LOS PARÁMETROS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA INCLUSIÓN DE LOS RECICLADORES EN EL MARCO DE LA PRESTACIÓN DEL COMPONENTE DE APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO Y SU INCIDENCIA EN LOS CORRESPONDIENTES MODELOS DE NEGOCIO

LOS PARÁMETROS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA INCLUSIÓN DE LOS RECICLADORES EN EL
MARCO DE LA PRESTACIÓN DEL COMPONENTE DE APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO DE
ASEO Y SU INCIDENCIA EN LOS CORRESPONDIENTES MODELOS DE NEGOCIO
Abril de 2014

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CONTENIDO
1. Características esenciales y evolución del régimen normativo aplicable al componente de
aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo
1.1. Las normas reglamentarias expedidas han ido incorporando parámetros que facilitan la prestación del
aprovechamiento en el marco formal de la prestación del servicio público de aseo
1.1.1. Principales características del marco reglamentario anterior en materia de aprovechamiento
1.1.2. El Decreto 2981 de 2013 formaliza la incorporación del aprovechamiento en el marco formal de
prestación del servicio aunque contempla factores que podrían llevar a que el servicio no se preste
1.2. La regulación ha evolucionado hacia la incorporación real y efectiva del aprovechamiento en el
esquema tarifario aplicable
1.3. El ordenamiento jurídico vigente garantiza la participación de los recicladores en la prestación del
servicio público de aseo y autoriza que lo hagan por medio de diferentes vehículos jurídicos
1.3.1. La regla general de los servicios públicos dispone que la participación de los particulares a título de
prestadores, se debe realizar a través de la figura de las sociedades anónimas. En este esquema, el espacio
de las personas naturales es marginal
1.3.2. El régimen de calificación de los sujetos autorizados para la prestación del componente de
aprovechamiento, es excepcional y se soporta sobre consideraciones que son atípicas en el marco de los
servicios públicos
1.3.2.1. El Decreto 1713 de 2002 contempló un régimen de participación de los recicladores que excede lo
previsto en la Ley 142 de 1994
1.3.2.2. La jurisprudencia constitucional garantiza que los recicladores puedan hacerse cargo del
aprovechamiento en el marco de la prestación del servicio público de aseo
1.3.2.2.1. Las “organizaciones autorizadas” pueden participar de la prestación generalizada de los servicios
públicos
1.3.2.2.2. Los fallos proferidos por la Corte Constitucional en sede de tutela a favor de los recicladores,
confirma que sus organizaciones están facultadas para participar de la prestación del componente de
aprovechamiento incluso a título de personas naturales y sin tener que asumir la forma de sociedades
anónimas
2. Revisión integral del régimen constitucional de protección de los recicladores de oficio de Bogotá
2.1. Los parámetros desarrollados en la jurisprudencia constitucional sobre el régimen de protección de
los recicladores de oficio

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2.1.1. Evolución cronológica de la jurisprudencia constitucional relativa al régimen de protección de los
recicladores de oficio
2.1.2. Resumen de los elementos esenciales que conforman el régimen constitucional de protección de los
2.2. Los elementos básicos que debe contemplar la política pública de inclusión de los recicladores para
poder superar el escrutinio constitucional
2.2.1. Recuento de los elementos básicos que debe contener una política eficiente de inclusión social de
2.2.2. Revisión de algunos motivos adicionales de inadecuación constitucional señalados en el Auto 275
de 2011 en relación con la Licitación 001 de 2011 de la UAESP
2.3. ¿Abarca el mandato constitucional de protección de los recicladores un régimen excepcional de
contratación pública?
2.3.1. La jurisprudencia constitucional permite concluir que la solución a la situación de marginalidad de
los recicladores debe ser superada por medio de acciones específicas de discriminación positiva
2.3.2. Las normas generales de contratación pública admiten una interpretación en favor de los
recicladores pero su aplicación en función de este objetivo adicional implica cargas que deben ser
identificadas y evaluadas
2.3.2.1. La implementación de acciones afirmativas en la esfera de la contratación pública exige una
interpretación excepcional de las normas respectivas
2.3.2.2. La implementación de acciones afirmativas en la esfera de la contratación pública conlleva ciertas
cargas que deben ser identificadas y ponderadas
3. Análisis de las características que presenta el actual modelo de prestación del componente de
aprovechamiento del servicio público de aseo implementado en Bogotá y de su adecuación a los
parámetros establecidos en la jurisprudencia constitucional
3.1. Referencia previa a los objetivos de apoyo contenidos en el Informe Consolidado de Avance - 2013
3.2. Exposición de las principales acciones que ha puesto en marcha la administración distrital para
garantizar la inclusión de los recicladores de oficio de Bogotá en el marco formal de la prestación del
servicio público de aseo
3.2.1. El modelo implementado por la UAESP contempla que la prestación del componente de
aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo quede de forma exclusiva en cabeza de los

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3.2.2. La garantía de acceso por los recicladores al material aprovechable resulta de un conjunto de
acciones que ha acometido la UAESP. No obstante, algunas de estas iniciativas no están debidamente
documentadas en el Informe de Avance
3.2.3. La UAESP cuenta con estrategias encaminadas al fortalecimiento de las Organizaciones de
Recicladores
3.2.4. La estrategia implementada por la UAESP de promover ciertos equipamientos dotacionales implica
riesgos que deben ser identificados y administrados
3.3. Evaluación integral de las acciones implementadas por la UAESP en desarrollo de la política pública
orientada a la consolidación del servicio de aprovechamiento y a la inclusión de los recicladores en el
marco de su prestación
3.3.1. La prestación del componente de aprovechamiento por personas naturales dificulta que servicio se
desarrolle de manera sistemática y organizada
3.3.2. La UAESP ha incentivado que actores ajenos al modelo formal del componente de aprovechamiento
participen en su prestación lo cual acarrea algunos riesgos
4. El componente de aprovechamiento puede ser prestado bajo diversas modalidades algunas de las
cuales ofrecen a la EAB especiales oportunidades de negocio
4.1. Descripción de las diferentes combinaciones posibles de modelos de prestación de los componentes
que integran el servicio
4.2. El componente de aprovechamiento es un elemento diferenciador clave del que dispone la EAB, para
fortalecer su posición en la esfera de la prestación del servicio público de aseo bien que lo haga
directamente o a través de alguna de sus filiales

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LOS PARÁMETROS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA INCLUSIÓN DE LOS RECICLADORES EN EL
MARCO DE LA PRESTACIÓN DEL COMPONENTE DE APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO DE
ASEO Y SU INCIDENCIA EN LOS CORRESPONDIENTES MODELOS DE NEGOCIO
El estudio de las leyes que rigen la prestación de los servicios públicos, las sentencias de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado, los decretos y demás elementos que conforman el ordenamiento
jurídico, evidencia que el aprovechamiento ha sido objeto de una acelerada evolución no sólo respecto de
las reglas básicas bajo las cuales se debe realizar esta actividad sino también en relación con las
características específicas que deben satisfacer quienes pretenden desarrollarla en el marco formal del
servicio público de aseo.
No obstante, esta evolución no ha sido pacífica. Por el contrario, el aprovechamiento ha sido materia de
acaloradas discusiones y de inusuales pronunciamientos judiciales que han controvertido incluso algunos
de los pilares generales aplicables a la contratación de los servicios públicos. Las disputas obedecen en
gran medida a que el aprovechamiento es un ejemplo, quizá único en la esfera de los servicios públicos,
en el cual se ha configurado un vínculo jurídico entre la actividad y el sujeto particular autorizado para
realizarla.
En efecto, en este documento se verá que el régimen constitucional colombiano ha ido elaborando un
acervo decisorio en materia de aprovechamiento cuya aplicación conduce a que haya un desplazamiento
de ciertos actores económicos a favor de otros. ¿Cuáles fueron las condiciones de hecho que llevaron a
que se adoptara un conjunto de decisiones superiores en esta dirección? ¿Cómo se articulan los
respectivos mandatos con el régimen general de los servicios públicos? ¿Cómo se compaginan estas reglas
con las normas legales, reglamentarias y regulatorias aplicables a la prestación de dichos servicios? ¿Cuáles
son las obligaciones que recaen sobre los distritos y municipios del país en este particular escenario?
En un plano diferente, ¿cómo es hoy el negocio del aprovechamiento? ¿Quiénes pueden participar en su
prestación? ¿Cuáles son las reglas que les aplica?
Como puede observarse, se trata de preguntas cuya contestación enfrenta las dificultades que resultan de
la yuxtaposición de dos sistemas jurídicos que suelen coincidir pero que en este caso enfrentan un
distanciamiento: el sistema jurídico administrativo y el sistema jurídico constitucional.
El presente documento explora el régimen normativo difuso y disperso que rige el componente de
aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo al tiempo y repara sobre las consecuencias de
esta yuxtaposición de sistemas jurídicos y sobre los parámetros que facilitan su adecuada articulación. El
texto estudia igualmente los rasgos de dicho régimen normativo y analiza los elementos básicos que debe
contemplar en aras de satisfacer los mandatos establecidos por la Corte Constitucional en materia de
inclusión real y efectiva de los recicladores de oficio de Bogotá y de los demás distritos y municipios del
país.
Para tal efecto, la sección 1 presenta un resumen sobre las características esenciales del régimen
normativo aplicable al componente de aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo y
muestra la evolución que ha tenido. La sección 2 contiene una revisión integral del régimen constitucional
de protección de los recicladores de oficio de Bogotá. La sección 3 analiza las características del actual
modelo de prestación del componente de aprovechamiento del servicio público de aseo implementado
en Bogotá y de su adecuación a los parámetros establecidos en la jurisprudencia constitucional. La sección

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4 muestra que el componente de aprovechamiento puede ser prestado bajo diversas modalidades algunas
de las cuales ofrecen a la EAB especiales oportunidades de negocio.
1. Características esenciales y evolución del régimen normativo aplicable al componente de
aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo
La Ley 142 de 1994 tiene una importancia medular pues se trata de la norma a través de la cual se
desarrollaron los parámetros que habían sido introducidos por la Constitución de 1991 en materia de
prestación de los servicios públicos.
En su artículo 14.24, la Ley 142 definía en su redacción original el servicio público de aseo en los siguientes
términos: “Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará
esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición
final de tales residuos” (subrayas fuera de texto).
Más adelante, la Ley 632 de 2000 modificó esta definición y le asignó la redacción que se transcribe a
continuación: “[El servicio de aseo] es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente
sólidos. También se aplicará esta ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento,
aprovechamiento y disposición final de tales residuos. | Igualmente incluye, entre otras, las actividades
complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas, de lavado de
estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento” (subrayas fuera de texto).
Finalmente, la Ley 689 de 2001 introdujo el texto que actualmente rige, a saber: “Es el servicio de
recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta ley a las actividades
complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos. |
Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles
ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y
aprovechamiento” (subrayas fuera de texto).
Como puede evidenciarse, incluso desde su formulación original, se había previsto que el
aprovechamiento haría parte del servicio público de aseo. ¿Qué quiere decir esto en la práctica? Que esta
actividad debería ser realizada de acuerdo con las reglas legales y reglamentarias aplicables a su prestación
y, en consecuencia, que debería ser remunerada de conformidad con el esquema tarifario vigente.
No obstante, esta no ha sido la situación. El análisis de los hechos demuestra que la incorporación real y
efectiva del aprovechamiento en el marco formal del servicio público de aseo ha sido un proceso lento y
complejo. Se trata, además, de un proceso que ha evolucionado en una doble dirección. De un lado, ha
habido una conceptualización del aprovechamiento a nivel reglamentario y regulatorio que ha llevado a
que se definan las condiciones específicas que rigen su prestación y a que se le asigne un reconocimiento
tarifario. De otro lado, ha habido un proceso jurídico y político en virtud del cual un sector específico de la
población, el sector de los recicladores de oficio, ha ido obtenido una primacía en tanto que prestadores
de este componente del servicio.
Esta sección del documento repara sobre la evolución que ha seguido el aprovechamiento en el ámbito
reglamentario y en regulatorio y reflexiona también sobre los aportes que ha hecho al respecto la
jurisprudencia constitucional. La subsección 1.1 muestra así cómo se ha conceptualizado este componente
del servicio público de aseo en el ordenamiento jurídico y cuáles son las condiciones que se han establecido

