Fundamentos y conceptos de Ordenamiento Territorial

1. STEFANY RIVERO NARANJO.
"La suerte de una ciudad depende de tres factores claves: Planeación territorial, consenso con
las entidades territoriales de orden superior y participación ciudadana" (Foro Mundial de
Ciudades, Colombia,2014).
RESUMEN
El Ordenamiento Territorial OT a lo largo del mundo ha sido objeto de diferentes
definiciones e interpretaciones, en cuanto al objeto todos llevan de manera directa o
indirecta esa idea de organizar, de regular el uso del territorio, teniendo en cuenta la
ocupación y la transformación que ha tenido a favor de su aprovechamiento óptimo y
girando así hacia un uso sustentable de todos los recursos naturales. El OT es al mismo
tiempo un orden territorial resultante de acciones económicas, tanto públicas como
privadas, también el OT se puede concretar en planes que expresan el modelo territorial
de largo plazo que se pretende lograr y las estrategias mediante las cuales se actuara
sobre la situación actual para evolucionar hacia dicho modelo.
Palabras clave: OT, planificación, organizar, planes y estrategias.
ABSTRACT
Land Use Planning has been subject to different definitions and interpretations
throughout the world, in terms of its object, all definitions lead directly or indirectly to
the idea of organizing, regulating land use, taking into account the occupation and the
transformation that Land Use has taken in favor of their optimum utilization and thus
turning towards a sustainable use of all natural resources. The Land Use is a resultant
territorial order of economic actions, both public and private; also, Land Use can be
expressed in plans for a long-term territorial model to be achieved, and the strategies to
be executed over the current situation of the territory in order to evolve into this model.
Keywords: Land Use Planning, organization, plans, and strategies.

2. 1. ¿QUÉ ES ORDENAMIENTO TERRITORIAL?
El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las
entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de
manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una
adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio. Para facilitar el
desarrollo institucional. El fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo
territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo. Socialmente
justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente
pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia. (Banco
de la República)
Carta europea de Ordenación del territorio (1983): “Es a la vez una disciplina científica,
una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario
y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización
física del espacio según un concepto rector”.
Ley orgánica de Ordenación del territorio Venezuela: “regulación y promoción de la
localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de
la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr un armonía entre
el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los
recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente, como objetivos
fundamentales del desarrollo integral” (Congreso de la república de Venezuela, 1983)
Domingo Gómez Orea, Madrid (1994): función pública que responde a la necesidad de
controlar el crecimiento espontaneo de las actividades humanas y los problemas y
desequilibrios que este crecimiento provoca, en la búsqueda de una “justicia
socioespacial” y una calidad de vida que trascienda el mero crecimiento económico. El
proceso de OT regula la distribución de actividades en el espacio de acuerdo con un
conjunto de planes que pueden o no constituir un sistema de planificación territorial;
pero también es el resultado de otras regulaciones sectoriales con incidencia territorial.
Grupo interinstitucional de OT (GIOT), México (2000): “estrategia de desarrollo
socioeconómico que, mediante la adecuada articulación funcional y espacial de las
políticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupación y
aprovechamiento del territorio”.
El ordenamiento territorial puede definirse como “una política de Estado y un
instrumento de planificación del desarrollo, desde una perspectiva sistémica,
prospectiva, democrática y participativa, que orienta la apropiada organización político
administrativa de la Nación y la proyección espacial de las políticas sociales,

3. económicas, ambientales y culturales de la sociedad, garantizando un nivel de vida
adecuado para la población y la conservación del ambiente, tanto para las actuales
generaciones, como para las del futuro” (Lücke, 1999)
Los puntos centrales que definen la naturaleza del ordenamiento territorial como una
política pública se establecen en:
 Se trata de una política de Estado
 Está contemplado como política a largo plazo.
 Es un instrumento de planificación.
 Debe conciliar el proceso de desarrollo económico con la forma de ocupación
territorial a la que se aspira.
 Tiene como fin último elevar el nivel de vida de la población (Massiris, 1991)
Como política de estado, el ordenamiento territorial concierne a toda la sociedad, al
conjunto de las actividades económicas y las actuaciones públicas y privadas. Como
política de largo plazo le concierne el establecimiento de escenarios de uso y ocupación
del territorio a ser alcanzados en un horizonte de tiempo determinado.
Como instrumento de planeación está sujeto a los procedimientos técnicos, políticos y
administrativos de la planeación que incluyen actividades de diagnóstico y prospectiva
territorial, formulación de objetivos, elaboración de los lineamientos estratégicos y
determinación de las acciones por realizar. (Ver Figura 1)
La conciliación del desarrollo económico con la forma de ocupación territorial a la que
aspira subyace una búsqueda de coherencia entre las relaciones sociales de producción y
la articulación del espacio.
La búsqueda de la elevación de las condiciones de vida constituye el fin último de las
políticas de ordenamiento territorial, al menos así se establece en las normas que
regulan sus acciones. Tal objetivo hace que esta política deba realizarse en estrecha
coordinación con las políticas de desarrollo socioeconómico, con las que también se
pretende lograr este objetivo. En tal sentido, el OT orientara la espacialidad de las
inversiones socioeconómicas en consonancia con el modelo de uso y ocupación al que
se aspira.

