, Fernando ingresó a
un puesto igual al mío hace sólo 6 meses y ya ha sido promovido a Supervisor.”
“Uhmmm!”, mostrando preocupación le dice el gerente, “Mientras resolvemos
esto, quisiera que me ayudes a resolver un problema. Quiero dar fruta al
personal para la sobremesa del almuerzo de hoy. En la bodega de la esquina
venden fruta. Por favor averigua si tienen naranjas.”
Juan se esmeró en cumplir con el encargo y en 5 minutos estaba de vuelta.
• ”Bueno, Juan, ¿Qué
averiguaste?
• ”Señor, tienen naranjas.”
• ”¿Y cuánto cuestan?
• ”¡Ah!….No pregunté por eso”
• ”Ok, ¿pero viste si tenían
naranjas suficientes para todo
el personal?” – preguntaba
serio el gerente.
• ”Tampoco pregunté por eso,
señor.”
• ”¿Hay alguna fruta que pueda
sustituir la naranja?”
• ”No sé señor, pero creo que…”
• ”Bueno, siéntate un
momento…”
El gerente tomó el teléfono y mandó llamar a Fernando. Cuando se presentó le
dio la misma instrucción que le diera a Juan y en 10 minutos estuvo de vuelta.
Cuando retornó, el gerente le preguntó:
• ”Bien Fernando, ¿Qué noticias me tienes?
• ”Señor, tienen naranjas, lo suficiente para atender todo el personal, y si
prefiere, también tienen bananas, papaya, melón y mango. La naranja está
a S/.10.00 la libra, la banana a S/.7.50 la docena, el mango a S/.2.50 la libra,
la papaya y el melón a S/.6.00 la libra. Me dicen que si la compra es por
cantidad, nos darán un descuento del 8%. He dejado reservada la naranja
pero si usted escoge otra fruta debo regresar para cambiar o confirmar el
pedido.”
• ”Muchas gracias Fernando, pero espera un momento.”
Se dirige a Juan, que aún esperaba estupefacto al
escuchar el informe de Fernando, y le dice:
• ”Juan, ¿me decías algo?
• ”Nada señor, eso es todo, muchísimas gracias, con su
permiso…”
300 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
CAPITULO 7: EVALUACION DEL PROYECTO
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320. ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO
CAPITULO
8
“Donde hay más sensibilidad,
allí es más fuerte el martirio”.
Leonardo Da Vinci
Carretera hacia catarata Bayoz, Yurinaki - Provincia de Chanchamayo
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321. 8. ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD DEL
PROYECTO
8.1. INSTRUMENTOS DE LA SENSIBILIDAD
Cuando tenemos que analizar la sensibilidad de un proyecto es importante que
nos centremos a reflexionar sobre como contestar adecuadamente a la siguiente
interrogante:
8.2. DEFINIENDO CONCEPTOS
¿Qué es SENSIBILIDAD?
Sensibilidad viene del latín sensibilem ”sensible”, la misma que a nivel biológico
es entendida como la facultad de un ser vivo de percibir estímulos externos e
internos a través de los sentidos.
Así una manera didáctica para comprender el concepto de sensibilidad en
proyectos es entender que tan vulnerable será la rentabilidad de las alternativas
del proyecto frente a cambios en los factores que afectan los flujos de beneficios
y costos. En este ítem será vital determinar los rangos de variación de los factores
que el proyecto podrá enfrentar sin afectar su rentabilidad social.
¿Qué es RIESGO?
En primer lugar, riesgo no es sinónimo de fracaso: si tenemos absoluto
convencimiento de que el proyecto en análisis fracasará (si estamos analizando
una explotación agrícola en el desierto, sin riego), el proyecto en cuestión no es
riesgoso, sino que es simplemente malo y el formulador desastroso, siendo lo único
riesgoso el contratarlo.
En efecto, el riesgo se define, de manera operativa, como “la posibilidad de que
el retorno real de una inversión sea menor que el retorno esperado” (Hampton,
1982: 104). Esto es, el riesgo se asocia a la variabilidad de los flujos de beneficios
y costos (y por ende, de los rendimientos) de un proyecto: si el proyecto puede
mostrar más de un resultado (la cosecha puede ser buena o perderse, puede
llover lo previsto o mucho más o mucho menos, etc.) el proyecto es entonces
riesgoso. El grado de riesgo aumenta a medida que aumenta la variabilidad.
Esto está reflejando la existencia de aleatoriedad en el comportamiento de las
principales variables del proyecto, de manera tal que cada acción tiene un
conjunto de resultados posibles estimados en función de su probabilidad de
ocurrencia. El riesgo se diferencia de la certeza y de la incertidumbre.
¿Qué se entiende por CERTEZA?
Se entiende por certeza el hecho de que un suceso tenga una probabilidad de
ocurrencia igual a 1. Es decir, cuando no existe ningún factor que puede modificar
el resultado esperado. La certeza puede ser el resultado de las características del
suceso concreto o de la acción de los participantes del proyecto. Por ejemplo,
si se toma un seguro sobre una actividad con riesgo se modifica el riesgo por
certidumbre a cambio de un costo explícito.
302 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
CAPITULO 8: ANALISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO
TABLA 8.1 Instrumentos para realizar un análisis de sensibilidad de
un proyecto
PREGUNTA INSTRUMENTOS
¿Qué tan sensible es nuestro
proyecto frente a cambios?
Análisis de sensibilidad
Determinación del punto crítico
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322. 303EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
CAPITULO 8: ANALISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO
¿Qué se entiende por INCERTIDUMBRE?
La incertidumbre, por su lado, es la situación de ausencia de conocimiento
sobre los resultados de una acción o sobre el comportamiento de una variable.
Cuando existe incertidumbre no se puede calcular la probabilidad de ocurrencia
de un fenómeno. En consecuencia, la incertidumbre puede ser el resultado de la
ausencia de información, información falsa y en general, como dicen Sapag &
Sapag, de la falta de confianza respecto a que la distribución de probabilidades
estimada para un suceso determinado sea la correcta.
Dada esa definición, puede pensarse que todos los proyectos son riesgosos. Esto
es en parte cierto, sin embargo, el punto principal para el análisis no radica en
que sean riesgosos sino en qué medida lo son, a qué tipo de riesgos están sujetos
y de qué manera pueden contrarrestarse o incorporarse en el análisis.
8.3. UTILIDAD DEL ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD
En general, se carece de referencias conceptuales sobre el análisis de
sensibilidad; algunas de sus aplicaciones han quedado como parte integrante
de los documentos donde se formularon los proyectos, pero no han sido objeto
de Informes específicos. A continuación se ofrecen elementos esenciales para su
conceptualización y utilidad73
.
• Forma parte de los proyectos de inversión y, de manera más específica, se
ubica dentro del análisis costo beneficio
• Es un proceso técnico orientado a la toma de decisiones en los proyectos
de inversión, que por su naturaleza es un instrumento útil en situaciones
inciertas.
• Es un proceso dinámico, que forma parte de la evaluación previa del
proyecto, y que permite obtener información oportuna y confiable sobre
el comportamiento de las variables más inciertas durante la realización del
proyecto. Por esa razón, es un instrumento orientador para tomar decisiones
y para cambiar las decisiones ya tomadas.
• Como parte de la evaluación previa del proyecto, el análisis de sensibilidad:
-- Es un proceso cualitativo porque consiste en elegir, bajo criterios de
expertos, las variables más inciertas y ordenarlas según su jerarquía
dentro del proyecto, analizando cada una por separado en diferentes
escenarios
-- Una vez definidas las variables más inciertas, el énfasis de la incertidumbre
se centra en los valores que tomarán estas variables. En este momento,
el análisis de sensibilidad es un proceso de carácter cuantitativo porque
consiste en organizar y presentar “una serie de resultados posibles según
los supuestos asumidos. De esta forma se pueden determinar los límites
superiores e inferiores más probables de cada variable y los valores que
les corresponden”.
• Construye diferentes escenarios para los cambios posibles que tendrá cada
variable Incierta, como consecuencia de los cambios que se presenta en
en los supuestos adoptados.
• Permite disponer de rangos de resultados posibles entre los límites superior
e inferior de cada variable. Esto ofrece a la gerencia del proyecto la
posibilidad de confrontar sus Impresiones con los futuros probable, optimista
y pesimista que hayan sido construidos.
• Describe el comportamiento de las variables más importantes, dentro de los
escenarios en los que se desarrollará el proyecto. De este modo “El análisis
de sensibilidad ofrece elementos para ilustrar lo riesgoso que puede ser un
proyecto”.
8.4. UBICACIÓN DEL ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD74
Los proyectos de Inversión están sometidos tanto a la Incertidumbre como a los
riesgos. La primera a la cual se vincula estrechamente el análisis de sensibilidad
se refiere a las situaciones de las cuales se carece de información. Por su parte,
los riesgos se presentan cuando se desconoce con certeza el resultado de una
73 Econ. Gilma Arroyave Loaiza, Pablo Isaza Nieto, Edgar E. Jarillo Soto. (Salud Pública México - 1993)
74 Econ. Gilma Arroyave Loaiza, Pablo Isaza Nieto, Edgar E. Jarillo Soto. (Salud Pública México - 1993)
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323. acción, o el valor de una variable, aunque sí se sabe, aproximadamente, su
distribución de probabilidad.
El análisis de sensibilidad es un proceso útil y adecuado para manejar la
incertidumbre que se presenta, sobre todo, en la fase de formulación de los
proyectos de Inversión. El decidir con respecto a una Inversión, en un escenario
inseguro, se convierte en un asunto difícil. Las estimaciones de los efectos que
producirá un proyecto, son predeterminadas con un grado relativo de seguridad.
Existen tres momentos en la formulación del proyecto, durante los cuales la
incertidumbre es particularmente acentuada:
• Durante el análisis de las alternativas, puesto que este proceso lleva a la
selección de cada una de ellas, o bien a optar por una combinación de
varias.
• Cuando se eligen las variables con las que se estructurará el proyecto.
• Cuando se toman decisiones respecto a los valores probables que tomarán
las variables elegidas.
Una vez reconocida la incertidumbre inherente a los proyectos de Inversión, ésta
puede reducirse mediante disposiciones específicas y anticipadas, que hagan
frente a los sucesos “Inesperados”.
La incertidumbre característica de los proyectos no es razón suficiente para
suspender su desarrollo. Si un proyecto es valorado como el mejor por razones
sociales, políticas, económicas, financieras, técnicas, etc, aunque sea el
que presenta mayor grado de incertidumbre, es justamente el que debe
emprenderse, ante tal situación, se hace necesaria una cuidadosa planificación
para evitar eventualidades especiales. Y antes de tomar alguna decisión, cabe
“conocer un rango completo de los posibles resultados que pueden ocurrir como
consecuencia de variaciones en las estimaciones iníciales de los parámetros del
proyecto”.
Se reconoce que la incertidumbre está presente en cada proyecto; la ocurrencia
de eventos futuros, así como sus estimaciones son por lo general la principal
fuente de la incertidumbre, esta condición lleva a tomar en cuenta las variables
más inciertas del proyecto y a someterlas a un análisis de sensibilidad.
Existen dos grandes fuentes de incertidumbre una está relacionada con el
proyecto en sí la otra se refiere al medio en el cual se desarrollará ese proyecto,
en sus niveles local, regional, nacional e Incluso mundial En consecuencia, se
torna necesario valorar las diversas eventualidades y construir perspectivas para
ambas fuentes.
Si se estima que la incertidumbre es considerable, vale la pena describirla
sistemáticamente de la forma más completa posible, antes de proceder a
la formulación definitiva del proyecto. En tal sentido, es necesario presentar al
menos tres escenarios el probable, el pesimista y el optimista, mostrando de este
modo “el riesgo del proyecto en la amplitud de la variación, la que se obtiene
de restar al resultado pesimista del optimista, de manera que el tamaño de la
amplitud de la variación será proporcional al riesgo”. Esto es importante porque
la valoración de alternativas se hace mediante su análisis conjunto “Un tomador
de decisiones experimentado, rara vez restringe su interés a un solo resultado del
análisis”.
Con el análisis de sensibilidad se hace énfasis en la Identificación precisa de las
variables que tienen los mayores efectos en los resultados del proyecto, ya que
los errores no son sólo de cálculo matemático, sino del acierto en la elección de
las variables.
El análisis de sensibilidad permite mantener actualizados los objetivos, los
resultados, así como a los beneficiarios de los proyectos de inversión. Asimismo de
tratarse de proyectos financiados por cooperación internacional, esto evita dejar
iniciado el proyecto por falta de inversionistas interesados en su financiamiento
CAPITULO 8: ANALISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO
304 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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324. debido a que sus objetivos se volvieron obsoletos, o porque durante su realización
los resultados se tomaron inadecuados para la población propuesta.
El futuro es el referente de los proyectistas, por tal razón, una de sus características
más indispensables es su capacidad de pre-visión, cualidad que les permite
formular y desarrollar proyectos con grados mayores de certeza en relación con
el logro de los resultados propuestos. En consecuencia, resulta imposible idear
proyectos que no incluyan, de alguna manera, pruebas de sensibilidad.
El análisis de sensibilidad es un medio sencillo para conocer la forma en que
la realidad afecta al proyecto, así como la manera en que los resultados del
proyecto modifican la realidad.
8.5. ENFOQUES DEL ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD
Es prácticamente imposible realizar un análisis de sensibilidad de todas las
variables del proyecto, razón por la cual es necesario hacerla para sus variables
más inciertas, esto es, para las que estén fuera del control de los gerentes del
proyecto. Este análisis se puede aplicar de dos maneras principales, más una
aplicación específica de las mismas75
:
A. Análisis unidimensional.
Este tipo de análisis selecciona las variables una por una, manteniendo
constante el desempeño de las restantes y calcula cuál es el cambio
porcentual de la rentabilidad (medido como cambio en el VAN y/o en la TIR)
respecto a un cambio porcentual determinado en el valor de la variable.
B. Análisis multidimensional.
En este caso se modifican los valores de varias variables al mismo tiempo,
midiéndose su efecto sobre el VAN y/o la TIR. Por ejemplo, si estimamos una
caída del precio se supone simultáneamente el aumento de las cantidades
vendidas. Es común que la sensibilización multidimensional se estructure de
manera tal que se definan pequeños escenarios, esto es, futuros “mundos”
posibles que combinan distintos valores de las variables principales. Por
ejemplo si suponemos un descenso en el precio, en la cantidad vendida y
en los costos, en realidad estamos definiendo un escenario dominado por
una recesión o por un cambio estructural del mercado del producto.
C. Análisis de punto muerto.
El objetivo de este análisis es determinar qué porcentaje de caída o
aumento de los valores de las variables es necesario para que el VAN sea
cero. Podemos aplicarlo tanto a la sensibilización unidimensional como a la
multidimensional.
8.6. LA SENSIBILIDAD DESDE UN ANÁLISIS DE ESCENARIOS
La experiencia muestra que en general los proyectos son sensibles a un pequeño
grupo de variables (precio de los productos, algún rubro del costo, la tasa de
descuento, el tipo de cambio, etc.). Por ello conviene establecer cuáles han
sido los valores máximos, mínimos y habituales alcanzados por las variables
identificadas como clave en el estudio, y su comportamiento histórico de por lo
menos los últimos cinco años.
Así, si los hábitos de la población tienen tendencia a cambiar (por ejemplo para
un caso privado si el consumo de leche de la población está creciendo a tasas
muy altas), un estudio de la demanda que no considere la posibilidad de que
el mercado se sature puede estar pecando de optimista y en consecuencia
sobrestimando el monto de los ingresos en un proyecto de duración mediana. El
análisis histórico de la evolución, máximos y mínimos del mercado de leche, y la
consulta de los especialistas en el sector, puede representar una buena respuesta
al análisis del proyecto.
75 Manual de Identificación, formulación y evaluación de proyectos de desarrollo rural, Horacio Roura y Horacio
Cepeda - ILPES
CAPITULO 8: ANALISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO
305EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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325. Otro resultado del estudio de los datos históricos es establecer una aproximación
a las probabilidades de que las variables críticas tomen los peores (o mejores)
valores. Así, por ejemplo, si para realizar una sensibilización se tiene que asumir la
reducción del precio de un producto, la probabilidad de esta disminución puede
estimarse con ayuda de la evolución histórica de los precios del bien en cuestión.
Así, si S/.10 es un mínimo histórico de los últimos 50 años, podríamos pensar que es
difícil que los precios lleguen al valor crítico. Distinto sería si la última década tuvo
precios por debajo de S/.10 la mayor parte del tiempo.
Si bien el análisis de sensibilidad tiene debilidades como instrumento para
identificar el riesgo del proyecto, es una herramienta extremadamente útil para
orientar al analista en los aspectos que deben ser profundizados en el análisis.
La base para aplicar este método es identificar los posibles escenarios del
proyecto de inversión, los cuales se clasifican en los siguientes:
Pesimista: Es el peor panorama de la inversión, es decir, es el resultado en caso
del fracaso total del proyecto.
Probable: Éste sería el resultado más probable que supondríamos en el análisis de
la inversión, debe ser objetivo y basado en la mayor información posible.
Optimista: Siempre existe la posibilidad de lograr más de lo que proyectamos,
el escenario optimista normalmente es el que se presenta para motivar a los
inversionistas a correr el riesgo.
Así podremos darnos cuenta que en dos inversiones donde estaríamos dispuestos
a invertir una misma cantidad, el grado de riesgo y las utilidades se pueden
comportar de manera muy diferente, por lo que debemos analizarlas por su nivel
de incertidumbre, pero también por la posible ganancia que representan.
8.7. EL PUNTO CRITICO EN PROYECTOS SOCIALES
En la formulación de proyectos privados es vital la determinación del punto de
equilibrio considerado como el nivel de ventas donde los ingresos son iguales a los
gastos y en consecuencia la utilidad es igual a cero.
Para determinar el punto de equilibrio del proyecto privado se clasifican los costos
en variables y fijos, con lo cual se identifica el margen de contribución.
Margen de Contribución = Valor de venta - Costo Variable
Así el punto de equilibrio se calcula aplicando esta fórmula:
Punto de equilibrio = Costos Fijos / Margen de contribución unitario
Pero la pregunta es ¿Este análisis tiene relevancia en proyecto sociales?
NO, pero lo importante en proyectos sociales es determinar el punto crítico o punto
muerto, para determinar este punto es importante alterar los principales factores
que podrían afectar el éxito del proyecto para determinar en qué porcentaje de
caída o aumento de los valores de las variables el VAN será cero, es decir que el
proyecto este al límite de no será rentable.
8.8. PROCEDIMIENTO DE ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD
Al realizar un análisis de sensibilidad completo se sigue este procedimiento
general, cuyos pasos son:
• Determinar que parámetro(s) de interés podrían variar respecto del valor
estimado más probable.
• Seleccionar el rango probable de variación y su incremento para cada
parámetro.
• Elegir la medida de valor considerado como el escenario más probable.
• Calcular los resultados para cada parámetro utilizando la medida de valor
como base, determinándose los escenarios pesimista y optimista.
CAPITULO 8: ANALISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO
306 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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326. • Para interpretar mejor la sensibilidad, ilustre gráficamente el parámetro
versus la medida de valor.
A. Determinación de variables relevantes
Para seleccionar las variables a analizar se debe considerar dos aspectos
fundamentales:
• Las variables deben tener un impacto significativo en los costos o en los
beneficios del proyecto.
• Deben presentar un nivel de incertidumbre importante en su estimación
actual o futura.
B. Metodología de análisis
El propósito del análisis de sensibilidad es analizar el impacto del cambio
de una variable en las alternativas. Específicamente se busca encontrar los
valores límites que ciertas variables pueden alcanzar sin que el proyecto de
inversión pública deje de ser rentable.
Así la metodología de análisis de sensibilidad consiste en determinar posibles
variaciones (hacia arriba y hacia abajo) de los valores de las variables más
importantes de la alternativa.
C. Factores a considerarse en un análisis de sensibilidad
En el caso de proyectos sociales los principales factores que pueden
afectar el éxito del proyecto y que serían materia de análisis podrían ser los
siguientes:
• El costo de inversión del proyecto
• El costo de mantenimiento del proyecto
• Los beneficios del proyecto
• El ciclo de vida del proyecto
8.9. EJEMPLO DE SENSIBILIDAD CON EXCEL
Determinar un análisis de sensibilidad de forma manual, en la actualidad se
vuelve tedioso pero sobretodo irracional, debido a la existencia de una serie de
softwares que nos facilitan la vida, así el software Excel de la galería Microsoft
Office nos permitirá ordenar un escenario de sensibilidad de manera didáctica.
EJEMPLO:
En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo deportivo Rosa Linda“,
para determinar la sensibilidad, realizaremos los cálculos a partir de los flujos netos
e indicadores de rentabilidad a precios sociales.
Es importante mencionar que cuando se evalúa un proyecto social, del mismo
se pueden obtener distintos análisis de sensibilidad dependiendo de las variables
que se usen y los flujos que se utilicen.
Para el presente ejemplo se utilizara únicamente el flujo neto a precios sociales
que se detalla en la tabla N° 7.15 del capitulo de evaluación y se consideraran
como principales factores que podrían alterar el éxito del proyecto a:
• El costo de inversión del proyecto
• El costo de mantenimiento del proyecto
• Los beneficios del proyecto
• El ciclo de vida del proyecto
Es importante mencionar que si se quiere nutrir el proyecto, se pueden realizar
una mayor cantidad de corridas de sensibilidad interactuando las distintas
variables con los flujos del proyecto pudiendo obtener un sin fin de escenarios de
sensibilización como:
• Sensibilidad del costo de inversión con flujos económicos a precios sociales
• Sensibilidad del costo de inversión con flujos económicos a precios de
mercado.
• Sensibilidad del costo de inversión con flujos financieros a precios sociales
• Sensibilidad del costo de inversión con flujos financieros a precios de
mercado
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327. • Sensibilidad del costo de mantenimiento con flujos económicos a precios
sociales
• Sensibilidad del costo de mantenimiento con flujos económicos a precios
de mercado.
• Sensibilidad del costo de mantenimiento con flujos financieros a precios
sociales
• Sensibilidad del costo de mantenimiento con flujos financieros a precios de
mercado
• Sensibilidad de los beneficios del proyecto con flujos económicos a precios
sociales
• Sensibilidad de los beneficios del proyecto con flujos económicos a precios
de mercado.
• Sensibilidad de los beneficios del proyecto con flujos financieros a precios
sociales
• Sensibilidad de los beneficios del proyecto con flujos financieros a precios
de mercado
• Sensibilidad del ciclo de vida del proyecto con flujos económicos a precios
sociales
• Sensibilidad del ciclo de vida del proyecto con flujos económicos a precios
de mercado.
• Sensibilidad del ciclo de vida del proyecto con flujos financieros a precios
sociales
• Sensibilidad del ciclo de vida del proyecto con flujos financieros a precios
de mercado
Cabe mencionar que estos 16 escenarios de corridas de sensibilización expuestos,
forman parte de una análisis unidimensional, donde se selecciona las variables
de a una, manteniendo constante el desempeño de las restantes, pero también
es posible realizar un análisis multidimensional donde podemos obtener una
combinación de 4 X 4 corridas de sensibilización, asimismo podemos realizar
sensibilizaciones desde el enfoque del punto critico, o desde el análisis de
escenarios.
Como se puede observar podemos encontrar una serie de corridas de
sensibilización, por lo que dependerá del proyectista a cual le da mayor
importancia dependiendo del tipo de proyecto, disponibilidad de tiempo,nivel
del proyecto o exigencia en la medición del éxito del proyecto frente a la
variación de las principales variables del mismo.
CAPITULO 8: ANALISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO
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328. FIGURA8.1Análisisdesensibilidaddelcostodeinversiónconflujoseconómicosapreciossociales
(enfoquedepuntocrítico)
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329. Gráfica de sensibilización de la figura 8.2 en que se
visualiza mejor el enfoque del punto crítico8.3
Gráfica de sensibilización del costo de inversión con
flujos económicos a precios socialesFIGURA 8.2
FIGURA
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330. FIGURA8.4Análisisdesensibilidaddelcostodeinversiónconflujoseconómicosapreciossociales
(enfoquedeescenarios)
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331. Sensibilización de la figura 8.5 en que se visualiza mejor
el análisis de escenarios8.6
Sensibilización del costo de inversión con flujos
económicos a precios sociales (escenarios)FIGURA 8.5
FIGURA
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332. FIGURA8.7Análisisdesensibilidaddelcostodeoperaciónymantenimientoconflujoseconómicosapreciossociales
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333. Sensibilización de la figura 8.8 en que se visualiza mejor
el punto crítico8.9
Sensibilización del costo de operación y mantenimiento
con flujos económicos a precios socialesFIGURA 8.8
FIGURA
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334. FIGURA8.10Análisisdesensibilidaddelosbeneficiosconflujoseconómicosapreciossociales
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335. Sensibilización de la figura 8.11 en que se visualiza me-
jor el punto crítico8.12
Sensibilización de los beneficios con flujos económicos
a precios socialesFIGURA 8.11
FIGURA
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336. FIGURA8.13Análisisdesensibilidaddelavidautildelproyectoconflujoseconómicosapreciossociales
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337. Sensibilización de la figura 8.14 en que se visualiza me-
jor el punto crítico8.15
Sensibilización de la vida útil del proyecto con flujos
económicos a precios socialesFIGURA 8.14
FIGURA
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338. 8.10. EJEMPLO DE SENSIBILIDAD CRYSTALL BALL
Si bien el el software Excel de la galería Microsoft Office nos permitirá ordenar un
escenario de sensibilidad de manera didáctica, el mismo no nos permite generar
múltiples escenarios, por ejemplo: si tuviéramos el caso de una sensibilidad en el
que queremos variar el costo de inversión para poder determinar en que medida
varia el VAN, pondríamos tal vez tener escenarios en el que varié 10%, 20%, 30%,
40% y 50%, pero para cada escenario tenemos que generar sus propias fórmulas
o tener una hoja excel para cada escenario, peor aún se nos complica cuando
queremos determinar el punto crítico, ya que en pocas palabras tenemos
que tantear en que porcentaje de incremento de la inversión se pone el VAN
negativo. Todo este trabajo se puede facilitar si utilizamos el software Crystal Ball
el cual es un programa de análisis de riesgo y de pronóstico orientado a través
de gráficos, de fácil uso y destinado a quitar la incertidumbre en la toma de
decisiones. Este software nos permitirá generar infinitos escenarios, por ejemplo en
el caso antes descrito podemos generar más 5000 variaciones o incrementos del
costo de inversión en el que nos es fácil determinar hasta en decimales en que
punto se ubica el punto crítico del proyecto.