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para su prestación. En otras palabras, esta subsección describe cómo es el servicio de aprovechamiento.
La subsección 1.2 resume las reglas tarifarias que le aplican, es decir, cómo se le remunera. La subsección
1.3 muestra que en materia de aprovechamiento existe un régimen excepcional respecto de las personas
autorizadas para participar en su prestación. Como se verá, este régimen aplica a un conjunto tipo
específico de persona, a saber, a quien responde a la condición de reciclador de oficio.
1.1. Las normas reglamentarias expedidas han ido incorporando parámetros que facilitan la
prestación del aprovechamiento en el marco formal de la prestación del servicio público de aseo
La revisión de los decretos por medio de los cuales se ha reglamentado la prestación del servicio público
de aseo, demuestra que poco a poco se han ido incorporando elementos normativos que conducen a que
el componente del aprovechamiento pueda ser prestado en el marco del servicio público de aseo. No
obstante, este proceso ha tomado casi 20 años contados a partir de la promulgación de la Ley 142 de 1994.
A continuación se presenta primero una descripción de la evolución reglamentaria anterior y luego se
presentan los cambios principales introducidos a partir de finales de 2013 con la expedición del Decreto
2981 de dicho año, que es el que actualmente rige las condiciones de prestación del servicio.
1.1.1. Principales características del marco reglamentario anterior en materia de aprovechamiento
Esta subsección expone los elementos contenidos en los Decretos 605 de 1996, 1713 de 2002 (derogatorio
del anterior) y el 1505 de 2003 (modificatorio del 1713 referido) en relación con la reglamentación del
artículo 14.24 y, particularmente, con la definición y delimitación de los criterios y parámetros aplicables
a la prestación del aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo.
El Decreto 605 de 1996 señalaba en su artículo 70 que el aprovechamiento de Residuos Sólidos debía
ceñirse a la normatividad y los lineamientos de las autoridades ambientales y sanitarias competentes.
El artículo 71 contenía la obligación a cargo de los municipios de más de cien mil habitantes de “analizar
la viabilidad de proyectos de recuperación de residuos sólidos” y agregaba que “en caso de demostrarse
plenamente la viabilidad de los proyectos, la municipalidad y las entidades prestadoras del servicio tendrán
la obligación de promover su desarrollo”.
Finalmente, su artículo 72 disponía que “las entidades prestadoras del servicio de aseo incluirán en su
reglamento las actividades relacionadas con los programas de recuperación desarrollados en su área de
prestación del servicio de aseo”.
Como puede constatarse, se trataba de una reglamentación sucinta y superficial, que se centraba tan sólo
en hacer mención del deber de respetar las normas ambientales cuandoquiera que se realizaren
actividades de aprovechamiento. En lo demás, el Decreto 605 de 1996 delegaba en los municipios y en las
entidades prestadoras unas obligaciones inocuas e indeterminadas en cuando a implementación de unos
proyectos y programas en materia de recuperación.
El Decreto 1713 de 2002 derogó el Decreto 605 de 1996 e implementó un nuevo marco reglamentario
que, en términos normativos, resultaba ser bastante más proclive a la actividad del aprovechamiento.

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Para comenzar, este nuevo decreto introdujo en su artículo primero, una serie definiciones que facilitaban
la identificación de los parámetros básicos aplicables al aprovechamiento y que establecían reglas sobre
los actores a quienes correspondía participar de su prestación.
Vale la pena citar, para los efectos de este documento, las definiciones contenidas en el decreto sobre
“aprovechamiento en el marco de la Gestión Integral de Residuos Sólidos”, “aprovechamiento en el marco
del servicio público domiciliario de aseo”, “eliminación”, “gestión integral de residuos sólidos”, “prestación
eficiente del servicio público de aseo”, “reciclador”, “reciclaje” y “tratamiento”:
“Aprovechamiento en el marco de la Gestión Integral de Residuos Sólidos. Es el proceso mediante el cual, a
través de un manejo integral de los residuos sólidos, los materiales recuperados se reincorporan al ciclo
económico y productivo en forma eficiente, por medio de la reutilización, el reciclaje, la incineración con
fines de generación de energía, el compostaje o cualquier otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios,
ambientales, sociales y/o económicos1
.
“Aprovechamiento en el marco del servicio público domiciliario de aseo. Es el conjunto de actividades
dirigidas a efectuar la recolección, transporte y separación, cuando a ello haya lugar, de residuos sólidos
que serán sometidos a procesos de reutilización, reciclaje o incineración con fines de generación de energía,
compostaje, lombricultura o cualquier otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios, ambientales,
sociales y/o económicos en el marco de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos2
.
“Eliminación. Es cualquiera de las operaciones que pueden conducir a la disposición final o a la recuperación
de recursos, al reciclaje, a la regeneración, al compostaje, la reutilización directa y a otros usos.
“Gestión integral de residuos sólidos. Es el conjunto de operaciones y disposiciones encaminadas a dar a los
residuos producidos el destino más adecuado desde el punto de vista ambiental, de acuerdo con sus
características, volumen, procedencia, costos, tratamiento, posibilidades de recuperación,
aprovechamiento, comercialización y disposición final.
“Prestación eficiente del servicio público de aseo. Es el servicio que se presta con la tecnología apropiada a
las condiciones locales, frecuencias y horarios de recolección y barrido establecidos, dando la mejor
utilización social y económica a los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles en beneficio
de los usuarios de tal forma que se garantice la salud pública y la preservación del medio ambiente.
“Reciclador. Es la persona natural o jurídica que presta el servicio público de aseo en la actividad de
aprovechamiento.
“Reciclaje. Es el proceso mediante el cual se aprovechan y transforman los residuos sólidos recuperados y
se devuelve a los materiales su potencialidad de reincorporación como materia prima para la fabricación de
nuevos productos. El reciclaje puede constar de varias etapas: procesos de tecnologías limpias, reconversión
industrial, separación, recolección selectiva acopio, reutilización, transformación y comercialización.
“Tratamiento. Es el conjunto de operaciones, procesos o técnicas mediante los cuales se modifican las
características de los residuos sólidos incrementando sus posibilidades de reutilización o para minimizar los
impactos ambientales y los riesgos para la salud humana.
Estas definiciones permitirían suponer, en concordancia con el artículo 14.24 de la Ley 142 de 1994, que
el aprovechamiento era un componente del modelo de prestación del servicio público de aseo.
1 Definición adicionada por el artículo 1º del Decreto 1505 de 2003.
2 Definición adicionada por el artículo 1º del Decreto 1505 de 2003.

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Varias normas adicionales apuntaban en esa dirección. Por ejemplo, su artículo 2 señalaba que dicho
decreto “establece normas orientadas a reglamentar el servicio público de aseo en el marco de la gestión
integral de los residuos sólidos ordinarios, en materias referentes a sus componentes, niveles, clases,
modalidades, calidad, y al régimen de las personas prestadoras del servicio y de los usuarios” (subrayas
fuera de texto).
El artículo 3 del mismo incluía entre los principios de la prestación del servicio, los siguientes: “garantizar
la calidad del servicio a toda la población, prestar eficaz y eficientemente el servicio en forma continua e
ininterrumpida, obtener economías de escala comprobables, establecer mecanismos que garanticen a los
usuarios el acceso al servicio y su participación en la gestión y fiscalización de la prestación, desarrollar una
cultura de la no basura, fomentar el aprovechamiento, minimizar y mitigar el impacto en la salud y en el
medio ambiente, ocasionado desde la generación hasta la eliminación de los residuos sólidos, es decir en
todos los componentes del servicio” (subrayas fuera de texto).
Ahora bien, a pesar de este catálogo de buenas intenciones, lo cierto es que ni el Decreto 1713 de 2002 ni
el Decreto 1505 de 2003 contemplaron mecanismos específicos para garantizar la prestación real y
efectiva de la actividad del aprovechamiento en tanto que componente del servicio público de aseo ni
implementó reglas que lo incentivaran de forma decidida.
Tres elementos concretos así lo demuestran. Primero, el aprovechamiento no quedó definido en tanto
que componente de obligatoria prestación sino que su provisión quedó sujeta a una particular condición.
En efecto, nótese que el artículo 69 del decreto bajo estudio señalaba que “los municipios y distritos
superiores a 8.000 usuarios del servicio público, al elaborar el respectivo Plan de Gestión Integral de
Residuos Sólidos, están en la obligación de analizar la viabilidad de realizar proyectos sostenibles de
aprovechamiento de residuos; en caso de que se demuestre la viabilidad y sostenibilidad de los proyectos,
el Municipio y Distrito tendrá la obligación de promoverlos y asegurar su ejecución acorde con lo previsto
en este decreto”. No obstante, no se estableció quien era el sujeto obligado a “demostrar” la viabilidad y
sostenibilidad de este tipo de proyectos ni la “carga probatoria” aplicable3
. En otras palabras, la realización
del aprovechamiento quedó en función de una condición indeterminada.
Segundo, el Decreto 1713 contempló en el parágrafo tercero de su artículo 12, un incentivo tarifario. Según
esta norma, correspondía a la CRA “determinar los criterios, características, parámetros, modelos y
metodología necesarios para que se puedan otorgar a los usuarios, incentivos tarifarios por las actividades
de separación en la fuente y presentación diferenciada que estos realicen de sus residuos que permitan
viabilizar la ejecución de los programas de aprovechamiento y del aprovechamiento”.
Ahora bien, sin la inclusión formal del aprovechamiento en tanto que componente del servicio dirigido al
beneficio individual de cada usuario, la naturaleza del incentivo previsto en el parágrafo tercero del
artículo 12 del Decreto 1713 de 2002 no parecía tener mayor consistencia.
Tercero, la prestación del componente de aprovechamiento no quedó asignada a nadie en concreto sino
que se le excluyó del sistema. En efecto, nótese que en las definiciones de su artículo 1, se indicaba que el
3 El Documento Conpes 3530 del 23 de junio de 2008 evidencia la falta de herramientas tendientes a garantizar que los distritos
y municipios del país procedieran a la implementación de este mecanismo de planeación. Este documento señala: “Falta de
incentivos en la normatividad para la gestión integral de residuos: De acuerdo con la información reportada por las autoridades
ambientales, a diciembre de 2007 tan sólo el 58% de los municipios han adoptado su PGIRS, mostrando con ello la necesidad de
implementar estrategias y herramientas de tipo normativo que motiven su adopción en el 100% de los municipios, además del
cumplimiento de la Resolución MAVDT 477 de 2004, donde se determina el plazo para el inicio de su ejecución”.

