vulnerabilidad

1. 1
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Agencia Suiza para la Cooperación y el Desarrollo.
Proyecto de Recuperación Temprana
Método para reducir la vulnerabilidad en Proyectos en la fase de preinversión.
1. Introducción
El método para reducir la vulnerabilidad en Proyectos en la fase de preinversión tiene como
propósitomejorarlaformulaciónde proyectoslocalesde inversiones al reducir su vulnerabilidad
ante diversas amenazas.
Esta propuestametodológicaestá dirigidaalosencargadosde elaborarperfilesde proyectoyalos
responsables de revisarlos. La aplicación de esta metodología permite revisar el contenido de
propuestas de nuevos proyectos o de proyectos en operación para la Reducción de Riesgos de
Desastres (RRD); y ayudar a que los formuladores detecten los principales riesgos, definan las
accionespara reducirlos,analicenloscostosde implementaciónde estasaccionesydeterminensu
incorporación en las propuestas.
2. Principios
Segúnel reglamentode laleydel SINAGERel RIESGODE DESASTRE es “la Probabilidad de daños y
pérdidasfuturas:una condición latentey predecible en distintosgrados, marcada por la existencia
de amenazas, vulnerabilidad y exposición al daño; resultado de procesos determinados de
desarrollo de la sociedad. Número esperado de pérdidas humanas, personas heridas, propiedad
dañada e interrupción de actividades económicas debido a fenómenos peligrosos”.
RIESGO = AMENAZAS X VULNERABILIDAD
La existenciade riesgo,ysuscaracterísticasparticulares,se explicaporlapresenciade dosgrandes
factores: las amenazas y las vulnerabilidades.
La “amenaza” (siempre según el reglamento de la ley del SINAGER) “son peligros latentes que
representan la probable manifestación de un fenómeno externo físico de origen natural
(geológicos, hidrometereológicos), de un fenómeno socio-natural o de autoría humana
(tecnológicos/culturales), que se anticipan, con potencial de generar efectos adversos en las
personas, la producción, infraestructura y los bienes y servicios. Es un factor de riesgo que se
expresa como la probabilidad de que un fenómeno se presente con una cierta intensidad, en un
sitio especifico y dentro de un periodo de tiempo determinado”.
Las vulnerabilidades “la propensión de los seres humanos y grupos sociales de sufrir la muerte, la
enfermedad, lesiones, daños y pérdidas en sus medios, bienes y modos de vida y encontrar
dificultades en recuperarse de manera autónoma. La vulnerabilidad puede explicarse por la
existencia de distintos factores o causas de naturaleza social, económica, física, estructural,
institucional, organizacional, ecosistémico, educativa y cultural. Grado de pérdida (de 0 a 100 por
ciento) como resultado de un fenómeno potencialmente dañino”.

2. 2
Según el reglamento de la ley del SINAGER el ANÁLISIS DE RIESGO “es el resultado de identificar,
caracterizar,evaluary valorarla relación entre una amenaza en particulary la vulnerabilidad a esa
amenaza deuno o varios elementos expuestos, con el fin de determinar escenarios potenciales de
riesgo a desastres, y con ello los posibles efectos y consecuencias sociales, económicas y
ambientales asociadas a un fenómeno peligroso. El análisis del riesgo se realiza para cada
amenaza,existiendo la posibilidad dehacer análisisde riesgo para escenarios de multi-amenazas”
El análisis y la evaluación de riesgo es el primer paso para poder reducir los riesgos de forma
efectiva.
La ley del SINAGER en su artículo 4 numeral 2 establece la obligatoriedad de la evaluación de
riesgos: “Toda persona, natural y jurídica, en cualquier ámbito de su acción social, deberá incluir
obligatoriamenteen susplanesy accionesde cualquiernaturaleza, una “Evaluación de Riesgos”, a
fin de prevenir y reducir al máximo la generación de posibles daños a sí mismo y a terceros, con el
propósito de hacer la comunidad más segura y de no incurrir en responsabilidad por negligencia.