4. FIGURA 1. Relación del OT en el medio y la sociedad.
Fuente: ELABORACIÓN PROPIA
En la figura se puede apreciar como el OT se desarrolla con todo lo referente a las
actividades económicas, sociales, y la protección al medio físico, en donde la
interrelación de estos 3 elementos genera un desarrollo territorial, mejorando la calidad
de vida, un mejor nivel de vida y un uso racional de todos los recursos naturales.
1.2.Enfoques del Ordenamiento Territorial
Paralelo a lo anterior el OT ha sido concebido de diversas maneras. En un contexto
europeo se destaca Hildenbrand (1996) quien identifica dos enfoques: una que se
entiende como planificación física a escala regional, subregional y local haciendo
énfasis en el uso y ocupación del territorio mediante la coordinación de ciertos aspectos
territoriales de las políticas sectoriales y la coordinación del planeamiento urbanístico
municipal. La otra vinculada a la planificación económica y social con el objeto de
garantizar el equilibrio en el desarrollo regional.

5. Según Zoido (1998), existen dos enfoques; uno más centralizado y economicista que
está basado en la territorialización de los presupuestos e inversiones públicas, y otro
más descentralizado y de planificación física, consistente en definir y realizar modelos
concretos de ordenación territorial subestatales. También podemos mencionar otros
enfoques que sirven para orientar la planificación del territorio: enfoque ruralista,
enfoque economista, enfoque urbanista y enfoque conservacionista.
Figura 2. Enfoques y contenidos del OT.
Fuente: ELABORACION PROPIA.
En la figura se muestran los enfoques que tiene el OT dependiendo del punto de vista de
los diferentes especialistas y el contenido que cada uno posee dentro de esta temática.
- Los economistas suelen vincular el OT con la localización espacial de las
inversiones destinadas a corregir desequilibrios territoriales, dándole prioridad al
diagnóstico socioeconómico, propiciando patrones homogéneos de desarrollo.
- Por otro lado los urbanistas señalan que el OT es la regulación del uso del suelo
urbano.
- Los ruralistas lo asimilan como la transformación física del espacio para mejorar
las condiciones de productividad primaria y a la dotación de infraestructura y
equipamientos a los núcleos de asentamientos.
- Por último los conservacionistas lo plantean en términos de vincular al OT a una
planificación y gestión del espacio que garantice el uso racional de los recursos
naturales. (Ver Figura 2)
Es importante tener en cuenta estos enfoques:

6. El enfoque integral es en términos de beneficios, éste representa al ideal porque busca
en el ordenamiento territorial una estrategia de desarrollo integrado del territorio en el
que se compatibilizan los objetivos económicos, ambientales y sociales, pretendiendo
un desarrollo económicamente competitivo, que sea social y culturalmente justo,
ecológicamente sustentable y regionalmente armónico y equilibrado.
Enfoque sistémico que los elementos y las funciones del territorio sean incorporados en
sus diversas dinámicas y vinculaciones.
Enfoque de cuenca que el proceso de planificación considere a la cuenca como una
unidad territorial.
Enfoque ecológico que pretende el desarrollo de un determinado territorio considerando
siempre el uso sostenible de los recursos naturales con que se cuenta. Considera al
ordenamiento territorial como un instrumento para lograr el desarrollo sostenible a
partir de la conservación, protección y recuperación tanto de los recursos naturales
como del patrimonio histórico-cultural, también se le denomina Ambientalista.
(Santana, 2004)
El enfoque socia es también conocido como Humanista; y pretende mejorar las
condiciones de vida de la población a través del ordenamiento territorial. En el
entendido de que las condiciones de manejo, uso y conservación del ambiente
repercuten en las buenas condiciones de bienestar de la gente, se deduce que es
compatible con el enfoque ecológico o ambientalista.
2. CUALIDADES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
De acuerdo a Massiris (1993) las cualidades que deben caracterizar a las políticas de
Ordenamiento Territorial, básicamente son:
 El carácter integral de la política de ordenamiento
 Carácter planificado y coordinado de la gestión
 Reconocimiento de la diversidad del territorio en la formulación del plan.
 Carácter prospectivo-estratégico del modelo territorial a alcanzar
 Carácter democrático
En el carácter integral busca una articulación entre las actuaciones sectoriales
(económicas, sociales y ambientales) y las actuaciones del territorio.
El Ordenamiento Territorial es un proceso planificado y como tal se expresa mediante
planes, los cuales constituyen su principal instrumento. El carácter planificado hace del