Crystal Ball es un software comercial que trabaja bajo la plataforma de Excel,
tiene múltiples funciones, pero para el caso del presente capitulo simplemente se
explicarán las vinculadas a sensibilildad y análisis de escenarios.
8.10.1. INICIALIZANDO CRYSTAL BALL POR PRIMERA VEZ
Cuando Excel se encuentre abierto o cerrado:
A. Elija Inicio > Programas > Crystal Ball > Crystal Ball.
Crystal Ball se abrirá y, al mismo tiempo, ejecutará Excel. Si Excel ya estuviese
abierto, Crystal Ball abrirá una nueva ventana de Excel.
B. La Pantalla de Bienvenida de Crystal Ball
Si la versión que utiliza es de prueba la misma tendrá una duración de 30 días
y la primera vez que utilice Crystal Ball, la pantalla de Bienvenida aparecerá
en su computadora.
Podrá usar la pantalla de Bienvenida para:
• Establecer ciertas preferencias en relación con la forma en la que usted
utilizará Crystal Ball
• Consultar tutoriales o consejos en línea
• Consultar una lista online de nuevas funciones
• Cerrar la pantalla y comenzar a usar Crystal Ball
• Mostrar el Archivo Excel > diálogo Abrir
CAPITULO 8: ANALISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO
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339. • Mostrar la Guía de Ejemplos de Crystal Ball
• Comprar Crystal Ball en el caso de que usted estuviese usando una
versión para evaluación de tiempo limitado
Para obtener más información sobre las configuraciones “tipos de aplicación
primaria” haga clic en el hipervínculo ¿Qué es esto?
C. Pantalla de Crystal Ball, versión comercial
Si usted ya cuenta con licencia de la versión comercial, el software cargara
conjuntamente con excel y no aparecerá la pantalla de bienvenida:
8.10.2. MENU DEL CRYSTAL BALL
Cuando cargue Crystal Ball junto con Microsoft Excel algunos iconos nuevos
aparecerán en la barra de menú de Excel.
Estos menus le permitirán definir, ejecutar y analizar simulaciones en Crystal
Ball. También podrá usar comandos en el menú de Ayuda (?) de Excel para
acceder a la ayuda online, así como también a la documentación y a los
modelos de ejemplos de Crystal Ball.
CAPITULO 8: ANALISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO
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340. A. Barra de Herramientas de Crystal Ball
La barra de herramienta de Crystal Ball le proporciona acceso instantáneo
a los comandos de menú más utilizados. Cada sección de la barra de
herramientas corresponde a un menú en particular. Cuando posicione el
cursor sobre un botón de la barra de herramientas, el nombre del comando
correspondiente aparecerá en la pantalla.
B. Comando del menú
ICONO DESCRIPCION DEL COMANDO
Selecciona todas las celdas de supuestos en la hoja de
trabajo activa.
Selecciona todas las celdas de variables de decisión en la
hoja de trabajo activa.
Selecciona todas las celdas de pronósticos en la hoja de
trabajo activa.
Copia las definiciones de celdas de Crystal Ball a celdas
especificadas.
Pega las definiciones de celdas de Crystal Ball copiadas en
celdas especificadas.
Elimina las definiciones de celdas de Crystal Ball de celdas
especificadas.
|
Selecciona las celdas de supuestos, variables de decisión y
celdas de pronósticos.
Excluye supuestos específicos, variables de desición y
pronósticos.
Cambio de la apariencia en las celdas de Crystal Ball.
Comienza a ejecutar la simulación de Crystal Ball.
Detiene una simulación
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341. ICONO DESCRIPCIÓN DEL COMANDO
Elimina los datos generados de la simulación (las celdas
de datos de Crystal Ball permanecen definidas).
Pasa por una simulación de a un ensayo por vez.
Elección de una lista especial de análisis de herramientas y
utilitarios.
Grabar resultados de una simulación.
Abre el diálogo Ejecutar preferencias para configurar
los iteraciones, ejemplos y otras preferencias de
ejecución
Busca y encuentra un modelo de simulación optima.
Visualiza los resultados de la simulación usando varios gráficos.
Abre el diálogo crear informe de manera que usted
pueda crear un informe con datos y gráficos para su
simulación y sus resultados
Extraer datos, copia los datos de la simulación seleccionados
a una hoja de trabajo para análisis adicional
Muestra la ayuda online para Crystal Ball.
Muestra una lista de modelos de ejemplo disponibles
de manera que pueda cargar el que elija en Crystal Ball
Ofrece la versión y otra información sobre la publicación
actual de Crystal Ball.
8.10.3. ANÁLISIS DE ESCENARIOS CON CRYSTAL BALL
Supongamos el ejemplo de la figura 8.2 Análisis de sensibilidad con excel
del costo de inversión con flujos económicos a precios sociales (enfoque
de punto crítico), aplicando el Crystall BAll en un enfoque de escenarios
seguiremos el siguiente procedimiento.
A. Definir supuesto
En Crystal Ball, usted define un supuesto para una celda de
valor eligiendo una distribución de probabilidad que describe la
incertidumbre de los datos en un celda. Para lograr esto, seleccione
entre los tipos de distribución en la Galería de Distribuciones.
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342. Para definir la celda de supuestos para el costo de inversión:
a. Haga clic en B4.
b. Seleccione Definir > Definir supuesto.
Debido a que un supuesto todavía no ha sido definido en la celda B4, el
cuadro de diálogo aparece como se muestra en la siguiente figura:
En forma predeterminada, aparecen las distribuciones básicas. Éstas
son seis de las distribuciones continuas y discretas más frecuentemente
utilizadas. Cuando haga clic en una distribución para seleccionarla,
aparecerá una información sobre esa distribución al final de la Galería
de Distribuciones.
c. Haga clic en la Distribución Uniforme.
d. Haga clic en OK.
Aparecerá el diálogo Distribución Uniforme.
Debido a que la celda B4 ya contiene texto a su izquierda en la hoja de
trabajo, ese texto aparece en el campo para el Nombre del supuesto.
Use este nombre en lugar de escribir uno nuevo. Asimismo, observe
que Crystal Ball le asigna valores predeterminados a los parámetros de
distribución, Mínimos y Máximos.
Para el caso de nuestra sensibilización asumiremos como valor mínimo
al valor de la inversión actual equivalente a 1,347,265.71 y para el
valor máximo podemos asumir que la inversión se duplique es decir a
2,694,531.42. Use estos valores en lugar de los valores predeterminados
para especificar los parámetros de la distribución uniforme en Crystal Ball,
como se describe en los siguientes pasos:
e. Escriba 1,347,265.71 en el campo Mínimo. Esto representa el monto
mínimo que para los costos de pruebas.
f. Presione Tab.
g. Escriba 2,694,531.42 en el campo Máximo. Esto representa el cálculo
estimativo máximo para los costos de prueba.
h. Haga clic en Ingrese.
La distribución cambia para reflejar los valores que usted ingresó, como
se muestra en la siguiente figura.
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343. Con los valores de los Pasos e y g ingresados en forma correcta, su
distribución se verá como en la Figura anterior. Más tarde, cuando ejecute
la simulación, Crystal Ball generará valores aleatorios para la celda B4
que se distribuirán uniformemente entre 1,347,265.71 y 2,694,531.42
nuevos soles.
i. Haga clic en OK para regresar a la hoja de trabajo.
La celda de supuesto ahora aparecerá en verde.
B. Definir pronóstico
Tras haber definido la celda de supuesto en el modelo, usted se
encontrará listo para definir la celda de pronóstico.
a. Haga clic en B7.
b. Seleccione Definir > Definir pronóstico.
Aparecerá el diálogo Defina el pronóstico, tal como se lo ve en la
siguiente Figura. Podrá ingresar un nombre para el pronóstico. Debido a
que la celda de pronóstico ya contiene texto a su izquierda en la hoja
de trabajo, ese texto aparecerá, en forma predeterminada, como un
nombre dentro del diálogo.
CAPITULO 8: ANALISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO
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344. Utilice el nombre de pronóstico que aparece en la pantalla en lugar de
ingresar un nombre nuevo.
Debido a que el modelo de hoja de cálculo incluye nuevos soles, indique
eso en este diálogo.
c. Escriba Nuevos Soles en los campos de Unidades.
d. Haga clic en OK para regresar a la hoja de trabajo.
La celda de pronóstico ahora aparecerá en celeste.
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345. FIGURA8.16Definicióndesupuestosypronósticosdesensibilidadconflujoseconómicosapreciossociales
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346. C. Ejecutar la Simulación
Cuando ejecute una simulación en Crystal Ball, tiene la libertad de detener
y luego continuar la simulación en cualquier momento. Los comandos
Ejecutar, Detener y Continuar aparecen en el menú Ejecutar en Excel o en
el Panel de Control de Crystal Ball según los necesite. Por ejemplo, cuando
estuviese ejecutando una simulación, el comando Detener la simulación
aparecerá en el extremo superior del menú. Si usted detiene la simulación,
dicho comando será reemplazado por el comando Continuar con la
simulación.
Los botones de estos comandos aparecen en la barra de herramientas de
Crystal Ball y, una vez que usted haya empezado a ejecutar una simulación,
aparecen en el Panel de control de Crystal Ball.
Antes de que comience la simulación, especifique la cantidad de iteraciones
y el valor de la semilla inicial.
a. Configure Preferencias de Ejecución
Para especificar la cantidad de iteraciones y el valor de la
semilla inicial:
• Elija Ejecutar > Preferencias de Ejecución > Iteraciones. Aparece el
diálogo Preferencias de Ejecución, Iteraciones. Para este ejemplo,
ejecutaremos más iteraciones para obtener resultados de pronóstico
más precisos.
• En el campo correspondiente a Cantidad de iteraciones a
ejecutar, escriba 5000.
• Haga clic en Construir la muestra.
• Elija Utilizar la misma secuencia de números aleatorios.
• En el campo Valor de la semilla inicial, escriba 99976
.
• Observe que hay dos opciones en el grupo Método de muestreo:
Monte Carlo e Hipercubo Latino. Hipercubo Latino es menos aleatorio
y produce un gráfico más suave y de resultados más uniformes. Por
ahora, sin embargo, elija el Monte Carlo — predeterminado—.
• Haga clic en OK.
76 Valor de la semilla— La entrada para el primer número en una secuencia de números aleatorios. Un valor de
semilla determinado producirá la misma secuencia de números aleatorios cada vez que usted ejecute una
simulación.
CAPITULO 8: ANALISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO
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347. b. Desplegar el icono Tools (herramientas) y elegir la herramienta de analisis
de escenarios.
c. Por defecto se incorporara a este análisis de escenarios la celda de
pronostico B7, por lo que solo presione el icono Next y elija el número de
simulaciones que se quiera encontrar, para nuestro caso elegiremos 5000
simulaciones.
CAPITULO 8: ANALISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO
328 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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348. d. EL software reportará el listado de 1000 simulaciones.
e. Por defecto las filas 2 y 3 aparecen ocultos, por ello seleccione las filas de
la 1 a la 4 y con el clic derecho elija mostrar, así se podrá visualizar las filas
2 y 3 en las cuales se muestra los valores originales del VAN y la inversión.
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349. f. En la celda D4 ingrese la siguiente formula =(C4-C3)/C3*100, lo que
estará visualizando con esta formula será el porcentaje de incremento
de la inversión.
g. Para generar la misma formula a todas las simulaciones tan solo vuelva
constante la celda C3, por lo tanto la formula será =(C4-$C$3)/$C$3*100
y arrastre la formula a las 1000 simulaciones generadas.
h. Posteriormente, sitúese en la zona en el que el VAN cambia de signo
de positivo a negativo, ya que ese es el punto crítico del proyecto,
donde podemos mencionar que a un incremento mayor 54.4485% de
la inversión el proyecto ya no será rentable. Es importante mencionar
que para el ejemplo se han realizado solo 1000 simulaciones de cambios
de la inversión y el VAN, por lo que para una mayor precisión del punto
crítico se pueden desarrollar más simulaciones.
CAPITULO 8: ANALISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO
330 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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350. 8.10.4. ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD CON CRYSTAL BALL
Supongamos el ejemplo de la figura 7.17 Determinación del VAN
económico a precios sociales del capitulo 7 de Evaluación del Proyecto.
Para determinar la sensibilidad de las principales variables, aplicando el
Crystall BAll seguiremos el siguiente procedimiento.
A. Definir supuestos
En Crystal Ball, usted define un supuesto para una celda de
valor eligiendo una distribución de probabilidad que describe la
incertidumbre de los datos en un celda. Para lograr esto, seleccione
entre los tipos de distribución en la Galería de Distribuciones.
Para definir el riesgo se definirán las celdas de supuestos para todos los
beneficios incrementales y los costos incrementales a precios sociales.
a. Haga clic en C2.
b. Seleccione Definir > Definir supuesto.
Debido a que un supuesto todavía no ha sido definido en la celda C2, el
cuadro de diálogo aparece con las distribuciones básicas. Éstas son seis
de las distribuciones continuas y discretas más frecuentemente utilizadas.
Cuando haga clic en una distribución para seleccionarla, aparecerá una
información sobre esa distribución al final de la Galería de Distribuciones.
c. Haga clic en la Distribución Triangular.
d. Haga clic en OK.
Aparecerá el diálogo Distribución Triangular, la cual tiene tres parámetros
Mínimo, Más Probable y Máximo.
Para el caso de nuestro análisis de riesgos asumiremos como valor mínimo
al valor actual menos un 10%, el valor probable será el valor actual y
el valor máximo será el valor actual más un 10%. Use estos valores en
lugar de los valores predeterminados para especificar los parámetros de
la distribución uniforme en Crystal Ball, como se describe en los siguientes
pasos:
e. Escriba 347,562.54 en el campo Mínimo. Esto representa el monto actual
menos 10%, presione Tab.
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351. f. Escriba 386,180.60 en el campo Probable. Esto representa el monto
actual, presione Tab.
g. Escriba 424,798.66 en el campo Máximo. Esto representa el monto actual
más 10%, presione Tab.
h. Haga clic en Enter.
La distribución cambia para reflejar los valores que usted ingresó, como
se muestra en la siguiente figura.
i. Continué así para cada una de las variables de los beneficios
incrementales D2, E2, F2, G2, H2, I2, J2,K2, L2 y a las variables de los costos
incrementales a precios sociales B3, C3, D3, E3, F3, G3, H3, I3, J3, K3, L3.
j. Haga clic en Enter.
La distribución cambia para reflejar los valores que usted ingresó, como
se muestra en la siguiente figura.
B. Definir pronóstico
Tras haber definido las celdas de supuesto en el modelo, usted se
encontrará listo para definir la celda de pronóstico.
a. Haga clic en A8.
b. Seleccione Definir > Definir pronóstico.
Aparecerá el diálogo Defina el pronóstico, tal como se lo ve en la
siguiente Figura. Podrá ingresar un nombre para el pronóstico. Debido a
que la celda de pronóstico ya contiene texto a su izquierda en la hoja
de trabajo, ese texto aparecerá, en forma predeterminada, como un
nombre dentro del diálogo. Utilice el nombre de pronóstico que aparece
en la pantalla en lugar de ingresar un nombre nuevo.
Debido a que el modelo de hoja de cálculo incluye nuevos soles, indique
eso en este diálogo.
c. Escriba Nuevos Soles en los campos de Unidades.
d. Haga clic en OK para regresar a la hoja de trabajo.
La celda de pronóstico ahora aparecerá en celeste.
C. Ejecutar la Simulación
Cuando ejecute una simulación en Crystal Ball, tiene la libertad
de detener y luego continuar la simulación en cualquier
momento. Los comandos Ejecutar, Detener y Continuar
aparecen en el menú Ejecutar en Excel o en el Panel de Control de Crystal
Ball según los necesite. Por ejemplo, cuando estuviese ejecutando una
simulación, el comando Detener la simulación aparecerá en el extremo
superior del menú. Si usted detiene la simulación, dicho comando será
CAPITULO 8: ANALISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO
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352. reemplazado por el comando Continuar con la simulación.
Los botones de estos comandos aparecen en la barra de herramientas de
Crystal Ball y, una vez que usted haya empezado a ejecutar una simulación,
aparecen en el Panel de control de Crystal Ball.
Antes de que comience la simulación, especifique la cantidad de iteraciones
y el valor de la semilla inicial.
a. Configure Preferencias de Ejecución
Para especificar la cantidad de iteraciones y el valor de la semilla inicial:
• Elija Ejecutar > Preferencias de Ejecución > Iteraciones. Aparece el
diálogo Preferencias de Ejecución, Iteraciones. Para este ejemplo,
ejecutaremos más iteraciones para obtener resultados de pronóstico
más precisos.
• En el campo correspondiente a Cantidad de iteraciones a ejecutar,
escriba 1000.
• Haga clic en Construir la muestra.
• Elija Utilizar la misma secuencia de números aleatorios.
• En el campo Valor de la semilla inicial, escriba 99977
.
• Observe que hay dos opciones en el grupo Método de muestreo:
Monte Carlo e Hipercubo Latino. Hipercubo Latino es menos aleatorio
y produce un gráfico más suave y de resultados más uniformes. Por
ahora, sin embargo, elija el Monte Carlo — predeterminado—.
• Haga clic en OK.
b. Presione ejecutar la simulación de Crystal Ball.
c. Habiendo efectuado la simulación correspondiente se puede determinar
la sensibilidad del VAN o TIR señalando el ranking de la correlación de
las distintas variables que se han considerado y que pueden tener una
mayor o menor influencia en la determinación del VAN o TIR.
Asi para el caso del grafico de sensibilidad del VAN, podemos decir que
las unidades del Año 1 tienen una correlación positiva del 19.1% con el
valor actual neto. En tal sentido un incremento en las unidades del año
1, tendrá un impacto del 19.1% sobre el valor actual neto.
Para el caso del grafico de sensibilidad del TIR, podemos decir que las
unidades del Año 1 tienen una correlación positiva del 31.5% con el
valor de la tasa interna de retorno. En tal sentido un incremento en las
unidades del año 1, tendrá un impacto del 31.5% sobre la tasa interna
de retorno.
77 Valor de la semilla— La entrada para el primer número en una secuencia de números aleatorios. Un valor de
semilla determinado producirá la misma secuencia de números aleatorios cada vez que usted ejecute una
simulación.
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353. FIGURA8.17Definicióndesupuestosypronósticosparalaestimaciónderiesgosconflujoseconómicosapreciossociales
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354. Pronóstico del VAN aplicando el software Crystall Ball:
Deslizar el menú Forecast y presionar Open Sensitivity Chart.
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355. Pronóstico del TIR aplicando el software Crystall Ball:
Deslizar el menú Forecast y presionar Open Sensitivity Chart.
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356. CASO TEÓRICO 8.1 La canalización de mi distrito
* El caso ha sido desarrollado por el Econ. Héctor Huamán Valencia,
no tiene por finalidad mostrar formas correctas ni incorrectas
de formulación de proyectos, si no de incentivar la capacidad
de formular modelos de sensibilidad para proyectos exitosos,
sostenibles, revisar los conceptos básicos pero sobretodo, propiciar
el uso del buen sentido común.
Se tiene una Municipalidad de San Torito cuyo presupuesto
de inversión es precario por ello ha recibido un fondo
del exterior para
la ejecución de
un proyecto el mismo que equivale
a S/.1,000,000.00 de nuevos soles, el
proyecto en mención considera la
construcción de un canal techado, cuyos
materiales principalmente son fierros,
cemento y arena, este proyecto es vital
para la localidad y de no aprovechar
los fondos, la Municipalidad no tendría
como financiar este proyecto, es más si
desbordara del presupuesto tampoco
podría implementarlo.
El proyecto se encuentra a niveles de preinversión estimándose que la inversión
requerida será de S/. 900,000.00, lo que sumando estudios complementarios y
el expediente técnico se estaría llegando a S/. 960,000.00, por lo que el asesor
1 considera que la ejecución del proyecto será todo un éxito.
Como se mencionó el proyecto se encuentra en etapa de preinversión por lo
que llegará a la etapa de ejecución por lo menos en unos 5 meses, la estructura
presupuestal del perfil es muy simple, no se incorpora imprevistos y su análisis de
sensibilidad considera como única variable determinante a los beneficiarios
del proyecto, elegida principalmente porque algunos sectores se oponían a
la construcción del mencionado canal con la idea de que dichas aguas a
pesar de ser sucias, servían de hábitat natural a algunas especies de aves.
Producto de dicho análisis se considera que el proyecto supera las barreras de
inviabilidad social por lo que su ejecución será un éxito.
El alcalde de dicha localidad temeroso de la inversión a realizar y sobretodo
considerando que el no concluir totalmente dicha canalización será blanco
de críticas por incompetencia, analiza
la posibilidad de implementar un tipo de
canalización con unos tubos de fibra de
plástico que por comentarios son muy
buenos y como le decía su asesor 2 al
menos si revientan van a reventar cuando
usted ya haya terminado su gestión
por lo que dichas aguas lo salpicaran
más no podrán ahogarlo, yo me
encargaré de que los estudios técnicos
estén bien firmados por profesionales
recomendando dicha tecnología.
A puertas de iniciarse el proyecto, cifras estadísticas del país señalan que la
inflación se ha incrementado en 6%, además que los vecinos exigieron un
impacto ambiental más profundo el mismo que salió costando S/.15,000.00
nuevos soles.
PREGUNTAS:
A. Usted considera que el proyecto se ejecuta si o no porque.
B. Usted considera que hubo errores en la etapa de formulación del proyecto
si o no porque.
C. Usted en la calidad de asesor número 3 que recomendaría.
CAPITULO 8: ANALISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO
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357. REFLEXIÓN 8.1 Cómo reaccionar ante una situación desfavorable
Un joven de la ciudad se fue al campo y le compró un
burro a un viejo campesino por 100 Euros. El anciano
acordó entregarle el animal al día siguiente, pero al día
siguiente el campesino le dijo:
- Lo siento, hijo, pero tengo malas noticias. El burro murió.
- Bueno, entonces, devuélvame mi dinero.
- No puedo, lo he gastado ya.
- Bien, da igual, entrégueme el burro.
- Y ¿para qué? ¿qué va a hacer con él?
- Lo voy a rifar.
- ¡Estás loco!
- ¿Cómo vas a rifar un burro muerto?
- Es que no voy a decir a nadie que está muerto, por supuesto.
Un mes después de este suceso se volvieron a encontrar el viejo vendedor y el
joven comprador.
- ¿Qué pasó con el burro?
- Lo rifé. Vendí 500 papeletas a 2 euros y gané 998 euros.
- ¡¡¿Y nadie se quejó?!!
- Sólo el ganador, pero a él le devolví sus 2 euros.
COMENTARIO:
Éste es un ejemplo de cómo convertir una situación desfavorable en un éxito.
338EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
CAPITULO 8: ANALISIS DE SENSIBILIDAD DEL PROYECTO
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358. ANÁLISIS DE RIESGO DEL PROYECTO
CAPITULO
9
“Los que arriesgan mucho para ganar poco se
parecen a uno que pescara con anzuelo de
oro, pues la pérdida de éste no podría ser
compensada por lo que pudiera lograr.”
Publio Ovidio Nasón
Heladas en Andahuaylas - 2008
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359. 9. ANÁLISIS DE RIESGO DEL PROYECTO
9.1. INSTRUMENTOS DE LA DETERMINACIÓN DEL RIESGO
Cuando tenemos que analizar el riesgo de un proyecto es importante que nos
centremos a reflexionar sobre como contestar adecuadamente a la siguientes
interrogantes:
9.2. DEFINICIONES DE RIESGO
Existen tantas definiciones como autores han escrito sobre el tema, aquí podemos
mencionar algunos:
DORFMAN - Introduction to Risk Management& Insurance, 4th. Edition. El riesgo es
la variación de posibles resultados de un evento producto de algún cambio.
VAUGHAN - Fundamentals of Risk & Insurance, 5th Edition. Es una condición donde
existen posibilidades de desviaciones adversas de un resultado esperado.
