Reformismo en Colombia 1936-1990

Del libro “Un Siglo de Ambigüedad”, de David Roll.
I. PERSPECTIVA DEL REFORMISMO EN COLOMBIA
ENTRE 1936 HASTA 1990 DESDE UNA ÓPTICA
HISTÓRICO-EMPÍRICA.
A.LA REVOLUCIÓN EN MARCHA.
El intento de modernización que quiso llevar a cabo Alfonso López
Pumarejo en los años treinta, marcó sustancialmente la pauta en la
dinámica continuista del cambio político en Colombia durante el
resto del siglo. De un lado unos agentes reformadores que surgen en
el interior de los propios partidos tradicionales, porque de otro modo
no tendrían oportunidad de obtener el apoyo continuado de las
masas. En consonancia con esto, una tentativa de reforma de las
estructuras políticas, en la que se cuestiona la confusión entre lo
público y lo privado y por lo tanto la dominación oligárquica que se
sustenta en los partidos políticos. Seguidamente una reacción pronta
y efectiva para enfrentar, contrarrestar o captar la disidencia
doctrinal si es posible; y cuando no, por lo menos para frenar su
expresión formal en la Constitución y las leyes o, en último caso,
asegurarse de dejar las reformas consagradas en un plano
meramente simbólico, que diese una apariencia de efectividad sin
cuestionar si efectivamente se progresaba hacia una democracia
política y menos hacia una democracia social.
Sesenta años después los colombianos de dos o tres generaciones
siguientes, que habían puesto sus esperanzas de cambio político en
la Constitución de 1991, asistieron atónitos al espectáculo de una
reedición del sistema que intentó superar la Constituyente. Sin
entender que esa dinámica continuista se comenzó a apoderar del

Estado desde el mismo momento del fracaso de la Revolución en
Marcha, se le atribuyo el fenómeno a la corrupción política a que el
Frente Nacional había dado lugar y la influencia del la
narcoeconomía en todos los tejidos sociales y políticos del país.
Pero estos hechos indiscutibles no fueron la razón eficiente del
fracaso modernizador, aunque si sirvieron de catalizadores y
potenciadores de una dinámica continuista que ya se había insertado
en el sistema muchas más décadas atrás.
El períodos de la Revolución en Marcha, fue una época en el que
bruscamente se quiso pasar de una legitimidad más tradicional que
racional a un orden secularizado en el cual la autoridad no tuviese
una base trascendente sino histórica, ocasionando el choque
ideológico que se manifestó más tarde en una especie de guerra civil
y en el derrumbamiento de las instituciones democráticas.
Fue una etapa además en la que el Estado tradicionalmente pasivo se
instrumentalizó para diferentes fines: enfrentar la crisis ocasionada
por la depresión de la economía internacional, mediante el
proteccionismo y la devaluación, y defender a un grupo social
difuso al que se le denominó pueblo. Para una y otra cosa el Estado
asumió además un papel protagonista en la economía, con la
sustitución de su tradicional pasividad por un modelo de Estado
cada vez más intervencionista. Por último, en medio del debate
mundial, en torno a si el Estado debía privilegiar el trabajo o el
capital, se autodeclaró a sí mismo árbitro indiscutido y principal
promotor de las medidas para solucionar el evidente desequilibrio
existente entre ambos, sin contar con la movilización social más que
con fines electorales o manifestaciones de apoyo ad hoc que no
implicaran un compromiso más allá de la estructura partidista.

A través de esa instrumentalización de la movilización social en
favor del triunfo electoral de un partido, bajo la promesa de un
intervencionismo de alto contenido social, la participación nació
limitada desde sus inicios. Permaneció dependiente del mito
reformista creado alrededor de López y del partido liberal, y se
mostró impotente y sumisa hasta la abyección cuando el Estado, al
asumir su papel interventor, se orientó hacia un fin casi exclusivo y
excluyente: el desarrollo económico. De este modo se explica como
el liberalismo económico ha dominado desde entonces la política
colombiana, pues movimiento de masas ha sido a partir del fracaso
de López neutralizado progresivamente, por lo que las exigencias
sociales han sido desconocidas por las clases dominantes. Así, el
llamado Neoliberalismo de comienzos de los noventa consistió
sencillamente en llevar a su máxima expresión la triple estrategia de
fortalecer el Estado, represar las reivindicaciones sociales y orientar
todos los esfuerzos al crecimiento económico, sin consideraciones
de tipo redistributivo más allá de lo simbólico.
La singularidad de este proceso de los años 30 da cuenta más que de
un inmovilismo, de un continuismo político, en el que la sociedad sí
se adaptó a las nuevas demandas, pero con una capacidad de
reordenamiento tal que pudo mantener la esencia de las relaciones
de dominación oligárquica e incluso "modernizarlas" al
instrumentalizar el Estado y fijar los límites estrictos de la acción de
las masas en lo político. Así, el Estado no afrontó una gran presión
que lo abocara a una definición contundente, como sucedió en otros
países latinoamericanos; y al no haber respondido adecuadamente a
los retos sociales llevó consigo permanentemente el germen de la
inestabilidad, que se expresó más adelante, y nuevamente en el
marco de los partidos tradicionales, en la llamada "Violencia".
Volviendo a ser conjurada ésta, tras la pausa militar, por el pacto del

"Frente Nacional", se fijó de manera formal el continuismo
consustancial al sistema, y se presentó a los colombianos durante
muchos años bajo la óptica maniqueísta de una solución definitiva a
la inestabilidad, sin calcular sus efectos negativos en términos de la
propia estabilidad que se buscaba y respecto de la urgente necesidad
de modernización política. Luego en los Noventa se pretendió
desarmar esa formalidad que recubría la dinámica continuista, sin
comprender que solo se trataba de la normativización de una
dinámica continuista y no el origen mismo de ella.
Esta particular dinámica de cambio político es un caso atípico en el
contexto latinoamericano, dada la casi total ausencia tanto de
movimientos populistas de envergadura, como de golpes de Estado
militares. Aunque tiene sus bases en parte en la tradición autoritaria
heredada de la dominación española, también es cierto, y así lo
advierten Linz y Diamond, que el tiempo transcurrido desde la
independencia de los países latinoamericanos es una variable
potencialmente importante, que hace imprescindible analizar como
el proyecto democrático se ha visto afectado por el particular
desarrollo histórico de cada país y las fases de su desarrollo
económico, entre otros factores.
a. ANTECEDENTES POLÍTICOS DEL INTENTO
MODERNIZADOR.
A pesar de que señalamos el fracaso de la Revolución en Marcha
como el punto de inflexión histórico para la inserción de una
dinámica continuista en Colombia, conviene repasar el contexto
histórico anterior, sobre el que se gestó dicha dinámica.
1. HACIENDA Y PARTIDOS POLÍTICOS. LAS RAÍCES

HISTÓRICAS DEL ANTIRREFORMISMO EN
COLOMBIA.
En Colombia desde la misma independencia se fijaron los derroteros
en las relaciones de dominio que, con base en la hacienda, como
forma esencial de producción, marcarían la historia política del país.
Fue la hacienda la organización que representaba el poder social y
como tal se impuso a cualquier otro poder. Derrotada la corona
española logró fácilmente hacer valer su interés frente a los demás
grupos. Durante los primeros enfrentamientos faccionales, primero
sobre autonomía o independencia, luego sobre centralismo o
federalismo y más adelante sobre Bolivarismo o Santanderismo, no
se puso en duda de ninguna de las dos partes el poder hacendatario,
ni la legitimidad del mismo.
Existe una explicación tradicional respecto de la aparición de los
partidos políticos colombianos, según la cual a mediados del siglo
pasado un grupo de intelectuales más vinculados con el comercio
que con la hacienda fueron quiénes fundaron el partido liberal y
quiénes lograron consagrar constitucionalmente sus principios
políticos al llegar al poder. Propugnaban, según la tesis tradicional,
por la instauración de un sistema más federal que central y con un
ejecutivo débil, por la libertad de locomoción, de prensa, religiosa y
de educación, y sobre todo por la libertad de industria y comercio.
Teóricamente también, al surgimiento de un partido liberalizador, se
opuso de inmediato un partido interesado en la conservación del
status quo, que defendía el cuestionado poder de la Iglesia y de los
terratenientes, el fortalecimiento del ejecutivo y por supuesto el
centralismo.
Para comprender el verdadero origen de los partidos políticos en

Colombia, es necesario hacer una rápida revisión de la historia de la
Nueva Granada a partir de la independencia, ocurrida el 20 de Julio
de 1810, en la que ya se enfrentaban dos partidos que representaban
intereses contrapuestos, como sucedió más adelante con los partidos
liberal y conservador.
El centralismo también es una constante a tener en cuenta en la
formación de los partidos y en la evolución política en general. En
1830 cuando se había creado una nueva Constitución (Cuadro I),
luego de varios años de dictadura de Bolívar y de fallidos intentos
de instaurar una monarquía con un príncipe europeo, Venezuela y
Ecuador se separaron de la Gran Colombia, fracaso debido según la
mayoría de los autores, al excesivo centralismo. Desaparecido
Bolívar, la discusión en torno al centralismo siguió siendo defendida
de acuerdo a determinados intereses, pero ya se le introdujeron
elementos ideológicos como el anticlericalismo y se asumieron
posiciones respecto de la política económica.
Se acostumbra identificar al partido liberal como defensor de los
comerciantes y al conservador como el de los hacendados, pues al
llegar al poder en 1849 el liberal José Hilario López, uno de los
Supremos, luchó con éxito por la abolición de la esclavitud, la
supresión de los resguardos indígenas, la extinción del monopolio
del tabaco y la separación de la Iglesia y el Estado. Pero al parecer,
el verdadero enfrentamiento se dio entre grupos, definidos por
diferentes razones, más bien de tipo económico. A nivel ideológico,
la razón de ser de la pugna entre los grupos se basaba fuertemente
en el aspecto religioso, más que en los demás temas.
En la evolución del sistema de partidos en Colombia, la lucha contra
las llamadas sociedades democráticas dio lugar al primer

antecedente importante del Frente Nacional, que se ensayará
también durante la Regeneración a finales del siglo XlX. Los
mortales enemigos terratenientes y comerciantes de ambos partidos,
se unieron contra nueva forma de asociación que les disputaba el
poder, e instauraron un sistema federal para facilitar la organización
del gobierno político local de los grandes hacendados-empresarios,
reanudando al poco tiempo sus conflictos a nivel nacional y regional,
habiendo disuelto el ejército y asesinado o encarcelado a los
artesanos. A partir de entonces, los grupos dominantes promovieron
el mito del antimilitarismo, que hasta ahora rige en la historia de
Colombia, porque es el único capaz de poner realmente su poder en
entredicho, ante la debilidad de las organizaciones populares y la
confluencia de intereses entre la Iglesia y las élites. La Constitución
de 1863, producto de la derrota de los conservadores fue ya
abiertamente federal (Cuadro I). Redujo el Estado central a un papel
mínimo, que no incluía la intervención militar interior, dado lo cual
las milicias hacendatarias dominaron sus respectivas regiones,
haciendo la guerra cada Estado a su placer, generando numerosas
guerras civiles.
Aparte de la discusión sobre si éstos partidos implicaron en su
nacimiento realmente el enfrentamiento entre hacendados y
comerciantes, lo cierto es que su conformación no obedeció a la
diferenciación entre estratos altos y bajos de la sociedad, como
también es verdad que los intereses económicos prevalecieron frente
al partidismo en cualquier circunstancia.
Al asumir los hacendados-comerciantes el control de todos los
puestos del Estado, el poder gamonal se vio reforzado por la
repartición burocrática, y quedó afianzado en los dos partidos y en la
sociedad misma, a tal punto que los acontecimientos de la primera