7. ordenamiento territorial un proceso sujeto a los procedimientos de la planeación que
involucran a muchas instituciones y actores sociales. Este carácter más el integral hacen
que sea necesario contar con una organización institucional que haga visible la
ejecución de planes y proyectos.
Todos los espacios geográficos o entidades territoriales de una Nación presentan
diferencias en sus cualidades naturales y culturales; diferentes potencialidades,
limitaciones y problemas. Del mismo modo, se presentan espacios sociales y culturales
diversos: territorios indígenas, espacios de comunidades mineras, pescadoras, espacios
de minifundios, zonas de colonos, etc. También se presenta diversidad desde el punto de
vista de las condiciones naturales del territorio: unos con alta diversidad biológica y
riquezas naturales; Cada uno de estos espacios plantea condiciones particulares en su
organización y funcionamiento, en su posición en el sistema económico, en la visión del
mundo de sus gentes, en sus potencialidades, limitaciones y problemas y, en
consecuencia, se les debe dar un manejo ajustado a sus particularidades, buscando
aprovechar al máximo las potencialidades, superar las limitaciones o resolver los
problemas. El Ordenamiento Territorial al dar un marco territorial a los planes
sectoriales indicará a éstos las estrategias y proyectos más apropiados para cada unidad
territorial particular.
Ello plantea la necesidad de que realice o adopte una zonificación del territorio que le
permita a las políticas de vivienda, de servicios públicos domiciliarios, de servicios
sociales, de infraestructura de transporte, así como las políticas de manejo ambiental,
saber que usos dar al territorio, donde localizar los equipamientos, cuáles son los
problemas más críticos y prioritarios, así como la naturaleza y dimensiones de la
infraestructura.
El carácter prospectivo estratégico deja ver la importancia de largo plazo y caracteriza a
los planes que se actuaran en tiempo presente en relación al futuro, esto implica un
esfuerzo por elaborar los escenarios futuros deseados y prepararlos desde el presente.
Los procesos de Ordenamiento Territorial deban estar soportados en propuestas
concertadas de futuro, una imagen objetivo de largo plazo y un proyecto político de
nación que indique el rumbo.
Una reflexión prospectiva también implica ubicar al territorio en estudio dentro de los
procesos globales que lo afecta (aprovechando fortalezas y oportunidades o superando
las debilidades y desventajas y formular objetivos y proyectos estratégicos mediante los
cuales se dirijan hacia la situación deseada).
Ya por ultimo tenemos el carácter democrático en donde estas políticas de
Ordenamiento territorial se dan en la mayor parte de los países, en donde la
participación de la sociedad en la elaboración de los planes se da en grado y forma
diferente. Corresponde a las administraciones públicas establecer los instrumentos de
participación social (foros, mesas de concertación, talleres de participación) así como

8. los participantes y procedimientos (grupo sociales/instituciones participantes,
estrategias de sensibilización y participación, tiempo de discusión), también estimular la
participación social mediante campañas de información y formación ciudadana que
busquen sensibilizar a la comunidad frente al plan de ordenamiento
3. OBJETIVOS Y CONTENIDOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
SEGÚN LA ESCALA
En un contexto más latinoamericano el OT se ha concentrado en los siguientes
objetivos:
- Optimizar el suelo, tanto urbano como rural, con el fin de revertir los procesos
de deterioro de los recursos naturales, como son bosques, suelo y agua en el caso
rural y control de la expansión urbana desorganizada y la organización caótica
de las ciudades.
- Establecer áreas sujetas a un manejo especial por su valor ecológico, cultural e
histórico, a partir de lo cual el OT incorpora criterios, políticas y estrategias
relacionadas con las áreas protegidas.
- Dar un manejo especial a las áreas sujetas a riesgos por fenómenos naturales y
sociales que eviten ocurrencia de desastres.
Estos objetivos contenidos en las políticas y planes de ordenamiento varían en función
de la escala.
En la escala internacional el ordenamiento involucra a varios países que comparten
problemas u objetivos comunes y se expresa en políticas internacionales de integración
territorial. Sus decisiones se adoptan mediante documentos compromisorios que todos
los países miembro deben cumplir, su escala por lo general es inferior de 1:2.000.000.
La escala nacional se centra en estrategias, planes o programas encaminados a orientar
las relaciones ciudad-campo, equilibrio demográfico y económico entre regiones
(Massiris 1993)
La escala regional es considerada el nivel fundamental del OT debido a que confluyen
intereses muy diversos a nivel nacional, regional y local, aquí la comunidad tiene cierta
participación en la discusión de los planes, es similar al de nivel nacional pero este es
ajustado al ámbito regional.
En la escala local el OT involucra un ordenamiento urbano y rural, en el ámbito
municipal o comarcal; los planes se realizan con una amplia participación social, esta
escala es donde existe una mayor sensibilidad social frente a las decisiones del OT,

