Ponencia ofrecida por Marta Ibarbia el día 29 de julio en el curso de Verano de Donostia-San Sebastián "Políticas Públicas de Vivivenda y Suelo en el contexto de Crisis Económica y Financiera"

1. LOS NUEVOS RETOS DE LA POLÍTICA DE REHABILITACIÓN URBANA
EN LA C.A.P.V. Ejemplo de buenas prácticas
Bilbao ciudad fundada en 1.300
Ciudad mercantil que pasó a industrial hasta la actual
Su desarrollo urbano se inicia en C.V., arrabales
La evolución, ensanches y crecimiento periferia
Tras la crisis industrial cambios:
o Regeneración urbana
o Rehabilitación urbanística
Sin dar la espalda a la política expansionista, compatibiliza tímidamente
la rehabilitación.
Al amparo del Decreto Gobierno Vasco SUR / PER
En Casco Viejo: las inundaciones de 1983
En Bilbao la Vieja: el programa Urban de 1994
Resto Bilbao
La rehabilitación integrada frente la aislada: busca la rehabilitación
monumental / patrimonial / regeneración socio-económica /
revitalización urbana / sostenibilidad
La práctica de rehabilitación urbana en Bilbao: Casco Viejo / Bilbao la
Vieja:
o Situación de partida
o Datos sociales, económicos, urbanísticos
o Objetivos
o Acciones: rehabilitación: (pública / privada)
o Recursos
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2. Rehabilitación pública:
o Actuaciones urbanísticas
o Obras urbanización
o Obras equipamientos
Rehabilitación privada:
o Instrumentos legales (licencia, O.E. planeamiento)
o Ayudas económicas
o Soc / tec /CP / gestión
Resultados / Valoración
o Estado de la edificación
o Estado de la gestión urbana / urbanización / equipamientos
o Datos socio-económicos
o Observatorio de Bilbao la Vieja: suave equilibrio (débil)
Reflexión final: hacia dónde debería dirigirse la rehabilitación
o A nivel inmediato (sostenibilidad /sector construcción)
o A nivel futuro: se debe dar un vuelco al peso de la regeneración /
expansión frente a rehabilitación preferente y pioritaria acción
pública
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3. Está claro que cada ciudad elige el modelo urbanístico que mejor
considera y/o se adapte a sus circunstancias para crecer, variar y persistir. De
modo que es importante conocer el origen de una ciudad y su política
urbanística para encuadrar este tema de la rehabilitación urbana.
Bilbao es una ciudad que, como muchas, sufrió el problema de la
urbanización acelerada y la saturación del espacio urbano existente es un tema
que le ha afectado en gran medida. Recojamos un poco de historia para
conocer este desarrollo.
Bilbao nace en el año 1300 como una villa medieval amparada en los
privilegios otorgados por la Carta Puebla Fundacional, en 1511 con la creación
del Consulado se transforma en villa mercantil para convertirse a finales del
siglo XIX en una ciudad industrial que se extiende a lo largo de toda su área
metropolitana.
La pujanza mercantil e industrial hizo de Bilbao un importante centro
financiero, pero la crisis y el declive industrial iniciado en 1975 puso al
descubierto una serie de problemas estructurales que obligaron a superar el
modelo industrial e iniciar el paso a la ciudad post-industrial que establecería
las pautas de nuestro futuro desarrollo urbano mediante una ambiciosa
renovación que abarcará todo el área del bajo Nervión a fin de configurar una
metrópoli moderna.
La localización residencial hasta el sigo XIX mantiene las
características típicas de la ciudad mercantil, es decir, el casco viejo tiene un
cierto carácter estamental: la multifuncionalidad de usos y la heterogeneidad
asocial. Ello no obstante, en esa época empiezan a florecer los primeros barrios
obreros “arrabales” en zonas como San Francisco y Ollerías, que
originariamente fueron lugar de asentamiento de comerciantes allende la ría al
que se superpusieron barrios obreros como, Cantarranas, Iturburu, Urazurrutia.
“En Artekale vivían los plateros, tenderos y entalladores, en Tendería
los tenderos de ropa y tejido, en la acera derecha de Somera, los comerciantes,
sacerdotes, abogados y otras gentes de mediana posición, mientras que en la
izquierda vivían los zapateros. En los modos de habitación de entonces no había
distribución precisa por categorías sociales en función de zonas urbanas, podían
habitar gentes de posición o rango muy distintos aunque familias de gran
comercio marítimo solían tener casa en la Ribera, Bidebarrieta, Arenal y Correo”
cita sacada de Mercedes Mauleón Isla de “la población del siglo XVIII”.
