1. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
FACULTAD DE ADMINISTRACION
Escuela de Postgrados
MBA-GESTION PUBLICA
FORMULACION, IMPLEMENTACION Y EVALUACION DE LA
POLITICA PÚBLICA, DE REFORMA TRIBUTARIA DE 2000 EN
EL GOBIERNO DEL DR. ANDRES PASTRANA ARANGO
MATERIA: POLITICAS PÚBLICAS II
PROFESOR: MANUEL RODRIGUEZ
PRESENTADO POR: INOCENCIO MELENDEZ JULIO

2. Bogotá, Diciembre de 2003
FORMULACION, IMPLEMENTACION Y EVALUACION DE LA
POLITICA PÚBLICA DE REFORMA TRIBUTARIA DE 2000 EN
EL GOBIERNO DEL DR. ANDRES PASTRANA ARANGO.
Presentación
El curso de Políticas Públicas diseñado por el MBA-gestión Pública de la Universidad de
los Andes, en una primera arte identificada como Políticas Públicas I, se propuso
desarrollar en los participantes un conjunto de conocimientos y capacidades dirigido a que
contribuyan en una forma eficaz al desarrollo de las políticas públicas en Colombia.
Allí, desarrollamos todo la parte conceptual relativa a la introducción, formulación, puesta
en marcha y evaluación de las políticas públicas, en la que seleccionamos un caso en el que
hayamos participado como actor dentro de una política pública, para lo cual escogimos la
formulación, puesta en marcha y evaluación de la política pública de la reforma tributaria
de 2001 del Gobierno del Doctor Andrés Pastrana Arango.
Igualmente, analizamos la definición y campo de las políticas públicas, en la que
desarrollamos el concepto de lo que se entiende por políticas públicas, el surgimiento de las
mismas a nivel nacional, y las políticas públicas domésticas en un mundo en proceso de
globalización e internacionalización de la economía.1
De otra, analizamos las políticas públicas transversales en el sector ambiental, el concepto
de la capacidad del sistema político para el desarrollo de las políticas públicas, la perspectiva
histórica en el análisis y formación de las políticas públicas y la incidencia de las
instituciones intergubernamentales y tratados multilaterales globales en la construcción de
1
.- Los documentos fuentes para la realización del presente trabajo lo constituyen la Ley 633 de 2000, el
expediente legislativo en el que reposan todos los documentos relativos a la reforma, cuyo archivo hace parte
de los anales de la Sección de leyes de Senado y Cámara de Representantes. Así mismo, hacen parte de
nuestra fuente los recortes de prensa de la época: EL TIEMPO, EL ESPECTADOR, LA REPUBLICA Y
PORTAFOLIO. La Fuente mas importante, es el testimonio del entonces Ministro de Hacienda Juan Manuel
Santos y de Guillermo Fino Serrano que fueron los principales actores del Gobierno en el trámite de la
reforma tributaria de 2000.
2

3. la política doméstica. Así mismo analizamos las teorías racionalistas del decidor, tales como
la racionalidad absoluta y la limitada, el proceso decisorio, la tiranía de la burocracia, los
juegos de poder y la anarquía organizada. Finalmente, desarrollamos el papel de la
planificación e intereses en conflicto, partiendo del ordenamiento territorial de Bogotá, así
como el papel del Congreso en la formulación de las políticas públicas.
Con el material analizado, procedimos a analizar el proceso de formulación del proceso de
política pública de la reforma tributaria de 2000, cuyo actor principal fue el Gobierno del
Doctor Andrés Pastrana Arango, en el que el Profesor Manuel Rodríguez nos hizo las
siguientes recomendaciones:
a.- El trabajo está bien documentado en lo referente a los antecedentes y contenido de la
reforma.
b.- En una reforma tributaria surgen en forma mucho mas clara los intereses en conflicto
de grupos diversos, los procesos de presión por parte de los diversos grupos económicos y
sociales, y este tema aparece poco tratado.
c.- Debe establecerse el proceso de construcción de la política pública al interior del
Gobierno.
d.- Necesidad de hacer uso de los conceptos vistos en el curso.
e.- Si duda tienen elementos para hacer un buen trabajo
f.- Debe establecerse como introducción los objetivos del trabajo.
Teniendo en cuenta los nuevos insumos, obtenidos en las políticas públicas II, al analizar
las políticas de transporte, la construcción de capital social como elemento crítico de una
política pública; la política económica, las políticas de educación superior, regulación y
privatización y política agropecuaria; procedimos a analizar los conceptos en lo que era
3

4. aplicable y además, procedimos a hacer un proceso de retroalimentación, de tal manera que
pudiéramos llegar a conclusiones importantes.
Introducción.
Este trabajo se propone analizar como en Colombia se articulan los distintos actores tanto
públicos como privados, las organizaciones civiles, los gremios, en el proceso de
formulación, implementación o puesta en marcha, evaluación y retroalimentación en las
políticas públicas en materia tributaria. Sabemos que cada política pública, de acuerdo al
sector o materia de la que se ocupa tiene su propio proceso de decidores públicos, así
como de adoptar las decisiones, de identificar y definir los problemas, debatir y seleccionar
las soluciones y de formular, implementar y evaluar las políticas públicas.
En cada una de ellas, los actores juegan roles distintos, en la medida en que el Congreso de
la República en un juego de intereses puede intervenir para que se adopten o no
determinadas políticas públicas, así como para que se adopten de una u otra manera. E la
misma manera los gremios, pueden intervenir a través del lobby ante el Congreso de la
República, ya que si se trata de una reforma tributaria, se esfuerzan porque no se aumente
la base gravable de tal manera que no cobije sus productos, o si ya están gravadas presionan
para que no se aumenten las tarifas.
El objetivo de éste trabajo entonces, se propone identificar los cuales fueron las
motivaciones del Gobierno Nacional para formular la reforma tributaria de 2001, cuales
fueron los procesos de consenso primero al interior del gobierno y luego al interior del
Congreso de la República y con lo gremios. Así mismo, se propone identificar que teorías
de las analizadas fue aplicada en la formulación, implementación y evaluación de esta
política pública.
4

5. 1.- MODELOS DE TOMA DE DECISIONES PÚBLICAS- MARCO TEORICO.
Aunque existen varios modelos que explican la toma de decisiones públicas, podemos
afirmar que en tratándose de políticas públicas en materia tributaria es preciso la teoría
incrementalista de Lindolm, en donde cada vez los actores de las políticas públicas
propenden por aumentar el valor agregado y el saldo a cada una de las actuaciones públicas.
Por ello, es necesario precisar que las reformas tributarias en Colombia aplican las teorías
incrementalistas debido a que no existe una política pública sostenible, sino coyunturales
que siempre parten de los que haya para aumentar los elementos del tributo, tales como
ampliar la base gravable a la tarifa, que implica aumentar o los sujetos activos en tanto los
beneficiarios sean entidades nacionales o territoriales, sujetos pasivos en tanto incluyen
nuevos contribuyentes ampliando la base gravable, o la tarifa, que implica el aumento de la
misma. Las reformas tributarias, excepcionalmente incluyen exenciones con el propósito
de estimular a distintos sectores de la economía y la industria que pueden contribuir a
aumentar el PIB, a la creación de empleo, pero en forma general siempre lo que buscan es
incrementar ingresos, a través de la ampliación de la tarifa o de la base gravable, siendo
imposible las amnistías, porque estas son inconstitucionales. Es por ello que podemos
afirmar que en la estructura de las políticas públicas en materia tributaria no existen
rupturas ni grandes modificaciones, sino que cada reforma tributaria parte de las
instituciones y elementos básicos con las nuevas introducciones, que responden a cambios
incrementales en ciertos lineamientos introducidos, tales como el aumento de la tarifa o la
ampliación de la base gravable.
1.1- ANTECEDENTES DE LA REFORMA TRIBUTARIA 2000
El Presidente de la República para el periodo constitucional 1998 a 2002, Dr. Andrés
Pastrana Arango, debido a la situación económicas que enfrentaban las finanzas públicas y
ante el desgaste del Dr. Juan Camilo Restrepo, decidió en la última etapa de su Gobierno
designar un nuevo Ministro de Hacienda y Crédito Público. Fue designado el doctor Juan
Manuel Santos, quien tan pronto como asumió el cargo, anunció a los colombianos
5

6. “sangre, sudor y lágrimas” y como Director General de la Unidad Administrativa Especial:
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, al Doctor Guillermo Fino Serrano.
Se trataba de impulsar y terminar el ajuste fiscal iniciado por Juan Camilo Restrepo, de tal
manera que concluyera con el cumplimiento de una mega que era entregarle al nuevo
Presidente de la República, un país con déficit fiscal del 3.5% del Producto Interno Bruto
(PIB) y había que comenzar con la expedición de una ambiciosa reforma tributaria.
Al interés del Gobierno Nacional, se le sumaban los de organismos multilaterales, como el
Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, de tal manera que el país fuera mas
atractivo por los inversionistas extranjeros, generando mas confianza si lográbamos reducir
los spreads de la deuda pública.
La reforma tributaria inicialmente se proponía aumentar los impuestos y disminuir el gasto
público, de tal manera que se incrementara los ingresos fiscales en dos puntos del PIB. En
el proceso de la formulación del proyecto de Ley, el Gobierno fijo una mega de recaudo en
4.5 billones de pesos adicionales para cada año, y para lograr el mencionado objetivo debió
conciliar intereses, del mismo Ministro de Hacienda quien no quería que la reforma le
afectara su imagen como futuro candidato presidencial, el mismo Presidente que durante su
campaña se había comprometido en reducir dos puntos en el impuesto del IVA, Los
Congresistas que aspiraban a una reelección el año siguiente, y los gremios que serían los
mas afectados con la nueva reforma tributaria.
Para sacar adelante, la reforma se evidenció los amplios poderes con que cuenta un
Presidente de la República y sus ministros en un sistema presidencialista, en la medida en
que al ser Jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa, cuenta con
poderes que le permiten negociar, y debido a su habilidad podrá reducir o no los costos de
transacción que el proceso de discusión y aprobación del proyecto exija en la medida en
que vaya avanzando.
6

