La empresa publica en Colombia

a
econornia
colombianaRev' blica
'I n 207i Jul 988 $ 300.00
44111 Itomm
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pica

economia R
colombiana
No. 207 Julio de 1988 $ 300.00
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
ISSN 0120-4998 Tarifa postal No. 188
4 Editorial
iAquf no paso nada!
6 Indicadores econOmicos
9 Politica econOmica
Los compromisos adquiridos
con la banca internacional
Contraloria General de la Republica
18 Informe especial: gestion
y empresa pUblica
El sector pUblico:
,comparable con el sector
privado?
Jorge Hernan Cardenas S.
36 Sector electric°
colombiano: entorno
macroecon6mico y sus
perspectivas financieras
Carlos A. Garcia B.
43 El problema de la eficiencia
estatal
Carlos A. Espinosa Perez
50 6E1 IFI pens6 en grande?...
Consecuencias y resultados
Omar A. Caceres G.
62 Reflexiones sobre las
grandes inversiones del
Estado colombiano
Salomon Kalmanovitz
69 Desarrollo institucional
colombiano: una
perspectiva de
administraciOn pOblica
Edgar A. Gonzalez Solos
77 El nuevo municipio y
las tarifas del servicio
püblico: un modelo
para armar
Francisco J. Ochoa F.
83 Las empresas estatales:
6un mal necesario?
Evamaria Uribe Tobian
94 Libros y revistas
Libardo Gonzalez
economia
colombiana
Director: Rodolfo Gonzalez Garcia
Contralor General
Director Asistente: Francisco Azuero
Contralor Auxiliar
Coordlnador de RedacciOn: Hernan Suarez
RedacciOn : Centro Colseguros, Plataforma Norte, Calle 18 No 9-79,
6o. Piso. lets. 2347891 - 2816300 Ext. 445.
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Tiraje de esta ediciOn: 15.000 ejemplares.
Diagramaclon: Marcos Guillermo Penaloza Martinez.
Caricaturas: KEKAR.
Fotografia: Gonzalo Ocampo.
Publicidad. Anibal Pined°.
ProducciOn Editorial. Seccidn Imprenta y Publicaciones, Contraloria
General de la Republica.
Las opiniones expresadas en los articulos y comentarios, pertenecen a sus auto-
res y no ref tejon, necosariamente, los conceptos o politicos de la enticlad.
Se autoriza su reproduccian total o parcial, mencionando la fuenfe.
ECONOMIA COLOMBIANA 3

INFORME ESPECIAL
GestiOn y empress
publics

El sector piiblico
,Comparable con el sector privado?
IntroducciOn
C
on frecuencia se escu-
cha una 0 varias de las
siguientes afirmacio-
nes: a) que el sector pUblico no
funciona bien; b) que el sector
privado es mas eficiente que el
sector pUblico; c) que en todos
los casos el sector pUblico debe-
ria restringirse al maxim° para
dar paso al sector privado; d)
que los empresarios privados
deberian participar mas en la
gerencia de entidades pUblicas
para desde alli mostrar como se
pueden administar estas entida-
des, etc.
El objetivo de este trabajo es
el de discutir algunos aspectos
del paralelo sector pUblico-
sector privado, para concluir,
implicitamente, que ninguna
de las afirmaciones anteriores
es totalmente cierta. El analisis
del paralelo sector pUblico-
sector privado sugiere que el
manejo de entidades pUblicas es
en cierta medida mucho mas
complejo que la conducciOn de
empresas privadas. Esto por las
mayores restricciones que es-
tructuralmente tienen las enti-
dades pnblicas y que como se in-
tenta mostrar a lo largo del arti-
culo, usualmente no obedecen
al capricho o falta de voluntad
de los funcionarios publicos.
Con frecuencia se piensa que
tales restricciones provienen
del marco legal de la adminis-
traciOn pUblica colombiana, o
de manejos poco ortodoxos, ex-
plicados algunas veces por las-
presiones que tienen este tipo
Jorge Heroin Cardenas S.
de entidades; pero el articulo
demuestra que estos son tan
solo algunos de los tantos pro-
blemas de las entidades
cas.
Hay otros problemas, quizas
menos conocidos pero que en la
practica resultan mucho mas
traumaticos y complejos, den-
tro de los que se pueden citar: a)
reducidos incentivos para la in-
novaciOn y el cambio institucio-
nal; b) la dificultad para estable-
cer y medir el producto de una
entidad pablica y por consi-
guiente de evaluar los resulta-
* I ngeniero industrial de la LI niversidad de
los Andes; posgrado de economia
versidad de Minnesota. Jae de la Di-
visiOn Especial de Corporaciones Regio-
nales de PlaneaciOn Nacional. Las ideas
aqui resenadas son responsabilidad ex-
clusiva del autor y de ninguna manera
comprometen a la entidad para la cual
t rabaja.
dos institucionales, de sus ge-
rentes y todo el personal opera-
tivo, etc; c) la ausencia de cana-
les claros de retroalimentaciOn
que le permitan a las entidades
pUblicas conocer las preferen-
cias y aspiraciones de la comuni-
dad en cuanto al servicio pnbli-
co; d) la dificultad para definir
reglas que aclaren lo que es
bueno y malo para el comporta-
miento institucional; e) la sospe-
cha de la existencia de costos
crecientes en terminos reales en
el sector pnblico, o al menos en
una importante fracciOn de
este; f) la lentitud que por defi-
nition tienen las decisiones
blicas que buscan el consenso;
g) la menor calidad del control
del sector pnblico, atribuible no
tanto a la negligencia como a la
insuficiencia del control social
centralizado, que esta bastante
rezagado del descentralizado y
automatic° del sector privado;
h) la dificultad que tiene la ge-
rencia y especialmente toda la
administraciOn pnblica para
asumir en cabeza propia los be-
neficios o costos de una buena o
mala gestiOn pUblica, es decir
para interiorizar los exitos o fra-
casos de la gestion pUblica; i)
alta tasa de descuento en las de-
cisiones pUblicas de caracter po-
litico, la cual lleva a aprobar
todos los proyectos con benefi-
cios en el corto plazo, pero que
diluye los costos en el largo
plazo, en detrimento de la salud
financiera de las entidades pii-
blicas en el futuro.
Ademas, se debe agregar que
este trabajo centra funclamen-
8 ECONOMIA COLOMBIANA

Los bienes ptiblicos, su uso y administration, requieren un analisis distinto del que se
realiza cuando se analiza el sector privado.
talmente su analisis en el caso
de entidades pUblicas, cataloga-
das usualmente como estableci-
mientos publicos o entidades de la
administration pUblica y solo se
considera a las empresas indus-
triales y comerciales del Estado
a partir de la Ultima section. En
otras palabras los resultados de
este analisis buscan algOn nivel
de validez para explicar el corn-
portamiento de establecimien-
tos tales como el Icfes, Intra,
ICA, Incomex, Inderena, Col-
ciencias, el Instituto Nacional
de Salud, o el Museo Nacional,
etc, mas no reclaman una total
validez, para el caso de empre-
sas estatales tales como Car-
bocol, Ecopetrol, Econiquel,
EEEB, ...etc.
Antes de entrar a abordar los
temas ya mencionados, se hara
un breve recuento de la clara
distinciOn existente entre bienes
pUblicos y bienes privados,
luego se utiliza algunos ejem-
plos de entidades priblicas co-
lombianas para demostrar que
su razon de ser se fundamenta
en una falla inherente en la eco-
nomia de mercado y no en algu-
na forma de obsesion bu rocrati-
ca al interior del Estado.
Naturaleza de los bienes
pUblicos y su distinci6n
frente a los bienes
privados
Los bienes privados (alimen-
tos, vestidos, automOviles, apar-
tamentos, adornos y utensilios
para la casa; ... etc) son muy dis-
tintos de los bienes pUblicos o
colectivos (parques, protection
national de los recursos nacio-
nales, seguridad pnblica, pro-
gramas para erradicar la pobre-
za, education primaria para
todos, diserio y ejecuciOn de la
politica official para el sector
agropecuario, campanas de va-
cunaciOn, etc). La distinciOn es
relativamente simple y tiene
que ver con la naturaleza de
estos bienes.
En primer lugar, por defini-
tion quien disfruta un bien pri-
vado es su duerio, es decir el
consumo es individual (ej: un
vestido, un vehiculo, etc). Con
respecto a los bienes pUblicos el
consumo es colectivo; toda la so-
ciedad se beneficia del bien pU-
blico, como puede ser la seguri-
dad, o igual en el caso de las
camparias de vacunaciOn de en-
fermedades contagiosas. La se-
gunda distinciOn entre bienes
privados y pUblicos se relaciona
con la posibilidad de exclusion
en el uso del bien por el meca-
nismo de precios. En los bienes
privados quien quiere un bien
tiene que pagar un precio por
el, y si no lo hate no tiene acceso
a el. En los bienes pUblicos no
opera tan facilmente el princi-
pio de exclusion. Si la seguridad
pfiblica au menta, el beneficio
sera de todos, independiente-
mente de si cada individuo la
buscO o no, o si el individuo
paw') o no sus impuestos. Igual-
mente, si se logra detener una
amenazante enfermedad conta-
giosa, el beneficio sera colectivo
y no solo individual. Por
si se elimina la pobreza, la socie-
dad sera Inas justa y gratificante
para todos, no solo para quienes
hoy soportan la miseria y la au-
sencia de oportunidades.
La inoperancia del principio
de exclusion muchas veces sig-
nifica que es muy dificil cobrar
directamente por los bienes
blicos, porque es comim que la
gente quiera disfrutar los servi-
cios pero no asumir los costos.
En los bienes pfiblicos puros