SNIDER - Risk Management, 2th Edittion Published for S.S. Huebner Foundation
for Insurance Education. Hay un común acuerdo que el riesgo se relaciona con
cambios en los diversos eventos y que el elemento de incertidumbre es inherente
en el resultado de cualquier situación de riesgo.
MEHR & HEDGES - Risk Management Concepts & Applications. El riesgo puede
ser definido como la posibilidad de que las pérdidas sean más grandes que las
normales, esperadas o usuales.
REIDA - Principles of Risk Management & Insurance, 4th. Edition. El riesgo es la
incertidumbre con la ocurrencia de una pérdida.
GREENE & TRIES CHMANN - Risk & Insurance 2th Edition. El riesgo es la incertidumbre
de pérdida.
Como conclusión podemos definir que el riesgo es la eventualidad de que ocurra
un hecho capaz de producir algún daño. Toda actividad o proyecto, por simple
que sea, implica un riesgo.
El grado de aceptación del riesgo es una solución de compromiso por parte de la
persona entre el conocimiento y valoración del mismo y las ventajas que supone
la actividad asociada.
El riesgo se mide por métodos estadísticos, por ejemplo, la siguiente tabla es
un indicador de distintos riesgos, se expresa el número de muertes por cada
100,000,000 horas* hombre de actividad.
340 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
CAPITULO 9: ANALISIS DE RIESGO DEL PROYECTO
TABLA 9.1 Instrumentos para realizar un análisis de riesgos de un
proyecto
PREGUNTA INSTRUMENTOS
¿Qué tan riesgoso será nuestro
proyecto?
¿Como protegeremos a nuestro
proyecto del riesgo?
• Análisis de riesgos
• Determinación del punto crítico
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360. 341EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
CAPITULO 9: ANALISIS DE RIESGO DEL PROYECTO
9.3. EL RIESGO EN PROYECTOS
Todos los proyectos sean estos sociales o privados, sin excepción alguna, tienen
implícitos algún tipo de riesgo. Esto es válido tanto para los pequeños proyectos,
la organización de un cumpleaños o para proyectos millonarios, como la
construcción de un túnel sub-fluvial o un cohete espacial.
En los últimos años se llevaron a cabo proyectos que terminaron costando más del
doble de lo presupuestado, se tardarón un par de años más tarde de lo previsto,
no cumplieron con los objetivos esperados o terminaron con resultados negativos,
entre otras cosas.
Como consecuencia de estos fracasos de proyectos, los gobiernos, pero
principalmente inversionistas y prestamistas se han vuelto extremadamente
reacios a aceptar riesgos o participar en este tipo de emprendimientos.
¿Se pueden eliminar todos los riesgos?
La causa del fracaso de estos proyectos no tiene relación con el tamaño de
los mismos. Un simple proyecto como la organización de un cumpleaños
puede ser tan riesgoso como un proyecto mucho más grande. Sin embargo, las
consecuencias de una falla o fracaso en los proyectos pequeños pueden ser
insignificantes en comparación con los costos catastróficos de un gran proyecto,
como ocurrió en la explosión de la central atómica en Chernobyl.
En la práctica, es imposible evitar todos los riesgos asociados a un proyecto.
A lo sumo, estos riesgos pueden reducirse aplicando técnicas eficientes de
administración de riesgos o pueden transferirse en parte como en el caso
particular de los seguros o la tercerización de servicios.
Sin embargo, por más que el riesgo se reduzca o se transfiera siempre seguirán
existiendo riesgos residuales inevitables. Por ejemplo, si hemos tercerizado una
obra a un contratista, puede ocurrir que el mismo caiga en quiebra y no termine
la obra para la cual había sido contratado.
¿Riesgo en mis proyectos?
La clave del éxito en los proyectos no consiste en ignorar los riesgos o estar
plenamente pendientes de ellos, sino en analizarlos y controlarlos de manera
efectiva.
El único proyecto que no tiene riesgos es… el que no se hace.
Una de las mayores ventajas del análisis y control del riesgo es que permite
descubrir oportunidades de proyectos que de otra forma no se llevarían a cabo
por ser considerados, a priori, demasiado riesgosos.
Viajar en tren 3
Estar en casa 4
Trabajar en la industria química 4
Viajar en autobús 4
Trabajar en la construcción 10
Viajar en Avión 50
Ir en coche 200
Ir en motocicleta 1000
Practicar el boxeo profesionalmente 20000
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361. Además, una eficiente administración del riesgo permitirá minimizar los peligros
adversos dentro de los límites prácticos y económicos permitidos.
Por ejemplo, si en el análisis de riesgo se detecta que un posible corte de luz
puede disminuir significativamente las ventas de una empresa, puede justificarse
la compra de un equipo electrógeno para utilizar en caso de emergencia.
¿Por qué es necesario administrar el riesgo?
La administración del riesgo es necesaria para lograr los objetivos explícitos que
figuran en el proyecto. Existen hechos que suelen ocurrir a lo largo del ciclo de
vida de un proyecto que pueden afectar seriamente los objetivos de un proyecto,
como los cambios en el contexto externo (legal, económico, financiero y político)
o los cambios en el contexto interno (pobres prácticas de administración de
proyectos). Por ende, es muy importante administrar los riesgos para minimizar los
efectos de estas contingencias desfavorables.
En la práctica gran parte de los riesgos del proyecto están relacionados con
los cambios de agenda y desvíos presupuestarios que ocurren una vez que
se está ejecutando el mismo. El administrador del proyecto puede reformular
rápidamente el plan operativo del proyecto en función de estos desvíos de
agenda y costos. Sin embargo, muchas veces se olvida de que estos cambios
de planes también van a originar nuevos tipos de riesgos. Para evitar los posibles
efectos negativos del riesgo al cambiar los planes operativos del proyecto, es
necesaria una metodología sistemática de administración del riesgo, de manera
de alcanzar los objetivos del proyecto.
La administración de riesgos del proyecto ayuda a identificar las prácticas más
efectivas para lograr la consecución de los objetivos globales del proyecto.
9.3.1. ADMINISTRACIÓN DEL RIESGO
No todos los proyectos requieren de un enfoque formal de administración
de riesgo, pero la administración de riesgo debe convertirse en un proceso
sistemático aplicado de una manera disciplinada para obtener el máximo
beneficio.
La administración de riesgo es el proceso sistemático de planificar, identificar,
analizar, responder y controlar los riesgos del proyecto. Este proceso trata de
maximizar la probabilidad de ocurrencia de los sucesos positivos y minimizar
la probabilidad de ocurrencia de los sucesos adversos.
Si bien muchos administradores de proyectos utilizan un razonamiento
intuitivo como punto de partida para el proceso de toma de decisiones,
el administrador del riesgo mira más allá, evaluando el nivel de riesgo y los
efectos que puede tener el mismo sobre el progreso del proyecto.
A. Procesos de administración de riesgo
a. Planificación del riesgo: se decide cómo se va a planificar la
administración del riesgo en las distintas actividades del proyecto.
b. Identificación del riesgo: se determinan cuáles riesgos podrían llegar a
afectar al proyecto y se documentan las características de cada uno
de ellos.
c. Análisis cualitativo del riesgo: se evalúa el impacto y probabilidad de los
riesgos identificados priorizando los mismos según su potencial impacto
sobre el proyecto.
d. Análisis cuantitativo del riesgo: se analiza numéricamente la probabilidad
de cada riesgo y su consecuencia sobre los objetivos del proyecto.
e. Planeamiento de la respuesta al riesgo: se desarrollan opciones y se
determinan acciones para mejorar las oportunidades y reducir las
amenazas.
f. Monitoreo y control del riesgo: se lleva a cabo el seguimiento de
los riesgos identificados, se detectan aquellos riesgos residuales no
identificados con anterioridad y se identifican nuevos riesgos.
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362. En la práctica, estos procesos pueden superponerse e interactuar entre sí y
con otras áreas de la administración de proyectos.
B. Estrategias para manejar los riegos.
a. Lo mejor que puedes hacer con el riesgo es evitarlo
b. Si no puedes evitarlo, entonces Transfiérelo, pagándole a alguien mas
para que lo acepte por ti. La forma mas común es comprar un seguro
contra daños.
c. Si no puedes evitar el riesgo, ni tampoco transferirlo, entonces mitígalo.
Esto significa que debes emprender ciertas medidas precautorias para
reducir el impacto negativo al proyecto en caso de que este ocurra.
d. Si no es posible eliminar el riesgo del proyecto entonces Acéptalo!
Un ejemplo típico de esta estrategia es establecer una reserva de
contingencia incluyendo, tiempo, dinero y recursos para manejar estos
conocidos desconocidos.
C. Riesgos típicos en proyectos:
a. Pérdida de personal clave
b. Inexperiencia con la tecnología
c. Lentitud en una toma de decisiones
d. Falta de proveedores confiables
e. Baja calificación del personal
f. Reestructuración Institucional
g. Cambios en las prioridades
h. Trabajos no programados
i. Recortes presupuestarios
j. Cambios en el proyecto
k. Supuestos no validos
l. Crisis económica
m. Baja motivación
n. Accidentes
o. Enfermedades
p. Desastres naturales
q. Problemas climáticos
r. Resistencia al cambio
s. Oposición comunitaria
t. Fallas en los servicios básicos
u. Falta de servicios complementarios.
v. Lo mejor que puedes hacer con el riesgo es evitarlo
9.4. CARACTERÍSTICAS DEL RIESGO EN PROYECTOS
A. Componentes del riesgo
El riesgo tiene tres componentes primarios:
• Un evento, (un cambio no deseado),
• Una probabilidad de ocurrencia de ese evento,
• El Impacto de ese evento, (cantidad apostada o en riesgo).
B. Valoración del riesgo
Conceptualmente, el riesgo para cada evento puede ser definido como
una función de la incertidumbre y del daño.
Riesgo = f(evento, incertidumbre, daño)
Otro elemento del riesgo es la causa del riesgo. Lo que induce una situación
riesgosa: La amenaza o el peligro.
Riesgo = f(amenazas, salvaguarda)
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363. C. Valoración cuantitativa del riesgo
Elementos:
• La probabilidad que ocurra la falla (P0
)
• La exposición al riesgo o al evento iniciador (E)
• La probabilidad que la falla sea detectada oportunamente para
minimizar el impacto (PD
)
• La magnitud del impacto si ocurre la falla (MF
)
Definiciones:
• RP
= P0
x MF
• RP
= P0
x MF
x E
• RP
= P0
x (1-PD
) x MF
x 100
D. Matriz de riesgos alpha
Es importante identificar y jerarquizar los riesgos.
• Acción Inmediata: 1, 2 y 3
• Acción Inmediata si la relación Costo/Beneficio es adecuada o Plan de
Contingencia: 4, 5, 6, 7 y 8
• Aceptación: 9
E. Generación de supuestos frente a riesgos
Al realizar un análisis de riesgos se recurre a generar supuestos:
• Respecto al crecimiento poblacional
• Respecto a la demanda
• Respecto a la oferta
• Relacionados con la tecnología
• Relacionados con usos y costumbres
• Acerca de la disponibilidad de insumos
• Acerca del impacto ambiental
• En la estimación de los costos
• En la estimación de los beneficios
• Sobre el plazo de construcción
F. Principales tipos de riesgo
Existen diversos tipos de riesgo pero los más comunes son:
• Riesgo de terminación
• Riesgo tecnológico
• Riesgo en suministros
Alto 6 3 1
Moderado 8 5 2
Bajo 9 7 4
Bajo Moderado Alto
IMPACTO
PROBABILIDAD
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364. • Riesgo político y social
• Riesgo económico
• Riesgo financiero
• Riesgo de fuerza mayor
9.5. CLASIFICACIÓN DEL RIESGO
Los criterios para clasificar el riesgo son numerosos. Aquí nos interesan básicamente
dos: la posibilidad o no de asegurarlos y la posibilidad o no de diversificarlos.
A. Los riesgos asegurables
Son aquellos que pueden cubrirse contratando un seguro. Esto incluye
los seguros propiamente dichos y lo que podemos llamar “cuasi seguros”:
las acciones que pueden disminuir la variabilidad de una variable, y
eventualmente otorgarnos certeza. Por ejemplo: la posibilidad que un
bosque se incendie se puede asegurar de las dos formas: contratando un
seguro contra incendios y estableciendo un sistema de detección y control
de fuego eficiente, que minimice la probabilidad de ocurrencia o los daños.
B. Los riesgos no asegurables
Son aquellos que no pueden ser cubiertos (o transformados en certidumbre)
mediante un seguro o un cuasi seguro. Por ejemplo, riesgos naturales como
terremotos, aludes, huracanes, una estación seca más pronunciada que lo
habitual, riesgos de mercado como caídas del precio de la producción o
cambios súbitos en la demanda, riesgos propios de la actividad como una
epizootia (la ESB78
entre vacas y ovejas, por ejemplo), una menor tasa de
parición, riesgos políticos, tales como guerras, inestabilidad, deterioro de las
funciones del Estado, entre otros.
C. Los riesgos diversificables
Son aquellos que pueden reducirse repartiendo las inversiones entre distintas
alternativas. Un riesgo diversificable es, por ejemplo, el riesgo intrínseco
de la agricultura. Un inversionista agrícola puede disminuir su riesgo total
invirtiendo no sólo en agricultura sino también en ganadería, y, más aún,
en actividades industriales. La clave de la disminución del riesgo por
diversificación es que los factores que afectan a las distintas actividades
actúan de manera diferente, o son directamente distintos.
D. Los riesgos no diversificables
Son aquellos que no pueden disminuirse diversificando. Son los denominados
riesgos únicos o específicos. Por ejemplo, puedo compensar el riesgo de un
determinado cultivo, digamos maíz, cultivando otros, (trigo, soya, cebada,
etc.), con lo cual diversifico el riesgo cultivo, pero sigo sujeto al riesgo
agricultura.
La calidad de diversificable o no diversificable varía en función del ámbito
de decisión. Esto es, depende de las opciones de inversión que dispone el
decisor. Por ejemplo, un inversionista en gran escala que puede operar en
varios sectores productivos (primario, industrial, servicios), considera el riesgo
sectorial (esto es, el riesgo específico de cada sector) como diversificable.
Un pequeño o mediano productor rural que puede optar entre hacer
agricultura, ganadería o una mezcla de ambas puede diversificar el riesgo
agrícola y el riesgo ganadero, pero estará sujeto (esto es, no diversificará)
al riesgo de la actividad primaria. Un ganadero trashumante no puede
diversificar el riesgo ganadero. Por lo tanto, para cada escala y forma de
encarar la actividad el mismo riesgo puede ser o no diversificable, y lo mismo
rige para los asegurables.
Esto no significa que necesariamente los más pequeños productores tengan
todos riesgos no diversificables. Es común que quienes hacen agricultura de
subsistencia tengan también algún ganado, y otras actividades fuera de
la explotación, por ejemplo, un trabajo temporario en la ciudad. Estas son
formas, más o menos eficaces, de diversificar riesgos específicos.
78 Encefalopatía espongiforme bovina” (ESB) conocida vulgarmente como “enfermedad de las vacas locas”.
CAPITULO 9: ANALISIS DE RIESGO DEL PROYECTO
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365. Si consideramos que un proyecto puede estar expuesto a cualquiera de los
riesgos mencionados, tendremos cuatro casos posibles que implican distinto
tratamiento del riesgo en el proyecto:
Caso 1: Los riesgos son a la vez asegurables y diversificables. Aquí, los
aspectos asegurables de los riesgos están considerados en el flujo de
fondos del proyecto: aparecerán como un costo adicional. Los aspectos
diversificables se cubren con un portafolio de proyectos: otros proyectos
dentro de la cartera de inversión del decisor. Un agricultor puede cubrirse
del riesgo del granizo con un seguro, comprando un equipo antigranizo, y
diversificando su producción entre agricultura y ganadería, menos expuesta
a los efectos negativos del granizo, e inclusive teniendo su propiedad
dividida en explotaciones menores no lindantes.
Caso 2: Los riesgos son asegurables pero no diversificables. Aparecen
en el flujo de fondos del proyecto como un mayor costo (por el seguro o
cuasi seguro), pero el productor está sujeto al riesgo único o específico. Un
ganadero puede asegurarse contra la aftosa vacunando a su ganado, pero
no puede evitar los ciclos de precios de la actividad, o que otros productores
no vacunen y toda la carne producida en la región sufra restricciones en la
venta por potencial contaminación .
Caso 3: Los riesgos son diversificables pero no asegurables. La cobertura
sólo es posible con un portafolio de proyectos, donde los riesgos específicos
(del sector, de la actividad, de los cultivos o producciones) se compensen
con unos con otros. La diferencia con el Caso 1 está en que el flujo de fondos
no refleja un mayor costo por los seguros, ya que no existen.
Caso 4: Los riesgos no son ni diversificables ni asegurables. Es la situación
más complicada, donde el productor enfrenta riesgos que no puede
diversificar ni asegurar, ya sea porque el tipo de riesgo no lo permite- si son
básicamente riesgos naturales- o porque su escala no lo habilita a acceder
a seguros, cuasi seguros, u otros instrumentos más sofisticados de cobertura.
En este caso, el análisis del proyecto debe ser particularmente cuidadoso
respecto al riesgo, e introducirlo tanto en el flujo de fondos como en la tasa
de descuento, utilizando las herramientas que se detallan en los apartados
siguientes.
FIGURA Tipos de riesgo9.1
RIESGOS
DIVERSIFICABLES
RIESGOS NO
DIVERSIFICABLES
RIESGOS ASEGURABLES 1 2
RIESGOS NO
ASEGURABLES
3 4
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366. 9.6. ENFOQUES PARA TRATAR EL RIESGO
Las principales alternativas que podemos utilizar para analizar el riesgo en nuestros
proyectos son:
9.6.1. MÉTODO DE AJUSTE DE LA TASA DE DESCUENTO79
Una forma de incorporar el riesgo en proyectos sociales es ajustar la tasa
de descuento ya que cuanto mayor sea el riesgo asociado a un proyecto,
mayor será la rentabilidad mínima exigida y por ende, se descontarán los
flujos de caja a una tasa de interés mayor. Así la tasa de descuento será una
función creciente del riesgo de inversión.
El diferencial entre la tasa de descuento que se aplica a los proyectos sin
riesgo (tasa libre de riesgo) y la que se utiliza en aquellos que sí son riesgosos
se conoce como prima de riesgo. El problema que se presenta aquí es
cómo determinar dicha prima de riesgo, es decir, cuánto más se debería
exigir a un proyecto para aceptar el riesgo involucrado. La determinación
de dicha prima va a depender del nivel de riesgo según el tipo de proyecto
y las preferencias de la entidad formuladora.
Algunos formuladores consideran que dicha prima de riesgo podría ser
equivalente a la tasa de inflación, la cual no es determinante.
La tasa de descuento ajustada por el riesgo será:
ip
= if
+ p
Donde if
es la tasa libre de riesgo y p la prima por riesgo, es decir tendremos
una nueva tasa de descuento que incorpora el riesgo la misma que
podremos aplicar a los diversos indicadores de rentabilidad.
9.6.2. MÉTODO DE EQUIVALENCIA A LA CERTIDUMBRE80
Otro método de incorporación del riesgo en proyectos sociales es por
medio del ajuste de los flujos económico o financieros en función del riesgo
incorporado. Para el caso de la evaluación de proyectos dicho factor se
define como:
Por lo que se verifica la siguiente relación:
FCt
cierto = αt
x FCt
incierto
siendo 0 < αt
< 1
La relación anterior muestra que el factor de ajuste es aquel que convierte
a un flujo riesgoso en un flujo sin riesgo equivalente al anterior. Lógicamente,
este factor de ajuste cambia en forma inversa según el grado de riesgo
asociado al flujo de caja y el grado de aversión al riesgo del inversionista.
Así, mientras mayor sea el riesgo de flujo entonces menor será su flujo cierto
equivalente; es decir, el factor de ajuste será menor. A su vez, mientras mas
adverso al riesgo sea el inversionista, estará dispuesto a recibir un menor flujo
de caja cierto por uno riesgoso, por lo que el factor de ajuste será menor.
79 Acondiconado de Evaluación Privada de Proyectos, Arlette Beltrán y Hanny Cueva
80 Acondiconado de Evaluación Privada de Proyectos, Arlette Beltrán y Hanny Cueva
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367. De esta manera, para obtener el VAN ajustado por el riesgo se deben ajustar
previamente sus flujos con los factores de ajuste respectivos y descontarlos
luego con la tasa libre de riesgo:
Donde:
if
= Tasa libre de riesgo
αt
= Factor de ajuste del FC del período
Nótese que los flujos económicos y financieros deben ser descontados por la
tasa libre de riesgo y no por la tasa de descuento ajustada. De lo contrario,
se estarían combinando equivocadamente los dos métodos expuestos,
lo que implicaría una doble corrección del riesgo y la subestimación del
rendimiento del proyecto
EJEMPLO:
En el caso del proyecto “Acondicionamiento del complejo deportivo Rosa Linda“,
para incluir el riesgo utilizaremos el método de ajuste de la tasa de descuento
para lo cual, realizaremos los cálculos a partir de los flujos netos a precios sociales.
Es importante mencionar que cuando se evalúa un proyecto social, del mismo se
pueden obtener distintos análisis de riesgos dependiendo de las variables que se
usen y los flujos que se utilicen.
Para el presente ejemplo se utilizará únicamente el flujo neto a precios sociales
que se detalla en la tabla N° 7.15 del capitulo de evaluación.
Es importante mencionar que si se quiere nutrir el proyecto, se pueden realizar una
mayor cantidad de corridas de análisis de riesgo interactuando con los flujos del
proyecto pudiendo obtener un sin fin de escenarios de riesgo como:
• Análisis de riesgo con flujos económicos a precios sociales
• Análisis de riesgo con flujos económicos a precios de mercado
• Análisis de riesgo con flujos financieros a precios sociales
• Análisis de riesgo con flujos financieros a precios de mercado
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368. FIGURA9.2Análisisderiesgosdelcostodeinversiónconflujoseconómicosapreciossociales
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369. 9.7. ESTIMACIÓN DEL RIESGO
En párrafos anteriores se definió el riesgo de un proyecto como la variabilidad de
los flujos económicos o financieros reales respecto de los estimados. Asi en esta
sección se buscará analizar las formas de medición de esa variabilidad como un
elemento de cuantificación del riesgo de un proyecto.
La falta de certeza de las estimaciones del comportamiento futuro se pueden
asociarnormalmenteaunadistribucióndeprobabilidadesdelosflujoseconómicos
o financieros generados por el proyecto.
Para determinar la probabilidad que el VAN o TIR sea mayor, menor o igual a un
valor dado (VAN0
o TIR0
) se estandarizará la variable aleatoria VAN o TIR con un
tipo de distribución continua o discreta, para la facilitacidad de cálculo haremos
uso del software Crystall Ball.
Gráfica de sensibilización del costo de inversión con
flujos económicos a precios socialesFIGURA 9.3
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370. Seleccionar una distribución para un supuesto es uno de los pasos más desafiantes
al crear un modelo Crystal Ball. Crystal Ball cuenta con 21 distribuciones continuas
y discretas que puede utilizar para describir un supuesto, incluida una distribución
personalizada, que puede ser una combinación de rangos continuos y discretos.
• Una distribución de probabilidad continua supone que todos los valores en el
rango son posibles, por lo tanto, cualquier rango contiene un número infinito
de valores posibles. Estas distribuciones son curvas sólidas y suaves.
• Una distribución de probabilidad discreta describe valores distintivos, finitos
y comúnmente enteros. Estas distribuciones aparecen como columnas de
diferentes alturas ubicadas una al lado de la otra.
Entre las principales distribuciones que nos presenta Crystall Ball tenemos:
• Normal
• Triangular
• Lognormal
• Uniforme
• Uniforme discreta
• Binomial
• Beta
• Gamma
• Weibull
• Extremo maximo y mínimo
• T student
• Exponencial
• Pareto
• Poisson
• Hipergeométrica
• Binomial negativa
• Geométrica
9.7.1. EJEMPLO DE APLICACIÓN CON CRYSTAL BALL
Supongamos el ejemplo de la figura 7.17 Determinación del VAN económico
a precios sociales del capitulo 7 de Evaluación del Proyecto. Para determinar
el riesgo; aplicando el Crystall BAll seguiremos el siguiente procedimiento.
A. Definir supuestos
En Crystal Ball, usted define un supuesto para una celda de
valor eligiendo una distribución de probabilidad que describe la
incertidumbre de los datos en un celda. Para lograr esto, seleccione
entre los tipos de distribución en la Galería de Distribuciones.
Para definir el riesgo se definirán las celdas de supuestos para todos los
beneficios incrementales y los costos incrementales a precios sociales.
a. Haga clic en C2.
b. Seleccione Definir > Definir supuesto.
Debido a que un supuesto todavía no ha sido definido en la celda C2, el
cuadro de diálogo aparece con las distribuciones básicas. Éstas son seis
de las distribuciones continuas y discretas más frecuentemente utilizadas.
Cuando haga clic en una distribución para seleccionarla, aparecerá una
información sobre esa distribución al final de la Galería de Distribuciones.
c. Haga clic en la Distribución Triangular.
d. Haga clic en OK.