Para reducir el riesgo en un proyecto y tomando en cuenta que la mayor parte de las amenazas
escapana nuestrocontrol,el camino más seguro es disminuir o eliminar las vulnerabilidades del
sistema en que se inserta.
Por ejemplo,paraque el dañoenuna parcelaagroforestal seael menor posible en el caso de que
se presentara cierta amenaza (huracán, inundación, sequía, incendios), habrá que fortalecer el
sistema completo de la parcela: suelo, selva, cultivos, infraestructura de riego, capacidades del
agricultor, etc.. La elección de la mejor opción para reducir estas vulnerabilidades detectadas
dependerá de las circunstancias de cada proyecto. En este ejemplo, la elección de incluir un
sistemade riegoparala parcelaagroforestal lahará menosvulnerable ante lasequía,pero noante
un huracán. De maneraque se buscansolucionesintegrales que, además, deben estar dentro de
lasposibilidadesdelproyecto, que podrían incluir, por ejemplo, amplias rondas ó brechas corta-
fuego ante la amenaza de incendios, un cerco vivo contra los fuertes vientos, un buen drenaje
ante amenazas de inundaciones, y así sucesivamente.
A continuación se presenta un método sencillo de análisis y planeación para llevar a cabo la
evaluaciónde riesgode desastre enla fase de preinversión de un proyecto. También se incluyen
algunos aspectos a considerar en la fase de diseño del proyecto, como modelos de Términos de
referencia. En caso de aplicar el método a nivel local con los beneficiarios del proyecto se debe
asegurar la participación de mujeres y hombres en los procesos de consulta. El método puede
utilizarse parael “blindaje”tanto de nuevos proyectos como de proyectos ya existentes, aunque
siempre se recomienda aplicarlo desde el diseño inicial del proyecto, para que las medidas
reductoras del riesgo puedan ser incluidas en su presupuesto y aplicadas en su conjunto.
Este proceso es útil para estudiar y revisar las vulnerabilidades físicas y ambientales del sitio
escogido para la formulación de un proyecto, permitiendo analizar la rentabilidad del
financiamiento en función de los riesgos asociados. Sin embargo los riesgos asociados a las
vulnerabilidades organizativas, económicas y sociales son otros aspectos que deben ser
considerados con herramientas adicionales para un abordaje integral del riesgo en el proyecto.

3. 3
3. Pasos Metodológicos
Estos son los pasos metodológicos principales para reducir la vulnerabilidad en un proyecto:
3.1.Evaluación preliminar de riegos asociados al tipo de proyecto.
Como primer paso de la evaluación de riesgo se aplican dos listas de chequeo. La primera
determinasi el proyectose ubicaenunazona que esafectada de forma recurrente por desastres.
La segundalistapermiteidentificarsi el proyectoesvulnerableante estasamenazas,incluyendoel
cambio climático. Sí como resultado de esta evaluación preliminar se concluye que no existen
riesgos significativos el proceso concluye en este paso.
3.2. Evaluación con informaciónsecundaria de las amenazas existentes en el sitio donde se va a
ubicar el proyecto.
Una vez se concluye que pueden existir riesgos significativos para el proyecto se comienza e
evaluarde formamás precisael emplazamientodel proyecto. Como base para esta evaluación se
aplica el “manual para la evaluación de riesgo del emplazamiento y medio construido para
edificios,viviendasylotificaciones”de COPECO. El primer paso que se debe realizar es evaluar la
geomorfologíaylacuenca. Este componente se evalúaprevioaira el lugarde evaluación(en caso
de que podamos ubicar en un plano la ubicación del proyecto) o una vez que hemos hecho una
visitay usando puntos de gps obtenidos del lugar del proyecto para ubicarlo. Para poder evaluar
este componente se precisa contar con alguna información previa. Se necesita contar con
información de las zonas de amenaza que existen en el área del proyecto, información de zonas
susceptibles, contar con las curvas de nivel en un área amplia, con una perspectiva de cuenca,
información de zonas ambientalmente frágiles existentes (zonas protegidas, cuerpos de agua,
humedales,etc) y también contar con el mapa geológico. También deben consultarse estudios e
información sobre los riesgos como planes de emergencia locales, planes de ordenamiento y
planes de gestión de riesgo.