esto es enteramente posible, ya
que por definition nadie puede
ser excluido de los beneficios
generados. Esto puede resultar
un tanto abstracto, asi que men-
cionaremos algunos ejemplos
del pais de lo que serian bienes
phblicos y su cercana categoric
de bienes colectivos; estos
MOS se distinguen de los bienes
phblicos porque el consumo de
un individuo si disminuye el
nivel de bien disponible para
otros, tal comp sucede en el caso
de los parques.
El primer ejemplo de bien
publico puede ser el cuidado de
los recursos naturales, que en
nuestro medio realizan el Inde-
rena y las corporaciones autO-
nomas regionales. Estas entida-
des deben velar por disminuir
el impacto ecolOgico nocivo del
proceso de desarrollo del pais y
por dar un manejo ordenado y
acertado de los recursos natura-
les, que permita la adecuada
utilization y conservaciOn de los
mismos. Entre otras funciones
deben armonizar las politicas
aisladas del Ministerio de
Obras, de Minas y Energia, de
Agricultura y especialmente
de los particulares y promover
un uso adecuado de los recursos
naturales del pais.
Es evidente que el territorio y
los recursos naturales pertene-
cen a la NaciOn y por tanto el
cuidado en el uso de estos y su
preservation hace parte del pa-
trimonio colombiano, con bene-
ficios para esta generation y
todas las futuras. Sin embargo,
teniendo en cuenta la impor-
tancia de los recursos naturales,
seria dificil concebir que em-
presas privadas se dedicaran al
cuidado de los mismos. La so-
ciedad no estaria muy dispuesta
a pagar a las empresas privadas,
en virtud de que cualquiera po-
dria evadir el pago y seguir dis-
frutando los beneficios, aprove-
chando el buen manejo de los
recursos naturales y la preser-
vaciOn de estos. Asi las cosas, el
Inderena no podria sobrevivir
como empresa privada, por esta
razOn es que el cuidado de los
recursos naturales esta en
manos phblicas. Obviamente se
conocen ciertos bienes phblicos
o colectivos relacionados con los
recursos naturales para los cua-
les si puede existir interes pri-
vado, pero esto seria facilmente
la exception. No mencionare-
mos los casos en los cuales se
puede realizar inversiones pri-
vadas con un criterio social y no
privado, sino aquellos casos en
los que podria operar el princi-
pio de exclusion y por tanto po-
dria existir inas facilmente la
iniciativa privada. Tal podria
ser el caso de un pequeno distri-
to de riego, o un bosque, o un
gran lago en el cual pueden
existir derechos de extraction
admisiOn que pueden cubrir el
cost° del servicio.
Por lo general la situation es
bastante diferente. El cuidado
de los recursos naturales, por
ejemplo la conservacion de
aguas y suelos, etc., son tam's
que generan una corriente de
beneficios hasta muy largo
plazo, pero con un retorno no
tan alto en el corto plazo, lo que
limita la iniciativa privada. IIa-
bria muy pocos inversionistas
con capacidad para realizar in-
versiones con tan largo horizon-
te de maduracion y el mercado
no desarrolla instituciones muy
seguras para atender este tipo
de asuntos. Asi las cosas, por el
caracter de bien phblico y la ca-
rencia de instituciones privadas
para resolver los problemas de
los recursos naturales, es que
puede hablarse de una falla de
mercado en este sector.
El segundo ejemplo de un
bien colectivo podria ser el de la
capacitation de los trabajadores
que posteriormente se van a de-

sempenar en las empresas del
pais, la cual en Colombia se da a
traves del Sena. Esta capacita-
ciOn no solamente beneficia al
individuo que la recibe, tam-
bien es valiosa para todas las
empresas en las cuales este indi-
viduo se va posteriormente a
desempeliar. Es evidente que
una sola empresa no podria
asumir integramente los costos
de la capacitation de su mano
de obra; si asi lo hate sabe que
existe algun riesgo de que el re-
curso humano capacitado Ile-
gue a desvincularse de la em-
presa e ir a otra firma y por con-
siguiente el empresario perde-
ria la inversion. De igual forma,
el individuo que recibe parte de
los beneficios de la capacitation
no puede asumir integramente
sus costos, porque muy segura-
mente carece de los recursos
econOmicos para hacerlo, lo
cual es evidente si se recuerda
que en los periodos de capacita-
tion los individuos tienen pocas
experiencias laborales previas y
por tanto sin mayor ahorro pro-
pio. Es claro entonces que el
modelo del Sena no es otra Cosa
que la financiaciem compartida
de la capacitation. Inicialmente
la pagan las empresas con parti-
cipaciem minima del educando,
este ultimo revierte una buena
proportion de los costos al yin-
cularse al mercado laboral. El
Sena puede ser visto entonces
como un sistema deseliado para
financiar un bien que tiene algo
de colectivo, como es elevar la
productividad media del traba-
jador colombiano, y que dada la
naturaleza del bien su presta-
ciOn seria muy dificil de realizar
en forma privada o individual,
ya que como vimos no opera in-
tegramente el principio de ex-
clusion. Este tema esta abierto al
debate, pues hay quienes creen
que la capacitation es un bien
privado, que no genera mayo-
res externalidades, porque
todos los beneficios los obtiene
el individuo capacitado a traves
del mercado laboral. La comi-
siOn del gasto 1 , por su parte, cri-
tica el sistema de recaudos del
Sena en cuanto a que la inciden-.
cia de los gastos la asuman las
empresas y no los individuos.
En resumen, se ha examina-
do con dos ejemplos la impor-
tancia de los bienes pUblicos y
colectivos y tambien la necesi-
dad de que el Estado participe
en su realization. Se ha visto
que la razOn de ser de varias en-
tidades pfiblicas no es Unica-
mente la de la soberania, ni
tampoco algein tipo de obsesiOn
burocratica al interior del Esta-
do, sino mas bien la muy justifi-
cada necesidad de lograr ciertos
bienes pfiblicos, cuya produc-
tion no parece enteramente po-
sible si se dejan obrar libremen-
te las fuerzas del mercado.
Aunque lo anterior ilustra la
necesidad de contar con algu-
El argumento central
es que los deseos de
los consumidores se
crean implicitamente
y espontaneamente
en el mercado. El
consumidor estaria
sujeto a las fuerzas de
la publicidad y
emulaciOn, por
medio de las cuales
la production de
bienes privados crea
su propia demanda.
Esa publicidad y
emulacian no existe
o solo existe
mperfectannente en
el caso de
blenes pUblIcos.
nas instituciones pablicas, Gal-
braith 2 ha argumentado como,
desafortunadamente, las fuer-
zas sociales no parecen ir dirigi-
das hacia la satisfaction de los
bienes pliblicos, a pesar de su
conveniencia e importancia.
Mas facilmente se producen
mas automOviles, y mas bienes
personales, que mas parques y
mejores sistemas educativos. La
pregunta obvia es por que se da
esta situation de desbalance so-
cial tal como la denomina Gal-
braith. El argumento central es
que los deseos de los consumi-
dores se crean implicita y es-
pontaneamente en el mercado.
El consumidor estaria sujeto a
las fuerzas de la publicidad y la
emulaciOn, por medio de las
cuales la production de bienes
privados crea su propia deman-
da. Esa publicidad y emulaciOn
no existe o solo existe imperfec-
tamente en el caso de bienes
bl icos.
Un paralelo econOmico
y administrativo entre
el sector pliblico
y el sector privado
Varias razones estructurales
ponen en desventaja al sector
peiblico cuando se le compara
con el privado. Las cuales no tie-
nen nada que ver con el buen o
mal manejo de la gestiOn
sino que son obstaculos adi-
cionales que el sector pOblico
debe superar. El gerente priva-
do puede que no sea entera-
mente consciente sobre las limi-
taciones adicionales que tiene la
1 Vease: "1 nforme final de la ComisiOn del
Gasto Pfiblico 1986" en Economia Colum-
biana, serie documentos, separata No. 12,
abril 1987.
2 J. Keneth Galbraith, "The affluent so-
ciety: Social imbalance'', en C. Lowell
Harris, Selected Readings in Economics,
Prentice-Hall, 1967. Constiltese Biblio-
teca DNP.

