Instrumentos legales y constitucionales para enfrentar la problemática minera en Madre de Dios

Instrumentos legales y constitucionales
para enfrentar la problemática minera en
Madre de Dios
Víctor Raúl Solorio Neira
Madre de Dios - Perú
1

ÍNDICE GENERAL
Primera Parte
Problemática de la minería aurífera en Madre de Dios
1. La minería aurífera en Madre de Dios..................................................................1
1.1. Concesiones mineras........................................................................................2
1.1.1. Provincia de Tambopata.................................................................................5
1.1.2. Provincia de Tahuamanu................................................................................7
1.1.3. Provincia de Manu..........................................................................................8
1.2. Proceso minero................................................................................................10
1.2.1. Exploración...................................................................................................11
1.2.2. Explotación...................................................................................................11
1.2.3. Beneficio.......................................................................................................14
1.3. Desarrollo de la actividad minera y ordenamiento territorial...........................21
1.3.1. Superposición de la actividad minera con otros derechos
y usos territoriales...................................................................................................21
1.3.2. Ordenamiento territorial................................................................................25
1.3.3. ZEE de Madre de Dios.................................................................................27
1.4. Minería artesanal y pequeña minería..............................................................29
1.4.1. Extensión territorial.......................................................................................29
1.4.2. Real dimensión de las empresas mineras....................................................30
1.5. Adecuación legal de la minería........................................................................31
1.5.1. Situación de la actividad minera...................................................................31
1.5.2. Precisiones sobre la minería informal e ilegal..............................................33
1.5.3. Problemática de la minería artesanal y pequeña minería............................37
1

2. Efectos de la minería aurífera en Madre de Dios...............................................39
2.1. Impactos ambientales......................................................................................39
2.1.1. Irresponsabilidad ambiental..........................................................................39
2.1.2. Contaminación por mercurio.........................................................................44
2.1.3. Daños ocasionados por el uso de dragas....................................................47
2.2. Impactos sociales............................................................................................49
2.2.1. Incremento de la presión migratoria sobre la región....................................49
2.2.2. Trata de personas con fines de explotación laboral y prostitución...............51
2.2.3. Desgobierno: población en conflicto y poder de facto..................................52
2.3. Impactos económicos......................................................................................59
2.3.1. Evasión de impuestos...................................................................................59
2.3.2. Interferencia directa sobre otras actividades económicas...........................60
Segunda Parte
Instrumentos constitucionales para enfrentar la problemática de la minería
aurífera en Madre de Dios
3. Normas constitucionales para enfrentar la problemática de la minería aurífera en
Madre de Dios.........................................................................................................62
3.1. Los recursos naturales en la Constitución de 1979........................................62
3.1.1. Los recursos naturales y las concesiones....................................................62
3.1.2. Racional aprovechamiento de los recursos naturales..................................63
3.1.3. Promoción y protección de la actividad minera. Rol activo del Estado........64
3.1.4. Derecho ambiental. Prevención y control
de la contaminación ambiental...............................................................................64
3.2. Los recursos naturales en la Constitución de 1993........................................65
3.2.1. Derecho a un ambiente equilibrado y adecuado..........................................65
3.2.2. Los recursos naturales y las concesiones....................................................67
3.2.2.1. Los recursos naturales son patrimonio de la Nación................................69
3.2.2.2. El Estado es soberano en el aprovechamiento
de los recursos naturales........................................................................................69
1

3.2.2.3. Las concesiones........................................................................................72
3.2.3. Uso sostenible de los recursos naturales.....................................................75
3.2.3.1. Política nacional del ambiente...................................................................76
3.2.3.2. Política de promoción del uso sostenible de los recursos naturales........77
4. Jurisprudencia constitucional para enfrentar la problemática de la minería
aurífera en Madre de Dios......................................................................................78
4.1. Derecho a un ambiente equilibrado y adecuado.............................................78
4.1.1. Definición de medio ambiente......................................................................78
4.1.2. Contenido del derecho a un ambiente equilibrado y adecuado...................78
4.1.3. Dimensiones del derecho al ambiente equilibrado y adecuado...................81
4.1.4. Relación con los derechos a la vida y a la salud..........................................84
4.2. Constitución Ecológica.....................................................................................87
4.2.1. Política nacional del ambiente......................................................................88
4.2.2. Los recursos naturales.................................................................................88
4.2.3. Desarrollo sostenible o sustentable..............................................................91
4.2.4. Prevención de daños al ambiente................................................................93
4.2.5. Medio ambiente y responsabilidad social de la empresa.............................94
5. Solución constitucional al problema de la minería aurífera
en Madre de Dios....................................................................................................99
5.1. Coexistencia conflictiva de la actividad minera con los diferentes derechos y
usos territoriales......................................................................................................99
5.2. La minería informal e ilegal...........................................................................101
5.3. Irresponsabilidad ambiental de los empresarios mineros.............................103
5.4. La contaminación por mercurio amenaza la vida y
la salud de la población........................................................................................105
5.5. Necesaria proscripción de actividades extractivas contaminantes...............110
5.6. Propensión por la actividad minera aurífera..................................................112
5.7. La trata de personas......................................................................................113
5.8. Situación de desgobierno..............................................................................114
Tercera Parte
1

Instrumentos legales para enfrentar la problemática de la minería aurífera en
Madre de Dios
6. Derecho ambiental............................................................................................117
6.1. Derecho y deber fundamental en materia ambiental....................................117
6.2. Efectividad y cumplimiento del derecho y deber fundamental en materia
ambiental..............................................................................................................118
6.3. Principios de equidad y de sostenibilidad.....................................................119
6.4. Carácter de orden público de las normas ambientales.................................120
6.5. Derecho de acceso a la justicia ambiental....................................................120
7. Política Nacional del Ambiente.........................................................................121
7.1. Definición y propósito....................................................................................121
7.2. Principios y ejes.............................................................................................122
7.3. Objetivos........................................................................................................124
7.4. Diseño y aplicación de políticas ambientales................................................125
7.5. Competencias ambientales del Estado.........................................................127
7.6. Ordenamiento territorial ambiental................................................................128
7.7. Pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas: participación en
materia ambiental y aprovechamiento de recursos naturales..............................130
8. Sistema nacional de gestión ambiental............................................................131
8.1. Gestión ambiental..........................................................................................131
8.1.1. Definición, ejercicio y carácter transectorial...............................................131
8.1.2. Principios de la gestión ambiental..............................................................132
8.1.3. Objetivos de la gestión ambiental y principio de prevención.....................135
8.1.4. Principios de sostenibilidad y de gobernanza ambiental...........................136
8.1.5. Derecho a la participación en la gestión ambiental: participación ciudadana
responsable..........................................................................................................137
8.1.6. Calidad ambiental.......................................................................................140
8.1.7. Política de salud ambiental.........................................................................141
8.2. Sistematización de la gestión ambiental.......................................................142
8.2.1. Definición del Sistema................................................................................142
1

8.2.2. Finalidad del Sistema.................................................................................143
8.2.3. Planes de descontaminación y tratamiento de pasivos ambientales.........144
8.2.4. Normas transitorias de calidad ambiental en zonas ambientalmente críticas
o afectadas por desastres....................................................................................146
8.2.5. Planes para la mejora de la calidad ambiental o la prevención de daños
irreversibles...........................................................................................................147
9. Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental..................................148
9.1. Ámbito de aplicación......................................................................................148
9.2. Autoridad competente....................................................................................150
9.3. Estudios de Impacto Ambiental (certificación ambiental). Impactos sociales y
patrimonio natural.................................................................................................151
9.4. Categorización de proyectos según el riesgo ambiental:
listado de inclusión................................................................................................154
9.5. Programas de Adecuación y Manejo Ambiental............................................157
9.6. Disposiciones especiales para proyectos de menor escala..........................158
9.7. Participación ciudadana: en especial, de los integrantes de las comunidades
campesinas y nativas...........................................................................................158
9.8. Seguimiento, supervisión y control de la evaluación de impacto ambiental.
Incentivos para el cumplimiento y vigilancia en el ámbito del SEIA.....................162
10. Declaratoria de Emergencia Ambiental..........................................................165
10.1. Autoridad competente para declarar la emergencia ambiental...................165
10.2. Definición de daño ambiental......................................................................166
10.3. Criterios para aprobar los indicadores de la declaración de emergencia
ambiental..............................................................................................................167
10.4. Causas y efectos de la emergencia ambiental............................................168
10.5. Acciones para enfrentar la emergencia ambiental......................................168
10.6. Obligaciones y recursos para atender la emergencia ambiental................170
10.7. Obligaciones de los causantes del daño ambiental....................................171
11. Responsabilidad por el daño ambiental..........................................................171
11.1. Fiscalización, supervisión, control y sanción en materia ambiental............171
11.2. Inspecciones: acciones de vigilancia y monitoreo.
1

Vigilancia ciudadana.............................................................................................174
11.3. Responsabilidad social de la empresa y control de materiales y sustancias
peligrosas..............................................................................................................176
11.4. Principios de internalización de costos y de responsabilidad ambiental.....177
11.5. Promoción del debido cumplimiento de las normas ambientales y de la
producción limpia..................................................................................................180
11.6. Régimen de responsabilidad por el daño ambiental...................................181
11.6.1. Autoridad con potestad sancionadora......................................................181
11.6.2. Sanciones coercitivas y medidas correctivas...........................................182
11.6.3. Principio non bis in idem y prohibición de la doble sanción.....................183
11.6.4. Medidas cautelares para evitar daños ambientales irreparables.............184
11.6.5. Registro de Buenas Prácticas y de Infractores Ambientales....................185
12. Recursos naturales.........................................................................................186
12.1. Definición.....................................................................................................186
12.2. Aprovechamiento sostenible del Patrimonio de la Nación..........................187
12.3. Desarrollo sostenible de la Amazonía.........................................................190
12.4. Conservación de la diversidad biológica y
las áreas naturales protegidas..............................................................................190
12.5. Rol del Estado.............................................................................................192
12.6. Zonificación Ecológica y Económica y gestión sectorial de los recursos
naturales...............................................................................................................192
12.7. Otorgamiento de derechos sobre los recursos naturales: la concesión.....194
12.8. Participación ciudadana...............................................................................196
12.9. Recursos minerales.....................................................................................196
13. Pequeña minería y minería artesanal.............................................................198
13.1. Definición.....................................................................................................198
13.2. Colaboración estatal para la consolidación empresarial
del minero artesanal.............................................................................................202
13.3. Tratamiento especial....................................................................................203
13.4. Requisitos para obtener la Certificación Ambiental y Programas de
Adecuación y Manejo Ambiental..........................................................................204
1