3.3. Visita a la ubicación del proyecto y evaluación de las amenazas del lugar.
Tras realizar el análisis del componente de geomorfología y cuenca el evaluador de riesgo en
coordinaciónconlosdirigentescomunitarios o dueños del proyecto visitará el área propuesta de
localización con el objetivo de encontrar evidencias o señales en el sitio que permita identificar
algúnnivel de amenaza en la zona, así como identificar la frecuencia de ocurrencia. Con la ayuda
de un GPS, se localizarán las coordenadas del sitio que se pueden proyectar manualmente en el
mapa impresoointroduciral sistemade información geográfico. En caso que el proyecto no esté
aún localizado, se visitará la zona propuesta, haciendo una inspección ocular para seleccionar
preliminarmente unsitiofactible ylocalizándoloenmapa,paraevaluarloconmás detalle.Durante
esta visita de campo se realiza el llenado de las matrices de amenazas socio naturales que
aparecenenel manual de evaluaciónde emplazamiento de COPECO.A la hora de hacer el análisis
de las amenazas se tomará en consideración el análisis realizado del componente de riesgos y
cuencas, verificando en el campo la presencia de las amenazas que se identificaron con la
información secundaria disponible.
Es importante conocer la historia del sitio en materia de eventos que han afectado la zona en el
pasado,estopermite estimarlafrecuenciaconque se dan eventos potencialmente dañinos en el
sitio.Paraobtenerlainformación será necesario realizar entrevistas a los pobladores, dirigentes
comunitarios y cualquier actor clave. Se debe consultar a los pobladores de mayor edad y con
mayor tiempo de residir en la zona. La información deberá permitir conocer los tipos de
fenómenos,oproblemasque se hayanpresentadoconanterioridadenla zona, los daños que han

4. 4
causadoy cada cuantotiempose han dadoo generado.Estainformaciónpuede haberla conocido
o vividodirectamente oque lahayanconocidoa travésde sus familias,amigos,etc. Al trabajarcon
los beneficiarios/as del proyecto es importante trabajar de forma separada con mujeres y
hombres.
Durante la visita a la zona debe hacerse un croquis del sitio del proyecto donde se indiquen
elementosde referenciatalescomo:orientación, pendiente del terreno, y otros elementos de la
naturaleza,cerroscercanos,ríos,etc. Debe darse especial énfasisaloselementos encontrados en
la zonaindicativosde amenazas;presenciade agua(migraciónde manantiales,caudal anormal de
manantiales),evidenciasde deslizamientos(árbolesinclinados o combados, ruptura en los suelos
etc), terrenos muy escarpados, cantos rodados o poco angulosos, etc.
Toda esainformaciónbrindainsumosparalavaloraciónde losdiferentesindicadorespresentesen
la zonay ayuda a asignarvalorescuantitativos para la evaluación del nivel de amenaza del sitio y
de su aptitud para el uso que se le pretende dar.
Es conveniente también consultar el marco legal existente, en particular las Normas pautas y
criterios para el ordenamiento territorial, en donde se explica claramente los usos del suelo en
base a determinadascaracterísticasincluyendolosnivelesde amenazas,pendiente de las laderas,
etc.
3.4. Evaluación de vulnerabilidades del proyecto.
Para la evaluación de las vulnerabilidades del proyecto se plantean dos metodologías:
1. Sí se trata de un proyectode viviendas ode edificacionesparaevaluarlavulnerabilidad se
debenaplicarlasmatrices de análisis de vulnerabilidad que aparecen en el “manual para
la evaluaciónde riesgodel emplazamiento y medio construido para edificios, viviendas y
lotificaciones”de COPECO.Se debe evaluarlaparte estructural basándose enel manual de
evaluación de vulnerabilidad sísmica de COPECO.
2. Si se trata de otro tipo de proyecto se puede emplear un análisis de vulnerabilidad por
componente comoel que se describe a continuación. Se deben identificar los elementos
del proyecto, los pasos del sistema y las vulnerabilidades ante cada amenaza.