gestiOn pnblica y puede que in-
cluso jamas haya re flexionado
acerca de su existencia.
El analisis que se expose a
continuacion hace especial refe-
rencia al segmento de la admi-
nistraciOn pfiblica que es esta-
blecimiento publico, productor
de bienes pnblicos. Teniendo
en cuenta lo anterior menciona-
remos a continuaciOn por lo
menos nueve factores que colo-
can en desventaja al sector pn-
blico:
1) Los incentivos para la innova-
ciOn y el (amino son macs fuertes en
el sector privado. En primer
lugar, en los bienes privados
existen muchas firmas dedica-
das a su production (competen-
cia partial, o plena competencia
en el caso ideal que usualmente
solo ocurre en los textos de eco-
nomia), mientras que en la pro-
ducciOn de cada bien pnblico
usualmente interviene una cola
entidad, lo que necesariamente
le resta competitividad y dina-
mismo. De otro lado la entidad
publica, al operas en forma ais-
lada, no puede copiar mayor-
mente las innovaciones de otras
entidades, como si ocurre en el
sector privado.
En el sector privado la com-
petencia usualmente se asocia
con un mayor incentivo para
mejorar el producto, a traves de
reducir costos, mejorar calida-
des o realizar todas aquellas in-
novaciones institucionales o de
cualquier indole que sean nece-
sarias para garantizar estos
fines.
2) La distinciOn bienes priva-
dos y bienes pablicos y sus implica-
ciones institucionales. Los bienes
privados son faciles de definir y
cuantificar. Es mas facil definir
las condiciones que hacen de un
automOvil un "buen automovil"
o de un vestido - un "buen vesti-
do", que aquellas que permiten
determinar lo que seria un
"buen manejo de los recursos
naturales". Ademas, para una
firma productora de vehiculos
es facil establecer el total de
product() logrado en un perio-
do (en unidades fisicas o en
valor monetario), mediciOn que
por el con trario no es nada facil
en el sector pUblico. Por su
parte, la conceptualization, pla-
neaciOn, operation y evaluation
de una entidad pOblica es en
teoria mas compleja, por la
misma naturaleza del bien que
debe producirse. Los bienes
blicos casi siempre estan difusa-
mente definidos y por tanto es
muy dificil medir el total del
producto o evaluar la calidad a
la cual se les esta produciendo.
Por lo anterior, es evidente
que si es dificil definir el hien
pnblico y el total producido, en-

tonces mas dificil sera medir su
calidad y macho mas complejo
sera anti el evaluar el desempe-
no de una entidad
publica, y el de sus gerentes,
funcionarios y de todo su equi-
po operativo.
3) La posibilidad de conocer per-
manentemente las prelerencias y as-
piraciones de la camanidad. Como
se dijo anteriormente, en los
bienes privados opera el princi-
pio de exclusion. En condicio-
nes de conipetencia esto implica
que Ia gente, al pagar por un
Bien (o al no hacerlo), expresa
indirectamente su satisfaction
(o desacuerdo) con el bien ofre-
cido. El productor que logra
vender su producto sabe que el
precio, la calidad y demos con-
diciones del bien estan satisfa-
ciendo la necesidad de algunos
consumidores. Puede tambien
proponer cambios en el pro-
duct° a otro tipo de innovacio-
nes y evaluarlos nuevamente a
la luz del mercado. Si estos cam-
bios o modificaciones pasan
nuevamente la prueba del mer-
cado y, si mejoran la rentabili-
dad de la empresa, el empresa-
rio obtendria nueva retroali-
mentaciOn y sabria que tales
cambios Bran indicados a la luz
de las preferencias de la pobla-
ciOn.
Desafortunadamente "las
preferencias" de los consumi-
dores vienen "matizadas" por el
ingreso de los individuos: quie-
nes mas diner° tienen es Como
si tuvieran mas votos o Como si
sus votos fueran mas importan-
tes. Esto se ilustra para no co-
meter el error de creer que lo
que refleje el mercado es lo
mejor o que es incuestionable.
El mercado, asi opere eficiente-
mente, reproduce el mismo
sesgo que existe en la dotaciOn
initial de recursos y de oportu-
nidades de la sociedad. De
todas maneras, el principio de
exclusion si garantiza Await
mayor nivel de concordancia
entre los bienes y servicios que
ofrece el sector privado y las
preferencias y deseos de la co-
m unidad.
Por su parte, la situation de
las entidades pfiblicas es total-
mente distinta. En la produc-
ciOn del bien o servicio pnblico
no opera el principio de exclu-
sion. Por tal motivo, las entida-
des pfiblicas que producen bie-
nes pnblicos puros no tienen
una forma directa para conocer
la opinion de la ciudadania
sobre sus productos y servicios,
Como si la tiene el sector priva-
do. Este hecho afecta enorme-
mente a las entidades publicas
en la medida en que se cortan
todos los canales de retroali-
El objetivo mas
amplio de la empresa
privada se consigue
agregando distintos
subobjetivos, que son
usualmente fãciles
de comparar,
ordenar, sumar y
armonizar, porque se
pueden lievar a una
escala
Por su parte, en el
sector ptiblico no se
persigue un solo
objetivo, sino un
conjunto de
objetivos. Con la
dificultad de que
muchas veces no
existe claridad sobre
cuales son realmente
los objetivos y la
prioridad y
ordenamiento entre
ellos.
mentaciOn que en el sector pri-
vado obtienen a traves del mer-
cado, el sistema de precios y
toda Ia information que se reco-
ge como producto de las tran-
sacciones.
Esto se puede establecer con
dos ejemplos: para el Inderena,
es mu)/ dificil establecer si sus
escasos recursos los debe inver-
tir en la Cienaga Grande de
Santa Marta o en el manejo de
las cuencas del centro del pais, o
en actividades de control, ex-
pansion 0 investigaciOn. Igual le
podria suceder a Colciencias
para determinar si es mejor in-
vertir en investigaciOn en el
campo de las ciencias sociales o
en el nuevo campo de la biotec-
nologia. En otras palabras no se
sabe a ciencia cierta que tanto
valora la comunidad distintos
proyectos pUblicos, y tampoco
existe information directa
sobre el grado de aceptaciOn de
los programas una vez se en-
cuentran en ejecuciOn. Esta si-
tuaciOn o mejor debilidad del
sector piablico no resulta del ca-
pricho o la voluntad de los fun-
cionarios pnblicos, sino que
simplemente obedece a la au-
sencia de canales de retroali-
mentaciOn.
Es probable entonces que
existan programas pUblicos de
poca o escasa relevancia social y
pueden pasar meses, incluso
altos antes que la comunidad, a
traves de las fuerzas politicas,
logre cuestionarlos o clausurar-
los.
La inoperancia del principio
de exclusion limita entonces la
capacidad de entendimiento e
interpretation que los funciona-
rios pnblicos tienen de las pre-
ferencias de la comunidad. En
otras palabras, y un tanto para-
clOjicamente, las entidades
blicas tienen un mayor grado de
aislamiento de su entorno so-
cial, para lo cual se sugieren al-
gunas alternativas de solution,

como son: la participation po-
pular de juntas directivas, los
estudios de impact() y encuestas
de opinion y entrevistas, la in-
terpretaciOn de las fuerzas poll-
ticas, la visita de los directores a
las areas de aplicaciOn del pro-
grama publico, etc. Sin embar-
go, aunque dichas medidas ayu-
dan a resolver el problema de
mayor aislamiento, no parecen
to suficientemente nitidas o
fuertes como para superar este
obstaculo en forma Integra, ni
tampoco en forma permanente
y dinamica.
4) Las medidas de desempeno
institucional en uno y otro sector
Otro grave problema de las en-
tidades pnblicas, al comparar-
las con el sector privado, es la
ausencia de una metrica institu-
cional que establezca que tan
bien va la entidad en su desem-
peno institucional. El objetivo
de la metrica no es otro que de-
rivar reglas para el manejo in-
terno de los asuntos diarios de
la entidad.
En el sector privado un em-
presario conoce como va la eje-
cuciOn de su empresa a traves
del balance y, fundamental-
mente, del estado de perdidas y
ganancias. Esta information fi-
nanciera constituye una metrica
institucional muy clara, en la
medida que refleja de manera
muy eficaz el buen o mal desem-
peno de la entidad y del grado
de aceptacion de sus productos
y servicios en el mercado.
La agil y convemente defini-
ciOn de to que ha denominado la
metrica institucional le genera
enormes ventajas al sector pri-
vado. Esto sencillamente por-
que se crean espontanea y rapi-
damente incentivos tendientes
a mejorar el desempeno, to cual
permite economizar recursos y
maximizar el betieficio: lo que
no contribuye al buen desempe-
no institucional se suprime, y to
que resulta positivo se promo-
ciona. Todo esto genera mayor
espacio para la innovation y un
ambiente de cambio.
La importancia de la metrica
privada radica en poder definir
reglas claras para la administra-
ciOn de todas sus actividades
diarias (evaluation de personal,
determination de salario, pro-
mociones, asignaciOn del presu-
puesto de la entidad por subdi-
visiones, identification de ta-
reas prioritarias, etc), 3 con la
virtud de que estas reglas toman
en cuenta las preferencias del
consumidor y el resultado final
del estado de perdidas y ganan-
cias de la empresa, lo que per-
mite afinar el manejo institucio-
nal, consolidar los mejores pro-
ductos y los mercados mas pro-
ductivos y mas eficientes, etc.
Por su parte, en el sector p0-
blico todo esto es mas dificil,
porque desafortunadamente
no existe una metrica precisa y
facil de definir y convenir. Esto
es explicable por varias razones:
es dificil definir o medir la can-
tidad de productos de la enti-
dad pnblica; usualmente la me-
diciOn no logra desligarse de la
cuantificaciOn de insumos utili-
zados (por ejemplo horas/
hombre de trabajo, etc); no hay
retroalimentaciOn directa o se-
nates del consumidor apropia-
das; y por ultimo la ausencia de
competencia debilita la formu-
laciOn de reglas que controlen
los costos internos4. Por estas
razones se argumenta, que una
entidad pnblica tendra mayor
dificultad para definir sus re-
glas de administration diaria.
En el sector pUblico no existe
una metrica tan precisa como la
del sector privado. En su defec-
to, los directores de estas enti-
dades deben desarrollar con di-
ficultad sus propias medidas o
reglas de to que consideran
buen o mal desempeno. Ade-
mas, esto implica lograr algün
tipo de acuerdo a priori acerca
de cuales programas, objetivos
y resultados son mejores que
otros, tarea que es bastante
cil como se anotO anteriormen-
te.
Las malas metricas que se
pueden escoger en el sector pit-
blico, pueden llegar a desviar a
la institution de sus objetivos y
metas mas anheladas. Adernas,
se corre el riesgo de que las me-
tricas sean interpretadas en
forma diferente por cada ge-
rente de turno.
5) Cumplir un objetivo contra
cumplir objetivos dispersos. Mien-
tras que en el sector privado se
persigue un solo objetivo, el de
maximizar ganancias, en el sec-
tor pnblico hay una total dis-
persion de objetivos.
3 Sobre el papel e importancia de la metri-
ca ha insistido en un excelente trabajo,
Charles Wolf, Jr. "A theory of non-mar-
ket failure framework for implementa-
tion analysis" jourtia/ of law and Economics,
abril 1979.
4 Ibid.