7. Para adelantar la investigación sobre la formulación e implementación de la reforma
tributaria de 2000 como política pública, utilizaremos la sugerida por el Profesor Pierre
Muller, en su obra las Políticas Públicas, aunque el autor advierta que no existe un marco
metodológico “estándar” para el análisis de las políticas públicas.
2.-PROCESO DECISORIO PARA LA FORMULACION, IMPLEMENTACION
Y EVALUACION DE LA REFORMA TRIBUATRIA DE 2000 COMO POLITICA
PÚBLICA DEL GOBIERNO DEL DOCTOR ANDRES PASTRANA ARANGO.
De conformidad con el artículo 345 de la Constitución Política, en tiempo de paz no se
podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer
erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Así mismo, el
artículo 338 Superior dispone que en tiempo de paz, solamente el Congreso las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones
fiscales y parafiscales. La Ley , las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
Así mismo, dispone la norma constitucional que la Ley, las ordenanzas y los acuerdos
pueden permitir que las autoridades fije las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren
a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o
participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para
definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la
Ley, las ordenanzas o los acuerdos.
De otra parte, el principio de legalidad tributaria impone el límite a las autoridades, para
que las contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un
período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o
acuerdo. Finalmente, el artículo 363 señala como principios del sistema tributario la
7

8. equidad, eficiencia y progresividad, que exige la implementación de una política pública
tributaria justa, basada en los niveles de ingreso, propiedades y beneficios que obtenga el
contribuyente al ejercer una actividad que constituya base gravable.
3.-ANALISIS DEL MARCO JURIDICO POLITICO PARA LA
IMPLEMENTACION DE LA REFORMA TRIBUTARIA DE 2000.
Lo anterior, nos muestra que en Colombia el tema impositivo está totalmente
constitucionalizado, en la medida en que el legislador, las asambleas y los concejos tienen
límites al hacer uso de ésta prerrogativa pública. Así, en primer lugar el Congreso a través
de la Ley tiene las siguientes funciones en materia tributaria: La primera implica, que en
términos de normalidad constitucionalidad, que la norma de normas le denomina en
tiempos de paz, sólo el Congreso de la República puede decretar los impuestos nacionales,
mientras que en materia de impuestos territoriales, el Congreso tiene la facultad de crear el
tributo, y delega en las asambleas y los concejos establecer los elementos del tributo, tales
como el sujeto activo, el sujeto, pasivo, la tarifa y el hecho generador; y en el evento en que
lo que se decrete sea un tasa y una contribución fiscal debe tanto el Congreso para los
nacionales y las corporaciones para lo territorial fijar el sistema y el método para que las
autoridades administrativas señalen con una relación costo beneficio, el sistema y el
método.
De otra parte, encontramos que en circunstancias de normalidad o de excepcionalidad, es
el gobierno nacional quien en virtud del artículo 215 Superior, tiene la facultad de decretar
una modalidad de Estado excepcional, que denominamos Estado de emergencia
económica, ecológica y ambiental, y en virtud de ella puede decretar impuestos pero sólo
tendrá vigencia para el periodo en que fue decretada la anormalidad. Lo anterior, implica
que el Congreso de la República en virtud de la norma Superior también tiene ingerencia,
en tanto no sólo le hace el control político al Gobierno Nacional sobre las motivaciones
para su declaración, sino que también para prorrogar el periodo debe ser autorizado por el
Congreso, que en todo caso no puede superar los doscientos setenta días. Pero si vencido
este término el Congreso considera que las medidas fiscales se requieren, deberá convertirla
en legislación permanente.
8

9. El tema de las cargas impositivas a los contribuyentes es tan importante, que fue el mismo
constituyente el que estableció las normas básicas del derecho tributario, dejando en el
legislador su reglamentación. De allí que el control constitucional del Alto Tribunal en
materia de la facultad para establecer la tarifa de los impuestos y la base tributaria es un
control débil, mientras que en materia de los elementos del tributo, competencia y principio
del sistema tributario es un control fuerte.
Es este un tema, que como girador de políticas públicas es del interés de toda la
comunidad, no solo porque afecta el bolsillo del contribuyente, sino porque es un asunto
de interés general al ser recurso públicos cuya destinación es la financiación de las tareas del
Estado. Por ello a nivel nacional, el Gobierno Nacional representado por el Ministro de
Hacienda y Crédito Público, es quien tiene la potestad de presentar proyectos de ley al
Congreso de la República en materia impositiva, ya que sobre este recae en virtud de la ley
5ª de 1992- Reglamento del Congreso- una iniciativa legislativa de carácter privativo del
Gobierno. Sólo el Gobierno Nacional tiene facultades para presentar proyectos de Ley
cuyo contenido sea de carácter tributario, al igual que no se podrán incluir partidas sin la
aprobación escrita del ministro del ramo.
De otra parte, se tiene que todo proyecto de Ley cuyo objeto se el de regular un asunto de
carácter impositivo, por aquello del principio de impuesto con representación debe iniciar
su primer debate en la comisión tercera de asuntos económicos de la Cámara de
Representantes dado el origen popular y regional de ésta Corporación.
Pero el primero que interviene en una política pública de carácter tributario, no es el
Congreso, ya que el Gobierno Nacional es el primero que de intervenir en la formulación
de la política pública, donde luego de concebir su motivación y si es bastante agresiva
puede discutirlo en el Consejo de Ministros, toma la decisión de presentar el proyecto de
ley al Congreso, donde debe emprender toda una gestión de lobby con el fin de lograr el
respaldo para su aprobación.
Una vez aprobada la Ley, el Gobierno Nacional tienen la facultad de objetar la ley por
inconstitucional, o también tiene la opción de sancionarla, pero cualquier ciudadano puede
9

10. incoar la acción pública de inconstitucionalidad, ante la cual puede pedir la inexequibilidad
de la norma, por considerar que ha violado el régimen constitucional de carácter tributario.
Si la norma es sancionada, debe ejecutarla para el caso de la Nación, la Unidad
Administrativa Especial: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y sobre esa
recaudación y ejecución de los recursos públicos, los organismos de inspección, vigilancia y
control ejercen su función de contrapeso.
4.- EL PUNTO DE PARTIDA DE LA REFORMA TRIBUTARIA DE 2001.
4.1.- Surgimiento de la Política Pública.
La reforma tributaria aprobada mediante ley 633 de diciembre 29 de 2000, fue la cuarta
modificación al sistema tributario que se ha producido bajo el Gobierno del Presidente
Andrés Pastrana Arango. Recordemos que la primera corresponde al Impuesto a las
transacciones bancarias, denominado dos por mil, que se produjo en Estado de
anormalidad, es decir, bajo el amparo de la declaración de un Estado de emergencia
Económica decretada en noviembre de 1998; la segunda, la reforma aprobada mediante
Ley 488 de 1998, la tercera, el conjunto de normas contentivas de los beneficios tributarios
para la Zona del eje Cafetero, que en una primera etapa fue decretad mediante declaración
de emergencia económica y después se incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo, que
incluía medidas tributarias para la zona del desastre natural ocurrido el 25 de enero de 1999,
que como fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, debió ser expedido por el
Gobierno Nacional mediante decreto 955 de mayo 26 de de 2000, y finalmente la Ley 608
de agosto 8 de 2000, conocida como la Ley Quimbaya, que vuelve a decretar los beneficios
para la zona del desastre natural del eje cafetero.
La ley 633 de 2000, contiene disposiciones tributarias que hacen parte de un conjunto
mucho mas amplio de medidas encaminadas a la realización de un ajuste fiscal de todo
10

11. nivel, de tal manera que no solo afecte la estructura impositiva del nivel central, sino
también para el manejo de las finanzas territoriales, replanteando las transferencias a los
departamentos, distritos y municipios, así como también contempló la reducción del gasto
público, control de las tasas de interés, fomento a la inversión extranjera, control del
contrabando, lavado de activos etc.
5.- COMO SE “COCINO LA REFORMA TRIBUTARIA DEL AÑO 2.000 ” AL
INTERIOR DEL GOBIERNO DE ANDRES PASTRANA
El mes de julio del año 2.000 fue bastante movido, en el frente político el Gobierno se
encontraba debilitado por su fracasado intento de revocar el Congreso por los escándalos
de corrupción de la mesa directiva de la Cámara de Representantes que llevó a sus
integrantes a la cárcel entre otros al Presidente de la Corporación Armando Pomárico
Ramos y a su Director Administrativo, Saud Castro, sin embargo la propuesta
gubernamental fue rechazada por el partido liberal y su candidato el doctor Horacio Serpa
encabezó una rebelión encaminada a que se revocarán tanto el ejecutivo como el legislativo,
gracias a la intervención decidida de los gremios finalmente la propuesta se hecho para
atrás y el tema quedó en “tablas” aunque de manera indudable el gobierno resultó
gravemente golpeado y su bancada en el Congreso sensiblemente disminuida.
El frente fiscal amenazaba peligrosamente la viabilidad del cumplimiento de las metas
fijadas por el FMI especialmente por el hecho de que los inversionistas y tenedores de
bonos colombianos se encontraban nerviosos y poco propensos a negociar el ROLL
OVER de sus títulos, apalancados en el hecho de que las reformas introducidas a las
finanzas habían sido insuficiente y el déficit fiscal no se había disminuido a los niveles
pactados al inicio del gobierno Pastrana. Los spreads de la deuda Colombiana empezaron a
subir dramáticamente y la urgencia de conseguir financiación para el año 2.001 apretó las
presiones gubernamentales.
Una misión del Fondo encabezada por Roberto Junguito, exigió al gobierno tomar medidas
urgentes en el campo tributario, situación que en el complicado ámbito político le dejaba
poca maniobrabilidad al Presidente, la situación era angustiosa y sin el concurso del ahora
11