Los elementos del proyecto
Se deben identificar los elementos (las partes) que conforman el proyecto. Por ejemplo: En un
proyectode fincacamaroneralos elementos son:lagunas, motorparaimpulsaragua,bordas,calle
de acceso, lancha,motorde lancha, compuertas, equipo. A continuación, se detalle la cantidad y
del valorde cada unode estoselementosdeterminandoel valortotal de la inversión a realizar en
el nuevoproyectocomose había previstohastaese momentosinincluirmedidasadicionales para
la Reduccióndel Riesgode Desastres(RRD) ysusrespectivos costos y se indican los riesgos físicos
asociados (causas de posibles pérdidas). Ver
Tabla 1: Elementos del proyecto , cantidades, valor y riesgos asociados.
Elementos Cantidad Valor Amenazas que lo pueden afectar
Bordas 1 500,000 Lps. Inundación(Llena)

5. 5
Total valor actual o inversión del
proyecto (sin incluir medidas
adicionales de RRD)
500,000 lps
Análisis de vulnerabilidades por elemento
Considerandoloselementosse realiza un análisis de las vulnerabilidades tomando en cuenta las
amenazas identificadas. Se analizan las amenazas que pueden afectar a cada elemento del
proyecto y cuales son los factores de vulnerabilidad es decir, los factores que hacen que ese
elemento sea más o menos afectado por la amenaza considerada, los factores que hacen que el
elemento sea más débil (vulnerable) ante la amenaza específica.
Tabla 3 Análisis de vulnerabilidades
Elemento Amenaza que lo puede
afectar
Factores de vulnerabilidad
¿Por qué esta débil?
Bordas Inundación(Llena) Bordas débiles
Deforestación
Incendio Forestal Conflicto con otro grupo (a
propósito)
3.5. Estimación de perdidas probables por desastre.
Se recomienda identificar dos escenarios de afectaciones uno frecuente, y de un escenario
extremode afectacionesprecisandocadacuantosaños ocurren(porejemplo,el frecuente cada 2-
3 años y el extremo cada 10 años).
Para cada escenario se estiman loselementosdañados, losporcentajesde afectaciones y quiénes
serían más afectadas. A partir de los porcentajes estimados se calculan los costos de los daños o
pérdidas.Se toman en cuenta los daños y pérdidas ya sufridas, e información de otros proyectos
operandoenlazona, entre otrasfuentesparala estimación.Comoejemplo pueden ver la tabla 4:
Cuantificación de daños y acciones correctivas y anexo 5 con el formulario correspondiente.
Sí se trata de un proyecto de edificaciones para el cálculo de pérdidas se pueden usar las tablas
que aparecen en el manual para la evaluación de riesgo del emplazamiento y medio construido
para edificios, viviendas y notificaciones.
3.6. Propuesta preliminar de medidas de reducción de riesgo y adaptación al cambio climático.
eL siguiente paso es definir para cada escenario las actividades que necesitan llevar a cabo para
que el daño al sistema se evite o se reduzca tanto para el escenario frecuente como para el
escenarioextremo. Se puede preguntar ¿Qué hay que hacer para reducir las afectaciones? ¿Qué
costo tiene? ¿Qué efectoscolateralespuedentener las actividades en las jornadas de trabajo, en
las condiciones sociales y de salud del grupo y la población local?
El costo de las actividades para reducir vulnerabilidades denominado concierne solamente a los
gastos que el proyecto prevé exclusivamente para reducir el riesgo sin incluir las acciones que

6. 6
antesse realizaban para reponer elementos afectados luego de un desastre. Por ejemplo, en el
caso de un proyecto camaronero, la reconstrucción de bordas constituye la reposición o
reconstrucciónde unelementodel proyecto y el reforzamiento con balastro y siembra de zacate
es la medida de reducción de riesgo realizada.
Al costo aproximado de la medida de reducción de riesgo y adaptación al cambio climático se
deberá añadir los costos de las medidas previstas para reducir los efectos colaterales.