13.5. Fiscalización y sanción. Responsabilidad solidaria
por los daños ambientales....................................................................................205
13.6. Prohibición del trabajo de menores de edad en la minería.........................207
13.7. Minería ilegal................................................................................................208
13.7.1. Definición..................................................................................................208
13.7.2. Acciones de interdicción. Intervención de las Fuerzas Armadas.............211
13.7.3. Medidas de ordenamiento para la formalización.....................................217
13.7.3.1. Definición de minería informal...............................................................217
13.7.3.2. Proceso de Formalización.....................................................................217
13.7.3.3. Precisiones para la formalización minera en Madre de Dios y a nivel
nacional.................................................................................................................233
13.7.4. Producción limpia y recuperación de los impactos ambientales..............236
13.7.5. Registro de bienes muebles vinculados a la actividad minera y registro
administrativo de las concesiones........................................................................238
13.7.6. Acciones de seguimiento, control y fiscalización.....................................239
13.7.7. Regulación de la actividad minera en
el Departamento de Madre de Dios......................................................................242
13.7.7.1. Zonas de pequeña minería y minería artesanal....................................242
13.7.7.2. Continuidad de las actividades en las zonas de exclusión minera:
aprobación del instrumento de gestión ambiental................................................244
13.7.7.3. Medidas complementarias para implementar el proceso de formalización
de la actividad minera...........................................................................................246
14. Solución legal al problema de la minería aurífera en Madre de Dios............249
14.1. Coexistencia conflictiva de la actividad minera con los diferentes derechos y
usos territoriales....................................................................................................250
14.2. La minería informal e ilegal.........................................................................253
14.3. Irresponsabilidad ambiental de los empresarios mineros...........................261
14.4. La contaminación por mercurio amenaza la vida
y la salud de la población.....................................................................................269
14.5. Necesaria proscripción de actividades extractivas contaminantes.............278
14.6. Propensión por la actividad minera aurífera................................................282
1

14.7. La trata de personas....................................................................................283
14.8. Situación de desgobierno............................................................................284
15. Solución jurisprudencia y legal a las consecuencias nocivas producidas por el
desarrollo de la minería aurífera en Madre de Dios.............................................286
Bibliografía............................................................................................................308
ÍNDICE ESPECÍFICO
Cuadro N° 1.1. Tipos de extracción en la minería aurífera....................................11
Cuadro N° 1.2. Formalidad de los derechos mineros en Madre de Dios...............32
Cuadro N° 1.3. Derechos mineros en Madre de Dios............................................32
Cuadro N° 2.1. Temas ambientales en las constituciones de 1979 y 1993...........66
Cuadro N° 2.2. Los recursos naturales en las constituciones de 1979 y 1993......68
Cuadro N° 2.3. Uso y preservación de los recursos naturales en las constituciones
de 1979 y 1993.......................................................................................................76
Cuadro N° 13.1. Disposiciones sobre el sujeto de formalización.........................220
Cuadro N° 13.2. Plazos para el cumplimiento de los requisitos del proceso de
formalización.........................................................................................................225
Cuadro N° 13.3. Disposiciones particulares, deberes y responsabilidades en el
proceso de formalización......................................................................................227
Foto N° 1. Extracción de oro en “la pampa”...........................................................17
Foto N° 2. Destrucción ambiental ocasionada por la minería aurífera...................18
Foto N° 3. Extracción del material aluvial aurífero.................................................19
Foto N° 4. Draga sobre un río de Madre de Dios...................................................20
Foto N° 5. Área deforestada por la actividad minera en Madre de Dios................21
Gráfico N° 1. Evolución de las concesiones mineras en Madre de Dios (desde
1999 al 2010)............................................................................................................5
Gráfico N° 2. Producción de oro en Madre de Dios (años 1995 al 2007)..............40
Mapa N° 1. Concesiones mineras en Madre de Dios (noviembre del 2010)...........4
1

Mapa N° 2. Concesiones mineras en la provincia de Tambopata (noviembre del
2010).........................................................................................................................7
Mapa N° 3. Concesiones mineras en la provincia de Tahuamanu (noviembre del
2010).........................................................................................................................8
Mapa N° 4. Concesiones mineras en la provincia de Manu
(noviembre del 2010)..............................................................................................10
Mapa N° 5. Superposición de derechos mineros y comunidades nativas en Madre
de Dios....................................................................................................................24
Mapa N° 6. Superposición de derechos mineros y áreas naturales protegidas en
Madre de Dios.........................................................................................................25
1

INTRODUCCIÓN
Por experiencia personal, hemos constatado los graves daños ambientales
ocasionados por la actividad minera aurífera en Madre de Dios. La irreversibilidad
de estos daños ha sido motivación suficiente para elaborar este libro, con la
finalidad de encontrar los instrumentos constitucionales y legales para enfrentar la
problemática de la minería aurífera en Madre de Dios.
En la Primera Parte, precisamente, describimos esta problemática, desde
los aportes de la doctrina. Con este propósito, hemos podido acceder a
importantes documentos para desarrollar temas como la minería aurífera en
Madre de Dios y sus efectos (ambientales, sociales y económicos). Como
aclaración, si bien hemos dividido al libro en tres partes, la numeración de las
secciones no se ve alterada por dicha división, como una forma de expresar que el
libro debe ser comprendido en su conjunto y no fragmentariamente. Asimismo,
cabe señalar que las informaciones periodísticas consideradas relevantes, han
sido dispuestas en notas a pie de página, como remisión ampliatoria de los textos
vinculados.
En la Segunda Parte del libro tratamos sobre los instrumentos
constitucionales para enfrentar la problemática de la minería aurífera en Madre de
Dios. Para su elaboración hemos comentado las disposiciones constitucionales en
materia ambiental, tanto de la vigente carta magna como de la derogada por ella.
Para este estudio nos basamos en los aportes de la doctrina constitucional;
asimismo, en los considerandos de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,
obtenidos gracias a la sistemática publicación que dicha entidad ha efectuado en
su portal electrónico.
1

Finalmente, en la Tercera Parte del libro determinamos los instrumentos
legales para enfrentar la problemática de la minería aurífera en Madre de Dios. Sin
duda esta ha sido la parte más difícil de elaborar el libro, toda vez que no se ha
contado con ninguna ayuda para poder sistematizar la extensa, intrincada y, a
veces, contradictoria legislación relevante. Al respecto, es necesario tener en
cuenta que dicha legislación la hemos dividido en dos bloques. En primer lugar
está la legislación que trata específicamente sobre el tema materia de estudio, por
lo que sus disposiciones normativas han sido tratadas en detalle. En segundo
lugar, se encuentra la legislación contextual o la que se encuentra más vinculada a
la mencionada legislación específica, razón por la cual solo algunas de sus
disposiciones normativas han sido tratadas en detalle (principalmente, como una
forma de no extender el estudio, abordando tópicos que se alejan en demasía de
nuestro tema principal). Estando convencidos de que la legislación sobre la
materia seguirá desarrollándose en el tiempo, cabe señalar que este libro ha sido
concluido días después de la publicación del Decreto Supremo N° 032-2013-EM.
Al final de estas dos últimas partes del libro, a modo de conclusión, se
detallan los instrumentos constitucionales y legales que hemos identificado. Estos
resultan ser aportes no solo útiles para conocedores del Derecho, sino también
para la población en su conjunto, como una forma de informarles que esos son los
instrumentos que el Derecho les otorga para enfrentar los graves daños
ambientales ocasionados por la actividad minera aurífera en Madre de Dios,
particularmente. Tarea que nos involucra a todos, sin excepción.
Puerto Maldonado, febrero del 2014.
1

PRÓLOGO
A partir de la dación de la Constitución de 1979 –hecho continuado en el texto
vigente– la preocupación por la salvaguarda de un ambiente equilibrado y
adecuado al desarrollo de la vida se ha convertido en parte importante de la
agenda gubernamental.
En esa perspectiva, la investigación académica denominada Instrumentos legales
y constitucionales para enfrentar la problemática minera en Madre de Dios
realizada por Víctor Solorio Neira concita particular atención por las
complicaciones que devela y los aportes que plantean a dicha agenda.
En efecto, como bien hace el referido autor, no es posible soslayar el aserto que el
medio ambiente es el lugar donde el hombre y los seres vivos se desenvuelven.
Ello incluye “tanto el entorno globalmente considerado –espacios naturales y
recursos que forman parte de la naturaleza: aire, agua, suelo, flora, fauna– como
el entorno urbano”. En ese entendido implica las interrelaciones que entre ellos se
producen (clima, paisaje, ecosistema, etc.).
Tal como señala Carlos Andaluz Westreicher [Derecho ambiental. Lima: Gráfica
Bellido, 2004] el medio ambiente puede ser definido como “El conjunto de
elementos sociales, culturales, bióticos y abióticos que interactúan en un espacio y
tiempo determinado; lo cual podría graficarse como la sumatoria de la naturaleza y
las manifestaciones humanas en un lugar y tiempo concretos”.
Cabe explicar que lo biótico hace referencia a todos los seres vivos de una misma
región, los cuales coexisten y se influyen entre sí. En cambio lo abiótico alude a lo
no viviente, como el agua, el aire, el subsuelo, etc.
El medio ambiente se compone –entre otros– de los denominados elementos
naturales, los cuales pueden generar o no generar, según sea el caso, algún tipo
de utilidad, beneficio o aprovechamiento para la existencia o coexistencia humana.
1

Entre los elementos de la naturaleza carentes de utilidad y beneficio y que,
incluso, pueden afectar de algún modo la vida humana aparecen los terremotos,
los maremotos, las ondas de frío o calor, etc. En cambio, aquellos que pueden ser
de utilidad, beneficio o de aprovechamiento material o espiritual adquieren la
calidad de recursos naturales.
Los recursos naturales pueden ser observados como el conjunto de elementos
que brinda la naturaleza y que permiten satisfacer las necesidades humanas en
particular y las biológicas en general.
Guillermo Cano [Derecho, política y administración ambiental. Buenos Aires:
Depalma, 1978] refiere que el ambiente contiene dos categorías de elementos
interdependientes entre sí.
De un lado, el entorno natural con sus recursos naturales vivos, que comprende la
flora, la fauna, el sector agrícola y el hombre; y los recursos naturales inertes
como las tierras no laborables, las aguas, los minerales, la atmósfera y el espacio
aéreo, los recursos geotérmicos, la energía primaria y los recursos escénicos o
panorámicos; y del otro, el entorno creado, cultivado o edificado por el hombre, el
cual se encuentra constituido por bienes tales como la producción industrial,
minera, agropecuaria cultivada y sus desechos o desperdicios, afluentes
domésticos, edificios, vehículos, ciudades, etc.; e igualmente los bienes
inmateriales como los ruidos, olores, tránsito, paisajes o sitios históricos de
creación humana.
Como puede colegirse del texto de Solorio Neira el ambiente entendido
sistémicamente como el conjunto de fenómenos naturales en que existen y se
desarrollan los pueblos, encuentra en el comportamiento humano una forma de
acción y de creación que condiciona el presente y el futuro de dicha comunidad
humana.
Nuestra Constitución apunta a que la persona pueda disfrutar de su entorno en
simétrica producción, proporción y armonía acondicionada al correcto desarrollo
de la existencia y convivencia.
1