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4. Va a ser la industrialización como proceso global la que afecte al
orden tradicional ya que impone una nueva forma de concebir la ciudad que
cuesta implantarla hasta el siglo XX, y que se presenta junto a una necesidad
de expansión de la Villa debido a la saturación de suelo, a pesar de la creación
del ensanche en 1891, la localización residencial sigue realizándose según
patrones tradicionales: a través de barrios periféricos sitos en los aledaños al
casco viejo, que representa el centro. Pero en 1923 se aprecia que el
desplazamiento del centro de la Villa al ensanche es un hecho irreversible, las
dificultades urbanísticas del casco viejo, en el caso de ser resueltos, no tendrán
repercusión decisiva en los grandes problemas de Bilbao desde el momento en
que los aspectos protagonistas de la vida ciudadana se van a alejar de allí, la
pugna entre el casco viejo y el ensanche es una batalla perdida por aquél. Es la
expresión de la ruptura entre el antiguo orden estamental y el nuevo orden
urbano-industrial.
Bilbao va adquiriendo carácter metropolitano, su expansión es
funcional y su organización espacial se conforma con arreglo a la nueva
realidad industrial: en la Gran Vía desde Plaza Circular a Plaza Elíptica se
instalan las entidades financieras que residían en el casco viejo. También
constituye el lugar de residencia de las clases acomodadas.
La consolidación de la trama urbana del ensanche no tiene lugar
hasta bien entrada la década de los cuarenta del siglo XX que coincide con la
propuesta de ampliación del primer ensanche al barrio de Indautxu.
Bilbao adquirirá paulatinamente la conformación metropolitana en
base a un esquema funcional en proceso de transformación continua.
El casco viejo, a pesar del trasvase paulatino de la burguesía, todavía
representa un centro neurálgico de la ciudad en tanto que en él se desenvuelve
la mayor parte de la actividad comercial y negocios de la Villa. Y a su vez, se
halla dividido internamente, por una parte el área comercial por excelencia
(Siete calles y Arenal), lugar de asentamiento de la burguesía local y le rodeaba
una serie de barrios periféricos, lugar de asentamiento de la mano de obra que
venía a trabajar a la villa: Atxuri, Ollerías, Bilbao la Vieja (lugar de ubicación de
sedes sociales de los partidos obreros y próximos al lugar de trabajo en las
minas).
Y además, la planificación urbana que se lleva a cabo a partir de
entonces se ajusta al objetivo prioritario del momento: recomponer el aparato
productivo por lo que se impulsan medidas de construcción acelerada de
vivienda para paliar su déficit y para impulsar el sector de la construcción, lo
que va camino de convertir la ciudad en un suburbio total.
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5. El incremento de la población en los municipios de área
metropolitana es espectacular (143% de media).
El casco viejo, en esa época, sigue apareciendo como lugar de
ubicación de gran parte de la población sobre todo en las zonas próximas al
centro histórico (Atxuri, Ollerías, Bilbao la Vieja). En 1940 el volumen de
población del casco viejo es de 77.137 habitantes repartidos en 20.817 el
centro y 56.320 en la periferia. En conjunto representa el 40% de la población
total de la Villa.
En 1960 la población ha disminuido un 5% y el 10% vive en el
distrito central y el 25% restante en la periferia.
El ensanche también se ve favorecido con el rápido crecimiento
demográfico, pero su oferta limitada de espacio y el incremento del precio de
suelo sólo lo hace accesible a un grupo social reducido.
El porcentaje de habitantes que en 1960 residen en esa área es el
21%. Es decir, que es punto importante la localización residencial de los barrios
periféricos de la Villa, en 1959 el número aproximado de chabolas en el área
del Gran Bilbao es de 30.000, las urbanizaciones marginales representan una
invasión residencial desordenada, incontrolada y caótica.
1940 1950 1960 Diferencia total
40% 37% 35% - 5
Casco Viejo Centro Periferia 11% 10% 10% - -1
29% 27% 25% - -4
Centro ciudad 18% 17% 21% +3
Barrios periféricos 42% 46% 44% +2
TOTAL POBLACIÓN 196.872 229.334 297.942
Además, el déficit de viviendas se reduce en base al detrimento de
las condiciones de habitabilidad de las viviendas, tanto en cuanto a superficie
como equipamientos.
