Traducción de articulo referente a políticas alimentarias de México y programas de salud.

1. UNIVERSIDAD AUTONOMA DE TAMAULIPAS
Lic. Nutrición
Economía y política alimentaria
POLITICA ALIMENTARIA
MTRA. ROCIO M. URESTI MARTIN
Alumnos.
Cristian Larry Chávez Reyes
María Teresa Gallegos Saldaña
Olga Lilia Alfaro Zapata
Andrea Martínez Zapata

2. ELSEVIER Política Alimentaria
Volumen 31, Número 4, agosto de 2006, páginas 313-327
¿Qué podemos aprender de las anteriores políticas de
estabilización de precios y de la reforma del mercado en
México?
En este documento se analiza la experiencia adquirida con las
reformas de política en el sector del maíz en México, a partir de los
años ochenta, con especial referencia a los impactos en la
variabilidad de precios. Analiza la transición de México de las
políticas anteriores de estabilización de precios bajo una empresa
de comercio estatal a las reformas de mercado implementadas
durante los años noventa. La naturaleza, el alcance y los costos
para los productores y consumidores de las políticas del maíz se
discuten tanto para los períodos previos a la reforma como para los
períodos de reforma. Aunque se han introducido reformas de amplio
alcance, los impactos sobre la eficienciay los desembolsos fiscales
han sido menores de lo esperado.
Introducción
Después de las reformas desde la década de 1980 en México, el
papel del gobierno en los mercados agrícolas ha cambiado
sustancialmente. Los legisladores esperaban que el paso hacia una
economíaagrícolabasada en el mercado produjera ganancias en la
eficiencia al vincular los precios internos con los precios
internacionales, tendría impactos distributivos positivos al reducir los
precios enfrentados por los consumidores y liberaría recursos
públicos encerrados en costosos programas de subsidios A los
productores y consumidores de productos agrícolas. La evidencia
reciente sugiere, sin embargo, que la reforma del mercado no ha
tenido los impactos esperados,en parte debido a la naturaleza de la
nueva mezcla de políticas,y en parte debido a la manera en que las
nuevas políticas se han implementado.

3. Este artículo se centra en el maíz, el producto más importante de
México, y en los impactos de las políticas sobre los niveles y la
variabilidad de precios en la era de la reforma. Primero analiza la
transición de México de las políticas pasadas de estabilización de
precios bajo CONASUPO1 - una típica empresade comercio estatal
con intervenciones omnipresentes en todo el mercado - a las
reformas de mercado implementadas a principios de los 90 en un
contexto de liberalización comercial bajo el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte NAFTA). El documento examina
primero la naturaleza, el alcance y los costos de las políticas de
apoyo al maíz en ambos períodos y analiza su impacto en los
niveles de precios y volatilidad de los productores y los
consumidores.A continuación presento estimaciones de beneficios
y costos a productores y consumidores como resultado de estas
políticas, distinguiendo entre beneficios de transferencia y
beneficios de riesgo directamente atribuibles a cambios en la
variabilidad de precios.La última seccióndel documento resume las
lecciones clave del análisis, con la esperanza de que puedan ser de
utilidad para los formuladores de políticas en México y en otros
países en desarrollo, quienes pueden seguir orientaciones políticas
similares.
Importancia del maíz en los niveles generales de apoyo
gubernamental a la agricultura
A lo largo de la historia posrevolucionaria de México, los gobiernos
han expresado su compromiso de apoyara los productores de maíz
en su mayoría pobres, subsidiando la producción y los
consumidores de maíz, subsidiando el consumo. Los gobiernos
también han tratado de proporcionar seguridad de precios en el
momento de la siembra y de reducir las variaciones anuales de los
precios del maíz (Levy y van Wijnbergen, 1992a; Larson, 1993).
El maíz sigue siendo el cultivo más protegido en México, y también
el más costoso en términos de subsidios. Antes de las grandes
reformas de política que tuvieron lugar a principios de los años
noventa, el apoyo gubernamental al maíz representó el 77% del
apoyo anual total del gobierno mexicano a la agricultura. Aunque
hoy en día la parte del maíz ha caído a una quinta parte del total del

4. apoyo gubernamental a la agricultura, su cuota sigue siendo la más
grande de todos los productos agrícolas y ganaderos, y las
transferencias monetarias han permanecido aproximadamente
iguales a las de la era CONASUPO. US $ 1.1 mil millones por año
(Rosenzweig-Pichardo, 2003).
Políticas de estabilización de precios del maíz mexicano en la era
CONASUPO
Desde su creación a mediados de la década de 1960,CONASUPO,
una de las empresas paraestatales de comercialización de
alimentos, jugó un papel clave en las políticas agrícolas mexicanas,
dando forma a la producción de alimentos, el consumo y los
ingresos rurales. CONASUPO apoyó los ingresos de los
productores estableciendocupos de importación para el maíz, entre
otros productos básicos, y aplicando un precio pan-mexicano
obligatorio para los productores, un precio que pudo mantener al
intervenir directamente en la elaboración, almacenamiento y
distribución. Un precio garantizado anunciado al comienzo de cada
temporada de cultivo garantizó a los agricultores un precio más alto
y estable que el precio internacional (Levy y van Wijnbergen,1992a,
Larson, 1993, Banco Mundial, 2000, Yúnez Naude, 2002b). Los
agricultores de las áreas de regadío con rendimientos mucho más
altos recibieron la mayoría de los beneficios de los apoyos de los
precios de CONASUPO. Sólo 0,32 dólares de cada dólar de
subsidio llegaron a los agricultores de subsistencia en zonas de
secano (Levy y van Wijnbergen, 1992b).
CONASUPO manejó 'bajos' precios al consumidor a través de
controles deLa nueva combinaciónde políticas y, en parte, debido a
la forma en que se han aplicado las nuevas políticas.
Este artículo se centra en el maíz, el producto más importante de
México, y en los impactos de las políticas sobre los niveles y la
variabilidad de precios en la era de la reforma. Primero analiza la
transición de México de las políticas pasadas de estabilización de
precios bajo CONASUPO1 - una típica empresade comercio estatal
con intervenciones omnipresentes en todo el mercado - a las