Desde una perspectiva práctica, el ambiente puede ser afectado por alguna de
estas cuatro actividades:
a) Actividades molestas: Estas se generan por los ruidos o vibraciones, así
como por emanaciones de humos, gases, olores, nieblas o partículas en
suspensión y otras sustancias.
b) Actividades insalubres: Estas se generan cuando se vierten productos al
ambiente que pueden resultar perjudiciales para la salud.
c) Actividades nocivas: Estas se generan cuando se vierten productos al
ambiente que afectan y ocasiona daños a la riqueza agrícola, forestal,
pecuaria o piscícola.
d) Actividades peligrosas: Estas son las que generan riesgos graves a las
personas o sus bienes, debido a explosiones, combustiones o radiaciones.
El texto de Solorio Neira hace hincapié en varias de dichas afectaciones y expone
con cabal conocimiento las herramientas jurídicas para hacerles frente.
Raúl Brañes [Manual de derecho ambiental mexicano. México: Fondo de Cultura
de Económica, 1994], en la línea planteada por el autor, hace hincapié en la
preocupación y reconocimiento de lo ambiental como parte coadyuvante de la
defensa y auspicio de la dignidad y desarrollo de la persona ante “la ineludible
necesidad de establecer un sistema de protección jurídica de las condiciones que
hacen posible la vida; […] cuya complejidad corre pareja con […] la relación
sociedad-naturaleza”.
El ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida se presenta como el
compendio de los elementos ya señalados y que manifiestan una influencia
positiva en la vida del ser humano, al extremo de promover el despliegue y
ejercicio de todas sus potencias físicas, espirituales, etc., en aras de realizar a
plenitud su propio y particular proyecto de vida. Tales elementos no deben
entenderse desde una perspectiva fragmentaria o atomizada, vale decir, en
1

referencia a cada uno de ellos considerados individualmente, sino en armonía
sistémica y preservada de grandes cambios.
Por lo expuesto, aparece la obligación concurrente del Estado y los particulares de
mantener aquellas condiciones naturales del ambiente, a fin que la vida humana
transcurra con dignidad.
Así, la Constitución no solo garantiza la existencia física de la persona sino que
tuitivamente la protege contra los ataques al medio ambiente en el que
desenvuelve su existencia, para así permitir que el desarrollo de la vida se realice
en condiciones ambientales aceptables.
Dicha facultad plantea la dación de un conjunto de directrices básicas de acción
destinadas a la conservación, protección, restauración y mejora del medio
ambiente. Como tal tiene un carácter históricamente intergeneracional en la
medida que conlleva el compromiso de los grupos humanos presentes y futuros en
pro de su resguardo y goce.
Cabe agregar el derecho a gozar de un ambiente equilibrado que conlleva a velar
que las modificaciones ambientales surgidas de la obra humana sean aceptables
científica y técnicamente; y que tales cambios para ser adecuados tengan por
finalidad asegurar los libramientos de riesgo de contaminación a efectos que los
bienes “tocados” por la acción humana sigan aptos por el desarrollo de la vida y
personalidad de todas las generaciones.
Ahora bien, en la obra de Solorio Neira se invoca –y con acierto– lo dispuesto en
el artículo 67 de la Constitución, en donde se establece la obligación perentoria del
Estado de establecer la política nacional del ambiente.
Ello implica un conjunto de acciones que el Estado se compromete a desarrollar o
promover, y cuyo fin consiste en preservar y conservar el ambiente frente a todas
las actividades humanas que pudieran afectarlo.
Esta política nacional –entendida como el conjunto de directivas para la acción
orgánica del Estado en pro de la defensa y conservación del ambiente– permitirá
1

el desarrollo integral de todas las generaciones de connacionales, que tienen el
derecho de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el bienestar de su
existencia. En ese aspecto, esta responsabilidad estatal guarda relación con lo
dispuesto en el inciso 22 del artículo 2 de la Constitución.
Dicha política debe promover un uso sostenible de los recursos naturales; ergo,
debe auspiciar un goce de sus beneficios con resguardo de un equilibrio dinámico
entre el desarrollo socioeconómico de la nación y la protección y conservación de
un disfrute permanente.
El uso sostenible obliga a la tarea de rehabilitar aquellas zonas que hubieren
resultado afectadas por actividades humanas destructoras del ambiente y,
específicamente de sus recursos naturales.
Por ende, el Estado se encuentra obligado a promover y aceptar únicamente la
utilización de aquellas tecnologías que garanticen la continuidad y calidad de
dichos recursos, evitándose que su uso no sostenido los extinga o deprede.
Dentro de ese contexto, se encuentra obligado a auspiciar la conservación de la
diversidad biológica y de las áreas naturales objeto de protección.
La diversidad biológica comprende al conjunto de especies de plantas, animales y
microorganismos (virus, bacterias, algas unicelulares, protozoarios, hongos,
biofositos, etc.); así como los ecosistemas y las especies mencionadas.
Por áreas naturales se entiende aquellas circunscripciones geográficas ubicadas
dentro del territorio nacional, que albergan una diversidad de recursos naturales y
que por ley se encuentran especialmente protegidas por la acción del Estado.
Dicha condición surge por la importancia para la conservación de la diversidad
biológica y demás valores asociados.
En tal sentido, para configurar los alcances del concepto de diversidad biológica
es conveniente tener en cuenta que el Convenio sobre Diversidad Biológica (1992)
aprobado por Resolución Legislativa N° 26181, entiende como tal la variabilidad
de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los
1

ecosistemas terrestres, marinos u otros ecosistemas acuáticos, así como los
complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de
cada especie, entre las especies y los ecosistemas.
Es dable precisar que por ecosistema se hace referencia a aquella unidad que
forman los organismos que viven en un área y el mundo físico con el que
interactúan; ambos componentes se encuentran inescindiblemente ligados, y cada
uno influye sobre las propiedades del otro. En cada unidad, es factible que no sea
posible la vida de algunas especies.
En tanto que por proceso ecológico se admite como tal aquellas acciones que
constituyen la base de sustentación de la vida, en virtud a que contribuyen a la
depuración del aire y del agua, la regulación del flujo de las aguas, la circulación
de los elementos y el reciclaje de los nutrientes, la formación y la regeneración del
suelo, la sucesión de la flora, etc.
En ese contexto, la inquietud académica de Solorio Neira apunta a presentar
ordenadamente y propone solventemente el conocimiento y la forma de solucionar
la problemática minera en Madre de Dios.
Como bien expone el autor, la problemática de dicha región –de la cual es
oriundo– se expresa en la necesidad de la preservación del ecosistema ante los
embates de la informal explotación minera aurífera; la cual ha llegado a niveles
alarmantes.
En esa perspectiva, el libro se aboca en primer lugar a precisar los conceptos y
definiciones básicas de la materia. Así, aparecen las expresiones terminológicas
de concesión, proceso minero, ordenamiento territorial, minería artesanal,
pequeña minería, etc.
Dicha tarea es cumplida con “tecnicismo de relojero”, mediante un lenguaje
preciso y claro. A lo largo de la obra queda evidenciado que el autor se ha
empeñado –y conseguido– en emplear una redacción en donde no sobran pero
tampoco faltan las palabras.
1

El lector encontrará los elementos suficientes para conocer la materia objeto de
estudio y obtener sus propias conclusiones.
En ambos casos se deben destacar la exhibición de un profundo conocimiento de
la legislación en sentido lato; así como su explicación a través del uso de la
doctrina más acerada y los pronunciamientos jurisdiccionales.
En la segunda parte del texto se describen, sistematizan y explican las normas del
plexo constitucional destinados a enfrentar propositivamente la problemática
aurífera en Madre de Dios; en tanto que en la tercera parte se lleva a cabo similar
tarea a través de los instrumentos legales que consigna nuestro ordenamiento.
En lo que a mi se refiere, los aspectos relativos a la adecuación legal y los efectos
de la minería en Madre de Dios, consignados en el texto de Solorio Neira, me han
abierto las puertas para seguir indagando en la línea propuesta por el autor.
El trabajo de Solorio Neira es la mejor contribución que un ciudadano puede hacer
en torno a los retos de su entorno. Este se ha realizado con una visión sistemática,
y con un mensaje diáfano y directo.
El texto de Solorio Neira es una contribución significativa al derecho y a la “patria
chica”; que a contracorriente de aquellos profesionales con vocación de “cenizas,
polvo y moda”, su autor nos entrega una propuesta con pasión, versación y
ciudadana preocupación por hacer algo mejor en su entorno.
Tengo la convicción que la presente obra será de lectura obligatoria para los
interesados en la solución de dicha problemática; y motivará a su autor a continuar
en la investigación jurídica, tarea que ha demostrado realiza con solvencia y
esmero.
Víctor García Toma
1

PRIMERA PARTE
PROBLEMÁTICA DE LA MINERÍA AURÍFERA EN MADRE DE DIOS
1. LA MINERÍA AURÍFERA EN MADRE DE DIOS
La región de Madre de Dios, ubicada en la selva baja del Perú, limita con
las regiones de Puno al sur, Cusco al oeste y Ucayali al norte; asimismo, con los
países de Bolivia y Brasil, en la zona oriental. Según su Zonificación Ecológica
Económica (ZEE)1, Madre de Dios cuenta con una superficie aproximada de 8 518
396 hectáreas (6.64 % del territorio nacional); además, según reportes del INEI2,
en dicho departamento habitan cerca de 109,555 mil habitantes.
Madre de Dios es considerada una región de gran biodiversidad, debido a
que las condiciones climáticas facilitan ecosistemas tropicales, con copiosos
bosques y gran variedad en flora y fauna. Por tales condiciones en el año 1987, el
Parque Nacional del Manu fue reconocido por la UNESCO3 como patrimonio
natural de la humanidad. Posteriormente, mediante Ley Nº 26311 del 22 de mayo
de 1994, se declaró a Madre de Dios como Capital de la Biodiversidad del Perú
(RIVERO y DÍAZ 2012: 14).
Como se puede apreciar, la gran biodiversidad de Madre de Dios ha
permitido que dicha región reciba reconocimientos tanto en el ámbito nacional
como internacional. Entonces, para entender la problemática en Madre de Dios
1 Aprobada mediante Ordenanza Nº 032-2009-GRMDD/CR del 26 de febrero de 2010.
2 Hacemos referencia al Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI);
específicamente, a los resultados de los Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de
Vivienda.
3 Nos referimos a la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y
la Cultura.
1

