Liderazgo en la función publica

EL NUEVO LIDERAZGO DE LOS
PROFESIONALES DE LA FUNCIÓN PUBLICA
Carlos Samanamud Valderrama
II Curso de Profesionalización del Empleo Público
Instituto Nacional de Administración Pública -INAP
España 2005

A mis hijas Samira y Siomara que iluminan
mi andar cada día.
A mi esposa Gianina por su infatigable
compañía.
A mis Padres por su paciente espera.
El nuevo liderazgo de los profesionales de la función pública 2

EL NUEVO LIDERAZGO DE LOS PROFESIONALES DE
LA FUNCIÓN PUBLICA
INTRODUCCIÓN 4
CAPITULO I: LOS MODELOS DE GESTIÓN PUBLICA 5
1.1. El Modelo Burocrático de Administración Pública 5
1.1.1. El Significado de Burocracia 6
1.1.2. El Modelo Burocratico 7
1.1.2.1. Las características del Modelo Burocrático
Weberiano 7
1.1.2.2. El Grado de Burocratización 9
1.1.2.3 El desarrollo del Modelo Burocrático 10
1.2. El Modelo de La Nueva Gestión Publica 10
1.2.1. Orientaciones predominantes 12
1.2.2. características de la Nueva Gestión Pública 15
1.3. El Modelo del Nuevo Servicio Publico 21
1.3.1. Características del Nuevo Servicio Público 22
CAPITULO II: LA DISCUSIÓN SOBRE LOS NUEVOS MODELOS 24
2.1. El Papel del Ciudadano 24
2.2. El papel de la Administración 25
2.3. Importancia en resultados o procesos 26
2.4. Los mecanismos para la prestación de los servicios públicos 27
2.5. Cambio en los valores prioritarios 29
CAPITULO III: EL NUEVO LIDERAZGO PROFESIONAL EN LA GESTIÓN PUBLICA 31
3.1. Contexto de Desarrollo de los funcionarios Públicos 31
3.2. El Nuevo Liderazgo del funcionario público 34
3.2.1. El enfoque y las dimensiones clásicas del Liderazgo 35
3.2.2. Las Nuevas miradas y el cambio de Paradigma
del Liderazgo 36
3.3. El Liderazgo y la creación de valor en el Sector Público 37
3.4. El enfoque de liderazgo Transversal 40
3.5. El nuevo liderazgo de la Gestión Pública 42
CONCLUSIONES 43
BIBLIOGRAFÍA 44

INTRODUCCIÓN
El presente trabajo hecho en el marco del II Curso sobre profesionalización del
Empleo Público 2005, organizado por el Instituto Nacional de Administración Pública
de España, y al cual pude acceder gracias al apoyo de una beca de la Agencia
española de Cooperación Internacional, tiene el propósito de mostrar un aspecto
que si bien no es precisamente un instrumento de la Profesionalización del Empleo
Público si es de vital importancia dentro del manejo de los Recursos Humanos de la
Gestión Pública.
Este trabajo que lleva por título “EL NUEVO LIDERAZGO DE LOS PROFESIONALES
DE LA FUNCIÓN PUBLICA” se circunscribe dentro de lo que debe acompañar a todo
Planeamiento de los Recursos Humanos que busque modernizar a la Gestión
Pública. El liderazgo debe ser un rasgo esencial de todos los profesionales de la
Administración Pública, en ese sentido se ha tratado en este trabajo de ver como es
ese rol, como debe ser desempeñado y en especial que nuevos requerimientos son
necesarios para enfrentar los momentos actuales de cambio en el entorno social,
económico y político.
Por ello, he iniciado este trabajo con un análisis de aquellas tendencias o corrientes
que sobre la Gestión del Estado existen a la fecha, tratando además de avizorar
cual puede ser su evolución futura, para de esta forma mirar luego a los
requerimientos de los lideres del futuro. Esta tarea representa de gran importancia,
para la profesionalización pública, ya que ofrece un horizonte para la toma de
decisiones en materia de Acceso, identificando que requerimientos deben cumplir
todo aquel que desee formar parte del cuerpo de profesionales del Estado, en
materia de perfiles de puestos de trabajo, en materia de promoción de funcionarios
públicos, para determinar que características deben cumplir los que aspiren a una
promoción, en materia de provisión de puestos para identificación de perfiles, en
materia de planificación de la capacitación , etc.
Agradezco a todos aquellos profesionales que nos ofrecieron con gran
conocimiento, experiencia y entusiasmo, su aporte diario en este curso y a las
personas que lo hicieron posible, en el nombre de Africa Carmona y Juan Alarcón
coordinadores del curso en INAP.

CAPITULO I
LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA
Podemos identificar una primera corriente imperante en la mayor parte del siglo
XX, que es la corriente del Modelo Burocrático Weberiano con todos sus matices
posteriores, pero cuyo fundamento principal es su dimensión jurídica y la sujeción
al Derecho Público y el nacimiento de la Administración Pública como parte del
funcionamiento político. De esta surgen dos corrientes, una llamada la Nueva
Gestión Pública o Neo Empresarial que busca adoptar los lineamientos de la teoría
económica racional, imperante en el ámbito de la actividad privada. Otra es la
corriente del Nuevo Servicio Publico o Neo Institucional que propugna, un
entendimiento mas cabal de la función del Estado a partir del concepto del
ciudadano y de la cultura política.
Hay que reconocer, que en la literatura la mayoría de las aportaciones pueden
considerarse neo empresariales y, en cambio, las contribuciones neo institucionales
representan una minoría. La asimetría se agudiza a un nivel de impacto real de
ambas corrientes, ya que las aportaciones neo institucionales son mucho menos
atractivas para los gestores políticos y para los gestores profesionales que las
aportaciones neo empresariales. En este sentido, los valores asociados a la ética
pública (corrientes neo públicas) son “sólo” valores que pueden aparecer en el
plano normativo (códigos deontológicos, declaraciones de principios, etc.) y que,
como mucho, pueden incorporarse en un nivel formal de discurso. Es decir, los
valores y la ética públicos están en franca desventaja con los valores neo
empresariales de carácter instrumental que van acompañados de herramientas que
favorecen su inmediata implementación. No hay que asumir unos valores
gerenciales neo empresariales, sino que hay que implantar determinadas técnicas y
recetas y, con el tiempo, se asumen consciente o inconscientemente estos nuevos
valores (conceptualmente mucho más pobres que los públicos) asociados a estos
instrumentos. En cambio, con los valores y la ética públicos hay primero que
interiorizarlos como valores y después “cargar” con los inconvenientes de gestionar
con tantos miramientos deontológicos. En efecto, la asimetría es desalentadora.
Modelos y corrientes de Gestión Pública y el rol de los ciudadanos
Modelo
Burocrático
Corrientes
Neoempresariales
Corrientes
Neopúblicas
Dimensión
Política
Votante
(ideológico)
Votante
(calidad de los
servicios)
Ciudadano (mecanismos
variados de influencia
política)
Dimensión
económica
Contribuyente Contribuyente por
servicios
Accionista
Dimensión
de
servicios
públicos
Usuario Cliente Ciudadano, accionista y
cliente
Rol de los
ciudadanos
Pasivo Activo en la recepción
de servicios, pasivo en
el resto de las
dimensiones
Activo en todas las
dimensiones
Fuente: Ramió, Mas, Santolaria (1999).
Veamos a continuación cada una de estas corrientes en detalle.

1.1. EL MODELO BUROCRÁTICO DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA.-
Max Weber en sus escritos dice:
“La experiencia tiende a demostrar universalmente que el tipo de Organización
administrativa puramente burocrático, es decir, la variedad monocrática de
burocracia es, desde un punto de vista técnico, capaz de lograr el grado más alto
de eficiencia, y en este sentido es el medio formal más racional que se conoce para
lograr un control efectivo sobre los seres humanos. Es superior a cualquiera otra
forma en cuanto a precisión, estabilidad, disciplina y operabilidad. Por tanto, hace
posible un alto grado en el cálculo de resultados para los dirigentes de la
Organización y para quienes tienen relación con ella. Finalmente, es superior tanto
en eficiencia como en el alcance de sus operaciones, y es formalmente capaz de
realizar cualquier tipo de tareas administrativas".
1.1.1. EL SIGNIFICADO DE BUROCRACIA.-
La palabra (burocracia) parece que ha tenido siempre un cierto carácter despectivo;
se dice que deriva de una combinación un tanto vaga de raíces grecolatinas y
francesas. El término latino burrus, usado para indicar un color oscuro y triste,
habría dado origen a la palabra francesa «bure», utilizada para designar un tipo de
tela puesta sobre las mesas de oficinas de cierta importancia, especialmente
públicas. De ahí derivaría la palabra «bureau», primero para definir los escritorios
cubiertos con dicho paño, y posteriormente para designar a toda la oficina.
A un ministro del gobierno francés del siglo XVIII, se le atribuye la acuñación de la
voz «bureaucratie» para referir, en un sentido más bien sarcástico, a la totalidad
de las oficinas públicas. Evidentemente, la palabra «burocracia», derivada de
“bureaucratie”, lleva implícitos dos componentes lingüísticos: «bureau»: oficina y
«cratos»: poder. Por lo tanto, la voz de marras apela a la idea del ejercicio del
poder a través del escritorio de las oficinas públicas. Sin embargo, el término
burocracia al decir de otros autores, fue acuñado por el propio Weber, quien lo hizo
derivar del alemán «büro», que también significa “oficina”. En este sentido, para
Weber, una burocracia es una gran organización que opera y funciona con
fundamentos racionales.
El término “burocracia” ha pasado a formar parte del lenguaje cotidiano.
Preferentemente se le usa en el ámbito de las organizaciones públicas que
constituyen al Estado, olvidando que las burocracias, en cualquiera de sus sentidos,
operan también en el sector privado.
El propio Weber consideró a la burocracia como un tipo de poder y no como un
sistema social. Un tipo de poder ejercido desde el Estado por medio de su “clase en
el poder”, la clase dominante.
El aparato organizatorio es el de la burocracia, un marco racional y legal donde se
concentra la autoridad formal en la cúspide del sistema. Los medios de
administración no son propiedad del administrador intermediario. Sus competencias
no son sujeto de herencia o venta.
El término burocracia tendrá tres connotaciones:
a) Burocracia en el sentido de vulgata: su significado ordinario, popular y
parroquial.
b) Burocracia como clase social dominante incrustada en el Estado.
c) Burocracia como modelo de organización, en el sentido weberiano del término.
El sentido de modelo organizacional burocrático, desde la concepción primero
sociológica y luego administrativa, la burocracia es todo lo contrario de lo que el
sentido vulgato pregona en su contra. El lego pasó a dar el nombre de “burocracia”