5. reformas de mercado implementadas a principios de los 90 en un
contexto de liberalización comercial bajo el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte NAFTA). El documento examina
primero la naturaleza, el alcance y los costos de las políticas de
apoyo al maíz en ambos períodos y analiza su impacto en los
niveles de precios y volatilidad de los productores y los
consumidores.A continuación presento estimaciones de beneficios
y costos a productores y consumidores como resultado de estas
políticas, distinguiendo entre beneficios de transferencia y
beneficios de riesgo directamente atribuibles a cambios en la
variabilidad de precios.La última seccióndel documento resume las
lecciones clave del análisis, con la esperanza de que puedan ser de
utilidad para los formuladores de políticas en México y en otros
países en desarrollo, quienes pueden seguir orientaciones políticas
similares.
Importancia del maíz en los niveles generales de apoyo
gubernamental a la agricultura
A lo largo de la historia posrevolucionaria de México, los gobiernos
han expresado su compromiso de apoyara los productores de maíz
en su mayoría pobres, subsidiando la producción y los
consumidores de maíz, subsidiando el consumo. Los gobiernos
también han tratado de proporcionar seguridad de precios en el
momento de la siembra y de reducir las variaciones anuales de los
precios del maíz (Levy y van Wijnbergen, 1992a; Larson, 1993).
El maíz sigue siendo el cultivo más protegido en México, y también
el más costoso en términos de subsidios. Antes de las grandes
reformas de política que tuvieron lugar a principios de los años
noventa, el apoyo gubernamental al maíz representó el 77% del
apoyo anual total del gobierno mexicano a la agricultura. Aunque
hoy en día la parte del maíz ha caído a una quinta parte del total del
apoyo gubernamental a la agricultura, su cuota sigue siendo la más
grande de todos los productos agrícolas y ganaderos, y las
transferencias monetarias han permanecido aproximadamente
iguales a las de la era CONASUPO. US $ 1.1 mil millones por año
(Rosenzweig-Pichardo, 2003).

6. Políticas de estabilización de precios del maíz mexicano en la
era CONASUPO
Desde su creación a mediados de la década de 1960,CONASUPO,
una de las empresas paraestatales de comercialización de
alimentos, jugó un papel clave en las políticas agrícolas mexicanas,
dando forma a la producción de alimentos, el consumo y los
ingresos rurales. CONASUPO apoyó los ingresos de los
productores estableciendocupos de importación para el maíz, entre
otros productos básicos, y aplicando un precio pan-mexicano
obligatorio para los productores, un precio que pudo mantener al
intervenir directamente en la elaboración, almacenamiento y
distribución. Un precio garantizado anunciado al comienzo de cada
temporada de cultivo garantizó a los agricultores un precio más alto
y estable que el precio internacional (Levy y van Wijnbergen,1992a,
Larson, 1993, Banco Mundial, 2000, Yúnez Naude, 2002b). Los
agricultores de las áreas de regadío con rendimientos mucho más
altos recibieron la mayoría de los beneficios de los apoyos de los
precios de CONASUPO. Sólo 0,32 dólares de cada dólar de
subsidio llegaron a los agricultores de subsistencia en zonas de
secano (Levy y van Wijnbergen, 1992b).
CONASUPO manejó precios de consumo "bajos" a través de
controles a las importaciones, operación de filiales que procesaban
maíz en harina, a través de tiendas minoristas en áreas urbanas y
rurales que vendían maíz a precios subsidiados y por ventas de
maíz subsidiado a fabricantes de tortillas y harina de maíz, Que
podríavender estos productos al precio oficial "bajo" (Yúnez-Naude,
2002a). Los subsidios al maíz vendido a molineros que oscilaban
entre el 30% a principios de los años ochenta, se habían reducido al
3% a principios de los noventa (Appendini, 2001). Sin embargo, el
sistema de apoyo a los consumidores operaba principalmente en
zonas urbanas, donde los consumidores se enfrentaban a precios
inferiores al precio mundial. En cambio, los consumidores rurales
obtuvieron la mayor parte de su maíz al precio al productor. Por lo
tanto, los consumidoresrurales pagaban los beneficios transferidos
a los productoresa través de precios más altos, en forma de precios
más altos de los alimentos y por los contribuyentes (Larson, 1993).

7. De hecho, Levy y van Wijnbergen (1992b) muestran que los altos
precios de los productores durante la era CONASUPO
contribuyeron casi seguramente a aliviar la pobreza rural.
Las intervenciones de CONASUPO también dieron como resultado
centros de producción mal ubicados porque estimulaban la
producción independientemente de los costos de transporte.2 La
mala ubicación de la producción y el impacto negativo que las
intervenciones de CONASUPO tuvieron en el desarrollo de
instituciones privadas de mercadeo que fueron dominadas por la
abrumadora presencia en la La cadena de comercialización,
traducido en altos costos de comercialización que todavía hoy en
día es omnipresente. Como resultado del legado de CONASUPO,
las instituciones funcionales de mercadeo (sistemas de información,
estándares privados, mercados a futuro, etc.) todavía están en gran
parte ausentes.3
Desde comienzos de los años ochenta, México ha pasado a una
orientación de mercado con una disminución de la intervención
estatal directa. Varios factores contribuyeron a la necesidad de
iniciar el desmantelamiento de CONASUPO a principios de los años
noventa: (i) El costo fiscal de la agencia era insostenible (US $ 327
millones en 1989); (Ii) se produjo una presión creciente por la
inminente firma del TLCAN, en virtud de la cual no se podía
mantener el sistema de precios garantizados; (Iii) hubo corrupción
sistémica en la agencia; Y iv) la investigación, sobre todo la
realizada por Levy y van Wijnbergen (1992a), mostró que las
políticas de apoyo a los productores de la agencia beneficiaron
principalmente a los grandes agricultores comerciales y gravaron a
los pobres rurales y que sus subsidios generales a los
consumidores urbanos se derramaron A sectores de la sociedad
que no necesitaban el subsidio. De hecho, el argumento clave para
abrir el comercio del maíz era que mantener el precio del maíz por
encima del precio mundial probablemente tuviera efectos
distributivos negativos debido a que muchos productores de
subsistencia y todos los trabajadores sin tierra son compradores
netos (Levy y van Wijnbergen, 1992a).