Aqui RE.DoCiEtik
Cosros..!
En el sector privado el objeti-
vo se puede segmentar en los
distintos frentes de la empresa"
(la segmentation es tanto geo-
grafica o fisica como por pro-
ductos y servicios), con la yenta-
j a de que usualmente lo que re-
sulta adecuado para un frente
de la empresa tambiën lo es
para toda la organization. En
otras palabras, el objetivo mas
amplio de la empresa privada se
consigue agregando distintos
sub-objetivos, que son usual-
mente faciles de comparar, or-
denar, sumar y armonizar, por-
que se pueden llevar a una esca-
la comün (todo se cuantifica en
pesos). Ademas, el objetivo de
maximizer tambien opera en
forma intertemporal, es decir a
traves del tiempo 0 con conti-
nuidad.
Por su parte, en el sector pit-
blico no se persigue un solo oh-
jetivo, sin() un conjunto de obje-
tivos. Con la dificultad de que
muchas veces no existe claridad
y Aqui Avi1Ieni-
TAAlboLos1...1
s
k rt.
sobre cuales son realmente los
objetivos y la prioridad y orde-
namiento entre ellos. Incluso
muchas veces se corre el riesgo
que ante la dispersion de fun-
ciones y objetivos la respuesta
del ejecutivo pliblico sea la de
ignorar algunos o varios de
ellos.
Por ejemplo un ministro de
education puede centrar su
atenciOn en la construction y
dotaciOn de escuelas, descui-
dando los aspectos de calidad
de la education, utilidad de cu-
rriculum, desertion estudiantil
y de maestros, etc. 0 puede ser
el caso de un director de Proex-
po que considera que el credito
de la entidad se dehe orientar a
aquellas industrias con mayor
potential exportador y menor
contenido importado, descui-
dando aspectos de capacidad,
de innovation tecnolOgica, o ge-
neraciOn de empleo. Igualmen-
te, un ministro de justicia, bus-
cando fortalecer el ordena-
miento juridic°, puede darle
prioridad a aumentar el nume-
ro de jueces y juzgados y a mejo-
rar la carrera y formaciOn judi-
cial, pero puede olvidar lo con-
cerniente a la modernization de
la adminitraciOnn de justicia, la
simplification y rationalization
de los procesos de acopio y ma-
nejo de information, y el estu-
dio del marco legal tendiente a
racionalizarlo o simplificarlo
para lograr la descongestiOn ju-
dicial. En resumen, habra un
conflicto de objetivos en el sec-
tor pUblico, en virtud que para
cada entidad existe no solo una
lino varias prioridades. Armo-
nizar distintas metas no es nece-
sariamente imposible, pero si
representa un problema adicio-
nal que no tiene el sector priva-
do.
6) Costos reales crecientes en el
sector pfiblico para la prestacion de
servicios. Se sospecha que hay
en el sector pnblico costos cre-
cientes en terminos reales, fren-
te a costos cada vez mas compe-
titivos del sector privado. Esto
se puede ilustrar con algunos
ejemplos: una expansion del
sistema electrico o del aprovi-
sionamiento de agua potable'
para una ciudad en crecimien-
to, necesariatnente implica asu-
mir costos crecientes porque se
van agotando gradualmente los
proyectos alas econOmicos.
Igualmente se puede esperar
que el Segundo aeropuerto de
Medellin hubiese resultado mas
costoso en terminos reales que
el primero, por la sola localiza-
tion mas distante a esa ciudad.
Adicionalmente al anterior
argumento, el de costos margi-
nales crecientes, habria que se-
lialar el de productividad:
buena parte de los servicios del
5 Ver a Ali Mlr "The evaluation of public
enterprise performance: Some inicial
issues", en Public Enterprise, Quarterly
Journal, Vol. 2, No. 3, 1982. ConsUltese
Biblioteca DNP.
e

Estado se prestan o desarrollan
en oficinas pilblicas donde la
productividad no ha evolucio-
nado al ritmo de la productivi-
dad general del sector privado.
A su turno en este Ultimo si ha
sido posible utilizar mas maqui-
naria y nueva tecnologia de
producciOn: la productividad
de una maestra rural o de una
vacunadora o promotora de un
programa de salud puede que
haya aumentado poco en los ill-
timos 20 afros, mientras que la
productividad de un empleado
operario del sector textil o de
un empleado del sector finan-
cier° es probable que haya au-
mentado notoriamente en el
mismo period°. Si este diagnOs-
tico es cierto los costos de los
servicios publicos (salud, educa-
cion, justicia, energia, infraes-
tructura, ...) tendrian un costo
creciente en terminos reales.
Este hecho haria mas aguda la
competencia por recursos pir-
blicos en el largo plazo, ante la
creciente dificultad de obtener
los recursos suficientes para fi-
nanciar este sector.
7) El proceso de toma de decisio-
nes: agilidad y unanimidad contra
lenta bitsqueda del consenso. El
sector privado es descentraliza-
do y las decisiones se aprueban
a traves de transacciones de
compra yenta, que ademas de
involucrar solo dos partes,
usualmente son de mutuo con-
sentimiento y fluyen mas libre y
rapidamente. En el sector
blico las decisiones resultan de
acuerdos entre varias partes y
en el mejor de los casos de nego-
ciaciones con intereses y crite-
rios divergentes. Por esta razOn,
las decisiones prIblicas son len-
tas y estan sujetas a mayor con-
troversia y debate.
De otro lado, las decisiones
pirblicas estan mas sujetas al
complejo juego politico, que
puede tener sesgos indeseables
en favor de los grupos que estan
sobre-representados politica-
mente. Okun6 en un magnifico
analisis muestra cOmo los gru-
pos de mayores ingresos y
poder econOmico pueden utili-
zar este y producir algunas ine-
quidades en la ejecuciOn de las
leyes o en las decisiones
Por ejemplo, los grupos do-
minantes influyen con mayor
facilidad sobre las decisiones
publicas dado que pueden in-
vertir en campanas, estudios y
formaciOn de grupos de pre-
siOn, contrativiOn de los mejo-
res abogados, etc. Por su parte,
y asimetricamente, los grupos
de menores ingresos usualmen-
te deben asumir un alto costo de
oportunidad, en terminos de
tiempo y recursos, si desean in-
fluir en las decisiones priblicas.
Asi mismo, una revision cui-
dadosa y sisternatica de lo que
El sector privado es
descentralizado y las
decisiones se
aprueban a troves de
transacciones de
compraventa, que
ademäs de involucrar
solo dos partes,
usualmente son de
mutuo
consentimlento y
fluyen mas fibre y
r6pIdamente. En el
sector publico las
decisiones resultan
de acuerdos entre
varias partes y en el
mejor de los casos de
negoclaciones con
intereses y criterios
diVergentes.
acontece en las altas esferas de
decision del aparato estatal po-
dria llevar a verificar que: a) no
todos los sectores sociales corn-
prometidos estan representa-
dos en la toma de decisiones; b)
existe por el contrario desigual-
dad en la capacidad de repre-
sentaciOn de los distintos gru-
pos e intereses; c) los temas co-
locados en la agenda de decisio-
nes son aquellos que convienen
a los intereses de los mejor re-
presentados; d) los diagnosticos
que preceden la toma de deci-
siones no logran desligarse con
facilidad de aquellos que se ori-
ginan en los verdaderos centros
de poder econOrnico; e) los re-
sultados de las decisiones tien-
den a favorecerlos. Estas carac-
teristicas no muy halagadoras
de la democracia representativa
pueden volverse a su vez justifi-
caciOn de un modelo de demo-
cracia participativa, que genere
los incentivos y mecanismos
para que los ciudadanos partici-
pen mas activa y directamente
en la comunidad donde se vive,
en la empresa donde se trabaja,
en los partidos politicos donde
se afilia y en general todas las
instituciones sociales7.
De otro lado, se suele argu-
mentar que en el debate politico
aquellas decisiones que favore-
cen a la mayoria en una forma
moderada y que perjudican a
unos pocos en forma notoria
tienden a estancarse en el deba-
te prIblico. En este caso las gran-
des mayorias usualmente no
defienden sus beneficios, bien
por que no estan organizados o
por otra razOn. De otro lado las
decisiones que perjudican a la
mayoria en forma moderada y
6 Arthur Okun, "Equality and efficiency
the big trade off', Brookings Institution,
Washington.
7 Manuel Jose Cepeda Espinosa "La demo-
cracia participativa, por clue y para
que?". Revista Estrategia, abril 1988.