mitad del nuevo siglo en lugar de debilitar su influencia pusieron de
manifiesto el enraizamiento del mismo en la sociedad en su conjunto.
El gamonalismo se convirtió así en un postrer instrumento de
dominación y de contención del descontento social; de bloqueo a los
intentos modernizadores, de garante del continuismo político.
2. EL ESTADO DE LO POLÍTICO DURANTE LA
"HEGEMONÍA CONSERVADORA" QUE PRECEDIÓ A
LA "REPÚBLICA LIBERAL".
Un segundo antecedente del Frente Nacional, que es considerado
por algunos como primer Frente Nacional en la historia Colombiana
fue la Regeneración. En 1878, Rafael Núñez, líder de la derecha
liberal y presidente del Congreso planteó un programa de
restauración con las palabras: "Regeneración administrativa
fundamental o catástrofe". En 1880, con una coalición que Guillén
Martínez ha denominado "El primer Frente Nacional", Núñez logró,
tanto con el apoyo de su grupo liberal como con el de la mayoría del
conservatismo, restaurar el centralismo al estilo bolivariano. El éxito
de este pacto, se debió al desgaste del modelo liberal y federalista
que dio lugar a cantidad de guerras interestatales e intestinas, y a los
estragos en la economía causados por la crisis del tabaco en el
mercando mundial. Fue el triunfo de las ideas conservadoras sobre
las liberales, no solo el del centralismo sobre el federalismo, sino el
de toda una visión jerárquica de la sociedad, en la cual la Iglesia se
convirtió en factor legitimante del poder.
El concepto de modernización política no apareció en el escenario
histórico colombiano hasta muy avanzada la regeneración. Durante
los gobiernos conservadores hubo una serie de enfrentamientos con
los liberales, que consolidaron el poder de los primeros. Solo

después de la caída y exilio de Reyes los jefes liberales llegaron a
ser ministros de los presidentes conservadores, y fue precisamente
uno de éstos, Benjamín Herrera, quien comenzó a hablar en 1922 en
términos modernizadores de temas como la independencia y
soberanía del poder Civil, la intervención del Estado para la
repartición de los bienes, la descentralización del poder, el aumento
del papel del Congreso y la necesidad de una legislación social
protectora. Pero para ello fue necesario que una nueva reforma
(Cuadro II) hubiera atemperado algunos rigores de la Constitución
de 1886. No obstante, pasados casi veinte años de esa reforma, el
gobierno estaba pertrechado y muy satisfecho de su poder y
elaboraba leyes en 1928, a las que denominaba: "heroicas" para
prohibir expresamente las asociaciones que tuvieran orientaciones
anticlericales o comunistas.
En este momento anterior al primer intento de modernización
política en Colombia, es fundamental establecer el estado de
organización en el que se encontraban el sindicalismo y el
campesinado, para comprender el papel que desempeñaron en dicho
proceso. En cuanto al sindicalismo, se carecía de orden y
coordinación entre los diferentes movimientos, con excepción de los
trabajadores ferroviarios y los marineros. Los principales incidentes
fuertes se presentaron con las compañías extranjeras, bajo la
dirección del líder sindicalista: Raúl Eduardo Mahecha. El más
grave incidente fue en 1928 y es conocido como la masacre de las
bananeras, en el que el ejército dio muerte a mas de mil huelguistas
reunidos pacíficamente. En este caso fue la United Fruit Company la
que pidió la "protección armada", pero ya en 1924 había sido la
Tropical Oil Company la que convenció al gobierno de ordenar a la
policía cargar contra los manifestantes para conjurar el comienzo de
una revolución social. No se puede negar que había lucha obrera y

que ésta fue aumentando conforme se modificaba el contexto
económico, pero no había un sindicalismo propiamente dicho. Por
un lado eran pocos los sindicatos, casi todos de artesanos, estaban
vinculados a la oposición liberal y buscaban casi siempre la
obtención de concesiones concretas relativas a los salarios. Por otro
lado, las centrales sindicales no existían y las que se crearon
operaron simbólicamente, pero no representaban ni al pequeño
proletariado de entonces y pronto desaparecieron.
Los campesinos, por su parte, buscaron la manera de expresar sus
propias reivindicaciones ante la congelación de salarios en un
ambiente de devaluación y sobre todo en lo referente a los derechos
de los colonos frente a los grandes terratenientes. Una de las
principales reivindicaciones que enconaron la lucha agraria, fue la
de los trabajadores de café por eliminar la prohibición de plantar
café en las parcelas que ocupaban. Los indígenas, a su vez,
acaudillados por Quintín Lame, lucharon por salvar los resguardos.
Por último, la discusión sobre la propiedad de los baldíos cultivados
por colonos pero monopolizados por los terratenientes, con base en
dudosos títulos fue el inicio de los movimientos guerrilleros que
durante el resto del siglo tendrían esa reivindicación por principal
bandera.
Existía pues un descontento popular que debía ser impulsado
políticamente, y aunque los acontecimientos internacionales
llegaban al país con mucho retraso y no había capacidad para
comprenderlos en su verdadera magnitud, hubo quienes
emprendieron la tarea de adaptar las ideas marxistas a una realidad
de opresión bien lejana a la del proletariado industrial al que ellas se
dirigían, pero que dadas las enormes contradicciones de un sistema
político que negaba el avance de los cambios económicos que se

operaban en el país, encontraría un terreno fértil para la lucha,
aunque a la postre sería el partido liberal quien capitalizaría los
resultados.
En 1928 el Partido Socialista Revolucionario (PSR) fue reconocido
por la Internacional Comunista, esperándose de él que se
transformara en un partido comunista, pero en 1930 la misma le
condenó por sus veleidades liberales. Esto por supuesto era
entendible, porque desde su creación en 1919 como Partido
Socialista, luchaba al lado del partido liberal para captar los votos de
las ciudades, e incluso en 1922 apoyó a Benjamín Herrera en su
candidatura presidencial; y aunque al cambiar de nombre en 1924 se
apartara de los liberales para darle un toque más marxista, algunos
de los liberales no se asustaron por la agitación producida, sino que
vieron en él un carro de batalla efectivo para canalizar el
descontento popular y debilitar el poder conservador. Uno de éstos
fue el propio López. Otros incluso decepcionados por la impotencia
del partido liberal se sumaron al movimiento, y entre ellos Gabriel
Turbay, quien más adelante, en 1946, llegó a ser el candidato oficial
del liberalismo frente a Gaitán. De hecho la cúpula del movimiento
era mayoritariamente liberal. Algunos menos pacientes aún, crearon
el Comité Central Conspirativo Colombiano (CCCC), y organizaron
un levantamiento violento el 20 de julio de 1929, que puso en jaque
al gobierno en zonas como El Líbano, pero que fue neutralizado en
dos semanas. No obstante, cuando la crisis de la hegemonía
conservadora había tocado fondo en 1929, el PSR no estuvo en
situación de tener un papel significativo a pesar de su importante
labor los años anteriores.
Pero el descenso del partido conservador, parece haber obedecido, a
un exceso de confianza, producido por una falsa percepción de

invulnerabilidad creada a raíz de un auge engañoso producido por la
expansión cafetera y la indemnización de Panamá entre otros. Sobre
el contexto económico en el que se dio el advenimiento de la
república liberal y respecto de las discusiones en torno a si el
proceso económico apuntaló el surgimiento de la industria y sirvió
de base a las transformaciones políticas subsiguientes (sin ser la
causa eficiente de las mismas por ello), se analizaran los distintos
puntos de vista en el capítulo sobre industrialización y sobre
intervencionismo.
El partido conservador se fue desgastando progresivamente por
estos acontecimientos y por su incapacidad para responder a ellos de
forma no violenta, como lo demuestra la decepción de sus propios
adeptos, incluido el líder radical Laureano Gómez, quienes se
opusieron a esa represión o a las políticas de endeudamiento
internacional y de concesiones petrolíferas. Así, el partido
conservador se vio dividido para las elecciones de 1930, lo cual fue
aprovechado por los liberales para presentar su candidato, quien
ganó la presidencia, no obstante obtener menos votos que los
candidatos conservadores globalmente considerados. Los
conservadores además no contaron con la capacidad de
reorganización de los liberales, que se habían fortalecido con la
Convención de 1929, en la que una nueva generación de líderes
había reemplazado a la desacreditada vieja guardia. Una de esas
figuras fue Alfonso López, quien llevó a cabo el primer intento de
modernización política en Colombia.
3. EL REFORMISMO CAUTELOSO DE OLAYA HERRERA.
Los movimientos sociales, la oposición liberal y la revolucionaria
incipiente, fueron parte del cambio político que se empezó a gestar.

Pero en términos estrictamente políticos se presentó un hecho
importante, a partir del cual comenzó el gran intento de
modernización: el fin de la hegemonía conservadora. Solo hasta
entonces puede hablarse de una transformación política real; pero si
ha de señalarse una fecha y un hecho político de referencia para el
comienzo del cambio, estos son 1930 y la elección del liberal
Enrique Olaya Herrera como primer presidente liberal, después de
cincuenta años de dominio conservador. A Olaya le correspondió ser
el hombre de un cambio de gobierno que se preveía violento, y para
ello debió dejar de lado su viejo papel de agitador demagógico,
asumir un papel conciliador y convocar a una concentración
nacional. La clave de este gobierno, radicaba en que Olaya
sintetizaba las actitudes dominantes en la clase alta de entonces.
Aunque los que accedieron al poder provenían de las mismas
estructuras sociales de los antecesores, el paso de un gobierno a otro
no fue del todo pacífico, pues se dieron fuertes enfrentamientos en
ciertas regiones como Santander y Boyacá, pero no llegó a
generalizarse una guerra civil, sin que ello significase colaboración.
López no tenía la intención de excluir del gobierno a los
conservadores, pero Alvaro Gómez, jefe radical e indiscutido del
partido conservador, rechazó la petición que en este sentido le
hiciera el presidente. Más adelante, las relaciones entre ellos se
deterioraron, y así el gobierno se vio formado exclusivamente por
liberales. En los once años siguientes, los conservadores no
participaron en el alto gobierno. En el gobierno de transición de
Olaya Herrera, participaron obviamente, por la llamada del
presidente a una Concentración nacional; pero desde 1934 hasta el
gobierno interino de Alberto Lleras Camargo en 1945
permanecieron al margen. El gabinete, durante el período de López,
estuvo conformado por el propio Lleras Camargo y otras figuras de

la nueva generación liberal que también llegaron a ostentar el título
de presidente: Carlos Lleras Restrepo y Darío Echandía.
A diferencia del sistema conservador de mantener la jerarquía rígida,
los liberales optaron por recurrir a la juventud y sobre todo a
personajes poco conocidos políticamente, aunque bien conectados y
expertos en sus áreas. Olaya lo hizo más tímidamente al nombrar a
Gabriel Turbay, pero López tuvo un gabinete conformado por
nuevas caras, y tales eran entonces los mencionados Lleras y Darío
Echandía. Al principio Olaya no pudo adelantar reformas
progresistas, pues el Congreso estaba dominado por mayorías
conservadoras y en general por los grupos tradicionales de
terratenientes y comerciantes exportadores e importadores. En 1933,
con las elecciones para la cámara de representantes, se dio un
dominio parcial liberal que facilitó algunos cambios. Pero en general
la labor legislativa se limitó a la ampliación del sistema bancario
vinculado al Estado, a la cedulación para efectos electorales y al
débil reconocimiento de la actividad sindical. No se puede afirmar
que el gobierno de transición de Olaya, como la Historia lo ha
llamado, no hubiese implicado reformas, pero López cambió la
naturaleza del gobierno al popularizar las reformas. Olaya tuvo una
mera actitud reformista, en tanto que López adelantó reformas
audaces y concretas, a pesar de que muchas de ellas, como se
expondrá en su momento, permanecieron en un plano puramente
formal.
b. "LA REVOLUCIÓN EN MARCHA", EL PRIMER
INTENTO DE MODERNIZACIÓN POLÍTICA Y
SOCIAL.