Aparecerá el diálogo Distribución Triangular, la cual tiene tres parámetros
Mínimo, Más Probable y Máximo.
Para el caso de nuestro análisis de riesgos asumiremos como valor mínimo
al valor actual menos un 10%, el valor probable será el valor actual y el
valor máximo será el valor actual más un 10%. Use estos valores en lugar
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371. de los valores predeterminados para especificar los parámetros de la
distribución uniforme en Crystal Ball, como se describe en los siguientes
pasos:
e. Escriba 347,562.54 en el campo Mínimo. Esto representa el monto actual
menos 10%, presione Tab.
f. Escriba 386,180.60 en el campo Probable. Esto representa el monto
actual, presione Tab.
g. Escriba 424,798.66 en el campo Máximo. Esto representa el monto actual
más 10%, presione Tab.
h. Haga clic en Enter.
La distribución cambia para reflejar los valores que usted ingresó, como
se muestra en la siguiente figura.
i. Continue asi para cada una de las variables de los beneficios
incrementales D2, E2, F2, G2, H2, I2, J2,K2, L2 y a las variables de los costos
incrementales a precios sociales B3, C3, D3, E3, F3, G3, H3, I3, J3, K3, L3.
j. Haga clic en Enter.
La distribución cambia para reflejar los valores que usted ingresó, como
se muestra en la siguiente figura.
B. Definir pronóstico
Tras haber definido las celdas de supuesto en el modelo, usted se
encontrará listo para definir la celda de pronóstico.
a. Haga clic en A8.
b. Seleccione Definir > Definir pronóstico.
Aparecerá el diálogo Defina el pronóstico, tal como se lo ve en la
siguiente Figura. Podrá ingresar un nombre para el pronóstico. Debido a
que la celda de pronóstico ya contiene texto a su izquierda en la hoja
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372. de trabajo, ese texto aparecerá, en forma predeterminada, como un
nombre dentro del diálogo. Utilice el nombre de pronóstico que aparece
en la pantalla en lugar de ingresar un nombre nuevo.
Debido a que el modelo de hoja de cálculo incluye nuevos soles, indique
eso en este diálogo.
c. Escriba Nuevos Soles en los campos de Unidades.
d. Haga clic en OK para regresar a la hoja de trabajo.
La celda de pronóstico ahora aparecerá en celeste.
C. Ejecutar la Simulación
Cuando ejecute una simulación en Crystal Ball, tiene la libertad
de detener y luego continuar la simulación en cualquier
momento. Los comandos Ejecutar, Detener y Continuar
aparecen en el menú Ejecutar en Excel o en el Panel de Control de Crystal
Ball según los necesite. Por ejemplo, cuando estuviese ejecutando una
simulación, el comando Detener la simulación aparecerá en el extremo
superior del menú. Si usted detiene la simulación, dicho comando será
reemplazado por el comando Continuar con la simulación.
Los botones de estos comandos aparecen en la barra de herramientas de
Crystal Ball y, una vez que usted haya empezado a ejecutar una simulación,
aparece en el Panel de control de Crystal Ball.
Antes de que comience la simulación, especifique la cantidad de iteraciones
y el valor de la semilla inicial.
a. Configure Preferencias de Ejecución
Para especificar la cantidad de iteraciones y el valor de la semilla inicial:
• Elija Ejecutar > Preferencias de Ejecución > Iteraciones. Aparece el
diálogo Preferencias de Ejecución, Iteraciones. Para este ejemplo,
ejecutaremos más iteraciones para obtener resultados de pronóstico
más precisos.
• En el campo correspondiente a Cantidad de iteraciones a ejecutar,
escriba 1000.
• Haga clic en Construir la muestra.
• Elija Utilizar la misma secuencia de números aleatorios.
• En el campo Valor de la semilla inicial, escriba 99981
.
• Observe que hay dos opciones en el grupo Método de muestreo:
Monte Carlo e Hipercubo Latino. Hipercubo Latino es menos aleatorio
y produce un gráfico más suave y de resultados más uniformes. Por
ahora, sin embargo, elija el Monte Carlo — predeterminado—.
• Haga clic en OK.
b. Presione ejecutar la simulación de Crystal Ball.
81 Valor de la semilla— La entrada para el primer número en una secuencia de números aleatorios. Un valor de
semilla determinado producirá la misma secuencia de números aleatorios cada vez que usted ejecute una
simulación.
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373. FIGURA9.4Definicióndesupuestosypronósticosparalaestimaciónderiesgosconflujoseconómicosapreciossociales
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374. Pronóstico del VAN aplicando el software Crystall Ball:
Pronóstico del TIR aplicando el software Crystall Ball:
D. Determinación de probabilidad del VAN y TIR
Habiendo efectuado la simulación correspondiente se puede determinar
la probabilidad del VAN o TIR al nivel deseado, para lo cual simplemente
sujete la flecha inferior izquierda del eje horizontal y desplace al nivel de
VAN o TIR que desea determinar su probabilidad de certeza.
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375. En el siguiente gráfico podemos visualizar que frente a los supuestos
establecido, la probabilidad de que el VAN sea mayor que S/.732,258.11 es
de 50.71%.
En el siguiente gráfico podemos visualizar que frente a los supuestos
establecidos, la probabilidad de que la TIR sea mayor de 22.42% es de
50.81%.
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376. E. Personalizar los Gráficos de Pronóstico
Los gráficos de Crystal Ball son útiles para presentar resultados como
así también para analizarlos. Se encuentra disponible una variedad de
preferencias de gráficos para mostrar diferentes vistas, tipos y colores de
gráficos como así también otras posibilidades.
Para exhibir las preferencias de gráficos, elija Preferencias > Gráfico en la
ventana del gráfico de pronóstico. Puede hacer clic en el botón Ayuda
para saber más sobre las preferencias en cada pestaña.
También puede usar las teclas de acceso rápido del teclado para
personalizar la apariencia de los gráficos sin usar el diálogo de Preferencias
de Gráficos.
Seleccione un gráfico de pronóstico y pruebe estos accesos rápidos ahora:
• Presione Ctrl-t para recorrer tipos de gráficos (área, línea y columna).
• Presione Ctrl-d para cambiar las vistas de gráficos (frecuencia,
frecuencia acumulada, frecuencia acumulada a la inversa).
• Presione Ctrl-m para recorrer una serie de marcadores que muestran la
media y las otras medidas de la tendencia central.
• Presione Ctrl-p para recorrer una serie de marcadores de percentiles.
• Presione Ctrl-b para cambiar la densidad del gráfico variando la
cantidad de intervalos.
• Presione Ctrl-3 para exhibir el gráfico en 3D.
• Presione Ctrl-l para recorrer configuraciones de cuadrículas: Ninguna,
Horizontal, Vertical, Ambas.
• Presione Ctrl-n para mostrar y ocultar la exhibición de la leyenda.
• Presione barra espaciadora, para recorrer las vistas de las ventanas
cuando Excel no se encuentra en el modo Editar: Gráfico, Estadísticas,
Percentiles, Bondad del ajuste (si el ajuste de distribución está
seleccionado, excepto para los gráficos de tendencia) y Métricas de
capacidad (si las características de capacidad del proceso están
activadas)
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377. CASO PRACTICO 9.1
Al final del año 2009 e inicios del 2010 para el Perú ha
significado fuertes cambios climáticos con consecuencias
nefastas como inundaciones y aludes pero lo más
sorprendente es que todo lo ocurrido se hubiera podido
preveer, ¿porque no se hizo o no se hace nada?, tal vez
le pueda contestar el sorbido escritorio de una oficina de
gobierno local o regional. Pero ahora en el que se pone
de moda dar escusas de las escusas y justificaciones
sustentadas de la idiotez es necesario reflexionar sobre el
análisis y la incorporación de riesgos en nuestros proyectos a partir del análisis
del los siguientes sucesos:
Crónica de una Inundación Anunciada en Ayacucho (Huamanga)78
Los hechos concretos los resume el INDECI en su último Informe de Emergencia:
El miércoles 16 de Diciembre del 2009 entre 17:20 horas y 18:30 horas
aproximadamente, a consecuencia de las intensas precipitaciones pluviales
acompañadas con granizada han ocasionado que las quebradas de
Piscotambo, Pueblo Libre y Río Seco se produzcan huaycos e inundaciones en
viviendas, afectación en las oficinas del Gobierno Regional, de vías de acceso
y unidades de transporte público-urbano y particulares en el Jirón 28 de Julio
con la calle San Martín (cerca de la plaza de armas), en el distrito Ayacucho y
provincia Huamanga.
Lo que observan es una captura de Google Earth con el curso principal
que habría seguido la
inundación (basado en
el informe del INDECI),
afectando desde las
laderas del cerro La Picota,
hasta los alrededores
de la Plaza de Armas
de Ayacucho. El punto
donde dice “accidente”
es precisamente el cruce
de los jirones San Martín y
28 de Julio mencionado
anteriormente, donde
varios autos y unidades de
transporte público fueron
arrastrados por la corriente,
muriendo varias personas.
Del blog Peligros Geológicos en el Perú79
extraigo el siguiente comentario:
En realidad se trata de que un flujo de lodo, descendió del cerro La Picota, el cual
se produjo al promediar las 19 horas del miércoles luego de una torrencial lluvia de
unas tres horas. Esta lluvia originó el colapso del alcantarillado de la ciudad, lo que a
su vez motivó que varias viviendas y establecimientos comerciales se inundaran. (...)
Sin embargo, las posibilidades que ocurriera este desastre ya estaban pronosticadas
por el INGEMMET en su “Estudio de Riesgos Geológicos en el Perú-Franja 3” del año
2003. En dicho informe, se habia señalado como una zona crítica donde deben
tomarse las medidas preventivas antes de la época de lluvias.
Comprenderán porqué resalto este último párrafo. Lamentablemente, el
estudio del INGEMMET que mencionan no está disponible en internet. Pero
no es el único de este tipo, desde hace años el INDECI viene publicando sus
78 Tomado y adaptado del blog de Miguel A. Vera León, Geólogo graduado de la Universidad Nacional de
Ingeniería (UNI) en Lima
79 http://peligrosgeologicosenelperu.blogspot.com/
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Cual es la peor desgracia de estas desgracias
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378. Estudios de Ciudades Sostenibles80
, y es gracias a este programa que desde el
2004 ya existe el Mapa de Peligros de la ciudad de Ayacucho. Les recomiendo
que lo descarguen y busquen todas las referencias que encuentren sobre el
cerro La Picota, y la quebrada del jirón San Martín, que son abundantes. A
continuación se citan las más relevantes.
Para comenzar, se ha identificado al jirón San Martín como una de las varias
torrenteras (cauces naturales por los que discurre el agua durante las lluvias) que
cruzan la ciudad (pág. 49): Se origina en la parte alta del Cerro Buena Vista, parte
del agua escurre superficialmente por la cuneta de la vía Libertadores y otra parte
importante drena hacia la parte baja, pasando por el centro de la ciudad, creando
siempre problemas de colmatacion de sedimentos en la segunda cuadra del Jr. 28
de Julio, entre los Jrs. San Martín y Carlos F. Vivanco.
Qué coincidencia, el mismo cruce donde ocurrió el accidente y murieron
varias personas. Sobre el cerro Buena Vista, imagino que debe ser adyacente
al cerro La Picota, pero para el caso podemos decir que es el mismo. Sobre el
cerro La Picota el estudio dice (pág. 59):
Especial interés representa la acción de estos procesos [peligros geológico-climáticos]
en las laderas y quebradas del cerro “La Picota”, sobre todo el de socavamiento y
cárcavas, por los siguientes aspectos:
a).- Existencia de cauces de agua con dirección W-E, perpendiculares a la ciudad y
que se pierden dentro de ella.(...)
d).- Transporte de sedimentos por las corrientes de agua hacia la ciudad y abundante
acumulación del mismo en sus calles y arterias principales.
Cabe mencionar que he omitido 3 aspectos igual de importantes, pero que no
son relevantes al caso. En la misma página (pág. 59) se menciona nuevamente
al jirón San Martín, y se acompaña el texto con una foto del Anexo Nº 03 (pág.
140):
En general los cauces de quebradas representan un alto riesgo para la construcción
de viviendas, porque el agua siempre busca su cauce natural para discurrir, sobre
todo si se presenta un periodo de intensas lluvias. En la parte alta del Jr. San Martín,
ENACE y otras áreas, se han invadido y rellenado antiguos cauces para construir
viviendas, representando un alto riesgo en época de lluvias intensas.
80 http://bvpad.indeci.gob.pe/html/es/estudios_cs/presentacion.htm
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379. Como pueden ver, la foto demuestra lo explicado en el texto. Su leyenda
(pág. 140) dice: “Erosión constante de la quebrada San Martín (la misma que
desemboca en el jirón San Martín). Generación de acarreo de sedimentos.
Punto de situación alarmante.” Si ven el mapa de la referencia citada en
la página 88, notarán que el término “alarmante” se refiere a la escala de
peligrosidad ante fenómenos climáticos, en este caso se refiere a un peligro
de 2da categoría, de 6 categorías establecidas. Los de 1ra categoría se
denominan “inminentes”.
Para terminar con las referencias del estudio, me gustaría que lean atentamente
el siguiente texto (pág. 66), y noten la relación con lo que viene a continuación:
La problemática de la deposición de sedimentos se ha concentrado históricamente
en las cuencas del Jr. Lima y Jr. San Martín, donde se han visto afectados
fundamentalmente el Centro histórico de la ciudad. En la actualidad [año 2004]
es un problema latente, que requiere la pronta ejecución de la construcción del
alcantarillado pluvial que permita eliminar los sedimentos producidos en la parte alta
de estas cuencas.
Ahora volvamos a la actualidad, con la siguiente nota publicada por Perú21:
Casi dos días después del fuerte huaico que cayó desde el cerro Picota y arrasó
casi todo el centro de Huamanga hasta la Plaza de Armas, el panorama en la
capital ayacuchana es desolador, mientras que los fallecidos por este desastre se
elevaron a 11. Pero lo peor es que estas muertes se pudieron evitar si las autoridades
hubieran tomado en cuenta la alerta que emitió días atrás el Servicio Nacional de
Meteorología e Hidrología (Senamhi).
En ella se indicaba que un fuerte temporal arreciaría en esa zona y, en efecto, la
predicción se cumplió el miércoles. Huamanga soportó la lluvia más intensa de los
últimos años. Las calles de la ciudad se convirtieron en cauces de grandes caudales y,
a la vez, de piedras y lodo que bajaron desde las zonas altas, sepultando y arrasando
todo a su paso.
Adam Ramos, jefe del Senamhi-Junín (...) subrayó que la ciudad de Huamanga no
estaba preparada para una fuerte lluvia pues, al parecer, sus drenajes no habrían
tenido una limpieza adecuada.
¿Son estos “drenajes” que menciona la nota de Perú21 el alcantarillado pluvial
especial que requería la ciudad para las lluvias? No puedo estar seguro con la
información que he leído hasta ahora (Actualización: No existía el alcantarillado
pluvial). El hecho es que estos drenajes debieron haber estado limpios, y con
mayor razón ante la alerta del SENAMHI. Es más, el simple hecho de limpiarlos
pudo haber evitado o aminorado las consecuencias.
Esta evaluación de daños forma parte del Estado Situacional de la Emergencia
publicado en la web del Sistema Nacional de Información para la Prevención
y Atención de Desastres (SINADECI), el cual continúa actualizándose. Como
pueden apreciar, las cifras son lamentables.
Y como generalmente ocurre en estos casos, sólo después del desastre se
anuncian las medidas preventivas para futuros eventos. Según Perú21:
El Gobierno decretará el estado de emergencia en Ayacucho y serán reubicadas
las familias damnificadas del cerro Picota, en Huamanga, por el alud que se registró
anoche debido a las lluvias intensas que caen en la región. (...) Además, se informó
que se levantarán muros de contención en el cerro Picota para evitar futuras
tragedias, proyecto que demandará S/. 9 millones.
Es una pena que tengan que fallecer personas para recién invertir montos
considerables de dinero en prevención. Y no olvidemos que este evento
particular ha sido sólo uno de los diversos escenarios de desastre identificados
por el INDECI, sino revisen el Mapa de Peligros completo. ¿Vamos a esperar
CAPITULO 9: ANALISIS DE RIESGO DEL PROYECTO
360 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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380. ahora una nueva tragedia en un sector distinto de la ciudad para tomar
acción? O más aún, en cualquiera de las ciudades que ya cuentan con un
Estudio de Riesgos y todavía no ponen en práctica las medidas de prevención
recomendadas. Dejemos de esperar, actuemos.
Noticias posteriores al suceso81
:
Las 300 familias damnificadas por el aluvión que arrasó el pasado 16 de
diciembre sus casas ubicadas en los sectores; Callupampa, Pueblo Libre, Alto
Perú y Mollepata del cerro La Picota de la ciudad de Huamanga de Ayacucho,
recibieron el sábado 26 de diciembre, la ayuda que tanto demandaban.
La reubicación de sus hogares destruidos y módulos donde vivir en reemplazo
de las carpas, que no los defienden de las inclemencias del clima característico
del invierno serrano (lluvia y bajas temperaturas). Ellos serán trasladados a un
terreno de cinco hectáreas pertenecientes al Instituto de Innovación Agraria
(INIA) colindante con el aeropuerto Coronel FAP, Alfredo Duarte Mendivil,
donde les construirán sus módulos de vivienda.
Sólo doce familias contarán antes de fin de año con módulos de viviendas
básicos que se están levantando en la zona de Quicapata por el Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento.
Asimismo, el Ejecutivo dispuso una transferencia de 10 millones de soles, para
los trabajos del proyecto de drenaje pluvial de Ayacucho, que se sumarán
a los 15 millones de soles provenientes de bonos soberanos que le fueron
entregados al alcalde provincial de Huamanga, Germán Martinelli, para la
reconstrucción y obras de protección de la ciudad.
La primera etapa consiste en un tratamiento integral del cerro La Picota desde
la vía de Los Libertadores hasta la parte alta.
Lo grave del caso82
:
Posterior al suceso se dio otra desgracia pero esta vez en Ambo – Huánuco
con un número significativo de muertes y damnificados siendo la reflexión
presidencial en este caso que la reconstrucción la llevará a cabo el Gobierno,
y no las autoridades locales para evitar que se repita casos como el del cerro
La Picota, en Ayacucho, donde se entregó el dinero de la reconstrucción a los
alcaldes pero la población sigue construyendo en la zona vulnerable.
CUESTIONAMIENTOS:
¿En proyectos de reconstrucción de este tipo usted recomendaría incorporar
el factor riesgo? ¿Por qué, fundamente su respuesta?
¿Qué sugerencias en la formulación de proyectos, le genera el artículo
anterior?
81 http://www.justomedio.com/12018/las-300-familias-damnificadas-del-cerro-la-picota-en-ayacucho-conta-
ran-con-modulos-de-vivienda-en-el-2010
82 http://www.andina.com.pe/Espanol/Noticia.aspx?id=VxepZT8SetE=
CAPITULO 9: ANALISIS DE RIESGO DEL PROYECTO
361EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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381. REFLEXIÓN 9.1 El farmaceútico
Un muchacho entra en una farmacia y dice al
farmacéutico: - Señor, un preservativo. Mi novia me ha
invitado esta noche a cenar en su casa y está que se
derrite por mí, así que esta noche pretendo calmarla.
El boticario le despacha el preservativo y cuando el joven
va a salir, vuelve sobre sus pasos y dice:
Será mejor que me dé usted otro
preservativo porque la hermana
de mi novia, que es un bombón,
me hace unos cruces de piernas
que le veo hasta las entrañas, y
como voy a ir a cenar a su casa...
Toma el segundo preservativo,
piensa un momento y...:
Déme uno más porque la madre
de mi chica, que está de muerte
la señora, cuando no está mi
novia delante, me hace unas
insinuaciones que... y como voy a
ir a cenar a su casa esta noche...
Llega la hora de la cena y el
muchacho tiene a un lado a su
novia, al otro a la hermana y
enfrente la mamá de ambas.
En ese instante llega el padre, que se sienta al frente de la mesa.
El muchacho baja la cabeza y empieza
a rezar:
Señor, te damos gracias por los
alimentos... bendícenos a todos...
y perdónanos si en algo te hemos
ofendido...
Pasa un minuto y el chico sigue
rezando:
¡Gracias Señor! A los diez minutos de
rezos y oraciones la novia le dice:
No sabía que fueras tan religioso...
¡¡Ni yo que tu padre era el
farmacéutico!!
COMENTARIO:
MIda todos los riesgos de sus acciones, con el propósito de lograr los objetivos
de su proyecto.
CAPITULO 9: ANALISIS DE RIESGO DEL PROYECTO
362 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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382. LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
CAPITULO
10
“La viabilidad futura es una dimensión que depende en
gran medida de la propia lógica interna del proyecto.
El diseño del proyecto debe incorporar, siempre que
sea necesario elementos específicos que contribuyan
a mejorar las perspectivas de sostenibilidad”.
(Manuel Gómez Galán y Luis Cámara López, CIDEAL)
Via Expresa -Lima, 2009
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383. 10. LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
10.1. INSTRUMENTOS DE LA SOSTENIBILIDAD
Cuando tenemos que definir la sostenibilidad de un proyecto es importante
que nos centremos a reflexionar sobre como contestar adecuadamente a la
siguientes interrogantes:
10.2. DEFINICIONES BÁSICAS DE LA SOSTENIBILIDAD
¿QUÉ ES SOSTENIBILIDAD?
La palabra “sostener” significa “sustentar, mantener firme una cosa”. Viene del
Latín – sub, que significa “desde abajo” y tenere que significa “tener elevado”. La
definición más amplia de la sostenibilidad resulta tautológica: la sostenibilidad es
la capacidad de mantenerse o sostenerse.
Un proyecto es sostenible si logra sostenerse en el tiempo, este es el criterio central
en los proyectos de inversión pública y se refiere a la capacidad de un proyecto
para generar beneficios duraderos para los grupos destinatarios, de manera que
aquellos se mantengan en el tiempo una vez haya finalizado la fase de ejecución
o haya cesado el apoyo externo de la cooperación internacional.
Pero para tratar de entender bien el concepto de sostenibilidad vamos a
postular diferentes conceptos ligados que nos lleven a formarnos un criterio
FIGURA La sostenibilidad en el tiempo
TIEMPO
FLUJO DE
BENEFICIOS
(IMPACTO)
10.1
Resultado
Resultado
Resultado
1
2
3
Objetivo
Específico
Sostenible
Insostenible
FIN DEL
PROYECTO
364 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
TABLA 10.1 Instrumentos de la sostenibilidad
PREGUNTA INSTRUMENTOS
¿El proyecto podrá auto sostenerse a lo
largo de su vida útil?
¿Existe vulnerabilidad del proyecto ante
peligros naturales, sociales, culturales o
ambientales?
Análisis de sostenibilidad del
proyecto
Análisis de viabilidad del proyecto
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384. 365EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
único y concreto. Empecemos por las definiciones de las palabras factibilidad y
viabilidad. Las mismas que según el diccionario de la Real Academia Española
define:
Factibilidad. Cualidad o condición de factible, Factible: “que se puede hacer”.
Viabilidad: Cualidad de viable, Viable: “Que, por sus circunstancias, tiene
probabilidades de poderse llevar a cabo”.
Si apreciamos las dos definiciones son muy similares, claro, sin entrar en discusiones
semánticas o dialécticas tal vez ahí si se encontraría alguna diferencia; pero el
propósito de este libro es diferenciar los conceptos dentro de los proyectos.
Así, un proyecto será factible, es decir que se puede ejecutar, si se han aprobado
las siguientes evaluaciones básicas:
• Evaluación Técnica
• Evaluación Ambiental
• Evaluación Económica y Financiera
• Evaluación Socio – cultural
• Evaluación Institucional
La aprobación o “visto bueno” de cada evaluación la llamaremos viabilidad,
estas viabilidades se deben dar al mismo tiempo para alcanzar la factibilidad
de un proyecto, por ejemplo un proyecto puede ser viable técnicamente pero
puede ser no viable financieramente, y así las otras posibles combinaciones,
entonces con una evaluación que resulte no viable, el proyecto no será factible.83
En conclusión, un proyecto será factible, si es que se han obteniendo las
viabilidades a nivel técnico, ambiental, económico – financiera, socio-cultural
e institucional. Por ello es importante tener en cuenta que la viabilidad o
sostenibilidad de un proyecto no es una variable estática que venga dada de
antemano con independencia de los elementos que integren el diseño y de las
circunstancias concretas en que se lleve a cabo la ejecución. Por el contrario,
algunos de los factores que potencian las perspectivas de viabilidad se construyen
con el propio proyecto y, en la medida de lo posible, deben estar previstos en el
diseño del mismo por lo que podemos decir que la viabilidad es un elemento que
depende en gran parte (aunque no exclusivamente) de la propia lógica interna
del proyecto y que esta lógica debe haberla incorporado como elemento
esencial desde la fase de identificación, en el análisis de las alternativas, lo que
puede dar lugar a modificar la lógica de intervención, añadiendo resultados o
actividades, a aumentar el número de factores externos o a solicitar estudios
especializados. También se debe analizar en las fases de ejecución y seguimiento
por si es necesario introducir modificaciones en el diseño.