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servicio ordinario abarcaba “la recolección, transporte, transferencia, tratamiento y disposición final de los
residuos sólidos”, no el aprovechamiento. Por su parte, el artículo 12 del decreto, luego de reiterar la
diferencia del servicio ordinario y del especial, agregaba en su parágrafo primero que “el valor del servicio
resultante de la prestación del servicio especial, salvo el aprovechamiento, será pactado libremente por un
usuario que lo solicite y la persona prestadora del servicio”. En otras palabras, la norma tampoco
contempló mecanismo alguno de remuneración de la actividad bajo estudio.
1.1.2. El Decreto 2981 de 2013 formaliza la incorporación del aprovechamiento en el marco formal de
prestación del servicio aunque contempla factores que podrían llevar a que el servicio no se preste
El Decreto 2981 de 2013 tiene una importancia medular en tanto que herramienta de fomento del
aprovechamiento pues introduce una serie de elementos que facilitan su realización en el marco formal
de la prestación del servicio público de aseo.
Los dos principales aportes que trae este nuevo decreto consisten, primero, en que se concibe la
recolección y transporte de residuos aprovechables como una actividad diferente, desde la óptica técnica,
de la recolección y el transporte de residuos ordinarios y, segundo, en que se contempla la asignación de
un componente tarifario específico tendiente a su remuneración.
La distinción del aprovechamiento respecto de otras actividades diferentes, se plantea incluso a partir de
las definiciones contenidas en el artículo segundo del Decreto 2981 de 2013. Este artículo define por
separado y a título de categorías diferentes los residuos sólidos aprovechables4
, los residuos sólidos
especiales5
y los residuos sólidos ordinarios6
.
Esta diferenciación se concreta en la concepción del modelo de servicio. El decreto en comento, indica en
su artículo 14 que las actividades que integran el servicio público de aseo son recolección; transporte;
barrido, limpieza de vías y áreas públicas; corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas;
transferencia; tratamiento; aprovechamiento; disposición final; y lavado de áreas públicas. Igualmente,
prescribe en su artículo 27 que “la recolección de residuos con destino a disposición final deberá realizarse
de manera separada de aquellos con posibilidad de aprovechamiento, implementando procesos de
separación en la fuente y presentación diferenciada de residuos”.
Por su parte, el artículo 15 señala que los “los costos asociados al servicio público de aseo, deberán
corresponder a las actividades del servicio definidas en este decreto” al tiempo que aclara que “en el caso
de los residuos de construcción y demolición así como de otros residuos especiales, el usuario que solicite
4 El artículo 2 del Decreto define el “Residuo sólido aprovechable” en los siguientes términos: “Es cualquier material, objeto,
sustancia o elemento sólido que no tiene valor de uso para quien lo genere, pero que es susceptible de aprovechamiento para su
reincorporación a un proceso productivo”.
5 El artículo 2 del Decreto define el “Residuo sólido especial” en los siguientes términos: “Es todo residuo sólido que por su
naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso, necesidades de transporte, condiciones de almacenaje y compactación, no
puede ser recolectado, manejado, tratado o dispuesto normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. El
precio del servicio de recolección, transporte y disposición de los mismos será pactado libremente entre la persona prestadora y el
usuario, sin perjuicio de los que sean objeto de regulación del Sistema de Gestión Posconsumo”.
6 El artículo 2 del Decreto define el “Residuo sólido ordinario” en los siguientes términos: “Es todo residuo sólido de características
no peligrosas que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso es recolectado, manejado, tratado o dispuesto
normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. El precio del servicio de recolección, transporte y disposición
final de estos residuos se fija de acuerdo con la metodología adoptada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y
Saneamiento Básico”.

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este servicio será quien asuma los costos asociados con el mismo”, lo cual implica que los costos asociados
al aprovechamiento hacen parte de los costos del servicio.
En concordancia con lo anterior, el artículo 79 precisa que la recolección y transporte de residuos para
aprovechamiento como actividad complementaria del servicio público de aseo es “el conjunto de
actividades complementarias de aseo realizada por la persona prestadora del servicio público, dirigidas a
efectuar la recolección de los residuos sólidos de manera separada para su transporte hasta las estaciones
de clasificación y aprovechamiento o a las plantas de aprovechamiento”.
Para tal efecto, en el parágrafo de este mismo artículo, la norma asigna a la CRA la función de establecer
la forma de remuneración de la actividad de recolección, transporte selectivo y clasificación de residuos
aprovechables, lo cual es, sin duda, un factor imprescindible para que la actividad pueda ser desarrollada
de manera formal.
La introducción de un marco normativo en el cual se le confiere una reglamentación independiente al
componente de aprovechamiento es, sin duda, el más significativo avance que trae el Decreto 2981 de
2013 en relación con el reconocimiento real y efectivo de dicha actividad en la esfera institucional de la
prestación del servicio. Como se verá en la sección 3, este reconocimiento es una condición necesaria para
que la industria del aprovechamiento no sea sólo un componente del servicio público de aseo sino para
que su prestación permita la inclusión social de la población recicladora.
Ahora bien, el Decreto 2981 de 2013 presenta dos aspectos que no son favorables al desarrollo del
aprovechamiento en tanto que componente del servicio público de aseo y que exigen por tanto hacer las
siguientes dos anotaciones.
Primero, se tiene que el artículo 27 ya mencionado efectivamente contempla que la recolección de
residuos con destino a disposición final deberá realizarse de manera separada de aquellos con posibilidad
de aprovechamiento siempre y cuando “el PGIRS establezca programas de aprovechamiento”.
En concordancia con lo anterior, el artículo 92 prevé que “el ente territorial en el marco de los PGIRS deberá
determinar la viabilidad de los proyectos de aprovechamiento de residuos, teniendo en cuenta aspectos
sociales, económicos, técnicos, operativos, financieros y comerciales así como los beneficios, entre otros
los ambientales” y señala los factores que deberán tenerse para el efecto.
Es probable que el propósito de la norma consista en no obligar a municipios menores a tener que asumir
una actividad costosa y compleja como lo es el aprovechamiento sin que haya un volumen de residuos
aprovechables que la justifique.
No obstante, sin perjuicio de la bondad de esta eventual finalidad, se observa también que la regla debería
operar de forma inversa en atención a que el aprovechamiento es una actividad preferente desde el punto
de vista constitucional en comparación con la disposición final lo cual obedece a los beneficios ambientales
que aquélla genera. Por ello, sería más adecuado que se estableciera la obligación de forma generalizada
a cargo de todos los municipios a partir de cierta categoría pero se les autorizara no ejecutar este
componente del servicio cuando quiera que se demuestren, bajo condiciones estrictas, que esta actividad
no es viable desde el punto de vista financiero.

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Segundo, el decreto en comento señala en sus definiciones del artículo 2 que “reciclador de oficio” es “la
persona natural o jurídica que se ha organizado de acuerdo con lo definido en el artículo 15 de la Ley 142
de 1994 y en este decreto para prestar la actividad de aprovechamiento de residuos sólidos”.
Si bien es probable que esta definición obedezca a un mero error de escritura, lo cierto es que la norma
está vigente luego produce o puede producir efectos. Circunscribir la condición de reciclador de oficio a
las categorías que contiene el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 comporta los problemas conceptuales que
se analizan en las secciones siguientes. Esta definición riñe además con la que se le ha dado a este término
en la jurisprudencia constitucional, la cual entiende que los recicladores de oficio son personas naturales,
sujetas a una condición de marginalidad económica, que realizan actividades de aprovechamiento para
lograr su sustento pero que lo hacen en condiciones de informalidad.
En adición, se observa que el propio Decreto 2981 de 2013 en otras de sus disposiciones, se acoge al
significado tradicional del término. Por ejemplo, en su artículo 88 señala que “el PGIRS deberá incorporar
y fortalecer de manera permanente y progresiva las acciones afirmativas a favor de la población
recicladora”, mandato que claramente hace referencia a los recicladores que realizan su actividad en
condiciones de marginalidad.
En virtud de lo anterior, en este documento de hace caso omiso a la definición que presenta el Decreto
2981 de “reciclador de oficio” y se acoge el significado que tradicionalmente se le ha dado al término,
incluso en la jurisprudencia constitucional, en virtud de la cual se entiende que tienen dicha condición las
personas naturales que realizan de forma regular y continua actividades de reciclaje como medio de
subsistencia.
1.2. La regulación ha evolucionado hacia la incorporación real y efectiva del aprovechamiento en el
esquema tarifario aplicable
El análisis de la regulación tarifaria tiene una especial importancia dado que son las respectivas fórmulas
las que determinan los elementos concretos que van a ser objeto de remuneración. En estas condiciones,
es de suyo que las fórmulas tarifarias definen cuál es el servicio y cuál es su alcance.
Tal como se vio en la subsección anterior, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
(CRA) partió de un esquema tarifario en el cual el aprovechamiento no tenía reconocimiento tarifario
alguno a pesar de estar incluido en la Ley 142 de 1994 pues la Resolución 151 de 2001 no lo contempló
así, a uno en el cual este componente del servicio es materia de remuneración a favor de quienes lo
prestan.
Sin un reconocimiento tarifario expreso, el aprovechamiento no tenía posibilidad alguna de ser realizado
en condición de componente del servicio. La Licitación No. 001 de 2002 de la entonces UESP, es prueba de
ello. Por medio de esta licitación, se buscaba seleccionar para cada ASE un prestador adecuado del servicio
que asumiera, entre otras, “la recolección del material recuperable, mediante una ruta de recolección
selectiva, y disponer del mismo en los Centros de Reciclaje y [el apoyo a] los programas de reciclaje que
señale el Distrito Capital a través de la UESP”. No obstante, salvo esfuerzos piloto en algunas zonas
específicas del Distrito, este componente nunca tuvo una ejecución real como parte del servicio.
Para corregir esta omisión, la Resolución 321 de 2005 de la CRA, contentiva del proyecto de resolución del
nuevo régimen tarifario, estipuló en ese momento en el parágrafo de su artículo 13, lo siguiente: “Como
incentivo a las actividades de aprovechamiento, estas se considerarán para efectos de tarifa, como una