La política de “poblados dirigidos” de 1957 y 1959 trataron de paliar
el desarrollo anormal de los suburbios siendo Bilbao el municipio que más se ha
beneficiado de estas políticas, así el polígono de Otxarkoaga palió el déficit de
vivienda con 2.813 viviendas.
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6. En 1970 se revisa la política urbanística en orden a replantearse el
fuerte incremento de la comarca en estos últimos años. El objetivo es
descongestionar y aligerar la densidad de los municipios, pero sigue existiendo
problema de alojamiento que se soluciona a través de construcción masiva de
vivienda en zonas aun libres.
Todo esto lleva el despoblamiento progresivo del casco viejo, en diez
años baja un 14% y a una explosión periférica que se incrementa hasta un
19%.
1970 1981 1986
Casco Viejo
22% 16% 16%
Centro ciudad 15% 9% 15%
Periferia 63% 75% 69%
TOTAL POBLACIÓN 379.875 392.663 380.856
Aunque el Casco Viejo, por estar ligado a la función comercial y tener
un cierto carácter estratégico por esto mismo, va perdiendo paulatinamente su
importancia.
También ocurre lo mismo con Bilbao la Vieja que es el lugar de
expansión de los grupos sociales más desfavorecidos, es decir, las áreas
tradicionales decaen de forma creciente. Esto se expresa gráficamente en el
precio del suelo respecto a la del centro que alcanza valores de 39/100 en 1956
y 33/100 en 1975 para Casco Viejo y en Bilbao la Vieja 24/100 en 1956 y
26/100 en 1975. Esta situación se mantiene en 1985, así el precio medio del
suelo en Abando/Indautxu es de 40.000 ptas./m2, 20.000 ptas/m2 en Casco
Viejo, 9.700 ptas/m2 en Bilbao la Vieja y de 8.000 a 4.500 ptas/m2 en barrios
periféricos (5.000 ptas/m2 en Ollerías y San Francisco).
Se puede concluir, finalmente, que los citados rasgos que han
definido el asentamiento residencial de la Villa han dado como resultado la
superposición caótica de barrios en la periferia fruto del proceso descontrolado
de construcción masiva de vivienda y el abandono de la ciudad tradicional.
De modo que a principios de los años 80 ante la fuerte crisis
industrial y las inundaciones de 1983, la urbe toca fondo. Son los antecedentes
del cambio.
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7. Bilbao inicia su regeneración socioeconómica y urbana en base a
unos ejes principales cuales son:
La accesibilidad exterior y la movilidad interna de la metrópoli: el Puerto,
el metro, el tranvía, el aeropuerto
La renovación medioambiental y urbana, con arquitectura de calidad y
prestigio.
La inversión en recursos humanos y la transformación tecnológica
La centralizad cultural, se convierte en una prioridad, nuevos museos,
mejora de los existentes, Palacio des Congresos, oferta cultural
En definitiva, Bilbao es una moderna metrópoli que ha transformado
sus necesidades en grandes oportunidades.
Esto es precisamente lo que ha ocurrido con la rehabilitación
urbanística en Bilbao, centrada en su origen en sus barrios históricos para
haber pasado paulatinamente al resto de barrios periféricos o degradados.
La rehabilitación urbanística se integra en el eje de renovación
urbana mencionado y son las inundaciones de Agosto de 1983 las que
desencadenan la necesidad de actuar.
En Bilbao la renovación urbana se desarrolla bien a través de la
regeneración o bien de la rehabilitación urbanística. Es decir, que en una
política urbanística expansionista se da cabida –de forma tímida- a la
rehabilitación. Si bien, como se verá, la rehabilitación es compatible con
operaciones de reforma interior y de transformación urbana comparables a las
de estricta regeneración.
Como una imagen vale más que mil palabras, observemos la
operación urbana de Abandoibarra como máximo exponente de una actuación
de regeneración urbana.
Frente a este tipo de actuaciones que transforman zonas y suelos por
agotamiento de su anterior uso, se encuentran las actuaciones de rehabilitación
urbanística cuyo fin es poner en valor y adecuar a la realidad o necesidades
actuales las zonas urbanas a conservar, que son todas aquellas en las que no
se haya decidido transformar.