10.3. IMPORTANCIA DE LA SOSTENIBILIDAD
La sostenibilidad que hoy conocemos como la capacidad que debe tener un
proyecto de generar los recursos necesarios para sostenerse eficientemente
en el tiempo, afectando positivamente al mayor número de personas no es
una idea nueva, pero el auge del término sostenibilidad se dio definitivamente
a partir de la postguerra cuando comenzó a darse la planeación estratégica
de proyectos y posteriormente con el surgimiento y fortalecimiento de los
movimientos ambientalistas que fueron implementando en su discurso, términos
como sostenibilidad, desarrollo sostenible y sostenibilidad ambiental entre otros.
A partir de las dos últimas décadas, el término de sostenibilidad se ha convertido
en invitado de honor en los distintos proyectos cualquiera sea su naturaleza
social, económica, política, ambiental o cultural etc. pero muchas veces
tal concepto ha sido mal interpretado de tal forma que por ejemplo muchos
proyectos han logrado la sostenibilidad económica pero a costa del sacrificio
de la sostenibilidad ecológica y social. Con el transcurrir del tiempo y después de
observar y evaluar los diferentes impactos causados por distintos proyectos, se
83 Holman Darío Bustos Coral - holmanbustosarrobagmail.com , Ingeniero Químico Especialista en Gerencia de
Proyectos
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385. ha venido implementando la forma de medir la sostenibilidad de los proyectos y
se ha ampliado el número de variables que permiten determinar si un proyecto
es o no sostenible. De esta forma no existe proyecto que no disponga de un
componente y unos indicadores de sostenibilidad con el propósito de perdurar
en el tiempo. Es más, en proyectos de cooperación internacional las Agencias
Cooperantes exigen que los proyectos que pretendan ser financiados por estas
deban demostrar que son sostenibles, pues dichas agencias no quieren correr el
riesgo que su inversión como cooperantes se ahogue. Por ejemplo, las Agencias
de Cooperación británicas conciben la sosteniblidad en el sentido que es preciso
que los actores de las ONGs estén siempre presentes en las distintas etapas del
proyecto y en el comité directivo con representantes oficiales y privados.
A esto es preciso agregar, que los beneficiarios de los respectivos proyectos
pretenden de una u otra forma ser beneficiados por estos de manera permanente,
esto es, que los resultados del proyecto perduren en el tiempo trascendiendo el
umbral de lo inmediato.
En todo proyecto, de naturaleza ambiental, económica, política, social o cultural
etc. debe tenerse en cuenta entre otras las siguientes variables de sostenibilidad:
• Ambientales: uso del patrimonio ambiental sin poner en peligro la subsistencia
de las futuras generaciones.
• Económicas: creatividad, eficiencia, eficacia, crecimiento económico.
• Sociales: equidad de género, igualdad de oportunidades, generación de
trabajo y bienestar, valoración de los derechos humanos, etc.
• Políticas: participación equitativa de los distintos actores, representatividad
de las diferentes autoridades.
• Culturales: identidad, tradiciones, costumbres, saberes, prácticas, y técnicas
utilizadas por las diferentes comunidades.
• Tecnológicas: apropiadas de acuerdo con la naturaleza, necesidades y
potencialidades del medio geográfico y cultural.
• Internacionales: formas y reglas para interactuar en el escenario internacional.
Como vemos, son múltiples las variables que deben ser tenidas en cuenta para
que un proyecto sea sostenible, y si se privilegia unas variables más que otras el
proyecto por completo que parezca puede estar en peligro de convertirse en
insostenible y el hecho es que no basta que se considere la sostenibilidad del
proyecto dentro del cuerpo de los proyectos o programas sino que se realice un
seguimiento y una evaluación. Lo curioso en el caso peruano es que se ha escrito
mucho acerca de la identificación de proyectos, nos han vendido el cuento de
que lo que importa es hacer el pastel, no importa si para estos rompes un huevo
o rompes más, lo que prima es ver el pastel para el cumpleaños si después se
estropea o nadie lo come no importa con tal que ya lo hayan visto los invitados
todo estará bien, así el 80% de investigaciones y estudios nos han tratado de
formar y volvernos expertos en identificar propuestas e iniciativas de proyectos
muchas veces muy majestuosos y a la vez inútiles, otros aparentemente buenos
pero condenados a morir al corto plazo y los peores de todos aquellos a los que la
población ni siquiera conoce, no le interesa o estará en total desacuerdo porque
atenta contra con sus patrones culturales, aquellos que el proyectista no sabía,
no quiso enterarse o su alcalde le pido que ejecutarán.
Es así que encontraremos a los locos de la ejecución o mejor llamados expertos
gerenciales, aquellos que entienden al proyecto como un instrumento de
desembolso del gasto en forma ejecutiva, los mismos que ejecutan obras suntuosas
en áreas donde ni siquiera se han cubierto las necesidades básicas insatisfechas,
parques y miradores absurdos de alto costo de mantenimiento e inoperativos en
la actualidad. Estos extraordinarios profesionales son los que consideran muchas
veces que los factores de sostenibilidad son aspectos especulativos del proyecto
y consideran que lo único importante es el desarrollo de las actividades y los
cronogramas de ejecución.
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
366 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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386. 10.4. EVALUANDO LA SOSTENIBILIDAD84
Un marco de referencia que ayuda a evaluar si la contribución neta a la
sostenibilidad de un proyecto u operación es positiva a largo plazo, puede ser
determinada por el planteamiento de siete interrogantes:
En la práctica, la aplicación de estas preguntas como un marco de referencia
global es indispensable, en vista de que el peso relativo de cada pregunta en
particular puede variar de un proyecto a otro.
Las preguntas se aplican a cualquier etapa del ciclo de vida del proyecto o al
ciclo de vida tomado en conjunto. Las preguntas se presentan de una forma de
interrogación de una meta u objetivo. La importancia de este formato, y la razón
por la que se utiliza en el presente libro, radica en la claridad que se consigue
con relación a la información que se trata de obtener. Este enfoque ha sido
desarrollado en base a la experiencia de los auditores y de los evaluadores del
International Institute for Sustainable Development - IIDS (instituto internacional de
desarrollo sostenible), el mismo que recibe subvención operativa del gobierno
de Canadá, a través de la Canadian International Development Agency - CIDA
(agencia canadiense de desarrollo internacional).
A continuación se analizará cada pregunta específica, incluyendo una pequeña
explicación y una tabla que muestra un ejemplo de la jerarquía de la pregunta
(meta), una respuesta ideal, así como objetivos, indicadores y medidores. Es
importante mencionar que las preguntas han sido numeradas y organizadas
en forma secuencial únicamente para facilitar el proceso de comunicación.
Dicha numeración y secuencia no implica ningún tipo de prioridad. En cualquier
proyecto específico, todas las preguntas deberán efectuarse en conjunto,
teniendo en cuenta el hecho de la importancia de las mismas probablemente
varien.
Se ha tratado de organizar los indicadores en función de “insumo,” “producto”
y resultados. Los tres indicadores son importantes y son necesarios por distintos
motivos, tal como se explica a continuación:
84 Adaptado de Siete preguntas para evaluar la sostenibilidad “Cómo evaluar la contribución de la minería y de las
actividades mineras” - International Institute for Sustainable Development - IIDS
FIGURA La sostenibilidad en el tiempo10.2
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
367EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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387. • Los indicadores “insumo”. Son requeridos por los gerentes y otros funcionarios
para presupuestar y fijar prioridades (por ejemplo, la inversión asignada a
una planta de tratamiento de efluentes o a un centro de rehabilitación de
drogadictos en la comunidad local).
• Los indicadores “producto”. Son requeridos por los gerentes y otros funcionarios
para asegurarse de que las tareas asignadas hayan sido completadas y/o
los compromisos se hayan cumplido (por ejemplo, descarga química de los
efluentes de la planta de tratamiento o pacientes tratados en el centro de
rehabilitación de drogadictos).
• Los indicadores de “resultados”. Son requeridos por los gerentes y otros
funcionariosparaprobarlaeficaciadelasmedidasadoptadasylaconsistencia
de los resultados con respecto a las metas y objetivos de la compañía y la
comunidad, así como con relación a las metas y objetivos regionales (por
ejemplo: la calidad del agua y las tasas de drogadicción de la comunidad).
10.4.1. COMPROMISO
¿Existen procesos de compromiso? y, si así fuera, ¿los procesos son
eficaces?
Esta pregunta tiene que ver con la calidad de la relación que existe entre
los distintos grupos participantes en un proyecto. Si no existe una buena
relación, habrá menores posibilidades de llevar a cabo un proyecto que
respete el concepto de sostenibilidad.
FIGURA El compromiso como interrogante de la sostenibilidad10.3
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
368 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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388. OBJETIVOSINDICADORESMEDIDORES
1.1.Procesosdecompromiso.
Existenprocesosdecompromisoparatodaslas
fasesdelciclodevidadelproyectoafindeque
sirvancomounmecanismopara:
• Identificardemaneraparticipativalosobjetivos
deseados,losmejoresenfoquespararecopilar
evidenciaenrespaldodelosobjetivosa
alcanzar(cuantitativaycualitativa),loscriterios
deevaluación,y
• Supervisarlaaplicacióndelenfoquepara
evaluarlacontribuciónalasostenibilidad.
• Sehacompletadounmapaintegraldelos
gruposdeinterés.
• Sehacompletadoeldiseñodelaestrategia
decompromiso,inclusoloslineamientos
acordadosportodoslosgruposdeinterés.
• Implementaciónefectiva,segúnlodemuestra
lasatisfaccióndelosparticipantes.
• Sí/no.
• Elgradodesatisfacciónlodemuestrala
evaluaciónperiódica(responsabilidad
compartidaentrelaInstitución
Formuladoradelproyectoylacomunidad
1.2.Mecanismodesolucióndeconflictos.
• Existenmecanismosacordadosparalasolución
deconflictos,ylosmismossonentendidospor
todoslosgruposdeinterés.
• Losgruposdeinteréstienenaccesoadichos
mecanismos.
• Existeunoomásmecanismosparalasolución
deconflictos.
• Losmecanismossonefectivos,talcomo
lodemuestralasatisfaccióndelos
participantes.
• Sí/no.
• Elgradodesatisfacciónlodemuestrala
evaluaciónperiódica(responsabilidad
compartidaentrelosdiferentesnivelesde
gobiernoylacomunidad.
1.3.Informesyverificación.
Existensistemasdereporteyverificación
apropiados.
• Existensistemasdeinformeyverificación.
• Lossistemassonefectivos,desdela
perspectivadelosdistintosgruposdeinterés.
• Sí/no.
• Elgradodesatisfacciónlodemuestrala
evaluaciónperiódica(responsabilidad
compartidaentrelaInst.Formuladora,la
comunidadyelgobierno).
1.4.Recursosadecuados.
Secuentaconlosrecursosadecuadospara
asegurarquetodoslosgruposdeinteréspuedan
participardemaneraefectiva,talcomose
requiera.
• Secuentaconlosrecursosadecuados.
• Elgradodesatisfaccióndependedelnivel
deapoyo.
• Sehalogradounaparticipaciónefectiva,de
acuerdoconlaevaluaciónrealizadaporla
entrelaInstituciónFormuladoradelproyecto,
lacomunidadyelgobiernocentral.
• Sí/no.
• Elgradodesatisfacciónlodemuestrala
evaluaciónperiódica(responsabilidad
compartidaentrelaentrelaInstitución
Formuladoradelproyecto,lacomunidad
yelgobiernocentral).
1.5.Consentimientovoluntarioinformado.
Aquellosafectadosporelproyectouoperación
hanotorgadosuconsentimientodemanera
voluntaria,yestánbieninformadosalrespecto.
• Niveldeapoyobrindadoporlas
comunidadeslocalesyaquellosimplicados
enelproyecto.
• Porcentajedelacomunidadlocalyde
aquellosimplicadosenelproyecto.
TABLA10.2Compromiso.¿Existenprocesosdecompromiso?y,siasífuera,¿losprocesossoneficaces?
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
369EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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389. 10.4.2. POBLACIÓN
¿Se mantendrá o mejorará el bienestar de la población?
Estapreguntaabordalasimplicanciasdelproyectouoperaciónconrespecto
al bienestar de la población (empleado y residente) y sus correspondientes
comunidades. La base de datos e información requerida se sustenta en el
trabajo de evaluación del impacto socioeconómico tradicional, así como
en los estudios realizados con respecto a la salud de los trabajadores y la
salud de la población local y regional.
FIGURA La Población como interrogante de la sostenibilidad10.4
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
370 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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390. OBJETIVOSINDICADORESMEDIDORES
2.1.Organizaciónycapacidadde
lacomunidad.Lacomunidadestá
organizadademaneraefectivay
representativa,cuentaconcapacidades
necesarias(conocimientos,habilidadesy
recursos).
• Presenciadeunaestructuraorganizativaque
vinculayrepresentaalacomunidadenlos
procesosdetomadedecisionesrelacionadoscon
losproyectos.
• Sí/no.
• Tiposdeestructuradelprocesodetoma
dedecisiones(porejemplo,piramidal,
participativo)ytipodeprocesodetomade
decisiones(porejemplo,correspondealos
líderes,porconsenso,colectivo,etc.).
• Existeninstalacionesdecapacitación.• Sí/no.
• Existeeducación/habilidadeslocalespara
satisfacerlasnecesidadesdelproyectoyservirde
baseparalasactividadesalfinalizarelproyecto.
• Sí/no.
• Lacomunidadtieneaccesoalosconocimientos
especializadosquerequiereparagarantizarque
setomendecisionesbieninformadas.
• Sí/no.
2.2.Integridadsocial/cultural.Losgrupos
deinterésconfíandemanerarazonable
enquesemantendráodepreferencia
mejorarálaintegridadsocialycultural
deunaformaqueseacompatibleconla
visiónyaspiracionesdelacomunidad.
• Lavisióndelacomunidad,asícomolavisión
regional,estánexplícitamenteexpresadasen
planesdedesarrolloyusosdetierra.
• Existeconsistenciaentreelproyectoylos
planesdedesarrollolocaloregional.
• Presenciadeestructurassocialesindicadoras
clave,asícomoelestadodelasmismas.
• Todoslosgruposdeinteréshanexpresadosu
satisfaccióndequesemantengaomejorela
integridadsocialycultural.
• Elgradodesatisfacciónlodeterminaránlas
evaluacionesperiódicas(responsabilidad
compartidaentrelaInstituciónFormuladora,
lacomunidadyelgobiernocentral).
• Lacomunidadhaidentificadoindicadores
socialesyculturalesimportantes.Existeunoomás
mecanismosparalasolucióndeconflictos.
TABLA10.3Población:¿Semantendráomejoraráelbienestardelapoblación?
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
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391. 2.3.Salud,seguridadybienestar
delostrabajadoresylapoblación.
Mantenimientoomejoradelos
indicadoresdelasalud,seguridad
ybienestardelostrabajadoresyla
población.
• Sehanrealizadoestudiosdebasequeincluyen
informacióndemográficabásicapararastrear
lainformaciónsobreingresosfamiliares,cambios
poblacionales(tasadenacimiento,mortalidad
infantil,tasasdemortandad,migración),etc.
• Sí/no.
• Existensistemasdeseguridad,liderado
enformaconjuntaporlostrabajadores
ylagerencia,yunsistemaefectivode
investigacióndeaccidentes.
• Lasaludyseguridaddelostrabajadores.• Lesionesqueimplicantiempoperdido
(frecuencia)
• Lesionesquerequierendeasistenciamédica
(frecuencia)
• Muertes(número)
• Registrodedíaslibresdeaccidentes
• Incidentesmédicosrelacionadosconel
proyecto(frecuencia)
• Saludpoblacional• Medidasdesaludtradicionales:
--Expectativadevidaalmomentodel
nacimiento;
--Tasademortalidadinfantil;y
--Tasasdebajopesoalmomentodel
nacimiento
• Autoevaluacióndeestadodesalud
• Embarazosnodeseadosdeadolescentes
(tasaporgrupodeedad)
• Tasasdesuicidio
• Alcoholismoydrogadicción
• Prostitución
• Abusofamiliar
• Pandillas
• Saludaborigen
• Incidenciadeenfermedadesmentales
• Logroseducativos,participación
• Tasasdeparticipaciónenlafuerzalaboral,
enelcasodehombres,mujeres,aborígenesy
gruposvulnerables
• Capacitaciónyeducación• Tasasdeempleo/desempleo
• Empleo,ingresos,pobreza,deuda• Ingresosygananciasanivelindividualy
familiar
• Desigualdadenlosingresos
• Nivelesdepobreza
• Deuda,anivelindividualyfamiliar
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392. • Crímenesyseguridad• Incidenciacriminal;engeneral,contrala
población,contralapropiedad,contralas
mujeres
• Criminalidadypoblaciónaborigen
• Criminalidadjuvenil
• Riesgodecriminalidad
• Temoresypercepcionessobreloscrímenes
• Capacidaddeadaptacióndelacomunidad• Índicedecapacidaddeadaptacióndela
comunidad.
• Dependenciadelacomunidad• Índicededependenciadelacomunidad.
2.4.Disponibilidaddeinfraestructura
básica.Secuentaconlainfraestructura
necesariaparasatisfacerlasnecesidades
básicasdelostrabajadoresylos
residentes.
• Suministrodeagua,tratamientodeaguasservidas
yresiduales,energíaeléctrica,comunicaciones,
transporte,educaciónysalud.
• Edad,tipoycondicióndelainfraestructura.
• Porcentajedelapoblaciónquetieneacceso
alainfraestructuradisponible.
• Tasasdeuso.
2.5.Efectosdirectos,indirectos,inducidos
odifusos.Todoslosgruposdeinterés
confíandemanerarazonableenque
todoslosefectosdirectos,indirectos,
inducidosodifusoshansidoconsiderados
yabordados.
• Efectoseconómicos,socialesyculturalesdirectos,
indirectos,inducidosodifusosdelproyecto.
• Losbeneficioseconómicos,socialesy
culturalesacordadosporlacomunidadse
logranatravésde:
--empleodirectoeindirectorelacionadocon
laoperacióndelproyecto;
--comprasdirectaseindirectasde
proveedoreslocales,relacionadasconla
operacióndelproyecto;y
--contribucióndelaoperaciónalas
actividadeslocalesenlassiguientesáreas:
--cultura
--salud
--educación
--deporte
--jóvenesyancianos
--aborígenes
• Satisfaccióndequetodaslasimplicancias
directaseindirectashansidosatisfechas.
• Cambiosenelcomportamientosocial,como
resultadodelproyecto.
• Cambiosenlastasasdealcoholismoy
drogadicción,prostitución,abusofamiliar,
embarazosnodeseados,suicidios,pandillas,
etc.
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
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393. 2.6.Costos,beneficiosyriesgossociales/
culturalestotales.Todoslosgruposde
interésconfíandemanerarazonableen
queloscostos,beneficiosyriesgostotales
paralapoblaciónhansidoidentificados
eincorporadosalprocesodetomade
decisionesrelacionadoconelproyecto
uoperación(segúnseapliquealolargo
detodoelciclodevidadelproyectou
operación).
• Existelasatisfaccióndequetodosloscostos,
beneficiosyriesgossocialesyculturalesasociados
contodoelciclodevidadelproyecto,desde
laetapadeformulaciónhastalafinalizacióndel
proyecto,hansidoidentificadosyabordados.
• Elgradodesatisfacciónseráidentificadoa
travésdeevaluacionesperiódicas.
2.7.Distribucióndecostos,beneficiosy
riesgos.Sehacreadoeimplementado
unmecanismoparaidentificar,evaluar
einformarpúblicamentesobrela
“equidad”enladistribucióndeloscostos,
beneficiosyriesgosdesdelaperspectiva
delosdistintosgruposdeinterés,entre
ellos,lacompañía,lascomunidades
indígenas,lacomunidad,elgobiernoyla
sociedadengeneral.
• Sehandiseñadoeimplementadoenconjunto
mecanismosparaidentificaryevaluarla
distribucióndeloscostos,beneficiosyriesgos
resultantesdelproyecto,conlaparticipación
delaInstituciónFormuladora,lacomunidadyel
gobierno.
• Sí/no.
• Sehacompletadoelprocesodeevaluacióndela
distribuciónylosresultadoshansidoinformadosa
todoslosgruposdeinterés.
• Sí/no.
• Losgruposdeinterésestánsatisfechosconla
distribución.
• Elniveldesatisfacciónseráelseñaladoen
basealaevaluacióndetodoslosgruposde
interés.
2.8.Responsabilidadesygarantías.
Todoslosgruposdeinterésconfían
demanerarazonableenquelas
responsabilidadesygarantíasrequeridas
paragarantizarelbienestarhumanoa
cortoylargoplazohansidoíntegray
equitativamenteasignadasyaceptadas
(inclusolasresponsabilidadesdela
InstituciónFormuladora,lacomunidad,
elgobiernoolasorganizacionesno
gubernamentales).
• Existeunsistemaparahacerfrentealas
consecuencias,sielproyectofracasará.
• Sí/no.
• Existeunsistemadegarantías,seguridadesuotros
mecanismosparaelperíododefinalizacióndel
proyectoypostinversión.
• Sí/no.
• Existesatisfacciónenelsentidodequelos
mecanismosexistentesseránútilestantoparala
comunidadcomoparaelecosistemadesdela
fasedeinversiónhastaelperíododepostinversión.
• Elniveldesatisfacciónseráelseñaladoen
basealaevaluacióndetodoslosgruposde
interés.
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
374 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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394. 2.9.Tensionesculturales/socialesy
restauración.Muchasdelastensiones
queenfrentalapoblacióntrabajadora
ybeneficiarios,asícomosusrespectivas
familiasylacomunidadengeneralestán
dentrodeloslímites“aceptables,”ylas
medidasqueseestántomandopara
restaurarlosimpactosestándentrodeun
nivel“aceptable.”
• Estadodesaluddelostrabajadoresylapoblación• Medidoresdelpunto2.3
• Lospobladoresestánsujetosatensiones
especialesdurantealgunasfasesespecíficas
delproyecto(porejemplo,laefectividadde
losmecanismosdelaInstituciónformuladora
ylacomunidadparahacerfrentealflujode
trabajadoresdurantelaetapadeinversión).
• Niveldesatisfacción(enbasealaevaluación
delosgruposdeinterés)conlaformaenque
elflujodetrabajadoressemanejadurante
laetapadeinversión(responsabilidad
compartidaentrelaInstituciónFormuladora,
lostrabajadores,lacomunidadyelgobierno).
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
375EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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395. 10.4.3. MEDIO AMBIENTE
¿Se está garantizando la integridad del medio ambiente a largo
plazo?
Esta pregunta tiene que ver con el bienestar del ecosistema de la región
afectada por el proyecto, teniendo en cuenta el hecho que el proyecto por
su propia naturaleza puede impactar o modificar el terreno. Así, los impactos
a corto plazo deben ser mitigados a largo plazo. Esta sección se centra en
el sistema biofísico, tomando en cuenta los cambios del paisaje a lo largo
de un período de tiempo prolongado. La base de datos e información se
basa en evaluaciones tradicionales de impactos ambientales, en informes
ambientales, y en los requerimientos de informe del sistema de manejo
ambiental.
FIGURA El medio ambiente como interrogante de la
sostenibilidad
10.5
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
376 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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396. OBJETIVOSINDICADORESMEDIDORES
3.1.Funcióndelecosistema,capacidadde
adaptaciónyautoorganización.Todoslosgrupos
deinterésconfíandemanerarazonableenquese
mantendráomejorarálafuncióndelecosistema,
asícomosucapacidaddeadaptacióny
autoorganizaciónalargoplazo.
• Sehancompletadoestudiosdebase.• Sí/no/grado.
• Existeunsistemademonitoreo.• Sí/no/grado.
• Efectosproyectadosdelaoperaciónsobre
lasespeciesindicadorasdelaflorayfauna
acuáticayterrestre(identificadasenbasea
evaluacionescientíficas,asícomoenbase
aestudiosecológicostradicionales).
• Efectosdelproyectosobrelasespecies
indicadoras
• Bienestarproyectadoalargoplazodelos
sistemasacuáticosylosrecursosrenovables
eneláreadelproyecto.
• Muchosgruposdeinterésconfíanenlas
proyeccionesestablecidasenbaseala
evaluación.
• Saluddelapoblacióndeanimales.
• Saludyabundanciadeplantasmedicinales
utilizadasparapropósitostradicionales.
3.2.Confianzadesdeelpuntodevistaecológico.
Todoslosgruposdeinterésconfíandemanera
razonableenquesemantendráomejorará
lacapacidaddelosrecursosrenovablesyno
renovablesafectadosporelproyecto,demodo
talquesepuedansatisfacerlasnecesidadesde
lasgeneracionespresentesyfuturas.
• Gradodeconfianza.• Laconfianzadeterminadaenbaseala
evaluacióndetodoslosgruposdeinterés.
3.3.Costos,beneficiosyriesgostotalesdel
ecosistema.Todoslosgruposdeinterésconfían
demanerarazonableenquetodosloscostos,
beneficiosyriesgosasociadosconelecosistema
hansidoidentificadoseincorporadosenel
procesodetomadedecisionesrelacionadocon
elproyecto/operación(segúnseapliquealo
largodelciclodevidacompletodelproyecto/
operación).
• Seutilizanherramientascontablesdecostos
totalesparaevaluarlasimplicanciasdel
proyecto.