13
actividad de disposición final, cuyo costo máximo será igual al 95% del valor que genera indiferencia en el
costo de disposición final al suscriptor, ajustado por las diferencias generadas por concepto de tramo
excedente”, objetivo para lo cual la resolución citada contemplaba una fórmula aplicable.
Esta propuesta fue objeto de debate en la CRA. Algunos de los partícipes indicaron que resultaba
antitécnico e inequitativo que esta comisión remunerara la actividad constitucionalmente preferible –el
aprovechamiento- con tan solo el 95% de la tarifa aplicable a la actividad menos favorable desde el punto
de vista ambiental.
La fórmula que finalmente implementó la CRA a través de la Resolución 351 de 2005, actualmente vigente,
contempló así, en su artículo 17, que el costo máximo de las actividades de aprovechamiento sería “igual
al valor que genera indiferencia en el costo de disposición final al suscriptor” y no, del 95% como se había
planteado inicialmente.
La Resolución 643 de 2013, contentiva del proyecto de nuevo régimen tarifario aplicable a la prestación
del servicio de aseo, propone cambios significativos en materia de remuneración del componente de
aprovechamiento7
.
Esta iniciativa contempla en su artículo 28 una fórmula que se estructura a partir de las fórmulas aplicables
tanto al componente de recolección y transporte como al de disposición final. En adición, se propone
diferenciar tres elementos, saber, recolección y transporte de aprovechamiento, pesaje y clasificación e
incentivo al usuario por concepto de separación en la fuente. El proyecto contempla que al primer
componente se le reconozca el 71% de la tarifa que resulte de la aplicación de la fórmula descrita; al
segundo, un 25%; y que se cuente con el 4% restante para la promoción del tercer elemento mencionado.
Este artículo contiene además dos parágrafos que ayudan a precisar las condiciones de prestación de este
componente. En efecto, el primero de estos parágrafos señala que “el número de frecuencias para este
componente corresponderá a lo establecido en el respectivo Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos
(PGIRS)”, expresión de la cual se deduce la posibilidad de que la ruta de recolección selectiva opere de
forma independiente a la ordinaria. El segundo parágrafo anota que “el pesaje y clasificación de residuos
aprovechables se realizará en las Estaciones de Separación y aprovechamiento, definidas en el Reglamento
técnico del sector de Agua potable y Saneamiento Básico (RAS)” con lo cual se resalta la necesidad de que
esta actividad cuente con elementos dotacionales propios que permitan su realización.
La adopción en la resolución definitiva de una fórmula con estas características constituye, sin lugar a
dudas, un valioso aporte a favor del fortalecimiento de este componente del servicio de aseo.
1.3. El ordenamiento jurídico vigente garantiza la participación de los recicladores en la prestación
del servicio público de aseo y autoriza que lo hagan por medio de diferentes vehículos jurídicos
El análisis de las particularidades de los prestadores y de sus características subjetivas, suele no tener lugar
en la esfera de la prestación de los servicios públicos. Ello obedece a que es la libre competencia el
principio general que rige su prestación. Así lo ordena el artículo 10 de la Ley 142 de 1994 en desarrollo
7 La Resolución 643 del 24 de junio de 2013 fue objeto de modificaciones por medio de la Resolución 664 del 27 de diciembre del
mismo año. Estas modificaciones responden a la expedición el 20 de diciembre de 2013 del Decreto 2981 de 2013. No obstante,
el componente de aprovechamiento no fue revisado.

14
de lo previsto en el artículo 333 Superior. Los requisitos legales, técnicos y financieros que debe reunir el
prestador, y no sus rasgos personales, suelen ser, por tanto, el factor relevante.
Esa no es la situación para el caso del aprovechamiento. La revisión de las normas aplicables y de las
decisiones de la Corte Constitucional sobre la materia, demuestra que se ha ido configurando un régimen
de excepción que abre unos espacios a favor de los recicladores que resultarían inimaginables en la esfera
del marco normativo ordinario de los servicios públicos y que se aparta manifiestamente de las reglas
generales que gobiernan la participación de los particulares en su prestación.
1.3.1. La regla general de los servicios públicos dispone que la participación de los particulares a título de
prestadores, se debe realizar a través de la figura de las sociedades anónimas. En este esquema, el
espacio de las personas naturales es marginal
El artículo 15 de la Ley 142 de 1994 delimita las personas que pueden participar de la prestación de los
servicios públicos. En efecto, dicha norma señala:
“ARTÍCULO 15. Personas que Prestan Servicios Públicos. Pueden prestar los servicios públicos:
“15.1. Las empresas de servicios públicos.
“15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o
complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de
servicios públicos.
“15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la
prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta ley.
“15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta ley para prestar servicios públicos en municipios
menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
“15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición
previstos en esta ley.
“15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de
expedirse esta ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en
el parágrafo del artículo 17”.
El artículo 19.15 de la Ley 142 de 1994 agrega además que “las empresas de servicios públicos se regirán
por las reglas del Código de Comercio sobre sociedades anónimas”.
La Corte Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse sobre las razones por las cuales la elección por el
legislador de esta modalidad de sociedad para la prestación de los servicios públicos, se ajustaba a la Carta
Política. En efecto, según esa Corporación, “estos tipos societarios son los que más se adecuan a la
inversión de capital, a la organización de una estructura administrativa y a la incorporación de equipos y
tecnologías suficientes para prestar servicios públicos domiciliarios donde la demanda es elevada y las
condiciones de prestación del servicio deben obedecer a exigencias propias de esta demanda. Además, el
carácter abierto y transparente de las sociedades anónimas, facilita el ejercicio de las funciones de
inspección y vigilancia sobre ellas”8
.
8 Sentencia C-741 de 2003.

15
Ahora bien, es cierto que la Ley 142 de 1994 no establece de manera absoluta que la participación de los
particulares en la prestación de los servicios se deba surtir exclusivamente a través de sociedades
anónimas.
La ley contempla en sus artículos 15.2 y 15.4 otras modalidades de participación de los particulares. La
modalidad prevista en el artículo 15.2 faculta a cualquier persona, natural o jurídica, para prestar los
servicios públicos aunque restringe esta participación exclusivamente a la esfera de la auto-provisión. El
artículo 15.4, por su parte, permite la participación de “las organizaciones autorizadas” aunque
circunscribe su ámbito de prestación a “municipios menores en zonas rurales” y a “áreas o zonas urbanas
específicas”.
En la subsección siguiente se muestra que el aprovechamiento se aparta en diversos aspectos y de forma
significativa, de este régimen general.
1.3.2. El régimen de calificación de los sujetos autorizados para la prestación del componente de
aprovechamiento, es excepcional y se soporta sobre consideraciones que son atípicas en el marco
de los servicios públicos
El estudio de las normas reglamentarias de la Ley 142 de 1994 en materia de aprovechamiento al igual
que la revisión de las decisiones constitucionales sobre este mismo tema tanto en sede de control
abstracto de constitucionalidad como en la esfera de la revisión de tutelas, evidencia que el régimen de
calificación de los sujetos autorizados para la prestación de este componente del servicio de aseo, sigue
un conjunto de reglas atípicas a la luz de las cuales se configuran particulares condiciones y deberes el
Distrito Capital (al igual que los demás distritos y municipios del país) debe identificar y atender.
1.3.2.1. El Decreto 1713 de 2002 contempló un régimen de participación de los recicladores que
excede lo previsto en la Ley 142 de 1994
Como ya se anotó, el artículo 1 del Decreto 1713 definía al reciclador como “la persona natural o jurídica
que presta el servicio público de aseo en la actividad de aprovechamiento”.
En concordancia con esta definición, el artículo 68-2 indicaba que el aprovechamiento de residuos sólidos
podía ser realizado, entre otras, por “personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas o
como complemento de su actividad principal, los bienes y servicios relacionados con el aprovechamiento y
valorización de los residuos, tales como las organizaciones, cooperativas y asociaciones de recicladores, en
los términos establecidos en la normatividad vigente”.
Finalmente, el artículo 81 del mismo decreto, en la redacción que le dio el Decreto 1505 de 2003, disponía
que “los Municipios y Distritos y los prestadores del servicio de aseo promoverán la participación de los
recicladores que vienen efectuando actividades asociadas con el aprovechamiento en armonía con la
prestación del servicio de aseo”.
Es claro así que el Decreto 1713 de 2002 no sólo autorizaba de manera expresa la participación de personas
naturales y de organizaciones, cooperativas y asociaciones de recicladores en la prestación del
componente de aprovechamiento sino que asignaba a los distritos y municipios el deber de promover su
vinculación.

16
¿Supone lo anterior que el Decreto 1713 de 2002 incurrió en una causal de nulidad por desconocimiento
de la norma legal al amparo de la cual fue expedido? Una interpretación literal del decreto en comento
podría arrojar esa conclusión pues lo cierto es que la Ley 142 de 1994 no contempló la participación de
personas naturales en la prestación ordinaria de los servicios públicos al tiempo que limitó el alcance de
la operación de las “organizaciones autorizadas” (concepto que razonablemente abarca las
organizaciones, cooperativas y asociaciones de recicladores) a municipios menores en zonas rurales y a
áreas o zonas urbanas específicas.
No obstante, las decisiones constitucionales relevantes muestran que en realidad no existe tal causal de
nulidad sino que lo que ha sucedido es que por vía de jurisprudencia se ha establecido un régimen de
excepción que aplica de forma particular al aprovechamiento.
1.3.2.2. La jurisprudencia constitucional garantiza que los recicladores puedan hacerse cargo del
aprovechamiento en el marco de la prestación del servicio público de aseo
El estudio de la jurisprudencia relevante de la Corte Constitucional muestra que esa Corporación no sólo
amplió el espacio de participación de las “organizaciones autorizadas” sino que ordenó que los
recicladores de oficio fueran incluidos en el marco de la prestación del servicio de aseo, inicialmente para
el caso del Distrito Capital pero luego, para los otros municipios al punto que hoy se puede afirmar que la
aplicación de las sentencias correspondientes no se limita a los respectivos sujetos procesales sino que
surten efectos inter pares.
1.3.2.2.1. Las “organizaciones autorizadas” pueden participar de la prestación generalizada de los
servicios públicos
La ampliación del espacio de las “organizaciones autorizadas” tuvo lugar en el marco de la revisión
abstracta de constitucionalidad con la Sentencia C-741 de 2003. En esta providencia, la Corte
Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 15.4 citado “en el entendido de que tales
organizaciones también podrán competir en otras zonas y áreas siempre que cumplan las condiciones
establecidas en la ley”.
Esta decisión no reglamenta formalmente y de manera específica las condiciones de realización del
aprovechamiento pero sí contempla consideraciones y reglas de participación que claramente benefician
a la población recicladora y sus integrantes.
En la Sentencia C-741 de 2003, la Corte comenzó por poner de presente que el artículo 365 Superior había
establecido los tipos de persona que podían participar en el ámbito de los servicios públicos al establecer
los mismos podrían ser prestados “por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas,
o por particulares”.
Sostuvo que así lo había entendido el legislador con la expedición de la Ley 142 de 1994 al señalar que las
“organizaciones autorizadas” podían participar en la prestación de servicios públicos domiciliarios y al
diferenciar su régimen legal “del régimen aplicable a las empresas de servicios públicos y de otras formas
de organización, inspiradas principalmente por un interés empresarial”.
Señaló que la introducción de un régimen de menor exigencia aplicable a las “organizaciones autorizadas”
era razonable pues por esta vía se buscaba garantizar la prestación de los servicios en zonas marginadas y
en municipios menores.