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8. En Bilbao, la rehabilitación urbanística se inicia en el Casco Viejo, es
decir, en su centro histórico fundacional y monumental para extenderse
después de 10 años a otro lugar histórico que es el de San Francisco, Bilbao la
Vieja y Zabala. En la actualidad, las actuaciones preferentes de rehabilitación
urbanística se han ido extendiendo al resto de barrios de Bilbao en función de
circunstancias de degradación socio-económica y urbana. Lo que se está
llamando rehabilitación de segunda generación: no sólo por motivos de
patrimonio cultural sino por razones de índole urbana, social y medio ambiental.
La rehabilitación urbanística en Bilbao se ha organizado al amparo de
la normativa autonómica aplicable que establece la diferencia entre
rehabilitación integrada y aislada. Siendo aquella la que se gestiona en ámbitos
urbanos de topología similar y con degradación urbana patente que precisan de
la intervención pública para su incentivación.
Estamos refiriéndonos a las ARI que para su declaración precisan de
dos importantes instrumentos como son los PER y las SUR.
Siendo los PER los documentos técnicos y de gestión que
diagnostican los problemas y establecen las medidas para alcanzar los objetivos
urbanos previstos. Y las SUR son las entidades municipales encargadas de
gestionar e impulsar el cumplimiento del PER. Esto es, la rehabilitación
urbanística en las ARI es uno de los ejemplos de gestión compartida entre el
Gobierno y las administraciones locales, como vamos a ir viendo.
Las ARI de Casco Viejo y de Bilbao la Vieja surgen como
consecuencia de distintos detonantes (las inundaciones de 1983 y el programa
europeo de fondos urban para Bilbao la Vieja en 1994) y si bien sus objetivos
son bastante similares no así las circunstancias ni características de cada zona.
Ambas son gestionadas por SURBISA y tienen su propio planeamiento especial
de Rehabilitación.
En cuanto al objetivo que con la rehabilitación urbanística de estas
ARIs se pretende, es la recalificación integral del barrio para alcanzar el nivel de
vida de los barrios del entorno en base al incremento de su atractivo como
ámbito residencial y de actividades, teniendo en cuenta y muy presente la
caracterización sociológica de los mismos: población envejecida y empobrecida
(1 de cada 5 <65 años, en Bilbao 1 de cada 10).
Respecto a la situación de la que partimos, existen problemas no sólo
urbanísticos sino también sociológicos (estructura demográfica, estratificación
social, la jerarquización socio-profesional, la actividad económica, el nivel
educativo).
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9. Los podríamos relacionar en los siguiente:
Lugar atractivo para la inmigración
Población envejecida y de escasos recursos
Nivel educativo y social bajo
Vivienda cara para población joven
Tejido urbano denso
Viviendas deterioradas y mínimo confort
Falta de equipamientos públicos
Dejadez de espacio ciudadano
Actividad económica poco innovadora
Debilitamiento del tejido comercial
Falta de ocio alternativo y de calidad
Mala organización o falta de transporte
Apropiación o falta de espacios libres, zonas verdes
Infraestructuras deficientes y obsoletas
Las acciones de rehabilitación que han de ponerse en marcha se
resumen en tres:
Mantener a la población existente y atraer nueva: frenar el éxodo.
Mejora de las condiciones de vida: descongestión del suelo, saneamiento
barrios, movilidad, medio ambiente, reurbanización y rehabilitación
urbana, de edificios y viviendas.
La potenciación de equipamientos, dotaciones públicas, de las
actividades económicas y culturales.
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10. Si bien estas acciones han de realizarse en un contexto de
rehabilitación integral y transversal para llegar a la revitalización del centro
urbano sobre el que se actúa, máxime si tenemos en cuenta que los barrios a
rehabilitar suelen caracterizarse por situaciones desfavorecidas y problemáticas
concatenadas: paro, falta de bases sociales, degradación medio-ambiental,
abandono de infraestructuras, es decir, incluyendo medidas de otro carácter:
cultural, social, de desarrollo económico y policial.
Para poner en marcha y lograr realizar estas medidas, en Bilbao se
han desarrollado dos clases de acciones, las de tipo público y las de tipo
privado. Las primeras con el objetivo de liderar todo aquello que sea de estricta
asunción pública y las privadas serían las que corresponden al ámbito privado
de los propietarios del patrimonio edificado.
En un primer momento, son las acciones públicas las que han de
ponerse en marcha. Se trata de convertir las zonas de rehabilitación en lugares
atractivos, modernos, accesibles y bien comunicados, en los que se desee vivir
y/o trabajar. De cara a que revalorizando los espacios públicos, se pueda incitar
a los propietarios privados a invertir en la renovación y mejora de su propio
patrimonio.