9. haciendo que los procesos de ordenamiento local sean muy complejos en cuanto a los
planes participantes.
4. FUNDAMENTOS METODOLÓGICOS DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Las políticas de Ordenamiento Territorial se concretan en planes y programas, cuya
ejecución requiere de esfuerzos institucionales y sociales y de recursos económicos. Es
por eso que los países que adoptan estas políticas deberán acompañarlos por unas guías
metodológicas.
4.2. Modelo general de ordenamiento territorial.
Son tres los momentos claves del proceso de OT del territorio: el momento técnico-
científico o de conocimiento, el momento técnico-político o de planificación y el
técnico-administrativo o de gestión.
El momento técnico-científico es liderado por los expertos como investigadores,
científicos y académicos; que van acompañados de entidades gubernamentales para así
orientar a una toma de decisiones documentada.
El momento técnico-político es el de las discusiones, consensos y decisiones, liderado
por la entidad gubernamental encargada del proceso.
El momento técnico- administrativo es liderado por la entidad responsable y en el que
las demás fuerzas sociales actúan como vigilantes organizadas en comités de
seguimiento.
Cada uno de estos momentos es diferente pero estrechamente relacionados puesto que
en cada uno siempre estarán presentes cinco tipos de actores: actores gubernamentales,
académicos o científicos (expertos), los gremios económicos, organizaciones
ambientales y la comunidad a través de sus distintas organizaciones sociales.
4.3.Diagnóstico territorial
Es un momento en el cual se busca un conocimiento integran del territorio y su
proyección futura a partir de la detección de elementos, funciones, procesos y
fenómenos que expliquen la situación actual, permitiendo la valoración de las
potencialidades, limitaciones y problemas existentes.
4.4.Enfoque del diagnóstico y conceptos claves.

10. Este diagnóstico debe concebirse en términos estructurales y funcionales, de manera
integral. Esto supone que en el análisis, la síntesis y la valoración de los fenómenos se
privilegia el estudio de las funciones, relaciones y procesos internos y externos. La
integridad del diagnóstico exige por ejemplo, un trabajo articulado entre los miembros
del equipo de investigación y apoyo técnico con una organización de trabajo que facilite
la información.
4.5. Prospectiva territorial.
Se trata de diseñar el futuro deseado y deseable estableciendo estrategias para
aproximarse a él.
Según Miklos y Tello (1997) la prospectiva además de permitir el diseño del futuro,
aporta elementos importantes al proceso de planeación que son aplicables al
Ordenamiento Territorial referidos a:
*Generar visiones alternativas de futuros deseados.
*Proporcionar impulsos para la acción.
*Promover información relevante bajo un enfoque a largo plazo.
*Establecer valores y reglas de decisión para alcanzar el mejor futuro.
Consideraciones Finales
Dada la importancia que ha tenido la ordenación del territorio en los últimos años, los
gobiernos municipales han implementado planes que les permitan en cierto modo
ordenar, planificar y organizar su espacio implementado para ello los llamados Planes
de Ordenamiento Territorial o POT, que son una herramienta técnica que poseen
los municipios para ordenar su territorio y que como objetivo integrar la planificación
física y socioeconómica, así como el respeto al medio ambiente: estos documentos
pueden incluir estudios sobre temas como la población, las etnias, el nivel educativo, así
como los lugares donde se presentan fenómenos meteorológicos y tectónicos como
lluvias, sequías y derrumbes. Estableciéndose como un instrumento que debe formar
parte de las políticas de estado, con el fin de propiciar desarrollos sostenibles,
contribuyendo a que los gobiernos orienten la regulación y promoción de ubicación y
desarrollo de los asentamientos humanos.

11. BIBLIOGRAFÍA
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