8. A partir de los años 80, las intervenciones de CONASUPO fueron
drásticamente reducidas, y en 1991, se limitaron a frijoles y maíz.
La privatización del almacenamiento iniciada a principios de los
años noventa también se completó en 1999. La decisión del
gobierno de abolir el programa indirecto de subsidios a la tortilla en
diciembre de 1998 significó la liquidación total de CONASUPO, ya
que ya no había razón para que CONASUPO proporcionara maíz
subsidiado A procesadores de maíz, o para almacenar e importar
maíz con este fin (Yúnez-Naude, 2002b, Banco Mundial, 2000).
Políticas de estabilización de preciospara el maíz mexicano en
la era del NAFTA
Después del acuerdo del TLCAN, el gobierno mexicano logró
eliminar el comercio estatal en la agricultura, mientras que
reestructuró el apoyo gubernamental a los agricultores de manera
que evitó una significativa oposición política. El éxito de estas
reformas ha sido gracias, en gran parte, al hecho de que el gobierno
implementó una serie de políticas de transición que evitaron una
fuerte caída de los ingresos de los productores agrícolas,
beneficiaron a los agricultores de subsistencia y garantizaron
suficientes suministros domésticos (Yúnez-Naude , 2002a).
Los principales programas de apoyo a los productores de maíz en
México son gestionados por una nueva agencia estatal llamada
ASERCA, creada en 1991. Aunque ASERCA interviene de manera
importante en el mercado interno de maíz y otros cultivos, no
compra ni almacena productos agrícolas, como CONASUPO
(Yúnez-Naude, 2002b). Las intervenciones clave del gobierno
mexicano que brindan apoyo a los productores de maíz son de
cuatro tipos: (i) intervenciones comerciales asociadas con la
integración gradual de los mercados norteamericanos; Ii)
subvenciones a la comercialización destinadas a compensar a los
productores de las zonas remotas durante la transición de los
precios panterritoriales a los mercados libres; (Iii) subsidios e
información de mercado para la gestión del riesgo de precios; Y (iv)
pagos por hectárea bajo un programa llamado PROCAMPO. Cada
una de estas políticas se discute a continuación.

9. El nuevo régimen de importación de maíz en el marco del
TLCAN
En virtud del TLCAN, México convirtió su régimen de licencias de
importación de maíz de los Estados Unidos y Canadá a un
contingente arancelario transitorio. La cuota libre de impuestos,
fijada inicialmente en 2,5 millones de toneladas, crecerá al 3% anual
durante los 15 años en que las tarifas están vigentes. El arancel ad
valorem aplicable a las importaciones que excedan los contingentes
se reducirá de 215% en 1994 a 0% para 2008. México puede
adoptar un régimen de liberalización de cuotas más agresivo si lo
desea (Larson, 1993; Nadal, 2000).
Administrada por ASERCA, la cuota libre de impuestos se ha
determinado en la práctica sobre la base de las necesidades de la
industria y ha superado los requisitos mínimos del TLCAN en hasta
2,4 millones de toneladas. Las licencias son asignadas por el
gobierno de manera discrecional, pero generalmente se otorgan a
las empresas basándose en su capacidad de procesamiento y
capacidad de documentar las compras de maíz nacional (World
Bank, 2000) .5
El sistema de cuotas bajo el TLCAN ha tenido importantes efectos
en el funcionamiento de los mercados de maíz de México. Aunque
ha alentado las importaciones por parte del sector privado, también
ha frustrado su desarrollo de varias maneras y ha aumentado los
riesgos para los productores debido a la incertidumbre sobre la
administración de la cuota (Banco Mundial, 2000).
Mecanismos directos de apoyo al mercado para los productores de
maíz bajo ASERCA
Todos los programas de apoyo a la comercialización de ASERCA
representan el 16% del presupuesto agrícola de México, con un
costo de US $ 570 millones en 2003. Ese año, el 58% del
presupuesto de ASERCA se destinó al apoyo directo a los precios
(ASERCA, 2004a).