benefician a una minoria en
forma notoria se llevan a cabo
siempre que el poder de la mi-
noria sea considerable 8
Como ejemplos del primer
caso estan las reformas urbana
y agraria para regiones bien se-
leccionadas del pais, que estên
caracterizadas por una mala ex-
plotaciem de grandes predios
rurales y urbanos. Una reforma
agraria debe incidir en una
mejor localization del pequeno
campesino, deteniendo el irre-
mediable proceso de coloniza-
ciem no planificada, que en los
nitimos arios se ha convertido
en un claro atropello a los re-
cursos naturales, a la conserva-
cion de agua, bosques y suelos y
que tarde o temprano impon-
dra grandes costos a todo el
conjunto social. Igualmente,
una reforma urbana, bien con-
cebida significa aumentar la
oferta de lotes para construc-
ciem, y por tanto debe llevar a
una disminuciOn de su costo,
eliminando alguna parte del so-
brecosto por especulaciOn e in-
cidiendo en una mejor ubica-
ciem de la poblaciOn urbana, de-
teniendo la innecesaria y costo-
sa expansion de las ciudades
hacia sus extremos. A si las
cosas, aunque estas reformas si
son bien concebidas y dirigidas
podrian beneficiar a la mayoria
de la sociedad, llama la atenciOn
entonces porque suelen estan-
carse en el debate politico.
Como ejemplo del segundo
problema esta la llamada socia-
lizaciem de perdidas. Esta figura
no es desconocida en el pais, los
empresarios han recurrido al
Estado en momentos de dificul-
tades y crisis, y han presionado
a los funcionarios y a la opinion
pnblica, y han conseguido re-
cursos del Gobierno en forma
subsidiada e incluso gratuita.
Desde luego que estas decisio-
nes a veces se han tornado ale-
gremente, como si los recursos
pnblicos no tuvieran un alto
costo de oportunidad; como re-
sultado de tal figura se ha per-
judicado a una mayoria que no
logra reaccionar, pero favore-
cen a una habil minoria que fi-
nalmente impone su criterio a la
sociedad. Este es entonces un
claro ejemplo de decisiones con
costos colectivos y beneficios
privados para una habil mino-
ria.
Lo anterior sugiere que el
ambiente que rodea las decisio-
nes peiblicas es cornplejo, lento y
a veces consciente o inconscien-
temente inclinado hacia ciertos
intereses.
8) La diferencia en el control y
supervision. Existe una clara di-
ferencia en la supervision inter-
na y el control de entidades
blicas y empresas privadas. El
control sobre las empresas pri-
vadas es automatic° y directo.
Un gerente de una empresa pri-
vada que no muestra buenos re-
sultados es inmediatamente
sancionado o despedido por la
junta de socios o accionistas. En
las sociedades anOnimas el con-
trol es automatic°, se da en
forma indirecta e igualmente
efectiva: una compariia que np
arroje dividendos abligaria a
sus accionistas a liquidar accio-
nes a bajos precios; la empresa
tendria dificultad para colocar
una nueva emisiOn de acciones.
Estos dos hechos pondrian en
aprietos al gerente, con lo que
se autorregularia la gestiOn di-
rectiva.
En el sector pnblico no exis-
ten tan claramente estos siste-
mas de autorregulaciem: los ge-
rentes pdblicos y los miembros
de las juntas directivas no son
8 Estas dos posibilidades de sesgos en las
decisiones las senala: Charles Shulze,
"The public use of private interest",
Brookings Institution, Washington.

socios y como tal no asumen en
cabeza propia los beneficios o
fracasos de una buena o mala
gestiOn directiva. Su permanen-
cia en la gerencia o la junta
puede ser solo circunstancial o
poco prolongada y por eso pue-
den no tener una vision de largo
plazo, para impedir que las ac-
ciones y decisiones presentes sa-
crifiquen un buen desemperio
en el futuro.
Muchas veces se llega al ex-
tremo de que gerentes de enti-
dades priblicas y miembros de
sus juntas directivas llegan a
creer que todos aquellos pro-
yectos financiados con recursos
externos se deben aprobar in-
mediatamente se obtienen los
creditos, ignorando que todo
crêdito hoy disminuye la capa-
cidad de inversion del Estado
mariana, excepto en aquellos
proyectos con rentabilidad fi-
nanciera y no solo econOrnica.
Igualmente, se argumenta
que los ejecutivos priblicos estan
muy interesados en mostrar re-
sultados que se vean en el corto
plazo, sin detenerse sobre los
efectos en el largo plazo, lo cual
4implemente desvirtila el con-
trol. En muchas entidades pu-
blicas es comOn encontrar un
nivel de endeudamiento excesi-
vo, que seguramente permitiO
mostrarle obras a la comuni-
dad en su debida oportunidad,
pero donde evidentemente se
descuidaron las consideracio-
nes de largo plazo, como era la
de la situation financiera de la
entidad en el futuro. Esta cir-
cunstancia se hace mas explosi-
va en el sector priblico por la
inestabilidad de los funciona-
rios, debida a una mala inter-
pretaciOn coyuntural de las
fuerzas politicas y de opinion
priblica, y a las fuerzas del clien-
telismo contrarias al interes co-
lectivo.
De otro lado, la inestabilidad
de funcionarios priblicos sim-
plemente diluye las responsabi-
lidades, entre tantas personas y
tan confusas versiones que hace
inutil todo esfuerzo fiscalista.
La inestabilidad laboral es sinO-
nimo de improvisation y falta
de profesionalismo. La alta ro-
taciOn laboral del sector
co, especialmente con ocasiOn
del nombramiento de un nuevo
director, es un buen ejemplo
para demostrar que nadie pien-
sa seriamente en los costos de
las entidades priblicas, como el
costo de reentrenamiento, etc.
Mientras tanto en el sector
privado, los gerentes estarian
alas conscientes de que el dete-
rioro financiero de la entidad
en el futuro tiene un costo hoy,
medido en la perdida de valor
de la empresa en el corto plazo,
en la reduction del valor de las
acciones, etc. Igualmente, la
alta rotation laboral sencilla-
mente erosiona el acervo de co-
nocimientos y de la organiza-
ciOn empresarial, lo cual es a su
vez un costo muy directo que no
es facil de ignorar en la empresa
privada. Asi las cosas, en el sec-
tor privado habria mas posibili-
dad de tener una vision de me-
diano y largo plazo, que lleva a
defender la integridad de la en-
tidad a traves del tiempo.
9) Las normas rigidas del sector
publico y el "nominalismo legal".
Por Ultimo, en el sector pfiblico
hay normas mas rigidas que es-
tablecen aspectos inherentes a
la administration. Por lo gene-
ral el marco legal de contrata,
cion administrativa, el de con-
trol fiscal y de presupuestaciOn,
y el de competencias y forma de
manejo, le quitan varios grados
de libertad al administrador
cuando se le compara con
el administrador privado.
A nivel de cada entidad se
puede mencionar: a) el regimen