debemos considerar que es una región peruana de características peculiares,
debido a su gran importancia natural, vale decir, a sus riquezas en flora y fauna.
En ese contexto, el problema surge cuando ese espacio natural es afectado por la
actividad humana, con el fin de satisfacer necesidades particulares; es decir,
quienes afectan los ecosistemas tropicales de Madre de Dios encontrarían
justificación en la satisfacción de sus necesidades de subsistencia4.
En suma, por un lado tendríamos la preservación del ecosistema; y, por el
otro lado, la afectación de dicho ecosistema por la actividad humana como medio
de subsistencia, en particular, la minería aurífera. Esto nos hace plantear las
siguientes interrogantes: ¿es posible preservar el ecosistema de Madre de Dios
frente al desarrollo de la minería aurífera?; y, en caso eso no sea posible,
¿debemos preferir la preservación del ecosistema antes que las actividades
extractivas como la minería aurífera?
1.1. CONCESIONES MINERAS
Preliminarmente podemos anotar que la vigente Constitución Política del
Perú, en su artículo 66, señala que los recursos renovables y no renovables son
patrimonio de la nación, y solo se puede desplazar el dominio a una persona
mediante el otorgamiento de concesiones; por lo que se permite el uso y disfrute
de los frutos y productos por la persona con ese derecho, mientras el Estado
conserva la titularidad de los recursos (AMPA 2011: 15).
“Mediante las concesiones el Estado otorga a su titular el derecho de uso y
disfrute del recurso natural concedido y, en consecuencia, la propiedad de los
frutos y productos a extraerse, configurándose con ello un derecho real a favor del
4 Teniendo en cuenta que sería cuestionable que dicha justificación pueda ser aducida por
empresas mineras que ocultan su real dimensión, más adelante tendremos una posición
crítica al respecto, además de presentar y evaluar otras justificaciones para la
permanencia de actividades extractivas en Madre de Dios.
1

titular de la concesión” (VIDAL 2010: 5)5.
Por nuestra parte, si bien el tema de las concesiones, desde el punto de
vista doctrinal y normativo, será expuesto en las siguientes partes del libro,
podemos afirmar que las concesiones son un derecho que el Estado otorga a las
personas naturales o jurídicas, con el fin de permitirles el dominio sobre los
recursos naturales que son patrimonio de la nación.
De otro lado, como se puede apreciar en el mapa y gráfico mostrados a
continuación, en el año 2010 el 7.06 % del territorio de Madre de Dios se
encontraba ocupado por concesiones mineras, la mayoría de ellas tituladas. Ese
porcentaje constituye 602,345 hectáreas de derechos mineros; considerando tanto
los otorgados como los que están en proceso de trámite. Debido a que el
otorgamiento de concesiones se encuentra en torno a los principales ríos, se está
desarrollando una minería de carácter aluvial con importantes impactos
ambientales; ya que se puede observar que las concesiones vienen presionando
el área de amortiguamiento del Parque Nacional Tambopata (CooperAcción 2010:
1).
5 “Las concesiones otorgan el derecho a iniciar la exploración del subsuelo y preparar un
proyecto de inversión: si el proyecto y el estudio de impacto ambiental son aprobados por
el gobierno, la mina puede continuar sus actividades” (BEBBINGTON y BURY 2010: 59).
En la actividad minera existe la contraprestación o el pago del concesionario denominado
el derecho de vigencia, por concepto de mantener el derecho, es decir, la concesión
minera. De ese modo, el Estado obliga al concesionario a trabajar la concesión, con el fin
de coadyuvar al dinamismo económico (VIDAL 2010: 16).
1

MAPA N° 1. CONCESIONES MINERAS EN MADRE DE DIOS
(NOVIEMBRE DEL 2010)
Fuente: (CooperAcción 2010: 1).
1

GRÁFICO N° 1. EVOLUCIÓN DE LAS CONCESIONES MINERAS EN
MADRE DE DIOS (DESDE 1999 AL 2010)
Conociendo que la minería aurífera en Madre de Dios se desarrolla
principalmente en las provincias de Manu y Tambopata (MINEM 2009: 1); en los
próximos subcapítulos detallaremos la situación de la minería aurífera en cada
provincia de Madre de Dios.
1.1.1. PROVINCIA DE TAMBOPATA
Según el “Estudio de diagnóstico y zonificación de la provincia Tambopata
para el tratamiento de la demarcación territorial”6, la actividad de extracción minera
se desarrolla en los 4 distritos que conforman dicha provincia, pero en menor
grado en el distrito de Las piedras. Para tratar el tema de la minería en
Tambopata, vamos a considerar las subcuencas de los ríos Inambari, Tambopata y
6 El mencionado estudio fue aprobado por Resolución Jefatural N° 011-2010-
PCM/DNTDT, del 28 de diciembre de 2010. En su artículo 2° se indica que dicho estudio
“constituye un documento técnico y es base del proceso de saneamiento y organización
territorial de la Provincia Tahuamanu del Departamento Madre de Dios; y, como tal,
deberá ser de estricta observancia por todos los órganos que comprenden el Sistema
Nacional de Demarcación Territorial”.
1

Madre de Dios, de acuerdo con el próximo mapa (PCM y GOREMAD 2010a: 168-
170):
1. Los distritos que comparten la subcuenca del río Inambari son Madre
de Dios, Huepetuhe, Inambari y Laberinto. Entre los principales
centros poblados podemos mencionar a Mazuko, Santa Rosa y
Puerto Carlos. En esta subcuenca se encuentran las comunidades
nativas de Arazaire y Boca Inambari. La zona sur de la subcuenca
forma parte de la zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional
Tambopata. Los derechos mineros en la zona sumaban 372
concesiones tituladas y 343 en trámite. Las concesiones tituladas
cubrían el 41% de la subcuenca, mientras en el 46% estaban las
concesiones en trámite7.
2. Los distritos ubicados en la subcuenca del río Tambopata son
Inambari, Laberinto y Tambopata. Podemos encontrar dos
comunidades nativas: Kotsimba e Infierno. El 62% de la subcuenca
pertenece a la Reserva Nacional Tambopata y el Parque Nacional
Bahuaja-Sonene. La actividad minera se encuentra en la
microcuenca del río Malinowski, afluente del Tambopata. Existían 54
concesiones tituladas sobre el 2% de la subcuenca y 155
concesiones en trámite sobre el 5% de dicha zona.
3. En la subcuenca del río Madre de Dios destaca el centro poblado de
Laberinto y el área de influencia de Puerto Maldonado. A lo largo de
dicho río se encuentran las comunidades nativas de Shiringayoc,
Boca Inambari, Tres Islas, San Jacinto y El Pilar; y junto al río Las
Piedras está la comunidad nativa de Boca Pariamanu. El sector del
río Madre de Dios, una zona de importancia en la minería aurífera, se
extiende desde la desembocadura del río Colorado por la margen
7 Para evaluar los datos expresados en esta sección es necesario considerar que nos
estamos basando en un documento publicado en el año 2010.
1

derecha, hasta la desembocadura del río Las Piedras en la margen
izquierda. En esta subcuenca había 699 concesiones tituladas en el
34% de la superficie del sector, mientras que en el 22% estaban las
concesiones en trámite.
MAPA N° 2. CONCESIONES MINERAS EN LA PROVINCIA DE
TAMBOPATA (NOVIEMBRE DEL 2010)
1.1.2. PROVINCIA DE TAHUAMANU
De acuerdo con el “Estudio de diagnóstico y zonificación para el tratamiento
de la demarcación territorial de la provincia Tahuamanu”8, dicha zona presenta un
PCM/DNTDT, del 20 de abril de 2010. En su artículo 2° se indica que dicho estudio
1

buen potencial en recursos minerales, como el oro de tipo aluvial, además de
calizas, arcillas, areniscas cuarzosas y materiales de construcción como gravas y
arenas. No obstante, según el próximo mapa, la actividad minera es prácticamente
nula en la referida zona, principalmente, debido a factores como la escasa
población, difícil acceso por ausencia de carreteras y escasa información técnica
para ubicar los recursos (PCM y GOREMAD 2010c: 160).
MAPA N° 3. CONCESIONES MINERAS EN LA PROVINCIA DE
TAHUAMANU (NOVIEMBRE DEL 2010)
1.1.3. PROVINCIA DE MANU
Según el “Estudio de diagnóstico y zonificación para el tratamiento de la
1

demarcación territorial en la provincia de Manu”9, en estos últimos años la minería
se ha convertido en la principal actividad económica de dicha provincia; aunque
mayormente la referida actividad se encuentra en condiciones de informalidad
(PCM y GOREMAD 2010b: 29). De acuerdo con el próximo mapa, a continuación
detallemos la situación de la minería en la provincia de Manu:
1. La microcuenca del río Caychive, afluente del Inambari, es la
segunda microcuenca con mayor actividad minera en Madre de Dios,
después de Huepetuhe. Dicho río capta las aguas de las quebradas
Santa Inés, Cuatro amigos, Nueva, Sace, Aguajal y Candelaria.
Desde el 2006, otro centro de intensa extracción minera es la
quebrada Huacamayo que desemboca en el río Inambari (PCM y
GOREMAD 2010b: 99 y 100).
2. Los distritos que comparten la subcuenca del río Inambari son:
Madre de Dios, Huepetuhe, Inambari y Laberinto. Los centros
poblados principales son Mazuko, Santa Rosa y Puerto Carlos. En
esta subcuenca encontramos a las comunidades nativas de Arazaire
y Boca Inambari. La zona sur de la subcuenca forma parte de la zona
de amortiguamiento de la Reserva Nacional Tambopata. Los
derechos mineros en la zona sumaban 372 concesiones tituladas y
343 en trámite. Las concesiones tituladas cubrían el 41% de la
subcuenca, mientras que en el 46% estaban las concesiones en
trámite (PCM y GOREMAD 2010b: 100).
3. Aunque la provincia presenta un buen potencial en recursos como
calizas, arcillas, areniscas cuarzosas y materiales de construcción
PCM/DNTDT, del 29 de diciembre de 2010. En su artículo 2° se indica que dicho estudio
1

(gravas y arenas); la actividad minera ocupa el primer lugar debido a
las existencias de material aurífero, depositadas en los lechos de los
ríos y afluentes de la provincia (PCM y GOREMAD 2010b: 167).
1

MAPA N° 4. CONCESIONES MINERAS EN LA PROVINCIA DE MANU
(NOVIEMBRE DEL 2010)
1.2. PROCESO MINERO
El proceso minero puede dividirse en tres etapas: 1) La exploración
(comprende una serie de actividades para identificar nuevos yacimientos mineros);
2) La explotación o extracción (principalmente, consiste en la labor de minado y
acarreo de mineral, debido a lo rudimentario de las operaciones artesanales); 3) El
beneficio (consiste en las operaciones de chancado, molienda y amalgamación o
cianuración; particularmente, en las operaciones aluviales el beneficio se realiza
por métodos gravimétricos, es decir, aprovechando las diferentes densidades y
pesos de los compuestos del material extraído) (KURAMOTO 2001: 16). En los
próximos subcapítulos explicaremos en detalle cada una de las mencionadas
etapas.
1