justamente a los defectos (las disfunciones) del sistema y no al sistema en sí
mismo.
1.1.2. EL MODELO BUROCRÁTICO.-
El tercer pilar fundamental en el desarrollo de los conceptos Organizacionales
clásicos lo proporcionó el modelo burocrático de Max Weber. Aunque el punto de
vista de este pensador alemán tuvo un profundo efecto entre los Sociólogos y
Politólogos, no ha sido sino hasta en años recientes que se han utilizado sus
conceptos en los planes de estudio de la carrera de administración de empresas.
Para Max Weber, la burocracia es la organización eficiente por excelencia, la
organización llamada a resolver racional y eficientemente los problemas de la
sociedad y, por extensión, de las empresas. La organización burocrática esta
diseñada científicamente para funcionar con exactitud, precisamente para lograr
los fines para los cuales fue creada, no más, no menos. Para conseguir esta
eficiencia planeada, el modelo burocrático necesita detallar y precisar por
anticipado cómo deben hacerse las cosas.
Los malentendidos sobre el concepto de burocracia afectan, quizá aún con mayor
fuerza, a la comprensión de las ideas de Max Weber. Y lo paradójico es que al
intentar Weber exponer sus ideas con la mayor claridad empleando distinciones tan
detalladas para evitar esos malentendidos, quizá los haya provocado en quien no
penetre en todo su sistema. Sobre todo, sus "tipos ideales" han sido sujetos a
interpretaciones realmente erróneas.
1.1.2.1.LAS CARACTERÍSTICAS DEL MODELO BUROCRÁTICO WEBERIANO.-
El modelo básico de Weber es aquél que se ajusta a las 10 caracterizaciones
enunciadas. Asumir todas o algunas de tales configuraciones implica que el diseño
organizacional es o tiende a la burocratización. Recordemos que todas y cada una
de las alineaciones sugeridas por Weber buscan la eficiencia y la racionalidad. Las
características del Modelo Webwriano son la consecuencia del desarrollo de las
economías monetarias, el crecimiento y la expansión de las tareas administrativas
del Estado moderno y la superioridad técnica del tipo burocrático de administración.
Weber sugiere que el modelo de la burocracia debe estructurarse sobre la base de
las siguientes características:
a) El carácter legal de las normas y reglamentos
La organización burocrática esta cohesionada por normas y reglamentos
consignados por escrito y que constituyen su propia legislación. Para una empresa,
sus estatutos equivalen a la Constitución para un Estado. La reglamentación
organizacional lo prevé todo, como a la manera de los códigos; es exhaustiva, toca
todas las áreas de la organización y procura minimizar las «lagunas». Además, las
normas son racionales: están adecuados a los fines de la organización. También
son legales porque confieren a las personas investidas de autoridad el poder de
coacción sobre los subordinados. El objetivo de la reglamentación es la
«estandarización» de las funciones de la organización, precisamente para que
hayan economía y racionalidad.
b)La formalización de las comunicaciones
Además de normas y reglamentos, las comunicaciones escritas son el otro
“cemento” que une a la estructura organizacional. Las decisiones, las reglas y las
acciones administrativas se formulan y registran por escrito para poder comprobar,
documentar y asegurar la correcta y unívoca interpretación de los actos legales. Las
formas reiteradas de comunicación suelen establecerse por medio de “formatos”
para rutinizar su cumplimiento.

c)La racionalidad de la división del trabajo
El proceso de burocratizar una estructura implica una sistemática división del
trabajo en orden de la racionalidad, esto es, en atención a la adecuación con los
objetivos buscados. Se divide el trabajo, el derecho y el poder, estableciendo las
atribuciones de cada participante, los medios de obligatoriedad y las condiciones
necesarias. Los “puestos” o “cargos” deberán estar perfectamente definidos, cada
uno con su nombre, categoría, funciones generales y específicas, autoridad y
responsabilidad y todos ellos adheridos a un manual de organización o de
procedimientos, con las rutinas claramente especificadas, ni un paso más, ni un
paso menos; es el equivalente tayloriano de los «tiempos y movimientos». El
resultado será un organigrama capaz de representar la perfecta disposición de
niveles, jerarquías, líneas de autoridad-responsabilidad, hacia arriba, hacia abajo y
a los lados.
d)La Impersonalidad en Las Relaciones
La división del trabajo, o sea, la distribución de funciones, actividades y tareas, es
absolutamente impersonal, se habla de “puestos” y de “funciones”, no de personas.
Las personas son ocupantes de cargos y no individuos dotados de anhelos,
emociones, etc. Asimismo, el poder de cada «persona» también es impersonal,
puesto que se deriva del cargo que desempeña. En consecuencia, también es
impersonal la obediencia prestada al superior. Se obedece al «superior», no en
atención a la “persona”, sino al puesto que ésta ocupa. De esta manera, burocrática
es la expresión: “Las personas van y vienen, las instituciones permanecen”. Es
decir, la organización burocrática privilegia la impersonalidad en adecuación a
garantizar dos cuestiones: 1) su permanencia en el tiempo y 2) la estandarización
del trabajo en dos áreas: la estandarización de rutinas y de desempeño. De rutinas
porque todo el trabajo, en el puesto y nivel que corresponda, “debe” realizarse de
igual manera; y estandarización de desempeño porque no importando quien lo
realice, de todos modos debe hacerse.
e)Jerarquía de autoridad
El principio de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones y establece las áreas o
tramos de control -las jurisdicciones-. Sobre la base de la jerarquía se construyen
los escalones y la pirámide burocrática. La jerarquía es en orden y en subordinación
y se define con reglas limitadas y específicas. La autoridad y el poder resultante son
inherentes al cargo y al “nivel” y no a la persona y su distribución en la estructura
reduce al mínimo los “roces”, protegiendo al subordinado de la potencial acción
arbitraria de su superior, dado que la acción de ambos se procesan dentro de un
conjunto mutuamente reconocido de reglas.
f)Estandarización de rutinas y procedimientos
El desempeño de cada cargo esta burocráticamente determinado por reglas y
normas técnicas. Todo esta establecido, ningún ocupante de algún cargo puede
hacer lo que quiera, sino lo que la burocracia le impone hacer de acuerdo con
rutinas y procedimientos previamente establecidos. Los estándares de desempeño
son así fácilmente evaluables, puesto que hay patrones predefinidos para cada
puesto y en todos los niveles del aparato. Los manuales de organización,
procedimientos y políticas son la viva expresión de esta característica del modelo
burocrático.
g)Competencia técnica y meritocracia
La selección de las personas, en un modelo burocrático, se basa en el mérito y en
la competencia técnica y jamás en preferencias personales. Los procesos de
admisión, promoción y transferencia del personal son iguales para toda la
organización y se basan en criterios generales y racionales, siempre tomando en

cuenta el mérito y la capacidad del funcionario. Los exámenes, los concursos, las
pruebas y las medidas de desempeño, son vitales en el modelo burocrático.
h)Especialización de la administración
La administración está separada de la «propiedad» en una organización
burocrática. Los miembros del cuerpo administrativo no son los mismos que los
miembros de la junta de accionistas, que son los propietarios de la empresa. Es
decir, en el modelo weberiano los administradores de la burocracia no son los
dueños del negocio; esto permite el surgimiento del administrador como
«profesional especializado» en dirigir la organización y de ahí el retiro gradual del
dueño o capitalista de la gestión de la empresa. Los medios de producción, los
recursos financieros y la tecnología, no son propiedad de los burócratas, pero sin
embargo éstos están arriba de ellos. Ni los administradores pueden vender,
comprar o heredar su posición o cargo dentro de la estructura, ni los capitalistas
pueden administrar la empresa.
i)Profesionalización de los funcionarios administradores
Ninguna burocracia “puede funcionar”, según Weber si no cuenta con
administradores profesionales. Un administrador es profesional por las siguientes
razones:
Es un especialista en el desempeño de las actividades a su cargo; en los altos
mandos tiende a ser generalista, mientras que en los mandos bajos se va
transformando en un especialista.
Es asalariado y el trabajo en la organización burocrática suele ser su principal
fuente de ingresos.
Es ocupante de un cargo y la actividad que realiza en la estructura suele ser la
principal.
Es designado por en superior sobre la base de sus méritos y desempeños. Su
trabajo habla por él.
Su cargo es por tiempo indeterminado no porque el cargo sea vitalicio, sino porque
la única norma de permanencia es su desempeño.
La organización es el ámbito de su carrera y dentro de ella la realiza escalando las
diversas posiciones.
No es el dueño de los activos ni de los medios de producción de la empresa.
Es fiel al puesto y se identifica con los objetivos de la empresa.
j)Completa previsibilidad del funcionamiento
En general, lo que busca el modelo burocrático, en la idea de Weber, aparte de la
eficiencia vía la racionalidad, es la más completa y absoluta previsibilidad del
comportamiento de sus miembros. La premisa weberiana básica es esta: «El
comportamiento humano laboral es perfectamente previsible» de donde se deducen
todas las consecuencias posibles que el modelo burocrático exige.
Si todas las anteriores características son modelables y ajustables a cualquier
estructura de organización, entonces la burocracia es un esquema perfecto.
1.1.2.2. EL GRADO DE BUROCRATIZACIÓN.-
El grado de la burocratización se puede determinar midiendo las seis dimensiones
siguientes:
- División del trabajo basado en la especialización funcional
- Jerarquía de autoridad perfectamente definida.
- Sistema de reglas que especifiquen los derechos y Obligaciones de cada puesto.
- Sistema de procedimientos para controlar las situaciones de trabajo.
- Impersonalidad de las relaciones interpersonales.
- Promoción y selección de los empleados con base en su competencia técnica.

En un tipo ideal de burocracia las seis dimensiones deben existir en alto grado,
mientras que en Organizaciones menos burocráticas, estarán presentes en menor
grado.
1.1.2.3.EL DESARROLLO DEL MODELO BUROCRATICO.-
Cuando se inicia el Estado-nación era indispensable dar certidumbre y coherencia
institucional a las nuevas reglas acatadas por la sociedad y los gobernantes en
términos de “pacto social”. Ello da paso al Estado y gobierno clásicos en el sentido
de ser configurados y caracterizados por una alta estructura normativa, una
administración “del hacer” en referencia a las regulaciones jurídicas para el ejercicio
administrativo. Son los tiempos de administrar estrictamente con apego a las leyes,
reglas, decretos e instrumentos jurídicos del “deber hacer”. Es, en consecuencia, la
época de las estructuras burocráticas, en el más estricto sentido formal y la época
de los bandos “de buen gobierno” en términos de un respeto absoluto a la
estructura formal-jurídica de las administraciones publicas. El paradigma era, en
consecuencia, el ejercicio público estrictamente ligado a los acuerdos previos
normativos
El desarrollo de la burocracia weberiana clásica bajo el estado de bienestar
keynesiano ha comportado, entre otras cosas, la aparición del 'profesionalismo'. En
otras palabras, las organizaciones de gobierno locales y de prestación de servicio
fueron pobladas por profesionales (ingenieros, economistas, trabajadores
sociales...), quienes eran expertos, no sólo en la detección de problemas, sino
también en la estructuración de soluciones. En este contexto de monopolio público
de prestación de servicios, los ciudadanos sólo podían tener un rol pasivo y
paciente: el trabajo era hecho por burócratas expertos y los ciudadanos sólo tenían
que esperar su turno.
Estas reflexiones se han sintetizado en la idea del 'paternalismo burocrático', un
síndrome que aparece vinculado con el desarrollo de organizaciones burocráticas
bajo la eclosión del estado de bienestar keynesiano. De esta manera, cualquier idea
de participación era vista como una alergia organizativa. En este contexto,
participación ciudadana debe identificarse con participación política, es decir, cómo
una forma de reclamar un modelo alternativo de gobierno. Por esta razón, la
participación ciudadana fue impulsada y defendida por grupos altamente politizados
y reivindicativos.
Sin embargo, hoy en día ya no se puede afirmar que las organizaciones sean
típicamente weberianas. Efectivamente, procesos de descentralización han
significado, entre otras cosas, una reforma organizativa. Reforma en el sentido de
conseguir organizaciones menos jerárquicas, más orientadas hacia los clientes (o
ciudadanos), más flexibles y polivalentes. En otras palabras, se puede afirmar que
han habido procesos de desburocratización (o de post-burocratización), creándose,
así, un nuevo contexto organizativo. En este nuevo contexto se abre la posibilidad
de establecer mecanismos o canales institucionales de participación ciudadana
como mecanismos consultivos en la elaboración de políticas públicas. Hoy en día,
pues, parece más apropiado plantear la participación ciudadana en el ámbito de las
políticas, como una fórmula complementaria para mejorar la elaboración de las
políticas públicas.
Estos argumentos han mantenido su validez durante más de un siglo, pero hoy día
están agotados y superados. Burocracia se ha convertido en sinónimo de
ineficiencia, lentitud, rigidez y derroche de recursos. Lo que era un concepto con
una connotación positiva se ha transformado en atributo negativo y casi ofensivo.