de contrataciOn administrativa
que es bastante exigente en
cuanto a sus requisitos y forma-
lisrnos; b) un regimen de con-
trol fiscal y administrativo dis-
torcionado, porque enfatiza el
control previo y no el control de
resultados, segnn estos criterios
el buen gerente no es el que
"hace muchas cosas bien", "sino
el que no hace nada mal"; c) un
sistema presupuestal que hace
dificil de predecir y en exceso
arbitrario el flujo de recursos
hacia las entidades. El flujo
debe ajustarse no solo a lo pre-
supuestado sino a la evolution
de caja en tesoreria, al manejo
de la politica monetaria, a la
simpatia o antipatia con que se
traten distintos funcionarios
pUblicos y al incierto desenlace
de una marana de tramitologia;
d) el formalismo de la legisla-
tion laboral con sus rigideces; y
e) las disposiciones varias, reso-
luciones, decretos reglamenta-
rios y demos elementos del
marco juridico y del "nomina-
lismo legal".
Solo restaria agregar una
limo contradiction: mientras en
el sector privado el gerente
puede hacer todo excepto lo
que contradice la ley, en el sec-
tor pnblico el gerente solo debe
hacer aquello que dice la ley y
en la forma que alli se establece.
Todas las rigideces ya descri-
tas hacen que el sector pnblico
sea mss lento para reaccionar y
actuar, independientemente de
si se ha acertado o no en la esco-
gencia de objetivos, proyectos y
programas. Si a esto agregamos
que lo senalado en los puntos 1
al 7 enfatizan la dificultad que
las entidades pUblicas tienen
para escoger en forma apropia-
da e iclOnea sus objetivos, pro-
gramas y proyectos, se encuen-
tran claramente algunas dificul-
tades inherentes del sector pn-
blico y su cIesfavorable situation
frente al sector privado.
El caso especifico de las
empresas pUblicas contra
las empresas privadas:
nuevos problemas
En la section anterior, el en-
fasis de la discusiOn recae en los
establecimientos que producen
bienes pnblicos, y se serialan las
dificultades que le son propias,
entre ellas: carecer de retroali-
mentaciOn directa de las prefe-
rencias de la comunidad, ausen-
cia de estado de perdidas y ga-
Existe una clara
diferencla en Ia
supervision Inferno y
el control -de
entidades publicas y
empresas privadas...
Un gerente de una
empresa privado que
no muestra buenos
resultados es
Inmedlatamente
sanclonado o
despedido por la
junta de socios o
accionistas...
En el sector ptiblico
no existen tan
claramente estos
sistemas de
autorregulación: los.
gerentes ptiblicos y
los miembros de las
juntas directivas no
son soclos y como tal
no asumen en cabeza
propla los beneficios
o fracasos de una
buena o male gestiOn
directiva.
nancias de otras metricas insti-
tucionales, dispersion de objeti-
vos, rigideces del marco legal de
la administration pUblica, etc.
En esta Ultima parte nos con-
centraremos en analizar el caso
de las empresas pnblicas, que
por definition venden un bien o
servicio, y por esta misma razOn
escapan al marco analitico antes
esbozado.
Por lo general, la justification
de las empresas pnblicas es dife-
rente a la de los establecimien-
tos. Para las empresas, la justifi-
caciOn puede recaer en la exis-
tencia de un monopolio natural
que el Estado decide intervenir
(aseo, acueducto, correo, ener-
gia etc.), o en la explo-
taciOn de un bien, servicio o sec-
tor que se considera estrategico
(Ecopetrol, Proexpo, Colpuer-
tos, IFI, Telecom*, Satena,
etc.). 0 por razones sociales, de
desarrollo regional y de distri-
buciOn de ingreso (Caja Agra-
ria, Corporation Financiera Po-
pular, Idema*). Las anteriores
empresas e institutos se caracte-
rizan por producir bienes priva-
dos mss que bienes pUblicos.
No obstante lo anterior, tales
instituciones pnblicas no estan
exentas de problemas. Mencio-
naremos algunos de ellos:
El problema de la eficiencia de la
empresa publica. Existe evidencia
internacional poco favorable a
la gestion de la empresa pUbli-
ca, producto de comparar los
resultados de las empresas pri-
vadas y empresas pUblicas, ubi-
cadas en los mismos sectores de
actividad. En la mayoria de los
casos se comprueba que el sec-
tor privado tiene costos inferio-
res en la prestaciOn de los mis-
mos servicios. Esto obedece a la
dificultad mss pronunciada del
sector pnblico para evitar los
* Cumplen funciones de empresas aunque
en Ia organization del Estado se clasifi-
can como establecimientos pUblicos.

costos redundantes y crecien-
tes, adernas se presentan con
frecuencia problemas asociados
con un use ineficiente de recur-
sos, tales como una sobreinver-
sion de capital, sobredotaciOn
de personal y la baja recupera-
ciOn de cartera9. Cuando se in-
tenta encontrar una explication
convincente a estos hechos
usualmente se puede llegar a
una tesis que es por la naturale-
za de la empresa pUblica que le
resulta dificil, tanto a sus fun-
cionarios pnblicos corn° a sus
directivos, interiorizar o asumir
en cabeza propia los costos o be-
neficios de una buena o mala
gestion. En otras palabras, los
beneficios generados no son
para el director o su personal,
por lo que su nivel de compro-
miso con la gestiOn pUblica seria
presumiblemente menor. I-
gualmente, los costos de un fra-
caso tampoco se dejan en cabeza
de los responsables y esto resul-
ta perjudicial por cuanto obsta-
culiza la asignaciOn eficiente de
recursos al interior de la empre-
sa pnblica, lo que unido a otros
factores explicaria su peor de-
semperio 1°
La persistencia del problema de
evaluation. Si las empresas pn-
blicas tienen objetivos disper-
sos, tales como son los objetivos
sociales y econOrnicos, entonces
persiste el problema de evalua-
ciOn. Esto sencillamente porque
el estado de perdidas y ganan-
cias, o las utilidades de la em-
presa pnblica, dicen poco de su
eficacia cuando su objetivo no
es exclusivamente el de produ-
cir ganancias.1
Por ejemplo, la Caja Agraria
tiene por estatutos la obligation
de facilitar credito abundante,
oportuno y barato a los peque-
nos agricultores. De tal forrna
que la evaluation de la eficacia
de un gerente de la Caja Agra-
ria no debe hacerse Unicamente
sobre la base del balance y el es-
Existe evidencia
internacional poco
favorable a la gestiOn
de la empresa
pUblica, producto
de comparar los
resultados de
empresas privadas y
empresas pUblicas,
ubicadas en los
mismos sectores de
actividad.
tado de perdidas y ganancias.
Esto sencillamente porque las
grandes utilidades pueden per-
fectamente ocultar o explicar la
perdida de interes en el objetivo
de la democratization del credi-
to: resulta mas cOmodo, y ade-
mas conveniente para los esta-
dos financieros, el rnanejar una
cartera menos dispersa y quizas
mas selectiva y rentable, enfati-
zando la colocaciOn del credit°
en manos de campesinos mas
organizados, con negocios mas
es tables.
Asi las cosas, mientras que la
empresa privada tiene basica-
mente una preocupaciOn por
las ganancias, la empresa pnbli-
ca suele tener una mayor dis-
persion de objetivos y cierta
confusion concomitante. El de-
sarrollo de sistemas de evalua-
ciOn gerencial, que se ajusten a
la naturaleza de la empresa pn-
blica es una prioridad; aun
cuando se reconoce que este no
es un asunto exige bastan-
tes indicadores y cuantificacio-
nes de dificil realization, ade-
aids del calculo de precios socia-
les.
El problema del control social de
la empresa publica. La empresa
privada responde al mercado,
es decir el control social se ejer-
ce en la arena del mercado, bajo
la influencia directa de las pre-
ferencias y posibilidades de los
consumidores. La empresa pn-
blica no logra desligarse del
control social ejercido a traves
de las instituciones democrati-
9 Borcherding, Thomas E., Werner W.
Pommerehne y Friedrich Scheneider,
"Companing the efficiency of private and
public production: The evidence from
five countries", Institute de Estudios
Empiricos en Economia, Universidad de
Zurich, Suiza, 1982.
10 Es interesante observar que este prin-
cipio sencillo, ya empieza a ser recono-
cido Pn la misma Union Sovietica, Gor-
bachev en la 19a. conferencia del parti-
do comunista, expresaba: "Las empre-
sas han obtenido el derecho a recom-
pensar dignamente a los Buenos traba-
jadores y reducir el salario a los vagos,
chapuceros y haraganes, pero utilizan
timidamente este derecho, segim la re-
gla de no ofender a nadie", tornado de
El Mundo, documento No. 108, jueves
7 de junio.
11 Un articulo bastante ilustrativo de este
tipo de problema es el escrito por Gui-
llermo Perry, "Empresas Pnblicas,
„iclOnde estii el problema?" en Coyuntu-
ra EconOmica, Fedesarrollo, julio, 1%1,
Bogota.

