Hasta 1998, en El Salvador funcionaba un sistema de pensiones basado en un régimen financiero de reparto, denominado Sistema Público de Pensiones (SPP), en el cual los beneficios que recibían los afiliados eran generosos al compararlos con los aportes que habían realizado y existía un manejo deficiente de las inversiones de estos fondos. Por tales razones, en 1996 la Asamblea Legislativa, por medio del Decreto 927 “Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones” creó un nuevo sistema, en el cual las pensiones se financian con el ahorro que se acumula en las cuentas individuales de ahorro para pensiones que pertenecen a los afiliados, y es administrado por las administradoras de fondos de pensiones (AFP).

1. Posición
institucional
No. 46, Mayo de 2015
1
I. Antecedentes
Hasta 1998, en El Salvador funcionaba un sistema de pensiones
basado en un régimen financiero de reparto, denominado
Sistema Público de Pensiones (SPP), en el cual los beneficios
que recibían los afiliados eran generosos al compararlos con
los aportes que habían realizado y existía un manejo deficiente
de las inversiones de estos fondos. Por tales razones, en 1996 la
Asamblea Legislativa, por medio del Decreto 927“Ley del Sistema
de Ahorro para Pensiones”creó un nuevo sistema, en el cual
las pensiones se financian con el ahorro que se acumula en las
cuentas individuales de ahorro para pensiones que pertenecen a
los afiliados, y es administrado por las administradoras de fondos
de pensiones (AFP).
El antiguo sistema público se cerrará cuando el Estado termine
de cumplir todas las obligaciones de pensiones contraídas
hasta la fecha de inicio del nuevo sistema (abril de 1998) y las
que surgen con el grupo de afiliados que permanece en el
viejo sistema. Estas pensiones son pagadas por el Estado cada
año, compromiso que durará varias décadas (cerca de 60 años).
En 2014, el pago de pensiones del SPP ascendió a US$467 millones,
equivalente a 1.9% del PIB; en promedio, de 2007 a 2014 fue 1.7%
del PIB. Esta obligación se afronta con endeudamiento, debido a
que el gobierno no cuenta con recursos para pagarla. Ante este
compromiso, en algunos ámbitos se menciona que los problemas
del déficit fiscal actuales se deben a las pensiones; sin embargo,
la realidad es más compleja, y una explicación tan simple como
esa puede dar lugar a medidas que generen resultados peores
a largo plazo, tanto para las finanzas del país, como para los
futuros pensionados.
El gobierno ha anunciado una consulta pública sobre una
posible reforma de pensiones este año; también ha trascendido
que recibirá una cooperación técnica de US$200,000
provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo, para
evaluar alternativas de reforma destinadas a lograr una
conducción coherente y sostenible, así como un mejor
funcionamiento del sistema de pensiones.
II. El deterioro de las finanzas
públicas tiene varias
explicaciones
La brecha existente entre ingresos menos gastos públicos,
resulta de todas las operaciones que realiza el sector público
durante un ejercicio, es decir, es un agregado, no se puede
atribuir a un rubro específico, ya que el gasto incluye una
gama de conceptos.
Así, en 2007-2014 los gastos por remuneraciones, transfe-
rencias corrientes, así como bienes y servicios, aumentaron
1.97, 0.74 y 0.64 puntos del PIB, respectivamente, mientras
Estudios
Económicos
DEC
¿Porquédeberespetarseel
ahorrodelostrabajadores
parasuspensiones?