12. rebelde partido liberal la posibilidad de que se aprobará una nueva reforma era
prácticamente nula.
Los cambios políticos se imponían y el Presidente de la República decidió dar el paso ante
la inminencia de la iniciación de una nueva legislatura, y para ello decidió invitar al gobierno
a quién consideraba sería el hombre que podría reagrupar las fuerzas liberales, de esta
forma después de ofrecerle el Ministerio de Defensa y no encontrar eco en su propuesta
optó por sacrificar a uno se sus mayores aliados Juan Camilo Restrepo y en consecuencia
designó a Santos en dicho cargo.
Tres días antes de oficializar el nombramiento la entonces directora de la DIAN Fanny
Kertzman se entrevisto con el Presidente y le manifestó su interés de renunciar al cargo
solicitándole la designación en un cargo diplomático por razones de seguridad, Pastrana le
informó que estaba dispuesto a aceptarle la renuncia y a nombrarla como embajadora en el
Canadá. De manera inmediata el Presidente convocó al entonces Director de Impuestos
Guillermo Fino y le ofreció el cargo, el doctor Fino le agradeció al Presidente su
ofrecimiento pero le advirtió al primer mandatario que existía el riesgo de que el nuevo
Ministro quisiera contar con su propio equipo, el Presidente evaluó tal situación y decidió
apresurar la aceptación de la renuncia de la Dra Kertzman y dio posesión al nuevo
funcionario antes de que entrará a ejercer funciones el nuevo Ministro de Hacienda y
Crédito Público.
La designación de los nuevos funcionarios fue bien recibida por la opinión y por el
Congreso, sin embargo las declaraciones iniciales del nuevo Ministro fueron recibidas con
preocupación por la ciudadanía, parodiando a Churchill (uno de su personajes preferidos)
Santos expresó que su mandato sería de “sudor y lágrimas” puesto que tendría que
implementar medidas heroicas tanto en materia de ingresos y de gastos lo que en otras
palabras significaba reforma tributaria y reforma constitucional a las transferencias
sacrificando inversiones en salud y educación.
12

13. Las relaciones de Juan Manuel Santo con el Director de la DIAN Guillermo Fino, fueron
amables pero distantes, pues era obvio que deseaba contar en dicho cargo con una persona
de su entera confianza, aún así encargó a los dos nuevos viceministros que iniciarán de
manera inmediata la elaboración del proyecto a presentar al Congreso de la República. Los
encuentros iniciales de los dos equipos mostraban desconfianza sobre las cifras que se
manejaban en la DIAN, el equipo técnico del ministerio aspiraba a realizar una reforma que
no afectará demasiado las aspiraciones políticas de Juan Manuel Santos a la Presidencia de
la República, y que alcanzará rápidamente un recaudo cercano a los 4 billones de pesos por
año, el desencanto fue mayor la única forma de lograr dicho guarismo era imponer nuevos
tributos y ampliar de una manera significativa la base del IVA, incluyendo en este último el
alza de la tarifa del 15 al 16%, lo que representaba un duro golpe a la popularidad del
Ministro del nuevo Ministro de Hacienda. Sin embargo se decidió que la DIAN asumiera
en buena parte la redacción del texto de la reforma, la cual fue presentada a consideración
el 31 de agosto del año 2.000.
En un principio Juan Manuel Santos se mostró satisfecho cuando vio que la cifra inicial de
recaudo podía bordear los 5 billones de pesos anuales, pero cuando entro a analizar
detalladamente la propuesta se encontró con que se debían gravar bienes y servicios que a
los ojos del Ministro resultaban inadmisibles, así se descarto gravar con el IVA el transporte
público, y bienes como la carne, los huevos, las verduras, el pan , la leche y algunos granos
como el arroz y los frijoles, también evitó fijar una tarifa del cuatro por mil a las
transacciones financieras.
La nueva propuesta se ajusto a un recaudo esperado de 4.3 billones de pesos, esta nueva
versión se encontraba lista para ser presentada al Congreso de la República en la primera
semana del mes de septiembre pero en un gesto inusual el Ministro Santos decidió ponerla
a consideración del consejo de Ministros para lo cual solicitó al director de la DIAN
preparar una presentación para el día 7 de septiembre.
La reunión del Consejo de Ministros fue tortuosa en extremo, aunque la mayoría de
ministros comprendía la grave situación fiscal pusieron serios reparos a la reforma pues
consideraban que afectaría severamente los sectores que lideraban.
13

14. El presidente tomo la decisión de crear un subcomité que estudiará los puntos mas álgidos
a pesar de la intervención del Ministro de Defensa LUIS FERNANDO RAMIREZ
ACUÑA, avezado en estas lides, RAMIREZ que había tramitado reformas sustanciales
como director de impuestos de Cesar Gaviria, expresó que esa decisión no era correcta y
que la responsabilidad total debía recaer en cabeza de la DIAN y del Minhacienda.
Las reuniones sin embargo se hicieron entre los días 8 y 10 de septiembre de 2000 y la
posición de Ramírez resultó profética, los viceministros designados plantearon tal
peluqueada al proyecto que el mismo resultaba inocuo en materia de recaudo.
El Ministro Santos comprendió su error y dio orden de dar por terminada la ronda de
consultas y procedió a poner fin a la polémica interna, de esta forma se decidió que el
proyecto como había salido de la discusión con la DIAN se presentaría el viernes 15 de
septiembre a la Secretaría General de la Cámara de Representantes, pues el tiempo pasaba y
se requería que la nueva ley se expidiera a mas tardar el 21 de diciembre del año 2.000,
estaba seguro además que la decisión de presentar la propuesta gubernamental
tranquilizaría los mercados internacionales y aseguraría la colocación de los bonos de deuda
pública en los mercados internacionales lo cual debía efectuarse en la primera quincena del
mes de octubre de 2000
La reforma finalmente fue presentada el 15 de septiembre de 2000 y generó todo tipo de
reacciones, previamente a su presentación (horas antes de su radicación en el congreso) el
ministro Santos y el director de la DIAN, se reunieron con la ANDI y con el consejo
gremial se consideraba que estos entes jugarían un papel fundamental en la ambientación
de la reforma, la reunión aunque amable, marco el derrotero de lo que sería la posición de
los gremios no aceptarían con facilidad el gravamen del tres por mil, defenderían a ultranza
14

15. el mantener exenciones tributarias en el impuesto a la renta y veían con malos ojos que el
IVA afectara los productores del agro.
Sin embargo el presidente de la ANDI públicamente defendió la reforma, señalando que el
desequilibrio fiscal era mucho mas grave que un incremento impositivo, pero obviamente
formulando reparos a los temas ya tratados, de hecho a la salida de los funcionarios con los
gremios la ANDI lidero la elaboración de un documento que señalaba serios reparos a la
mayoría de artículos propuestos.
Mucho mas agresiva fue la posición del presidente de FENALCO, SABAS PRETELT DE
LA VEGA, que de tajo rechazó la totalidad de las medidas contra la evasión tributaria y
planteó como inconveniente el tributo del tres por mil y la ampliación de la base del IVA y
su incremento tarifario.
El proyecto de ley fue justificado por el gobierno en las siguientes razones:
a) El creciente desequilibrio de las finanzas públicas que se consideraba un factor crítico en
el deterioro de las condiciones económicas del país durante los últimos años. Este
fenómeno debilitaba gradualmente la economía, generando graves secuelas negativas. La
necesidad de financiar un déficit fiscal creciente ha incidido en el desplazamiento de la
inmersión privada, a través de elevadas tasas de interés, en la pérdida de Ia competitividad
internacional asociada a un tipo de cambio revaluado y en el crecimiento inusitado del
endeudamiento público.
b) Directa o indirectamente el problema fiscal fue responsable de la pérdida de confianza
de los inversionistas la fuga de capitales, la subida de las tasas de interés y, en últimas de la
severa recesión de 1 999 que Ilevó a la tasa desempleo a un registro histórico superior al
20%.
15

16. Frente a estas circunstancias el gobierno nacional formuló un plan de ajuste a tres años con
el propósito de equilibrar las cuentas fiscales , estabilizar el nivel de deuda pública,
restablecer la credibilidad y permitir que la economía retome la senda del crecimiento.
c) En las circunstancias actuales se hace necesaria una reforma tributaria estructural de
largo plazo que simplifique el sistema y contribuya a equilibrar las Finanzas públicas. Para
esto es necesario eliminar los tratamientos preferenciales otorgados durante mucho tiempo
a ciertos sectores económicos y actividades especificas, generalizar la cobertura de las bases
gravables y redistribuir la carga tributaria. Una reforma de esta naturaleza contribuiría en
dos sentidos a la estabilidad macroeconómica por una parte facilitaría la reducción del
déficit fiscal
La reforma recibió un fuerte ataque de los medios en especial en lo relativo al aumento de
la tarifa del IVA, puesto que esta medida rompía una promesa de gobierno del presidente
Pastrana que había basado parte de su discurso en la disminución de este tributo, la
propuesta de volverlo a incrementar ponía en tela de juicio la credibilidad del presidente,
que como ya se dijo había dicho una cosa diferente durante su campaña.
Algunas de las principales opiniones miraban el problema desde diferentes puntos de vista
algunas de las mas relevantes eran las siguientes:
• Mario Uribe Escobar, Presidente del Senado. En el Congreso no hay ambiente para
aprobar más impuestos.
• Oscar Darío Pérez, conservador. Yo soy amigo del gobierno, pero no apoyo
impuestos adicionales a los que tenía el proyecto que fue aprobado.
• Zulema Jattin, liberal colaboracionista. El Congreso no le jala a nuevos impuestos,
pero podemos pensar en reformas estructurales que le pongan límites a los gastos
del Estado y, de pronto, amplíen la base gravable de los impuestos.
16