10. Los apoyos directos de ASERCA para el maíz se iniciaron en 19966
y actualmente se utilizan para hacer competitivo el maíz producido
en el país, particularmente en zonas distantes, frente a las
importaciones. ASERCA interviene con el apoyo directo de precios
siempre que el precio de mercado de una mercancía determinada
sea inferior a un "precio de referencia de importación" determinado
durante la campaña anterior.
Hasta 2000,el subsidio fue subastado a compradores privados para
compensarlos por los altos costos de comercialización local, a
cambio de su compromiso de comprar un volumen específico de
producción nacional a un "precio contractual" negociado con los
productores. El pago a los compradores consistió en la diferencia
entre el "precio contractual" y el "precio de indiferencia" definido
para cada región productora, definido como el "precio de referencia
de importación" de ASERCA ajustado por los costos de transporte,
manipulación y almacenamiento.
El mecanismo de apoyo directo a los precios ha cambiado desde
2001 debido al hecho de que el esquema anterior fue criticado cada
vez más, esencialmente porque algunos grandes compradores
recibieron niveles de subsidios demasiado altos con respecto a los
costos de comercialización prevalecientes y porque era difícil
Garantizar que el "precio contractual" negociado se pagó
efectivamente al productor. Además, el plan impedía que los
productores participaran en la comercialización (almacenamiento y
transporte). Por lo tanto, desde 2001, el apoyo a los precios se da
directamente a los productores, basado en la diferencia entre un
"ingreso objetivo" por tonelada y el precio promedio de mercado
estimado por ASERCA para cada región al principio de cada ciclo
de cultivo (Rosenzweig-Pichardo, 2003) DOF, 2003). De 2001 a
2003, en promedio, un tercio de la producción nacional de maíz ha
recibido el apoyo directo de ASERCA, a una tasa media de 32
dólares por tonelada (Cuadro 1). Para 2004, los pagos de apoyo
directo a los productores variaron entre US $ 9 y US $ 27 por
tonelada, dependiendo del precio de mercado previsto para la
región (ASERCA, 2004a) 7.

11. Tabla1. El apoyo directo de ASERCA a los productores de maíz
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Apoyo
(Millones US
$)
8,2 115,2 78,0 39,1 87,3 220,6 137,4 95,2
US$/tonelada 34,4 37,6 44,6 28,4 30,3 34,9 35,7 26,6
% producción
cubierta
1 17 9 8 17 40 30 29
Fuente: ASERCA (2003, 2004a).
La tendencia general es hacia el aumento de las intervenciones y
mayores costos, sin estrategia de salida. Aunque el método de
otorgar subsidios a los productores de maíz es ahora diferente al de
CONASUPO y menos distorsionador, la participación del mercado
de maíz afectado por subsidios ha cambiado poco.
Si bien las subvenciones a la comercialización directa aumentan los
precios al productor, la incertidumbre asociada con el nivel, el
calendario y la distribución geográfica de las subvenciones a la
comercialización puede reducir el precio que las empresas están
dispuestas a pagar en la cosecha e impide los incentivos para el
almacenamiento privado. Por ejemplo, los compradores que
pretendenmantener inventarios y que anticipen futuros subsidios de
comercialización reducirán el precio que ofrecen a los productores
actuales. Y dado que la cosecha se produce en diferentes épocas
del año, los precios ofrecidos en un estado estarán deprimidos,
siempre y cuando las empresas crean que el gobierno podría
subsidiar la próxima cosechaen otro estado. Además,debido a que
estas subvenciones proporcionan una mayor asistencia a las
regiones productoras que están lejos de los centros de consumo,
reducen los incentivos para ajustarse a los niveles de producción
sostenibles bajo el libre comercio (Banco Mundial, 2000).

12. Mecanismos de apoyo a la gestión del riesgo de precios para
los productores de maíz bajo ASERCA
Desde 1996, ASERCA ha apoyado la gestión del riesgo de precios
para los cultivos básicos, como los contratos a plazo y las
operaciones de cobertura. En 2003, el apoyo a la gestión del riesgo
de precios representó el 9% del presupuesto de apoyo a la
comercialización de ASERCA (ASERCA, 2004a).
ASERCA actúa como intermediario entre Nacional Financiera
(Nafinsa), un banco estatal que realiza las operaciones de
cobertura, por un lado, y los productores participantes,
organizaciones de productores y compradores, por el otro. Recibe
solicitudes de cobertura a través de sus oficinas regionales, las
agrega y las canaliza diariamente a Nafinsa.
Estos contratos establecen un producto específico / calidad,
volumen, precio (o fórmula para fijar el precio), lugar y fecha de
entrega. Los contratos especifican que el precio no puede ser
inferior al precio establecido por el programa de precios de
comercialización directa (Banco Mundial, 2000).
Las opciones de venta son especialmente atractivas para los
productores, ya que limitan el riesgo al proporcionar un piso de
precios, mientras que permiten a los productores aprovechar
cuando los precios aumentan. Debido a que las opciones de
compra y venta ofrecen un seguro de precios, implican el pago de
una prima. ASERCA subsidia el 50% del costo de la compra de las
opciones de compra y venta basadas en el dólar. Los productores
pueden elegir cuándo vender sus opciones (Banco Mundial, 2000).

13. Los volúmenes de la producción nacional de maíz cubiertos han
aumentado desde la implementación del programa. En 1998 el
programa de cobertura de ASERCA cubrió alrededor del 1% de la
cosechade maíz; En 2001 cubrió el 5%, y en 2002 y 2003 cubrió el
18%. En general, la cobertura limitada del programa de cobertura
de ASERCA puede explicarse por la existencia de apoyo de
marketing directo. Dado que las regiones cubiertas por el programa
son las mismas regiones que reciben la mayor parte del apoyo a la
comercialización directa, los productores de esas regiones saben
que pueden vender a un precio atractivo y garantizado y tienen
pocos incentivos para participar. Los subsidios para la gestión del
riesgo de precios han beneficiado sobre todo a los grandes
productores, los principales usuarios de estos instrumentos (Banco
Mundial, 2000; ASERCA, 2003).
PROCAMPO
En noviembre de 1993, los pagos por hectárea a los agricultores
reemplazaron los precios garantizados para el maíz y otros cultivos
básicos en México, bajo un nuevo programa llamado PROCAMPO.
El PROCAMPO se implementó como medida de apoyo transitorio
(15 años), disociada 8, para compensar a los agricultores por los
efectos adversos anticipados de las reformas del TLCAN;
Específicamente, ayudar a los productores a ajustarse a la
eliminación de los precios garantizados de los granos básicos y las
oleaginosas (De Ferranti et al., 2005). De hecho, dado que los
pagos se realizan ya sea que los agricultores vendan o no, y dado
que la mayoría de los productores son compradores netos, la
mayoría de los registrados en PROCAMPO nunca habían recibido
apoyos gubernamentales, mucho menos se beneficiaron de los
precios garantizados de CONASUPO.