17
Ahora bien, la Corte constató, con base en las pruebas que había recaudado que, en la práctica, las
“organizaciones autorizadas” constituían la principal alternativa a través de la cual sectores de la población
tradicionalmente marginados podían participar en la prestación de servicios públicos y que era mediante
“este tipo de organizaciones que estos sectores pueden superar las condiciones de marginación y participar
activa y efectivamente en la vida económica y social del país”.
Por ello mismo, la alta corporación estimó que resultaba desproporcionado que “cuando el mercado no es
atractivo, se permite que las “organizaciones autorizadas” presten los servicios que las empresas no están
dispuestas a prestar” pero cuando “el mercado resulta atractivo, solo quienes persigan un ánimo de lucro
tendrían el privilegio de entrar”.
Finalmente, la Corte sostuvo que las consideraciones acá resumidas llevaban a “condicionar la
exequibilidad del numeral 15.4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994 parcialmente acusado a que tales
organizaciones también podrán competir en otras zonas y áreas, es decir, en cualquier lugar del territorio
nacional. No le corresponde a la Corte indicar las condiciones en que éstas podrán participar en dicha
competencia puesto que la fijación del régimen de la prestación de los servicios públicos ha sido atribuida
al legislador y es éste, por lo tanto, el que señala las condiciones en que pueden hacerlo. Éstas deben
respetar el mandato constitucional según el cual el Estado, no solo el legislador, promoverá las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados
(artículo 13, inciso 2, C.P.), sin que ello implique desconocer los otros parámetros constitucionales que
protegen los derechos de los usuarios de los servicios públicos y garantizan el cumplimiento de los fines
sociales del Estado”.
La importancia específica de este precedente, radica en que permite que organizaciones distintas a
sociedades anónimas, puedan participar de forma generalizada en la prestación de los servicios públicos
“siempre que cumplan las condiciones establecidas en la ley”.
Ciertamente, la Corte no especificó cuáles serían esas “condiciones de ley” sino que estipuló que esta
responsabilidad recaía sobre el legislador. Ahora bien, han trascurrido más de diez años sin que el
legislador se pronuncie sobre el tema. En estas condiciones, es legítimo cuestionar si el ejercicio de un
derecho constitucional debe quedar en suspenso indefinidamente mientras no medie pronunciamiento
del legislador (“interpositio legislatoris”) o si luego de un período de más de una década, es viable exigir
su reconocimiento así sea por vía de decisiones administrativas9
.
9 El Concepto 452 de 2012 expedido por la Superintendencia de Servicios Públicos, precisa el punto en los siguientes términos:
“Estas comunidades organizadas como prestadoras de servicios públicos, son entidades sin ánimo de lucro, y pueden ser las
organizaciones comunitarias: como juntas de acción comunal, juntas administradoras y asociaciones de usuarios, así como las
organizaciones de carácter asociativo: pre-cooperativas, cooperativas (Ley 454 de 1998) y las administraciones públicas
cooperativas, cuyo régimen legal de constitución y funcionamiento está estipulada en la ley de manera particular y corresponde a
quienes tienen la voluntad de asociarse, definir la figura a través de la cual se va a operar y en consecuencia, seguir el
procedimiento que cada régimen señale para su constitución. | Tratándose de comunidades organizadas, los requisitos mínimos
a cumplir para prestar servicios públicos domiciliarios, fuera de los especificados en el régimen legal particular a la forma que
adopten, son, el deber de registrarse en la Cámara de Comercio con jurisdicción en su respectivo domicilio (artículo 3 Decreto 421
de 2000), inscribirse ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación respectiva, y obtener
las respectivas concesiones, permisos y licencias a que se refieren los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994. […] En conclusión,
las cooperativas pueden ser prestadores de servicios públicos domiciliarios, siempre y cuando en sus estatutos este previsto el
desarrollo de tales actividades y observen la normatividad sobre servicios públicos consagrada en la Ley 142 de 1994, en la
regulación expedida por las Comisiones de Regulación y demás normas aplicables a lo prestadores de servicios públicos. Su
naturaleza jurídica esta prevista en la ley 454 de 1994, instituidas como organizaciones de economía solidaria, sin ánimo de lucro,

18
La relevancia de esta consideración consiste en que pone de presente que hay caminos para exigir que la
participación de las organizaciones de recicladores en el esquema formal del servicio público de aseo no
se tenga que surtir necesariamente a través de sociedades anónimas sino que es viable también que lo
hagan por medio de otro tipo de “organizaciones autorizadas”.
1.3.2.2.2. Los fallos proferidos por la Corte Constitucional en sede de tutela a favor de los
recicladores, confirman que sus organizaciones están facultadas para participar de la
prestación del componente de aprovechamiento incluso a título de personas naturales y
sin tener que asumir la forma de sociedades anónimas
La Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse en desarrollo de procesos de tutela sobre los recicladores
y el reciclaje en varias oportunidades. La Sentencia T-724 de 2003 y los autos que le han dado desarrollo
posterior, constituyen un hito en este campo dada la conceptualización que ha habido sobre el alcance del
derecho fundamental que asiste a este sector de la población en relación con el servicio público de aseo.
La Sentencia T-291 de 2009 y la Sentencia T-387 de 2012 constituyen también referentes aplicables.
Estas decisiones, incluidos los autos dictados a su amparo, van a ser retomados nuevamente en las
secciones siguientes cuando se analicen las condiciones específicas de orden constitucional que debe
satisfacer la política pública de inclusión socio-económica para el caso específico de los recicladores de
Bogotá.
Para los propósitos de esta sección, es del caso subrayar que en todas estas providencias se contempla
que los destinatarios del derecho de participar en la prestación del servicio son tanto las personas
naturales como las organizaciones que las agrupan.
Así pues, se tiene que la Sentencia T-724 de 2003 fue concedida a una persona natural, Silvio Ruiz Grisales,
y a una organización de segundo nivel, la Asociación de Recicladores de Bogotá – ARB.
Los derechos fundamentales protegidos en esa oportunidad fueron, entre otros, “la igualdad y el trabajo
de los actores”. La igualdad es una categoría jurídica que tiene particular sensibilidad cuando los asuntos
en juego guardan relación con personas que tradicionalmente han sido objeto de discriminación o
marginamiento. El reconocimiento, a título de garantía fundamental, de determinados derechos
económicos a favor de los recicladores se concreta a través de mecanismos que permitan propiciar
condiciones de generación de igualdad real y efectiva. Por su parte, el derecho al trabajo, es inherente a
las personas naturales así lo ejerzan a través de vehículos jurídicos de diversos tipos. Las sociedades
anónimas son uno de ellos pero hay otros que para el caso de los recicladores pueden ser preferibles, tal
como sucede con “las organizaciones, cooperativas y asociaciones” que se habían previsto en el Decreto
1713 de 20012.
Es interesante observar además que en la Sentencia T-724 de 2002, la Corte estableció que las acciones
afirmativas a favor de este sector de la población, se debían realizar en la esfera de la contratación del
servicio público de aseo. En efecto, en dicho fallo, la alta Corporación previno a la UESP “para que en
futuras ocasiones incluya acciones afirmativas a favor de los recicladores de Bogotá, cuando se trate de la
contratación de servicios públicos de aseo, debido a que la actividad que ellos desarrollan está ligada con
creadas con el objeto de producir, distribuir y consumir conjunta y eficientemente, bienes y servicios para satisfacer las necesidades
de sus miembros y al desarrollo de obras de servicio a la comunidad en general”.

19
dicho servicio, a fin de lograr condiciones reales de igualdad y de dar cumplimiento a los deberes sociales
del Estado, y que por ningún motivo vuelva a reincidir en las omisiones en que incurrió en la Licitación No.
01 de 2002, respecto de los recicladores de Bogotá”.
La Sentencia T-387 de 2012, presenta también unos elementos adicionales que vale la pena resaltar. Este
proceso se origina con motivo de la pretensión de los recicladores de Popayán para que se les incluyera
en el modelo de prestación del servicio de aseo, objeto de una futura licitación. En esa ocasión, el juez de
instancia había concedido la tutela de la referencia, había suspendido mencionado proceso licitatorio y
había ordenado la reformulación de los pliegos de condiciones en aras de garantizar la participación real
y efectiva de los recicladores.
En virtud de esa decisión, la Alcaldía de Popayán expidió el Decreto 158 de 2011 “por medio de la cual se
hace una convocatoria a las Organizaciones de Recicladores en cumplimiento de un fallo de tutela”. El
objetivo de esta convocatoria radicaba en celebrar convenios con dichas organizaciones para asignarles la
prestación del servicio de recolección de residuos aprovechables y para definir con ellas las respectivas
rutas de recolección selectiva.
Según la Corte “la Alcaldía Municipal de Popayán dejó el negocio del reciclaje exclusivamente en cabeza
de los recicladores; sin embargo, no se limita a ello, sino que también propone brindarles toda la
colaboración posible para facilitar su labor. | Al observar las pruebas allegadas se encuentra que, el 10 de
marzo de 2011, la Alcaldía Municipal de Popayán expidió el Decreto 158 de la misma anualidad, en virtud
del cual se hizo una convocatoria a las organizaciones de recicladores para la celebración de un convenio
que garantizara sus derechos a la igualdad, participación, trabajo digno y justo, y a la libre empresa”.
Es del caso señalar además que la legalidad del Decreto Municipal 158 de 2011 mencionado no ha sido
controvertida a pesar de que este acto administrativo procura la asignación de un componente del servicio
público de aseo a un sector específico de la sociedad, a los recicladores de oficio y de sus respectivas
organizaciones, sin exigirles de forma alguna que se constituyan en sociedades anónimas.
Los fallos mencionados permiten así extraer tres conclusiones relevantes para los efectos de la presente
sección. Primera, los recicladores tienen el derecho fundamental a contar con medidas a través de las
cuales se propenda por su protección en condición de grupo marginado de la sociedad. Segunda, estas
medidas de protección se concretan en el derecho que asiste a los recicladores a ser incluidos en el marco
de la prestación formal del servicio de aseo y, en particular, participar en la prestación del componente de
aprovechamiento. Tercera, la jurisprudencia constitucional por medio de la cual se protege el derecho
fundamental de los recicladores a participar en el modelo de prestación del servicio público de aseo,
implica la inaplicación de las prescripciones de la Ley 142 de 1994 que exigen que la participación de los
particulares en la prestación de los servicios públicos se surta a través de la figura de las sociedades
anónimas e igualmente de aquéllas que impiden que en su prestación participen de forma directa personas
naturales.
2. Revisión integral del régimen constitucional de protección de los recicladores de oficio de Bogotá
Esta sección recava sobre los criterios y parámetros que ha establecido la jurisprudencia constitucional en
relación con el deber de implementación de acciones específicas orientadas a lograr la inclusión social y
económica de la población recicladora que asiste a los distritos y municipios del país y, particularmente, al
Distrito Capital a través de la UAESP.