1.2. EL MODELO DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA.-
La Nueva Gestión Pública (NGP) o Modelo Neo Empresarial parte de estudios y
desarrollos originados en la teoría y la práctica de la Administración Pública en los
Estados Unidos, nación cuyo marco institucional se caracteriza, entre otros rasgos,
“por la primacía del individuo sobre cualquier otro actor social, lo cual implica que el
gobierno haya sido visto como un mal necesario para la sociedad norteamericana”
(Ramírez y Ramírez, 2002: 5), por lo que los “Padres Fundadores” de Estados
Unidos afirmaron que había que controlarlo manteniéndolo pequeño y limitado
pero, en una sociedad industrial, en pleno crecimiento, esto era imposible, argüía
Wilson en 1887.
La burocracia weberiana del capitalismo industrial requería del desarrollo de una
compleja infraestructura, procesos e instituciones, no sólo para el seguimiento de
las acciones a través de detallados expedientes, sino para la capacitación y, más
aun, para el establecimiento de una estrecha vigilancia que “asegurara la
neutralidad política y la solvencia técnica de tales procedimientos”, además de la
distribución colectiva de recursos, aspectos que ni los mecanismos “naturales” de
mercado ni las mejores intenciones de los políticos podían asegurar.
La NGP pretende ser una alternativa tanto a la gestión tradicional como al
gerencialismo clásico. Aunque sus fuentes de inspiración son muy diversas, trata de
construir un cuerpo de conocimientos y técnicas para el sector público, orientándolo
hacia el rendimiento y los resultados.
Uno de los temas más recurrentes de este enfoque es la alusión a la emergencia de
un nuevo paradigma. «El cambio paradigmático general, con su fuerte prejuicio
ideológico contra el Estado, el gran gobierno, las abotargadas burocracias y las
soluciones universalistas» (V. WRIGHT, 1996-97) propone una transformación
radical del ámbito público en La dirección del Estado hueco (MILWARD, PROVAN,
ELSE, 1998).
Más difícil es intentar sistematizar el contenido de las orientaciones predominantes
de las NGP. Como se ha puesto de manifiesto en numerosas ocasiones, con la idea
de gerencia pública estamos invocando un conjunto difuso de supuestos,
conceptos, tecnologías y prácticas de indudable pujanza y difusión, pero de más
que discutible coherencia, que en los últimos años se ha convertido en el aliado
imprescindible de la nueva administración pública. A pesar del notable desacuerdo
que sobre sus contenidos o sus resultados se observa la jungla teórica del
gerencialismo (HOOD, 998) no cabe duda de que ciertas orientaciones son
predominantes. Entre ellas, la retensión de aproximar las formas de producción del
sector público al privado o el cuestionamiento de los «privilegios» de la burocracia.
Lo característico de estas propuestas es que la preconizada aproximación se
traduce en a práctica en la desaparición del medio específicamente público o, si se
prefiere la puesta en marcha de un rediseño del sector público que lo alinea al
sector privado.
La aproximación público-privado o la introducción de técnicas de la gerencia
privada significan introducir en el sector público las condiciones de funcionamiento
del sector privado.
El fenómeno de la Nueva Gestión Pública (NGP), o también referenciado como New
Public Management (NPM), aunque se inserta en un proceso global de
transformación del Estado, se ha difundido enérgicamente en el ámbito mundial
como eje central para el cambio y la modernización de las administraciones
públicas, en países con tradiciones institucionales tan disímiles como Estados

Unidos, Suecia, Gran Bretaña, Francia, Australia, incluyendo los de la propia región
de América Latina.
Nueva Zelanda es el ejemplo por excelencia de la Nueva Gestión Pública. Las
reformas se inspiraron en la idea de que los mecanismos del sector público estaban
errados y podían ser mejorados, copiando lo que había en el sector privado. Las
medidas que se implementaron fueron las siguientes: instituir un programa de gran
envergadura para corporatizar primero y privatizar después una gran parte del
sector público (servicios públicos, manufactura, actividades de servicios). Las
reformas han estado dominadas por la idea del establecimiento de relaciones de
tipo contractual entre el gobierno como "comprador" y los organismos
gubernamentales como "proveedores".
En esta dirección se ubican distintas medidas como el desmembramiento de las
grandes organizaciones públicas o la creación de mercados o cuasi-mercados. Nos
ocuparemos mas adelante de los no pequeños problemas que esto supone; de
momento quiero llamar la atención sobre un aspecto de la cuestión. Las actuales
reflexiones sobre como hacer efectiva la responsabilidad de los gestores por su
gestión o sobre los mecanismos más idóneos para garantizar los derechos de los
ciudadanos involucrados en la prestación de los servicios públicos son la
consecuencia más clara de la disolución del medio específicamente público.
En cierto sentido se puede advertir que la NGP ha tomado nota de las limitaciones y
el escaso recorrido que tuvo el gerencialismo clásico. Si éste mostró un claro
desentendimiento de las constricciones que singularizan al sector público, la NGP
reconoce su especificidad. Esto no supone admitir una bondad específica a este
ámbito.
En buena medida las propuestas de la NGP reaccionan ante la «ineficiencia» pública
comenzando por la reducción de su tamaño. Las propuestas de la NGP tienen
además un alto grado de contingencia. Debe entenderse este término en la
acepción dada por Luthans (1980, 30) como la «relación funcional entre
determinadas condiciones circundantes y los conceptos y las técnicas
administrativas apropiadas para lograr el objetivo propuesto». La contingencia
toma en cuenta la estructura, técnica y de producción, y el entorno social, político y
económico.
La NGP actuaría más como un depósito de orientaciones, métodos y técnicas
diversas que como un conjunto sistemático y ordenado de propuestas a los que
acudir en función de los problemas propios, los objetivos a alcanzar y las fuerzas de
apoyo y resistencia al cambio. Puede decirse que esta idea describe bien la
situación, si nos atenemos a la diversidad de procesos de reforma que se han
emprendido. En este sentido se puede constatar que la NGP actúa como una suerte
de ideología propiciando una única respuesta –contenida en la caja de herramientas
de la nueva gerencia- frente a la diversidad de los problemas y las situaciones.
1.2.1. ORIENTACIONES PREDOMINANTES.-
De acuerdo a Aucoin (1990) son dos las principales fuentes teóricas de las cuales
provienen la mayoría de las ideas y cambios propuestos en el contexto de la
reforma de la gestión pública iniciada a fines de los años setenta, la teoría de la
elección pública y el llamado managerialismo (o neo managerialismo).
La Teoría de la Elección Pública es una corriente que se ha venido desarrollando
desde la mitad del siglo pasado, pero que fue tomada con mayor interés por la
clase política a propósito de la emergencia de la denominada “Nueva Derecha”.

Tanto con la llegada de Margaret Thatcher como Primer Ministro de Inglaterra y con
la de Reagan como Presidente de Estados Unidos, produjo en el debate político, que
algunas ideas planteadas por los teóricos del “Public Choice”, se tomaran en
cuenta, y se adoptaran políticas tomando en consideración muchas de sus
asunciones y prescripciones. Su discurso estuvo muy marcado por una fuerte
defensa de los valores y principios del mercado como asignador de recursos en la
sociedad.
La segunda fuente de ideas tomadas en consideración para delinear los procesos de
reforma de la gestión pública es el llamado managerialismo. La nueva visión de la
gestión asume que “las complejidades de las organizaciones complejas modernas
para darse cuenta de sus objetivos pueden ser mejoradas mediante estructuras de
gestión y procedimientos con sistemas organizacionales desburocratizados”
Managerialismo7 o neo-managerialismo se refiere a la noción de que las
organizaciones, tanto públicas como privadas, deberían cambiar su gestión hacia
una nueva y más dinámica forma de gestión, que tome en consideración las
distintas dimensiones que conforman una organización. La década de los ochenta
marcó el inicio de una explosión en la literatura sobre gestión, inicialmente en el
área privada. Tanto académicos como gestores publicaron textos para dar a
conocer distintas visiones acerca de la mejor manera en que se deberían gestionar
las organizaciones.8
La GNP se presenta generalmente como políticamente neutra. Su hegemonía y su
amplia difusión deben imputarse a su capacidad para dar respuestas a los dilemas
del mundo actual y, específicamente, a los generados por los altos costos y el
despilfarro de la burocracia. Esta visión aséptica y tecnocratizada, que tiende a
mirar la nueva gerencia como una respuesta no menos instrumental que el modelo
weberiano (Barzelay, 1992, 176), no puede obviar su amplia inspiración en el
pensamiento neoliberal. Dentro de este contexto las fuentes teóricas más próximas
a la nueva gerencia se encuentran en la escuela de la elección pública (Public
choice) y en el gerencialismo clásico. En cuanto cuerpo teórico, la crítica que
efectúa la elección pública a las instituciones y al modelo burocrático de
administración es mucho más demoledora, que la del gerencialismo, ya que este
último apenas logra despegar de la casuística y los intereses del mundo de los
negocios. Las ideas de la elección pública tienen una construcción mucho más
sistemática y su crítica a la burocracia tiene intuiciones acertadas que si no
constituyen, como pretende, una explicación completa del fenómeno y por ello lo
distorsionan, ponen de manifiesto aspectos que son difíciles de ignorar. Uno de los
teóricos que más ampliamente se ha ocupado de estas cuestiones (cfr. Niskanen,
971) planteaba ya hace tres décadas algunos de los tópicos más característicos que
hoy abonan el campo de la gerencia pública. La idea, hoy tan ampliamente
difundida, de que los empleados públicos son buena gente «atrapada en un mal
sistema» se haya presente a lo largo de sus escritos.
El punto de partida del análisis de la burocracia hay que situarlo en el principio de
que cualquier forma de organización recompensa diferencialmente a aquellas
personas cuya capacidad y aptitud le sirve mejor. Las organizaciones públicas –dirá
Niskanen recompensan un tipo de comportamiento diferente del que valoran otras
organizaciones y esto es lo que explica las elecciones de sus miembros. El
comportamiento de las burocracias viene determinado por unas restricciones e
incentivos específicos. Lo característico de ese comportamiento analizado por
Niskanen es la ausencia de incentivos directos (los llamados incentivos de alta
potencia) para ser eficientes. La burocracia cumple simultáneamente dos
propiedades: a) los empleados no perciben ninguna parte de la diferencia entre
ingresos y costos como ingresos personales, y b) los ingresos principales de estas
organizaciones provienen de fuentes distintas de la venta del output a un precio por
unidad.