1.2.1. EXPLORACIÓN
La exploración se realiza mediante métodos muy rudimentarios, según la
zona en que se ubica el depósito, ya que se desconocen no solo los parámetros
geológicos para evaluar económicamente los yacimientos, sino también
herramientas de la exploración moderna como las fotografías aéreas. Por ejemplo,
la exploración de los ríos se hace mediante dragas o balsas que succionan el
material del fondo del río, para luego inspeccionar visualmente las gravas, de
modo que el mayor contenido de chispas indica una mayor cantidad de oro
(KURAMOTO 2001: 16).
1.2.2. EXPLOTACIÓN
Según el instrumento utilizado, los métodos de extracción en la minería
aurífera, pueden ser artesanales, es decir, con carretillas e implementos
rudimentarios; también, parcialmente mecanizados, ya sea con motobombas y
chupaderas en los suelos y dentro del bosque, o con diversos tipos de dragas en
los lechos de los ríos; y, finalmente, mecanizados, es decir, con maquinaria
pesada, como cargadores frontales y volquetes (IIAP y MINAM 2011: 24).
CUADRO N° 1.1. TIPOS DE EXTRACCIÓN EN LA MINERÍA AURÍFERA
Fuente: (PCM y GOREMAD 2010a: 170).
Particularmente, en el caso de Madre de Dios, podemos notar bastante
1

dispersión tecnológica en la extracción del mineral, ya que se presentan desde
operaciones mecanizadas (con el uso de cargadores frontales y volquetes), hasta
operaciones bastante elementales, como las artesanales, donde prima el esfuerzo
humano. (KURAMOTO 2001: 16).
En un inicio, los mineros explotaban los yacimientos auríferos en suelos
aluviales con métodos manuales artesanales, como lampas, canaletas y bateas.
Con el transcurrir del tiempo los métodos de extracción se han ido sofisticando,
debido al uso de equipos pesados como dragas, arrastre y carancheras; lo que ha
permitido incrementar los volúmenes extraídos, pero con mayor afectación al
medio ambiente debido a la contaminación con mercurio, hidrocarburos y otros
desechos, la deforestación masiva, la compactación del suelo, etc. (IIAP y MINAM
2011: 19).
En primer lugar, haremos referencia a las explotaciones artesanales,
clasificándolas en operaciones de ingenio, canaleta, arrastre, carancheras,
chupaderas y balsas (KURAMOTO 2001: 17 y 18):
1. Las operaciones de ingenio son usuales en las zonas de
piedemonte, especialmente en Caychive y Huepetuhe. Mediante este
método, usando picos y palas el material aurífero se lleva a una
acequia por donde circula agua que acarrea el material a una
canaleta de recuperación.
2. El método de canaleta, utilizado principalmente en las playas de los
ríos, consiste en usar palas y carretillas para alimentar una canaleta
de recuperación en donde el material aurífero es lavado con
abundante agua, obtenida con el uso de motobombas o
manualmente con baldes.
3. El método de arrastre, también común en la zona de piedemonte,
consiste en explotar los afloramientos de gravas de los acantilados
1

aprovechando su pendiente para eliminar por gravedad el material
estéril. Mediante un chorro de agua a alta presión se desmorona la
grava aurífera (“monitorear”), para que sea arrastrada por el agua en
un canal excavado en el terreno; luego los obreros con lampas y
picos empujan el material hacia una canaleta de recuperación. Este
método requiere de bombas de 16 HP y mangueras de 3” de
diámetro.
4. El método de carrancheras, utilizado principalmente en las playas de
los ríos, consiste en que un buzo, con una manguera conectada a
una bomba, succiona el material aurífero que está debajo del nivel
freático. El material succionado pasa a tolvas ubicadas en tierra para
recuperar la arenilla aurífera. El método de chupaderas es similar,
con la diferencia de que el material acumulado debajo del nivel
freático, con un mayor porcentaje de sólidos, antes es desagregado
por monitoreo.
5. El método de balsas, utilizado en los lechos de los ríos, consiste en
que mediante ductos de succión de 6” de diámetro, accionada por un
buzo, se aspira el material aurífero del fondo del cauce con bombas
de 35 HP. Sobre plataformas flotantes se encuentran las
mencionadas bombas y las canaletas de recuperación.
Por otra parte, en los métodos semi-mecanizados la extracción se hace de
manera mecanizada, pero la recuperación es manual. A continuación haremos
referencia a los métodos de dragas de succión y de módulos o “shute”
(KURAMOTO 2001: 18):
1. El método de dragas de succión es similar al método de balsas, con
la diferencia que los ductos de succión son de 8”, 10” y hasta 12”.
Los ductos de succión son de fierro y sus movimientos son dirigidos
por sistemas mecánicos o hidráulicos. Al respecto, podemos
1

mencionar que en las cuencas de los ríos Madre de Dios, Puquiri,
Colorado, Inambari y Malinowski la explotación de los yacimientos
auríferos se efectúa utilizando, como método de remoción, el
dragado por succión en los cauces de los ríos (dragas-balsas)
(MINEM 2009: 1).
2. El método de módulos o “shute”, realizado en las zonas de
piedemonte, consiste en que la extracción se hace con cargadores
frontales que desprenden el mineral de las partes altas de las
terrazas10. El material extraído es llevado con el cargador hacia una
tolva de madera de 4 a 5 metros de largo, por 3 de ancho y 3 de
altura; conocido como módulo o “shute”. En este depósito se
almacena y lava la grava aurífera, para luego deslizarse hacia una
zaranda que retiene el material mayor a 1/3”, y el resto cae a las
canaletas de recuperación. Con el mismo cargador frontal, el material
estéril es depositado en canchas de desmonte ubicadas en las
partes bajas de las quebradas.
Finalmente, en los métodos mecanizados, donde no interviene el trabajo
manual, se hace uso de cargadores frontales para extraer el mineral y llevarlo a
los equipos de recuperación del oro, como el “washing plant” y las “dragas de
Cangilones” (KURAMOTO 2001: 19).
1.2.3. BENEFICIO
Todos los métodos de extracción antes descritos usan el mismo método de
beneficio, vale decir, el gravimétrico. Con dicho método, el material aurífero pasa
por una zaranda con agujeros de 1/3” para clasificar el mineral; de modo que se
descarta el material con partículas mayores a 1/3”, y el de menores dimensiones
10 En las cuencas de los ríos Caychive y Huepetuhe se explotan terrazas de piedemonte
utilizando maquinaria pesada, como cargadores, retroexcavadora, volquetes para la
remoción y acarreo del material aurífero (MINEM 2009: 1).
1

cae a una canaleta de recuperación, esto es, una tabla de madera colocada en
forma de plano inclinado. Dicha canaleta es recubierta con plástico u otros
materiales como yute o alfombras acanaladas, para atrapar las partículas de oro y,
luego de un turno de trabajo, se sacude la cubierta para separar las “pepitas” de
oro y posteriormente amalgamar las partículas de oro diseminadas en material
fino. Para acelerar la amalgamación, se utiliza mercurio en exceso. La mezcla de
la arenilla aurífera con el mercurio se realiza en baldes, con agua y detergente,
frotando con las manos o con palos o hélices. El producto es una arenilla negra
que contiene partículas de amalgama. Para separar dicha arenilla del resto de la
solución, a la orilla de los ríos se realiza el “bateado” (movimiento giratorio en una
batea de madera). Durante dicha operación algunas partículas de amalgama caen
al río. La amalgama separada se exprime en una tela hasta obtener un “botón”
que se expone directamente al fuego para separar el oro del mercurio. Dicha
operación llamada “refogueo” consiste en poner el “botón” en una latita abierta
colocada sobre un brasero, para obtener el “oro refogado”. Ese es el producto final
de la minería artesanal que es vendido a los comercializadores y acopiadores de
oro (KURAMOTO 2001: 19)11.
En suma, la actividad minera en Madre de Dios se basa en la explotación
de material aluvial aurífero mediante diferentes métodos de extracción, seguido
por un sistema de lavado gravimétrico del material utilizando canaletas, luego un
proceso de amalgamación del concentrado de oro presente en la arena fina y, por
último, la quema de la amalgama para recuperar el oro (PCM y GOREMAD 2010a:
167 y 168).
También en resumen, podemos describir el proceso minero de la siguiente
manera (IIAP y MINAM 2011: 24 y 25):
11 El citado autor hace mención a la operación de “refogueo” para obtener el “oro
refogado”, aunque otros autores se refieren a la acción de rehogar para obtener el “oro
rehogado”.
1

1. Las arenas y gravas extraídas son transportadas a las instalaciones
de lavado, donde el material pasa sobre una alfombra o lona de yute,
debajo de la cual hay un plástico en que se depositan las arenas
finas conteniendo partículas de oro.
2. El concentrado de arenilla aurífera es recogido en recipientes (baldes
y similares), para la amalgamación mediante el uso de mercurio
(aproximadamente, se utilizan 2.8 kg de mercurio por 1 kg de oro
obtenido). La amalgamación se hace a orillas del río o en el
campamento.
3. La amalgama obtenida, también denominada “perla” o “botón” de
amalgama, tiene una proporción aproximada de 60% de mercurio y
40% de oro. Con el calor de un soplete se volatiliza el mercurio y
funde el oro, obteniéndose el oro rehogado. La mayoría de los
mineros realiza esta tarea en los campamentos, mientras que el
resto lo hace al aire libre.
4. Entre un 50% a 60% del mercurio vaporizado permanece en estado
gaseoso y se dispersa, mientras que el resto vuelve al estado líquido
para caer alrededor del área donde se hace el rehogado. Casi no se
utiliza campanas para la recuperación del mercurio. En las dragas,
que operan sobre los ríos, es usual que el mercurio se volatilice en la
misma draga, lo que al final termina en las aguas del río.
A continuación se podrá apreciar algunas fotos en las que, tal vez, las
imágenes sean más valiosas que todas las palabras expresadas, para estar
convencidos, sin discusión, sobre el gran impacto ambiental de la minería aurífera
en Madre de Dios.
1

FOTO N° 1. EXTRACCIÓN DE ORO EN “LA PAMPA”
Fuente: (RIVERO y DÍAZ 2012: 16).
1

FOTO N° 2. DESTRUCCIÓN AMBIENTAL OCASIONADA POR LA
MINERÍA AURÍFERA
Fuente: ElComercio.pe del 23 de junio de 2013 (Foto: Dante Piaggio).
1