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La adecuada identificación e interpretación de los criterios que la jurisprudencia constitucional ha
señalado en esta esfera, permite hacer claridad sobre los estándares mínimos que deben observar los
responsables del diseño de la política prevista para tal finalidad.
Este punto tiene una importancia medular en el actual escenario jurídico. En efecto, nótese que la Corte
ha ordenado en sede de revisión de tutela la suspensión de tres procesos licitatorios relativos al servicio
público de aseo10
y al menos un juzgado de instancia ha hecho lo propio en su respectivo ámbito de
decisión11
. La identificación de estos estándares mínimos ayuda además a formular diversas alternativas
legítimas a las que puede acudir el Distrito Capital para dar cumplimiento a un mandato superior cuyo
acatamiento ha postergado por más de diez años.
La subsección 2.1. estudia las razones de orden conceptual que a juicio de la Corte Constitucional
configuran un régimen de protección a favor de los recicladores de oficio. La subsección 2.2. repara sobre
los requerimientos de orden constitucional que debe contemplar la política pública del Distrito Capital en
materia de inclusión real y efectiva de los recicladores de Bogotá y describe las omisiones y errores en las
que incurrió el proceso licitatorio 001 de 2011 iniciado por la UAESP. En la sección 2.3. se analiza si el
régimen de protección de los recicladores abarca incluso la existencia de reglas excepcionales de
contratación pública.
2.1. Los parámetros desarrollados en la jurisprudencia constitucional sobre el régimen de protección
de los recicladores de oficio
En la sección primera de este documento se indicó que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que
los recicladores son depositarios del derecho de participar en la prestación del componente del
aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo.
Esta subsección repara sobre las razones de orden superior que llevaron a la Corte a reconocer dicho
derecho y que justifican el mandato de protección constitucional que esa Corporación ha impartido a favor
de los recicladores de oficio, inicialmente en Bogotá y luego en otros municipios del país.
Para tal propósito, se hace una revisión cronológica de las decisiones que ha proferido el Alto Tribunal en
relación con el derecho de los recicladores a que se les incorpore en el esquema formal de la prestación
del servicio público de aseo. Se hace referencia igualmente a las consideraciones jurídicas y fácticas que
han confluido a la conceptualización de este mandato superior.
2.1.1. Evolución cronológica de la jurisprudencia constitucional relativa al régimen de protección de los
La Sentencia T-724 de 2003 constituye el primer pronunciamiento de la Corte Constitucional en relación
con el régimen de protección de los recicladores de oficio. En esa oportunidad, el Alto Tribunal señaló que
10 Cfr. (i) Auto 150 de 2009 por medio del cual se ordenó suspender la Convocatoria Pública N. 002 de 2009 para la contratación
de la operación del servicio de recolección, barrido y limpieza en Cali; (ii) Auto 091 de 2010 por medio del cual se ordenó suspender
la Licitación Pública N. 001 de 2010 para la concesión de la administración y operación del relleno sanitario de Doña Juana, en
Bogotá; y (iii) Autos 180 y 183 de 2011 por medio de los cuales se ordenó suspender la Licitación Pública N. 001 de 2011para la
concesión bajo la figura de las ASE’s del servicio de aseo en Bogotá.
11 Se trata del Juzgado Tercero Penal Municipal para Adolescentes en sentencia proferida el doce 12 de agosto de 2012. Para el
efecto, cfr. Sentencia T-387 de 2012 de la Corte Constitucional.

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la entonces UESP “no observó el mandato constitucional que la constriñe a adoptar medidas a favor de
grupos marginados o discriminados, como lo son los recicladores” pues si bien los pliegos establecían el
deber a cargo de los concesionarios de “realizar la recolección del material recuperable, mediante una ruta
de recolección selectiva y disposición de los mismos en los centros de reciclaje o de acopio”, no incluyeron
“ninguna medida efectiva que permita la participación de la Asociación de Recicladores de Bogotá, como
grupo marginado de la sociedad, tendiente al mantenimiento y fortalecimiento de la actividad que han
venido desarrollando a través del tiempo, como medio de subsistencia”.
El fragmento citado muestra que en esa ocasión, la Corte reconoció que los recicladores constituían un
grupo marginado, situación que los convertía en un sector de la sociedad merecedor de un especial
régimen de protección. Resaltó además que la realización continuada de la actividad que ejercían, incidía
igualmente en la configuración de un derecho fundamental a su favor.
La sentencia que se comenta muestra igualmente que no cualquier medida es válida en tanto que
instrumento de inclusión social. Por ejemplo, en este mismo caso, el Alto Tribunal lamentó que la
alternativa ofrecida por la UESP consistiera en prever una obligación de contratación de recicladores y de
personas pertenecientes a otros grupos marginados (p.e. desplazados) para realizar labores de corte de
césped y de poda de árboles pues consideró que la medida era impertinente (al menos para el caso de los
recicladores dado que el corte de césped y la poda de árboles no era su oficio natural) e insuficiente (en
razón de la muy baja capacidad de absorción real de personas beneficiarias de la iniciativa).
La Corte ratifica así que el Estado tiene una obligación general de velar por la inclusión de personas en
condiciones de marginalidad. Esta obligación cobra particulares características cuando la administración
modifica el entorno en el cual el grupo de personas expuesto a la situación de exclusión realiza una
actividad tradicional de la cual obtiene su sustento.
Esta consideración llevó la Corte a establecer un deber a cargo de la UESP de incluir en futuras ocasiones
“acciones afirmativas a favor de los recicladores de Bogotá, cuando se trate de la contratación de servicios
públicos de aseo, debido a que la actividad que ellos desarrollan está ligada con dicho servicio, a fin de
lograr condiciones reales de igualdad y de dar cumplimiento a los deberes sociales del Estado, y que por
ningún motivo vuelva a reincidir en las omisiones en que incurrió en la Licitación No. 01 de 2002, respecto
a los recicladores de Bogotá”.
La decisión en comento abarca así los tres primeros parámetros básicos que dan estructura al régimen
jurisprudencial de protección a favor de los recicladores. Primero, esa Corporación determinó que la
protección a favor de los recicladores se debe surtir en el ámbito de la contratación del servicio público de
aseo. Segundo, la Corte no fijó una fecha específica sino que impartió una orden abierta en el tiempo. Esta
modalidad de orden implica que perdura hasta que las obligaciones asignadas por la Corporación a la ahora
UAESP hayan sido debidamente satisfechas. Tercero, estableció un deber negativo a cargo de la UAESP en
el sentido de evitar nuevas omisiones que perpetraran la situación de marginalidad de la población
recicladora del Distrito.
La Sentencia T-291 de 2009 constituye un segundo precedente relevante a pesar de las diferencias que
hay entre ambos casos. Esta providencia se origina con la tutela interpuesta por un número significativo
de recicladores cuya fuente de sustento se veía amenazada debido al proyecto de cierre del botadero de
Navarro en la ciudad de Cali.

22
En esa ocasión, la Corte reconoció la competencia del Estado para tomar medidas que afectaran grupos
marginados o discriminados siempre y cuando respetare reglas estrictas. Esa Corporación sostuvo que en
situaciones de tal naturaleza corresponde a la entidad demostrar (i) que el objetivo que se persigue a
través de la medida objeto de la controversia, es imperioso; (ii) que la medida como tal es necesaria para
alcanzar el objetivo; y (iii) que ha implementado mecanismos de mitigación tendientes a subsanar las
consecuencias de la medida sobre el grupo afectado.
En el fallo que se comenta, la Corte resalta también que los recicladores “hacen parte de un grupo social
tradicionalmente marginado y discriminado” debido a que “viven en condiciones de extrema pobreza,12
marcados por altos niveles de discriminación y exclusión13
”. Por ello mismo, “no es difícil comprender que
los recicladores informales sobreviven en un ambiente físico y social hostil.14
Por un lado tienen que
enfrentar los múltiples estigmas sociales, que se generan por la simple asociación de una actividad, con
elementos que la sociedad desecha. […]. La sociedad rechaza la basura y extiende dicho rechazo a quienes
trabajan con ella. Por eso, predominan una serie de estereotipos que terminan por ubicar a los recicladores
en lo más bajo de la sociedad y por generar una visión de que son molestos, huelen mal, suelen robar,
entorpecen el tránsito, ensucian la ciudad.15
Los prejuicios en contra de los recicladores son de tal magnitud
que se ha llegado hasta el punto de adelantar campañas de “limpieza social” para ‘deshacerse’ de ellos.16
”.
La Sentencia T-291 de 2009 representa así el primero de los precedentes en que la Corporación profundiza
en concreto y con base en elementos fácticos concretos sobre la situación de marginalidad de los
recicladores.
El Alto Tribunal agrega que los recicladores realizan una labor que produce beneficios colectivos que la
sociedad ignora, lo cual radicaliza la condición de marginalidad en la cual se encuentra este sector de la
población. En efecto, “un aspecto que no puede ser desatendido sobre la situación de marginamiento al
que se ven abocados los recicladores, tiene que ver con la invisibilidad de su trabajo en términos de utilidad
social. La actividad que han realizado los recicladores durante años, ha traído indiscutibles beneficios a la
sociedad, al haber mitigado, en buena parte, los efectos ambientales generados por los indiscriminados
procesos de industrialización y de asentamiento urbano. Pero lejos de ser valorados, cada día más se les
invisibiliza y se les excluye de las posibilidades de participar del mercado que conocen. Porque lo que es
cierto, es que si bien esta es una población que no ha contado con mayores oportunidades, que carece en
buena parte de educación y formación ocupacional, producto de una larga experiencia en la realización de
una actividad informal, conoce bien de qué se trata el reciclaje”.
Esta consideración va más allá de los contemplados inicialmente con la Sentencia T-724 de 2003. En esa
primera ocasión, la Corte había señalado que el derecho de inclusión de los recicladores encontraba
sustento en las condiciones de marginalidad en la cual se encontraban. La Sentencia T-291 de 2009 agrega
12 La Fundación Civisol suministró a la corte, diferentes videos que ilustran las condiciones de vida de varios de los recicladores de
Navarro.
13 Varios estudios dan cuenta de que la informalidad en las actividades económicas genera exclusión social. A este respecto puede
consultarse, entre otros, Carpio Jorge, Klein Emilio e Irene Novacovsky, Informalidad y Exclusión Social. La economía informal:
Mario Tejeriro. Abril 30 de 2004. Consultado en http://www.cep.org.ar
14 Martín Medina. Reciclaje de Desechos Sólidos en América Latina. Consultado en:
http://aplicaciones.colef.mx:8080/fronteranorte/articulos/FN21/1-f21
15 Ibíd.
16 Los hechos de violencia a los recicladores en Colombia, son ampliamente reseñados por los estudiosos de los fenómenos
sociales del reciclaje informal. Sólo basta recordar el infame descubrimiento de 40 cadáveres de recicladores en la Universidad
Libre de Barranquilla. Estos recicladores se les asesinó con el propósito de vender sus órganos para transportes, y el resto de sus
cuerpos vendidos para ser disectados por estudiantes de medicina.