La estrategia de análisis a seguir para el estudio del primer intento
de modernización política y social en Colombia en este período
histórico, en el que se dieron las bases de la dinámica del cambio
político ulterior, consiste en examinar en primer lugar el origen
ideológico y las causas socioeconómicas que posibilitaron las
reformas de López, así como el alcance real de las mismas. En
segundo término se plantea un seguimiento de los procesos de
reabsorción de los conflictos sociales y captación de las disidencia
ocurridos en este período, que en adelante caracterizaron al régimen
político Colombiano, aunque sus bases venían ya dadas desde la
independencia misma por el dominio de los hacendados y de los
hacendados-comerciantes luego. Bajo este poder se fueron
delineando los partidos conservador y liberal, como verdaderas y
predominantes subculturas que disienten en difusos y casi siempre
olvidados principios filosófico-políticos, pero que coinciden en su
deseo de mantener un control elitista y una dominación económica
sobre la sociedad. A pesar de esta coincidencia, la lucha por la
ocupación exclusiva del aparato político y sus consiguientes
privilegios llegó más adelante a provocar la quiebra del sistema.
Pero gracias a ella fue posible la activación de los mecanismos
conjuntos o coincidentes de reacción ante la eventualidad de la
participación en este poder de grupos que pusieran en cuestión la
dominación bipartidista, tal como se había dado frente a las
sociedades democráticas en el siglo pasado y como se dio también
durante la República Liberal. En este último caso, que a
continuación se analizará, se dio de manera muy singular, debido a
la participación de un nuevo elemento de poder, el Estado
interventor, pues se instituyó a éste como lugar de encuentro de los
grupos dominantes y las clases populares, pero en definitiva sirvió
de instrumento para la consolidación de la influencia de los primeros
y la neutralización de la acción política de los últimos, al ponerse al

servicio, como tal interventor, del modelo liberal de desarrollo
económico.
Una primera etapa del análisis trata sobre los antecedentes históricos
más relevantes a los que ya se ha hecho referencia. El segundo
punto del análisis tiene que ver con el ideario liberal, y con él se
pretende establecer cuales eran las ideas reformistas de un partido
que, habiendo llegado al poder limpiamente, era aun bastante tímido
en las acciones, pero audaz en las palabras. El choque que hubo
entre López y su partido a raíz de las reformas implica a su vez un
análisis separado del pensamiento personal de López sobre el
cambio político, para ver en qué medida este excedió al ideario o
aquellos se arrepintieron de sus postulados ideológicos. En un
capítulo posterior se estudian las reformas que López logró imponer
en el campo constitucional, que supusieron un cambio político
sustancial, aunque solo en términos formales. Así, en un análisis
separado, se procura establecer cual fue el verdadero alcance de
cada una de las reformas de López, tanto en el plano legislativo
como administrativo. En un último estudio, se intenta dar cuenta
separadamente del papel jugado por los diferentes actores políticos
que se involucraron en el proceso de cambio y marcha atrás del
cambio. Esto supone analizar el papel protagonista del Estado, y la
oposición del partido conservador, la Iglesia y el ejército y los
grupos económicos. Importa igualmente el papel primero de
oposición y luego de apoyo ciego a López que tuvieron los
sindicatos, el partido comunista y en general el llamado Frente
Popular; para explicar por último como el golpe de gracia vino
definitivamente del propio partido liberal.
Con estos elementos y las conclusiones que se elaboren sobre la
marcha, se abordará finalmente el análisis de nuestra hipótesis sobre

continuismo e inestabilidad, como constantes en la dinámica de
cambio político en Colombia, que se consolidan hacia adelante a
partir de este período, y concretamente de este intento de
modernización política y social que se dio durante la llamada
"República liberal".
1. EL CONCEPTO DE CAMBIO POLÍTICO PARA EL
PARTIDO LIBERAL AL COMIENZO DE LA PRESIDENCIA
DE LÓPEZ.
En 1935, la Convención Nacional del partido Liberal aprobó un
programa en el que puede observarse cuales eran, por lo menos en la
letra, los lineamentos políticos del partido, a los cuales debe hacerse
referencia en primer lugar para establecer las bases de la concepción
del presidente López sobre el cambio político con respecto a su
propio partido. Dicho programa, ante todo señalaba como principios
fundamentales del partido liberal, el respeto a las libertades
ciudadanas y la garantía de los derechos individuales. Pero luego de
consagrar esta protección como objetivo clásico liberal, exponía el
principio complementario que venía gestándose en Europa para
hacer posible que la igualdad de derechos formales se hiciese real: la
igualdad de oportunidades. En este orden de ideas, se expresaba que
para la consecución de los objetivos fijados debía abandonarse la
doctrina clásica del gobierno mínimo, del dejar hacer, dejar pasar, y
asumir el principio del intervencionismo del Estado, para que
dirigiese y controlase las iniciativas individuales en aras del bien
general.
En lo referente a la propiedad individual también los conceptos
audaces iban precedidos de aclaraciones tranquilizadoras para

quienes pudieran ver inclinaciones marxistas en las novedosas
propuestas. Así, se reconocía la importancia de las iniciativas
individuales, pero se decía que el gobierno debía intervenir para
establecer un equilibrio entre el individuo y la empresa y entre ésta y
el Estado. Se expresaba que la propiedad en general y la territorial
en particular tenían una función social, estando el partido en contra
del acaparamiento de la tierra para fines no sociales y considerando
que el trabajo era la fuente primordial para la adquisición de la
propiedad. En tal sentido, propugnaban por la protección legal del
trabajo mediante legislaciones claras y la consagración del principio
de la favorabilidad en beneficio del trabajador.
La esencia del cambio político en estas propuestas formales, radica
en su voluntad de romper con el sistema anterior no solo
conceptualmente sino en términos reales, habida cuenta de los
obstáculos. Reconocían que el más importante de éstos era la
inseguridad económica, y planeaban reconstruir la estructura
económica como una lucha indirecta por las libertades.
Para el partido Liberal, romper con el orden anterior que continuó
con la estructura colonial no significaba renunciar al centralismo
legislativo y jurisdiccional, así como militar, pero sí al
administrativo. Propugnaban entonces por una descentralización
administrativa, que tras la instauración de la Constitución centralista
de 1886 (Cuadro I) era muy difícil de llevar a cabo sin una reforma
constitucional.
En esta misma línea, se rechazaba radicalmente la política fiscal
existente, que gravaba al consumidor y abogaba por los impuestos
directos, cuyo recaudo y utilización estaría también territorialmente
descentralizado.

También con referencia al orden colonial perpetuado por la
hegemonía conservadora, los liberales querían dejar en claro que si
bien no eran ateos por pasión ni anticlericales por principio al estilo
de Mosquera y los "liberales" del siglo anterior, si consideraban
perniciosa la intervención del clero en política y abogaban por la
reforma del concordato, la consagración de la libertad de cultos y el
divorcio. Es de notar finalmente que no obstante la urgencia que
había para los liberales de realizar estos cambios, no se detecta en su
discurso un tono mesiánico y aceptan por adelantado la cesación en
su intento en caso de una revocación popular de su mandato.
2. EL PENSAMIENTO REFORMISTA DE ALFONSO LÓPEZ
PUMAREJO.
En 1933 López aceptó públicamente la candidatura a la presidencia
de la República por el partido liberal. Desde entonces manifestó su
conclusión de que la democracia aún estaba por ensayar en
Colombia. "El pueblo" le respaldaba desde entonces
mayoritariamente, pero él manifestaba que quería en verdad
gobernar con la participación activa de éste, no solo con su
consentimiento. Esta era la diferencia con dirigentes
latinoamericanos coetáneos como Getúlio Vargas, aunque
coincidieron en algunas metas básicas: eliminar los sistemas de
privilegios que obstaculizaban el progreso, darle una orientación
social a la actividad gubernamental y recobrar la soberanía del país
en lo económico, enfrentando el poder que habían instalado algunas
empresas transnacionales durante la hegemonía conservadora, e
incluso durante el gobierno de Olaya.
También con su llegada al poder la cuestión social entró en la escena

política con inusitada fuerza. Quería dejar en claro que la aplicación
taxativa de la ley no sería su propósito exclusivo, y así lo expresó en
su discurso de posesión al anunciar el comienzo de La "Revolución
en Marcha".
López tenía una concepción del cambio político diferente a la de
Olaya Herrera en lo que se refería fundamentalmente a quien debía
promover el cambio. Con un agudo sentido de la Historia,
consideraba que solo un partido debía gestar el cambio, porque,
como lo demostraría la experiencia del Frente Nacional de 1957
(aunque entonces él lo apoyó por el terror a la violencia), el cambio
era enemigo de la negociación y las llamadas "concertaciones
nacionales" que llevaban a gobiernos mixtos le parecían tan o más
perjudiciales que la hegemonía de un partido. Se apresuró a
diferenciar este modelo seguido por los conservadores durante
décadas, según el cual un partido gobierna según su exclusiva
convicción pero en su también exclusivo interés, del modelo que él
proponía, y al que llamaba "Gobierno de Partido". Para ello,
consideraba que debía educarse al partido para el poder y preferir
para los cargos a quienes no estuvieran viciados por la inercia de
anteriores funciones administrativas. Según él, para insertar un país
en la modernidad, debía el gobierno dejar de ser parte y convertirse
en árbitro. Y ese mundo moderno, dominado ya por la obsesión del
desarrollo económico, requería dejar los enfrentamientos ancestrales,
pero no mediante el expedito sistema de vaciar de contenido los
programas y negociar los puestos burocráticos; debía haber un cese
de la absurda tensión doctrinaria, pero no una despolitización. Una
revolución, dice Alvaro Tirado al referirse a este punto: "no consiste
en el simple cambio de color político de los funcionarios. Si se
tratara de una simple revolución burocrática, esta ya estaría
agotada".