Además,se hará unaestimaciónde cuáles serán las pérdidas, luego de las medidas de reducción
de riesgo, tanto en el escenario frecuente como en el escenario extremo. Ver tabla 4:
Cuantificación de daños y acciones correctivas y anexo 5. con el formulario correspondiente.
Tabla 4: Cuantificación de Daños y acciones correctivas
Amenaza 1: Inundaciones
Escenario
Elementos
dañados
% de
Daños o
Pérdidas
Costo
aproximado
de las
pérdidas
antes
Medida de reducción de
riesgo
¿Qué hago para reducir
las afectaciones?
Efectos
colaterales
Costo
aproximado
medida*
Costo
aproximado
pérdidas
después de
la acción
correctiva
Frecuente
cada año
Bordas 5% 25,000 Lps.
Reforzar las bordas con
balastro
70,000 Lps 00.00 Lps.
…
Extremo
cada 10
años
Bordas 45% 225,000 Lps.
Reforzar las bordas con
balastro
70,000 Lps. 35,000 Lps.
…
* Incluye el costo de la medida de reducción de riesgo y los costos para reducir los efectos
colaterales (si los hubiera).
3.7. Análisis costo beneficio de las medidas.
Se estimará la reducción neta en las pérdidas para un período de tiempo (años) como resultado
de restar al valor de las pérdidas antes de las acciones correctivas el valor de las pérdidas
después de las medidas de reducción de riesgo y adaptación; tanto para el escenario frecuente
como para el escenario extremo.
Para obtener el costo aproximado de las pérdidas antes de las medidas, es necesario:
a) Determinarel períodode tiempoparael análisisde costos que usualmente coincide conel
periodo de vida del proyecto (en nuestro ejemplo 10 años).
b) Se multiplicael costode laspérdidasenunescenariofrecuente porel número de eventos
frecuentesprevistosenel período. En nuestro ejemplo cada 10 años habrán 9 escenarios
frecuentes que ocurren cada año. Es decir L. 25,000 x 9 = L. 225,000.
c) Se consideranlaspérdidasestimadasparael escenarioextremo. En nuestro ejemplo cada
10 años se estiman pérdidas por L.225,000.

7. 7
d) A continuaciónse sumanlaspérdidasacumuladasde losescenario frecuentes (anuales) y
del escenario extremo (cada 10 años). Es decir la suma de L. 225,000 + L. 225,000 para un
total de L. 450,000 de pérdidas antes de las acciones correctivas.
De igual manera, considerando el número de escenarios frecuente y extremo se realizará el
cálculo para el mismo período de tiempo (en nuestro caso 10 años) del costo aproximado de
pérdidas después de las medidas. En nuestro caso se estima que no habrá pérdidas en los
escenarios frecuentes y que habrá una pérdida de L. 35,000 para el escenario extremo.
Tabla 5: Análisis costo – beneficio
Descripción Montos
Costo aproximado de las pérdidas antes de las acciones correctivas 450,000
Menos –
Costo aproximado de pérdidas después de las acciones correctivas 35,000
Igual =
Reducción neta de las pérdidas 415,000
Costo de la acción correctiva 70,000
Costo-beneficio = Reducción neta de perdidas / Costo acciones correctivas 5.9
A continuaciónse estimalarazóncosto - beneficioque considerael beneficiode la reducción neta
de las pérdidasy el costo de las acciones correctivas. Se consideraque el proyecto de blindaje es
factible1
cuando la razón costo-beneficio es mayor de 4. Es decir cuando la reducción neta de las
pérdidasesal menoscuatro vecesmayorque el valordel costo de la medida. En nuestro ejemplo
alcanzamos5.9 y consideramosque el proyectoesfactible.Vertabla5: Análisiscosto –beneficioy
anexo 6 con el formulario correspondiente.