FOTO N° 3. EXTRACCIÓN DEL MATERIAL ALUVIAL AURÍFERO
Fuente: (IIAP y MINAM 2011: 7).
1

FOTO N° 4. DRAGA SOBRE UN RÍO DE MADRE DE DIOS
Fuente: (IIAP y MINAM 2011: 8).
1

FOTO N° 5. ÁREA DEFORESTADA POR LA ACTIVIDAD MINERA EN
MADRE DE DIOS
1.3. DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD MINERA Y
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
1.3.1. SUPERPOSICIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA CON
OTROS DERECHOS Y USOS TERRITORIALES
Como hemos comentado, la concesión minera es un derecho que el Estado
otorga para que una persona, individual o corporativa, pueda realizar
exploraciones y explotaciones de un recurso natural bajo el dominio del Estado. La
concesión minera es otorgada con independencia del respectivo terreno
superficial; por tal motivo, el titular minero no tiene derecho sobre el terreno
1

superficial, salvo que celebre un acto jurídico con aquel que tenga dicho derecho
(IPENZA 2012: 57).
Entidades competentes del Sector de Energía y Minas, como el Instituto
Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET)12 y la Dirección Regional de
Energía, Minas e Hidrocarburos (DREMH)13, han venido otorgando derechos
mineros que se sobreponen a tierras de comunidades nativas, a concesiones para
ecoturismo, a áreas naturales protegidas, a propiedades agrícolas, a concesiones
forestales y para reforestación. Además del desorden, la mencionada
sobreposición ocasiona conflictos sociales y económicos (IIAP y MINAM 2011: 25).
Los arreglos institucionales para la aprobación de los denuncios mineros
ocasiona la amplia superposición entre concesiones, cuencas y medios de vida.
Dichos arreglos coadyuvan a desarrollar la estrategia minera conforme con la
estrategia nacional de crecimiento económico; sin embargo, ocasionan que la
minería no se adecue a la gestión de los medios de vida y de los recursos locales.
Por tanto, se podría afirmar que “los arreglos y las prácticas institucionales
existentes para el otorgamiento de concesiones menoscaban cualquier posibilidad
de promover la sostenibilidad” (BEBBINGTON y BURY 2010: 73).
De acuerdo con los próximos mapas que presentaremos, en el territorio
madrediosense se puede apreciar la coexistencia y superposición de los diferentes
derechos y usos, entre los que destaca la actividad minera (RIVERO y DÍAZ 2012:
12 Es un Organismo Público Técnico Descentralizado del Sector Energía y Minas que, en
particular, tiene como objetivo conducir el Procedimiento Ordinario Minero, incluyendo la
recepción de petitorios, el otorgamiento de concesiones mineras y su extinción según las
causales fijadas por la ley; asimismo, le corresponde la administración y distribución del
Derecho de Vigencia y Penalidad.
13 Mediante las Resoluciones Ministeriales N° 550-2006-MEM/DM y N° 046-2008-
MEM/DM se otorga competencias a la Dirección Regional sobre la Pequeña Minería y
Minería Artesanal, y se faculta al Gobierno Regional a dictar instrumentos de gestión en
virtud de la transferencia de funciones producida desde el 2 de febrero de 2008.
1

17). En un inicio la minería se circunscribía a los ríos Madre de Dios, Malinowski
medio, y Colorado; pero en los últimos tiempos se ha extendido a otras cuencas y
afluentes, también a las nacientes de los ríos; incluso, invadiendo lugares
protegidos. PITA informa que la completa destrucción de las cuencas de los ríos
Jayave y Guacamayo, está poniendo en peligro de inundación la carretera
interoceánica. Casi sin control, la actividad minera se está expandiendo hacia las
concesiones castañeras en los ríos Piedras y Pariamanu, a las concesiones
madereras y de turismo, centros poblados, y tierras de las comunidades nativas
(IIAP y MINAM 2011: 19 y 20)
Por lo expuesto, debido a que el titular minero por lo general no tiene
derecho sobre el terreno superficial, en Madre de Dios se presenta la coexistencia
conflictiva de la actividad minera con los diferentes derechos y usos territoriales.
Sin ningún control, en Madre de Dios la actividad minera se está expandiendo
hacia las concesiones castañeras, madereras y de turismo; asimismo, hacia
centros poblados y tierras de las comunidades nativas. Entonces, puede afirmarse
que el Estado, lejos de enfrentar el problema de la superposición, ha sido uno de
sus causantes debido, principalmente, a que el otorgamiento de las concesiones
mineras no ha considerado la posible afectación a otros derechos y usos
territoriales. Esta afectación provocada por las concesiones mineras ha generado
conflictos sociales y económicos en la región, según estudiaremos más adelante.
1

MAPA N° 5. SUPERPOSICIÓN DE DERECHOS MINEROS Y
COMUNIDADES NATIVAS EN MADRE DE DIOS
Fuente: MINAM: (IIAP y MINAM 2011: 69).
1

MAPA N° 6. SUPERPOSICIÓN DE DERECHOS MINEROS Y ÁREAS
NATURALES PROTEGIDAS EN MADRE DE DIOS
Fuente: MINAM: (IIAP y MINAM 2011: 71).
1.3.2. ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Según la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983: “El
ordenamiento territorial es la expresión espacial de las políticas económica, social,
cultural y ecológica de cualquier sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una
técnica administrativa y una política concebida como una actuación
interdisciplinaria y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las
regiones y la organización física del espacio de acuerdo con unas directrices” (DE
ECHAVE y otros 2009: 363).
1

Siguiendo al Consejo Nacional del Ambiente (CONAM)14, el ordenamiento
territorial consiste en la planeación de las actividades humanas estratégicas para
el desarrollo sostenible, según las condiciones del territorio y sus recursos
naturales; de modo que “lo que se ordena no es el territorio […]; lo que se ordena
son las actividades configuradoras del espacio desarrolladas por los grupos
humanos” (GLAVE 2012: 128).
Con el proceso de ordenamiento territorial es posible conocer las
limitaciones y potencialidades del territorio, de modo que con dicho conocimiento
se puede lograr, además de la generación de riqueza, la solución de los conflictos
en el uso y ocupación del territorio (SPDA 2010: 21).
El concepto de ordenamiento territorial tiene un doble objetivo; por un lado,
el desarrollo territorial equilibrado para disminuir los desequilibrios
socioeconómicos y, por otro lado, el ordenamiento sostenible de los usos del suelo
para reducir los desórdenes medioambientales. Por lo tanto, mediante la
ordenación del territorio se busca corregir dos tipos de desórdenes territoriales: el
primero de carácter socioeconómico que afecta a las partes en desequilibrio (para
lo cual se incide en la descentralización e inclusión social); y el segundo de
naturaleza física o ecológica que implica los elementos del territorio incompatibles
entre sí, generadores de contaminación y degradación ambiental (GLAVE 2012:
125). Al respecto, PULGAR-VIDAL señala que es necesario articular al proceso de
ordenamiento territorial al régimen de acceso a los recursos naturales para que
este sea una política que coadyuve al desarrollo nacional de manera sostenible
(RIVERO y DÍAZ 2012: 17).
Considerando que el ordenamiento territorial “es un proceso técnico y
14 Creada por Ley N° 26410 del 22 de diciembre de 1994; como organismo rector de la
política nacional ambiental. Según el artículo 1 de la Resolución Ministerial N° 054-2008-
MINAM del 4 de noviembre de 2008, se declara la desactivación y extinción del CONAM,
al haber concluido el proceso de fusión de dicha entidad con el Ministerio del Ambiente,
dispuesto en el Decreto Legislativo N° 1013.
1

político de negociación de múltiples actores, en el que se determina el tipo de
aprovechamiento de las diferentes unidades territoriales” (GLAVE 2012: 129);
podemos afirmar que la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) es la base no
solo para formular políticas y planes de ordenamiento territorial, sino también para
definir planes de desarrollo nacional, regional y local (GLAVE 2012: 128).
Entonces, para la ordenación del territorio, el punto de partida es la elaboración de
la ZEE, como instrumento técnico y orientador del proceso inscrito en el
planeamiento de diversas regiones y provincias. Con el fin de determinar las
Unidades Ecológicas Económicas (UEE), se necesita estudios y procesos
participativos para evaluar las diversas características, el valor y la aptitud que
posee el territorio. En particular, corresponde al ordenamiento territorial la
distribución de actividades en el territorio, en aspectos como: asentamientos
poblacionales, proyectos productivos, proyectos de conservación, infraestructura
vial, equipamientos, estructura institucional, demarcación territorial y marco legal
regulatorio (DE ECHAVE y otros 2009: 364).
En consecuencia, para enfrentar el comentado problema de la
superposición, la ordenación territorial busca corregir, en particular, el tipo de
desorden territorial de naturaleza física o ecológica consistente en elementos
territoriales incompatibles que son causantes de afectaciones al ambiente. El
conocimiento de las limitaciones y potencialidades del territorio, gracias al proceso
de ordenamiento territorial, no solo posibilita la generación de riqueza, sino
coadyuva a solucionar los conflictos ocasionados por la confluencia incompatible
de actividades económicas en determinadas zonas. Para el ordenamiento
territorial se necesita elaborar la ZEE, en particular, como base para definir los
planes de desarrollo a nivel nacional, regional y local.
1.3.2. ZEE DE MADRE DE DIOS
En el marco del proceso de descentralización y transferencia de
1

competencias15, muchos Gobiernos Regionales han venido emprendiendo
procesos de ordenamiento territorial sobre la base de la ZEE, como herramienta
que les permita determinar las potencialidades y limitaciones de sus respectivas
jurisdicciones. La ZEE, aprobada mediante Ordenanza Regional, es de uso
obligatorio para la planificación y gestión del territorio. En la ZEE se determinan
zonas de conservación y protección ecológica, con el fin de brindarles seguridad
jurídica y prácticas de manejo sostenible conforme con la vocación identificada
(AMPA 2011: 4).
En el año 2001, el Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana
(IIAP) realizó una propuesta de zonificación para Madre de Dios que no fue
aceptada por los representantes de la minería y de la actividad forestal debido a
cuestionamientos con las zonas asignadas para realizar sus actividades. Entre los
años 2006 y 2008 se volvió a trabajar en una nueva propuesta de zonificación, con
una mayor participación y consulta ciudadana, dando como resultado la
aprobación de la ZEE mediante la Ordenanza Regional Nº 032-2009-GRMDD/CR
(GLAVE 2012: 146).
En el Artículo Primero de la mencionada Ordenanza se aprueba el Estudio
de Zonificación Ecológica Económica del Departamento de Madre de Dios “como
un instrumento base de planificación territorial; para la implementación de políticas
de desarrollo, programas, proyectos de inversión pública y privada, que conlleven
al logro del desarrollo sostenible del departamento”16. En el Artículo Segundo de la
referida norma se encarga a la Gerencia Regional de Recursos Naturales y
Gestión de Medio Ambiente, la implementación de las etapas de aplicación,
15 Dentro del proceso de descentralización, mediante Decreto Supremo Nº 038-2004-
PCM, se aprobó el “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los
Gobiernos Regionales y Locales del año 2004”, correspondiente a las funciones
específicas que permiten el ejercicio de las competencias exclusivas indicadas en el
artículos 35 de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización, y en el artículo 10
de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
1