23
que su derecho de inclusión encuentra sustento también en el hecho de que son ejecutores de una
actividad que no goza de reconocimiento social a pesar de que los beneficios colectivos que comporta.
Esta consideración conduce a un cuarto parámetro relevante. Nótese que con esta tesis, la Corte cambia
los términos de la ecuación que fundamenta la obligación a cargo del Distrito (y, de forma más general, a
cargo del Estado) de implementar medidas de protección a favor de los recicladores. Las consideraciones
expuestas en la Sentencia T-724 de 2003 suponen que el flujo de la acción de inclusión sigue una sola
dirección: de las entidades del Estado a los recicladores. Esa providencia sólo repara sobre lo que los
recicladores reciben o deben recibir de la sociedad.
La Sentencia T-291 de 2009 plantea en un cambio una situación en el cual el flujo de acciones beneficiosas
sigue una doble dirección. En efecto, esta providencia muestra que si bien los recicladores son o deben
ser receptores de acciones afirmativas por parte del Estado, también señala que su actividad acude a la
prestación del servicio público de saneamiento ambiental previsto en el artículo 49 Superior lo cual les
confiere un cierto derecho de compensación.
El Auto 268 de 2010 reiteró esta tesis. En esta providencia, la Corte insistió, primero, en que la condición
de marginalidad de los recicladores justificaba que se adoptaran medidas de inclusión a su favor. Pero
además, la Corte subrayó la importancia de “denotar que no sólo por tales situaciones deben ser
favorecidos por acciones afirmativas. Como se señaló anteriormente existen otros criterios materiales que
justifican que los recicladores sean sujetos de especial protección constitucional, y uno de ellos es la labor
ambiental que cumplen, así como el hecho de que la sociedad entera se beneficie de la misma a pesar de
que ellos no necesariamente se vean favorecidos o retribuidos por ella” (subrayas fuera de texto).
Más adelante, esa Corporación reitera que “la participación de los recicladores, definidos por la
normatividad en comento como ‘(…) la persona natural o jurídica que presta el servicio público de aseo en
la actividad de aprovechamiento’, no sólo los favorece a ellos brindándoles la posibilidad de obtener
remuneración por su trabajo, sino que, por sobre todo, beneficia a la colectividad en el sentido de proteger
nuestro entorno natural, así como el de las generaciones futuras. Esto contrasta con la situación de
discriminación y marginación en la que se encuentran, pero es menester enfatizar que ambas sustentan y
legitiman las acciones afirmativas que frente a ellos han de adoptarse”.
El reconocimiento que hizo la Corte de los recicladores en tanto que generadores de un beneficio colectivo,
estuvo acompañado de la asignación de un particular derecho político. En efecto, en el Auto 268 de 2010
y luego en el Auto 275 de 2011, la Corte Constitucional indicó que el derecho de participación de los
recicladores cubre dos esferas diferentes pero concomitantes. “Por un lado -dijo la Sala-, se encuentra su
intervención en la formulación de los PGIRS, y, por el otro, se halla su participación en las actividades de
recuperación y aprovechamiento. Esto último debe servir para consolidarlos productivamente y mejorar
sus condiciones de vida, por lo que se acentúa – aún más – la necesaria eficacia de las acciones
afirmativas”. En estas condiciones, se observa, que el espacio de participación que la jurisprudencia
constitucional reconoce a los recicladores en cuanto a la formulación del PGIRS representa el quinto
criterio que debe tomarse en consideración.
La participación de los recicladores en la formulación del PGIRS y, de manera más amplia, en modelo de
reciclaje de Bogotá busca que las medidas que se implementen no sean “simbólicas” o “inanes” sino que
sean eficientes y acudan al cumplimiento del objetivo previsto.

24
Las consideraciones expuestas en la Sentencia T-387 de 2012 contienen un sexto parámetro que se debe
tomar en consideración para los propósitos del tema bajo análisis. En esa oportunidad, la Corte comenzó
por resaltar que el caso de Bogotá era diferente al de Popayán dado que el primero versaba sobre la
licitación del servicio mientras que el segundo trataba sobre una convocatoria para la vinculación de un
socio estratégico que participara de una nueva empresa encargada del servicio de aseo.
Una vez hecha esta diferenciación, el Alto Tribunal señaló que con la política objeto de estudio, Popayán
había acatado la jurisprudencia constitucional dado que desde el principio el Municipio había establecido
que “la Nueva empresa prestadora del servicio de aseo no estará a cargo de la actividad de recolección y
transporte de los residuos aprovechables que se recolecten mediante ruta de recolección selectiva, toda
vez que esta actividad estará a cargo y responsabilidad de los recicladores organizados del Municipio de
Popayán.” (Subrayas originales).
La Corte agrega que la escritura de constitución de la sociedad en comento ratifica el interés del Municipio
de proteger el ámbito de acción de los recicladores dado que en la misma se deja constancia de que “la
actividad del reciclaje es y será de los recicladores”.
Finalmente, esa Corporación concluyó: “Como reiteradamente se ha expresado, la Alcaldía Municipal de
Popayán dejó el negocio del reciclaje exclusivamente en cabeza de los recicladores; sin embargo, no se
limita a ello, sino que también propone brindarles toda la colaboración posible para facilitar su labor. | Al
observar las pruebas allegadas se encuentra que, el 10 de marzo de 2011, la Alcaldía Municipal de Popayán
expidió el Decreto 158 de la misma anualidad, en virtud del cual se hizo una convocatoria a las
organizaciones de recicladores para la celebración de un convenio que garantizara sus derechos a la
igualdad, participación, trabajo digno y justo, y a la libre empresa”.
De la afirmación transcrita, se deduce no sólo que existe un deber de parte de los municipios de garantizar
que los recicladores de oficio participen del negocio del reciclaje, sino además, y esto es lo relevante, que
para garantizar este deber, los municipios pueden incluso dejar que la cadena que conforma el negocio
del aprovechamiento en el marco formal de la prestación del servicio público de aseo, quede
exclusivamente bajo el control de los recicladores. Esto último no impide, en todo caso, desde la óptica
constitucional, que otros actores económicos realicen actividades de aprovechamiento y de reciclaje
aunque sí confiere una serie de argumentos para sustentar que los respectivos distritos y municipios
eventualmente estarían facultados para excluirlos de la esfera del servicio público que se comenta.
2.1.2. Resumen de los elementos esenciales que conforman el régimen constitucional de protección de
En conclusión, se observa que los parámetros básicos establecidos por la jurisprudencia constitucional
acerca de las características del derecho fundamental de inclusión que asiste a los recicladores de oficio,
son los siguientes: (i) las medidas de inclusión a favor de los recicladores se debe surtir en el ámbito de la
contratación del servicio público de aseo; (ii) la protección otorgada es indeterminada en el tiempo lo cual
implica que la obligación (particularmente para el caso del Distrito Capital) sólo cesa cuando el objetivo
que se persigue haya sido satisfecho de forma real y efectiva; (iii) el deber de inclusión abarca el hecho de
evitar nuevas omisiones que perpetúen la situación de marginalidad de la población recicladora del
Distrito; (iv) la inclusión de los recicladores de oficio debe tomar en consideración no sólo las acciones de
las que deben ser receptores sino que considera además, y sobre todo, el beneficio ambiental que ellos
han producido tradicionalmente; (v) el derecho de participación de los recicladores abarca una faceta
política que les permite incidir, en el marco del PGIRS, en el diseño de un modelo de reciclaje que reúna

25
las características que ellos requieren para poder subsistir y que no les imponga cargas adicionales; y (vi)
las medidas a favor de los recicladores podrían autorizar incluso que se establezcan ciertos ámbitos de
exclusividad a favor de los recicladores de oficio aunque el alcance de las respectivas políticas en esa
dirección debe ser evaluada en cada caso a la luz de las razones específicas que la legitiman.
Todos estos parámetros se alcanzan y se concretan en el ámbito de una política pública que debe ser
implementada por las autoridades distritales o municipales y, de forma específica, por el Distrito Capital a
través de la UAESP aunque bajo el estricto escrutinio constitucional.
Se trata, por tanto, de una política que ha de observar unos contenidos mínimos, de naturaleza meramente
instrumental, sin los cuales la acción del Estado se torna ineficiente o insuficiente respecto de los objetivos
superiores estipulados en la jurisprudencia constitucional. La sección siguiente repara sobre este
particular.
2.2. Los elementos básicos que debe contemplar la política pública de inclusión de los recicladores
para poder superar el escrutinio constitucional
En esta subsección se repara sobre los elementos básicos que a juicio de la Corte Constitucional debe
incorporar la política de inclusión de los recicladores de oficio de Bogotá. Para tal efecto, se acude
principalmente a los Autos 268 de 2010 y 275 de 2011 dado que es en estas dos providencias donde la
Sala ha tenido oportunidad de reparar sobre los aspectos prácticos de las medidas de inclusión que ha
diseñado la administración local y de establecer si las mismas se adecúan o no a los objetivos
constitucionales establecidos inicialmente en la Sentencia T-724 de 2003. También se acude en lo
pertinente a las demás providencias que la Alta Corporación ha proferido sobre el tema.
La reflexión que se presenta en esta subsección es de naturaleza meramente fáctica pues recae sobre los
elementos que la Corte ha enunciado para evaluar el grado de efectividad de las acciones concretas que
la administración distrital ha puesto en marcha con el ánimo de dar cumplimiento a lo ordenado.
Así lo ha manifestado la propia Corporación. Por ejemplo, en el Auto 268 de 2010, la Sala indicó que en
ese caso “el debate central se circunscribe a la eficacia de las acciones afirmativas, respecto de las cuales
se cuestiona la representación de la población recicladora, la antigüedad y calidad –en términos
cuantitativos de miembros- de las organizaciones con posibilidad de ser vinculadas a las empresas
oferentes, y la magnitud del aprovechamiento de residuos sólidos”.
Se trata así de un análisis de adecuación en virtud del cual se evalúa en sede de tutela si las actuaciones
acometidas por la administración distrital son conducentes en relación con los objetivos establecidos por
la Corte Constitucional en procura de que se garanticen los derechos fundamentales de los recicladores
de oficio. La subsección 2.2.1. contiene el recuento de estos elementos. La sección 2.2.2. presenta un
análisis de las razones que ha expuesto la Corte Constitucional para declarar la inadecuación constitucional
del modelo de servicio de aseo que se había previsto en la licitación 001 de 2011 de la UAESP.
2.2.1. Recuento de los elementos básicos que debe contener una política eficiente de inclusión social de
La inclusión real y efectiva de los recicladores de oficio en el marco de la prestación del servicio público de
aseo, queda condicionada a que se obedezcan doce elementos o requisitos básicos que han sido señalados
por en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Estos elementos, que se enuncian a continuación,