Para López, si un partido logra el poder por las elecciones, esa
victoria lo faculta para modificar con su influencia todos los órdenes
de la administración, bajo su absoluto riesgo y responsabilidad
histórica.
En aquellos años, ya comprendía López la importancia sin par que
se le llegó a reconocer poco después a la distribución de los papeles
entre los partidos en una democracia, que no excluye pactos sobre
asuntos concretos, pero que otorga a la oposición una función
concreta y vital para la dinámica democrática y al partido en el
poder una responsabilidad total sobre sus decisiones políticas.
Desafortunadamente, según lo expresara López, durante su gobierno
no se contó con esa función contralora, pues como se señaló los
conservadores se abstuvieron, como bien lo expuso el propio
presidente, una parte de su partido ejerció esa función: "El
Liberalismo ha ejercido la totalidad del poder público, y ha sido a la
vez el agente del gobierno y el representante de la oposición.".
En cuanto al proceso industrial, éste se identificó con López y con
una nueva burguesía que se venía ya gestando; pero él no hizo otra
cosa que seguir su rumbo, e incluso, como se verá más adelante,
algunos piensan que no fue tan fuerte el impulso que le dio, pues le
impuso fuertes cargas fiscales. De momento es interesante saber
cuál fue su pensamiento respecto al problema del desarrollo
económico. Cualesquiera que fueran los resultados finales, respecto
de la política económica López quería un gobierno libre de
coaliciones, un "gobierno de partido", para impulsar una
industrialización naciente y para efectuar una reforma agraria.
La diferencia fundamental entre el concepto de López sobre el

progreso y el que tenían los conservadores, era la de que para estos
últimos, el progreso no se había logrado por causas intrínsecas e
insalvables, como la debilidad de una raza triétnica, el clima tropical
y la irracionabilidad general del pueblo Colombiano. López, como
ya se señalaba, creía en la inteligencia del pueblo y atribuía el atraso
industrial a factores objetivos fácilmente identificables. Así pues, su
idea de industrialización estaba basada en la atenuación de esos
factores, ante todo el de la mala preparación en todos los niveles: el
agrícola, el artesano, el educativo e incluso el político. Pero es a este
último nivel donde él ve mayor responsabilidad y la clave del
problema, pues consideraba que el Estado había "dejado de cumplir
con la primera de sus obligaciones: preparar a los ciudadanos para
que sepan aprovechar la riqueza del país y para que sus actividades
no sean un penoso arar que no produce resultados proporcionales al
esfuerzo que demanda".
Pero López además relacionaba este concepto de mala preparación
con el de soberanía, pues esta hizo posible que la técnica y el capital
extranjeros llegaran a Colombia e impusieran condiciones de ventaja
en la explotación de los recursos sin dejar beneficios proporcionales.
Calificaba estas relaciones de industrias típicamente coloniales y no
dudaba en señalar que ejercían fuertes presiones sobre las entidades
públicas, aprovechándose del espejismo de la riqueza que prometían
proporcionar, para extraer materia prima a costos de obra irrisorios,
gracias a las concesiones que les fueron otorgando los gobiernos
Latinoamericanos. En este punto es clara la referencia a la política
de concesiones de los gobiernos conservadores. Pero la crítica va
más allá de esta particular aunque merecida alusión. Esta defensa
retórica de la soberanía sería llevada a la práctica más adelante en
actos como la aprobación de una ley que autorizaba al gobierno para
intervenir en el control de la industria bananera. La aprobación del

texto legal significó una dura batalla para superar los impedimentos
que mediante intrigas y sobornos interpuso la United Fruit Company,
finalmente vencida y públicamente denunciada en su intento, junto
con sus cómplices, a los que el periódico El Tiempo intentó
inútilmente defender publicando sus descargos.
Esta apreciación realista de la debilidad económica en el plano
internacional no llevó a López a posiciones de aislamiento en
política internacional. Ya no era la época del "I Took Panamá" de
Teodoro Roosevelt, sino la de la "Política del buen vecino" de
Franklin Delano Roosevelt, quien reunió la Conferencia
Interamericana de Consolidación de la Paz, en Buenos Aires en
1936; a la cual llegaron los colombianos con un mensaje del
presidente, en el que proponía crear un Liga Americana de Naciones,
tal era su interés en estrechar relaciones con los países del
continente. El proyecto fue recibido sin mucho entusiasmo, pero
curiosamente la propuesta que se ofrecía coincide en su
planteamiento con lo que actualmente se está gestando: una
coordinación gradual de intereses por afinidad.
Un asunto que era a la vez de política internacional e interna, y con
enorme trascendencia en el tema del Cambio Político fue el de las
relaciones Iglesia-Estado, pues una de las más urgentes medidas a
tomar para la modernización del país era, en concepto de López y de
su partido, el desmonte del Estado Teocrático que se había creado en
la Regeneración, y que era incompatible con la industrialización
hacia la que se tendía. Primero la Constitución de 1886 y luego el
Concordato de 1887, habían dado a la Iglesia unas atribuciones que
mermaban considerablemente la autoridad del Estado en varias
materias tan vitales como la educación. Esta, estaba sometida a la
suprema vigilancia e inspección de la Iglesia de manera ilimitada, lo

que para López significaba educación confesional obligatoria para
todos los ciudadanos, por la presunción de que todos eran católicos.
En su concepto, esto minaba la formación intelectual y la capacidad
de discernimiento necesarios para realizar cambios políticos en
favor de la democracia y el progreso.
La otra gran preocupación de López era el ejército. En el último
período conservador anterior, en el que la influencia del ejército se
hizo muy fuerte, algunos hechos hacían abrigar temores de golpe de
Estado por parte del general Rengifo. El ejército se apoyaba en el
temor al comunismo, alentado por el éxito del Partido
Revolucionario Socialista, que había recibido un apoyo electoral
espontáneo importante a raíz de la inflación y el desempleo,
causantes de un descontento no canalizado por los liberales. Pero la
élite civil no se dejó engañar y tras varios incidentes como el de las
bananeras y la represión de manifestaciones pacíficas, destituyó a
Rengifo y nombró a un ministro civil, que aprovechó la coyuntura
de la depresión para reducir el presupuesto militar y ejercer varias
acciones de control, como el retiro rápido. Así, a Olaya le tocó un
ejército débil y desacreditado ya. La idea de López era reforzar el
ejército, pero darle otra orientación, a diferencia de lo que pensaba
del clero, el no creía que debía disminuirse su influencia sino
ampliarla y diversificar sus actividades.
La tesis tradicional era la de que el ejército era una máquina de
exterminio, que debía permanecer en los cuarteles hasta que se
necesitase para defender las fronteras. Para López, esto era un error;
el ejército, entonces ya dependiente del poder central, concebido así,
o era inútil o era peligroso. Esto último porque podría lanzar contra
el pueblo su máquina de exterminio, y estaría infrautilizado, pues
bien orientado serviría para la consecución de fines difíciles de

lograr de otra manera. Uno de ellos, era el de educar aquella parte de
ciudadanos que pasaran por el cuartel y que de otro modo nunca
accederían a la educación, enfatizando el conocimiento del país y
fomentando así un nacionalismo sano. Pero la más importante era
para López la actividad de pioneros que estaban en capacidad de
realizar en las tierras incultas del país sobre las que el Estado no
tenía presencia alguna entonces y que constituían el 70% del
territorio nacional. En un territorio inexplotado, donde la escasez no
se ha dominado, la función defensiva del ejército era secundaria
para López, y debía por tanto abandonar ese estado de alerta para
asumir un papel activo.
Pero es que para López el Estado en su totalidad era quien debía
abandonar su actitud pasiva y asumir un papel protagonista, y para
ello tenía que ampliarse la extensión de su esfera de acción a un
campo en el que el viejo modelo liberal había situado al individuo
sometido únicamente a las leyes de la libre competencia y en el cual
el Estado debía ser poco más que un convidado de piedra: La
propiedad. La ingerencia del Estado en este tema, tanto para
controlar los abusos, como para procurar una redistribución de la
riqueza, asumiendo cargas confiadas antes al acto espontáneo de la
caridad, implicaban una serie de actividades estatales, a las que
desde León Duguit se les conoce como intervencionismo de Estado.
Uno de los puntos más álgidos era el de la propiedad rural, pues no
escaseaban ni aún entonces los conflictos sobre quién era el dueño
de la tierra: del que posee la escritura o del que la trabaja. López no
llegó a defender esta última posición, pues era tan partidario del
derecho de propiedad como el que más, pero veía como negativa la
inestabilidad en los títulos de propiedad y consideraba por tanto que
la tierra, que por concesiones del Estado había pasado a manos
privadas para ser explotada su riqueza, debía continuar siendo
explotada por quienes poseyeran las escrituras de propiedad, so

riesgo de perderla en beneficio de quien lo hiciese y cumpliese así la
función Social que debe tener la misma. Para López, el sistema
feudal de las parcelas no era justo aunque se pagasen las mejoras,
porque el arrendatario siempre podía ser despedido.
Existía pues una legislación imperfecta que debía modificarse y esto
también implicaba un cambio de las normas constitucionales al
respecto. Para algunos, como Guillermo Valencia, se trataba de una
desastrosa desamortización cercana al socialismo; pero realmente
López actuaba como representante de las clases medias y en ningún
momento planeaba atacar el derecho de propiedad sobre bienes
raíces como tal, sino actualizar a Colombia en el sentido de atacar el
poder feudal en beneficio de una economía más centrada en la
industria.
El intervencionismo para López tenía, como se expondrá más
adelante, varias facetas; por un lado la protección de la producción
nacional: "proteccionismo" y la protección de los consumidores de
los privilegios del proteccionismo. Con él además se buscaba mediar
para que el capital y el trabajo no estuvieran en una situación de
desequilibrio. Implica por otro lado la orientación de la economía
por el Estado y su participación en proyectos económicos que
merezcan apoyo.
La reforma tributaria era otra de las ideas básicas para hacer posible
que el Estado se convirtiera tanto en interventor y participante de la
economía, como en prestador de servicios públicos. La clave para
hacer posible la modernización en todos los campos, pero sobre todo
en lo referente a la educación, la salud y la agricultura era
refinanciar los organismos públicos encargados de llevarlas a cabo,
cuyos presupuestos eran absurdos y casi solo alcanzaban para pagar

los salarios. La solución no podía ser otra que los impuestos directos,
que en 1934 constituían solo el 15% de la renta nacional, mientras
que los indirectos eran el 61%; lo cual constituía una tremenda
inequidad para López, quien creía que los más beneficiados debían
aportar más). Esto dio lugar a una gran respuesta de los propietarios,
que incluso se asociaron en defensa de lo que consideraban una
socialización que ya había fracasado en los países europeos, creando
la Asociación Patriótica Económica Nacional (APEN), cuyas
actividades de bloqueo no fueron despreciables, como se expondrá
más adelante.
De lo atrás mencionado, es de donde provienen las dudas sobre el
real apoyo de López a la labor industrializadora. Él consideraba que
los conflictos en la agricultura y en la industria eran dos
manifestaciones distintas de un mismo fenómeno: "La lucha de
clases", y sin llegar a aceptar los supuestos marxistas del dominio de
la infraestructura económica sobre las superestructuras culturales,
señalaba como hechos naturales las demandas de derechos y
garantías que el pueblo comenzaba a hacer, pues eran el producto de
un modelo económico en gestación, que estaba convirtiendo a los
apasionados defensores de los partidos del siglo pasado en
ciudadanos luchando por intereses concretos y justos, a los que
había que dirigir, pues tenían el mérito de adquirir conciencia pese a
todos los intentos de mantenerlos en la ignorancia de sus derechos y
sus posibilidades.
Precisamente la inclusión de las clases populares en la vida política
era el eje del pensamiento político de López. El pueblo estaba
capacitado para saber elegir su futuro, pese a la falta de educación;
pero además de suplir este vacío, era necesario darle los
instrumentos para constituirse en un factor político influyente.