monitoreo, evaluación y actualización del proceso de uso sostenible del territorio17.
En el Artículo Tercero de la citada norma se crea el Instituto Regional de
Investigación Territorial (IRIT), “a fin de garantizar la sostenibilidad y prosecución
del proceso, debiendo insertarse en la estructura orgánica del Gobierno Regional,
como un órgano especializado en investigación del territorio y la generación de
información, que sea el soporte técnico y científico”.
Con el fin de preservar la vocación natural de los ecosistemas y generar
oportunidades de productividad sostenible, la ZEE de Madre de Dios debe
organizar la gestión de los usos de la superficie, así como los relacionados a la
extracción de recursos que se encuentran debajo de ella, como la minería
(RIVERO y DÍAZ 2012: 17 y 18).
1.4. MINERÍA ARTESANAL Y PEQUEÑA MINERÍA
1.4.1. EXTENSIÓN TERRITORIAL
La proliferación de la minería artesanal se debe, principalmente, a una
combinación de supervivencia y oportunidad, estrechamente vinculada a la
creciente pobreza y a la falta de trabajo. En general, las operaciones de la minería
artesanal son de pequeña escala que se caracterizan por el uso de tecnologías
16 Téngase en cuenta que, a nivel nacional, el órgano rector para la inmatriculación es la
Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN). Dicha entidad es un organismo
público descentralizado adscrito al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento,
encargada de ejecutar los actos de adquisición, disposición, administración, registro y
control de los bienes de propiedad estatal, cuya administración le corresponde según la
normatividad vigente.
17 Según se indica en su portal electrónico, “es un órgano ejecutivo, dependiente
jerárquica y administrativamente de la Gerencia General Regional, es responsable de la
planeación, conducción, coordinación, evaluación, supervisión y fiscalización de las
funciones específicas sectoriales en materia de áreas protegidas, el ambiente, y la
administración de los recursos forestales en el ámbito regional”.
1

rudimentarias e intensivas en mano de obra, sin preocuparse de la salud,
seguridad y cuidado ambiental. Tradicionalmente, este tipo de actividad se ha
concentrado en cuatro zonas: Madre de Dios, sur medio (Ica, Arequipa y
Ayacucho), Pataz (La Libertad) y Puno. Aunque en los últimos tiempos se han
identificado asentamientos de mineros artesanales en otros lugares como Yangas
y Pucará, en la provincia de Canta, departamento de Lima; en Cajabamba, en la
provincia del mismo nombre, departamento de Cajamarca; y en Suyo, en la
provincia de Ayabaca, departamento de Piura (GLAVE y KURAMOTO 2007: 163).
Si bien los lavaderos de oro en Madre de Dios son explotados desde la
época de la Colonia, a partir del año 1977 se vienen explotando los cauces
antiguos de los ríos, denominados “terrazas de los bosques”. Los lavaderos se
encuentran ubicados en los cauces de los ríos Huepetuhe, Madre de Dios y
Malinowski. En particular, la cuenca del río Huepetuhe es la más explotada por los
mineros artesanales e informales. Dicha zona de piedemonte, en la cual abundan
los placeres aluviales, concentra la mayoría de la población y de la producción
aurífera de la región (KURAMOTO 2001: 7).
Particularmente, el trayecto entre la boca del río Colorado y la ciudad de
Puerto Maldonado es el más atractivo para los mineros artesanales. Cuenta con
varios centros poblados donde la mayoría se dedica a la minería aurífera, por
ejemplo, Tres Islas, La Pastora, Laberinto y Colorado. Cabe resaltar que en la
cuenca del río Madre de Dios se presentan conflictos con las 43 comunidades
nativas que habitan dicha zona (KURAMOTO 2001: 7).
1.4.2. REAL DIMENSIÓN DE LAS EMPRESAS MINERAS
Los mineros artesanales conforman un grupo bastante heterogéneo de
individuos que, con tecnología muy rudimentaria, principalmente, explotan
yacimientos de oro, debido a que estos tienen vetas de mineral muy angostas que
no son rentables para la tecnología convencional, y porque están compuestos por
1

depósitos aluviales (GLAVE y KURAMOTO 2002: 563). La minería artesanal y
pequeña minería están vinculadas principalmente a la explotación de oro, por dos
razones; primero, porque requieren un bajo nivel de inversión a comparación de la
explotación de otros minerales; y, segundo, porque el alto precio del oro permite
mantener un adecuado nivel de rentabilidad. De ese modo, según el establecido
patrón de especialización, las empresas grandes y medianas explotan metales
básicos, mientras que las empresas pequeñas se dedican a los metales preciosos
(GLAVE y KURAMOTO 2002: 565).
No se podría considerar a toda la minería aurífera en Madre de Dios como
artesanal o pequeña minería, debido a la utilización de maquinaria pesada, como
cargadores frontales, retroexcavadoras y volquetes. En realidad, en Madre de Dios
existen grandes y medianas empresas mineras que realizan ilegalmente sus
operaciones bajo la presunción de ser empresas artesanales o pequeñas (IIAP y
MINAM 2011: 25 y 28)18.
«Aunque se autocalifican como “pequeña minería” o “minería artesanal”, las
operaciones mineras en Madre de Dios utilizan grandes inversiones de capital,
maquinaria pesada, y remueven enormes volúmenes de tierra y generan alta
rentabilidad» (IIAP y MINAM 2011: 19).
1.5. ADECUACIÓN LEGAL DE LA MINERÍA
1.5.1. SITUACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA
De acuerdo con los siguientes cuadros, en los últimos años se puede
18 Debido a incongruencias entre la cantidad de oro que exporta el Perú y la cantidad de mineral
que aparece en los estados financieros de las empresas, fuentes de la Sunat revelaron que hay
siete refinerías junior que están siendo investigadas al existir la posibilidad de tener relación con la
minería informal; toda vez que los mineros informales al no poder exportar fácilmente, deben
vender su oro a intermediarios. Vid. “La Sunat acusará a cuatro mineras por comprar oro a
informales”, en Gestion.pe del 13 de abril de 2010:http://gestion.pe/noticia/460672/sunat-acusara-cuatro-
mineras-comprar-oro-informales
1

apreciar el sostenido incremento de los derechos mineros en Madre de Dios, entre
concesiones otorgadas (títulos) y petitorios en trámite19:
19 El petitorio minero es la solicitud de inicio de trámite para el otorgamiento de una
concesión minera. La respuesta al petitorio minero no constituye derecho, vale decir, no
se pueden iniciar las operaciones solo con dicha solicitud (IPENZA 2012: 57).
1

CUADRO N° 1.2. FORMALIDAD DE LOS DERECHOS MINEROS EN
MADRE DE DIOS
Nota: El cuadro es parte de la infografía “La Batalla por Madre de Dios”.
CUADRO N° 1.3. DERECHOS MINEROS EN MADRE DE DIOS
Nota: Las llamadas con números 22 y 23 corresponden a las fuentes de los
datos.
1

Hasta agosto de 2011, la DREMH del Gobierno Regional de Madre de Dios
(GOREMAD) registraba 82 concesiones mineras “formales”, adicionales a las
mencionadas en el cuadro precedente, esto es, el 3% del total de derechos
mineros en la región; por lo que deja bajo el rótulo de “informales” al porcentaje
restante. Cabe mencionar que la DREMH entiende por “formales” a los derechos
mineros que cuentan con el correspondiente título de concesión y la respectiva
certificación ambiental (RIVERO y DÍAZ 2012: 20).
Según expone PITA, en Madre de Dios el 99% de las operaciones mineras
son informales ya que solo han presentado petitorios sin mayor control o
regulación estatal, sin permisos de las autoridades competentes, ni tampoco
estudios de impacto ambiental; asimismo, muchos de estos petitorios se
superponen con áreas protegidas, con tierras indígenas, y con otras zonas
sensibles (IIAP y MINAM 2011: 20)20.
1.5.2. PRECISIONES SOBRE LA MINERÍA INFORMAL E
ILEGAL
Uno de los procesos más importantes de reflexión en torno a la evolución
de los conflictos vinculados a las actividades mineras ha sido la Revisión de las
Industrias Extractivas (RIE), en dicho informe el Banco Mundial (BM) analiza sus
políticas en el sector minero. En cuanto a la minería artesanal y de pequeña
escala, las principales recomendaciones del informe RIE giran en torno a la
20 José De Echave Cáceres señala que “en la actualidad la herramienta que permite aprobar o
desaprobar un proyecto minero son los EIA [estudios de impacto ambiental], pero el tema es que
existen en el país hace 20 años y no se han actualizado. Incluso organismos como el Banco
Mundial los consideran una herramienta desfasada que necesita modernizarse y responder a
mejores estándares internacionales. […] Los EIA tienen un problema, entre otros, porque se
aprueban uno por uno, pero qué pasa cuando en una zona existen varios proyectos mineros.
Entonces hablamos de impactos acumulativos y allí el EIA ya no funciona porque se necesitan
evaluaciones ambientales estratégicas que permitan medir los impactos acumulativos”. Vid.
entrevista de Rocío Maldonado, “José de Echave: Los estudios de impacto ambiental están
desfasados”, en LaRepublica.pe del 10 de abril de 2013:http://www.larepublica.pe/10-04-2013/jose-de-
echave-los-estudios-de-impacto-ambiental-estan-desfasados
1

formalización y la necesidad de regular la minería artesanal e integrarla a la
actividad económica formal (DE ECHAVE y otros 2009: 327-332)21.
La formalización se puede entender como un proceso que permite a un
minero contar con todas las autorizaciones legales para llevar a cabo su actividad;
de modo que una vez cumplidos todos los requisitos legales, recién el minero
podrá iniciar sus operaciones (IPENZA 2012: 59).
Se puede considerar como minero formal a quien cumple con la ley, es
decir, a quien ha realizado todos los trámites legales necesarios para realizar la
actividad minera. De ese modo, será minero formal quien cumple con los
requisitos y las condiciones legales para serlo. Por ejemplo, los requisitos serían
tener una concesión minera y obtener una certificación ambiental; mientras que las
condiciones serían operar en zonas permitidas para la minería y evitar la
contaminación de los ríos con mercurio (IPENZA 2012: 18)22.
La actividad minera es usualmente realizada sin contar con el requisito legal
de la certificación ambiental o, sumada a esta inobservancia, sin tener el
correspondiente título de concesión minera. Es preocupante que el concepto
“minero formal” que maneja la DREMH no haga referencia a la obligación de los
21 En su opinión sobre el RIE, el Estado peruano expuso esta conclusión: “Los Gobiernos
tienen Soberanía en los temas de Gobernabilidad y Desarrollo. Es realmente preocupante
que la Revisión de las Industrias Extractivas pretenda recomendar que el Grupo del
Banco Mundial condicione proyectos económicos a juicios sobre elementos de política y
estrategia de desarrollo nacional y regional, que son de competencia exclusiva de los
países” (MINEM 2004: 20).
22 José De Echave Cáceres afirma que “SENACE [Servicio Nacional de Certificación Ambiental
para las Inversiones Sostenibles] busca transitar el camino de romper la gestión ambiental donde
cada ministerio es la autoridad ambiental de su sector. El Ministerio del Ambiente (Minam) no es la
autoridad ambiental y en esa dirección la única reforma tímida es el SENACE”. Vid. entrevista de
Rocío Maldonado, “José de Echave: Los estudios de impacto ambiental están desfasados”, en
LaRepublica.pe del 10 de abril de 2013:http://www.larepublica.pe/10-04-2013/jose-de-echave-los-estudios-
de-impacto-ambiental-estan-desfasados
1