• Sí/no/grado.
TABLAMedioambiente:¿Seestágarantizandolaintegridaddelmedioambientealargoplazo?10.4
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
377EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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397. • Existesatisfaccióndequetodosloscostos,
beneficiosyriesgossociales/culturales
relacionadosconelciclodevidacompleto
delproyecto,desdelaformulaciónhasta
elperíododepostinversión,hayansido
identificadosyabordados.
• Sí/no/gradodeacuerdoalaevaluación.
3.4.Responsabilidadesygarantías.Todoslos
gruposdeinterésconfíandemanerarazonable
enquelasresponsabilidadesygarantíaspara
asegurarelbienestardelecosistematanto
acortocomoalargoplazohansidoíntegra
yrazonablementeasignadasyaceptadas
(inclusolasresponsabilidadesdelaInstitución
Formuladora,lacomunidad,elgobiernoylas
organizacionesnogubernamentales).
• Existengarantíasfinancierasymecanismos
paraabordarlosposiblespasivos
ambientalespresentesyfuturos;yse
requieredeesfuerzoparagarantizar
laintegridadcontinuadelossistemas
biofísicos.
• Sí/no.
• Existesatisfaccióndequelasgarantíasy
losmecanismosseránsuficientesparael
períododepostinversión.
• Elgradodesatisfacciónserádeterminado
deacuerdoalaevaluacióndetodoslos
gruposdeinterés.
3.5.Tensiónambientalymedidasparagarantizar
laintegridaddelecosistema.Lastensiones
físicas,químicasybiológicasaqueestásujetoel
ecosistemacomoresultadodelaimplementación
delproyectouoperaciónnoamenazanla
función,nilacapacidaddeadaptaciónni
autoorganizacióndelsistemabiofísico;setoman
lasmedidasadecuadasparaasegurarla
integridadcontinuadelossistemasbiofísicos.
• Materiales
--Agua(superficialysubterránea),energía
(formayfuente),reactivos(porejemplo,
cianuro),combustibles,solventes,
lubricantesyotros.
• Volumenutilizado;unidaddetiempoo
toneladasmolidas;unidaddeproducto
producido.
• Reciclamiento
--Recuperacióndemateriales,petróleo,
solventes,lubricantes,baterías,llantas,
etc.
• Volumen/porcentajereciclado.
• Desechos
--Desechospeligrososysólidosgenerados
--ydescargados.
• Volumenanualgeneradoydescargado
(kg/año).
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
378 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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398. • Aguasuperficial
--Químicadelosefluentes,calidaddel
aguaaguasabajo,almacenamientoy
cargadesedimentosenelcuerpode
agua.
• Nivelesdecontaminantesytoxicidad.
• Calidaddelaguasubterránea
--Plumacontaminante,químicadela
pluma,calidaddelaguaaguasabajo.
• Nivelesdecontaminantesytoxicidad.
• Sí/no/gravedad.
• Suelos
--Cambiosquímicos,biológicosyfísicos,
erosión.
• Propensión.
• Cambiorápidodelpaisaje
--Deslizamientosyavalanchas.
• Calidaddelaire
--Químicadelasemisiones,calidaddelaire
enambientescerrados,emisionesdegas
conefectoinvernadero.
• Nivelesdecontaminantes,emisionesde
polvofueradelaubicación,emisiones
anuales.
• Ruido
--Ruidofueradelaubicación.
• Nivelderuidofueradelaubicación.
• Incidentesambientales
--Enlaubicación,fueradelaubicación.
• Número,tasa,gravedad.
• Reclamación
--Enlaubicación,fueradelaubicación.
• Planes,terminación,monitoreo.
• Monitoreodeefectosambientales
--Existeunsistemadisponible.
• Planes,terminación,monitoreo.
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
379EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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399. 10.4.4. ECONOMÍA
¿Se ha garantizado la viabilidad económica del proyecto u
operación y la economía de la comunidad y la economía en general
mejorarán como resultado del proyecto u operación?
Esta pregunta se refiere a las condiciones económicas de la institución
ejecutora del proyecto, de las comunidades vecinas y de la región
circundante. Los datos e información se basan en evaluaciones tradicionales
de enfoques de desarrollo económico corporativo, comunitario y regional.
FIGURA La economía como interrogante de la sostenibilidad10.6
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
380 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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400. OBJETIVOSINDICADORESMEDIDORES
4.1.Economíadelproyectouoperación.Se
alcanzanlasmetaseconómicasdelproyectou
operación.
• Sedemuestralaeconomíapositivadel
proyecto,talcomofuecalculadaenel
estudiodefactibilidad;amedidaqueel
proyectoavanza,sealcanzanlasmetas
económicas.
• Gananciasoperativasygananciasnetas
• Flujodecaja
• Mercaderíaproducida
• Retornosobrelainversión
• Gastosdeinvestigaciónydesarrollo
4.2.Eficienciaoperativa• Eficienciadelprocesodeoperacióndel
proyecto
• Costodeproducciónoservicios
• Costototaldeproducciónoservicios
obtenidos
• Porcentajederecuperaciónvs.recursos
vertidos
• PorcentajederecuperaciónSí/no.
• Elgradodesatisfacciónlodemuestrala
evaluaciónperiódica(responsabilidad
compartidaentrelosdiferentesnivelesde
gobiernoylacomunidad.
4.3.Contribucióneconómica:anual/total• Alaeconomíalocal
• Alaeconomíaregional
• Alaeconomíanacional
• Internacional
• Total
• Nuevossoles
• Nuevossoles
• Nuevossoles
• Nuevossoles
• Nuevossoles
4.4.Economíadelacomunidad/región.Se
alcanzanlasmetaseconómicasdelacomunidad
ylaregióncircundante.
• Sedemuestralaeconomíapositivadel
proyecto,talcomofuecalculadaenel
estudiodefactibilidad;amedidaqueel
proyectoavanza,sealcanzanlasmetas
económicas.
• Registrocontabledelosbeneficiosdel
proyectoylamaneraenquedichos
beneficiossondistribuidos.
• Distribucióndelosbeneficioseconómicos
delproyecto.
4.5.Economíadelgobiernoydelasociedad
engeneral.Contribucióneconómicanetaalos
gobiernosyalasociedadengeneral.
• Gananciafinancieranetaparaelgobierno;
amedidaqueelproyectoavanza,se
alcanzanlasmetaseconómicas.
• Tributaciónyregalíasvs.elcostodelos
serviciosbrindadosporelgobierno
TABLA10.5Economía:¿Estágarantizadalaviabilidadeconómicadelproyecto?¿Laeconomíadelacomunidadyla
economíaengeneralmejoraráncomoresultadodelproyecto?
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
381EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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401. 10.4.5. ACTIVIDADES TRADICIONALES Y NO COMERCIALES
Las actividades tradicionales y no comerciales que se realizan en
la comunidad y alrededores ¿están explicadas de una manera
aceptable para las comunidades locales?
Esta pregunta trata sobre el éxito de las actividades humanas no
comerciales que se omiten en los estudios económicos típicos. En el caso
de proyectos que afectan a poblaciones indígenas, entran en juego una
serie de actividades culturales tradicionales, entre las cuales figuran la caza,
la recolección, y actividades similares.
Adicionalmente, la estructura cultural y social interna de las poblaciones
indígenas es vulnerable a las presiones resultantes de las actividades que
podría tener un proyecto. Las actividades tradicionales y no comerciales no
se limitan a las comunidades indígenas. Muchas actividades no comerciales
son también importantes para muchas de las comunidades no indígenas.
Estas actividades podrían incluir caza, trueque, voluntariado, trabajos del
hogar y muchas actividades recreativas y espirituales.
FIGURA 10.7
Las actividades tradicionales y no comerciales como
interrogantes de la sostenibilidad
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
382 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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402. OBJETIVOSINDICADORESMEDIDORES
5.1.Nivelesdeactividad/uso.Mantenimiento
delosnivelesdeactividad/usofijadosporla
comunidadimplicada.
• Sehacompletadounestudiodebase
delasactividadestradicionalesyno
comerciales.
• Sí/no.
• Nivelesdedependenciaconrespectoalas
actividadestradicionalesynocomerciales.
• Variacionesencuantoalaparticipaciónen
actividadestradicionalesynocomerciales,
amedidaqueavanzaelproyecto.
5.2.Atributosculturalestradicionales.
Mantenimientodelosatributosculturales
tradicionalesfijadosporlacomunidadimplicada.
• Usodelenguajeindígena.
• Mantenimientodefiestaspatronales
• Actividadesdeapoyocomunitario
TABLA10.6Lasactividadestradicionalesynocomercialesqueserealizanenlacomunidadyeneláreacircundante¿están
siendotomadasencuentadeunamaneraaceptableparalascomunidadeslocales?
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
383EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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403. 10.4.6. ARREGLOS INSTITUCIONALES Y MECANISMOS DE
GOBIERNO
¿Existen reglas, incentivos y programas, así como las habilidades necesarias,
para hacer frente a las consecuencias del proyecto o de las operaciones?
Esta pregunta trata sobre la eficacia de las reglas formales e informales que
establece la sociedad para regir una serie de actividades.
FIGURA 10.8 Los arreglos institucionales y mecanismos de gobierno
como interrogantes de la sostenibilidad
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
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404. OBJETIVOSINDICADORESMEDIDORES
6.1.Mezcladereglas,incentivosdemercado,
programasvoluntariosynormasculturales.Existe
unamezclaefectivadenormaslegales,incentivos
demercado,programasvoluntariosynormas
culturalespararegirlasactividadesdelproyecto.
• Losdistintosgruposdeinterés,entre
loscualesfiguranlaInstitución
Formuladora,lacomunidad,las
organizacionesnogubernamentales
yelgobierno,estánsatisfechoscon
dichamezcla.
• Resultadosdelaencuesta.
6.2.Capacidad.Todoslosgruposdeinterés
confíandemanerarazonableenquela
capacidadqueexisteactualmenteparahacer
frentealasconsecuenciasdelproyectou
operaciónsemantendráalolargodelciclode
vidadelproyecto/operación,inclusoelperíodo
depostinversión.
• Capacidaddelainfraestructurade
apoyocomunitarioparasatisfacer
lasnecesidadesdelosresidentesy
trabajadoresdelaregión.
• Nivelycalidaddelosserviciosbrindadosporlas
entidadesdegobierno,diseñadospararespaldar
alacomunidad(porejemplo,enlasáreasde
salud,educación,capacitación,apoyosocial,
etc.).
• Secuentaconprogramasde
monitoreoycumplimientoycon
losrecursosnecesariosparatodoel
ciclodevidadelproyecto.
• Nivelycalidaddelapoyocomunitariopropuesto
porlaInstituciónFormuladora,Ejecutorogobierno.
6.3.Conexiónconlaetapadepostinversión.Todos
losgruposdeinterésconfíandemanerarazonable
enqueseacumularáyapartaráunnivel
adecuadoderecursosalolargodelavidadel
proyecto/operaciónparaasegurarunprocesode
transiciónfluidohaciaunperíododepostinversión
aceptable(recursosecológicos,sociales,
culturalesyeconómicos)paralacomunidadque
permaneceenellugar.
• Existenciadeiniciativasdedesarrollo
económicoysocialbasadasenlas
comunidades.
• Presenciaycalidaddelosplanesdedesarrollo
económicoysocialydediversificaciónbasados
enlascomunidades.
6.4.Confianzaenqueloscompromisosasumidos
seráncumplidos.Todoslosgruposdeinterés
confíandemanerarazonableenquelos
compromisosasumidosseráncumplidos.
• Niveldefinanciaciónparacubrir
loscostosderehabilitación/
reclamacióndurantelas
operacionesyalmomentode
postinversión.
TABLA10.7¿Existenreglas,incentivosyprogramas,asícomolashabilidadesnecesarias,parahacerfrentealas
consecuenciasdelproyectoodelasoperaciones?
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
385EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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405. 10.4.7. SÍNTESIS Y APRENDIZAJE CONTINUO
¿Existe una síntesis completa que muestre si el resultado neto será positivo o
negativo a largo plazo, y habrá reevaluaciones periódicas?
Esta pregunta trata sobre la eficacia no sólo de definir los elementos
constitutivos de cualquier evaluación, sino de llevar a cabo una evaluación
integral. Más aún, refleja la inquietud de contar no sólo con una única
evaluación instantánea, sino con una reevaluación periódica para
garantizar que se identifiquen las tendencias en el transcurso del tiempo y
que dichas tendencias se incorporen a los procesos de toma de decisiones.
FIGURA 10.9 La síntesis y aprendizaje continuo como interrogantes
de la sostenibilidad
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
386 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
7.3.
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406. OBJETIVOSINDICADORESMEDIDORES
7.1.Alternativasaniveldelproyecto.Sehan
consideradotodaslasalternativasrazonablesa
nivelproyecto.
• Todaslasalternativasclavehansido
consideradas,comoporejemplo:
--acceso
--transporte
--suministrodeenergía
--suministrodeagua
--infraestructuralocal
--manejoderelavesyefluentes
--opcionesdeprocesamientode
minerales
• Sí/no.
7.2.Alternativasanivelestratégico.• Sehaefectuadounarevisiónanivel
estratégico,lamismaqueconfirma
lasnecesidadesdelproyecto.
• Sí/no.
7.3.Análisisysíntesisglobal.Sehaefectuadouna
síntesisysecuentaconelsistemaparaefectuar
reevaluacionesperiódicas.
• Existenciadeiniciativasdedesarrollo
económicoysocialbasadasenlas
comunidades.
• Presenciaycalidaddelosplanesdedesarrollo
económicoysocialydediversificaciónbasados
enlascomunidades.
7.4.Aprendizajeymejoracontinua.Todos
losgruposdeinterés,entreellos,lainstitución
formuladoradelproyecto,lacomunidad,el
gobierno,etc.,estáncomprometidosconun
procesodeaprendizajeymejoracontinuos.
• Secuentaconlosmecanismosy
recursosnecesariospararepetir
periódicamentelaevaluación
globaldesostenibilidadeinformar
losresultadospúblicamente.
• Sí/no.
TABLA10.8Evaluaciónglobalintegradayaprendizajecontinuo:¿Existeunasíntesiscompletaquemuestresielresultado
netoserápositivoonegativo?¿Habráreevaluacionesperiódicas?
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
387EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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407. 10.5. LA SOSTENIBILIDAD ENTENDIDA COMO UN SISTEMA
En todo proyecto siempre es posible identificar más de un solo factor que incida
en la sostenibilidad y durabilidad de los efectos positivos generados, por ello es
importante tener en cuenta que el cumplimiento de un solo factor no garantiza
que el proyecto en su totalidad sea sostenible, ya que otros factores pueden tener
influencia y, por ende, otros principios de sostenibilidad deben ser considerados
cuando se formula un proyecto de inversión pública.
Como consecuencia de las consideraciones anteriores surge la necesidad de
superar un análisis factor a factor para tratar de ir hacia un análisis más integrado
y global.
10.5.1. FACTORES QUE DETERMINAN LA SOSTENIBILIDAD
Los factores se pueden clasificar en tres niveles como se presenta a
continuación:
Factores Centrales: Se trata de aquellos factores que normalmente juegan
un papel más importante a la hora de condicionar la sostenibilidad de un
proyecto, por ser “centrales” su influencia negativa supondría la no duración
de los efectos logrados por el proyecto a su finalización.
• Apoyo político
• Participación
• Tecnología
Factores Medios: Se trata de otros factores que la experiencia ha
demostrado que también tienen una gran importancia en su incidencia en
la sostenibilidad.
• Factores Tecnológicos
• Factores Ambientales
• Factores Económicos y Financieros
• Factores Socio – culturales
• Factores Institucionales
Factores Circulares: Se trata de otros factores similares a los anteriores, pero
que se diferencian en estar vinculados con todos los demás.
FIGURA Factores de la sostenibilidad10.10
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
388 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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408. 10.5.2. PRINCIPIOS QUE DETERMINAN LA SOSTENIBILIDAD
Toda acción de desarrollo, para mejorar sus condiciones de sostenibilidad,
deberá buscar el cumplimiento de los siguientes principios:
• Existencia de sentimiento de apropiación
• Empoderamiento de beneficiarios
• Generación de cambios culturales deseados y previstos
• Reducción de vulnerabilidad
• Concientización de los distintos actores
• Consenso de los distintos actores
• Transmisión de experiencias
• Adecuación al entorno
• Compatibilidad con procesos de desarrollo local
• No generación de procesos de dependencia
• Conservación de los recursos naturales
• Valorización de lo local
10.5.3. VALORES INHERENTES A LA SOSTENIBILIDAD
Por valores se entiende aquellas cualidades que la intervención debería
suscitar en el individuo, el actor (entendido como entidad o institución) o
en su relación con el entorno para mejorar las garantías de sostenibilidad.
Se han identificado ocho valores principales:
• Los tres primeros se trata de valores que la intervención debe
promover a nivel tanto de los beneficiarios como en las personas de
cualquier actor involucrado
• Los dos siguientes, se trata de valores a promover entre los actores (nivel
comunitario o institucional)
• Los últimos se refieren a valores a promover en relación al entorno
10.5.4. SISTEMA DE SOSTENIBILIDAD
Determinados los factores, los principios, los valores y establecidas las
relaciones entre ellos, se puede decir que el Sistema de Sostenibilidad está
definido.
SISTEMA DE SOSTENIBILIDAD = FACTORES + PRINCIPIOS + VALORES
TABLA Valores inherentes a la sostenibilidad10.11
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
389EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
VALORES PRINCIPIOS
Motivación
Autoestima
Seguridad
Existencia de sentimiento de apropiación
Empoderamiento de beneficiarios
Generación de cambios deseados y previstos
Reducción de vulnerabilidad
Sensibilidad
Entendimiento
Aprendizaje
Concientización de los actores
Consenso entre actores
Transmición de experiencias
Armonía
Reconocimiento
Adecuación al entorno
Compatibilidad con procesos de desarrollo local
No generación de procesos de dependencia
Conservación de los recursos naturales
Valorización de lo local
INDIVIDUOACTORESENTORNOVER
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409. 10.6. FACTORES QUE ASEGURAN LA SOSTENIBILIDAD
Se puede decir que un proyecto es sostenible cuando continua proporcionando
servicios y beneficios a los beneficiarios del proyecto por un periodo largo después
de que la parte principal de la inversión fue completada.
Así la experiencia ha demostrado que la sostenibilidad de un proyecto a largo
plazo depende de diversos factores, los mismos que deben ser:
Factibles Con sus evaluaciones básicas
Manejables En términos de la organización institucional existente
Aceptables En términos de vulnerabilidad del proyecto
10.6.1. LA VIABILIDAD DE LA EVALUACIÓN TÉCNICA
Enlaevaluacióntécnicaseanalizanlostópicosreferentesalcomportamiento
del mercado y la tecnología disponible.
Se puede tomar por separado de esta evaluación el estudio del mercado y
realizar su análisis independientemente debido a que sus resultados marcan
trascendentalmente varios aspectos no sólo de la evaluación técnica
(tamaño, localización, entre otros) sino de la financiera (proyecciones de
servicios ofrecidos, rentabilidad, entre otros).
A. VIABILIDAD DE MERCADO (DEMANDA, OFERTA, DÉFICIT)
En la formulación de proyectos privados la viabilidad de mercado es
lo más importante debido a que si nuestro producto no tiene acogida o
aceptación no importará ninguna otra viabilidad ya que no se obtendrían
ingresos suficientes que justifiquen la inversión realizada. Pero en el 90% de
proyectos sociales existe una penosa realidad es que el análisis de mercado
no tiene la importancia requerida, es así que podemos ver proyectos de
hospitales y estadios sobredimensionados, proyectos que no son aceptados
por la población y peor aún proyectos de belleza aparente pero que no
reportan ninguna utilidad ni económica ni social.
Es importante entender que el mercado de un proyecto social esta
compuesto por personas diferentes entre sí por sus hábitos, ingresos, gustos,
costumbres, etc. Por ello para analizar adecuadamente la viabilidad
del mercado es preciso entender que este es heterogéneo por eso para
analizarlos adecuadamente estos deben estar organizados por grupos
FIGURA Factores de la sostenibilidad10.10
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
390 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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410. homogéneos de usuarios en cuanto a hábitos, necesidades, ingresos y
gustos para poder entenderlos y servirlos adecuadamente.
CASO: EL AEROPUERTO85
Un caso que puede aclarar más esta diferenciación es el que le tocó realizar
a la sociedad de profesionales ACEC Ltda., a petición de la Intendencia
de la Tercera Región de Chile, para determinar la viabilidad de reabrir el
aeropuerto Chamonate de Copiapó, allá por 1979.
El aeropuerto había sido cerrado en 1974, por tener una demanda inferior
al mínimo que justificaba económicamente su operación. Para definir si
las nuevas condiciones harían recomendable su reapertura, se procedió
a proyectar la demanda mediante métodos estadísticos que tomaban el
comportamiento histórico y lo proyectaban en función de alguna de las
variables que se aceptaban internacionalmente como estándares para
estos casos, como era la tasa de crecimiento de la población, entre otras.
Los antecedentes así procesados indicaban la existencia de una demanda
superior a la mínima exigida para reabrir el aeropuerto. Sin embargo, las
dudas que se mantenían sobre el procedimiento nos hicieron recomendar
la profundización del estudio en nivel de factibilidad.
En esta etapa se recurrió a la fuente misma de la información, es decir,
mediante un estudio de investigación de mercado se procedió a investigar
a los pasajeros de buses y vehículos que se movilizaban entre Santiago y
Copiapó, quienes constituían la demanda potencial del proyecto.
El resultado indicó que no había la intención de cambio suficiente para
asegurar la demanda mínima, ya que desde 1974 se había producido un
cambio tan grande en la calidad, comodidad y horarios de los buses, que
hacía menos atractivo el uso de otro medio opcional, como el avión.
B. VIABILIDAD TECNOLÓGICA (EQUIPOS, MATERIALES, INSUMOS)
Sedebeanalizarsilastecnologíasaplicadasporelproyectopodráncontinuar
funcionando a un largo plazo (por ejemplo, disponibilidad de piezas de
repuesto, suficiente normas de seguridad, aptitudes locales adecuadas
para su funcionamiento y mantenimiento). Asimismo es importante verificar
si la elección y adaptación de tecnología es la apropiada a las condiciones
existentes.
Por lo general, la tecnología se concibe en la práctica como algo que
significa mucho más que el mero equipamiento incorporado en un
proceso de producción. Se podría abordar una definición en los siguientes
términos: “La tecnología significa el conocimiento sistemático aplicado
a la elaboración de un producto, a la utilización de un proceso o la
realización de un servicio, así como las técnicas administrativas, de gestión
e implementación adecuada.”
Es importante analizar la ligazón entre el nivel de desarrollo y la clase de
tecnología a aplicar (nivel tecnológico) ya que la experiencia demuestra
que la introducción de nueva tecnología puede también conllevar a
consecuencias negativas para una sociedad, de ahí que un correcto análisis
de viabilidad debe indicar que la elección de tecnología se realizará con la
intención de lograr tantas consecuencias positivas como sea posible para
los individuos y para el conjunto de la sociedad.
Pero la cuestión principal es no tanto entender la tecnología en sí misma,
sino los procesos que requiere y las consecuencias que tendrá sobre los
seres humanos y su entorno. El análisis de la tecnología no debe por tanto
realizarse desde la perspectiva del experto en la materia, sino desde la de los
usuarios, las instituciones, científicos sociales y planificadores del desarrollo.
85 www.gacetafinanciera.com
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
391EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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411. CASO: CÁMARAS DE VIDEO VIGILANCIA
Es el caso de un proyecto implementado por un municipio XX en el afán
de contar con sistema de vigilancia por medio de cámaras. El proyecto
se ejecuto, implementándose con 20 cámaras adecuadamente instaladas,
los problemas tecnológicos que no previeron fueron en primer lugar el
almacenamiento e información, los sucesos se veían pero no se almacenan
ni 10 minutos es decir no se tenían ninguna evidencia de los sucesos, el otro
limitante tecnológico que no se previó fue la capacidad de acercamiento
de las cámaras, ya que cuando los automóviles infringían en algunos delitos,
las cámaras podía distinguir el color de la unidad pero no se podía distinguir
la placa del auto y por último se encontraron deficiencias en la ubicación
adecuada de las cámaras, estas tenían una rotación de 360 grados de
visibilidad pero por su ubicación solo era factible apreciar 180 grados en la
mayoría de las cámaras.
10.6.2. LA VIABILIDAD DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL
El concepto de protección medio ambiental incluye el cuidado y la gestión
de valiosos entornos creados por el hombre, paisajes culturales únicos,
edificios y otros objetos de interés estético, histórico, arqueológico, cultural
y científico. A partir de ello la viabilidad ambiental hace referencia a los
resultados del estudio de impacto ambiental que se debe realizar para
cuantificar y cualificar la ingerencia que el proyecto causará al insertarlo
en un medio biótico y abiótico, y pude ser que el impacto sea positivo o
negativo.