14. PROCAMPO es el programa de apoyo más caro de México para los
agricultores. Los pagos del programa asumieron el 35% del
presupuesto agrícola total de México, al costo de US $ 1.300
millones en 2003.Tres cuartas partes de los pagos de PROCAMPO
se asignan a aproximadamente 2.2 millones de productores de
maíz. A los productoresde menos de 5 hectáreas, a 80 dólares por
hectárea para los productores de más de 5 hectáreas ya los 93
dólares por hectárea, los pagos a la mayoría de los productores de
maíz ascienden a unos 400 dólares anuales y representan, en
promedio,un quinto de los Los ingresos de los productores de maíz
lluvioso, que constituyen el 88% de los beneficiarios de maíz de
PROCAMPO. En las áreas de maíz irrigado, los pagos contribuyen
al 8% del ingreso del maíz (Rosenzweig-Pichardo, 2003; Vega-
Valdivia y Ramírez-Moreno, 2004; SAGARPA-SIAP, 2004;
ASERCA,2004b).En su estudio del sector ejidal en México, Cord y
Wodon (2001) concluyen que para el decil más pobre de los
hogares ejidos, los pagos de PROCAMPO constituyen el 40% de
los ingresos anuales de los hogares y que el programa reduce la
probabilidad de que los ejidos sean pobres por 10%.
Los pagos de PROCAMPO no sólo representan un importante
elemento de suavizado de ingresos para los productores de maíz.
Los productores registrados utilizan cada vez más sus pagos
futuros esperados como garantías para las compras de crédito y de
insumos. En 1998, por ejemplo, los pagos previstos de
PROCAMPO se utilizaron como garantías en aproximadamente la
mitad de la superficie de maíz beneficiada con ese apoyo (Vega-
Valdivia y Ramírez-Moreno, 2004).

15. Mecanismos de apoyo al consumidor para tortillas, harina de
maíz y grano de maíz
En 1996, con la eliminación del subsidio a la tortilla generalizado,
las subvenciones dirigidas a la tortilla ya la harina de maíz
sustituyeron las subvenciones indirectas (Banco Mundial, 2000).
Desde entonces, el gobierno ha proporcionado subsidios
específicos paratortillas a través de programas que han tenido poco
impacto, ya sea porque proporcionan subsidios insignificantes, o
porque alcanzan sólo a una pequeña proporción de consumidores
necesitados.
El Programade Adquisiciones Rurales es operado por Diconsa,
una agencia gubernamental, a través de unos 300 almacenes en
todo el país y por lo menos ese número de camiones. Diconsa
compramaíz y harina de maíz (entre otros productos alimenticios) a
comerciantes, ya veces directamente de los agricultores, y los
distribuye a 22.000 pequeños minoristas privados en las ciudades
rurales con 500-2500 habitantes, tres cuartas partes de los cuales
han sido identificados como "altos" yÍndices de pobreza "muy altos"
(CESOP, 2004, Banco Mundial, 2000, UNAM-Facultad de
Economáaaibbba, 2004). Los precios de Diconsa están
diferenciados regionalmente y la agencia absorbe todos los costos
de transporte y manejo (Diconsa, 2004). El análisis de los
diferenciales entre los precios al por menor de Diconsa y los precios
en las tiendas minoristas privadas revela un subsidio promedio del
3% para el maíz y del 35% para la harina de maíz. Debido a que la
mayoría de los consumidores prefieren utilizar el maíz para hacer
tortillas porque su precio es la mitad del precio de la harina, ambas
subvenciones han tenido poco impacto.

16. Liconsa, otra agencia gubernamental, operó un programa de
adquisición de tortilla desde principios de los años 90 hasta
diciembre de 2003, cuando el programa fue terminado. Liconsa
proporcionó hasta 1,2 millones de familias pobres en hogares
urbanos con un kilo de tortillas diariamente. Esto significó ahorros
de alrededor de US $ 20 dólares al mes, o 20% del salario mínimo
oficial, aunque para una pequeña porción de familias necesitadas
(CESOP, 2004).
Los niveles de precios y su variabilidad intra e interanual, antes y
después de las reformas de mercado
Aunque los precios de los productores de maíz en México se han
mantenido por encima de sus equivalentes de precios de
importación, la diferenciaentre los precios internos de producción y
los precios de importación se ha cerrado desde que se aplicaron
importantes reformas en 1996. Mientras que los precios de
importación fueron 47% CONASUPO, han sido sólo un 27% más
bajos, en promedio, desde 1996
La evolución de los índices de precios reales del maíz y los
principales productos de maíz consumidos en México, 2 sugiere que
las reformas de política en México desde mediados de los años
noventa también han reducido el precio real del grano de maíz que
enfrentan los consumidores, la forma preferida por los hogares
rurales. En cambio, estas políticas han aumentado los precios
reales de los consumidores de tortillas y harina de maíz fabricado
comercialmente,consumido principalmente por habitantes urbanos.