Teóricamente ese elemento existía por el sufragio, pero el fraude
electoral estaba afincado en una serie de prácticas electorales, en las
cuales no existía hasta Olaya ninguna garantía; fue este quien logró
hacer prohibir el voto de los militares, y quien creó la cédula de
ciudadanía para evitar el voto múltiple y sobre todo para conocer el
censo electoral. Pero fue López quien la quiso extender lo máximo
posible, pues le daba una connotación política muy fuerte, ya que la
consideraba además de un instrumento eficaz, una conquista
democrática. Por ello, este debía garantizarse mediante el
establecimiento de normas electorales confiables y efectivas. Sin
embargo, la participación popular implicaba algo más que la
concurrencia a elecciones. Para que operara un verdadero cambio
Político, era necesario además impulsar el movimiento sindical y
fortalecer la estructura gremial, y él se propuso hacerlo.
La "Revolución en Marcha" fue pues una propuesta de cambio
político; pero un cambio político radical a tal punto que se
anunciaba como no marxista para fijar el límite de su acción en
términos de medios, pero no de contenidos. López atacaba sin
contemplaciones a la oligarquía Colombiana de la que él había
surgido y que sería la que le llevara a abandonar este propósito de
desoligarquizar al país, que ya había expresado en términos más que
claros en el discurso de aceptación de su candidatura presidencial.
Para López, era imprescindible atacar ciertos intereses creados si se
quería hacer efectivo el principio formal de la igualdad de los
hombres ante la ley. Públicamente sostuvo que en Colombia existía
la injusticia porque era amparada por la ley y en tanto ello fuera así
esta carecía de legitimidad. Así pues la democracia Colombiana
como tal era algo por hacer más que algo por mejorar. Y este algo
no podría ser nuevamente un pacto de élites sin participación de las
masas, que siempre habían sido puestas al margen de las decisiones

políticas tomadas por autoridades burócratas y anquilosadas, que se
turnaban en el poder y basaban la eficacia de sus decisiones en
argumentos tales como el consejo de personalidades e instituciones
foráneas.
Sostenía López que la casta gobernante se basaba en el fraude
electoral para perpetuar su poder de élite; y que esa oligarquía
dominante no-solo no estaba legitimada, sino que era ineficaz, ya
que no había sido capaz de orientar al país hacia el máximo
aprovechamiento de su inmensa riqueza y mantenía por su ineptitud
al pueblo en la ignorancia. Así pues, no temía, como los
conservadores, entregar al pueblo un instrumento que pudiera
significar una revocación del poder, porque ese pueblo ignorante
tenía el olfato necesario para acertar, y porque precisamente a él
había que proporcionarle la manera de luchar por sí mismo contra
las oligarquías que dominaban el país en todos los niveles. El
saneamiento del sufragio era por ello para López la base para
desarticular los núcleos oligárquicos afianzados al poder, al lado de
instrumentos como la lucha sindical. En efecto, con López el pueblo
comenzó a manifestarse y participar en los actos públicos, aunque
aún no decidía, y hasta se le impusieron las reformas "por su bien".
Ya desde Olaya las riadas humanas comenzaron a verse en las calles
y el ritmo fue aumentando hasta llegar a las grandes multitudes
progaitanistas. El presidente creía en que el pueblo, no obstante ser
ignorante, era inteligente y era capaz incluso de juzgar el error de
los gobernantes y premiarlos o castigarlos a través del sufragio.
Este solo propósito de insertar a las masas en la toma de decisiones
políticas constituía por sí mismo una propuesta revolucionaria,
audaz a tal punto que el presidente se apresuró, como ya se señaló, a
fijar su alcance y el cauce ideológico por el que navegaría: "Nuestra

política es revolucionaria sin ser marxista, ni clasista, pero en modo
alguno pretende desconocer el orden social existente". Se trataba
pues de una revolución liberal que no pretendía destruir para
construir, sino imponer democráticamente. La veracidad de sus
palabras estuvo respaldada por su claro rechazo a la acción armada
propuesta por algunos oficiales liberales; él creía obtener el triunfo
electoral y en este sentido orientó el partido desde 1929, año en que
asumió su jefatura oficial.
A partir de López, puede comenzarse a hablar de cambio político en
Colombia, porque el fin de la hegemonía conservadora significó al
llegar él al poder más que un cambio de orientación un cambio de
régimen, pues Colombia se hallaba todavía sumida en muchos
aspectos en la época colonial, como fue el caso del sistema
contributivo, y una modificación de los mismos, precisamente por
tardía con respecto a naciones donde aquello era algo normal, no
podía ser menos que revolucionaria. Su antecesor se había
comprometido a no modificar la Constitución de 1886, pero él
declaraba que su compromiso era precisamente el de "Renovar las
instituciones que fueran moldes insuficientes para una nación más
desarrollada y compleja".
La gran sorpresa, para un país que conocía la diferencia abismal
entre las palabras preelectorales y las obras presidenciales, fue la de
que el presidente empezó a transformar aquellas promesas en actos,
y las reformas, constitucional, agrícola, educativa etc, que harían lo
que él llamaba la revolución evolutiva, fueron dándose una a una
ante el estupor general, el desengaño de algunos y la euforia de otros.
Debió arremeter contra la clase política anquilosada que criticaba, y
como se señaló, se dispuso a nombrar jóvenes desconocidos,
hombres de provincia, apellidos sin abolengo, que venían trabajando

por los ideales democráticos, y que después serían futuros pilares
del partido liberal. Esto facilitaba la labor de enfrentar los grupos
económicos que se sintieron atacados por las reformas. Ante ellos
los argumentos no podían tener más que una explicación pragmática,
y el presidente se deshizo en ellas. La más fuerte era la de que de
aquella manera se evitaba una revolución violenta, pues se
adelantaban a hacer reformas que el pueblo no tardaría en exigir,
previo adoctrinamiento. En cuanto al apoyo a los sindicatos, el
argumento era el de que éstos evitan los despidos injustificados que
hacían bajar los salarios, perdiendo el obrero su capacidad de
consumo, lo que perjudicaba a la empresa y al propietario agrícola.
No obstante, cuando debió responder a desafíos como el lanzado por
un grupo de propietarios para que reprimiera las huelgas, lo hizo con
energía y determinación en favor de los huelguistas.
Aunque el propio presidente diría más adelante que a pesar de la
protección laboral y las medidas fiscales la industria no se había
visto afectada, lo cierto es que estas explicaciones no fueron oídas
por quienes eran sus destinatarios, y la presión, sobre todo la del
propio partido, lo forzó a declarar una pausa para evitar
enfrentamientos y afianzar las reformas hechas, pero que, como se
verá, fue el comienzo del fin del intento modernizador, del que años
después se arrepentiría.
A partir de ese momento, se dio el repliegue de las reformas, el
ataque del sindicalismo con la anuencia del partido comunista y las
organizaciones obreras hasta llegar a la mera utilización electoral de
las masas que se movilizaron para apoyar las reformas de López.
Este proceso de contrarrevolución que comenzó ya desde 1937,
significó el fracaso del encuentro de las masas con el poder y la
sustitución de una ciudadanía social por la adhesión ciega al partido

liberal.
3. LA REFORMA CONSTITUCIONAL.
El nuevo equipo que accedió al poder en 1934, trató de promulgar
leyes sociales dentro del marco de la Constitución de 1886, que no
había sufrido grandes modificaciones; pero pronto comprendieron
que sería imposible continuar adelante sin la modificación de esta
Carta, eminentemente conservadora. Así nació la reforma de 1936,
cuya esencia era la de darle al Estado un carácter activo, en
contraste con el "dejar hacer" que dominaba hasta entonces la esfera
política. Fundamentalmente, la reforma de 1936 obligaba al Estado
a intervenir en la economía para lograr una distribución más justa y
equitativa de la riqueza del país.
La reforma de la Constitución era querida por todo el liberalismo,
pues la Constitución de 1886 era vista como el símbolo de la
hegemonía conservadora. El debate se centró inicialmente en la
forma y amplitud de la reforma. Para algunos había que reformarla a
partir de si misma y para otros con base en una asamblea
constituyente. La posición de López era la más práctica: reformarla
parcialmente sin recurrir a medios extraconstitucionales. Pero
además esta posibilidad era vista por López como más ética, en el
sentido de que al no crear un nuevo ordenamiento, no se estaba
dando la impresión de que se erigía una nueva diosa, como lo fue la
de 1886 y se dejaba en claro que lo que allí se consignara podía ser
mutado por similares procedimientos y así debería ser incluso.
Aunque ya varios congresistas, entre ellos Gaitán, habían presentado
desde 1931 un proyecto de reforma que afectaba sobre todo al
concepto de propiedad, solo hasta López fue posible que se

materializara este deseo liberal. Porque Olaya, consciente de su
papel de presidente en un gobierno de transición, ya desde su
discurso de posesión expresó que su deseo era el de que no se
modificase la Constitución durante su mandato; mientras que López
creía que era una de las principales tareas para las cuales había sido
elegido.
López presentó su propuesta de reforma parcial, elaborada por el
gobierno, pero las comisiones que la estudiaron, pensaron en la
posibilidad de hacer una reforma total. López persistió en su tesis,
como lo había hecho cuando se opuso a la constituyente, por lo que
llegó a tachársele de reaccionario y traidor de la revolución; al
mismo tiempo causaban pánico los temas que tocaba esta reforma
parcial, tan delicados para la tradición, como lo eran el de Iglesia y
el de la propiedad.
Era clara la intención de López de hacer una reforma sustancial sin
crear la ira de los conservadores. Al dejarles el esqueleto de su
preciosa obra, pero modificando lo que para él, y para su partido en
principio como se vio, eran los puntos más importantes: la
independencia del Estado respecto de la Iglesia, y sobre todo la
ampliación o mejor sustitución del papel del Estado respecto de la
economía. Así, prefería crear dudas entre sus copartidarios sobre su
espíritu modernizador, si con ello calmaba los ánimos de los
tradicionalistas y no sacrificaba con ello ni un ápice de la reforma, al
declarar sin ambages, y alguien podría decir que con cinismo, que la
Constitución seguía estando conforme con la situación institucional
previa, con la salvedad de que cambiaban las relaciones con la
Iglesia y se introducía "una reforma del concepto de propiedad
privada que permitiría intervenciones moderadas del Estado en el
juego hasta hoy libérrimo de las fuerzas económicas".