17. • Rafael Amador, liberal. Las alternativas son la ampliación de la base y perseguir la
elusión y la evasión, donde creemos está el mayor margen de actuación del
gobierno. De ninguna forma aprobaremos aumento en las contribuciones.
• Gustavo Petro, independiente. No voté la reforma tributaria que aprobó la
Comisión Tercera ni votaré la que presente el ministro Santos.
• Sabas Pretelt de la Vega, Fenalco. Hay es que 'peluquear' la reforma, para bajar la
excesiva carga impositiva que tiene.
• Luis Carlos Villegas, Andi. Decretar más impuestos y tasas no es lo más racional, en
una coyuntura económica como la que está intentando de superar el país.
• Armando Montenegro, Anif. Hay que esperar el proyecto para ver qué plantea. Por
lo pronto hay que decir que la reforma propuesta sobre el sector público, es débil.
• Juan J. Echavarría, Fedesarrollo. Hay que hacer ajustes profundos que aumenten la
base gravable del IVA y fijen una tarifa general del 10 por ciento, y eliminen
exenciones como las de pensiones.
Por su parte importantes analistas económicos como José Leibovich señalaban en el diario
EL TIEMPO lo siguiente:
“ REFORMAS ECONOMICAS LA ULTIMA OPORTUNIDAD. Desde el inicio de la presente
administración se ha venido hablando de la necesidad de ajustar de manera estructural las finanzas públicas.
Paradójicamente, es poco lo que se ha hecho. Algunos analistas han opinado que en medio de la peor
recesión de la historia reciente no tendría sentido recortar el gasto público, pues al menos éste sigue
generando empleo. En lamisma corriente están aquellos que plantean de manera irresponsable que el Banco
de la República debe emitir para cubrir la deuda del Gobierno. En el primer caso, el modelo keynesiano no
sirve para reactivar la economía, porque la repatriación de capitales, las decisiones de inversión del sector
privado y la financiación externa, necesarias para la reactivación, demandan como requisito que las finanzas
públicas estén equilibradas o al menos en proceso de lograrlo. En el segundo caso, la emisión licua la deuda a
cambio de una escalada inflacionaria que la padece toda la población colombiana y con mayor énfasis los más
pobres, que no tienen mecanismos de indexación de sus ingresos. ¿Será Alan García el asesor de estos
17

18. expertos?. La última oportunidad que tiene Colombia de no irse por el despeñadero en lo económico
depende de que en la actual legislatura se aprueben reformas importantes al sistema pensional, al de
transferencias a las regiones, a la legislación laboral y que el presupuesto del 2001 sea muy austero. La reforma
tributaria debería plantearse para simplificar el sistema y eliminar exenciones que ayudan a combatir la
evasión. Una vez aprobadas éstas, el Congreso de la República debería abocar el estudio y aprobación de una
Ley Marco de Responsabilidad Fiscal. Para entender por qué lo imperioso de las reformas anteriores, hay que
partir del principio básico de que 'No hay almuerzo gratis' y, si en determinadas circunstancias no tenemos
con qué pagar el almuerzo, podemos acudir al crédito. Los que nos presten por una vez deben tener
confianza y garantía de que vamos a pagar la deuda para que nos vuelvan a prestar. Los mercados
internacionales de crédito han empezado a desconfiar que el Estado colombiano vaya a pagar la deuda. No
ven ajustes de fondo en las finanzas públicas de Colombia que den pie para pensar que el país es un acreedor
de confiar. Hace algunos meses las firmas calificadoras de riesgo colocaron la deuda colombiana en nivel Ba2
(Riesgo especulativo moderado). El spread de los bonos de la República de Colombia es el más alto de
América Latina, con excepción de Venezuela. En la práctica, el mercado para nuevas colocaciones de bonos
colombianos en los E.U. está cerrado y por el momento las autoridades han podido colocar montos
moderados en Europa y Japón. Estos mercados están atentos a que el Congreso de Colombia llegue en los
próximos meses a decisiones sabias para corregir estructuralmente el desbalance fiscal. Saben que el Ministro
Santos no tiene mucho tiempo. En octubre próximo habrá elecciones de gobernadores y alcaldes y el año
entrante empezarán las campañas electorales para las elecciones de Presidente y Congreso en el 2002. Luego,
el Congreso podrá concentrarse en pasar las reformas en estos tres meses inmediatos porque después va a ser
difícil. Si las reformas salen adelante, se habrá despejado el panorama económico del país para los próximos
años. Mejorará la calificación de riesgo del país, y el spread de los bonos colombianos volverá a niveles
históricos. Los inversionistas volverán a mirar a Colombia, e incluso muchos colombianos repatriarán sus
capitales para volver a invertir. El crecimiento económico del país volverá a niveles mínimo del 4 por ciento.
Si las reformas fracasan, nos hundiremos en el fango. El crédito internacional se cerraría para Colombia. El
acuerdo con el FMI se estaría incumpliendo, luego perderíamos el acceso a recursos de esa fuente. El ajuste lo
sufriría el país a través de una devaluación masiva, una subida en las tasas de interés y una inflación galopante.
Estaríamos entrando a vivir la pesadilla de una crisis cambiaria que le pegaría con gran fuerza al grueso de la
población colombiana”.
El polémico tema de eliminación de las exenciones tributarias también fue objeto de
sesudos análisis por parte de los expertos que opinaron en el diario el tiempo lo siguiente:
'TRONERASI TRIBUTARIAS AL POR MAYOR'
El solo anuncio del ministro de Hacienda, Juan Manuel Santos, de revisar las exenciones y beneficios
tributarios tiene corriendo a más de uno. Asesores, consultores, gremios, analistas y empresarios están
pendientes de si saldrán afectados o no con el nuevo paquete de impuestos. Desde ya están cargando las
baterías para no resultar perjudicados con la reforma tributaria y no perder lo conseguido en anteriores
18

19. gobiernos. Pero el verdadero 'lobby' comienza en el Congreso, con el desfile de toda clase de personajes que
tratan por todos los medios de obtener favores. Allí es donde se trasquilan las reformas y donde el Gobierno
de turno cede si quiere que le aprueben lo esencial. En esta ocasión se puede repetir la historia. Y es que las
exenciones y deducciones tributarias se han vuelto tan comunes en la legislación colombiana que hasta han
ocasionado enfrentamientos entre funcionarios públicos. Uno de los más sonados fue el de los ex ministros
de Hacienda Rudolf Hommes y Guillermo Perry en 1996, cuando se tramitaba en el Congreso una reforma
tributaria de la administración Samper. En esa ocasión Hommes le reprochó a Perry haber incluido normas
que beneficiaban a sectores específicos que sumaban miles de millones de pesos. Incluso, sostuvo que
'durante la administración Gaviria no teníamos que responderle a patrocinadores'. Perry no se quedó quieto
e increpó a Hommes sobre la autoridad moral que tenía para criticar las amnistías, cuando él fue el autor y
promotor de la más amplia amnistía cambiaria y patrimonial, 'con el propósito de facilitar la repatriación de
capitales tenidos ilegalmente en el exterior'. En ese año la polémica estaba relacionada sobre si el valor del
envase se gravaba en el impuesto a la cerveza. Recursos a granel Otro caso sonado fue la salida del
entonces director de Impuestos Horacio Ayala por su firme oposición a los amplios beneficios otorgados a
los inversionistas en la Ley Páez. El funcionario consideraba que se iba a causar un grave daño a las finanzas
públicas. Y el tiempo terminó dándole la razón, ya que las gabelas contempladas en esta ley le representaron
al fisco menores recaudos por 400.000 millones de pesos. Pero este es el costo que se tiene que pagar en la
aprobación de una nueva reforma tributaria. Por eso, cuando Santos anuncia que se revisarán las exenciones y
beneficios muchos se preguntan si el Gobierno podrá cumplir con este propósito y, más aún, si el Congreso
está dispuesto a apoyarlo. Ahora que el tema está sobre el tapete varios tributaristas y la propia Contraloría
General de la República han señalado que si el Gobierno quiere conseguir tres billones de pesos o más lo
único que necesita es desmontar las exenciones y deducciones que pesan particularmente sobre el impuesto
de renta. La Contraloría calcula que con ello se conseguirían 3,6 billones de pesos. El ex ministro de
Hacienda Juan Camilo Restrepo estimó, incluso, en 5,2 billones de pesos el costo de los beneficios y recordó
que los principales son los contemplados en la Ley Páez, los del Eje Cafetero, las empresas de servicios
públicos y las cajas de compensación. Problema político En el Estatuto Tributario hay más de 100
beneficios entre exenciones, deducciones e ingresos que no constituyen renta ni ganancia ocasional. Por
ejemplo, no constituyen renta ni ganancia ocasional las donaciones para las campañas políticas, la utilidad en
la venta de acciones y de inmuebles de habitación, los terneros nacidos y vendidos en el mismo año, los pagos
por intereses y servicios técnicos en zonas francas, los aportes a los fondos de pensiones y cesantías, entre
otros. Existen exenciones para las empresas comunitarias, las empresas ubicadas en las zonas del Nevado
del Ruiz, las editoriales y las rentas de trabajo. Aquí sobresalen las de los congresistas y funcionarios públicos
que no pagan retención en la fuente sobre la mayor parte de sus ingresos. El Contralor Ossa asegura que si
se eliminan muchos de estos beneficios se podría bajar la tarifa de renta del 35 al 30 por ciento, posición
compartida por el tributarista Eduardo Laverde, quien considera que el ministro de Hacienda tiene todas las
herramientas para conseguir los recursos que necesita sin subir las tarifas.
Ossa sostiene que a pesar de que en los últimos 10 años se han aprobado 6 reformas tributarias los recaudos
no han tenido un mayor crecimiento debido precisamente a los beneficios en los impuestos. Mientras el
19

20. recaudo efectivo para los grandes contribuyentes creció 1,6 por ciento los descuentos aumentaron 33,2 por
ciento y las rentas exentas subieron 24,6 por ciento”.
La reforma tributaria empezó su trámite contra el tiempo, como si fuera poco las
comisiones económicas designaron 24 ponentes para el proyecto lo que complicaba
innecesariamente el trámite, sin embargo en un tiempo record de treinta días se logró
presentar la ponencia para primer debate, en esta celeridad jugó un papel fundamental el
senador VICTOR RENAN BARCO quién como es costumbre se “echo” al hombro la
reforma discutiendo cada uno de los temas y convocando a gremios y comunidades a
plantear sus inquietudes.
Sin embargo contra lo que podría esperarse fue el partido conservador quién empezó a
plantearle una férrea oposición a la reforma puesto que consideraban que no habían “sido
bien tratados por el gobierno”, Santos reviró políticamente y en el presupuesto del año
2.000 incluyó una serie de partidas de asignación global que atendían necesidades
regionales de los congresistas y que fueron fuertemente criticadas por la entonces candidata
presidencial NOHEMI SANIN. Estas criticas fueron registradas en los medios y generaron
una agria disputa que pudo haber llegado incluso a los tribunales.
El proyecto finalmente adoptado por el congreso rebajo en casi 700.000 millones las
pretensiones iniciales del gobierno como puede observarse en el siguiente cuadro anexo:
Un aspecto final de análisis de la discusión de un proyecto de ley en materia tributaria lo
constituye la denominada comisión de conciliación que es prácticamente la última instancia
de discusión de una reforma siendo probablemente la más importante de todas las
discusiones, la que define puntos álgidos y posiblemente la que genera mayores niveles de
inconstitucionalidad en el trámite legislativo, como comentario especial en este capitulo
quiero reseñar que en dicha comisión el gobierno perdió en dos horas que duró el trámite
250.000 millones de pesos de recaudo, algunos de los congresistas vinculados a la comisión
de conciliación desmontaron impuestos votados por el Congreso y fijaron un texto final
que no fue el que necesariamente aprobaron las plenarias de senado y cámara.
20