cas, mejor representado por el
ambiente resultante de los inte-
reses de los administradores y
de los grupos que osten tan el
poder politico. Sin necesidad de
mayores precisiones, el control
social que ejercen los adminis-
tradores y politicos necesaria-
mente sera menos flexible, y es-
tard mas ajustado a las necesi-
dades del grupo en el poder 12
y responders mas al conjunto
de conquistas acumuladas hist&
ricamente, y a la cultura institu-
cional que se ha ido derivando
del pasado, que a una verdade-
ra vocation de servicio de la em-
presa pUblica.
El problema de la articulaczOn de
las empresas publicas a la politica
del Gobierno central. En cuanto a
lo econOmico y financiero la em-
presa publica tampoco opera en
el vacio. El analisis del endeu-
damiento o de la inversion de Ia
empresa pUblica exige conside-
raciones que trascienden el am-
bito de Ia empresa en particu-
lar. El Gobierno debe exami-
nar, en conjunto, cual es el costo
de oportunidad de tal endeuda-
miento o de tal inversion en una
empresa especifica. Puede
darse el caso de un endeuda-
miento o de una inversion per-.
fectamente justificable desde la
Optica del gerente de la empresa
pnblica, que resulta con excesi-
vos costos de oportunidad al
analizarla globalmente desde la
perspectiva del Gobierno. Por
ejemplo, si el endeudamiento
externo se hace en momentos
en que las reservas estan a un
buen nivel y en crecimiento, el
mayor endeudamiento exigird
de medidas monetarias com-
pensatorias, como las operacio-
nes de mercado abierto, las cua-
les tienen altos costos sociales o
al menos son costos adicionales,
seguramente no contemplados
por el gerente de la empresa
pnblica.
De otro lado, y en relation
con los excedentes o utilidades
de las empresas pUblicas, el Go-
bierno tendria la posibilidad de
reorientar la inversion de un
sector a otro, o de una empresa
a otra entidad pUblica, de
acuerdo con la conveniencia so-
cial y econOmica del proyecto.
Esto exige del calculo de la ren-
tabilidad social y econOmica en
diferentes sectores, o lo que es
lo mismo, del calculo del costo
de oportunidad de los recursos
pUblicos. Demanda tambien el
use de transferencias e impues-
tos, para ajustar las inversiones
de cada sector; con el inconve-
niente de que tales impuestos y
transferencias inducen com-•
portamientos inesperados: co-
mo el desinteres por Ia genera-
tion de utilidades en el futuro,
incentivos para esconder o no
repot-tar todas las utilidades en
el mediano plazo, etc. Todo Jo
anterior ilustra Como la articula-
ciOn econOmica y financiera de
la empresa pablica o los linea-
mientos del Gobierno no dejan
de ser una tarea compleja, y es
una restriction adicional que
enfrenta la gestiOn pliblica. En
el sector privado las decisiones
se toman exclusivamente en el
contexto de la empresa, a ex-
cepciOn quizas de los conglome-
rados econOmicos.
CtiAl es el papel de la
privatization?
Introduction. Hasta aqui se
han examinado las dificultades
propias de la gestiOn pUblica.
No se ha analizado la conve-
12 Este punto lo desarrollan admirable-
mente para el caso del sector educativo,
comparando el ambiente y desempeno
de colegios privados y publicos John E.
Chubb, Terry M. Moe, "Politics, mar-
kets, and the organization of schools",
The Brookings Institution, junio 1986,
Washington. Consilltese Biblioteca
DN P.
Existe una Clara
diferencia en Ia
supervision interna
y el control de
entidades pfiblicas
y empresas
privadas. El control
sobre las empresas
privadas es
automitico y
directo.

No todas las formas de privatizaciOn son atractivas, algunas son claramente inconvenientes desde el punto de vista social.
niencia y posibilidad de vincu-
lar mas estrechamente al sector
privado en las actividades del
sector pnblico. Por lo dicho al
comienzo, esto no pareceria en-
teramente viable para los bienes
pnblicos puros, aun cuando hay
gran cantidad de casos donde la
privatizacion resulta de gran in-
teres.
La situation actual es la de un
conocimiento a fondo de las ra-
zones por las cuales el mercado
puede fallar y un creciente inte-
res por perfeccionar una teoria
similar para el sector pilblico.
Esto ha dado como resultado
que la intervenciOn del Gobier-
no (regulation, prestacion di-
recta del servicio, etc.) no se jus-
tifica nnicamente en la existen-
cia de una protuberante falla
del mercado; tambien exige que
los costos de la falla del sistema
de no-mercado o intervenciOn
sean inferiores al costo de la
falla del mercado. Sobre la base
de este analisis es que se deberia
decidir si determinada activi-
dad debe ser llevada a cabo por
el sector pnblico o el sector pri-
vado.
Asi las cosas, habra casos en
que la falla de mercado es tan
protuberante que se exige la in-
tervenciOn del Gobierno y otros
en que la falla de no-mercado es
aim mayor. De tat forma que la
conveniencia del mercado con-
tra la intervenciOn es un proble-
ma mas empiric° que ideolOgi-
co, con resultados diferentes
segnn el servicio o bien pnblico
que se esta considerando. Por
ejernplo, mientras que la salud y
la education exigen de la parti-
cipaciOn publica que corrija los
vacios del sector privado, por
cuanto la mala distribution del
ingreso y la misma dispersion
geografica de la poblaciOn, Ile-
varia a que la oferta del sector
privado se concentrase exclusi-
vamente en un segmento de la
poblaciOn, en forma por demas
elitista y contrariando un ele-
mental derecho. Ademas, la in-
version en education y salud
produce una alta rentabilidad
social, no siempre apropiable
en el mercado y por tanto con
asignaciOn errOnea por las libres
fuerzas del mercado. Por su
parte, en el caso de las empresas
de aseo publico, en la adminis-
traciOn de terminates aereos y
portuarios, en la prestacion de
servicios de transporte y algu-
nas actividades de las comunica-
ciones, etc., las fallas del sistema
de no-mercado son evidentes y
por to general justifican consi-
derar su prestacion por parte
del sector privado.
Conviene agregar, que la re-
ciente popularidad de los dis-
tintos modelos de privatizaciOn,
obedece al interes que tienen los
economistas pnblicos de incor-
porar o imprimir a la gestiOn
publica caracteristicas propias

Sectores como la salud requieren de un alto componente de participaciOn y sostenimiento
por parte del Estado.
de la economia de mercado, en
particular aquellas virtudes
propias de un ambiente compe-
titivo: i) la preocupaciOn por el
control de costos, la innovation
tecnolOgica e institucional y el
aprovechamiento eficiente de
los recursos; ii) conciencia de la
estrecha relation y concordan-
cia entre la oferta privada y las
preferencias del consumidor;
iii) el car-deter amplio y divers()
de la oferta privada; iv) la na-
turaleza descentralizada, im-
personal y espontanea de la
oferta privada, que se regula
autOnomamente a la luz de los
resultados del mercado; sin ne-
cesidad de dar cabida a la coer-
cion, el padrinazgo, el clientelis-
mo, etc; arreglos por demas co-
munes al interior de la econo-
mia priblica, etc.
Las anteriores caracteristicas
son bastante atractivas y han
motivado a los economistas p0-
blicos a buscar forma de captu-
rar esas caracteristicas del am-
biente competitivo del sector
privado para ponerlas al servi-
cio del sector priblico. No se
trata de acabar con los fines de
la economia pitblica, como la
production de bienes pnblicos,
el desarrollo social, etc. Simple-
mente se busca la forma mas
idOnea para proveer la oferta
pUblica, a veces a traves de em-
presas privadas. Esto es perfec-
tamente posible como se de-
mostrard a continuation. El de-
bate no es entonces sobre como
acabar con la economia
y con el permanente interes en
cumplir los fines sociales que le
son propios, sino por el contra-
rio, en buscar reformas institu-
cionales que promueven los ob-
jetivos y metas de la economia
La mayor participaciOn del
sector privado en el cumpli-
miento de tareas priblicas libera
al Estado de su enorme comple-
jidad administrativa, lo que
puede permitir el disponer de
mayor tiempo para sus tareas
principales e indelegables. De
todas maneras, la privatizacion
solo se justifica plenamente
cuando la participacion del sec-
tor privado es conveniente por-
que eleva la eficicencia y reduce
los costos, y cuando ademas no
se atenta contra la equidad o la
soberania. Es decir, no todas las
formas de privatizaciOn son
atractivas, algunas son clara-
mente inconvenientes desde el
punto de vista social.
Las modalidades de la
privatizaciOn
i) Privatizacinn de empresas
blicas (yenta de capital). Esta mo-
dalidad se justifica cuando no se
amenaza la eficiencia (por ejem-
plo, eventual consolidation de
un monopolio), la equidad, la
soberania, el caracter estrategi-
co o cualquier raz6n que haya
justificado la participaciOn pri-
blica en la entidad. Ocurre con
frecuencia en inversiones que
en su momento fueron estrate-
gicas, pero que con el tiempo
han perdido esa caracteristica, y
que podrian operar en forma
mas eficiente en el sector priva-
do. Los recursos asi liberados
pueden reclirigirse hacia inver-
siones de mas alta prioridad so-
cial y econOmica.
ii) Privatization de gestion. Se
utiliza cuando, en razOn del
gran patrimonio de la entidad
resulta imposible su
yenta o transferencia al sector
privado, o cuando la naturaleza
del servicio lo amerita. Las vir-
tudes de este esquema son: a)
introduce una preocupaciOn
por los costos que se debe refle-
jar en la licitaciOn, asi como por
mejorar la calidad 0 competiti-
vidad del servicio; b) libera al
Estado de Ilevar a cabo tantas y
tan diversas funciones pero sin
descuidar sus responsabilida-
des; c) genera algunos recursos
y garantiza una calidad del ser-
vicio, que se establece en el con-
trato de arrendamiento; d)
mantiene todo el poder en el
Ejecutivo, quien puede regular
las tarifas y calidad del servicio
prestado, pero sin necesidad de
tener que asumirlo directamen-
te. Asi las cosas, la privatizaciOn
de gestiOn parece atractiva en el