Lo cierto del caso es que quienes se opusieron a esta reforma parcial,
por considerarla antirrevolucionaria, terminaron aceptando la
magnitud del cambio; y tal es el caso de Gerardo Molina, quien
aborda el tema en su famosa obra sobre las ideas liberales,
señalando que sin duda se trata de una Constitución nueva (Cuadro
II). Esa reforma parcial, pero fundamental, tuvo también un efecto a
nivel doctrinario hacia el interior del propio partido liberal, según lo
expresara López ante el Congreso de 1937.
De acuerdo con los planteamientos del nuevo ideario liberal y de las
concepciones en torno a lo político del presidente, el Congreso de
1936, aprobó bajo el liderazgo de López y tras superar una fuerte
oposición de la que se hablará más adelante, así como con el apoyo
de los grupos sociales populares, una reforma constitucional que
consagraba los puntos fundamentales de un proceso modernizador:
El intervencionismo de Estado, la modificación del concepto de
propiedad y la secularización del Estado.
La base de la reforma constitucional fue la sustitución del papel
pasivo del Estado, proveniente de los principios individualistas de la
revolución francesa, que llegaron a Colombia de la mano de
Antonio Nariño, quien tradujera la declaración de los derechos
humanos al español. Baste observar la redacción de los dos artículos
pertinentes, para comprobar que se trata de dos concepciones del
Estado esencialmente diferentes. Mientras que la Constitución de
1886 dice que "las autoridades están instituidas para proteger a todas
las personas residentes en Colombia en sus vidas, honra y bienes, y
asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales, previniendo
y castigando los delitos"; la de 1936 añadió en lugar de esto último:
"y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado

y de los particulares".
Ya en la Constitución española de 1931, en la República de Weimar
y en el texto de 1917 de México, se había consagrado que el Estado
era sujeto pasivo de derechos que le podían ser exigidos por los
ciudadanos; pero éstos igualmente ya no sólo eran titulares de
derechos individuales provenientes del derecho natural, sino que
tenían igualmente deberes sociales. Así, el Estado se hace
responsable de organizar la educación y proveer la asistencia
pública, que antes era una actividad privada administrada por la
Iglesia mayormente.
Son los deberes sociales del Estado en los que se fundamenta y
legitima la actividad interventora del Estado. La norma que más
contenido interventor tenía, era la que señalaba que precisamente:
"El Estado puede intervenir por medio de leyes en la explotación de
industrias o empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar
la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al
trabajador la justa protección a que tiene derecho". Sobre este último
aspecto, otro artículo corroboraba que "El trabajo es una obligación
social y gozará de la especial protección del Estado". Así mismo, se
garantizaba el derecho de huelga. Todo esto significó el paso a una
concepción del modelo político esencialmente diferente a la
anterior.
En el caso de los constituyentes de 1936, el objetivo era la
racionalización de la economía y el sector que señaló como
beneficiario: el de los trabajadores. En cuanto a la intensidad, la
audacia de la opción liberal estaba limitada por la exigencia de que
la intervención del ejecutivo operaba a través de las leyes que el
Congreso dictara, mediante mayoría absoluta. Esta limitante fue el

resultado de presiones de los grupos más tradicionales, tanto
conservadores como liberales. El temor y a veces terror a una
eventual estatización de tendencia socialista hizo difícil y polémica
la aprobación de estos temas, pero con la salvaguardia del control
legal de la actividad interventora, finalmente salió adelante. Se
argüía fundamentalmente que esta intervención podía limitar los
sacros derechos individuales, y los defensores de la posición oficial
del partido decían que precisamente se estaba anteponiendo el
interés común al interés individual, limitando, claro está, pero no
vulnerando, el derecho privado. Quizá por el énfasis en la búsqueda
del bien común, López no hablaba de intervencionismo, sino de
liberalismo intervencionista, y señalaba que como tal, este solo
empezó con la toma de posesión de Olaya: "La transmisión de
mando marcó el fin del 'laissez faire' en Colombia, tal como lo
practicaba el partido conservador y lo aceptaba hasta entonces el
partido liberal". De cualquier manera, López también creía que
como tal el concepto de intervencionismo en general era aceptado y
deseado, solo que en diferente dirección.
El intervencionismo que consagraba la reforma tenía pues un
carácter multidireccional: Significó en primer lugar el
proteccionismo aduanero, que beneficiaba a los propietarios. Pero
además, implicó el equilibrio entre el capital y el trabajo,
enfatizando la protección de este último. Así mismo, las medidas
proteccionistas hacían necesario el intervencionismo, para proteger
al consumidor en la nueva situación, artificialmente creada. Para
todo esto, por último se hacía necesaria la intervención del Estado
en la economía e incluso participación como inversor en empresas
de economía mixta o puramente estatales.
López hablaba entonces de una izquierda que abogaba por una

intervención de gran intensidad y de unos industriales que querían la
intervención cuando esta implicaba favorecerlos con el
proteccionismo aduanero, pero no cuando implicaba la defensa de
los trabajadores. Los socialistas por su parte pedían la
nacionalización de las industrias; cuestión que López nunca tuvo en
sus planes, pues consideraba que el Estado estaba muy lejos de ser
capaz de afrontar tal tarea. A pesar de ello, se le acusó de que las
normas constitucionales tenían por objetivo un futuro programa de
nacionalizaciones y expropiaciones; pero la verdad es que López
solo tenía en mente ejercer la función intervencionista mediante
políticas económicas como la fijación de aranceles y la participación
en la dirección de instituciones como la Federación de Cafeteros. No
obstante también se dio una especie de intervencionismo
nacionalista, que si bien no se tradujo en norma constitucional, sí
estaba en los planteamientos de López y se manifiestó en el
enfrentamiento con las transnacionales del banano y el petróleo en
defensa de los trabajadores, pero no se expreso en las leyes, pues
incluso la ley de petróleos de 1936, fue más beneficiosa para las
compañías extranjeras que la anterior.
El derecho de propiedad en la Constitución de 1886, se basaba en la
concepción jurídica del mismo consagrada en el Código Civil
Colombiano de 1857, proveniente casi de manera directa de la
compilación Napoleónica y esta de la romana. Desde Roma, la
propiedad fue el derecho de usar, gozar y disponer de la cosa, que en
el caso de los bienes raíces se extendía desde el cielo hasta el averno.
La propiedad privada adquirió con el triunfo de las ideas
revolucionarias un sitio especial en la escala de los derechos
inalienables. Con todo, usualmente por la necesidad de obras
públicas y otras razones de interés común se aceptaba la figura de la
expropiación. Pero los constituyentes de 1936, obsesionados con

establecer la distinción entre el concepto de interés común o general
y utilidad social, consagraron ambas posibilidades para hacer leyes
sobre expropiación, e incluso en algunos casos sin indemnización.
Mucho se discutió sobre este punto y cuando al final se aprobó,
algunos sostuvieron que había triunfado el grupo moscovita del
Congreso. El partido conservador quiso dejar muy en claro en su
programa de 1937, que disentían de la solución "comunista" de los
problemas económicos. De cualquier manera, el alcance de la norma,
que para algunos conduciría a la socialización del Estado, realmente
se veía limitado por las mayorías que exigía para aprobar leyes
referentes al tema.
El concepto de utilidad social pareció a otros vacío y repetitivo, pues
la falta de una formulación clara de su sentido, no dejaba entrever
mucho en que podía diferenciarse de la utilidad social. Darío
Echandía, ideólogo de la reforma, explicaba la diferencia de manera
contundente, partiendo del concepto de la existencia de una sociedad
de clases, en la cual el beneficio de una clase social débil, que deba
ser protegida, sería inconstitucional en una ley, si la Constitución no
hablase de utilidad social. No obstante, este mismo sostenía respecto
de la declaración de que la propiedad tenía una función social,
consagrada en la reforma, que ya estaba contenida desde 1886
implícitamente; lo que, en concepto de Gerardo Molina, era
equivocado, pues la Constitución de 1886 se fundamentaba en la
filosofía individualista (Cuadro I) y la de 1936 en el
constitucionalismo social. El objetivo concreto e inmediato cuyo
camino se pensaba allanar con esta norma constitucional era la
reforma agraria, que el mismo año fue aprobada por el Congreso.
No es gratuito que uno de los elementos distintivos de la
modernización sea para Almond y otros, como se vió en el capítulo

anterior, la secularización en sentido amplio, que proviene de la
significación lata de la palabra: poner en el siglo, pero que también
hace referencia al hecho de quitarle el carácter eclesiástico a algo, en
este caso el Estado. Así pues una de las primeras medidas de
secularización en el sentido de racionalización incluso es la efectiva
desclericalización de la política. Pero el intento de separación de
estas esferas en Colombia tiene antecedentes importantes, más
orientados ideológicamente que en términos de criterio
modernizador, y que conviene retomar previamente.
La ya gastada imagen de los conquistadores descendiendo de las
naves descubridoras con la espada y la cruz en lo alto, es más que un
tópico, pues nada refleja mejor la realidad de ese momento. Así, una
vez instaurado el dominio, a la Iglesia le correspondió una buena
participación no solo en lo económico, sino en lo político. Durante
la época colonial la Iglesia fue la institución más poderosa después
de la Corona. Virtualmente tenía el control de la imprenta, la
educación, la alfabetización y el acceso a la profesiones, y era un
terrateniente poderosísimo e indiscutido. La independencia no le
benefició y fue perdiendo sus prerrogativas a veces gradualmente, a
veces de golpe, lo que la puso a la defensiva de todo cambio político.
Solo los jesuítas expulsados de las colonias por Carlos III se
beneficiaron al poder volver tras la independencia, aunque fue el
comienzo de las sucesivas interdicciones y los consiguientes
levantamientos de las mismas.
El enfrentamiento entre el partido liberal y la Iglesia tuvieron un
importante antecedente en el siglo XIX, cuando llegó al poder un
grupo de liberales anticlericales, ateos, agnósticos o simplemente
partidarios de la secularización. Desde 1849, José Hilario López ya
se había encargado de instituir el matrimonio civil y el divorcio,

ordenar la desamortización de bienes de manos muertas en poder de
la Iglesia y prohibir a los sacerdotes tanto la actividad docente como
la política o administrativa. La Iglesia se politizó al punto de utilizar
los átrios para acusar a los liberales y ordenar a los fieles el voto
conservador. Aunque alguna parte de la Iglesia prefería la no
intervención en política, no fue esta posición la que se impuso.
Tras el desgaste político de los liberales en el poder ya en 1870, se
empezó a liberar la tensión en beneficio de la Iglesia. Así, se llamó a
algunas órdenes para atender los hospitales y colegios. El fracaso
del racionalismo en el plano material dio entrada a una Iglesia que la
verdad no había perdido demasiado terreno por la llegada a
Colombia de ideas racionalistas durante la secularización liberal.
Pero el matrimonio definitivo entre Estado e Iglesia se inauguró con
la llegada de los conservadores al poder y duró casi cincuenta años.
En el nuevo siglo, tras la "guerra de los mil días", se acentuó el
poder de la Iglesia, pues dominaban los políticos moderados. El
arzobispo Herrera Restrepo no solo no hacía llamamientos una
especie de guerra santa, sino que incluso controlaba los insurgentes
clericales, pues ya no era necesario: Hasta el candidato conservador
que sería el presidente era elegido finalmente por él. El tema de las
rentas de la Iglesia permaneció fuera de todo debate. Es importante
señalar que la influencia de la Iglesia era mayor en las zonas altas,
especialmente en la capital y Medellín, mientras que donde
predominaban las etnias negras, más dadas al sincretismo, no fue
tanta la preocupación. Esto incidiría más adelante en el hecho de que
Antioquía fuera el bastión del catolicismo y del partido conservador,
mientras que los movimientos anticlericales y el mismo liberalismo
en principio, tuvieron mayor aceptación en la costa caribeña.