21. La reforma finalmente fue recibida de buena manera por los medios de comunicación así lo
registro el diario económico PORTAFOLIO quién en enero de 2.001 señaló lo siguiente:
“MAS LECCIONES DEL AÑO VIEJO
Continuando con el repaso de lo que nos dejó el año viejo, hubo otras cosas buenas que quedaron a mitad de
camino y deben ser culminadas en el presente año, tales como el saneamiento de las finanzas públicas y el
control del déficit fiscal. En el 2.000 hubo importantes avances que permitieron que se cumplieran con
holgura las metas pactadas con el Fondo Monetario, a pesar de las controvertidas decisiones de la Corte
Constitucional que conllevaron un incremento no esperado del gasto público. Merecen destacarse el buen
comportamiento de los recaudos tributarios, tanto por la recuperación económica como por la gestión de
cobro de la Dian, y la aprobación por el Congreso de la Reforma Tributaria que aumentará los ingresos
fiscales en una cuantía cercana al 2 por ciento del PIB. En otras ocasiones hemos comentado acerca de
aspectos de esta Reforma que nos parecen equivocados, pero en su conjunto creemos que fue uno de los
logros más importantes de la gestión gubernamental. Pero no es suficiente. El saneamiento de las finanzas
públicas requiere tres reformas adicionales que se han venido posponiendo: la del régimen de transferencias,
la del sistema de pensiones y la reducción del aparato estatal. La de las transferencias, que requiere un cambio
en la Constitución, ya tuvo su primeRa aprobación en la legislatura que terminó y se espera que el Congreso
le de su aprobación definitiva. La reforma pensional está más cruda pues no se conoce todavía la propuesta
definitiva que el Gobierno iba a elaborar en un proceso de concertación con los distintos sectores
involucrados. La deuda pensional es el problema más grave que tienen las finanzas públicas en el largo plazo y
no se le pueden dar más largas a su solución. En cuanto a la reducción del aparato estatal y la búsqueda de
una mayor eficiencia en su operación, somos pesimistas respecto de lo que pueda lograr este gobierno en la
última parte de su período, pero ojalá estemos equivocados y nos llevemos una positiva sorpresa. El año
viejo también dejó cosas muy malas que deben ser corregidas. Las tres que a nuestro juicio requieren la mayor
atención de parte de las autoridades económicas son el Desempleo, la crisis de la construcción y la parálisis
del crédito. Sobre el Desempleo no hay nada nuevo que decir. Es el mayor problema económico y social de
Colombia, pero su solución no parece ser una de las prioridades del actual Gobierno que no ha presentado un
programa de medidas audaces para atender el problema con la urgencia que merece. Para sacar a la
construcción de su marasmo si se anunció tardíamente un conjunto de iniciativas pero su puesta en marcha
ha sido lenta y descoordinada entre las diversas instancias estatales que deben actuar. Finalmente para que el
crédito vuelva a fluir al sector productivo, después de una caída del 18 por ciento el año pasado, no basta
seguir destinando cuantiosos recursos para la capitalización de las entidades financieras; es indispensable
adoptar medidas que propicien la capitalización de los deudores, no solo para que vuelvan a ser sujetos de
crédito, sino sobre todo para que recuperen su capacidad de producir, generar empleo y estimular la demanda
interna. Si se mantiene lo bueno que dejó el año viejo y se corrigen los errores, podemos esperar que el
2.001 sea un próspero año nuevo”.
21

22. 6.- Elementos técnicos y económicos de la reforma:
a.- La situación fiscal y el financiamiento del Gobierno en los años noventa:
Durante la década de los noventa la situación fiscal colombiana tendió a deteriorarse de
forma acelerada y al iniciarse el nuevo siglo amenaza con volverse potencialmente
explosiva, de no tomarse los correctivos necesarios. Las cifras acerca de la evolución del
sector público no financiero, muestran que el déficit fiscal como proporción del PIB pasó
de 0.4% en 1995 a 5.8% en 1999.
Es indudable, como lo han sostenido diversos autores en Colombia, que la crisis fiscal
colombiana es de naturaleza estructural y que está asociada con un crecimiento
desproporcionado del gasto público frente a los ingresos. Esta naturaleza estructural del
desequilibrio fiscal en Colombia puede apreciarse de la evolución de algunos indicadores
fiscales. Desde 1996 los ingresos corrientes del Gobierno Nacional Central, no alcanzan
para financiar el gasto corriente. Es por ello que el indicador de Recursos ordinarios como
proporción del Gasto Corriente pasó de 115% a 77% en esto mismos años, o lo que es lo
mismo, el ahorro corriente ha sido negativo.
Detrás de la crisis fiscal del país está el dinamismo inusitado del gasto público desde 1990.
Este representaba cerca de 10% del PIB en 1991 y llegó a situarse en 18% del PIB en 1999.
Las razones que explican este crecimiento son complejas y variadas pero existe consenso en
que tienen que ver con la creación de nuevas instituciones y responsabilidades derivadas de
la Constitución de 1991. De otra parte, el crecimiento de los ingresos del Estado no fue
suficiente para financiar el comportamiento desbordado del gasto. Los recaudos tributarios
apenas aumentaron de 9.8 del PIB en 1991 a 11.5% del PIB en 1999, a pesar de las
múltiples reformas tributarias que no dieron una solución estructural de largo plazo al
ineficiente esquema tributario.
Como consecuencia del mayor crecimiento del gasto frente al ingreso, el Gobierno Central
ha tenido que endeudarse cada vez más, y por eso, el servicio de la deuda interna ha
alcanzado proporciones importantes dentro del gasto total, al pasar de representar el 4% en
22

23. 1990 al 40% en 1999. este tipo de solución no puede mantenerse puesto que solamente
pospone la situación de crisis, al tiempo que genera efectos perturbadores en la tasa de
interés y, por tanto, en al inversión.
Así mismo, resulta muy indicativo del deterioro estructural de las finanzas públicas en
Colombia, el hecho de que a pesar de haberse llevado a cabo cinco reformas tributarias a lo
largo de la década de los noventa los ingresos tributarios hayan pasado de representar un
75% dentro del total de recursos del Gobierno Central en 1990 a un 44% en 1999, es decir,
menos de la mitad. Los ingresos corrientes, por su parte pasaron de 83% a 56% de los
recursos totales del Gobierno Nacional Central, lo cual significa que cada vez las finanzas
públicas de este nivel del Gobierno han sido mas dependientes de recursos esporádicos
provenientes de empresas del Estado, de las privatizaciones, las licencias de explotación
privada de las telecomunicaciones y del crédito. Este tipo de estructura de financiación del
gasto es claramente desventajoso porque estas fuentes por naturaleza son inciertas y no
dependen en la mayoría de los casos de la voluntad de los Gobiernos y del país. Como
consecuencia de ello, esta estructura del financiamiento le otorga una gran vulnerabilidad a
las finanzas públicas y a la economía en general.
b.- Reforma Tributaria y Déficit Fiscal:
De la anterior fundamentación, se puede colegir que el país requiere una solución
estructural al problema fiscal. Ante esa situación, el gobierno ha venido ejecutando un
ambicioso plan de ajuste de las finanzas públicas que incluye medidas tanto de la
racionalización de gasto como de incremento de ingresos. En este último frente, es
imperativo plantear una reforma estructural al sistema tributario que contribuya a que el
país pueda retomar una senda de crecimiento económico y generación de empleo. Como ya
se mencionó, el sistema tributario ha sido objeto de frecuentes modificaciones durante los
últimos diez años. Tales reformas se encaminaron unas veces a ajustar unas veces a ajustar
la tributación nacional al nuevo entorno económico mundial y en otras oportunidades de
23

24. procurar un mayor nivel de recaudación para financiar el creciente gasto público. Sin
embargo, como ya se mencionó, la carga tributaria del orden nacional no se ha
incrementado significativamente.
Una reforma estructural de los impuestos debe reducir al mínimo posible todos aquellos
elementos que dificulten su administración, tales como posibles vacíos legales que permitan
la elusión, o el otorgamiento de exenciones o beneficios particulares. Así, en el impuesto a
la renta se han creado exenciones regionales por efectos de crisis económicas o por
desastres naturales y esto ha ocasionado, de una parte la erosión de la base gravada, y de
otra ha posibilitado fórmulas para eludir y evadir el pago del impuesto. Igualmente en el
IVA, el establecimiento de tarifas diferenciales por prolongados períodos de tiempo y la
existencia de bienes con tratamiento particular, ocasionan interrupciones en la cadena
productiva generadora del recaudo, con lo que se hace difícil el control del impuesto. Por
otra parte, las evaluaciones disponibles sobre los efectos inducidos por los tratamientos
tributarios especiales surgieren que los resultados en materia de desarrollo económico y
social, en aquellos sectores o regiones beneficiados, no han correspondido a las
expectativas iniciales.
Pese a que los esfuerzos realizados por la administración tributaria colombiana han
permitido reducir las principales modalidades de fraude, al punto de alcanzar estándares
similares a otras administraciones internacionalmente reconocidas como eficientes, debe
tenerse en cuenta dentro de este análisis que el estatuto tributario del país continúa
reservando copiosas páginas para regular el otorgamiento y administración de preferencias
impositivas que menoscaban el rendimiento del sistema. Como se mencionó, el efecto de
todas las reformas tributarias aprobadas durante los años noventa, fue lograr un leve
aumento de la recaudación tributaria. La mayor recaudación se obtuvo mediante los
aumentos en la tasa y las modificaciones a la estructura del IVA, convirtiendo este
impuesto en la mayor fuente de recursos tributarios de la Nación. El IVA que en 1990
representó el 29% del recaudo, pasó a explicar el 44% de los ingresos tributarios, con un
incremento de 2.4 puntos del PIB entre 1990 y 1997.
24