Las consecuencias de estas características son por una parte, que el burócrata
perseguirá la maximización de la fuente de sus incentivos (poder, promociones,
estabilidad) esto es, el presupuesto, y por otra, que la burocracia se adapta al
rendimiento medio esperado por su patrocinador. Como el patrocinador no posee
información suficiente –y le sería muy costoso obtenerla- sobre los procesos de
producción se aviene a un rendimiento estándar que satisfaga sus expectativas. Las
características del producto de la burocracia (los servicios), con sus altos costos de
producción, y la teoría del monopolio bilateral (el gobierno no tiene opciones
alternativas a las administraciones públicas para implementar sus políticas, ni éstas
la tienen para encontrar otro patrocinador) cierran el círculo de la ineficiencia de la
burocracia
En la teoría del monopolio bilateral hay, pese a todo, un eco weberiano de la
relación políticos-burócratas ya que la tensión entre el patrocinador y el patrocinado
se resuelve a favor de éstos. El patrocinador en última instancia se encuentra atado
por la estabilidad, la competencia y el control de la información que ostenta la
burocracia. Aunque la visión de Niskanen es poco complaciente con los empleados
públicos tampoco deja en muy buen lugar a los políticos (que no sabrían qué hacer
si la burocracia no presionara por más amplio presupuesto), lo que le aproximaría a
la línea de razonamiento del gerencialismo.
Al margen de la mayor o menor consistencia de cada uno de estos enfoques, lo que
más corrientes tienen en común en su cuestionamiento de la burocracia lo tienen
de contradictorio en la resolución del problema. La teoría de la elección pública se
“centra en la necesidad de restablecer la primacía del gobierno representativo sobre
la burocracia…(el gerencialismo) en la necesidad de restablecer la primacía de los
principios gerenciales sobre la burocracia” (Aucoin, 1996, 493). La elección pública
pretende limitar la autonomía de la burocracia retomando su control en nombre del
gobierno representativo; el gerencialismo pretende preservar a los gerentes de la
intromisión de los políticos.
En la escuela de la economía de la organización se encuentra un conjunto de
proposiciones, no lejanas a la teoría de la elección pública, que estudia las
organizaciones basadas en el comportamiento individual. Al igual que aquélla, la
metodología con la que se aborda el estudio de las organizaciones, y
específicamente de las organizaciones públicas, proviene de la teoría económica: la
teoría de la agencia y la economía de los costes de transacción. No hay más que
rastrear en los fallos del mercado (las limitaciones a la competencia o las asimetrías
de la información) para acabar en los «fallos del gobierno» Así, la dificultad de
medir e incentivar una relación positiva entre costes y beneficios, la desigualdad
distributiva que se genera cuando los controles no alcanzan a evitar corruptelas,
clientelismo o arbitrariedad, la dificultad de controlar las externalidades de las
organizaciones públicas, o las internalidades que llevan a establecer como criterios
de referencia de la provisión de servicios públicos los valores o las metas de la
cultura organizativa (Albi et alt., 1997).
Desde esta perspectiva, y teniendo en cuenta que los fallos del gobierno son
difícilmente evitables por la misma naturaleza de los bienes públicos, puede
ponerse en cuestión que la intervención estatal no genere efectos negativos que a
su vez retroalimentan nuevas intervenciones, una imputación típicamente
neoliberal. Ante los fallos del mercado ¿es la ausencia de intervención estatal más
negativa que sus supuestos efectos perversos?. Como sucede en las teorías de la
elección pública, la económica de la organización tiene intuiciones valiosas, pero
distorsionantes y en exceso limitadas para comprender la complejidad de los
fenómenos institucionales. También contiene implicaciones políticas e ideológicas
«En el caso de la teoría de agencia, la ideología es a la vez descarada y

conservadora. No lo es tanto en el caso de la economía de costes de transacción»
(Perrow, 1990, 268).
No toda la NGP camina por estos derroteros ni saca las mismas conclusiones.
Incluso no faltan voces que afirmen que con los nuevos enfoques en poder del
estado no ha hecho más que trasformarse, adaptándose a las circunstancias, pero
sin merma de su capacidad de influencia. Las jerarquías todavía juegan un
importante papel en un amplio y sorprendente número de contextos institucionales
y nacionales (Pierre-Peters, 2000). Y no es previsible su desaparición. Pero no cabe
duda de que la impronta de muchas formas, la inspiración de tecnologías que se
aplican, o las orientaciones predominantes en el sector público tienen mucho que
ver con las teorías que se han señalado.
1.2.2. CARACTERÍSTICAS DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA.-
Las propuestas de la NGP son tan amplias y variadas como su utilización. En ellas
se puede encontrar desde instrumentos o tecnologías, que por su propia naturaleza
tienen un éxito bastante circunstancial y cambian con extraordinaria rapidez, como
propuestas acerca de la mejor manera de trabajo las relaciones entre las
organizaciones públicas y los ciudadanos con motivo de la provisión de bienes.
Vamos a ocuparnos aquí de las principales recomendaciones que se encuentran en
los planteamientos de la NGP que, en su conjunto, tienen la pretensión de constituir
alternativas a los modelos tradicionales de gestión. De las técnicas concretas no
haremos mención, salvo casos puntuales, preocupándonos más de la específica
manera de contemplar las cosas que ellas incorporan.
a)Reducción del tamaño del sector público
El primer, por no decir principal, postulado de la NGP es la reducción del sector
público en tamaño, recursos ámbito e influencia (Wright, 96-97). Las políticas de
los años setenta de retroceso del estado respondían claramente a este imperativo y
se plasmaron en los procesos privatizadores, algunos de gran amplitud, que han
venido a modificar la fisonomía de los muchos estados de bienestar europeos. Las
privatizaciones inauguran las políticas de devolución a la sociedad de ámbitos
enteros de actividad (telecomunicaciones, energía) que se proseguirá también con
la implementación de otros procesos como la descentralización.
El debate sobre las privatizaciones3 es uno de los más nutridos de la NGP. Sin duda
tiene buenas razones para serlo ya que afecta de lleno a la concepción del papel del
estado. En cualquier caso, la idea matriz de los procesos privatizadores no es otra
que la convicción latente sobre la intrínseca ineficiencia del sector público y la
superioridad natural del mercado para asignar recursos.
En parte apoyada en esta idea, en parte para reducir los costes de los servicios, la
llamada contratación externa (contracting out) supone también acudir al mercado
para la realización de actividades secundarias o no directamente productivas, e
incluso para proporcionar servicios cuya titularidad permanece formalmente en
manos del estado. La privatización va de la mano con la desregulación de amplios
sectores de la actividad.
La idea que guía estos procesos es que el intervencionismo del estado encorseta a
la sociedad mediante la interposición de trabas y requisitos diversos que impiden y
lastran la competencia. Para una parte significativa de los promotores de la NGP los
excesos intervencionistas no tienen más fundamento que el afán controlador de las
burocracias, y su efecto es pernicioso ya que desactiva las iniciativas y entorpece la
libre concurrencia y la innovación.

b)Descentralizar las organizaciones
Una de las aspiraciones más inmediatas de los reformadores ha sido terminar con
el monolitismo y el gigantismo de las organizaciones públicas. Y ello tanto por
motivos políticos como técnicos. En cuanto a los primeros, parten de la idea de que
las grandes organizaciones son difícilmente controlables; sus mismas dimensiones y
la complejidad que suponen son el caldo de cultivo en el que se fragua el poder de
las burocracias que escapan al control efectivo de los Parlamentos.
Desde el punto de vista del gobierno, la capacidad para que sus políticas se
implementen de acuerdo con los fines establecidos queda mediatizada por la
necesidad de lograr el consenso de las burocracias, lo cual implica muchas veces
entrar en negociaciones complejas con grupos e intereses diversos. Las grandes
maquinarias administrativas imponen además sus propias inercias y es costoso,
cuando no arriesgado, lograr que el sistema se adapte o cambie en la dirección
deseada.
Los conocidos bloqueos, rigideces y cuellos de botella de las organizaciones
burocráticas tienen bastante que ver con sus dimensiones y con la dificultad de
introducir modificaciones sin que sean inmediatamente fagotizadas por las rutinas
imperantes. Además el gigantismo de estas organizaciones hace prácticamente
inviable la utilización de técnicas gerenciales que requieren unas dimensiones más
abarcables, con sistemas de control eficaces y más próximas a los requerimientos y
las exigencias del entorno. A las ventajas obtenidas por la reducción del tamaño
que implica la propuesta de la NGP hay que añadir un aspecto no menos crucial. La
burocracia tradicional está inmersa en una concepción del estado como entidad del
exterior y ajena a la sociedad. De lo que se trata ahora es devolverlo a reintegrar
en su medio societario. Acercar las organizaciones a los ciudadanos y aproximarlas
a sus necesidades y aspiraciones. La proximidad a los ciudadanos significa también
llevar los centros decisionales a los lugares donde los problemas se plantean. Se
obtiene una mejora de la relación entre el problema y la respuesta en un aspecto
significativo. La decisión puede ajustarse más a los contornos de cada situación y
tomar en consideración sus peculiaridades. El comunitarismo ha entendido la
descentralización también como una devolución a la colectividad del poder de decir
no sólo qué bienes le son precisos si no de qué manera desea proveerse de ellos.
c)Jerarquías aplanadas
Descentralizar las organizaciones es una parte del trabajo; eliminar la sobre
abundancia de escalones jerárquicos y de jefaturas intermedias es el siguiente: Es
conocido que la burocracia suele conllevar una multiplicación de puestos de jefatura
que no son estrictamente funcionales. La teoría de la elección pública es
especialmente crítica con este asunto imputando su responsabilidad al afán de las
burocracias por conseguir mayores cotos de poder e influencia. No es ajena a esta
idea el prejuicio de que los niveles administrativos intermedios no son productivos
ya que sustancialmente su tarea es «mover papeles».
El mismo fenómeno a podido constatarse desde una perspectiva distinta- la
inflación orgánica característica, por ejemplo, de la Administración Pública Española
(Baena, 1985)- aunque su explicación haya que buscarla en razones de otra índole.
En primer lugar, la escasez retributiva de los funcionarios públicos y los artificios
que por medio del sistema de jefaturas se arbitran para compensar la secular e
ininterrumpida pérdida de poder adquisitivo.
La universalidad de fines de las organizaciones públicas es otra de las fuentes del
ensanchamiento de las jerarquías. El crecimiento de las tareas del estado y la
asunción de nuevas responsabilidades se ha efectuado muchas veces sin cambiar
los modus operandi, por acumulación sobre las estructuras ya existentes, y eso ha