Los recursos con los que se cuentan para las acciones públicas son
los propios municipales así como con los de otras administraciones públicas
(Gobierno Vasco y Diputación Foral) que financian las obras públicas de
regeneración, urbanización y rehabilitación de edificios públicos
equipamentales.
Los recursos privados para afrontar la rehabilitación de edificios,
viviendas y locales comerciales son apoyados con importantes fondos públicos
del Gobierno Vasco y del Ayuntamiento para subvencionar el costo de las obras,
así como contar con la sociedad urbanística de rehabilitación con sus medios
técnicos y profesionales.
Ejemplos de rehabilitación pública:
Actuaciones urbanísticas
Obras de Urbanización
Obras de equipamientos
Fomento del empleo y desarrollo socio-comunitario
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11. Acciones de fomento de la cultura
Presencia y medidas policiales
Medidas de convivencia ciudadana pacífica
Ejemplos de acciones para promover la rehabilitación privada:
Instrumentos legales: licencias obras, Órdenes ejecución, planeamiento
Ayudas técnicas, sociales, jurídicas y económicas
Apoyo técnico, social, jurídico y económico
La valoración estricta de resultados indica que los objetivos
urbanísticos cuantitativos han sido alcanzados, las inversiones públicas han sido
elevadas si bien en la actualidad se ven superadas en cuantía por las
inversiones privadas.
No obstante ello, no parece que todo esté hecho, lo urbano se
alcanza pero lo social mejora y varía, parece que hubiera barrios propensos a
sufrir, lo cierto es que existe un delicado equilibrio entre poder considerar que
si bien el objetivo inicial se ha conseguido las circunstancias claves de estos
barrios van a propiciar que el riesgo des continuar siendo barrios
desfavorecidos o en peligro de exclusión, permanezcan.
Concretamente, en el ámbito del ARI de Bilbao la Vieja, San Francisco
y Zabala una vez alcanzados los iniciales objetivos urbanísticos – sociales –
económicos, la situación actual es heredera persistente de su origen histórico,
continúa siendo un lugar de atracción de las clases sociales más desfavorecidas,
no se logra borrar el estigma social-histórico de toda la vida y a día de la fecha
presenta graves problemas de tipo social, convivencial, de seguridad, de
imagen, etc.... que se pueden citar:
Pobreza, beneficiarios de salario social
Paro
Inmigración
Marginación
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12. Delincuencia y trapicheo
Droga (consumo y tráfico)
Inseguridad
Violencia
Alcoholismo y toxicomanías
Prostitución
Convivencia no pacífica en la calle y espacios públicos
Sobreocupación de viviendas
Suciedad
Gasificación de usuarios y recursos sociales
Falta de aparcamientos
Absentismo escolar
En cierto modo, se aprecia que los objetivos más urbanísticos son
fácilmente alcanzables, mientras que los sociales van quedando pendientes, van
cambiando, pero en todo caso perduran.
Como reflexión final de hacia dónde dirigir la rehabilitación:
A nivel inmediato: sostenibilidad y fomento del sector –en crisis- de la
construcción
A nivel futuro: se debe dar un vuelco al peso de la regeneración frente a
la rehabilitación. Saltar de la rehabilitación patrimonial de centros
históricos a barrios degradados y de los años 40-50.
La ciudad hoy es el resultado del proceso urbanístico pasado y junto a la
regeneración cabe y ha de estar la rehabilitación como instrumento
conciliador necesario. No siempre se pueden arreglar las cosas tirando y
haciendo nuevo. En zonas industriales la reconversión puede
autofinanciar la operación pero ¿qué pasa con antiguos arrabales y zonas
obreras?.
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13. Política no expansionista, rehabilitación de segunda generación que
tendrá ahorro público en materias como:
- recualificación del espacio tradicional
- optimización de equipamientos necesarios
- consumo de energía y emisión de gases
- reabsorción del empleo de la construcción
- potenciación de la actividad económica
- derribos, vertederos
- transparencia fiscal
- efecto incentivador
- menor tensión especulativa
- mayor autonomía de la tercera edad
- arraigo en los barrios
- prevención de ghettos
La rehabilitación en Bilbao no ha sido entendida como rehabilitación patrimonial
exclusiva también como rehabilitación.
En definitiva, hay ciudades que crece destruyendo su patrimonio y otras que
no, de tal modo que muchas veces la decisión puede ser volver a su origen
para conservar a ultranza lo que todavía queda, para alterarlo para mejorarlo.
Bilbao, a 20 de Julio de 2009
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