25. Aunque las reformas tributarias realizadas en los noventa, han aumentado las tasas
impositivas, el recaudo ha aumentado menos que proporcionalmente. Al parecer la vía de
aumentar los impuestos mediante el incremento de las tasas nos es la adecuada si está no va
acompañada de una eliminación real de las exenciones, que permitan ampliar las bases de
los impuestos. Alternativamente existe la opción de eliminar exenciones, como se hizo en
Colombia en la reforma de 1986, lo cual trajo consigo un aumento sostenido de la
recaudación. De acuerdo con los argumentos delineados en esta sección, Colombia
requiere una reforma tributaria que genere una estructura más simple y eficiente,
eliminando la mayor cantidad posible de exenciones y vacíos legales, de tal manera que la
base cubra la mayor cantidad de contribuyentes y actividades económicas.
c.- Algunas comparaciones internacionales en materia tributaria.
El sistema tributario colombiano es complejo y poco eficiente. Los esfuerzos desarrollados
durante los años noventa para incrementar la tributación en Colombia no han rendido los
frutos esperados, ya que no han corregido sus principales fallas estructurales. Las reformas
han sido de carácter temporal pues las medidas de fortalecimiento del recaudo se
acompañaron de tratamientos preferenciales que benefician a regiones y sectores
importantes de la economía nacional.
En esta sección se presenta una comparación de la estructura de la tributación colombiana
frente a otros países. La comparación muestra con toda claridad el rezago del sistema
impositivo de nuestro país. Para tal efecto, se utilizarán dos fuentes de información
alternativa. La primera se basa en una amplia muestra de sesenta países cuya información
tributaria ha sido recopilada por el Fondo Monetario Internacional. La segunda
corresponde a una muestra de países de Latinoamérica recopilada por el Banco
Interamericano de Desarrollo.
Impuesto sobre la Renta de personas naturales: En comparación mundial, la tarifa que se
aplica en Colombia no es alta. El promedio de los 60 países de la muestra arroja una tarifa
cercana al 39%, mientras que en Colombia esta tarifa es del 35%. Aunque, la tarifa
promedio para América Latina es el 31.5% la tarifa colombiana no parece alta al
25

26. contrastarla con la de economías de grado de desarrollo similar. Esta tarifa es de 45% en
Chile, 35% en Argentina, 34% en Venezuela y 40% en México.
En cuanto al recaudo por este concepto, Colombia presenta uno de los mas bajos a nivel
mundial. Mientras en nuestro país se recauda el 0.2% del PIB, en la muestra de 60 países el
promedio es de 43% del PIB. Aunque el promedio para América Latina es bajo a nivel
mundial 0.5% del PIB, aún sigue siendo alto en comparación con el de Colombia. El pobre
desempeño de nuestro país en este rubro está explicado por el tramo exento del impuesto
sobre la renta de Personas naturales, así como los fenómenos de evasión y elusión. Muy
distante de la recaudación observada en América Latina se encuentran los países africanos,
en donde las personas naturales pagan un impuesto de renta equivalente al 2.5% del PIB
para 1998, seguidos en orden ascendente por los denominados Tigres Asiáticos 2.7% del
PIB, Europa Oriental 3%, Otros países de Asia y medio Oriente 3.2% y en general los
Países Desarrollados con 7.7%.
Impuesto sobre la Renta de Personas Jurídicas. Colombia presenta una tarifa del 35% que
está 3 puntos porcentuales por encima del promedio internacional del 32%. En la muestra
de 60 países, la tarifa colombiana es únicamente superada por 9 de ellos: Bélgica, Italia,
Suiza, Canadá, Australia, Irán, Egipto, Rumania e Israel. En relación con la carga tributaria
atribuible al impuesto sobre la renta de Sociedades, Colombia presenta uno de los
indicadores mas altos en todo el mundo: 4.0% del PIB contra un promedio de apenas
2.5% a nivel mundial. El caso nacional contrasta con la tendencia global que hace gravitar
el impuesto sobre la renta en cabeza de las personas naturales, antes que sobre las
sociedades. Las tarifas de las personas jurídicas se correlacionan con el ingreso per cápita.
Esta relación estadística pone de presente que según los patrones generales observados en
el mundo el ingreso promedio de los colombianos debería asociarse con una tarifa de 31%
sobre las sociedades, inferior al actual nivel de 35%.
Impuesto al Valor Agregado: En materia de tarifa, puede afirmarse que la tarifa del 15%
que se aplica en Colombia está dentro de los promedios de América Latina, pero por
26

27. debajo de los estándares internacionales. El promedio mundial es de 16.2% Cabe anotar
que la tarifa colombiana es baja en comparación con la que se aplica que se aplica en los
países de similar nivel de desarrollo en América Latina. Esta es del 23% en Uruguay , 21%
en Argentina, 18% en Perú, 17.5% en Brasil y 15.5% en Venezuela. En Colombia de
acuerdo al ingreso per cápita y la tarifa del IVA, este podría seguir patrones internacionales
con una tarifa general del 17%. El recaudo del IVA como proporción del PIB es en
Colombia 4.4% del PIB para 1998. Esta comparación internacional, este país se halla por
debajo del promedio de América Latina 5.6% y también del promedio mundial del 5.4%.
Esto se debe fundamentalmente a lo estrecho de su base causado por el gran número de
productos y servicios exentos, que no sólo merman el recaudo sino que además se
convierten en focos de evasión.
Esta conclusión se sostiene al analizar una muestra de países de América Latina recopilada
por el BID. Allí, Colombia se sitúa en el lugar 22 dentro de 24 países considerados en
materia de recaudo de IVA. En 1995, la carga tributaria por concepto de este tributo era de
6.5% del PIB en el caso colombiano, frente a un promedio de 11.2%.
La reducida base del IVA en Colombia se compara con 20 países, y en ella Colombia
aparece como la nación de menor cobertura impositiva. En efecto mientras para el
promedio de la muestra la base gravable del IVA representa el 57.4% del PIB, Colombia
apenas alcanzaba el 32.7% para el año 1996 y, según cifras de la DIAN, en 1999 la
cobertura del IVA después de la reforma tributaria , ley 488 de 1998, se situaba alrededor
del 44% del PIB. Esto es preocupante en la medida en que el impuesto del valor agregado
es hoy en día considerado como el impuesto más eficiente y sencillo de controlar y
administrar, por lo cual se ha venido consolidando a nivel mundial como uno de los
tributos importantes dentro del recaudo total.
Recaudación Tributaria Total: La carga Tributaria total de Colombia es de 10.1% del PIB
según el FMI para 1998, menos de la mitad del promedio mundial 23.5% del PIB. En toda
la muestra de 60 países tan solo existen dos naciones con una presión fiscal inferior: China
con 5.7% del PIB e India con 8.6% del PIB
27

28. Efectos Recaudatorios derivados de las principales medidas propuestas en el proyecto de
ley: Con base en lo anterior, el Gobierno puso en consideración del Congreso este paquete
de medidas tributarias encaminadas a modernizar la recaudación y el control tributario con
el fin de lograr los siguientes objetivos: Contribuir en la búsqueda de una solución de
carácter estructural para resolver el grave problema de desbalance en las finanzas públicas;
construir un sistema tributario con bases gravables amplias y tarifas menores a las actuales,
con el propósito de que la carga fiscal se distribuya mas equitativamente entre los
contribuyentes y se eliminen ineficiencias asociadas con tratamientos impositivos
preferenciales.; reducir la brecha entre la evasión y morosidad tributaria hoy existentes;
reactivar la actividad empresarial del sector real de la economía; Simplificar la
administración de los pequeños contribuyentes y eliminar los factores de competencia
desleal
7.- CAMBIOS EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA
Las principales modificaciones en este tributo, tienen que ver con una ampliación de su
base gravable, obtenida a partir de la supresión de tratamientos preferenciales actualmente
consagrados en el ordenamiento tributario. Así mismo se contempla la reducción de la
tarifa del impuesto para las personas jurídicas de forma tal que la misma podría descender
del actual 35% a un 32% a partir del año gravable 2001, siempre que estos contribuyentes
retengan las utilidades del periodo gravable 2001, siempre que estos contribuyentes
retengan las utilidades del periodo gravable dentro de la sociedad, en las condiciones
establecidas en el proyecto de reforma tributaria. Las estimaciones sobre los efectos
recaudatorios de estos cambios sugieren que en el año de 2001 ingresarían al fisco nacional
cerca de $1.0 billones. Dicho recaudo se atribuye especialmente a la unificación de la
retención en la fuente sobre servicios y honorarios a la tarifa del 8%, recaudación de la
exención para asalariados del 30% al 20% de la base gravable, a la introducción del régimen
de imposición sustitutiva para pequeños contribuyentes y a los primeros resultados del
beneficio especial de auditoria.
En el año 2002 calendario, los recursos adicionales que se esperan tan solo ascienden a $0.8
billones. Este es un efecto conjunto producto de la ampliación de la base gravable que
aporta mayores recursos por $1.0 billones de pesos, mientras que la reducción de la tarifa
28