17. Si bien los efectos de las políticas sobre los niveles de precios son
evidentes y han sido ampliamente estudiados (Yúnez-Naude,
2002b, Yúnez-Naude y Barceinas-Paredes, 2003, Fiess y
Lederman, 2004), su impacto en la volatilidad de los precios ha
recibido poca atención. En las siguientes dos secciones lleno ese
vacío, analizando primero cómo la variabilidad intra y interanual de
los precios de los productores y consumidoresde maíz difiere antes
y durante la era del TLCAN. Luego, estimo los impactos de la
política, comparando los ingresos / gastos para los productores /
consumidores de maíz, con y sin intervenciones políticas.
Variabilidad intra y interanualde los precios a los productores
de maíz
El análisis de los precios en ambos períodos muestra que la
variabilidad intra y interanual de los precios reales del maíz pagados
a los productores ha sido menor en la era del NAFTA que en los
años previos al NAFTA. La variabilidad intra-anual de los precios de
los productores de maíz medida por el coeficiente de variación del
índice de precios reales dentro de cada año calendario promedió
8% durante 1981-1993, los últimos 12 años de la era CONASUPO,
en comparación con un promedio de 4% para 1996-2003.
En la era del NAFTA, los productores también se han beneficiado
de una variabilidad de precios reducida de un año a otro, en línea
con unos precios de importación más estables. El análisis de los
precios de importación nominales y de los precios internos medios
de los productores de las zonas de regadío y de secano muestra
que la variabilidad de los precios internos ha sido aproximadamente
la misma que la variabilidad de los precios del maíz importado. Los
coeficientes de variación 11 en torno a la tendencia de los precios
del maíz importado disminuyeron de 31% en los años anteriores al
TLCAN, a 10% desde el TLCAN. Del mismo modo, la variabilidad
en torno a la tendencia de los precios del maíz en las zonas de
regadío y de secano disminuyó a la mitad desde el TLCAN, en
comparación con los años anteriores al TLCAN. En las zonas de
riego, la variabilidad de precios promedió un 32% en 1981-1993 y

18. cayó al 15% en 1996-2003,mientras que en las zonas de secano,la
variabilidad de precios fue del 31% en los años previos al NAFTA y
disminuyó al 13% .
Variabilidad intra y interanual de los precios a los
consumidores de tortillas, harina de maíz y grano de maíz
Los precios reales al consumidor del maíz y sus productos se han
mantenido a un nivel superior a su precio de importación
equivalente a dos de cada tres años, al menos desde 1986. Sin
embargo, la tendencia de los precios reales al consumidor del maíz
y los dos principales productos de maíz Tortillas) ha cambiado
desde el TLCAN.Durante el período1991-95,los precios reales del
maíz y sus productos experimentaron una tendencia a la baja,
imitando el comportamiento de los precios nacionales de los
productores y de las importaciones. Esta tendencia fue revertida
para la harina de maíz y las tortillas en 1996, cuando el gobierno
mexicano eliminó los subsidios al maíz comprado por los
fabricantes de tortillas y harinas (Fig. 2).
La volatilidad de los precios reales al consumidor también ha
cambiado desde el TLCAN. El análisis de los índices deflacionados
de los precios al consumo de tortillas, harina de maíz y maíz,
utilizando coeficientes de variación dentro de cada año calendario,
muestra claramente que la volatilidad promedio intra-anual de los
precios reales a los consumidores seha reducido significativamente
en la era del TLCAN (1994-2003) En comparación con el período
1981-1993,especialmente para tortillas y harina de maíz, donde los
valores promedio cayeron del 8% al 2%.
Las estimaciones de los coeficientes de variación en torno a la
tendencia de los precios medios de maíz, tortilla y harina de maíz
de un año a otro muestran claramente que la variabilidad interanual
de los precios al consumidordel maíz y de los productos de maíz ha
disminuido desde el TLCAN, Que el de los precios de importación
antes y después del TLCAN. En los años previos al TLCAN, los
coeficientes medios de variación alrededor de la tendencia de las
tortillas, la harina y el grano de maíz fueron de 37%, 37% y 38%,
respectivamente, en comparación con el 31% del precio de

19. importación. Desde el TLCAN, mientras que la variación en torno a
la tendencia para el precio de importación cayó al 10%, las de
tortillas, harina y grano de maíz cayeron al 25%, 21% y 19%,
respectivamente.
Estimaciones de equilibrio parcial de los beneficios de las
reducciones de la variabilidad de precios resultantes de las
políticas antes y después de las reformas del mercado
En esta sección,actualizo los cálculos realizados por Larson (1993),
basado en Newbery y Stiglitz (1981), para medir y comparar los
beneficios devengados para los productores y consumidores de
maíz, los cambios en el nivel de precios y las reducciones de
variabilidad de precios resultantes de las políticas antes Y luego de
las reformas de mercado emprendidas por el gobierno mexicano a
principios de los años noventa.
Beneficios para los productores de maíz
Como indica Larson (1993), si bien los beneficios para los
productores de recibir un precio más alto pueden medirse
fácilmente,los beneficios de un precio más estable dependen de la
forma en que los agricultores ven el riesgo. En la medida en que los
productores prefieren ingresos estables a ingresos inestables, se
acumulan beneficios adicionales durante la vigencia de un
programa de estabilización de precios basado en la eficacia del
programa para reducir la variabilidad del ingreso, reduciendo la
volatilidad del componente de los ingresos de los productores.
Newbery y Stiglitz (1981)obtuvieron una medidacuantificable de los
efectos de equilibrio parcial de las políticas de apoyo a los precios,
en términos de valoración de la estabilización de los ingresos
logrados en base a supuestos relativos a la aversión relativa al
riesgo de los productores.Suponiendo que los productores pueden
ser tratados como un solo agente agregado cuya utilidad puede ser
representada por una función de utilidad de Von Newmann-
Morgenstern del ingreso U (Y), los beneficios medios relativos al
ingreso se definen como:

20. Donde B es el valor monetario de los beneficios netos del programa
de apoyo a los precios;Y~1 e Y~0 son los ingresos medios durante
el período considerado, con y sin el programa de soporte de
precios, respectivamente; Σ12 y σ02 son los cuadrados del
coeficiente de variación del ingreso, con y sin el programa de
soporte de precios, respectivamente; Y R es el coeficiente de
aversión relativa al riesgo. El primer término en (1) es el beneficio
de transferencia promedio resultante de cambios en el nivel
promedio de ingreso. La segunda mide los beneficios de reducción
de riesgo directamente atribuibles a una caída en la variabilidad de
los ingresos, resultante de una reducción en la variabilidad del
precio.
En estos cálculos, distingo entre los productores de agua de lluvia y
de regadío los rendimientos que obtienen, los precios que enfrentan
y las elasticidades de los precios del uso de la tierra. También
supongo que los rendimientos siguen siendo los mismos con y sin
política. Sobre la base de estimaciones de Levy y van Wijnbergen
(1992a), los agricultores en tierras de regadío tienen una elasticidad
de 1,5 y los de tierras de lluvia tienen una elasticidad de 0,8.
También basado en Levy y van Wijnbergen (1992a, b), supongo
que 2 millones de agricultores de subsistencia de maíz con 2 ha de
tierra de lluvia para cada uno. Es decir, supongo que la producción
de 4 millones de hectáreas en tierras de secano no se vende en el
mercado, por lo que no se ve afectada por la política de precios.
Los resultados resumidos en la Tabla 2 muestran que durante la
última década de la era de CONASUPO, los beneficios para los
agricultores vinieron de forma abrumadora de elevar el precio
promedio, no de reducir la inestabilidad de precios. Las ganancias
de estabilización de precios durante ese período representaron sólo
el 4% del ingreso promedio sin políticas, en comparación con las
ganancias de transferencia, que representaron el 104% del ingreso
promedio sin políticas. Si los precios internacionales hubieran
prevalecido en México durante ese período,los precios al productor
de maíz habrían sido 47% menores.

21. Cuadro 2. Beneficios medios anuales de equilibrio parcial de las
políticas de apoyo a los precios del maíz para productores
comerciales en tierras de secano y regadas en México
Período Tipo de tierra Tipo de beneficio US $ (millones)
Porcentaje de ingreso sin política
1981-1993 Total Transferencia 1433 104
Reducción de
riesgos
54 4
Transferencia de
riego
864 162
Reducción de
riesgos
43 8
Transferencia
alimentaria por lluvia
467 59
Reduccion de
riesgos
-20 -2
1996-2003 Total Transferencia 955 117
Reduccióndel riesgo 171 21
Transferencia
Irrigada
703 24
Reducción de
riesgos
168 58
Transferencia
alimentaria por la
lluvia
250 48
Reducción de
riesgos
25 5
Fuente: Cálculos del autor.

22. Los resultados también demuestran que durante la era
CONASUPO, los beneficios de transferencia y riesgo se
incrementaron principalmente a los productores de maíz en tierras
de regadío. Mientras tanto, como resultado de la política, los
agricultores comerciales en las zonas de secano se enfrentaron a
precios relativamente más bajos y más volátiles que sus
contrapartes en tierras de regadío.
En la era del NAFTA, los beneficios para los agricultores derivados
de las reducciones en la variabilidad de precios se han vuelto cada
vez más importantes, aunque todavía representan una pequeña
proporción de los ingresos en comparación con los beneficios de
transferencia. En la era del TLCAN, mientras que las ganancias
promedio de transferencia cayeron en relación con los años previos
al NAFTA, las ganancias de estabilización de precios aumentaron.
Si los precios internacionales hubieran prevalecido en México
durante ese período,los precios de los productores de maíz habrían
sido un 27% menores. Los productores comerciales de tierras de
secano y regadas reciben ahora menores beneficios de
transferencia en comparación con la era CONASUPO. Pero los
menores beneficios de transferencia han sido parcialmente
compensados por las ganancias de una mayor estabilidad de
precios.
Beneficios para los consumidores de maíz
Al igual que en el caso de los productores, mientras que los
beneficios para los consumidores de hacer frente a un precio más
bajo pueden ser fácilmente medidos, los beneficios de un precio
más estable dependende cómo los consumidores ven el riesgo. En
la medida en que los consumidores prefieren gastos estables a
gastos inestables, se acumulan beneficios adicionales durante la
vigencia de un programa de estabilización de precios basado en la
eficacia del programa para reducir la variabilidad del gasto
reduciendo la volatilidad del componente de precios de los ingresos
del productor. En esta sección, utilizo la misma fórmula presentada

23. en la Ec. (1), pero sustituyen los ingresos por los gastos y
multiplican el primer término de la ecuación por -1, de manera que
cuando este primer término es un número positivo, indica el ahorro
de gastos por parte de los consumidores como resultado de la
política.
En mis cálculos, asumo que no hay efecto de los ingresos por las
fluctuaciones de los precios y no hay variabilidad en los precios de
otros alimentos de consumo. Como en Levy y van Wijnbergen
(1992a, b), considero que 1 millón de consumidores de maíz de
grano son agricultores de maíz de subsistencia que producen
suficiente maíz para satisfacer la demanda de los hogares y por lo
tanto no compran maíz. Las diferencias en los beneficios para los
consumidores de tortillas, harina de maíz y granos de maíz
provienen también de los hechos que enfrentan precios diferentes;
Y consumen diferentes cantidades de maíz.
Los resultados se resumenen la Tabla 3. Difierensignificativamente
para los tres tipos de consumidores de maíz analizados aquí. Los
consumidores de tortillas comerciales experimentaron pérdidas de
transferencia como resultado de la política durante la era de
CONASUPO, pero han tenido ganancias promedio de transferencia
anual durante los años del TLCAN. Y aunque las pérdidas de
precios más variables como resultado de la política en ambos
períodos permanecieron una pequeña parte de los gastos de la
tortilla, casi se cuadruplicaron en el período del TLCAN.
Cuadro 3. Beneficios medios anuales de equilibrio parcial de las
políticas de precios delmaíz, para los consumidores de maíz en los
períodos previos y posteriores al NAFTA

24. Período Producto de maíz Tipo de beneficio US $ (millones)
Porcentaje de gastos de maíz sin política
Transferencia de Tortillas 1981-1993 -150 -15
Reduccióndel riesgo -15 -2
Harina de maíz
transferida
790 60
Reducción de
riesgos
-33 -3
Transferencia de
grano de maíz
-18 -3
Reducción de
riesgos
-14 -2
1996-2003 Tortillas Transfer 743 65
Reducción de
riesgos
-57 -5
Transferencia de
harina de maíz
615 41
Reducción de
riesgos
-30 -2
Transferencia de
grano de maíz
-406 -58
Reducción de
riesgos
3 1
Fuente: Cálculos del autor.