De cualquier manera, en lo que iba transcurrido del siglo, el
anticlericalismo liberal había quedado solo en las mentes de los
generales liberales de la guerra de los mil días, que no eran ni
mucho menos partidarios de la ampliación de la esfera de acción del
Estado mediante la acción interventora.
El problema no era ciertamente religioso, pues los miembros de
ambos partidos asistían a los servicios religiosos, aunque
frecuentemente intentaban no coincidir en los templos. Pero la
Constitución de 1886 había concedido tales prerrogativas a la Iglesia
(Cuadro I), que el Estado para modernizarse necesariamente tenía
que empezar por recuperar esa pérdida de soberanía que implicaba
decir que la educación pública debía ser organizada y dirigida en
concordancia con la religión católica; norma que se basaba en el
presupuesto también consagrado, no solo de que los colombianos
eran católicos, sino que esa creencia y su institución eran el
fundamento del Estado.
El Concordato con el Vaticano de 1887 había otorgado al Nuncio un
poder similar al que se le concede al vencedor en los pactos de
rendición, sobre todo en lo referente a la educación, e incluso los
obispos podían revisar los textos y prohibir a los educadores la
enseñanza de materias en que no se ajustaran a la doctrina católica.
Esto implicaba que no podía hablarse de la mayor parte del
pensamiento filosófico occidental, ni mucho menos de
evolucionismo, aún en las facultades de medicina.
Se ha visto cual era el pensamiento al respecto del partido liberal
entonces, y cual la posición de López. Así, el concepto de libertad
religiosa y de enseñanza varió radicalmente en la nueva
Constitución (Cuadro II), al punto de que López sostenía que se

había quebrado una vértebra de la Constitución de 1886. El nuevo
articulado reflejó un radical cambio en la concepción no solo sobre
el papel de la Iglesia, sino en general respecto de las libertades
públicas. Se garantizó así la libertad de conciencia y de culto, y la
libertad de enseñanza, bajo la vigilancia del Estado.
Así las cosas, la educación dejó de ser confesional, aunque se
intento incluir la frase de que la religión católica era la que
profesaba la mayoría de los colombianos; lo que hubiera significado
el rechazo de leyes como inconstitucionales, si tocaban algún dogma
católico; y no solo en la educación, sino en temás como el divorcio.
Se liberó además la traba de la Constitución para hacer un nuevo
concordato, que al fin y al cabo es un pacto internacional y como tal
una norma supranacional que teóricamente no puede ser modificada
más que de común acuerdo; por lo cual en estricto sentido se
requería primero eliminar ese impedimento, negociar el nuevo
concordato y consagrar luego las normas vistas. Quizá por esto
López no pudo lograr la modificación del concordato, como era su
deseo, lo que implicaba que la aplicación de esas normas constituían
una violación del pacto internacional, no trascendente en este caso,
por tratarse de la intromisión de otro Estado en los problemas
internos y sustanciales de un Estado soberano. De cualquier forma,
no obstante no firmarse dicho acuerdo, la sola mención
constitucional y la voluntad de hacer efectiva la independencia de la
esfera política de la religiosa, logró un cambio cualitativo
importante, que si bien no relegó definitivamente a las sacristías el
poder de la Iglesia, ésta no recuperó nunca un papel protagonista tan
de primerísimo orden en la política nacional, como el que tuvo bajo
la hegemonía conservadora.

4. LAS REFORMAS DE LÓPEZ EN EL NIVEL DE LO REAL.
No obstante lo audaz de la reforma constitucional, para muchos
autores no superó el ámbito de lo formal. De cualquier manera, la
"Revolución en Marcha", fue algo más que una consigna, aunque,
como bien insistía el presidente, no se trataba de una revolución de
corte marxista. Las medidas eran para el momento verdaderamente
revolucionarias y algunas tuvieron un alto grado de efectividad. Este
fue el caso de la reforma tributaria, que consiguió reactivar la
economía sin arruinar a los capitalistas; aunque haya sido quizá
porque éstos, al aumentar los impuestos directos para reemplazar los
indirectos (dirigidos al consumidor), trasladaron los mismos
finalmente a los propios consumidores mediante la antigua
costumbre del sobreprecio. No obstante ello, las leyes de reforma
tributaria tuvieron mucha oposición, pero no se abandonaron,
porque eran indispensables para el éxito de los demas programas.
Más que hacer aprobar las leyes, la dificultad estribaba en hacerlas
efectivas. El gobierno intentó ser enérgico en esto, pues requería de
grandes sumas para hacer las reformas que se había propuesto en
términos prácticos.
La proyección en la realidad que tuvo el nuevo enfoque político de
López es la razón por la cual se ha señalado su primer gobierno
como un momento clave para comprender la dinámica del proceso
político colombiano: Sus reformas de tipo constitucional o legal, de
contenidos más filosóficos o pragmáticos, como la ley tributaria,
intentaron ponerse en el plano real y modificar el país. El intento si
bien se vió interrumpido por la reacción tuvo unos importantes
planteamientos, aunque por supuesto, se quedaron también en el
campo formal. Piénsese por ejemplo en programas como el de
bienestar y asistencia pública que debía adelantar el Estado, una vez

que señalara la reforma que la asistencia pública era una "función
del Estado", estando antes encomendada a la Iglesia y otras
instituciones y sufragada mediante la caridad. Este programa en
concreto molestó a las clases altas por varias razones: porque
implicaba un alto coste, porque la caridad, que era una de las
prerrogativas de clase, quedaba en manos del Estado y fuera del
control de la Iglesia, y porque todo ello parecía alterar las
diferencias sociales "naturales" entre los ricos y los pobres, pues la
sumisión de éstos últimos estaba garantizada en cierta forma por el
manejo clasista de la beneficencia, y se temía que se perdiera el
respeto por las generosas clases pudientes y la mano que repartía su
caridad, es decir, el clero.
El punto es que López, dado el bloqueo en el Congreso de los
proyectos que presentaba para llevar al campo legal las
innovaciones de la reforma, no pudo hacer mucho en su período
presidencial. A pesar de que los liberales tenían una mayoría
suficiente para hacer aprobar las leyes aún con la oposición de los
conservadores, el ala derechista del partido liberal no lo apoyaba en
la mayoría de las reformas trascendentes, con excepción de la
reforma constitucional y agraria. Esta última, sin embargo, pasó a la
historia, pese a sus débiles resultados finales, como el símbolo de
una época de transformaciones en las que muchos cifraron sus
esperanzas.
Para los tratadistas más entusiastas del primer gobierno de López, la
apertura hacia lo social fue el signo distintivo de dicho gobierno.
Para la mayor parte de los demás autores, es precisamente en lo
social, donde el intento fue más fallido.
Se impone de cualquier manera un análisis de algunos resultados de

los intentos de reforma real de lo social. En los treinta, los grupos
poderosos estaban unidos: los comerciantes, el sector de finanzas,
parte de los industriales y los grandes agricultores. Esto ayudó a que
se creara una respuesta de bloque de los trabajadores, quienes fueron
conociendo los conceptos en boga, de la solidaridad obrera, la lucha
de clases y el sindicalismo. Este último fue reconocido solo con
Olaya en 1931. López en su primer mandato, se dio a la tarea de
explicar como los incrementos reivindicados, volverían a las
empresas agrícolas o industriales bajo la forma de consumo. Pero
este Keinesianismo no convenció a quienes estaban acostumbrados a
pagar en la ciudad unos salarios, cuya mayor parte se consumía en
alimentación, o a pagar los salarios prácticamente en especie, como
sucedía en el campo. Esos consumidores a los que López decía
representar y defender del proteccionismo, no existían sino
potencialmente, porque eran pocos los que podían acceder a
mercancías extranjeras. Así, al clasificar el liberalismo a los sectores
populares como consumidores que debían ser representados, los
desconocía como actores sociales autónomos y de mayor entidad.
Desde 1931 el liberalismo se dio a la tarea de facilitar la creación de
sindicatos, y así, inmediatamente después de la elección de López
las huelgas se multiplicaron rápidamente. López vio venir esta
marejada, y como además le pareció que beneficiaría, por lo dicho
anteriormente, el consumo, abrió las puertas a la sindicalización,
concediendo sin dificultad la personalidad jurídica a los sindicatos,
que en 1935 ya eran más de quinientos, con más de cuarenta mil
miembros, se siguieron creando a lo largo de la "República liberal",
aunque en menor numero durante la presidencia de Santos (Cuadro
III). En el palacio presidencial nacieron muchos sindicatos y en él se
discutían y resolvían las huelgas. El hecho de solucionar la huelga
en la Tropical Oil Company favorablemente para los trabajadores,

fue decisivo para la captación política de esos grupos.
El partido comunista Colombiano (PCC), que había sido creado en
1930, tuvo como uno de sus primeros objetivos el de organizar la
huelga nacional del café. Aunque esta fracasó, la movilización que
generó fue fundamental apoyó para las reformas lopistas. La fuerza
del partido electoralmente y en militancia era baja. En 1935 los
comunistas, antes reacios al reformismo, promovieron la formación
de un Frente Popular, para apoyar el plan de reformas de López y
acuñaron más adelante el lema de "con López contra la reacción", y
el primero de mayo de 1936 se presentaron en masa ante López para
manifestarle su apoyo. Así, el movimiento sindical sacrificó su
independencia en favor del gobierno y del partido, lo que debilitaría
bastante hacia el futuro al movimiento y lo pusiera en posición de
ser utilizado como fuerza electoral no deliberante. Pero a partir de
este apoyo, se demostró una unidad sindical, que dio lugar al
Congreso sindical de Medellín y dentro de este a la Confederación
de Trabajadores Colombianos (CTC).
El Congreso sindical de Cali, en 1938, ya hablaba de "defensa
política" cuando con Santos se empezó a hacer muy visible la
división del partido respecto del movimiento sindical, al frente de la
derecha liberal y de cara a las elecciones. El temor fundamental era
que el sindicalismo desembocara en comunismo; y la idea de crear
una confederación latinoamericana de trabajadores, les pintaba a los
temerosos del bolchevismo el comienzo de una internacionalización
obrera, que según el "Manifiesto del Partido Comunista", sería la
etapa previa para el ataque frontal al capitalismo. Pero lo cierto es
que, según los informes del propio partido comunista esto era
imposible en Colombia. Los obreros hacían huelga pero seguían
votando por las listas de sus patrones. El que no hubiese contenido

extraeconómicos facilitó los pactos y la confluencia de los grupos en
el proyecto lopista.
El Congreso sindical de Medellín, dio lugar a un debate nacional en
el seno del partido liberal, sobre si se aprobaba o no una ayuda
financiera al mismo. De todo se concluye que los liberales tenían
miedo de verse identificados con las posibles declaraciones
comunistas que allí se expusieran, pero contando con su capacidad
de reorientarlo si así sucedía, finalmente se aprobó el auxilio. Las
reivindicaciones que surgieron del Congreso hacían referencia al
salario mínimo diferencial, el descanso dominical, la jornada laboral
de 44 horas, el derecho de huelga, las vacaciones remuneradas, etc.
El Congreso manifestó su apoyo decidido al presidente López, y dio
vía libre para la creación de la CTC como producto del Frente
popular. En el acto de clausura del Congreso, el ministro de
Gobierno enfatizó la posición del gobierno favorable al desarrollo
del movimiento sindical, señalando que este era benéfico para
"asociar los intereses económicos y engrandecer a los colombianos".
Fue así como la central sindical nació bajo el doble signo de un
frente popular de contenido incierto y una alianza electoral en torno
al partido liberal, esta sí con contornos bien definidos.
A partir de este momento, tanto la oposición conservadora, que veía
en el Frente Popular los lineamientos de Dimitrov en la
Internacional Socialista, como la derecha liberal, que manifestaba
ajenas las conclusiones del Congreso a los intereses del partido,
comenzaron a resquebrajar el endeble suelo político en que se
apoyaba el presidente y empezó a perfilarse una oposición
reaccionaria dentro del propio liberalismo, en cabeza de Santos. Esta
situación se agravó más con la contundencia de López al abordar el