empujado la extensión de las jerarquías de las estructuras administrativas. Los
problemas de coordinación de las distintas unidades son también un factor conocido
de complejidad y de expansión de las dimensiones de las administraciones públicas.
A mayor volumen orgánico, mayor necesidad de coordinación. La coordinación,
como los órganos staff de asesoramiento, se convierten en necesidades operativas
crecientes a medida que las organizaciones se expanden. Aplanar las
organizaciones tiene también otros efectos en la mejora interna de la gestión: los
circuitos se acortan y el tiempo necesario para completar un proceso se reduce
sensiblemente.
El achatamiento de las organizaciones incide también en el sistema de las
comunicaciones. La amplitud o la intensidad de los «ruidos» internos se reduce. Las
interferencias y deformaciones que distorsionan los mensajes, la información y las
comunicaciones disminuyen, mejorando la rapidez y la calidad de las respuestas. La
manera de contemplar las comunicaciones varía también radicalmente en muchas
de las tecnologías que acompañan a la NGP. La comunicación jerárquica es lineal:
arriba-abajo normalmente para las instrucciones y las órdenes, o abajo-arriba para
la información.
La nueva manera de contemplar estos procesos es reticular. La gerencia se sitúa en
el centro de una red, a modo de tela de araña, desde la que emite y recibe
información y mensajes que tienen por destinatarios a cualquier otro miembro de la
organización, lo mismo sean empleados de base que niveles intermedios o
jefaturas. La comunicación de los temas claves de la organización sigue las mismas
pautas: pueden recabar o enviar sus comunicaciones según precisen de la alta
dirección o de los niveles más próximos.
d)Ruptura del monolitismo y especialización
Implícita en las propuestas anteriores está la idea de poner fin a las grandes
organizaciones administrativas creando en su lugar organizaciones más pequeñas y
mejor adaptadas al entorno. El instrumento en el que se plasma esta idea es la
agencia. La denominación proviene del mundo anglosajón, aunque en la práctica
total de los países desarrollados ya se conocía bajo una y otra denominación la
existencia de organizaciones autónomas que se vinculaban a las estructuras
centrales mediante el sistema de confianza y de responsabilidad política.
La idea de la agencia es más radical ya que lo que caracteriza a la agencia es su no
vinculación jerárquica. La desvinculación aporta dos sentidos principales. Uno
referido a la forma de responder por la gestión, que básicamente se centra en el
cumplimiento de objetivos, y el otro al establecimiento de los objetivos mismos. El
sistema de agencia implica la creación de unidades gestoras independientes de las
estructuras centrales. Lo característico de esta forma de gestión es la autonomía y
el establecimiento de unos objetivos claros entre el «principal» y la agencia a los
que ésta se compromete por medio de vínculos contractuales o semicontractuales
bajo criterios de racionalidad económica, esto es, el logro efectivo y eficiente de los
objetivos.
La no vinculación implica también que cada organización contrata la obtención de
unos resultados y no se siente obligada a tomar en consideración más que sus
propios intereses, esto es, se desvincula de los objetivos más generales del sector
público. De esta manera, tanto las internalidades como las externalidades
(recuérdese, dos de los «fallos del gobierno») desaparecen. Los criterios de
actuación y los incentivos, internos y externos, se alinean y nadie está obligado a
producir inputs para políticas distintas de la propia. En definitiva, se trata del paso
del conglomerado burocrático unido por lazos jerárquicos y de confianza a otro en
el que se considera a las organizaciones como una red de contratos de baja

confianza capaces de adecuar los incentivos a los resultados (Dunleavy-Hood,
1995).
La idea de la agencia implica también la distinción entre las unidades centrales de
planificación y control y las unidades operativas. Las primeras, que se convierten en
el reducto de lo público, diseñan políticas, contratan objetivos con las agencias y
fiscalizan y controlan los resultados. Las Administraciones centrales coordinan el
conjunto de la red organizativa y dan coherencia al conjunto. Este último aspecto,
la coherencia, no es problema que preocupe excesivamente a los defensores de la
NGP.
Aunque no explicitada, con mucha frecuencia hay la asunción de que el interés
público, que para algunos es un concepto que debe pasar a los libros de historia
(Bazelay, 1998, 177), o su traducción en forma de bienes y servicios «valiosos para
los ciudadanos», se producirá por agregación según el modelo paretiano de
bienestar. La tarea fiscalizadora queda también en manos de la unidad central. Pero
al estar descartados los controles jerárquicos el modelo de fiscalización es la
auditoria contable o de gestión mediante la cual se verifica el correcto desempeño
de las organizaciones. La agencia responde a la concepción típica de la teoría de la
organización de cómo obtener productos o resultados en condiciones de máxima
eficiencia y en las que cada individuo es valorado en términos de su contribución
efectiva a la organización. Tanto en la teoría como en la práctica la propuesta tiene
algunas fisuras importantes en lo relativo a la información de que disponen las
partes para llevar a cabo su cometido y en cuanto la responsabilidad, un tema de
importancia en el ámbito público.
e)Desburocratización y competencia
El cambio de paradigma no afecta sólo a su diseño sino a sus pautas de
comportamiento. El nuevo modelo es también una ruptura con los métodos
burocráticos de gestión de los asuntos y de producción de bienes y servicios. El
núcleo de esta propuesta es liberar a las nuevas organizaciones del pesado lastre
del procedimentalismo, el formalismo y la irresponsabilidad, característicos de la
burocracia, que si en un determinado momento histórico aseguraron la regularidad
y la estabilidad en la prestación de servicios públicos hoy constituyen un lastre en
un entorno cambiante y dinámico. La burocracia instituyó la igualdad y la
universalidad de los servicios pero a un coste creciente que se consideró
ininmantenible con la expansión de la demanda. Lo que hoy exigen los ciudadanos
no es sólo que se cubran ciertas necesidades sino que se haga de la manera más
eficiente y eficaz posible. Al ciudadano, al cliente, no le importa sólo lo que recibe
sino en qué condiciones y con qué recursos, teniendo en cuenta las soluciones
alternativas dentro y fuera del sector público
.
La quiebra del monolitismo, que hemos comentado, es también la quiebra del
monopolio y de la coherencia burocrática. En contrapartida la NGP propone la
fragmentación, que distintas organizaciones compitan por recursos, por servicios y
por clientes. La competencia implica acabar con el viejo principio burocrático de la
singularidad y la no duplicidad de los servicios públicos. En el nuevo modelo los
servicios son atendidos por distintas organizaciones que no tendrán asegurada su
existencia. La competencia implica entrar en el mercado, aunque sea un mercado
limitado o cuasimercado, y en él habrá organizaciones eficientes y triunfadoras y
organizaciones que quedarán en sus márgenes o que tengan que reconvertirse.
Este es al menos el programa que propone la NGP.
Cuestión distinta es que en el ámbito público esto siempre sea factible. Incluso
restringiendo el principio al ámbito de los servicios públicos, una gestión ineficiente
no puede sancionarse con la desaparición de la prestación pública correspondiente,

bien por la inexistencia de proveedores alternativos, bien porque el bien público
exija su mantenimiento aun a costa de algunas ineficiencias.
f)Desmantelar la estructura estatutaria
Uno de los obstáculos más tradicionales y reiterados para una gestión basada en
los resultados es la estructura estatutaria tradicional de los empleados públicos. La
gestión del personal, una de las variables sobre las que más énfasis están poniendo
las nuevas tecnologías, requiere de instrumentos claramente incompatibles con la
función pública. En términos generales al sistema singular de empleo público se
imputa la solidaridad corporativa, que impide la competencia, la falta de ductilidad
para adecuarse a los cambios, la baja motivación laboral, la desincentivación para
el desempeño y la orientación a los medios en vez de a los fines.
Las propuestas de la NGP afectan especialmente a dos aspectos, la estabilidad en el
empleo, extensible habitualmente al puesto de trabajo, y las retribuciones. En
cuanto a éstas, la NGP entiende que la orientación a resultados exige una
traducción en términos retributivos y que las consideraciones de equidad en el
sector público, que implican abanicos salariales reducidos, impide crear los
incentivos adecuados. El principio de que puesto y retribución deben ir unidos
ignora los elementos unidos al desempeño y la motivación. Los incentivos
económicos son una parte sustancial, aunque no única, de los instrumentos para
atraer y retener a las personas más eficientes y motivarlas y deben regirse por
criterios de mercado. Aquello que el mercado valora deben valorarlo los gerentes
públicos, comenzando por los puestos directivos.
La movilidad del personal, entendida esta expresión en sentido amplio, implicaría
tanto la posibilidad de ubicar al personal de acuerdo con las necesidades
organizativas como la permeabilidad entre el sector público y el privado, acabando
con el aislamiento y la entropía del empleo público. Compartir problemas y
experiencias, además de ampliar la capacidad de los empleados, ayudaría a
introducir la deseada orientación hacia el rendimiento. Desde el punto de vista de
los directivos se simplificaría además la gestión de las políticas de personal.
La flexibilidad que la NGP propugna tiene también su traducción en las formas de
contratación del personal. El sector público no tiene que estar atado a formas de
contratación más rígidas, con empleo a tiempo completo, o limitativas, prohibiendo
los subcontratos o las contrataciones externas.
g)Clientelización
La NGP ha traído una nueva visión del usuario de los servicios públicos. La noción
de cliente puesta en circulación por los reformadores implica un cambio radical en
las orientaciones de los servicios públicos. Frente al usuario la Administración se
presenta como poder. Define el bien colectivo, establece las prioridades, regula las
condiciones de acceso, etc. La consideración del ciudadano como un cliente implica
trasmutar esta concepción. El cliente no es alguien sobre el que se ejerza autoridad
sino, muy al contrario, alguien a quien se sirve. El cambio del concepto de usuario
al de cliente significa convertir el servicio público, en el que el interés público se
define a través de las normas del servicio y los criterios profesionales de los
funcionarios, en servicio al público, donde cada ciudadano puede transmitir su
propia visión de la prestación que recibe, de su utilidad y de sus preferencias.
La introducción del concepto de cliente, potencialmente innovador y renovador del
servicio, no se ha hecho sin una cierta polémica acerca de las connotaciones
instrumentales y mercantiles que su uso encierra. Los últimos desarrollos de la
gestión pública han matizado la vertiente más individualista y disgregadora de esta
noción subrayando los aspectos cívicos y de igualdad de derechos propios de la
ciudadanía. En este sentido, elevar al antiguo usuario de los servicios públicos a la