pais para el caso administration
del correo aêreo, peajes, los ter-
minales de buses, aereos, puer-
tos fluviales o maritimos; y de
servicios generales de apoyo o
soporte, entre otros muchos.
iii) Contratos de prestaciOn de
servicios. Son comunes los con-
tratos para la realizaciOn de
obras civiles, el mantenimiento
de vias, tendido de redes el&-
tricas y de telefonia, construc-
ciem de escuelas, vias, plazas de
mercado, aseo petblico, etc., o
para la realizaciem de activida-
des especificas de apoyo a la
gestiOn. Estos servicios, que por
su caracter estacional o alta-
mente especializados, no son
atractivos para prestaciOn direc-
ta por parte del Gobierno. Los
beneficios del esquema de con-
trataciOn con el sector privado
son: descongestionar la gestiOn
pirblica e introducir a travês de
la licitaciOn una preocupaciOn
por los costos, las calidades, el
disetio y el estricto control de
cumplimiento de obras. Los
contratos pueden incluir clan-
sulas precisas para especificar la
atenciem a los grupos de meno-
res ingresos, por lo que perfec-
tamente se podria influir sobre
la orientaciem del servicio
co, como por ejemplo en el caso
del aseo, impidiendo que las
empresas se concentren exclusi-
vamente en el grupo de altos in-
gresos. En algunos casos el con-
trato de prestaciOn de servicios
debe hacerse directamente con
las comunidades locales.
iv) Los cupones o vales. La utili-
zaciOn de cupones o vales es una
forma que tiene el Gobierno
para subsidiar total o parcial-
mente un bien o servicio, trans-
firiendo un derecho o cupOn
al individuo beneficiado, pero
manteniendo la capacidad de
escogencia del consumidor
entre formas alternativas de
proveer el servicio. En otras pa-
labras, este instrumento permi-
te que el Estado promueva el ac-
ceso a determinado bien o servi-
cio, pero deja en manos del
mercado su production o pres-
taciOn. Puede utilizarse como
un mecanismo para promover
una campana masiva de abaste-
cimiento de alimentos en el sec-
tor popular, pero liberando al
Estado de la prestacion de la
oferta, lo que respeta la capaci-
dad de escogencia del consumi-
dor, al tiempo que evita los cos-
tos redundantes. Se introduce
asi, entre tenderos, una preocu-
paciOn por mejorar la calidad
de la oferta, evitando el daft() o
el saqueo de mercancias pro-
ducto del subsidio pliblico. El
mecanismo garantiza el oportu-
Las decisiones
pUblicas son
necesarlamente mdis
lentas ymenos faciles
que las decisiones
privadas y en algunos
casos con claros
sesgos hacia grupos
sobre-representados
politicamente.
no y adecuado abastecimiento,
es decir en concordancia con las
necesidades de los consumido-
res, por cuanto se promueve y
descentraliza el control. Este
mecanismo tambien se ha suge-
rido para la education superior,
la vivienda popular, la salud,
etc. De cualquier forma, no obs-
tante tener ciertas virtudes,
exige un andlisis bastante cuida-
doso, por cuanto no siempre es
un mecanismo practico e idei-
neo; especialmente por sus exi-
gencias administrativas y por el
desgaste politico concomitante.
v) Las tasas retributivas y subsi-
dios. Por mucho tiempo se pens()
que el Estado deberia actuar pa-
sivamente, corrigiendo las fallas
del mercado y prestando los
servicios que se necesitaran.
Hoy hace carrera la idea de que
el Estado debe ser Inas promo-
tor indirecto o regulador. Un
buen ejemplo ocurre con la des-
contaminaciOn ambiental. Ha
sido comün que las empresas y
la ciudadania contaminen el
ambiente y "el Estado empresa-
rio" lo descontamine; reciente-
mente se ha pensado que es mas
eficiente transmitir al sector
privado los costos de la contami-
naciOn, a travès de una tasa re-
tributiva que lleve a los empre-
sarios a preocuparse directa-
mente por los costos externos
derivados de sus acciones.
Como resultado de esta tasa, se
esperaria que cada agente bus-
que la sustituciOn de sus proce-
sos prod uctivos para red ucir la
contaminaciOn 0, alternativa-
mente, que construya sus pro-
pias plantas descontaminantes,
etc. De lo contrario su factura
por contaminaciem contabiliza-
ria los costos sociales externos
de su actividad empresarial. Asi
las cosas, ha ganado terreno la
idea de que hay que transmitir
al sector privado los costos ex-
ternos de sus acciones, para que
se corrija directamente y en el
ambito de la empresa la falla de
mercado. Un argumento simi-
lar, pero en la direction contra-
ria, explica los subsidios a la in-
vestigaciOn, tendientes a que se
descentralice y multiplique la
production de bienes que tie-
nen una alta externalidad posi-
tiva.
Breve sintesis de algunos
problemas de gestion en el
sector pliblico
De manera sintetica y utili-
zando algunos comentarios ya
expuestos se pueden senalar al-
gunos de los problemas de ges-
tiOn del sector pablico.
El desempeno de las entida-
des petblicas es muy dificil de

evaluar, no existe algo similar a
la conveniente metrica del mer-
cado. La relevancia de ciertos
programas y el nivel del exito de
la entidades es dificil de estable-
cer. Ademas, la retroalimenta-
cion que hace la comunidad en
cuanto a opiniones y sugeren-
cias sobre los servicios pnblicos
es minima, situation que no
ocurre en el sector privado. Por
tal motivo, deben estudiarse a
fondo y disenarse mecanismos
que permitan canalizar y cono-
cer las opiniones de la comuni-
dad, el desempeno de la enti-
dad en su parte financiera, de
metas fisicas, y la conveniencia
de sus programas. Este proble-
ma tampoco esta totalmente re-
suelto en el caso de las empresas
palicas, por cuanto puede
haber con flicto de objetivos y
por tanto ausencia de mecanis-
mos simples de evaluation.
—Las decisiones pnblicas son
necesariamente mas lentas y
menos faciles que las decisiones
privadas y en algunos casos con
claros sesgos hacia grupos
sobre-representados politica-
mente. Tambien es complicado
identificar con claridad la res-
ponsabilidad y nivel de compro-
miso de los funcionarios en las
decisiones pnblicas, por la
menor continuidad de estos y la
dificultad para internalizar los
efectos buenos o malos produc-
to de la decision pUblica. Lo que
dicho en forma algo mas vulgar
y clara, es equivalente a decir
que mientras un gerente priva-
do "paga los platos rotos", un
gerente publico generalmente
los logra evadir y deja que los
costos los asuma la comunidad.
No obstante estos problemas, la
lentitud en la toma de decisio-
nes pUblicas puede aceptarse
sin reproches, siempre que se
garantice que existe un debate
amplio, democratico
en un esquema de democracia
participativa que supere los va-
cios del esquema de democracia
representativa.
—La existencia de presiones
politicas muchas veces termi-
nan imponiendole a la adminis-
traciOn pablica criterios dife-
rentes a los de eficiencia o equi-
dad, ya que simplemente se
guian por el criterio de conse-
guir o preservar el poder politi-
co. La injerencia politica no es
por definition inconveniente, el
problema resulta cuando el cri-
terio politico es abiertamnete
contrario al tecnico, y cuando
Inas que defender el interes co-
lectivo se usa el poder politico
para imponer estrechos y oscu-
ros intereses.
La ausencia de un mecanismo
periOdico de cuestionamiento
de la conveniencia de continuar
con los distintos programas de
las entidades ptIblicas es otro de
los problemas que se debe ata-
car. Las entidades y los progra-
mas se vuelven hechos fortuitos
o estados naturales, que nadie
se atreve a cuestionar en forma
sistematica y periOdica. En el
sector privado, el mercado ga-
rantiza un continuo cuestiona-
miento de cada entidad y cada
producto. El problema se po-
dria evitar en el sector pilblico
si se aprueba un presupuesto
base cero, o algun esquema si-
milar, donde pasados cinco
atios de vida de una entidad su
presupuesto se reduce a cero al
comienzo del sexto, a menos
que se haga una convincente
defensa de la entidad.
Conclusiones
En resumen, analizando el
funcionamiento de los estable-
cimientos y las empresas pnbli-
cas, y despues de comparar en
algunos aspectos al sector
co y privado, se llega al conven-
cimiento que existen profundas
diferencias entre uno y otro sec-
tor. Lo senalado hace evidente
que la labor del "empresario" o
ejecutivo piiblico es mas com-
pleja y mas dificil de realizar
que la del empresario privado.
La gestiOn pdblica tiene estruc-
turalmente mas obstaculos, que
necesariamente deben crear
una mayor complejidad de ma-
nejo. Por esta misma razOn no se
hace justicia cuando se hacen
exclamaciones simplistas del
tipo: "todo lo pliblico es malo",
"los empresarios privados son
mejores", "solo la empresa pri-

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