mineros de cumplir con otros requisitos legales que exigen un mínimo de
sostenibilidad a la actividad (por ejemplo, la obtención de los derechos de uso de
agua). Todo esto, sin evaluar el cumplimiento y calidad de los estudios o
declaraciones de impacto ambiental aprobadas (RIVERO y DÍAZ 2012: 20).
No todos los mineros informales pueden ser considerados como
artesanales; por ejemplo, algunos mineros informales de Madre de Dios tienen
operaciones totalmente mecanizadas y volúmenes de producción elevados, pero
explotando yacimientos que no les pertenecen. Estos mineros no pueden ser
considerados como artesanales, ya que tienen operaciones de media y alta
tecnología (KURAMOTO 2001: 37).
Debido a que muy pocas empresas cumplen con la legislación vigente
aplicable al desarrollo de sus actividades, casi la totalidad de la minería aurífera en
Madre de Dios debería ser considerada como “minería ilegal”. Teniendo en cuenta
que el derecho a la explotación requiere no solo el título minero otorgado, sino
también el cumplimiento de los requisitos legales, por lo general, en dicha región
es suficiente contar con la solicitud de un derecho minero para pasar a la etapa de
explotación, sin cumplir con todo el conjunto de normas establecidas (IIAP y
MINAM 2011: 28).
Algunos autores consideran relevante hacer referencia, más que a la
informalidad, a la ilegalidad de esta minería, pues todo requisito incumplido se
vincula con la norma legal que lo prevé, y trasciende hacia los derechos
fundamentales de la persona humana reconocidos constitucionalmente. Dicho
esto, se puede afirmar que la institucionalización de la ilegalidad es una
característica esencial del desarrollo de la minería aurífera en Madre de Dios.
Siguiendo a MOSQUERA y otros, dicha ilegalidad se basa en los siguientes
supuestos de hecho (RIVERO y DÍAZ 2012: 21 y 22):
1. Los pequeños productores y mineros artesanales no manejan
1

información técnica y ambiental en las diferentes etapas de la
actividad minera (fases del proceso minero).
2. La actividad minera se ejerce con escasa responsabilidad ambiental
y existe poco interés entre los mineros por capacitarse y educarse en
un centro de formación.
3. Temor o falta de interés en aplicar y mejorar técnicas para el lavado
del material aluvial y rehogado de la amalgama; por lo que casi no se
utilizan equipos adecuados como las retortas que evitarían la
evaporación del mercurio al ambiente.
4. Introducción de tecnologías sin planificación y su aplicación sin
responsabilidad ambiental ni social.
5. Ausencia de la autoridad y de su voluntad para controlar, sancionar y
planificar el desarrollo de la actividad minera en Madre de Dios.
Como se ha podido apreciar, entre los autores consultados se discute la
calificación adecuada para la actividad minera artesanal y de pequeña escala, que
se presenta en la realidad. Pareciera que se prefiere utilizar el adjetivo “informal”
debido a que la importancia de la actividad minera obliga al Estado a implementar
políticas públicas de formalización, con fines de integración al sector productivo
formal y, consecuentemente, incrementar la contribución al erario nacional vía
impuestos. En cambio, utilizar el calificativo de “ilegal”, sin desconocer que
usualmente toda informalidad implica una ilegalidad, denota una necesaria acción
represiva del Estado, pero no el establecimiento de políticas públicas, ya que por
ser una actividad contraria a derecho debería ser erradicada de la sociedad.
Considerando que persiste esta discusión, en lo sucesivo utilizaremos
indistintamente los términos “ilegal” e “informal” para calificar a la actividad minera
artesanal y de pequeña escala que incumple total o parcialmente la legislación
aplicable.
1

1.5.3. PROBLEMÁTICA DE LA MINERÍA ARTESANAL Y
PEQUEÑA MINERÍA
La minería artesanal se caracteriza por la ilegalidad de gran parte de sus
operaciones, ya que explotan yacimientos cuyos derechos pertenecen a terceros.
Siendo esta una de las principales razones de la precariedad de la actividad
minera; entonces, los artesanos no pueden solicitar crédito porque no tienen
títulos de propiedad; no pueden comprar explosivos, porque no están registrados
como operadores. Muchas veces esta ilegalidad los expone a relaciones de
explotación por parte de los titulares de los denuncios, los “quimbaleteros
(procesadores del mineral) o las plantas de procesamiento que les compran el
material minado a precios muy bajos (GLAVE y KURAMOTO 2002: 563).
La protección de las zonas de amortiguamiento y de las zonas de no
admisión de petitorios en determinadas áreas de Comunidades Nativas, solo se
refleja en documentos pero no así en la realidad, debido a que estas zonas vienen
siendo intensamente explotadas por la minería informal (MINEM 2009: 4). La
minería informal en áreas denunciadas y la minería artesanal en áreas libres se
caracterizan por usar tecnología muy rudimentaria y depender principalmente de la
mano de obra humana. Debido a la poca inversión en capital y al mínimo gasto en
insumos industriales, este tipo de minería solo hace rentable las operaciones
financiadas por un inversionista informal. Las pocas empresas mineras que
funcionan en zonas donde hay minería artesanal se articulan productivamente, de
modo que los artesanos ponen en funcionamiento las plantas de tratamiento de
las empresas mineras. Sin embargo, usualmente dicha articulación es una relación
de explotación generadora de conflictos (GLAVE y KURAMOTO 2002: 566).
En los casos en que se soluciona el conflicto entre los titulares de las
concesiones y los mineros, el acuerdo generalmente somete a los mineros
artesanales a condiciones desfavorables que disminuyen su rentabilidad. Muchas
veces los artesanos venden su mineral a precios muy bajos, por desconocimiento
1

del mercado y la necesidad de acceso al recurso minero. Otra consecuencia de la
informalidad de la minería artesanal es que disminuye su potencial en la
disminución de la pobreza; toda vez que este tipo de minería ha devenido en una
alternativa de subsistencia, sin posibilidades de crecimiento y de acumulación.
Parte de esta limitación se explica por la imposibilidad de los mineros artesanales
de acceder al crédito para invertir en sus operaciones, de modo que la posesión
del título de la concesión minera les daría un respaldo ante las instituciones
financieras, con el fin de conseguir el crédito necesario para comprar insumos
industriales al precio del mercado, así como establecer relaciones comerciales
equitativas con otros agentes (GLAVE y KURAMOTO 2002: 569).
La escasa formalización de la minería a pequeña escala conlleva a
operaciones mineras muy inseguras, propensas a la sobreexplotación de mano de
obra y generadoras de severos pasivos ambientales. Asimismo, tal informalidad
impide que el Estado regule el sector, evita que su producción se integre a los
circuitos formales de comercialización de metales y posibilita la evasión de
impuestos (GLAVE y KURAMOTO 2007: 164).
Es necesario encontrar la solución del problema de la informalidad para
conseguir el desarrollo sustentable de la minería artesanal y su efectividad como
una actividad que contribuya a la reducción de la pobreza. No obstante, se alega
que los mineros artesanales no pueden cumplir el marco legal vigente porque
tiene requerimientos y exigencias demasiado altas; por lo que, es necesario
normas que simplifiquen el acceso a la propiedad minera y a la obtención de
insumos controlados, así como que definan un marco tributario acorde con la
realidad de la minería artesanal (KURAMOTO 2001: 37).
Según RIVERO, mientras desde el gobierno se disponían medidas con el
fin de establecer los niveles de calidad ambiental y productividad diaria para la
minería artesanal y pequeña, en los campamentos mineros el objetivo era
conseguir la “mayor extracción al menor tiempo y costo”; lo que, por lo general,
1

responde al interés del migrante que, sin contar con oportunidades de desarrollo
en su localidad, busca obtener beneficios con la actividad minera en Madre de
Dios, para lo cual necesita superar cualquier obstáculo que pudiera incrementar
sus costos (RIVERO y DÍAZ 2012: 23)23.
Debido al gran impacto social de la minería informal, se han presentado
iniciativas gubernamentales, con el auspicio de la cooperación técnica
internacional, destinadas no solo a incrementar la productividad de dicha actividad,
sino también a mejorar el manejo ambiental y las condiciones de salud de las
poblaciones aledañas. Dichas iniciativas también buscan solucionar el problema
legal que impide el crecimiento de la minería artesanal; de modo que, es necesario
que los mineros artesanales operen legalmente, es decir, que tengan el título de
las concesiones, para mejorar su situación, mediante el acceso al crédito y
condiciones más ventajosas en la transacción de su mineral (GLAVE y
KURAMOTO 2002: 567).
2. EFECTOS DE LA MINERÍA AURÍFERA EN MADRE DE DIOS
2.1. IMPACTOS AMBIENTALES
2.1.1. IRRESPONSABILIDAD AMBIENTAL
Desde la década de 1970 se ha incrementado la presencia de los mineros
en la Amazonía, lo que ha provocado serios impactos en los ecosistemas
(considerados los más complejos y biodiversos del planeta). En los últimos años,
los altos precios del oro han ocasionado la rápida expansión de la minería aurífera
en suelos aluviales de la Amazonía, con enormes costos para la salud humana y
para el ambiente (IIAP y MINAM 2011: 19).
23 “Las operaciones mecanizadas son informales no por una falta de recursos o
conocimiento sino por una expresa intención de mantenerse al margen de la legalidad y
evitar así los costos y controles que impone el estado” (KURAMOTO 2001: 16).
1

Según las cifras de producción anual, presentados en el gráfico a
continuación, entre 1995 y 2007 se aprecia una sostenida tendencia de
incremento de la producción de oro en Madre de Dios. Esta tendencia se vio
ligeramente afectada por la fuerte caída del precio del oro entre 1997 y 2001, para
luego recuperarse e intensificarse con el ciclo de buenos precios iniciado en 2002.
Esto significa que la actividad minera en la región se vería estimulada a seguir un
curso de producción ascendente (PCM y GOREMAD 2010a: 168).
GRÁFICO N° 2. PRODUCCIÓN DE ORO EN MADRE DE DIOS (AÑOS
1995 AL 2007)
Fuente: (PCM y GOREMAD 2010a: 168).
La minería artesanal y pequeña es un grupo bastante heterogéneo,
caracterizado por no tener la capacidad de cumplir los reglamentos ambientales y
por no disponer toda la información sobre el impacto ambiental de sus
operaciones (GLAVE y KURAMOTO 2002: 555).
Considerando la carencia de incentivos para adecuar sus actividades a las
normas ambientales, muchos mineros son invasores ilegales y carecen de
derecho sobre la explotación, por lo que tienden a obtener la mayor cantidad de
mineral en el menor tiempo posible (y menor costo), sin considerar la eficiencia e
1

Instrumentos legales y constitucionales para enfrentar la problemática minera en Madre de Dios

Instrumentos legales y constitucionales para enfrentar la problemática minera en Madre de Dios

Recomendados

Recomendados

Más contenido relacionado

La actualidad más candente

La actualidad más candente (20)

Similar a Instrumentos legales y constitucionales para enfrentar la problemática minera en Madre de Dios

Similar a Instrumentos legales y constitucionales para enfrentar la problemática minera en Madre de Dios (20)

Último

Último (20)

Instrumentos legales y constitucionales para enfrentar la problemática minera en Madre de Dios