categoría de cliente es promocionarlo a actor, y no simple receptor, de las
actuaciones públicas. El intencionado paralelismo con el consumidor del mercado
quiere subrayar algo más que el intercambio que se produce entre el proveedor y el
receptor del servicio (mercancías por contribución a la financiación). Lo que la idea
del cliente permite superar es la percepción imperfecta que el mercado público
tiene de las preferencias de los ciudadanos. Convertir a los ciudadanos en clientes
significa también dotarlos de relevancia y de poderes sobre los servicios que recibe
(empowerment).
La utilización del término cliente se ha entendido también como un intento de
democratización de los servicios públicos. Considerar a los ciudadanos como
clientes abre la puerta a su participación en la toma de decisiones sobre la
provisión del servicio. En consonancia con este enfoque se pone en circulación una
idea complementaria o, mejor aún, sustitutiva de la vieja noción de la cobertura de
las necesidades que es propia de la sociedad industrial. La sociedad postindustrial
busca en los clientes su satisfacción. Los mejores servicios y la administración más
honrada pueden no conseguir la aceptación y la legitimación a la que aspira si no es
capaz de satisfacer los deseos de sus ciudadanos. La orientación al rendimiento se
verá recompensada si es capaz de producir resultados que valoren los ciudadanos.
Por último, de la idea del cliente a la de la Clientelización. La atención al cliente no
se limita a la prestación puntual de un servicio. La prestación de un servicio debe
verse como una oportunidad abierta para que la administración inicie una relación
duradera con el ciudadano que permite el intercambio de puntos de vista o de
expectativas mutuas. De la relación y el intercambio irá fluyendo un conjunto de
iniciativas que mejorarán el servicio y la satisfacción del ciudadano.
h)Evaluación
Una de las características de la NGP es el desplazamiento de los sistemas de control
tradicionales –fundamentalmente los controles de legalidad y financiero contables-
y su reemplazo por la evaluación. Los sistemas de control persiguen básicamente la
reproducción del sistema, asegurando que las conductas o los procesos no se
desvíen de los estándares establecidos (Olías de Lima, 1995). La evaluación pone el
acento en los resultados de la gestión y buscan medir o ponderar la adecuación
entre éstos y los objetivos perseguidos. Los sistemas tradicionales de control son
primordialmente internos, la evaluación está dirigida hacia el medio externo, si los
resultados de la gestión producen los efectos o impactos deseados (Meny-Thoenig,
1992) y, por tanto, es más adecuada para tomar en consideración las variaciones
del entorno. La búsqueda de la flexibilidad, la adaptabilidad y el cambio, los
grandes retos de la NGP, han hecho de la evaluación un instrumento imprescindible
de las políticas públicas y de la gestión.
Hay que señalar que las finalidades de la evaluación pueden ser múltiples y que su
utilización ha sido ampliamente discutida. Comenzando por lo que la evaluación
tiene de criterio político. Como su propio nombre indica, evaluar es valorar con
arreglo a determinadas normas o criterios, y no es lo mismo tomar en cuenta la
rentabilidad de un servicio, en términos de productividad, que su incidencia social o
su contribución a los valores colectivos.
En cualquier caso, lo cierto es que para la NGP sólo se puede mejorar aquello que
se mide y, en este sentido, la evaluación permite disponer de informaciones
apreciables susceptibles de distintos usos. La evaluación permite conocer desde
cómo se está haciendo o implementando un programa, hasta cuáles son realmente
sus beneficiarios, pasando por el impacto o efecto conseguido.
En el terreno de la evaluación hay que mencionar una aplicación específica en la
gestión de personal: la evaluación del rendimiento de los empleados públicos. Se

trata de un instrumento que relaciona retribuciones y rendimiento. El «desempeño»
de los funcionarios, la manera en que los distintos miembros de una organización
desempeñan su trabajo, es la gran olvidada del régimen estatutario. Pese a
distintos intentos, las organizaciones burocráticas acaban imponiendo el criterio
formal: a puesto igual, retribución igual. Cualquier otra práctica es sospechosa de
favoritismo o arbitrariedad. La evaluación del rendimiento se conecta con un
principio distinto: retribuciones con arreglo al rendimiento. La motivación, la
dedicación, el esfuerzo y la competencia deben ser recompensadas
diferencialmente, evitando la desmotivación característica de los empleados
públicos.
i)Cambiar la cultura
El interés por la cultura de las organizaciones fue poco tenida en cuenta en los
primeros tiempos de la NGP. Si el lema de buena parte de los promotores de la NGP
era que el sistema burocrático era un mal sistema que aprisionaba a gente
honrada, parecía razonable pensar que cambiando el sistema se romperían las
cadenas que impiden «que las cosas funcionen».
La cuestión de los compromisos se relacionaba con los conocimientos -énfasis en la
formación y la información-, con las situaciones –el medio organizativo apropiado-,
y las tareas –el cambio en los roles y las responsabilidades-; las actividades, las
disposiciones y los hábitos mentales se acomodarían a ellos. En la discusión sobre
si los efectos de la organización sobre el individuo son más importantes que los del
individuo sobre el sistema se tendía a conceder prioridad a aquellos.
A principios de los años ochenta un detallado estudio (Lipsky, 1980) puso de
manifiesto cómo el conjunto de prácticas, costumbres y hábitos de servicio,
determinaban tanto lo que el ciudadano recibe, como quién lo recibe y en qué
cantidad. Este estudio vino a documentar alguno de los más serios obstáculos con
que se enfrentaron los renovadores: la reticencia de los funcionarios a asumir
pautas distintas en su trabajo. Tampoco en este caso se puede culpar a los
empleados públicos por sus reservas. Acostumbrado a ver pasar por los puestos
directivos a políticos entusiastas que aportan innovaciones sucesivas y de corto
recorrido (como máximo cuatro años), que no tiene continuidad en sus sucesores,
se previenen contra las decepciones adoptando una postura indiferente y escéptica.
Las innovaciones y los políticos vienen y van, los profesionales aseguran la
continuidad y criterios neutrales en la prestación de servicios.
La otra vertiente de esta cuestión es el precio que hay que pagar por la destrucción
de la cultura de servicios públicos de los funcionarios y los riesgos para la probidad
y los valores éticos que conlleva la introducción de criterios de mercado en el sector
público. La cultura de los empleados públicos puede ser un freno para la
productividad pero también es un compromiso con los valores de la vida colectiva y
con los intereses que, hoy por hoy, representa el estado
1.3. EL MODELO DEL NUEVO SERVICIO PUBLICO.-
La corriente del Nuevo Servicio Público o Neo Institucional dirigido a revalorizar lo
que se conoce como el Servicio Civil de Carrera, el cual guarda una relación
estrecha con el modelo burocrático weberiano, pone especial atención en la
repolitización, la racionalización y el control de la externalización de los servicios
públicos, la participación ciudadana y la ética en la gestión pública.
Las corrientes que podríamos denominar como neoinstitucionales (repolitización,
nueva regulación, participación y ética), a diferencia de las Neo Empresariales, son
claramente minoritarias tanto en el mundo académico como en las bases

conceptuales de las innovaciones en la gestión pública de nuestras
administraciones.
1.3.1. CARACTERÍSTICAS DEL NUEVO SERVICIO PUBLICO.-
Las características mas saltantes del Modelo Neo Institucional que diversos autores
han propuesto estarían vinculadas con lo siguiente:
- Se refuerza el concepto de ciudadanía para que permita la expresión activa de las
opiniones. El concepto de ciudadanía ha de servir para, mediante un discurso
abierto y pluralista, recrear la legitimidad política en la administración pública.
- Se deben reforzar los valores de la cosa pública en los empleados públicos y crear
una cultura administrativa asociada tanto a la eficacia y a la eficiencia como a la
ética en la gestión pública.
- Reconocer nuevos derechos con garantía a los ciudadanos.
- Tener como horizonte la satisfacción del ciudadano en la utilización de los
servicios públicos, así como la simplificación del sistema o procedimiento y tiempo
de acceso al mismo. Aprobar y organizar nuevos servicios públicos, con o sin
externalizaciones.
- Actuar con principios y valores como la universalidad y la igualdad en los servicios
públicos, contrapuestos a los de economicismo y gestión.
- Incrementar la calidad y el número de los servicios públicos.
- Se debe definir claramente qué ámbitos de la gestión pública pueden ser objeto
de externalización (prestación de servicios públicos por organizaciones privadas con
o sin ánimo de lucro) y cuáles no pueden serlo desde la perspectiva de las
necesidades y derechos de los ciudadanos. En el caso de los servicios
externalizados se debe garantizar la dirección, control y evaluación de las
autoridades públicas desde una perspectiva económica, legal y de defensa de los
ciudadanos como receptores de los servicios públicos.
- Concibe a la Administración Pública como la Administración del Espacio Público y
el interés colectivo (que en la óptica Neo Empresarial no existe)
- Entiende que la legitimidad del Estado y del sistema político en general, no
proviene únicamente- de la eficiencia y eficacia del sistema sino de “marcos de
significado” socialmente compartidos, congruentes no solo con la “lógica de la
maximización” sino con la “lógica de lo apropiado”. Es decir que la confianza y la
legitimidad tiene que ver no tanto con los resultados de la acción pública, como con
el proceso por el que se consiguen esos resultados.
Por otra parte, las críticas y problemas asociados a las corrientes neopúblicas son:
- Adoptar como ejes básicos de la gestión pública la igualdad, la participación, la
cultura pública, la regulación y el rígido control de los servicios públicos
externalizados se utiliza como excusa al no lograrse, por déficit técnicos, una
gestión flexible, eficaz y eficiente.
- En el fondo, detrás de la defensa de los valores públicos se encuentran actores
acomodados que tienen como objetivo la supervivencia de un modelo burocrático
que satisface las necesidades particulares de los empleados públicos y no las de la
ciudadanía.