26
ayudan a evaluar el grado de adecuación constitucional de las políticas que diseñen e implementen las
autoridades competentes en la esfera del aprovechamiento y de la inclusión de los recicladores.
Primero, la vinculación de los recicladores debe hacerse en su condición de empresarios de las basuras y
no por medio de su contratación laboral. Esta regla fue introducida incluso a partir de la Sentencia T-724
de 2003. En esa oportunidad, la Sala reconoció que la vulneración de las garantías fundamentales de los
recicladores obedecía que la UESP no había contemplado “ninguna medida efectiva que permita la
participación de la Asociación de Recicladores de Bogotá, como grupo marginado de la sociedad, tendiente
al mantenimiento y fortalecimiento de la actividad que han venido desarrollando a través del tiempo, como
medio de subsistencia”.
Sin perjuicio de la referencia específica a la Asociación de Recicladores de Bogotá (punto que la Corte ha
matizado en sus providencias posteriores sobre el tema), el fragmento citado tiene una importancia
especial dado que establece un lazo entre los recicladores y “la actividad que han venido desarrollando a
través del tiempo, como medio de subsistencia”.
Esa actividad no ha sido nunca la de empleados de manera que no es a través de su vinculación laboral
como debe garantizarse su derecho de inclusión. Así lo sostuvo de manera expresa el Alto Tribunal en la
Sentencia T-291 de 2009 y luego en el Auto 268 de 2010, cuando manifestó que el derecho de los
recicladores no se agotaba con “su incorporación como empleados sino que debe contemplar la posibilidad
de que puedan continuar su desempeño como empresarios de la basura”.
La contratación laboral es, por tanto, una alternativa válida siempre que tenga una función secundaria. La
consolidación de los recicladores en calidad de empresarios de la basura es el objetivo principal.
Segundo, la vinculación de los recicladores de Bogotá al esquema formal del servicio de aseo se debe surtir
en la esfera de los contratos destinados a su prestación. Es interesante agregar en fallos posteriores tales
como la Sentencia T-291 de 2009 y la Sentencia T-387 de 2012, la Corte ha ido extendiendo de manera
expresa a las autoridades de otros municipios tales como Cali y Popayán respectivamente, al punto que
hoy resultaría innegable la obligación que cobija de manera generalizada a dichos entes territoriales y que
les exige implementar mecanismos de inclusión de los recicladores de oficio cuando quiera que procedan
a la contratación de cualquiera de los componentes que integran el servicio público de aseo. De hecho, la
revisión de la jurisprudencia constitucional muestra que esta obligación podría conservar su vigencia
mientras que el respectivo distrito o municipio no demuestre que ha satisfecho ya el deber a su cargo de
implementar medidas eficientes de inclusión de los recicladores de oficio. Se trata así, claramente, de una
restricción fuerte que pesa sobre dichas entidades territoriales y que sólo puede ser superada en la medida
en que satisfaga de manera razonable la obligación constitucional que les asiste de garantizar condiciones
de igualdad real y efectiva de los recicladores en la esfera de su actividad tradicional.
Esta obligación es manifiestamente ineludible en relación con la prestación del servicio público
complementario de aprovechamiento. En efecto, la Corte ha validado de manera expresa que dicha
actividad “esté en cabeza de sus destinatarios naturales -los recicladores” (subrayas fuera de texto)17
.
Tercero, es incuestionable que el servicio que los recicladores prestan a la sociedad en su calidad de
prestadores del servicio de aprovechamiento, así esta actividad se desarrolle en condiciones de exclusión,
tiene que ser objeto de remuneración tarifaria. No obstante, la Corte constató que en la práctica no
17 Corte Constitucional. Auto 275 de 2011.

27
sucedía así. En efecto, “se observa la ausencia de remuneración formal del servicio público de recolección
y transporte de residuos aprovechables que se radica en cabeza de los recicladores, vía tarifa o a través de
un sistema de precios. Ello por cuanto si bien la metodología tarifaria prevista en la Resolución CRA 351 de
2005, consideró el aprovechamiento como un incentivo para los usuarios dentro del componente de
disposición final, dirigido a que disminuya la tarifa a partir del cálculo de un porcentaje de reducción de
residuos por efecto del aprovechamiento cuyo costo ‘será igual al valor que genera indiferencia en el costo
de disposición final al suscriptor, ajustado por las diferencias generadas por concepto de tramo excedente’,
lo cierto es que el servicio de recolección y transporte como componente tarifario es inexistente. Al
trasladar la prestación de este servicio al reciclador no se consagra ninguna remuneración vía tarifa, como
tampoco la obtendrá para efectos de formalizar su actividad de la comercialización de los residuos, en la
medida que no existe un sistema de precios unificado en los centros de acopio”18
.
Cuarto, debe garantizarse que los recicladores tengan acceso al material reciclable dado que los residuos
sólidos aprovechables constituyen el insumo sine qua non de su actividad empresarial. La Corte ha
analizado este punto en dos esferas diferentes, a saber, (i) en la relativa al servicio de disposición final en
cuyo caso el problema se dirige a la operación de los botaderos y rellenos sanitarios19
y (ii) en la relativa al
servicio de recolección y transporte en cuyo caso la cuestión recae sobre el diseño de las rutas y la
introducción de mecanismos que permitan diferenciar las rutas que encuentran su destino en el lugar de
aprovechamiento de aquéllas que se realizan en la cadena del aprovechamiento20
.
Quinto, el sistema debe tomar en consideración las dificultades de orden logístico que enfrentan los
recicladores de oficio para el desarrollo de su actividad. La ausencia de centros adecuados de acopio era
ejemplo de ello. En efecto, “no existen razonablemente centros de acopio y recepción del material
reciclable, cercanos a los sitios de recolección, y los vehículos de tracción humana no son idóneos ni eficaces
para el transporte de residuos en trayectos largos, si se tiene en cuenta que muchas áreas no cuentan con
centros de reciclaje y los existentes se ubican en zonas que demandan largos desplazamientos”21
.
El aparte transcrito demuestra que el escrutinio judicial de la Corte sobre el sistema de reciclaje se extiende
incluso a aspectos operativos específicos que si bien podrían parecer relativamente inocuos, generan un
impacto significativo en los recicladores dadas las condiciones precarias en que ellos ejercen sus
actividades.
Sexto, es menester identificar adecuadamente el tipo de organización con el cual se debe celebrar la
contratación. Como se sabe, los recicladores han establecido dos tipos diferentes de organización, las de
primer nivel y las de segundo nivel. Así se ratifica en los autos 268 de 2010 y 275 de 2011.
Las organizaciones de primer nivel agrupan personas naturales. Estas organizaciones suelen hacerse cargo
de zonas específicas de la ciudad y de atender las “rutas de recolección selectiva” que permiten la
obtención del material reciclable. Asumen igualmente una labor de apoyo logístico a sus miembros en
áreas tales como el transporte del material obtenido y la negociación de precios con algunos bodegueros
y otros compradores de menor tamaño.
18 Corte Constitucional. Auto 275 de 2011.
19 Ver la Sentencia T-291 de 2009 y el Auto 268 de 2010, ambos de la Corte Constitucional.
20 Ver el Auto 275 de 2011 de la Corte Constitucional.
21 Ver el Auto 275 de 2011 de la Corte Constitucional.

28
Las organizaciones de segundo nivel, por su parte, están integradas por las de primer nivel. Sus funciones
son principalmente la representación política ante las autoridades nacionales22
y distritales23
y con
determinados actores relevantes como las organizaciones multilaterales, los gremios y las ONG’s, y la
prestación de servicios de soporte como el otorgamiento de créditos y la prestación de servicios jurídicos
entre otras.
¿Existe una primacía de una sobre otra en tanto que destinatarias de la política de inclusión ordenada por
la Corte Constitucional? De manera general, no. La preponderancia que pueda tener una sobre la otra
depende de las características específicas del componente del servicio que se contrata en cada caso.
De hecho, esta distinción que tiene una clara importancia práctica. En el Auto 268 de 2010, la Corte había
señalado que las reglas relativas a la inclusión de los recicladores previstas en la licitación de la operación
del relleno sanitario de Doña Juana no eran “suficientes”, pues “sólo tienen en cuenta a organizaciones de
base de recicladores, lo que no conlleva la mayor representación y fortalecimiento de las organizaciones
de este grupo poblacional, ya que no se compagina con la magnitud de personas que ejercen este oficio, ni
con la estructura organizacional que han desarrollado incluso con ayuda de la aludida entidad”.
No obstante, en el Auto 275 de 2011 (en el cual se analizó la Licitación Pública 001 a través de la cual se
buscaba entregar en concesión los componentes de recolección, barrido, limpieza de vías y áreas públicas,
corte de césped, poda de árboles en áreas públicas y transporte de los residuos al sitio de disposición final),
la Corte tomó una posición contraria.
Esa Corporación sostuvo que la estructuración de un modelo de servicio que contemplaba la participación
de los recicladores a partir de sus organizaciones de segundo nivel, resultaba inadecuada. El Alto Tribunal
comenzó por advertir que la UAESP había pretendido “estructurar un modelo idéntico al planteado por la
Corte Constitucional para efectos de la administración, operación y mantenimiento integral del relleno
sanitario Doña Juana, sin detenerse a evaluar que cada componente tiene una finalidad diferente”. Más
adelante, la Sala agregó que el componente de recolección y transporte de residuos “presenta dificultades
a la hora de establecer un modelo asociativo con organizaciones de segundo nivel”.
Así pues, el punto es que la administración debe evaluar en cada caso y de forma razonable si la actividad
que se contrata debe ser contratada con una organización de primer o de segundo nivel.
Séptimo, sin perjuicio del punto anterior, existe una obligación a cargo de la administración de velar por
el fortalecimiento de las organizaciones de recicladores. Este deber abarca tanto las organizaciones de
primer como las de segundo nivel.
La Corte ha dicho de manera general sobre este tema que “las acciones [que emprenda la administración
local en la esfera del servicio público de aseo] deben propender por beneficiar formas asociativas de los
recicladores, no como fin en sí mismo, sino como medio para superar las condiciones de explotación y
22 La Ley 511 de 1999 “Por la cual se establece el Día Nacional del Reciclador y del Reciclaje”, es un buen ejemplo de los resultados
obtenidos por las organizaciones de recicladores como resultado de su función de representación política. Sucede lo mismo con
la Sentencia C-741 de 2003.
23 La Sentencia T-724 de 2003, cuyo sujeto obligado es la UAESP, es un claro ejemplo de ello. A esta providencia hay que agregar
los autos posteriores que le han dado desarrollo constitucional entre los cuales se resalta el Auto 268 de 2010 y el Auto 275 de
2011.

LOS PARÁMETROS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA INCLUSIÓN DE LOS RECICLADORES EN EL MARCO DE LA PRESTACIÓN DEL COMPONENTE DE APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO Y SU INCIDENCIA EN LOS CORRESPONDIENTES MODELOS DE NEGOCIO

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