29. del impuesto supone un costo fiscal de $0.2 billones. La ampliación de la base del impuesto
de deriva de la eliminación de rentas exentas y descuentos tributarios y el efecto
proveniente de modificar la forma de cálculo de la renta presuntiva.
En el año de 2003 y en 2004, las cifras que se esperan por renta son $0.9 billones y $1.2
billones de pesos. El aumento notorio entre los años 2003 y 2004 se debe en parte a que las
tarifas diferenciales propuestas en materia de IVA implican que los agentes que enajenen
esta clase de bienes no podrán recuperar la totalidad de sus impuestos descontadles sino
hasta el límite de la tarifa diferencial y, por tanto, deberán llevarlos al impuesto sobre la
renta, a manera de deducción.
8.- CAMBIOS EN EL IVA. En materia del IVA, se propone una ampliación
generalizada de la base gravable que en el primer año llevaría a que los nuevos bienes y
servicios cobijados por el impuesto tengan una tarifa del 5%. La misma pasaría al 10% en
el año 2002 y al nivel de la tarifa general a partir del año 2003. adicionalmente se contempla
gravar a la tarifa general la venta de automóviles usados y a la tarifa diferencial del 10% la
venta de inmuebles, excepto aquellos destinados a servir como vivienda en los estratos 1 a
4. en el año de 2001 el fisco nacional recaudaría por las modificaciones en IVA cerca de
$1.2 billones. Estos ingresos pasarían a $1.5 billones en el año 2002 y en el año 2003
representarían $1.6 billones. Finalmente en el año 2004 se espera que el IVA aporte a los
ingresos nacionales cerca de $1.9 billones de pesos.
8.1. Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) Se crea un nuevo tributo
denominado, Gravamen a los Movimientos financieros (GMF). En la norma se destalla
cada uno de los elementos que los conforman, de acuerdo al artículo 338 de la Constitución
Política. Este se genera cada vez que se disponga de recursos existentes en los depósitos de
cuentas corrientes o de ahorros, es decir, por cada una de las transacciones que se realicen
por parte de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman.
El impuesto también se genera a partir del segundo endoso realizado en un cheque. De no
tomarse esta medida se incentiva este tipo de operaciones con fines puramente elusivos del
gravamen, dado que los endosos se sustraen de la noción misma de movimiento de cuentas
29

30. corrientes, aunque si hacen relación a disposición de recursos de los dineros depositados en
estas. La tarifa planteada en forma permanente es del 2 por mil. Con esta tarifa, se busca
solventar en forma inmediata parte de los recursos necesarios para disminuir el déficit fiscal
y balancear el presupuesto de gastos de la Nación, con miras a lograr consolidar la situación
fiscal del país-.
La base gravable está constituida por la totalidad de la transacción, y se plantean las
exenciones en forma taxativa, excluyendo del impuesto todas las transacciones atinentes a
la operación misma del sector financiero, y al manejo de recursos del presupuesto de la
Nación y de los entes territoriales. Se entiende entonces que el sector financiero queda
solamente gravado en tanto realice transacciones similares a las del resto de contribuyentes
o usuarios del sistema, es por esto que se hace expreso el gravamen por las transacciones
que se hagan utilizando las cuentas de depósitos que las entidades del sector manejan en el
Banco de la República. Para no crear distorsión que conlleve un doble gravamen se precisa
que cuando se expida cheque de gerencia se entiende como una sola operación la
expedición de este y el debito de la cuenta corriente respectiva.
8.2.- Impuesto sobre la renta y complementarios. Las normas planteadas con relación a
este tributo tienen como uno de sus objetivos el de coadyuvar mediante instrumentos
fiscales, a la reactivación empresarial, por lo que se reduce en tres puntos la tarifa general
vigente del impuesto sobre la renta, para el año gravable 2001 y siguientes. La condición
para que operen dichas disminuciones en la tarifa, es la de mantener las utilidades
empresariales dentro del patrimonio, durante un periodo de por lo menos tres años, con lo
cual se persigue inyectar capital productivo al torrente económico real. Con el mismo
objetivo, se desgravan por un periodo de tres años las utilidades obtenidas por el sector de
la construcción, en relación con la vivienda de interés social, por cuanto es sabido que la
reactivación de este sector va directamente ligada a generar altos índices de empleo y demás
factores positivos para el dinamismo de la economía en general.
A los capitales procedentes del exterior y que se constituyan en nuevas inversiones en
empresas ubicadas en Colombia, se les permite girar las utilidades generadas, eliminándoles
el impuesto complementario de remesas, actualmente vigente a la tarifa del 7%. Lo anterior
30

31. con la finalidad de obtener una incidencia positiva por las nuevas inversiones, en el
desarrollo económico del país. Se prevé otorgar este beneficio solo a los inversionistas que
mantengan en el país por lo menos durante diez años las inversiones aquí mencionadas.
Para gozar de la exoneración de los impuestos complementarios de remesas y ganancias
ocasionales y con el fin de acelerar la reactivación económica, las nuevas inversiones deben
darse en forma inmediata.
9.- TRAMITE DEL PROYECTO DE LEY EN EL CONGRESO DE LA
REPUBLICA:
1.- El doctor Juan Manuel santos Calderón en su calidad de Ministro de Hacienda y Crédito
Público, presentó el proyecto de Ley ante la Secretaría General de la Cámara de
Representantes, ya que por ser un asunto en materia tributaria, es de iniciativa legislativa
privativa del Gobierno nacional, y su debate debe iniciarse por la Cámara baja. El proyecto
fue presentado con mensaje de urgencia el 15 de septiembre de 2000, para que se discutiera
en sesiones conjuntas de las comisiones terceras de asuntos económicos y cuarta de
presupuesto de Senado de la República y Cámara de Representantes, radicado bajo el No.
072 de 2000-CAMARA, 126 de SENADO y publicado en la Gaceta del Congreso No. 372
de septiembre 18 de 2000.
2.- El día 16 de noviembre de 2000, el Ministro de Hacienda Juan Manuel Santos Calderón,
presentó ante la Secretaría de la Comisión Tercera de Asuntos Económico de la Cámara de
Representantes, un pliego de modificaciones al proyecto presentado el 15 de septiembre del
mismo año, motivado por las discrepancias que se suscitó en los debates de las Comisiones
Conjuntas Constitucionales Permanentes, y en razón a tales advertencias, que el Gobierno
acepta, procede a presentar un pliego de modificaciones, así:
31

32. En materia del GMF, en el sentido que se precisa el hecho generador en tratándose del
endoso de cheques, la tarifa se aumenta al 4 por mil, se precisa el sujeto pasivo endosatario
de los cheques, señala el deber de la DIAN de denunciar las irregularidades en materia de
Administración del GMF, se precisa las exenciones.
En tratándose del Impuesto sobre la renta, se retira el artículo de la reducción de la tarifa
como estímulo para los contribuyentes que retengan utilidades; se estableció que las
cooperativas, asociaciones y fundaciones serán contribuyentes cuando sean de carácter
financiero. Así mismo, se adiciona un artículo en el sentido que las personas que inviertan
en proyectos de investigación, pueden deducir de su declaración de renta, el 100% del valor
aportado. Estas modificaciones, que fueron aprobadas en el primer debate fueron
publicadas en la Gaceta del Congreso No, 461 de Noviembre 21 de 2000.
3.-El 28 de noviembre de 2000, la comisión de ponentes entregaron a la Secretaría de las
Comisiones conjuntas tercera y cuarta de Constitucionales Permanentes de Senado y
Cámara, ponencia favorable al proyecto de Ley 072-Cámara y 126 Senado, teniendo en
cuenta la modificaciones presentadas por el Gobierno Nacional. Dicha ponencia fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 483 de noviembre 30 de 2000.
4.-Las Comisiones Terceras de Senado y Cámara mediante sesión conjunta del 29 de
noviembre y 5 de diciembre de 2000, aprobaron en primer debate el proyecto de reforma
tributaria, siendo Presidente de las Comisiones Conjuntas los Congresistas Helí Cala López
y José Ruperto Ríos Viasus. La ponencia aprobada fue publicada el 12 de diciembre en la
Gaceta del Congreso No. 501.
La Comisión de Ponentes estaba integrada por:
Comisión Tercera de la Cámara de Representantes: Coordinadores de Ponentes, Dres
Santiago Castro y Rafael Guzman.
Ponentes: Salomón Saade, Luis Enrique Salas.
32

33. Comisión Tercera Senado:
Coordinador de Ponentes: Aurelio Irragorri y Carlos García.
Ponentes: Víctor Renán Barco, Gabriel Zapata y Luis Fernando Londoño.
Comisión Cuarta Cámara:
Coordinador de Ponentes: Diego Turbay Cote
Ponentes: Jorge Delgado Blandón, Jorge Gerlein Echevarria, Clara Pinillos, Guillermo
Gaviria, Consuelo Gonzalez.
Comisión Cuarta Senado de la República:
Coordinador de Ponentes: Carlos Augusto Celis y Jorge Armando Mendieta
Ponentes: Mario Varón Olarte, Gentil Escobar Rodríguez y Pablo Emilio Galindo.
5.- En la Gacetas Nos 502 de diciembre 13 de 2000 , se publicó las ponencias favorables de
los Comisión de Ponentes para las plenarias de Senado y Cámara de Representantes, donde
aprobaron el proyecto de Ley que introdujo la reforma tributaria de 200º para el año
gravable de 2001.
6.- En la Gaceta del Congreso No. 06 de enero 26 de 2001, se publicó el texto del proyecto
de Ley de reforma tributaria que fuera aprobado en la plenaria de la Cámara de
Representantes el 14 de diciembre de 2000; y en la Gaceta del Congreso No. 20 de febrero
5 de 2001 se publica el texto de la reforma aprobada en la Plenaria de Senado el 15 de
diciembre de 2000.
Así quedó finalmente la reforma tributaria, luego de su trámite en el Congreso de la
República:
1.--IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y COMPLEMENTARIOS:
a.- La reducción de las tarifas para sociedades y personas naturales
b.- Eliminación del ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional en la venta de la
casa o apartamento de habitación y en la venta de terneros nacidos y enajenados dentro del
año
33

34. c.- Lo no deducibilidad de los impuestos de industria y comercio, vehículos y predial
d.- Eliminación de exenciones por donaciones a universidades y otras, a libros y revistas de
carácter cultural, por venta de inmuebles a entidades públicas por interés general entre otras
e.-El impuesto a los gananciales ( liquidaciones de sociedades conyugales, separaciones)
f.-Disminución del 30% al 20% en la parte exenta de los ingresos laborales
g.-Reducción del porcentaje de gastos de representación exentos
h.-Disminución del porcentaje de aportes voluntarios a fondos de pensiones
i.-Reducción de los porcentajes de retención en la fuente para rentas laborales
j.-Supresión de descuentos tributarios por reforestación y por Certs
k.- El restablecimiento de la renta presuntiva sobre el patrimonio bruto
l.- Ajustes por inflación para la parte del patrimonio equivalente a inventarios
m.-Firmeza de la declaración de renta y complementarios en tres años
2.- RETENCION EN LA FUENTE:
a.- Unificación de la tarifa de honorarios, comisiones y servicios en el 8%
b.-Gravamen a libros y revistas científicos y culturales
d.- Disminución de la base de retención por alimentación
e.- Retención a las cuentas de ahorro para fomento a la construcción
3.- IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS:
a.- El gravamen sobre gran parte de la canasta familiar, papel prensa, energía eléctrica para
ciertos estratos y para vehículos de segunda
b.- El gravamen sobre los inmuebles de estratos 5 y 6, así como los diferentes a vivienda
c.-El aumento del 10% al 15% para los productos y servicios con esa tarifa especial
d.-Periodo mensual para el IVA
e.-La eliminación del régimen simplificado
f.-Creación del régimen de impuesto sustitutivo RIS.
Tampoco pasó en el Congreso, la propuesta del Gobierno e la responsabilidad fiscal ante la
Contraloría General de la República para retenedores y responsables del IVA, vale decir, se
quería que la contraloría General de la República pudiera iniciar acciones fiscales
34