Otra metodología para analizar la rentabilidad de las medidas es el análisis del costo de las
medidasde reducciónde riesgoy adaptación respecto al costo total de la inversión. En este caso
se compara el costo total de las medidas con el costo total del proyecto. Es importante como
criterio, que estas actividades no cuesten más del 15% del valor del proyecto que quieren
proteger. De otra manera, se considera que se eleva demasiado el costo del proyecto y
arriesgamos que no lo vayan a aceptar. En estos casos, se recomienda a quienes proponen el
proyecto que reconsidere cambiar de ubicación el proyecto ó cambiar el proyecto mismo, para
lograr una reducción significativa en el riesgo. Ver Tabla 6: Análisis costo de las acciones
correctivas respecto al costo total de la inversión y anexo 7 con el formulario correspondiente.
En nuestro ejemplo el costo es de 14% y se considera adecuado.
Tabla 6: Análisis costo de las acciones correctivas respecto al costo total de la inversión
Descripción Montos
Costo de la acción correctiva 70,000
Dividido por /
Costo total del proyecto 500,000
% del costo de la acción correctiva respecto al costo total 14%
1 Segúnel métododesarrolladopor Markus Zimmermann, Guide for Cost-EfficiencyConsiderations in the Planning of
Risk Reduction Measures (Mitigation), Caritas Luxembourg/Schwitzerland, Febrero 2009

8. 8
Si el presupuesto de estas actividades de manejo de riesgo es muy alto, los miembros de la
organización oproponentesdel proyecto podránrealizarunaponderación,eligiendo las que sean
más importantes para el proyecto, es decir, aquellas que lo fortalezcan o lo protejan más, y que
cuesten menos. Por ejemplo se podrían tomar en cuenta las medidas que sirven
fundamentalmente para el escenario frecuente.
3.8. Incorporación TDR para riesgos en fase de diseño
En el caso de inversionesimportantesnobastacon hacerun análisispreliminarde costo beneficio
de posiblesmedidasde mitigación.Enestoscasosse debenrealizarestudios especiales de mayor
profundidadenlafase de diseño,incluyendo las amenazas y vulnerabilidades identificadas en la
fase de preinversión.Coneste finse recomiendandistintasmetodologíasde análisis de amenazas
que deberánincluirseenlosTérminosde referenciadel proyecto.Estasmetodologíasaparecenen
los anexos del manual para la evaluación de riesgo del emplazamiento y medio construido para
edificios, viviendas y lotificaciones” e incluyen las siguientes propuestas de términos:
1. Términos de referencia para estudios especiales en zonas de movimientos de ladera
2. Términos de referencia para estudios especiales en zonas de inundación.
3. Términos de referencia para estudios especiales de vulnerabilidad estructural.
Anexo:
Flujograma del proceso, herramientas y tiempo.

9. 9
Evaluación preliminar de
riesgos asociadosal tipo de
proyecto.
Visita a la ubicación del
proyecto y evaluación de las
amenazas del lugar.
Evaluación con información
secundaria de las amenazas
existentes en el sitio donde
se vaa ubicar el proyecto.
Evaluación de
vulnerabilidades del
proyecto.
Estimación de perdidas
probables por desastre.
Propuesta preliminar de medidas de
RRDy adaptación al cambio climático
Análisis costo beneficio
de las medidas.
Incorporación TDR para
riesgos en fase de diseño
No se precisa
continuar con el
análisis.
Matriz de cheque (anexo
1).
Matriz de evaluación de
geomorfologia y cuenca del
Manual ev. riesgo de
emplazamiento
Matrices de evaluación de
amenazas socionaturales. Del
Manual ev. riesgo de
emplazamiento
Matrices de evaluación de
amenazas socionaturales.
Manual ev. riesgo de
emplazamiento. Metodología de
blindaje. Manual de ev. de vul.
sísmica de COPECO
Metodología de blindaje
de proyectos.
Metodología de blindaje
de proyectos.
Modelos de Tor para
estudios de amenazas
específicas.
PASO HERRAMIENTA TIEMPO
Manual de resis para mitigación
de riesgo sísmico en
edificaciones.
3 horas.
8 horas.
16 horas.
4 horas.
4 horas.
4 horas.
4 horas.
4 horas.
¿Existen riesgos
significativos para
el proyecto?.
No
Si