En el caso que sea negativo, debe plantear el cómo encaminar el proyecto
dentro de los parámetros de la legislación ambiental vigente y cuál es su
plan de sostenibilidad o mitigación del medio ambiente afectado,
Es importante considerar el grado hasta el cual el proyecto preservará o
dañará el ambiente ecológico y, por lo tanto, ayudará o debilitará el logro
de beneficios a largo plazo. Estos factores son evaluados en términos de
sus probabilidades y significado ya sean desechados como no importantes,
incluidos como suposiciones en el marco lógico, o conduciéndolos para el
rediseño del proyecto. Esta es una parte importante del diseño del proyecto
y el no tomarlas en cuenta podría debilitar paulatinamente la viabilidad y la
sustentabilidad del proyecto.
CASO: LA INVIABILIDAD AMBIENTAL DEL PROYECTO CAMISEA86
Un proyecto muy conocido y a todas luces muy rentable económicamente
es el famoso proyecto de Camisea, el cual en su momento pudo tener
una inviabilidad ambiental ya que a pesar de los beneficios económicos
reportados la historia del Bajo Urubamba y, específicamente la de la zona
de Camisea, en las últimas décadas dice todo lo contrario, como diría Soria:
El proceso de implementación (del proyecto Camisea) ha estado
caracterizado por una política de hechos consumados y de discurso
ambiguo en temas ambientales que en la práctica, ha dejado de lado la
cautela del ambiente y de la población87
.
Esta afirmación es concluyente al constatar mediante el trabajo de campo
y después de recoger las percepciones de los actores, así como la evidencia
de los constantes derrames producidos en el sistema de transporte de
hidrocarburos, que el medio ambiente y la salud de la población de las
comunidades estudiadas está siendo afectado directa e indirectamente
por las actividades de explotación y transporte de los hidrocarburos,
situación que incluso se ha iniciado desde el periodo de exploración hace
mas de 20 años.
86 MINERÍA Y SALUD AMBIENTAL EN CAMISEA Juan Spelucín - Víctor Hugo Giraldo, CIES - 2007
87 Carlos Soria, ICONOS 21, 2004, p. 48.
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
392 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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412. 10.6.3. LA VIABILIDAD DE LA EVALUACIÓN ECONÓMICA Y
FINANCIERA
En este tipo de evaluación, son particularmente relevantes tres clases de
análisis económico y financiero. Estos son la viabilidad financiera, el análisis
costo-eficacia y el análisis costo-beneficio.
La viabilidad financiera, es el análisis más simple en la mayoría de los
proyectos, ya consistan éstos en actividades de producción o de desarrollo
social. Se trata de estimar los costos reales en relación con los recursos
financieros que están o estarán disponibles a lo largo del tiempo.
El costo-eficacia, trata de valorar los costos del proyecto en relación con
el número de usuarios, con proyectos similares en otra parte, etc. Aquí el
evaluador debe preguntar si podrían haberse alcanzado resultados similares
a un costo menor; por ejemplo, utilizando otros medios o formulando el
proyecto de manera diferente. Debe asimismo considerarse si podrían
haberse reducido los costos sin un impacto demasiado negativo sobre los
resultados.
El análisis costo-beneficio, se utiliza principalmente cuando la utilidad de
un proyecto puede medirse en términos monetarios. Esto puede hacerse
en proyectos con un enfoque puramente productivo, pero es bastante
más complicado, si no imposible, cuando se trate de proyectos que tienen
un enfoque social u otro de carácter no productivo. Con el análisis coste-
beneficio la pregunta que hay que responder es si el valor de rentabilidad
del proyecto es decir su “beneficio” justifica los costes en los que se incurre.
CASO: EL MIRADOR
Un proyecto muy conocido y expuesto en muchos cursos de proyectos
es el Mirador de Tambopata, si apreciamos su inminente infraestructura
podemos mencionar que el mismo no hubiera sido inviable técnicamente,
probablemente tampoco sería inviable institucionalmente ya que pudo
haber sido elegido en un presupuesto participativo (bien participativo con
las autoridades de turno), ambientalmente tampoco pudo haber tenido
objeción ya que su desarrollo se encontraba en una zona urbana, pero si
debió tener una inviabilidad económica y social, por las siguientes razones:
Económica, se previno que
el mirador generaría los
suficientes ingresos como
para autosostenerse a lo
largo de los años, dicho
ingreso sería reportado por los
usuarios que hicieran uso del
mirador y del ascensor que se
disponía. La cruda realidad
nos ha mostrado a lo largo
de los años que este mirador
ubicado en la intersección de
la Av. Fitzcarrald y la Av. Madre
de Dios en Tambopata pese a
haber costado dos millones
de nuevos soles a la fecha
su ascensor no se encuentra
operativo por los altos costos
de electricidad que genera,
haciendo de esta forma que
el proyecto sea insostenible
y no pudiendo darse un
mantenimiento adecuado a
toda la infraestructura.
Social, es inconcebible aprobar un proyecto de esta magnitud y aprobarlo
socialmente considerando su gran inversión, el beneficio de sus potenciales
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393EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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413. beneficiarios directos del proyecto y sobre todo considerando que en
el momento de su aprobación la tasa de analfabetismo de la zona se
encontraba por el 22.3%, mayor que el 11.8% del promedio nacional y
además que solo el 34.8% de la población contaba con abastecimiento
de agua.
10.6.4. LA VIABILIDAD DE LA EVALUACIÓN SOCIO – CULTURAL
Esta evaluación consiste en la manera en que los beneficiarios aceptan
el proyecto y asumen la continuidad de las acciones una vez terminada
la intervención, se hace mención a la integración del proyecto en la
comunidad local, a su impacto social sobre distintos grupos y su acceso
al uso de recursos, aquí se hace un recuento del análisis de la población
afectada (cobertura del proyecto), sus impactos (beneficios o perjuicios
a largo plazo) y su relación con las variables económicas de una región
(distrito) por ejemplo: empleo generado, contribución al PIB, entre otras.
La viabilidad socio-cultural es la principal dimensión que merece ser
tenida en consideración. Con esto se alude a la capacidad de la acción
de poder integrarse en las estructuras socio-culturales vigentes. En esto se
incluye, por ejemplo, las relaciones étnicas (pacíficas o conflictivas), que
pueden existir entre varios grupos de beneficiarios: tales relaciones, de ser
problemáticas, pueden entorpecer la buena participación de los mismos y
la marcha del proyecto; y, evidentemente, las relaciones entre los grupos
minoritarios, marginados (en este contexto, los inmigrantes), y la mayoría de
la población, los “autóctonos” o la sociedad de acogida.
Pueden considerarse factores como la participación comunitaria, el rol de
la mujer o de los jóvenes, etc.. Conviene estar muy atentos y vigilantes sobre
la no existencia de obstáculos sociales que impidan la plena participación y
el pleno aprovechamiento por parte de los beneficiarios del proyecto.
Vale la pena insistir de nuevo aquí en un aspecto ya mencionado
anteriormente. Como ya se comentó, está demostrado que las
probabilidades de éxito de un proyecto aumentan considerablemente
si hay en su diseño y ejecución una fuerte participación de los grupos de
beneficiarios directamente implicados. En este análisis se tratarán con
especial cuidado las cuestiones de género: se comentará específicamente
la problemática de la participación de la mujer en la ejecución del proyecto
y su participación en los beneficios, como asimismo los probables efectos
positivos para su condición. Conviene tratar de prever la producción
de efectos negativos o perversos que puedan cuestionar los resultados
esperados del proyecto.
Conviene también observar la posible existencia de determinados riesgos
para el éxito del proyecto. En particular puede darse un conjunto de
circunstancias que den lugar, en la fase de realización del proyecto, al
posible surgimiento de determinados factores perturbadores (normalmente
independientes de la voluntad o capacidad de control, tanto por parte
de los responsables del proyecto como por parte de los beneficiarios)
que pongan en cuestión el propio proyecto. Debe existir una razonable
probabilidad de acaecimiento de estos factores para que obliguen a
hacerlos constar como incumbencias probables en la formulación del
proyecto, al constituir externalidades que han de contemplarse para la
correcta ejecución del mismo.
Para resumir, la viabilidad es una cuestión básica para todos los proyectos,
aplicable diversamente en cada caso, pero que no puede omitirse. La fase
de identificación de la acción debe conducir a una conclusión decisiva: o
bien, existe viabilidad en las acciones contempladas, estimando que son
realizables (y en este caso se sigue adelante con el proyecto), o bien que
no lo son y no se da curso al proyecto.
CASO: EL PROYECTO CREMATORIO
Es el caso de un proyecto ejecutado en un lugar XX donde se creía que
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
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414. la instalación de un crematorio sería una opción de entierro elegante,
moderno y sobretodo evitaría la sobrepoblación del único cementerio de
la ciudad, motivo por el cual se vio la importancia de priorizarlo y ejecutarlo,
aparentemente se verificaron todas las viabilidades del proyecto pero se
subestimo la aceptación de las personas, el resultado de este proyecto fue
que una vez ejecutado en el primer año de funcionamiento solo se incineró
una persona, en el segundo año de funcionamiento 3 personas, el análisis
posterior del ¿porque? la poca aceptación del proyecto se determino que
se debia a sus patrones culturales de la zona, los que consideraban poco
digno ser incinerados y contrario a sus costumbres populares de visitar a los
muertos en el campo santo continuamente.
10.6.5. LA VIABILIDAD INSTITUCIONAL Y DE GESTIÓN
Para el cumplimiento de la viabilidad institucional es importante que se
cumplan antes otras sub viabilidades vinculadas las mismas que se expresan
como:
A. VIABILIDAD INSTITUCIONAL (DISTRITAL, REGIONAL O MINISTERIAL)
Se basa en la capacidad y la buena voluntad de las instituciones
responsables de la implementación y logros de los objetivos del proyecto,
en la coherencia interna, la pertinencia, consistencia normativa (marco
normativo), la disposición, la capacidad del equipo supervisor para llevar a
adelante el proyecto y sobre todo la disponibilidad en cantidad y tiempos
necesarios de los insumos involucrados en la consecución del mismo.
Uno de los cuellos de botella más comunes en el proceso de desarrollo es
una capacidad institucional limitada.
El sistema administrativo deberá ser comprensible y funcionar de acuerdo
con las tareas que han de realizarse. El sistema debe ser capaz no sólo de
seleccionar y contratar personal calificado, sino también de mantenerlo.
Debe ser capaz de resolver problemas, contar con procedimientos de
elaboración de informes, transmisión de información, efectivos en su
aplicación y capaces de hacer frente a los aspectos más importantes de
la administración.
Además, está claro que la implicación de instituciones locales y grupos
usuarios es importante para asegurar un desarrollo sostenible. Es esencial
incluir a éstos desde un primer momento en la planificación y ejecución de un
proyecto, así como cuando se tienen que tomar decisiones importantes por
ejemplo relativas a la elección de tecnología, localización, mantenimiento,
criterios de pago, etc.
A.1. COMPONENTES DE LA VIABILIDAD INSTITUCIONAL
La viabilidad institucional abarca en conjunto a la viabilidad política y a la
viabilidad legal.
A.1.1 Viabilidad política. Se debe analizar si el proyecto cuenta con
el respaldo por parte del estado, si hay afinidades con los planes de
desarrollo previstos por el gobierno, si existen actores en el ámbito
político que puedan oponerse, imponerse o dificultar la implementación
del proyecto, etc.
Es importante contemplar prioridades, compromisos específicos o
iniciativas que apoyan las posibilidades de éxito del proyecto.
Este tipo de viabilidad política, también corresponde a la
intencionalidad, de quien debe decidir, de querer o no implementar
un proyecto independientemente de su rentabilidad. Por ejemplo,
por razones estratégicas o humanitarias, o simplemente por convenir a
determinados intereses que pudieran estar en juego.
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
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415. A.1.2. Viabilidad legal. Este aspecto consiste en conocer si todas las
implicaciones de tipo legal que requiere un proyecto se cumplen, para
que no se generen gastos innecesarios en el desarrollo de un proyecto,
que pudieron haber sido evitados en el proceso de planeación legal
de un proyecto.
Desde que la primera actividad de un proyecto aprobado se realiza,
este tendrá que cumplir con una serie de requisitos que deberán estar
contenidos dentro de su marco legal.
se interroga por la coherencia interna; la pertinencia; consistencia
normativa (marco normativo); para abordar este aspecto es necesario
dar respuesta a las siguientes preguntas:
• Qué incentivos y penalidades legales existen para ubicar el
proyecto en la región?
• Qué tipo de empresa será la encargada de producir el bien
o prestar el servicio? Sociedad anónima, empresa individual,
cooperativa, ONG u otro.
• Qué tipo de patente o licencias deben de pagarse de acuerdo al
tipo de producto del proyecto?
• Establecer que no existan problemas legales con los terrenos, según
sea el tipo de proyecto.
• Derechos de paso
• Aprobaciones de entes superiores (aprobación de la Municipalidad
de Lima Metropolitana)
B. VIABILIDAD INSTITUCIONAL EXTERNA (POLÍTICAS DE APOYO
NACIONAL E INTERNACIONAL)88
Unproyectodeinversiónpúblicaoperarásiempreenelcontextodelapolítica
de desarrollo del país receptor. Los compromisos y políticas nacionales en
apoyo del proyecto son una condición previa esencial para la viabilidad.
En este sentido es importante valorar con qué firmeza el objetivo global o
fin del proyecto forma parte de las prioridades nacionales, así como hasta
que punto el país receptor tiene la voluntad y la capacidad para aportar
recursos financieros y de personal para la continuación del proyecto.
Si desde el primer momento existen discrepancias serias entre el objetivo
global del proyecto y las prioridades del país receptor, las consideraciones
acerca de la viabilidad futura pueden arrojar dudas sobre si el proyecto
debería o no ejecutarse. Por otra parte, las prioridades del país receptor
pueden variar a lo largo del tiempo, por lo que es importante realizar
un seguimiento de las mismas. Circunstancias como la existencia de
restricciones de divisas que dificultan la obtención de equipamiento y
piezas de repuesto, la política de precios, la política salarial o la política de
personal pueden ser decisivas para continuar o finalizar un proyecto.
Pueden existir varias razones por las que las agencias de desarrollo no siempre
reciben el apoyo que cabría esperar de las autoridades del país receptor.
Por una parte, los donantes pueden pretender influir a los países receptores
en una dirección en la que éstos últimos están menos interesados. O puede
ocurrir que el país receptor desee financiar y llevar a cabo los proyectos
y medidas que gozan de una mayor prioridad, de manera que algunos
proyectos de desarrollo dispongan de una menor prioridad al comenzar.
CASO: EL OLEODUCTO ZZ
Es el caso de un proyecto de oleoducto el mismo que transportaría
un producto XX este tenía que atravesar distintos lugares del país como
selva, sierra y costa, en esas circunstancias se previeron todos los posibles
impactos a nivel ambiental, social y económico pero acontecieron
problemas de índole legal que ellos no se esperaron o interpretaron mal,
lo que sucede es que este oleoducto tenía que atravesar una carretera
88 Evaluación de proyectos de ayuda al desarrollo - Manual de evaluadores y gestores. Fundación Centro Español
de Estudios de América Latina, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación. Madrid 1997
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
396 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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416. pero no la atravesaba a nivel superficial ni de forma aérea, la atravesaría
por el subsuelo por lo que se preguntaron ¿En qué dañamos a la carretera?
Su respuesta fue muy simple en nada por lo tanto no previeron ningún
problema al respecto. Terminada su intervención el Ministerio de Transportes
denuncia esa intromisión basada en que no se respeto el derecho de vía y
sus limitaciones ya que este derecho no solo se basaba en la faja de dominio
de la vía sino que también resguarda el espacio del subsuelo y aéreo de
dicha zona. Asimismo encontraron que existían normas que detallaban
especificaciones técnicas mínimas para cruces subterráneos.
10.7. CONSIDERACIONES EN LA SOSTENIBILIDAD
10.7.1. CONSIDERACIONES DE LA EVALUACIÓN TÉCNICA
• ¿Se han realizado estudios detallados que justifique la elección
tecnológica evaluando distintas alternativas?
• ¿La selección de tecnologías está en función de la demanda, de los
precios de algunos factores productivos, junto con la prioridad de las
necesidades elementales de la mayoría marginada y de los efectos
sobre el sistema social y ambiental?
• ¿Se ha evaluado la idoneidad de la tecnología a dos niveles, es decir
a nivel de usuario y a nivel del entorno?
• ¿Se ha defino al responsable de la operación y mantenimiento?
• ¿Se han definido los materiales, equipos y métodos necesarios para la
operación y mantenimiento?
• ¿Se ha definido cuando, donde y como se desarrollarán las actividades
de operación y mantenimiento?
• ¿Se ha determinado la garantía de la existencia de repuestos
accesibles, conocimientos técnicos, habilidades, personal cualificado,
etc.
• ¿Se ha comprobado que las tecnologías elegidas puedan utilizarse a
costes razonables, en las condiciones locales y con las capacidades
locales, durante y después de la ejecución.
• ¿Contribuye la tecnología escogida a una mayor independencia?
• ¿Ayuda a disminuir las desigualdades en términos de conocimiento y
capacidad tecnológica?
• ¿Contribuye la tecnología escogida a la utilización de tradiciones
existentes o se basa en ellas?
• ¿Es compatible con elementos y modelos valiosos de la cultura local y
nacional?
• ¿Conduce a una actividad humana creativa?
• ¿Ayuda a liberar a la gente del trabajo represivo, innecesariamente
duro, sometido a riesgo o rutinario?
• ¿Ayudaareducirlaexplotaciónderecursosyprevenirlacontaminación,
mediante la utilización de recursos renovables, reciclaje y enfoques
ecológicos?
• ¿Promueve la diversidad en el ecosistema, un mejor equilibrio y la
reducción de la vulnerabilidad?
10.7.2. CONSIDERACIONES DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL
• Se hace uso adecuado de los recursos renovables (tierra, bosques,
pastos y zonas cultivables, animales, ecosistemas marinos y de agua
potable).
• Se hace uso racional de los recursos no renovables, (minerales, petróleo,
gas y carbón; su vida puede ser extendida mediante el reciclaje),
reducción de su uso o intercambiándolos por sustitutivos renovables
cuando sea posible.
• Se han considerado supuestos efectos sobre:
-- El medio ambiente natural
-- La base de recursos naturales
-- La gestión de los recursos naturales en el futuro
-- Los entornos creados por el hombre y sus elementos
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
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417. -- La salud de la población
• Se han considerado entornos particularmente vulnerables:
-- Suelos susceptibles de erosión, salinización o inundación
-- Áreas susceptibles de desertificación
-- Humedales
-- Bosques pluviales tropicales
-- Áreas costeras, pequeñas islas, arrecifes, manglares
-- Especies de animales y plantas amenazados y sus biotopos
-- Paisajes naturales y culturales únicos o con valor estético, histórico,
arqueológico, cultural y científico
-- Áreas de importancia para grupos étnicos vulnerables
• Se han considerado impactos ambientales importantes por:
-- Cambiar considerablemente el uso de los recursos renovables
-- Cambiar los métodos tradicionales en la agricultura o la pesca
-- Explotar los recursos acuíferos
-- Extraer y explotar recursos minerales
-- Actividades industriales
-- Gestión y aprovechamiento de recursos
• Se ha considerado Información vinculante a:
-- Estudios específicos medioambientales
-- Actividades o resultados específicos referidos a la protección del
medio ambiente
-- Indicadores referidos al impacto o viabilidad desde el punto de vista
ambiental
• Se ha identificado de manera adecuada los efectos negativos sobre
el medio ambiente que resultan de la utilización de las infraestructuras
y de los servicios del proyecto, recomienda adoptar algunas medidas
para reducir los posibles efectos perjudiciales durante y después de la
ejecución del proyecto.
10.7.3. CONSIDERACIONES DE LA EVALUACIÓN ECONÓMICA Y
FINANCIERA
Consideraciones con respecto a la viabilidad económica
• Se ha cumplido con el objetivo del análisis económico-financiero que
es el determinar con precisión los costes, el correcto aprovechamiento
de los recursos y la pertinencia de la acción desde el punto de vista de
su impacto sobre la economía.
• Se ha determinado si los beneficios incrementales del proyecto
compensan sus costes tanto económica como financieramente.
El análisis debe realizarse para proyectos que generan productos
valorables (medibles en unidades monetarias) como para los de
productos no valorables.
• El escenario “con proyecto” ha sido comparado con opciones
alternativas adecuadamente cuantificadas y valoradas.
• Se ha determinado adecuadamente el horizonte de vida del proyecto?
• ¿Los ratios de la evaluación costo beneficio son aceptables en términos
económicos y para la realidad de la zona?
• ¿El periodo de recuperación de la inversión es óptima?
• ¿El indicador costo efectividad es aceptable en términos económicos
y sociales?
• ¿El proyecto es aceptable desde el punto de vista social?
• ¿Los beneficios a obtenerse superan el costo?
• ¿El proyecto representa una inversión viable a largo plazo?
• ¿Existen riesgos en la inversión?
• ¿Existe el compromiso de entidades locales de asumir los costes tras la
finalización (condiciones previas)
• ¿Podrían haberse alcanzado los resultados a un coste menor?
• Las formas alternativas en que las mismas tareas podrían haberse
realizado y los costes implicados
• Los costes del proyecto son similares en otros lugares
• ¿Pueden justificarse los costes del proyecto en relación a los beneficios
obtenidos?
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
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418. • El proyecto generará Bienes o servicios.
Consideraciones con respecto a la viabilidad financiera
• ¿Existen fondos suficientes para cubrir los costes cuando termina el
proyecto o la ayuda externa?
• Se cuentan con costes de operación, mantenimiento y depreciación
• Se ha estipulado en qué forma y momento se requerirán los fondos
para operación y mantenimiento
• Se cuenta con donaciones y asignaciones disponibles
• Se ha determinado los costes (recaudación, tasas ...)
• Cuálesseránlosaportesdelaspartesinvolucradas(Estado,beneficiarios,
otros)
• ¿Cómo se comprueba que los beneficios del proyecto justifican los
costes implicados, y que el proyecto constituye el medio más sostenible
en respuesta a las necesidades de los grupos metas, mujeres y hombres?
10.7.4. CONSIDERACIONES DE LA EVALUACIÓN SOCIO –
CULTURAL
• Se han diseñado las intervenciones con enfoques participativos
• Se ha fundamentado el marco de participación en un análisis riguroso
del entorno socio-cultural.
• Se vincula la estrategia de participación a la persecución de objetivos
propios de organización comunitaria
• Se ha considerado los beneficios que la equiparación de géneros
puede tener en una intervención y en el desarrollo de la sociedad.
• Se han estipulado consideraciones con respecto a los factores
socioculturales generales
-- Organización económica. Naturaleza y bases de los recursos,
subrayando las soluciones de la propia población para organizar la
producción y distribución de lo que ellos consideran necesidades y
beneficios.
-- Organización social: Mantenimiento de acuerdos sociales,
incluyendo los sistemas de matrimonio, parentesco, familia y status.
-- Organización política: Relaciones internas de poder, conflictos de
intereses, estructuras de poder a varios niveles.
-- Cosmología: Concepciones básicas de la vida y la muerte, el
progreso y el desarrollo. Expresiones rituales.
-- Identificación y diseño participativos (talleres, consultas efectuadas,
etc.)
-- Actas o memorias de reuniones preparatorias del proyecto, cartas
de compromiso de los beneficiarios
-- Contribuciones de los beneficiarios (aportación de mano de obra
local de carácter voluntario, contribuciones dinerarias o en especie,
etc.)
• Se ha tenido consideraciones con respecto a las características de los
beneficiarios:
-- Conocimientos, habilidades, técnicas y recursos
-- Sus propios objetivos, prioridades, elección de valores
-- Potencial de cambio en las condiciones socioculturales
-- Tensiones y conflictos en relación al sexo, status, edad, clase, etnia,
religión
-- ¿La alternativa es compatible con la identidad política (relaciones
internas de poder), social (valores, organización), cultural y religiosa
de los beneficiarios?
• ¿Se adoptaron las medidas suficientes para garantizar que el proyecto
responda a las necesidades e intereses de las mujeres y hombres,
permitieran el acceso sostenible y equitativo de las mujeres y los
hombres a los servicios e infraestructuras, y por lo tanto, contribuirá a
reducir las desigualdades a largo plazo?
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
399EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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419. 10.7.5. CONSIDERACIONES DE LA VIABILIDAD INSTITUCIONAL Y
DE GESTIÓN
A NIVEL LOCAL
• Creación y fortalecimiento institucional concebido en relación con las
necesidades a largo plazo.
-- Idoneidad de la institución en relación a las tareas a realizar.
-- Factores institucionales específicos como estructura, liderazgo,
personal, finanzas, competencia, etc.).
-- Implicación y contribución de otras instituciones locales.
-- ¿Tiene la organización experiencia y capacidad para ejecutar las
distintas alternativas?
-- ¿Son acordes las inversiones previstas con la capacidad de
ejecución existente?
-- ¿Está preparada la institución para llevar a cabo el proyecto
en lo que se refiere a estructura, personal, liderazgo, finanzas,
competencia, etc?
• Desarrollo institucional interno
-- ¿Son acordes las inversiones con la capacidad de ejecución
existente?
-- Tiene el proyecto relación con su Plan de desarrollo Concertado
(largo plazo), Plan Estratégico Institucional (plan de mediano plazo),
Plan operativos (corto plazo).
-- El proyecto es fruto de la concertación en un proceso de presupuesto
participativo.
-- El proyecto es fruto de una iniciativa política frente a determinados
fundamentos.
