En los meses recientes, funcionarios del Órgano Ejecutivo han manifestado que están trabajando en una reforma de pensiones para transformar el sistema actual en un sistema mixto, bajo la justificación que el sistema actual es insostenible y que esto está causando un grave problema a las finanzas del Estado.

1. Posición
institucional
En los meses recientes, funcionarios del Órgano Ejecutivo
han manifestado que están trabajando en una reforma
de pensiones para transformar el sistema actual en un
sistema mixto, bajo la justificación que el sistema actual es
insostenible y que esto está causando un grave problema
a las finanzas del Estado.
Al respecto, es importante que nos detengamos
un momento a respondernos algunas preguntas
fundamentales que nos permita entender el contexto
y entrar a una discusión seria y responsable, como lo
amerita un tema medular para todos los salvadoreños,
como son las pensiones. Algunas de las preguntas que
debemos reflexionar son:
1. ¿En qué consiste la propuesta? ¿Cuáles son los
cambios que se proponen? ¿Es constitucional la
propuesta? ¿Respeta mi derecho constitucional de
propiedad sobre mis ahorros, que es un elemento
fundamental del sistema actual?
2. ¿Qué consultas se han hecho con los salvadoreños
para ver si la propuesta del Órgano Ejecutivo es
realmente la que más nos conviene a todos?
3. ¿Cuáles son los datos que justifican esta
propuesta? ¿Ya son públicos los datos del estudio
actuarial que una firma mexicana ha llevado a
cabo? ¿Son las pensiones la verdadera causa del
deterioro fiscal?
4. ¿A quién le pertenecen los ahorros para
pensiones, a los afiliados o al Gobierno?
Para poder hablar de este tema de forma seria y
responsable, es importante que el Gobierno actúe con
total transparencia y honestidad sobre las reformas que
está preparando, y no salga con sorpresas que hagan que
la propuesta carezca de legitimidad.
Los salvadoreños merecemos ser parte de la solución
de un problema de esta envergadura, ya que al final, las
decisiones que se tomen, afectan íntimamente nuestra
calidad de vida.
A continuación se presentan aspectos medulares que
pueden dar elementos para contestar las preguntas
anteriormente planteadas.
¿Se ha discutido con los actores interesados?
No, lejos de tener una discusión seria, ha habido poca
transparencia, cambios de fechas y promesas de apertura
que no se han cumplido. La población salvadoreña tiene
un problema evidente: la falta de conocimiento sobre
los elementos que conformarán la propuesta de reforma
anunciada por el Ejecutivo causa incertidumbre entre
diferentes sectores del país y aumenta la preocupación de
los trabajadores sobre su jubilación.
Pese a que no se ha discutido con actores sociales, el
19 de enero del año en curso, el secretario técnico de
LOSFONDOSDEPENSIONES
NOLEPERTENECENALESTADO,
LEPERTENECENALOS
TRABAJADORESAFILIADOS
Enero de 2016
1

2. 2
la Presidencia, indicó que el Ejecutivo trabaja en un
proyecto de ley para reformar el sistema de pensiones,
Legislativa, sin descartar que pudiese realizarse antes de
20 de enero de 2016).
¿Se conoce la propuesta, cuál es su contenido?
No se ha compartido ningún borrador de proyecto de Ley.
Como antecedentes, un equipo técnico realizó un primer
diagnóstico sobre el sistema de pensiones, elaborado
por la Superintendencia del Sistema Financiero, el Banco
Central de Reserva, el Ministerio de Hacienda y Secretaría
Técnica, pero se negó a compartirlo públicamente; no fue
hasta que se recurrió a todas las instancias que permite la
dio a conocer el documento de diagnóstico.
Ley de Acceso a la Información Pública, que finalmente se
Posteriormente, durante el segundo semestre de 2015, se
conocieron algunos lineamientos de una posible reforma
al sistema de pensiones por parte del Gobierno, según los
cuales se crearía un sistema mixto1
introduciría un pilar público de reparto (semejante al que
de Ahorro de Pensiones (SAP) y los ingresantes; habría
que ganen hasta dos salarios mínimos, solo cotizarían al
pilar de reparto (13% del salario) y al de capitalización
aportarían quienes tengan un salario mayor que el
indicado; además, este segmento poblacional también
cotizaría obligatoriamente al pilar de reparto, hasta por
dos salarios mínimos.
De acuerdo con esta propuesta, el Gobierno pretende
borraría una parte de la abultada deuda). Sin embargo,
1 Presentación“Propuesta Sistema Previsional Mixto”. GOES. 21 de septiembre de
2015.
diversas organizaciones sociales –universidades, centros
de pensamiento, gremiales empresariales, sindicatos,
entre otros– han planteado la necesidad de que
pensiones, se fundamente en un trabajo serio, un estudio
técnicamente sólido, que sea inspirada en la búsqueda del
con actores sociales claves.
El sistema de pensiones del país afronta varios desafíos,
como la baja cobertura, baja rentabilidad del ahorro
previsional que perjudica las pensiones futuras, encontrar
para el pago de la deuda de las pensiones del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) y del Instituto
Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP),
poca cultura previsional, entre otros. Cualquier reforma
que se lleve a cabo deberá orientarse para atender estos
señalar que toda propuesta que se plantee debe estar
enmarcada en el respeto a la Constitución, y garantizarles
fundamental a la propiedad de sus ahorros acumulados
por más de 15 años en vistas a una jubilación digna.
¿Son las pensiones la verdadera causa del
reiteradamente supera a los ingresos, pero en ciertos
de este Gobierno. Las finanzas públicas del país han
períodos, el deterioro se ha profundizado, como ha
3.8% del PIB 2010-2014–, falta de liquidez y alto
endeudamiento –alcanzó 59.6% del PIB a diciembre
2014–. El Estado es responsable del pago de las pensiones
del ISSS e INPEP desde que se agotaron las reservas
de ambos institutos (costo de transición al sistema de