CAPITULO II
LA DISCUSIÓN SOBRE LAS NUEVAS CORRIENTES
Existen muchas diferencias entre ambas corrientes sin embargo, es prudente
mencionar que las dos, mas que opuestas son complementarias. Ambas corrientes
se encuentran actualmente en evolución y están tomando lo mejor de la otra para
incorporarlo en lo que pronto será el gran cuerpo teórico de la Gestión Pública.
Cabe mencionar que gran parte del material expuesto en este capítulo corresponde
a los valiosos portes hechos por Eloisa del Pino en su libro “Los ciudadanos y el
Estado”.
Hechas estas salvedades, mencionaremos algunas de las diferencias entre ambas
corrientes en los elementos esenciales de la Administración Pública:
2.1. EL PAPEL DEL CIUDADANO.-
Para los fines de este trabajo entenderemos a los ciudadanos como a los individuos
que habitan en una comunidad política, que comparten las características
mayoritarias del resto de sus miembros y están sujetos a la jurisdicción de un
determinado gobierno o autoridades. Son además miembros de la comunidad,
parte de un colectivo afectado eventualmente por una política pública o por un
servicio público concreto.
En el enfoque Neo Empresarial la orientación es hacia el cliente sea interno o
externo, es decir que atribuye a los ciudadanos el papel de clientes, contribuyentes
y/o usuarios. Así, existe un doble papel del ciudadano, en función del énfasis
“eficientista” o “contractual” de las reformas administrativas, siendo en el primero
un contribuyente y en el segundo un cliente.
Fruto de esta perspectiva, en la practica de las organizaciones de todo los niveles
de gobierno, han proliferado los estudios de micro-rendimiento relacionados a la
medición de la calidad y satisfacción de los usuarios sobre los servicios públicos,
mas que los estudios de medición del macro-rendimiento, referidos a los resultados
de las políticas respecto al grupo o en la sociedad. Así, estudios sobre la adecuada
atención a los usuarios, la amabilidad de los funcionarios, la comprensión del
lenguaje administrativo, la adecuada presentación de los formularios, la simplicidad
del trámite, los tiempos de espera, la ventanilla única, las cartas de servicio que
impera en muchas administraciones europeas, etc, han sido abundantemente
institucionalizados en muchos países.
En muchos de los países europeos–Italia, Bélgica, Francia, Inglaterra, Portugal o
España entre otras- durante las ultimas dos décadas se ha desterrado
definitivamente el término de administrado y se puso énfasis en estos aspectos de
la ampliación de los derechos propios de los ciudadanos, y actualmente se esta
pasando a poner el énfasis mas en el plano de la frontera que separa las
administraciones de su entorno social.
Esto no quiere decir por cierto, que se haya vuelto irrelevante la protección de los
derechos de los ciudadanos, la racionalidad del diseño orgánico y procedimental, o
el control de la legalidad de gastos y pagos, sino que actualmente todo ello se da
por descontado y su progresivo perfeccionamiento se considera mas o menos
institucionalizado.
En este marco la corriente del Neo Institucionalismo parece haber superado la
concepción limitada del ciudadano en su papel de votante y la idea de la
administración pública como un instrumento aséptico al servicio de la política,

incorporando una visión ampliada de la relación ciudadano-administración que no
se reduce al pago de los impuestos o a la utilización de los servicios públicos, sino
como individuos que se ven afectados por determinadas políticas y como miembro
de la comunidad y se decantan a favor de una ciudadanía implicada y participativa
en los asuntos públicos, propugnando la necesidad de su promoción por parte de
los responsables públicos y desde las instituciones gubernamentales.
Desde la corriente neo institucional se elogia de la corriente neo empresarial el
haber puesto al ciudadano en el centro del debate, pero se desdeña su
preocupación por la democratización de la administración. Los seguidores de esta
corriente señalan que el enfoque neo empresarial mas preocupado por la
productividad y la eficacia, reduce el papel del ciudadano al de usuario de los
servicios, mas que como de participación en las decisiones de la administración.
Otros autores señalan, que el enfoque orientado hacia el cliente es un enfoque
centrado en su “interior”, donde los proveedores de los servicios son quienes
definen los estándares de calidad, los publicitan, y entonces tratan de prestarlos
conforme a su buen entender, donde el usuario no esta implicado en la elección del
criterio o en la expectativa y solo tienen derecho a reclamar si los estándares no
son cumplidos. Dicho de otra forma, donde el sistema depende de la habilidad de la
organización y de sus funcionarios para medir y monitorear la satisfacción del
consumidor y prestar servicios de calidad.
En defensa de la corriente Neo Empresarial, Perlman menciona que el pragmatismo
como fundamento de dicha corriente, es el mundo de la expeditiva respuesta
administrativa no solo ante fenómenos administrativos y burocráticos dados, sino
también ante la reparación de los posibles conflictos públicos. La idea no es operar
las respuestas ciudadanas, sino adelantarse a los reclamos civiles en la gestión
gubernamental.
En la experiencia peruana y consideramos que también en buena parte de la de
América Latina, esto a contribuido al énfasis de los funcionarios mas en los
procesos que en los resultados, por ello en casi todas las instituciones –y mas aún
en los Organismos Públicos Descentralizados (OPDs) por el carácter ya explicado
del Modelo del Principal y Agente-, podemos observar que la mayor parte de los
indicadores estratégicos que miden la gestión se refieren a la realización de
procesos y no de resultados de impacto sobre los requerimientos socales, incluso
considerados dentro de Convenios de Gestión Institucional que tiene su correlato en
sistemas de compensación extraordinarios por cumplimiento.
2.2. EL PAPEL DE LA ADMINISTRACIÓN.-
Frente al enfoque burocrático tradicional demasiado preocupado por el control y los
procedimientos, otro de los elogios de las corrientes Neo empresariales es que ha
conseguido que junto a la gestión interna, exista una nueva preocupación por la
administración abierta, lo que se denomina el street level bureaucracy, orientada a
la innovación en la prestación de servicios, esto es, a optimizar la cantidad, calidad
u oportunidad de los bienes y servicios entregados a los ciudadanos y con lo cual
muchos países europeos han tratado de restaurar la confianza que parece haberse
perdido hacia el estado y las instituciones públicas.
Sin embargo nuevamente la critica de la corriente neo institucionalista se refiere a
que finalmente el papel de la administración pública se reduce al de prestadora de
servicios de calidad, y no a su papel como instrumento central y dinamizador de la
verdadera democratización de las organizaciones públicas y de las relaciones entre
los ciudadanos. Es decir, que se ha querido trasplantar desde los modelos del

sector privado sin una suficiente comprensión de los problemas que afligen al
sector público de países en desarrollo. Frente a esta visión reduccionista, ya nos
había advertido tiempo atrás un estudioso latinoamericano al señalar que: "El
Estado no puede administrarse como una empresa industrial con criterio utilitario e
incierto, sino con criterio jurídico y con sentido político." (Bielsa1
).
Para dar viabilidad a la reforma administrativa debemos valernos de un modelo de
cambio (Egan) que se ocupe de las variables "extrarracionales" de las
organizaciones en cuanto sistemas sociales abiertos que no se encuentran
presentes en las gráficas o en los manuales de la estructura formal, en los
diagramas de procesos o en las máquinas y equipos físicos. Nos referimos a la
parte humana de las instituciones representada por los subsistemas, individual
(estilos personales, conductas e idiosincrasia); social (grupos externos e internos,
camarillas, tribus y facciones); político (ideología; lucha por el poder, el prestigio, la
influencia y el control; intereses creados, territorios, coaliciones, conflictos;
competencia y control por los recursos; y cultural (valores, normas, creencias,
patrones de comportamiento, historia y tradición).
En la tradición de Waldo, quien apoyaba las criticas vertidas por Simon (1946) y
Dahl (1947) a la dicotomía entre política y administración, esta ultima es
considerada como objeto político que forma parte del proceso político, que
interactúa y es responsable de una parte importante del funcionamiento y de la
legitimidad de los gobiernos y del sistema político.
Para los defensores de la corriente neo empresarial, sin embargo no existe tal
dicotomía sino que el pragmatismo que caracteriza a las administraciones públicas
de los Estados Unidos y la mayor parte de países europeos, es el punto de
encuentro entre la eficacia pública y la demanda ciudadana, contrario al formalismo
significo la adherencia rígida a las reglas y normas y, que en términos de gestión,
significa la inmovilidad en aras de la seguridad; el no resolver demandas si estas no
están preconcebidas.
Por ello, para la corriente neo empresarial, desde una perspectiva conceptual, el
concepto de “verdad administrativa” es situacional no trascendente. Pues no
existirían siempre las mismas respuestas ante los eventos ciudadanos. La verdad se
revela en términos de “verdades concretas” y no universales. La verdad se refiere
al modo de procesar demandas ciudadanas en especificas coyunturas y en
condiciones determinadas.
2.3. IMPORTANCIA DE LOS RESULTADOS O DEL PROCESO.-
Una de las principales características de la corriente neo empresarial es su
preocupación por la eficacia y los resultados de la acción pública. El proceso queda
en un segundo plano. Se flexibiliza y se desregulariza para conceder mas
autonomía en la gestión. Es de destacar que este nuevo planteamiento sugiere la
necesidad de que la rigidez y las exigencias jurídicas sean rebajadas en orden a
lograr la eficacia y la flexibilidad necesarias para que la administración pueda
adaptarse a las necesidades de sus clientes.
La mayor flexibilidad que se exige para atender estas necesidades implica además
el incremento de la discrecionalidad entre los empleados públicos en contacto
directo con los ciudadanos, sistemas mas elásticos de gestión de personal, y
unidades organizativas o territoriales mas pequeñas o cercanas. Con el objetivo de
lograr la eficiencia técnico-administrativa en los resultados, las propuestas dentro
del modelo empresarial sugieren utilizar el mecanismo de la descentralización para
1 Bielsa, Rafael. Ciencia de la Administración. Buenos Aires. Roque Depalma Editor 1995.

mejorar la competencia. Sin embargo el objetivo de la descentralización desde la
perspectiva neo institucional es distinto, pues se trata de lograr la participación de
todos los implicados y la de acercar las decisiones a los ciudadanos en un afán
democratizador, incrementando las oportunidades de participación y las
posibilidades de control.
En la experiencia latinoamericana Canto2
señala que el argumento a favor es que la
descentralización fomenta la participación que acerca al ciudadano a las decisiones
públicas, democratizándolas, y con ello mejora el desempeño de las instituciones.
Sin embargo, el argumento en contra es que propicia desigual acceso a los canales
decisorios y con ello al reparto de los bienes públicos. En la primera posición la
participación se constituye en ocasión de superar los déficit de la democracia
representativa, en la segunda se vuelve ocasión de su perversión.
Se argumenta así, que en la transición hacia la descentralización gubernamental,
los nuevos funcionarios buscan dar respuesta a las demandas y reclamos
democráticos, si esto se hace con gobiernos fuertes el reclamo participativo tiende
a la institucionalización, pero cuando el proceso se efectúa sin gobiernos fuertes,
las instancias de deliberación se vuelven instrumentos para la captura de
mecanismos redistributivos por parte de los liderazgos sociales tradicionales de
carácter local.
En algunos estudios se pone de manifiesto que la percepción positiva de los
ciudadanos respecto de la administración pública depende de otros factores no
exclusivamente relacionados con el resultado de los servicios, sino con otros
atributos del proceso, lo que hace afirmar que los ciudadanos no solo se comportan
como consumidores de bienes y servicios sino además de política y políticas,
interesados también en el proceso.
2.4. LOS MECANISMOS PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS
PÚBLICOS.-
Los planteamientos de la relación cliente–administración se pondrían sintetizar de la
siguiente manera: todas las actividades de la administración tienen que tener como
horizonte la satisfacción de sus clientes que pagan a través de los impuestos por los
servicios que reciben. El trato personalizado y cuidadoso a los clientes exige la
detección de sus necesidades particulares y la posibilidad de que puedan elegir
entre un abanico mas o menos amplio de servicios, es decir, que exista la
oportunidad de salida, cuando no estén satisfechos con las contraprestaciones que
reciben por parte de la administración pública.
Las corrientes neo empresariales dejan claro que cuando se refiere a la necesidad
de integrar a los clientes y sus ideas de como tienen que ser los servicios se esta
hablando del nivel operativo mas inmediato en que la administración se relaciona
con los ciudadanos y no de otro nivel superior de políticas publicas. Ello excluiría
otros roles desempeñados por el ciudadano y por la administración, así como otras
peculiaridades que describirían una relación mas amplia entre ambos. En la
práctica, sin embargo, aun existe confusión sobre el plano en que se encuentran los
principios de imparcialidad, igualdad, neutralidad y confidencialidad, sí en el de las
garantías o en el de la calidad de los servicios.
2 Manuel Canto Chac, Participación ciudadana y reforma del Estado: ¿El gobierno hace a la participación
o la participación hace al gobierno? IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y
de la Administración Pública, España 2004.