2. 2
que la erogación por pensiones solo creció 0.29 puntos del
PIB y los gastos de capital y por intereses exhibieron leves
reducciones (ver gráfica). En 2014, los rubros de mayor peso
relativo respecto al gasto total, fueron: remuneraciones (40%),
bienes y servicios (19%), y el gasto de capital (12%); en cambio,
el gasto de pensiones representó 8%.
III.Elsistemadepensionesnecesita
reformarse,perorespetandoel
ahorrodelostrabajadores
Además de resolver los problemas de las finanzas públicas, es
necesario mejorar el sistema de pensiones. Sin embargo, los
problemas fiscales no deben justificar cambios apresurados
a dicho sistema y sin estudios técnicos de soporte, ya que las
cuentas individuales de ahorro para pensiones constituyen
un ahorro sagrado, pues son fruto de más de 16 años de
cotizaciones de los trabajadores afiliados al Sistema de Ahorro
para Pensiones (SAP). Hasta diciembre de 2014, este patrimonio
ascendía a US$8,053 millones. Cualquier reforma que se impulse
debe respetar este esfuerzo, y no se deben utilizar los ahorros
para pensiones para resolver los problemas de las finanzas
públicas; esto sería tratar de alcanzar un objetivo, pero con el
instrumento equivocado.
Volver a un sistema de reparto, como el que administraban
el ISSS e INPEP, no solucionaría los problemas actuales del
sistema de pensiones, por varias razones, como las siguientes:
aumentaría la deuda pública sustancialmente, de mantenerse
los parámetros actuales; se vulneraría a los trabajadores el
derecho a la propiedad de su ahorro; se perdería el potencial de
este ahorro para financiar el crecimiento del país; la transición
demográfica desfavorece al sistema de reparto.
Por otra parte, el SAP afronta varios desafíos para entregar
mejores pensiones en el futuro. Entre estos resalta, la necesidad
de aumentar el ahorro previsional, ampliar la cobertura y mejorar
la educación previsional. A partir de la experiencia de otros
países, se conoce un conjunto de herramientas y medidas para
atender estos retos, los cuales podrían evaluarse y cuantificarse,
con el fin de posibilitar que las pensiones aumenten de manera
responsable y sostenible.
Así, para acrecentar el ahorro de los trabajadores puede
evaluarse: mejorar la rentabilidad de los Certificados de
Inversión Previsional; reformas paramétricas; autorizar a los
Incremento del gasto del Sector Público
no Financiero, 2007-2014
(Porcentaje del PIB)
Incremento del gasto del SPNF 2007-2014 (% del PIB)
1.97
0.74
0.64
0.29
-0.06 -0.07
-0.5
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
Remuneraciones Transferencias
corrientes
Bienes y
servicios
Pensiones Gastos de capital Intereses
Como puede apreciarse, el déficit fiscal se explica por el
aumento de varios rubros del gasto público –especialmente
corrientes- y que al mismo tiempo son los más representativos
en el total, los cuales presionan la deuda pública, la cual ha
tomado una dinámica peligrosa e incontrolable. Es evidente
que se necesitan medidas de ajuste fiscal para resolver de
manera comprensiva los problemas de las finanzas públicas,
particularmente, reducir el déficit, estabilizar y posteriormente
disminuir la deuda; para lograrlo, es necesario realizar un análisis
integral de los ingresos, gastos y el presupuesto, y realizar
medidas correctivas.
La viabilidad del sistema de pensiones del país, pasa por
encontrar la manera más apropiada de gestionar la deuda
del antiguo sistema público de reparto, ya que el mecanismo
actual por medio del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales
(FOP), afecta negativamente la rentabilidad de los fondos de
pensiones, limita las posibilidades de invertir este ahorro en
instrumentos financieros más rentables, y apoyar proyectos
productivos que impulsen el desarrollo económico del país.
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseendatosdelBancoCentraldeReserva
ycifrasdelMinisteriodeHacienda

3. fondos de pensiones para invertir en el exterior; autorizar
multifondos; incentivar el ahorro voluntario, entre otros.
El tema de la baja cobertura es un reto de país, se necesita crear
más empleos formales y disminuir la elevada informalidad, pues
son los trabajadores que logran permanecer en un empleo formal,
quienes tienen acceso a la seguridad social; para lograrlo, el país
necesita crecer a tasas más altas que las actuales para crear más
empleo; también, es necesario crear mecanismos para que los
trabajadores independientes o informales ahorren para su
jubilación –en 2013, solo el 25% de la PEA cotizaba al ISSS-.
La educación previsional permite que las personas puedan
adoptar decisiones más informadas sobre su futuro; por ello,
es necesario desarrollar cultura previsional entre la población,
enfatizando la importancia de que cada persona ahorre para su
vejez desde temprana edad y que se amplíe el conocimiento
sobre el sistema de pensiones.
IV.Recomendaciones
1. Concretizar una instancia de diálogo nacional para el estudio de la reforma previsional, en la que
participen actores sociales relevantes: sector laboral, empresarios, academia, AFP, así como las
entidades gubernamentales relacionadas, entre otros.
2. Fortalecer el Sistema de Ahorro para Pensiones con base en estudios técnicos, definiendo medidas
tendientes a acrecentar el ahorro previsional.
3. Llevar a cabo medidas para ampliar la cobertura.
4. Realizar un ajuste fiscal integral entre 2% y 3.5% del PIB1
; esto permitiría reordenar las finanzas
públicas, considerar aspectos tales como, la eficacia y eficiencia del gasto público, el proceso
presupuestario, los ingresos y la sostenibilidad de la deuda.
1 El Fondo Monetario Internacional recomendó 3.5% del PIB. Informe del Personal Técnico sobre la Consulta del Artículo IV correspondiente a 2014. FMI. Enero
de 2015.
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