3. 3
ahorro individual administrado por las Administradoras de
Fondos de Pensiones, AFP, creado en 1998), la atención de
esta obligación implicó un gasto promedio equivalente a
1.7% del PIB en 2007-2014.
Debido a esta obligación, en algunos ámbitos se
país es mucho más compleja, el desequilibrio no se puede
atribuir a un solo rubro, ya que la tendencia del gasto
muestra que son varios los renglones que han aumentado
en los últimos años. Por ejemplo, en 2007-2014, como
porcentaje del PIB, los gastos que más crecieron fueron:
remuneraciones, transferencias corrientes, bienes y
servicios, y en cuarto lugar, pensiones (1.97%, 0.74%,
del país se relacionan con varios aspectos, como la
el proceso presupuestario, entre otros, por lo que no es
posible resolverlo mediante una reforma de pensiones.
El pago de las pensiones del ISSS e INPEP es una
obligación ineludible y no puede concluirse que es la
pensiones parcial y sin fundamento técnico sólido.
Las cuentas individuales de ahorro para pensiones
constituyen un ahorro sagrado, este patrimonio alcanzó
US$8,606.5 millones a noviembre de 2015, es el fruto de
SAP realizando cotizaciones, por lo que cualquier decisión
que afecte estos ahorros debe analizarse cuidadosamente
y debe discutirse ampliamente con los actores sociales.
¿Será constitucional la propuesta? ¿Respeta el derecho
fundamental de todo salvadoreño a la propiedad privada?
No, porque estaría violando el derecho constitucional a la
propiedad. Si la propuesta se consolida en estos términos,
es de advertir una posible violación a la Constitución por
vulnerar el derecho de propiedad privada en función de
una pensión por jubilación digna, lo cual está garantizado
por los arts. 50 y 103 de la Constitución. Preocupa porque
pasa de un sistema del que uno es propietario de su ahorro
y tiene garantizada su pensión con base en sus ahorros, a
uno en el cual ya no sería dueño de sus cotizaciones, las
cuales serían parte de un fondo común, a cambio de la
promesa de una pensión vitalicia que es incierta. Es una
ofrece más que una promesa, lo cual podría atentar contra
derechos constitucionales como la propiedad privada y el
derecho a la seguridad social.
Aunque no se conoce cuál es la propuesta concreta
del Ejecutivo, según los lineamientos conocidos el año
anterior, implicaría despojar a los trabajadores de su
cuenta individual de ahorro para pensiones, que es
dinero de su propiedad, con lo que estaría vulnerando el
derecho constitucional de propiedad privada regulado en
el art. 103 de la Constitución ¿cómo se garantizaría que el
¿Por qué se realizó la reforma de 1996?
Porque el antiguo sistema público de reparto –fondo
común y las pensiones se pagan con la cotización de la
población activa– que era administrado por el ISSS y el
INPEP fracasó, ya que acumuló obligaciones de pago
eran desproporcionados respecto a las cotizaciones
realizadas; también hubo un manejo inadecuado de los
recursos y poca transparencia, estaba próximo a enfrentar
continuar pagando pensiones por falta de recursos
previsionales se valuaron en US$7,745 millones (Melinsky