La corriente Neo empresarial introduce una perspectiva de mercado en la
prestación de servicios y, en este marco, acude a practicas y principios propios del
sector privado por entender que responden a los objetivos de eficacia y calidad. En
este sentido introduce el principio de competencia entre las propias organizaciones
públicas o con otras privadas, la creación de mercados internos, recurre a la
privatización o a formulas organizativas temporales y con mayor autonomía,
produciéndose en ocasiones una difuminación entre las fronteras del sector público
y privado.
Para esta corriente, el concepto de interés público es demasiado arcaico, no existe
o es irrelevante a la hora de la adopción de decisiones que en realidad se basan en
el propio interés particular del individuo.
Por otra parte, en América Latina, el tipo de estrategias que propugna la corriente
neo empresarial aplicadas con el personal no contribuyó a generar más
racionalidad, ni eficiencia. La desvalorización sistemática de la función pública, la
atmósfera permanente de cortes, los criterios arbitrarios utilizados para realizarlos,
la reducción del tema con frecuencia a una cuestión de ahorros presupuestarios
crearon un clima en que “activos intangibles” a los que se da crecientemente una
importancia fundamental en el rendimiento, como las expectativas de carrera, el
orgullo por el trabajo desempeñado, la lealtad con la organización, y la idea de
servicio a la comunidad fueron fuertemente dañados. Se destruyó la moral de
trabajo, se creó una situación de incertidumbre continua, se minimizaron los
incentivos no materiales
Para las corrientes neo institucionales, por el contrario, corresponde a las
instituciones gubernamentales conseguir que el interés público predomine en las
soluciones y que los procesos que conducen a estas soluciones sean desarrollados
respetando las normas democráticas con justicia y equidad. Se considera además,
que el papel de los funcionarios no es neutral y que son ellos los que deben ayudar
a los ciudadanos a definir el interés público que es el que debe guiar la adopción de
decisiones.
En otro sentido, la propuesta Neo Empresarial señala mas bien, que las funciones
extensivas de la planeación, la programación y el control que desarrollaba el Estado
de manera vertical en la sociedad y la economía, se han reconsiderado no en
cuanto a su utilidad técnica, sino tomando en consideración a las acciones
reivindicativas de los grupos ciudadanos, y frente a los valores progubernamentales
y las políticas intervencionistas, se han enarbolado la importancia de las libertades
económicas para que los mercados tengan un lugar efectivo en los procesos
económicos y distributivos. Esto no es negativo, ya que con relación a su alcance,
la administración pública sobredimensionada se ha depurado desde el momento
que en la economía de mercado hay otros centros de acción que reclaman un sitio
en los procesos de intercambio.
Su alcance inconmensurable da paso a la valoración de los recursos y a las
expectativas de la sociedad para reformular las políticas intervencionistas. No es
casual que el repliegue del Estado en la economía sea al mismo tiempo la base para
ubicar las políticas de apertura, privatización, desregulación y simplificación
administrativa. Dichas políticas se han aplicado bajo el esquema valorativo y
político de más sociedad y menos Estado, lo cual implica que la administración
pública tenga que revisar su radio de acción3
.
3 Ricardo Uvalle Berrones, La administración pública y la institucionalización democrática del poder
público. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública,
España, 2004

Hay pues un vínculo estrecho entre libertades económicas y procesos de
competencia en cuanto binomio que fortalece a la economía de mercado. Desde el
ángulo político, las personas libres deben tener a la vez derechos políticos no como
una formalidad, sino como elemento consecuente de que tanto la vida civil como la
vida política, se integra por personas que tienen reconocidos los derechos
fundamentales que en el mundo moderno son irrenunciables para dar sustento a la
sociedad civil y el Estado de derecho4
.
2.5. CAMBIO EN LOS VALORES PRIORITARIOS.-
El enfoque legal jurídico hacia énfasis en el principio de legalidad, y en el contenido
jurídico de los derechos y los deberes del conjunto de los administrados y
subrayaba el papel de la administración como garante de la seguridad jurídica, de
la equidad, la uniformidad, la objetividad y el interés general. Una parte de la
literatura recoge el impacto de las reformas que durante las ultimas décadas han
tenido lugar en los diferentes países. La mayor parte de estos trabajos se
preocupan por señalar la modificación del modelo weberiano de administración y
advierten sobre el riesgo de la pérdida de parte del sistema de garantías que el
mismo proporcionaba a los ciudadanos.
En la mayor parte de los intercambios con la administración pública, la perspectiva
que hoy prima en la acción pública no es ya la unilateral, la de quienes dirigen el
proceso, que ha sido la tradicional. Los propios ciudadanos rechazan la imagen de
sujetos pasivos, son mas exigentes y tienen demandas y expectativas de todo tipo
hacia la administración pública.
En la administración publica la opción de “voz” tal como es descrita por Hirschman
es mucho mas relevante que en el sector privado donde la opción “salida” es el
mecanismo habitual de presión que utilizan los clientes para conseguir la mejora de
la calidad de los servicios que reciben. Tal opción es ficticia en la mayor parte de las
relaciones entre la administración y los ciudadanos, pues existen pocas alternativas
reales donde elegir y la posibilidad de huir al mercado no es factible con todas las
garantías para todos los ciudadanos.
En ese sentido la corriente Neo Empresarial estaría favoreciendo, por el contrario,
la opción “salida” recurriendo a mecanismos de mercado frente a la “voz” que es la
base de la democracia poniendo énfasis, así, en los intereses particulares de los
clientes en vez de en la idea del interés general. Para algunos autores esto deja la
interrogante, de en que medida esto erosiona el espíritu colectivo si los ciudadanos
se comunican mas con el gobierno que entre ellos.
Debe reconocerse que incluso en muchos países que han aplicado la corriente Neo
Empresarial, faltan, sin duda, hábitos participativos, imperando entre la
Administración y los ciudadanos una estrategia de desconfianza. Desconfianza que
4 “Nada distingue con más claridad las condiciones de un país libre de las que rigen en un país bajo un
gobierno arbitrario que la observancia, en aquél, de los grandes principios conocidos bajo la expresión
Estado de Derecho. Despojada de todo su tecnicismo, significa que el Estado está sometido en todas sus
acciones a normas fijas y conocidas de antemano; normas que permiten a cada uno prever con
suficiente certidumbre cómo usará la autoridad en cada circunstancia sus poderes coercitivos, y disponer
los propios asuntos individuales sobre la base de este conocimiento…dentro de las reglas del juego
conocidas, el individuo es libre para procurarse sus fines y deseos personales, seguro de que los poderes
del Estado no se usarán deliberadamente para frustrar sus deseos”. Hayek A. Friedrich, Camino de
servidumbre, pp. 103-104.

se refleja en la misma formación de la función pública, con referencias a aspectos
técnicos, jurídicos, etc, pero no a la formación para la participación, para el trabajo
cooperativo con la ciudadanía a la que sirve y se debe servir en colaboración con
ella.
Cabe en nuestro análisis las preguntas, acerca de nuestros procesos actuales de
profesionalización del empleo y en general todas la reformas de Modernización del
Estado, que matiz es el que se está desarrollando en nuestros países, que
elementos toman de cada corriente y si este matiz es el que desean nuestros
ciudadanos.

CAPITULO III
EL NUEVO LIDERAZGO PROFESIONAL
EN LA GESTIÓN PUBLICA
El servicio público es anterior incluso a la definición de la función pública como tal,
y se asocia a la realización de acciones a favor o en beneficio del Trono, del
Soberano o de la Corona. Existe un premio o recompensa “moral” en el solo
desempeño del cargo y se reconoce un honor implícito en haber sido seleccionado
para actuar en nombre de las instituciones nacionales. Ser funcionario público es
ser un servidor del Estado, pero al mismo tiempo un representante suyo y esta
importancia se distribuye desde los ministros y altos funcionarios hasta los
responsables de funciones locales o menores y así, el ujier o portapliegos, el
empleado de ventanilla, el cartero, la maestra, el policía o el jefe de una estación
local de tren sienten y expresan el orgullo de personificar y encarnar a su nivel la
autoridad y presencia del poder central.
Ciertamente, a tenor de los tratadistas y de los estudios históricos, los valores
sobre los que se construye la administración pública tradicional resultan
inseparables de la naturaleza de la gestión política y del peso específico que una
sociedad dada concede a las instituciones.
Es durante el siglo XIX que emergen y se afincan ejemplos distintos de
administración pública y que se inicia la especialización del servicio civil o
funcionariado de carrera como distinto del funcionariado político, particularmente
en Francia, Alemania e Inglaterra. En todos estos casos, un servicio civil que nacía
clientelista e incluso nepotista, tempranamente se autonomiza y evoluciona hacia
su “profesionalización”, conservando una fuerte ligazón con el principio de lealtad,
al que se unirán los de veracidad e integridad personal y con el desarrollo de la
noción de “representación” en la medida que el funcionario no se representa a sí
mismo sino, según los casos, a quien lo nombró o a quien lo eligió.5
La complejidad de los tiempos actuales exige la incorporación en la Administración
Pública de lideres que puedan manejar los cambios que la sociedad demanda.
Como bien manifiesta el Profesor Barzelay: El liderazgo ejecutivo es un elemento
central que afecta al papel de los gestores públicos: aquí el debate se centra en el
papel que deben desempañar en el desarrollo de las políticas públicas y en sus
fronteras con el sistema burocrático. Pero también interesa la responsabilidad del
ejecutivo para anticiparse al futuro6
.
Pasaremos a ver los rasgos mas actuales que caracteriza al funcionario público en
el Perú, para ver luego que es lo que se necesita a la luz de la evidencia y de las
corrientes actuales señaladas en los capítulos anteriores.
3.1. CONTEXTO DE DESARROLLO DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS.-
Dejando de lado al funcionario político, que normalmente es el que procede de
elección directa o el que es nombrado de manera temporal en cargos de confianza,
la atención se centra en el funcionario de carrera, que debería ejercer la
representación de la ciudadanía y velar por sus intereses. El paso del tiempo, la
5 Ramírez, Julio Sergio Ph.D. “El papel de la ética en el servicio civil de carrera”. Harvard Institute for
International Development.
6 Michael Barzelay, The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue, Berkeley:
University of California Press, 2001; y Barzelay, "The New Public Management: A Bibliographic Essay for
Latin American (and other) Scholars," International Public Management Journal, Vol. 3, 2001

Liderazgo en la función publica

Liderazgo en la función publica

Recomendados

Recomendados

Más contenido relacionado

La actualidad más candente

La actualidad más candente (20)

Similar a Liderazgo en la función publica

Similar a Liderazgo en la función publica (20)

Más de Osvaldo Toscano ILTEC

Más de Osvaldo Toscano ILTEC (20)

Liderazgo en la función publica