tema ante el Congreso en 1937, defendiendo el derecho de huelga
como una reacción instintiva, derivada de la lucha de clases y
protegida legalmente, que al ser reprimida por la fuerza como si se
tratara de un delito, solo lograría el enfrentamiento directo entre la
clase subordinada que buscaba un mejor acondicionamiento y
vínculos más claros que la subordinación pasiva a otra clase, y esta,
que no terminaba de aceptar los cambios sociales que había
generado la transformación económica. Hizo además un énfasis
especial en el peligro social que podría significar la inestabilidad
laboral, si se llegasen a eliminar las conquistas sindicales en torno a
la continuidad en el trabajo, y cómo aquello no podía perjudicar en
modo alguno la economía; pero tales explicaciones no tuvieron el
efecto tranquilizador para eliminar la impresión que el resto de su
discurso causó entre los grupos más conservadores de ambos
partidos.
En el campo de las reformas a nivel legal, la huelga que fue
reconocida en la Constitución como un derecho, salvo en los
servicios públicos, fue también objeto de legislación. Se legisló
también en 1936 sobre los descansos remunerados, sobre los
Congresos sindicales en 1937 y sobre la protección a la maternidad
en 1938. Además, la ley 149 de 1936 prohibió la contratación de
obreros extranjeros por encima del 20% en las empresas extranjeras
y del 10% en las nacionales. Una reforma orgánica y global debió
esperar una segunda presidencia de López para ser consagrada.
En cuanto al llamado intervencionismo nacionalista en defensa de
los trabajadores colombianos, las acciones de López, fueron
principalmente dirigidas a eliminar los privilegios de las compañías
extranjeras, principalmente la Tropical Oil Company, a la que se
enfrentó el gobierno con motivo de la mencionada huelga, y se le

ordenó una investigación sobre las condiciones de vida de sus
trabajadores. Con la United Fruit Company también hubo el
conocido enfrentamiento; pero ello no entró en conflicto con el
proyecto de inserción del país en la economía internacional; pues
incluso, como se señalaba atrás, la ley de petróleos de 1936 otorgó
nuevas ventajas a las compañías norteamericanas. Más que un
nacionalismo o un antimperialismo, este aspecto de la intervención
estatal buscaba dejar en claro que solo el Estado era soberano en sus
fronteras y autónomo en sus decisiones y que tenía como primer
deber el de proteger a sus ciudadanos.
Sucede que la intervención estatal puede darse por razones
económicas, pero también por acciones políticas, como es el caso de
la presión de la clase trabajadora. En Colombia, la intervención en el
campo de las relaciones sociales se constituyó en el sucedáneo de
una intervención económica directa que ya no era posible.
Usualmente es el cambio socioeconómico que implica la
industrialización el que crea la movilización y esta exige la
intervención estatal. En el caso Colombiano, este orden se invirtió,
pues el Estado es el que incita a la movilización social para el apoyo
de las reformas. Así pues, la intervención por el aspecto
proteccionista y por tanto económico, no se agota en ello. Con
López el Estado intervino para proteger los mercados internos, pero
también para regular las relaciones laborables y para intentar lograr
una democracia social antes de la democracia política. López
asumió así un reto personal y de partido. Para lograr su proyecto era
necesaria la movilización de las masas, y protegerlas desde la
presidencia; pero ello rompió la dinámica de pactos de élite en que
se basaba el equilibrio político. El fracaso provino entonces
fundamentalmente de esta inversión del orden natural de la

movilización, pero sobre todo de la oposición de los grupos políticos
y económicos, que de esta manera pudieron conjurar
anticipadamente el problema de la movilización. La reacción
conservadora estuvo también incitada por acontecimientos externos,
como la guerra civil española y el ascenso del fascismo en Europa.
El inconveniente que tuvo esta protección estatal no fue el de no
haber sido exigida desde abajo. Al fracasar el intento modernizador,
la movilización social, que es la que hubiese presionado las
reformas en lo social, en cierta forma quedó controlada antes de
nacer. Esto, por haber surgido de la movilización estatal y haber
cifrado sus esperanzas en ella, como sucedió en otros países
latinoamericanos. Así cuando se dio la reacción conservadora y
López no pudo enfrentarla valiéndose del respaldo popular, las
masas perdieron una oportunidad histórica. Hubo gestos y reformas
formales, pero en términos reales hubo incluso un retroceso en las
condiciones sociales. Este concepto está sustentado por las
conclusiones de la misión Currie a finales de los cuarenta, en las que
se manifestaba que el problema central del pueblo Colombiano era
el bajo nivel de vida.
Así pues, parecen establecerse tres grados en la implicación del
Estado interventor. En primer lugar, el Estado parece haber
apuntado todas sus energías hacia el fin del desarrollo económico.
Pero se ocupó también, en segundo lugar de importancia, en lo real
y pragmático no en lo discursivo, de regular las relaciones entre el
capital y el trabajo. Por último, su acción fue casi insignificante en
cuanto a la satisfacción de las necesidades básicas de alimentación,
salud, vivienda y educación. De esta manera, la transición del
Estado "Gendarme" al Estado "Nodriza", como algunos han llamado
a la descripción de los deberes sociales del Estado consagrados en la

reforma de 1936, estaba lejos de darse, y ni siquiera un significativo
mejoramiento de la condiciones sociales llegó a realizarse ni aun
después de transcurridos 15 años desde la "Revolución en Marcha"
y un segundo mandato de López.
La "Revolución en Marcha", por el aspecto del intervencionismo
social no tuvo finalmente una presencia real, de manera que en su
lugar sirvió para vehicular una suerte de nuevo pacto social, para
afianzar el predominio del partido, pues un verdadero
intervencionismo hubiese chocado frontalmente con el liberalismo
de las clases dominantes, que sólo aceptaron un modelo limitado de
la institución de lo social.
En lo referente a la Reforma Agraria, las reformas de Lopez
tampoco cumplieron su objetivo. La situación de la tierra al final de
la hegemonía conservadora era bastante conflictiva. Había fuertes
enfrentamientos en Tolima y Cundinamarca. Los arrendatarios
buscaban que les quitaran las limitaciones a las que se ha hecho
referencia en otro capítulo, y los terratenientes temían perder la
escasa mano de obra y se asustaban ante las organizaciones que
surgían entre los campesinos, máxime cuando en 1931 se permitió
legalmente su constitución. Tanto la Unión Radical de Izquierda
Revolucionaria (UNIR), como el partido comunista y una parte de
los liberales, se dedicaron a organizar las ligas campesinas, con la
intención de hacerlas girar en su órbita. La reacción de los
agricultores fué de pánico y victimismo. Incluso un conservador
como Mariano Ospina Pérez, gerente de la Federación de Cafeteros,
se mostró partidario de desarrollar la pequeña propiedad.
Pero la parcelación tan manida por los promotores de la reforma, no
sería suficiente, y así lo veían algunos liberales que venían

presionando en pro de reformas desde la oposición; quienes sabían
que sin crédito ni asistencia técnica o adecuadas medidas de
comunicación, el pequeño propietario no progresaría. Ya en el
gobierno, los liberales elaboraron un proyecto de reforma, que se
debatió en el Congreso en 1933.
Durante el gobierno de López la ley de tierras adquirió carta de
ciudadanía. Recién aprobada una reforma constitucional que hablaba
explícitamente de la función social de la propiedad, el debate sobre
la reforma agraria no se hizo esperar. Lo cierto es que los
propietarios ya estaban advertidos, y como se sabe, por el mismo
presidente que se negó a usar la represión legal contra quienes aún
no tenían una correlativa protección de los abusos de los
propietarios. Estos, que pertenecían a los dos partidos, estaban ya
organizándose y desataron una lluvia de acusaciones contra el
gobierno. Echandía, ante las acusaciones de socialista y bolchevique,
reaccionaba con burla, demostrando la ignorancia que tenían sus
atacantes sobre el tema. Pero para los propietarios la cosa estaba
clara: la zona de influencia ya no era el Vaticano sino Moscú, y ello
conduciría a una catástrofe como la que estaba viviendo España.
Con todo, la terquedad del gobierno y el apoyo de los liberales de
avanzada, hicieron posible la aprobación de la Ley 200 de 1936 o de
reforma agraria. La base jurídica de la ley era la de que hay una
presunción de hecho de que quien posee y explota la tierra es su
dueño, y si se demuestra lo contrario, de todos modos tiene derecho
a las mejoras que haya introducido en ella. Así, quien realiza sobre
la propiedad durante un tiempo actos positivos de explotación y
actúa como señor y dueño, se reputa que jurídicamente es el dueño.
De esta manera, se evitaba que los colonos fueran luego expulsados
por hacendados que se hacían con títulos de propiedad dudosamente

obtenidos. Por otra parte las tierras concedidas como baldíos por el
Estado, pasaban nuevamente a esta si no eran explotadas en el
término de 10 años. Esta prescripción extintiva no tenía como
correlativo una prescripción adquisitiva, sino que retornaban a su
calidad de baldíos. Pero los terrenos baldíos así constituidos, sí
podían adquirirse después de cinco años de ocupación de buena fe.
Además de la justicia social que llevaba aparejada la reforma, lo que
se buscaba con éstos plazos prescriptivos era convertir el latifundio
de raigambre colonial en hacienda capitalista. Mediante ella se
pretendía modernizar las estructuras agrarias y disminuir el poder
político de los hacendados, que como bien explicara López en
diversas ocasiones, desvirtuaban el papel del Estado, convirtiéndolo
en su representante legal.
Estas medidas tranquilizaron por algún tiempo a los colonos, que
esperaban la Constitución de pequeñas propiedades mediante éstos
procedimientos. Si en algo coinciden los autores que han estudiado
el tema hasta hoy, es en reconocer que el problema no se solucionó
en modo alguno. En Colombia el litigio está sobre todo en las tierras
cultivadas. Los aparceros, a pesar de que se elaboraron contratos
tipo y se difundieron a través de la Federación de Cafeteros para
evitar abusos, se vieron expulsados por los dueños de las tierras,
quienes no los prorrogaban los contratos para que no se declararan
al final como colonos. Esto aumentó las miserias de los campesinos
sin tierra, que perdieron la estabilidad en el arriendo de tierras y
sufrieron expulsiones, ataques y pérdida de las mejoras.
Las consecuencias fueron entonces favorables a los propietarios:
Retrocedieron los conflictos agrarios, especialmente en
Cundinamarca y más adelante los movimientos campesinos

perdieron su capacidad de presión. Los hacendados, para señalar
como explotadas las tierras se dedicaron al lucrativo negocio de la
ganadería; los trabajadores de la tierra pasaron al estatus capitalista
de asalariados; y la tierra siguió concentrándose, lo que no impidió
la proliferación del también desventajoso minifundio. En síntesis,
fue un fracaso.
En lo referente a la legislación tributaria, los avances de López si
tuvieron un efecto significativo. El ministro de Hacienda de Olaya,
había explicado ante el Congreso en 1934 porqué él consideraba
imposible mejorar la legislación de impuestos, sin embargo López
pensaba bien diferente, y así se lo manifestó a través de la radio a
los colombianos.
Con base en el Estado de sitio que se decretó al sur del país, con
motivo de la guerra con Perú (comenzada en 1933 a raíz de un
conflicto fronterizo), López elaboró dos decretos de orden fiscal. El
uno iba dirigido al pago del gasto militar; pero el segundo
modificaba el impuesto a la renta aumentándolo. La mayoría
conservadora de la Corte lo declaró inconstitucional, diciendo que
ya no había guerra en el sur. Hubo que ir entonces al Congreso,
donde la mayoría era liberal. Así, la ley 78 del 35 aumentó las
tarifas para las rentas altas y creó un impuesto de patrimonio, aparte
del de la renta. La novedad fue el carácter progresivo de estas rentas
altas, que iban del 8 al 17%. En 1936, se aumentaron la tarifas de los
impuestos por donaciones y sucesiones testamentarias y no
testamentarias. Como se menciona en otro capítulo, se enfatizó el
impuesto directo en beneficio de los consumidores, para dotar al
Estado de los medios necesarios para realizar su labor interventora.
Además, se establecieron controles para evitar la evasión.

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