4. 4
Pellegrinelli) y las reservas técnicas del sistema de reparto
ascendían a US$338.7 millones.
reparto, en 1996, la Asamblea Legislativa, por medio del
Decreto 927 “Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones”
creó un nuevo sistema, fundamentado en las cuentas
individuales de ahorro para pensiones (CIAP) que
ya que la pensión se paga con el ahorro que los afiliados
acumulan durante su vida laboral; el aporte del Estado es
bastante inferior respecto al que necesita el sistema de
reparto, ya que solo requiere fondos públicos en el caso
de cumplir la garantía de pensión mínima, para aquéllos
trabajadores que se les haya agotado su CIAP.
El sistema de ahorro individual sustituiría al que era
gestionado por el ISSS e INPEP; sin embargo este no podía
cerrarse plenamente, hasta que el Estado cumpliera con
todas las obligaciones de pensiones contraídas por ambos
institutos hasta el inicio del nuevo, según las disposiciones
legales. El cumplimiento de estas obligaciones es el costo
de transición y se estimó que tomaría varias décadas
(cerca de 60 años); en tal sentido, en el país funcionan dos
otro desequilibrado.
El Estado empezó a pagar este costo desde 2001, cuando
se agotaron las reservas del ISSS e INPEP. Sin embargo,
se comenzó a pagar con deuda soberana, y se revirtieron
reformas por medio de los Decretos Legislativos 1217 en
2003 y 100 en 2006, las cuales incrementaron el costo de
transición, y se contagió el nuevo sistema, obligándolo
de transición a partir de 2006, mediante la creación del
Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP). Los
Inversión Previsional (CIP) que son emitidos por el FOP y
con estos recursos se pagan las pensiones públicas –en
2014, el gasto público en pensiones alcanzó US$467
millones–. Pero, este mecanismo perjudica la rentabilidad
de los fondos de pensiones, ya que los CIP devengan una
tasa de interés inferior a la que corresponde a otros títulos
Este es un tema pendiente de resolver por la Asamblea
Legislativa, ya que debe legislar cuál será la tasa de interés
de los CIP, tras la declaratoria de inconstitucionalidad
dictada por la Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, en diciembre de 2014.
¿Son opciones sostenibles los sistemas de reparto
o mixto?
No solo son insostenibles, son un retroceso respecto a
los avances que se hicieron en el sistema previsional.
Establecer nuevamente un sistema de reparto o uno
mixto que introduzca un pilar de reparto, no son opciones
viables para superar los desafíos del sistema de pensiones
salvadoreño. La deuda pública por pensiones aumentaría
presente una aparente mejora, solo se orientaría a cubrir
en riesgo la sostenibilidad del pago de pensiones para las
futuras generaciones. Tampoco se mejoraría la cobertura,
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), como parte
estudio para evaluar alternativas de reforma destinadas a
lograr una conducción coherente y sostenible, así como
un mejor funcionamiento del sistema de pensiones.
Funcionarios de Gobierno mencionaron que este era un
insumo para poder tomar decisiones y que lo iban a dar a
conocer a la sociedad. Ha trascendido que dicho estudio

5. en febrero o marzo de 2016. Es un esfuerzo que no debe
desaprovecharse, sería muy positivo para los espacios
de diálogo nacional, que se divulguen los resultados
del estudio y sea un insumo que fortalezca la discusión
técnica sobre una eventual reforma de pensiones.
Conclusiones y recomendaciones
1) Dada la trascendencia de una reforma al sistema
de pensiones, por sus implicaciones para varias
generaciones de salvadoreños, no es aceptable
que se someta a consideración de la Asamblea
Legislativa, un proyecto de ley elaborado bajo la
mesa y sin que previamente se realicen estudios
técnicos actuariales robustos, que evalúen las
opciones de reforma que se pueden efectuar, sus
impactos y consecuencias para los afiliados y que
sustenten la propuesta.
2) Es necesario establecer una comisión técnica
como instancia de diálogo nacional para el
estudio de la reforma de pensiones, en el que
participen representantes de los sectores sociales
–laboral, empresarial, academia, AFP, Banco
Central, Superintendencia del Sistema Financiero,
Ministerio de Hacienda, legislativo, entre otros–.
Sería una instancia que genere confianza, donde
se compartan los elementos centrales del
diagnóstico del sistema de pensiones, se discutan
en forma transparente las iniciativas de reforma
que se pretenden impulsar, sus costos y demás
implicaciones. Esto permitiría que los sectores
sociales puedan brindar sus aportes en un debate
ordenado y sistemático; como resultado, se podría
arribar a una propuesta de reforma al sistema de
pensiones con amplio reconocimiento, con la cual
ganen todos los sectores del país.
3) Reordenar las finanzas públicas para que sean
sostenibles, considerando aspectos como
la eficacia y eficiencia del gasto público, la
gestión financiera del Estado, los ingresos y la
sostenibilidad de la deuda; se debe generar
espacio fiscal para atender paulatinamente la
deuda de pensiones con recursos propios.
4) Cumplir con la sentencia de la Sala de lo
Constitucional, en relación con que la Asamblea
Legislativa debe establecer una regulación para
la tasa de interés que devengan los CIP, la cual
debería ser de mercado, congruente con la
observada en títulos de similares características.
5) Toda propuesta que se haga de reforma al sistema de
pensiones debe estar en total apego a la Constitución
y respetar derechos fundamentales como el derecho
de propiedad privada y a una pensión por jubilación,
de lo contrario estaríamos frente a una propuesta con
cuestionamientos constitucionales.
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