35. resarcitorias para cuando un agente retenedor no cumpliera con su obligación de trasladar
los recursos del Estado de carácter impositivo a la DIAN.
Finalmente, debo señalar que tampoco pasó la atribución que se proponía para que la
DIAN cobrara el impuesto a los remates judiciales, sobre el valor de los respectivos bienes,
como tampoco prosperó la propuesta de supresión de la competencia de la DIAN para
resolver recursos sobre el Impuesto a la Cerveza.
Lo anterior, condujo a que el gobierno aspiraba a recaudar para el primer año, es decir, para
2001 5.5 billones de pesos, y debido a las propuestas que no pasaron sólo recaudaron 4.5
billones de pesos, que en todo caso fue excelente, porque hubo una buena política de
estímulos a nivel nacional para los funcionarios de la DIAN, estableciéndoles una prima de
gestión tributaria, en el sentido en que de acuerdo a sus resultados en su recaudo, la DIAN
le reconocía a cada funcionario dicha prestación de orden legal.
La experiencia fue exitosa, en tanto los 4.5 billones de pesos en todo caso era lo que el
Ministro de Hacienda aspiraba a recaudar, aún aprobándole toda la reforma, en tanto el
castigaba por aquello de la mora y la evasión en el mismo porcentaje que mostraban los
índices históricos. En esta oportunidad debido a la gestión de la DIAN, el índice histórico
de evasión y mora que en el pasado estaba constituido por estos factores, en esta
oportunidad, hizo parte de él también el paquete de propuestas que no se aprobaron. A
manera de conclusión, el impacto de la reforma y los resultados de la misma, si contribuyó
de manera eficaz a lograr las metas inicialmente fijadas por el Gobierno y era la de hacer
una reforma tributaria estructural que aplicara a la finanzas de las entidades territoriales y
redujera el déficit fiscal de las finanzas del Estado Colombiano.
35

36. CONCLUSIONES DE LA REFORMA TRIBUTARIA
DE 2000
A nuestro juicio, en el proceso de formulación, implementación y evaluación de la política
pública de la reforma tributaria de 2000, del Gobierno de Andrés Pastrana Arango se
dieron todos las contradicciones y actuaciones propias de lo que implica la actuación de las
autoridades públicas para la identificación de un problema, el debate y definición de la
solución al problema, su implementación, evaluación y retroalimentación de la política
pública. Por ello es necesario que identifiquemos en cada uno de los pasos, las
particularidades propias del la reforma tributaria de 2000, utilizando el modelo de Meyer y
Muller, aunque ya hallamos señalado que es la teoría incrementalista la que se ajusta a la
política pública de reforma tributaria.
A.- Proceso de identificación del problema:
Ante el evidente déficit fiscal detectado, que implicaba que los gastos eran superiores a los
ingresos, era necesario reducir el déficit fiscal con la obtención de nuevos recursos, pero
para ello se había descartado recurrir a empréstitos internacionales ante la inviabilidad
determinada por el FMI, tampoco era posible con la venta de empresas públicas y sólo
quedaba la posibilidad de recurrir a una reforma tributaria que combinara el aumento de la
tarifa y de la base gravable al régimen tributario vigente y la reforma a los artículo 356 y 357
de la Constitución para reforma el régimen de transferencia de recursos y competencias de
36

37. la Nación a sus entidades territoriales, de tal manera que se redujera los porcentajes de
participación de estos entes en los ingresos corrientes de la nación.
B- Debate y definición de la solución y formulación de la decisión.
Una vez establecido que lo que se requería era una reforma tributaria, se procedió a
establecer los consensos entre el Gobierno, los gremios y el Congreso para determinar los
alcances de los mismos, que coincidieron en los siguiente:
• Incrementar y Modernizar la Recaudación.
• Aumentar la Base Tributaria
• Entregar mayores instrumentos de control a la Administración tributaria
• Simplificar procesos para facilitar el control tributario
• Alcanzar un sistema tributario técnico, equitativo,trasparente, neutral y eficiente.
• Se construye una base gravable amplia, que elimina exenciones y privilegios.
• Se reduce la evasión y morosidad hoy existentes (Renta 39% y Ventas del 24% lo
cual representa un 2.9% y 1.5% del PIB).
• Se busca contribuir a la reactivación del sector real de la economía.
• Se mejora la administración de los pequeños contribuyentes y la eliminación de la
competencia desleal.
• Es fundamental para equilibrar las cuentas fiscales (cubrir el DÉFICIT FISCAL).
• El menor desequilibrio fiscal reduce las necesidades de financiamiento del sector
público, lo cual reduce las tasas de interés y abre espacio al sector privado.
37

38. • Con una situación fiscal sostenible se recupera la confianza aquí y en el exterior, lo
cual es útil para la inversión y fortalecer la reactivación.
• Con la ampliación de la base gravable en los impuestos de Renta y Ventas, la
creación de un gravamen a los movimientos financieros, en el 2001 se obtendrán
ingresos por el orden de los $3.5 billones de pesos (1.8 puntos del PIB) se
incrementa los recaudos en cerca del 1.8% del PIB
• El estado prevé una Reforma Estructural
Con las finanzas públicas saneadas la economía, el empleo y la prosperidad social
podrán despegar en forma definitiva.
• RECAUDO NACIONAL ESPERADO:
LEY 633 DE DICIEMBRE 29 2000
(EN MILLONES DE PESOS CORRIENTES)
CONCEPTO 2001 2002 2003 2004
I – G.M.F. 1.100.000 1.233.100 1.382.305 1.549.564
II – RENTA 1.002.474 822.223 947.799 1.203764
III – VENTAS 1.192.524 1.035.608 1.187.003 1.471.912
EFECTO NETO 3.491.572 3.674.051 4-.110742 4.829.472
COMO % PIB 1.78% 1.67% 1.67% 1.75%
38

39. • INDICADORES DE EVASION
CONCEPTO 1996 1997 1998 1999
EVASION
IVA 26.6% 21.3% 20.9% 24.3%
EVASION
RENTA 40.5% 38.8% 41.0% 39.3%
PROPORCION
EVASION IVA
EN EL PIB
1.8% 1.4% 1.3% 1.5%
PROPORCION
EVASION
RENTA
EN EL PIB
2.7% 2.9% 2.9% 2.9%
• RECONSTRUCCION DEL EJE CAFETERO
El recaudo de enero y febrero del año 2001, un valor equivalente a dos (2) de los tres (3)
puntos de la tarifa del GMF será destinado a la reconstrucción del Eje Cafetero en lo
referido a:
 Financiar vivienda de interés social y otorgar subsidios para vivienda,
 A la dotación de instituciones oficiales de salud,
 A la dotación educativa y tecnológica de los centros docentes oficiales de la zona
afectada,
39

40.  A la concesión de créditos blandos para las pequeñas y medianas empresas
asociativas de trabajo en tanto fueron afectadas por el terremoto y el vandalismo y
 A los fondos previstos en el Decreto 1627 de 1996 para organizaciones existentes
antes del 25 de enero de 1999 en Armenia y Pereira.
B.- Proceso de implementación y evaluación de la política pública de reforma tributaria.
• Como toda reforma tributaria en tiempo de paz, se incorporó en la Ley 633 de
2003.
• El responsable de ejecutarla era el Director General de la DIAN quien bajo el
control de tutela del Ministro de Hacienda Pública debió ejecutarla, recaudando los
impuestos establecidos en la mencionada reforma tributaria y consignándolos en el
Tesoro Nacional.
• El Director General de la DIAN fue el responsable de implementar mecanismos
para reducir al máximo la evasión, que no solo garantizaría el recaudo de los
recursos esperados en la reforma, sino que también recaudaría obligaciones
tributarias pendientes.
• Se implementaron los estímulos para que el contribuyente cumpliera con sus
obligaciones tributarias
• Se implementaron planes de capacitación nacional para comprender la nueva
reforma tributaria, y sus destinatarios conocieran su sentido y alcance.
• Se obtuvo 3.8 billones de pesos, con lo cual se cumplieron en principio las
expectativas del gobierno.
• Se adoptaron políticas que no fueran totalmente lesivas a los intereses del Ministro
de Hacienda que no afectaran sus aspiraciones presidenciales futuras.
• Quedó como moraleja, que una política de reforma tributaria debe consensuarse de
manera limitada al interior del Gobierno, en el sentido que deben ponerse de
acuerdo al menos el equipo económico, pero hacerlo en un Consejo de Ministros
complica su formulación, en tanto los distintos titulares de las carteras no quieren
que se afecte el sector a su cargo.
• Debe consensuarse con los Congresistas que al fin y al cabo son quienes apruebas
la ley mediante la cual se adoptan las políticas públicas de carácter tributario
40

41. • Debe negociarse con los gremios, y llegar a puntos de encuentros, de tal manera
que se logre neutralizar su poder, en la medida en que ellos también tienen el poder
de hacer lobby en el Congreso directamente.
• Las políticas públicas tributarias no deben hacerse con criterios cortoplacistas, sino
que por el contrario deben hacerse con criterios sostenibles, de tal manera que solo
• pueda o aumentarse la base gravable o las tarifas y excepcionalmente crearse otras
cargas impositivas, de tal manera que se articule a nivel nacional un adecuado
sistema de financiamiento público.
Inocencio Meléndez Julio
Guillermo Fino Searrano.
41