25. A diferencia de los consumidores de tortillas comerciales, los
consumidores de harina de maíz se han beneficiado de
transferencias antes y después del TLCAN, a pesar de que los
beneficios de transferencia disminuyeron en los años del TLCAN.
Los consumidores de harina de maíz también perdieron como
resultado de la mayor variabilidad de precios debido a las
intervenciones políticas durante ambos períodos, aunque las
pérdidas siguieron siendo una pequeña proporción del gasto total
de harina de maíz sin políticas en ambos períodos.
Los consumidores de grano de maíz son hogares que preparan
tortillas en casa, que suelen ser pobres y viven en zonas rurales.
Los resultados de estos consumidores sugieren que han sido los
más afectados por la política, y su situación ha empeorado en los
años del TLCAN. Según mis cálculos, las pérdidas de transferencia
para los consumidores de granos de maíz mientras CONASUPO
estaba operando, han subido de forma acelerada desde el TLCAN.
Sin embargo, sólo los consumidores de granos de maíz han
obtenido una mayor estabilidad de precios como resultado de las
políticas de la era del TLCAN.
Conclusiones; lecciones aprendidas
A continuación se enumeran varias lecciones que pueden extraerse
del análisis de las políticas pasadas y presentes de estabilización
de precios en México, que pueden ser relevantes para los
legisladores mexicanos y para los servidores públicos de los países
en desarrollo, quienes pueden seguir directrices similares 14.
(yo)
La eliminación de las empresas de comercio estatal y la sustitución
de los soportes de precios por el comercio indirecto y las
intervenciones en el mercado interno no conduce necesariamente a
la eliminación de las distorsiones en la asignación de los factores de
producción. Las intervenciones de gestión del mercado pueden
perpetuar o incluso exacerbar tales distorsiones, obstaculizando el
proceso de ajuste hacia un uso más eficiente de los recursos
públicos y privados.

26. (Ii)
Aunque las intervenciones indirectas en el mercado pueden
establecerse inicialmente como medidas temporales, necesarias
para facilitar el ajuste hacia un sector alimentario basado en el
mercado, los intereses económicos adquiridos por estas
intervenciones y la prevalencia de las subvenciones a la exportación
en los países desarrollados dificultan enormemente a los
responsables políticos Para justificar una estrategia de salida.
(Iii)
Las intervenciones indirectas del mercado pueden tener cierto
grado de éxito en la promocióndel desarrollo de las instituciones del
mercado privado, incluidas las basadas en la contratación y otros
sistemas de gestión del riesgo de precios. Sin embargo, también
pueden frustrar este propósito por la forma en que se implementan
intervenciones paralelas. En México, por ejemplo: la incertidumbre
relacionada con cuándo y quién obtendrá la cuota de importación
libre de aranceles puede haber desincentivado el almacenamiento
(aumentado su riesgo) y los mercados de precios a plazo en
México. Los apoyos de marketing directo basados en un "ingreso
objetivo" o un "precio de referencia" desalentaban un uso más
amplio de los instrumentos de gestión del riesgo de precios basados
en el mercado.
(Iv)
Aunque en virtud de las intervenciones de política orientadas al
mercado,los beneficios para los productores pueden seguir siendo
abrumadoramente de elevar el precio promedio, no de reducir la
inestabilidad de precios, tales intervenciones pueden ser más
capaces de aumentar la participación que tienen las reducciones de
volatilidad de precios en los beneficios totales del productor. A
diferencia de los regímenes de políticas basados en empresas de

27. comercio estatal, estas intervenciones permiten un régimen de
importación más flexible y basado en el mercado y promueven el
desarrollo de instituciones de almacenamiento y otras instituciones
de comercialización que reducen la volatilidad de los precios.
(V)
Debido a que las intervenciones indirectas del mercado afectan la
producción que se comercializa, un pequeño número de grandes
productores tecnológicamente avanzados y bien organizados aún
obtienen la mayor parte de las ganancias de transferencia y se
benefician de las reducciones de la volatilidad de precios, mientras
que el mayor número de pequeños productores marginales recibe
sólo un pequeño Proporción de los beneficios.
(Vi)
Los efectos regresivos de las intervenciones del mercado pueden
ser parcialmente neutralizados por pagos de ingresos por hectárea,
como los de PROCAMPO. Los pagos por hectárea representan un
importante elemento de suavizado de los ingresos para los
productores marginales, al tiempo que reducen al mínimo las
distorsiones en la asignación de recursos. Los productores también
pueden utilizar los pagos futuros esperadoscomo garantías para los
proveedores de crédito y de insumos, o pueden decidirrecibir pagos
futuros en una suma global y usarlos para proyectos de inversión.
(Vii)
Debido a que las reformas del mercado pueden resultar en la
eliminación de los subsidios generales al consumo de alimentos
básicos, anteriormente proporcionados por las empresas
comerciales estatales,puedentener efectos negativos significativos
en los consumidores pobres si los nuevos programas de subsidios
no llegan efectivamente a los pobres. Tal es el caso de los

28. programas actuales de subsidios al maíz implementados por el
programa de compras rurales de maíz de Diconsa.
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CONASUPO significa Compañía Nacional de Subsistencias
Populares, la Compañía Nacional de Sustentabilidad Popular de
México.
2
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