-- Documentos (cartas, presupuestos, acuerdos, etc.) que acreditan el
apoyo al proyecto anexados al mismo.
-- Resultados específicos (componentes de refuerzo institucional)
referidos a la mejora en las capacidades de gestión.
-- Actividades formativas, de asistencia técnica, equipamiento,
infraestructura, etc., que mejoren la capacidad institucional y de
gestión.
A NIVEL INTERNACIONAL
Un proyecto de desarrollo deberá operar siempre en el contexto de la
política de desarrollo del país receptor y los compromisos y políticas en
apoyo son una condición previa esencial para la viabilidad.
En la fase de formulación y planificación es necesario comprobar si el
objetivo general del proyecto forma parte de las prioridades nacionales, en
que medida hay voluntad y capacidad para aportar los recursos necesarios
para la continuidad de los logros. Como las prioridades nacionales pueden
cambiar en el tiempo, es necesario hacer un seguimiento de las mismas.
Alguno de los puntos que se pueden estudiar en el análisis de las políticas
de apoyo son:
• Prioridades
-- Correspondencia entre las prioridades del donante y del receptor
-- Grado de apoyo con el que cuenta el proyecto
-- Presupuestos
-- Política de precios y subsidios
-- Política crediticia
-- Política salarial y de personal
-- Política regional y municipal
-- Prioridades sectoriales
-- Cambios en las prioridades. ¿Cómo afectan al proyecto?
• Implicación y compromiso
-- Grado de acuerdo sobre los objetivos
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
400 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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420. -- Apoyo de organizaciones relevantes (político, público, empresarial)
-- Voluntad de aportar recursos: (financieros y de personal)
-- ¿Es previsible que la alternativa elegida siga siendo prioritaria para
las autoridades una vez cese el apoyo externo?
-- ¿Cuál será la actitud de las instituciones frente a ella?
-- ¿Qué apoyo se espera recibir de otras entidades?
10.8. DEFICIENCIAS AL REALIZAR EL ANÁLISIS DE VIABILIDAD
• Efectuar el análisis de viabilidad precipitadamente, como algo separado e
independiente del diseño del proyecto.
• No contemplar en el diseño del proyecto elementos específicamente
destinados a mejorar sus perspectivas de sostenibilidad, tales comoactividades,
resultados u objetivos, indicadores, hipótesis, condiciones previas, etc.
• Exagerar, sin suficiente justificación, las perspectivas favorables de viabilidad
del proyecto.
• No acreditar documentalmente algunos de los elementos a través de los
cuales se pretende mejorar las condiciones de viabilidad antes del inicio del
proyecto.
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
401EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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421. CASO TEÓRICO 10.1 Practicas mágicas
Los presentes casos han sido extraídos de la Guía metodológica
de apoyo a proyectos y acciones para el desarrollo de la
identificación a la evaluación – 1992, Madrid.
La palabra de los participantes de base, el conocimiento
profundo de su medio ambiente y de sus sistemas de
producción adquirido a lo largo de una experiencia
secular, no se expresa siempre según los mismos criterios
que los de los técnicos del desarrollo.
Agricultores de Rwanda se
quejaban de ver caer los
aguacates antes de estar
maduros. Mediante prácticas
“mágicas” lograron acabar
con este problema, sobre todo
invocando a sus antepasados y
colocando cenizas al pie de los
árboles.
Los dirigentes del programa de
apoyo estaban desconcertados
por tales prácticas y trataban
de disuadir a los campesinos de
practicar aquellas costumbres
“oscurantistas”.
Los agricultores defendían sus
métodos porque luego de la
aplicación de cenizas, los frutos
no caían más. Entonces, los
ejecutivos de la ONG han tenido
que ir más allá en su reflexión.
De hecho, las cenizas constituían
el aporte necesario para colmar el déficit en potasio de los suelos. Este criterio
técnico era enfocado a otro nivel por los agricultores (cultural y religioso); pero
así se expresaba su conocimiento empírico de los suelos.
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422. LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO DE AMÉRICA LATINA.
Las visitas técnicas a más de 220 plantas de tratamiento
de aguas residuales domésticas de América Latina han
permitido comprobar que 80% de estos sistemas operan
en condiciones desfavorables y 10% se encuentran
abandonadas. Esta situación es más frecuente cuando
las unidades demandan energía y personal calificado.
Un ejemplo concreto son las plantas de lagunas aireadas
construidas en el nordeste de Brasil y que actualmente ninguna mantiene sus
sistemas de aireación.
Si bien existen muchas causas que explican la deficiente operación de las
plantas de tratamiento, la mayoría de las empresas aduce limitaciones
económicas para explicar esta situación.
En este contexto, se requiere evaluar con objetividad la real capacidad
económica y financiera de las empresas de agua y saneamiento para estimar
los recursos que puede asignar a la operación y mantenimiento de las plantas
de tratamiento de aguas residuales. La experiencia muestra que la mayoría
de las empresas aún no incluyen en las tarifas este servicio de tratamiento, por
lo que la implementación de los sistemas las obligará a incorporar este costo.
También se reportan casos en que la planta ha sido construida mediante
donación de algún Gobierno cooperante, pero luego no ha podido ser
operada ni mantenida eficientemente por los altos costos.
Por tanto, será necesario elegir una tecnología que demande bajos montos
de inversión y de costos de operación y mantenimiento, para asegurar la
sostenibilidad de la operación del sistema. Antes de la implementación del
sistema también será necesario que la empresa de agua comprometa los
recursos económicos y humanos.
FUENTE: Sistemas Integrados de Tratamiento y Uso de Aguas Residuales en América
Latina: Realidad y Potencial. Convenio IDRC – OPS/HEP/CEPIS, 2000 - 2002
CUESTIONAMIENTO
¿Cual es el factor que usted considera determinante que se deba considerarse en la
sostenibilidad de un proyecto, para que no suceda casos como la lectura anterior?
CASO PRACTICO Comentario de lecturas de la realidad actual10.1
403EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
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423. REFLEXIÓN 10.1 La casa imperfecta
Un maestro de construcción ya entrado en años estaba
listo para retirarse a disfrutar su pensión de jubilación. Le
contó a su jefe acerca de sus planes de dejar el trabajo
para llevar una vida más placentera con su esposa y su
familia. Iba a extrañar su salario mensual, pero necesitaba
retirarse; ya se las arreglarían de alguna manera.
El jefe se dio cuenta de que era inevitable que su buen
empleado dejara la compañía y le pidió, como favor
personal, que hiciera el último esfuerzo: construir una casa más. El hombre
accedió y comenzó su trabajo, pero se veía a las claras que no estaba poniendo
el corazón en lo que hacía. Utilizaba materiales de inferior calidad y su trabajo
lo mismo que el de sus ayudantes, era deficiente. Era una infortunada manera
de poner punto final a su carrera.
Cuando el albañil terminó el trabajo, el jefe fue a inspeccionar la casa y le
extendió las llaves de la puerta principal. “Esta es tu casa, querido amigo -dijo-o
Es un regalo para ti”.
Si el albañil hubiera sabido que estaba construyendo su propia casa,
seguramente la hubiera hecho totalmente diferente. ¡Ahora tendría que vivir
en la casa imperfecta que había construido!
Construimos nuestras vidas de manera distraída, reaccionando cuando
deberíamos actuar y sin poner en esa actuación lo mejor de nosotros. Muchas
veces, ni siquiera hacemos nuestro mejor esfuerzo en el trabajo. Entonces de
repente vemos la situación que hemos creado y descubrimos que estamos
viviendo en la casa que construimos. Si lo hubiéramos sabido antes, la
habríamos hecho diferente.
COMENTARIO:
La conclusión es que debemos pensar como si estuviésemos construyendo
nuestra casa. Cada día clavamos un clavo, levantamos una pared o edificamos
un techo. Construir con sabiduría es la única regla que podemos reforzar en
nuestra existencia. Inclusive si la vivimos sólo por un día, ese día merece ser
vivido congracia y dignidad. La vida es como un proyecto de hágalo-usted-
mismo. Su vida, ahora, es el resultado de sus actitudes y elecciones del pasado.
¡Su vida de “mañana será el resultado de sus actitudes y elecciones de hoy!.
CAPITULO 10: LA SOSTENIBILIDAD DEL PROYECTO
404 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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424. IMPACTO AMBIENTAL DEL PROYECTO
CAPITULO
11
”Primero, fue necesario civilizar al hombre en su relación
con el hombre. Ahora, es necesario civilizar al hombre
en su relación con la naturaleza y los animales”
Víctor Hugo (1802-1885)
El Callao, 2008
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425. 11.IMPACTO AMBIENTAL DEL PROYECTO
11.1. INSTRUMENTOS DEL IMPACTO AMBIENTAL
Cuando tenemos que definir el impacto ambiental de un proyecto es importante
que nos centremos a reflexionar sobre como contestar adecuadamente a la
siguiente interrogante:
11.2. DEFINICIONES BÁSICAS
A. AMBIENTE
El ambiente es el medio o entorno vital formado por factores biofísicos-
naturales, socios culturales, económicos y estéticos que interactúan entre sí,
con el individuo y con la comunidad en la que se vive, de manera dinámica
y permanente. El ambiente no puede pensarse ajeno al hombre sino que el
hombre es parte indisociable a él, a su organización y su progreso.
B. IMPACTO AMBIENTAL
El término impacto, de acuerdo con el diccionario de uso del español
proviene de la voz “impactus”, del latín tardío y significa, en su tercera
acepción, “impresión o efectos muy intensos dejados en alguien o en algo
por cualquier acción o suceso”. Así el impacto ambiental es toda actividad
humana que produce un cambio en el ambiente o en alguno de sus
componentes. Si la actividad produce un cambio desfavorable el impacto
puede ser negativo. Por ejemplo la contaminación del aire, de los ríos y del
suelo, la caza furtiva, el comercio de mascotas o la instalación de industrias
sin estudios previos de impacto ambiental. Si la actividad produce un
cambio favorable el impacto puede ser positivo. Por ejemplo, el reciclado
de basura, la plantación de árboles en espacios verdes o la reforestación
de áreas naturales, la limpieza de ríos o arroyos.
C. IMPACTOS NEGATIVOS
Dos estrategias para mitigar las actividades humanas que producen
cambios desfavorables en los ambientes son:
• La conservación, comprende acciones destinadas a la preservación,
protección, mantenimiento, utilización sostenible, restauración y
mejoramiento del área natural según cual sea la necesidad que se
presente. Consiste en la gestión de utilización de la biosfera (parte del
planeta donde se encuentran todos los seres vivos y los ambientes que
ellos habitan) de modo que se produzca un beneficio sostenido para
las generaciones actuales pero asegurando su potencialidad para
satisfacer las necesidades de generaciones futuras.
• La preservación, es el mantenimiento del estado actual de cualquier
área natural, a través de un manejo por parte del hombre que adopte
medidas adecuadas para mantener sus condiciones naturales según el
estado en que se encuentren.
D. SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL89
Permite la advertencia temprana que opera mediante un proceso de análisis
continuo destinado a proteger el ambiente, a través de: procedimientos
89 Ex - Consejo Nacional del Ambiente (CONAM). Perú, 1998.
CAPITULO 11: IMPACTO AMBIENTAL DEL PROYECTO
406 EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
TABLA 11.1 Instrumentos del impacto ambiental
PREGUNTA INSTRUMENTOS
¿La ejecución del proyecto tendrá
impacto en el medio ambiente?
Análisis de impacto ambiental
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426. administrativos, ordenamiento institucional, análisis de impacto ambiental,
medidas de mitigación y asignación de responsabilidades que se expresan
en una serie de etapas secuencialmente ordenadas.
E. CRIBADO (FILTRADO, SCREENING)
Análisisrápidodeimpactosdeunproyecto,utilizandoindicadorescualitativos
y cuantitativos para determinar la categoría del estudio ambiental, sea este
una declaración, semidetallado o detallado.
F. ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA)
Los Estudios de Impacto Ambiental – EIA, son instrumentos de gestión que
contienen una descripción de la actividad propuesta y de los efectos
directos o indirectos previsibles de dicha actividad en el medio ambiente
físico y social, a corto y largo plazo, así como la evaluación técnica de los
mismos. Deben indicar las medidas necesarias para evitar o reducir el daño
a niveles tolerables e incluir un breve resumen del estudio para efectos de
su publicidad.
G. GESTIÓN AMBIENTAL
La gestión ambiental es un proceso permanente y continuo, constituido
por el conjunto estructurado de principios, normas técnicas, procesos y
actividades, orientado a administrar los intereses, expectativas y recursos
relacionados con los objetivos de la política ambiental y alcanzar así una
mejor calidad de vida y el desarrollo integral de la población, el desarrollo
de las actividades económicas y la conservación del patrimonio ambiental
y natural del país.
H. SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN AMBIENTAL
El Sistema Nacional de Gestión Ambiental es la integración funcional
y territorial de la política, normas e instrumentos de gestión, así como las
funciones públicas y relaciones de coordinación de las instituciones del
Estado y de la sociedad civil en materia ambiental.
El Sistema Nacional de Gestión Ambiental se constituye sobre la base de
las instituciones estatales, órganos y oficinas de los distintos ministerios,
organismos públicos descentralizados e instituciones públicas a nivel
nacional, regional y local que ejercen competencias y funciones sobre el
ambiente y los recursos naturales; así como por los Sistemas Regionales y
Locales de Gestión Ambiental, contando con la participación del sector
privado y la sociedad civil.
I. INSTRUMENTOS DE GESTIÓN AMBIENTAL
Los instrumentos de gestión ambiental son mecanismos orientados a
la ejecución de la política ambiental, sobre la base de los principios
establecidos en la Ley General del Ambiente y en lo señalado en normas
complementarias y reglamentarias, constituyen medios operativos que son
diseñados, normados y aplicados con carácter funcional o complementario,
para efectivizar el cumplimiento de la Política Nacional Ambiental y
las normas ambientales que rigen en el país. Los instrumentos de gestión
ambiental podrán ser de planificación, promoción, prevención, control,
corrección, información, financiamiento, participación, fiscalización, entre
otros, rigiéndose por sus normas legales respectivas y los principios contenidos
en la presente Ley.
Se entiende que constituyen instrumentos de gestión ambiental, los
sistemas de gestión ambiental, nacional, sectoriales, regionales o
locales, el ordenamiento territorial ambiental, la evaluación del impacto
ambiental, los planes de cierre, los planes de contingencias, los estándares
nacionales de calidad ambiental, la certificación ambiental, las garantías
ambientales, los sistemas de información ambiental, los instrumentos
económicos, la contabilidad ambiental, estrategias, planes y programas
de prevención, adecuación, control y remediación, los mecanismos de
participación ciudadana los planes integrales de gestión de residuos, los
instrumentos orientados a conservar los recursos naturales, los instrumentos
CAPITULO 11: IMPACTO AMBIENTAL DEL PROYECTO
407EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
PARTE 1: FASE DE PREINVERSION
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427. de fiscalización ambiental y sanción, la clasificación de especies, vedas,
áreas de protección y conservación y en general, todos aquellos orientados
al cumplimiento de los objetivos de la Política Ambiental.
J. PROGRAMAS DE ADECUACIÓN Y MANEJO AMBIENTAL
Los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental – PAMA, son
adecuaciones de una actividad económica a obligaciones ambientales
nuevas, las mismas que la autoridad ambiental competente puede
establecer y aprobar, debiendo asegurar su debido cumplimiento en plazos
que establezcan las respectivas normas, a través de objetivos de desempeño
ambiental explícitos, metas y un cronograma de avance de cumplimiento,
así como las medidas de prevención, control, mitigación, recuperación
y eventual compensación que corresponda. Los informes sustentatorios
de la definición de plazos y medidas de adecuación, los informes de
seguimiento y avances en el cumplimiento del PAMA, tienen carácter
público y deben estar a disposición de cualquier persona interesada. Según
normativa el incumplimiento de las acciones definidas en los PAMA, sea
durante su vigencia o al final de éste, se sanciona administrativamente,
independientemente de las sanciones civiles o penales a que haya lugar.
K. PLANES DE CIERRE DE ACTIVIDADES
Los titulares de todas las actividades económicas deben garantizar que al
cierre de actividades o instalaciones no subsistan impactos ambientales
negativos de carácter significativo, debiendo considerar tal aspecto al
diseñar y aplicar los instrumentos de gestión ambiental que les correspondan
de conformidad con el marco legal vigente. La Autoridad Ambiental
Nacional, en coordinación con las autoridades ambientales sectoriales,
establece disposiciones específicas sobre el cierre, abandono, postcierre
y post-abandono de actividades o instalaciones, incluyendo el contenido
de los respectivos planes y las condiciones que garanticen su adecuada
aplicación.
L. DECLARATORIA DE EMERGENCIA AMBIENTAL
En caso de ocurrencia de algún daño ambiental súbito y significativo
ocasionado por causas naturales o tecnológicas, el máximo órgano
ambiental, en coordinación con el Instituto Nacional de Defensa Civil y el
Ministerio de Salud u otras entidades con competencia ambiental, debe
declarar la Emergencia Ambiental y establecer planes especiales. Por
ley y reglamento se regula el procedimiento y la declaratoria de dicha
Emergencia.
M. PLANES DE DESCONTAMINACIÓN Y EL TRATAMIENTO DE
PASIVOS AMBIENTALES
Los planes de descontaminación y de tratamiento de pasivos ambientales
están dirigidos a remediar impactos ambientales originados por uno o varios
proyectos de inversión o actividades, pasados o presentes. El Plan debe
considerar su financiamiento y las responsabilidades que correspondan a
los titulares de las actividades contaminantes, incluyendo la compensación
por los daños generados, bajo el principio de responsabilidad ambiental.
N. ESTÁNDAR DE CALIDAD AMBIENTAL
El Estándar de Calidad Ambiental – ECA, es la medida que establece el
nivel de concentración o del grado de elementos, sustancias o parámetros
físicos, químicos y biológicos, presentes en el aire, agua o suelo, en su
condición de cuerpo receptor, que no representa riesgo significativo para
la salud de las personas ni al ambiente. Según el parámetro en particular a
que se refiera, la concentración o grado podrá ser expresada en máximos,
mínimos o rangos. El ECA es obligatorio en el diseño de las normas legales y
las políticas públicas. Es un referente obligatorio en el diseño y aplicación de
todos los instrumentos de gestión ambiental.
O. LÍMITE MÁXIMO PERMISIBLE
El Límite Máximo Permisible – LMP, es la medida de la concentración
o del grado de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos
CAPITULO 11: IMPACTO AMBIENTAL DEL PROYECTO
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428. y biológicos, que caracterizan a un efluente o una emisión que al ser
excedida causa o puede causar daños a la salud, al bienestar humano
y al ambiente. Su cumplimiento es exigible legalmente por la respectiva
autoridad competente. Según el parámetro en particular a que se refiera, la
concentración o grado podrá ser expresada en máximos, mínimos o rangos.
El LMP guarda coherencia entre el nivel de protección ambiental establecido
para una fuente determinada y los niveles generales que se establecen en
los ECA. La implementación de estos instrumentos debe asegurar que no
se exceda la capacidad de carga de los ecosistemas, de acuerdo con las
normas sobre la materia.
P. CERTIFICACIÓN AMBIENTAL
Es la certificación otorgada por las autoridades competentes al proponente
de un proyecto como resultado de la aprobación de su Declaración de
Impacto Ambiental (DIA), para proyectos de Categoría I, o de su Estudio
de Impacto Ambiental Semidetallado (EIAsd), para proyectos de categoría
II. La Certificación Ambiental es requerida por la Ley para el desarrollo de
algunos proyectos.
La mayoría de profesionales que hablan de planificación están
parametrizados con los términos visión, misión y objetivos, pero son bien pocos
los que revelan la importancia de los indicadores para medir correctamente
la implementación de sus planes o proyectos, es en este marco, que cobra
importancia términos como planificación estadística o línea de base,
entendiendo que la planificación estadística establece la relación de las
necesidades globales de información con las formas de obtención (censos,
encuestas, registros administrativos), y la línea base relaciona la información
disponible con necesidades puntuales expresadas en indicadores.
11.3 MARCO JURÍDICO VINCULADO AL AMBIENTE EN EL PERÚ
El marco jurídico vinculado al Ambiente está conformado por la legislación
nacional, donde se incluye mandatos constitucionales específicos, además de la
Ley General del Ambiente y otras normas legales. Asimismo, el Perú es signatario
de diversos Convenios y Tratados Internacionales, los cuales se han integrado al
marco jurídico nacional con carácter mandatorio.
A. LA CONSTITUCIÓN
La Constitución establece disposiciones específicas que constituyen la
base para el contenido de las políticas ambientales. Así, entre los derechos
fundamentales establecidos en el artículo 2° de la Constitución se incluye el
de toda persona “a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el
desarrollo de su vida” (inciso 22). En adición, el Capítulo II de la Constitución
trata específicamente sobre el ambiente y los recursos naturales. De un
lado, el artículo 67° establece que “el Estado determina la política nacional
del ambiente y promueve el uso sostenible de sus recursos naturales”.
Asimismo, mientras que el artículo 66º establece que “Los recursos naturales,
renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación”, y que “El Estado
es soberano en su aprovechamiento”, el artículo 68° señala que “el Estado
está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de
las áreas naturales protegidas”. A su vez, el artículo 69° dispone que “el
Estado promueve el desarrollo sostenible de la Amazonia con una legislación
adecuada”. Bajo este marco, la Ley General del Ambiente ha desarrollado
diversas disposiciones relevantes.
B. DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DEL AMBIENTE
La Ley General del Ambiente Ley N° 28611 define la Política Nacional del
Ambiente como el conjunto de lineamientos, objetivos, estrategias, metas,
programas e instrumentos de carácter público, que tiene como propósito
definir y orientar el accionar de las entidades del Gobierno Nacional, regional
y local, y del sector privado y de la sociedad civil, en materia ambiental.
Esta disposición, sin embargo, ha sido modificada por la Ley Orgánica del
CAPITULO 11: IMPACTO AMBIENTAL DEL PROYECTO
409EL PROYECTO EN EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA
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429. Poder Ejecutivo (Nº 29158), donde se señala que las políticas nacionales
definen los objetivos prioritarios, lineamientos y contenidos principales de las
políticas públicas, pero no se incluye metas ni programas. Estos últimos son
más propios de los planes.
La Ley General del Ambiente incluye también unos Derechos y Principios,
así como un conjunto de Lineamientos Ambientales Básicos de las Políticas
Públicas y la Política Exterior en Materia Ambiental, los cuales tienen efecto
mandatorio para la Política Nacional del Ambiente.
C. NORMAS ADICIONALES SOBRE GESTIÓN AMBIENTAL
C.1. La Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental Nº 28245 y su
Reglamento
Tiene por objeto asegurar el más eficaz cumplimiento de los objetivos
ambientales de las entidades públicas, fortalecer los mecanismos de
transectorialidad en la gestión ambiental, el rol de la autoridad ambiental
nacional, y a las entidades sectoriales, regionales y locales en el ejercicio de
sus atribuciones ambientales. Esta norma establece que el Sistema Nacional
de Gestión Ambiental – SNGA se constituye sobre la base de las instituciones
estatales, órganos y oficinas de los distintos ministerios, organismos públicos
descentralizados e instituciones públicas a nivel nacional, regional y local
que ejerzan competencias sobre el ambiente y los recursos naturales;
así como por los Sistemas Regionales y Locales de Gestión Ambiental,
contando con la participación del sector privado y la sociedad civil. Su
finalidad es orientar, integrar, coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la
aplicación de las políticas, planes, programas y acciones destinados a la
protección del ambiente y contribuir a la conservación y aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales. Asimismo esta norma establece que las
competencias sectoriales, regionales y locales se ejercen con sujeción a los
instrumentos de gestión ambiental, diseñados, implementados y ejecutados
para fortalecer el carácter transectorial y descentralizado de la Gestión
Ambiental, y el cumplimiento de la Política, el Plan y la Agenda Ambiental
Nacional. Siguiendo esta Ley, su Reglamento, el DS. Nº 008-2005-PCM,
establece que el MINAM conduce el proceso de formulación de la Política
Nacional Ambiental en coordinación con las entidades con competencias
ambientales de los niveles nacional, regional y local de gobierno, así como
del sector privado y la sociedad civil. También conduce el proceso de
elaboración del Plan Nacional de Acción Ambiental y la Agenda Ambiental
Nacional.
C.2. El DL Nº 1013 de Creación del MINAM
Esta norma crea el Ministerio del Ambiente con la función general de
diseñar, establecer, ejecutar y supervisar la política nacional y sectorial
ambiental, asumiendo la rectoría con respecto a ella. Este Ministerio
tiene como objetivo, la conservación del ambiente, de modo tal que se
propicie y asegure el uso sostenible, responsable, racional y ético de los
recursos naturales y del medio que los sustenta, que permita contribuir al
desarrollo integral social, económico y cultural de la persona humana, en
permanente armonía con su entorno, y así asegurar a las presentes y futuras
generaciones el, derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado
para el desarrollo de la vida.
C.3. Resolución Ministerial N° 052 – 2012 – MINAM
Esta directiva tiene por objeto facilitar la concordancia entre el Sistema
Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y el Sistema Nacional
de Inversión Pública (SNIP), a efectos de implementar las medidas de
prevención, supervisió