Trabajo Fin de Grado acerca del régimen actual de la ley del suelo y de las VPO.

1. UNIVERSITAT DE LES ILLES BALEARS
Régimen
jurídico de
la ley del
suelo
Trabajo Fin de Grado
Luis Fernando Gracia Rodríguez

2. 2
INDICE DEL CONTENIDO
I. Presentación:………………………………………………………………………
 Articulo 47 Constitución española
i. Competencia
1. Sentencia Tribunal Constitucional 12/1988
2. Competencia Estatal
3. Competencia Autonómica
4. Competencia Municipios y ayuntamientos
II. Ley 6/1988……………………………………………………………..…………
i. Sentencia Tribunal constitucional 164/2001
III. RDL 2/2008………………………………………………………...……………
i. Exposición de motivos
ii. Valoraciones
IV. Viviendas de protección oficial…………………………………………………

3. 3
I. PRESENTACION
Para empezar la exposición del presente trabajo es necesario saber qué
normativa constitucional incide sobre el tema. Pues bien, el artículo 47 dice:
Conforme a dicho precepto, recogido en el Capítulo III del Título I, "De los
principios rectores de la política social y económica", es un mandato a los poderes
públicos los cuales están obligados a definir y ejecutar las políticas necesarias para
hacer efectivo este derecho, configurado como un principio rector que tiene que
informar la actuación de los poderes.
i. COMPETENCIA
Para explicar mejor los elementos competenciales sobre la materia es necesario
analizar brevemente la conocida sentencia del Tribunal Constitucional 152/ 1988, de
20 de julio, que trata de conflictos competenciales en materia de vivienda, promovido
por el Gobierno del País Vasco.
El Gobierno del País Vasco promovió conflicto de competencias ante el Tribunal
Constitucional y señaló diversas consideraciones de carácter general al derecho a la
vivienda (se reconoce el derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada, y señala
su relación con otros principios recogidos en los arts. 9.2, 43, 45, 46, 130.1, 148.1.3), a
la política de vivienda (la misma debe hacerse extensiva tanto a las viviendas de tipo
urbano como a las de tipo rural, lo que conlleva una diferenciación entre unas
Comunidades Autónomas y otras) también señala que el art. 47 C. E. implica que los
poderes públicos se vean precisados a articular una serie de prestaciones económicas,
configurada por los objetivos de la política de vivienda y la capacidad económica de los
receptores de dichas prestaciones, transformando el sector en un auténtico servicio
público que atribuye a los poderes públicos la facultad de ordenar e intervenir dicho
“TODOS LOS ESPAÑOLES TIENEN DERECHO A DISFRUTAR DE UNA VIVIENDA
DIGNA Y ADECUADA. LOS PODERES PÚBLICOS PROMOVERÁN LAS CONDICIONES
NECESARIAS Y ESTABLECERÁN LAS NORMAS PERTINENTES PARA HACER EFECTIVO ESTE
DERECHO, REGULANDO LA UTILIZACIÓN DEL SUELO DE ACUERDO CON EL INTERÉS
GENERAL PARA IMPEDIR LA ESPECULACIÓN.
LA COMUNIDAD PARTICIPARÁ EN LAS PLUSVALÍAS QUE GENERE LA ACCIÓN
URBANÍSTICA DE LOS ENTES PÚBLICOS.”

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sector, y por último, a las competencias al respecto del Estado y de la Comunidad
Autónoma del País Vasco, el art. 148.1.3 C. E. reconoce competencia a las
Comunidades Autónomas en materia de vivienda, señala el Gobierno Vasco que el art.
10.31 de su Estatuto de Autonomía atribuye, por su parte, al País Vasco competencia
exclusiva en materia de vivienda. Por ello, según argumenta el abogado de la
Comunidad Autónoma del País Vasco, puede realizar una política de vivienda con
planes o programas diferentes a los del Estado y otras Comunidades Autónomas.
En efecto, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 2º señala la
importancia del tema:
“[…] el art. 149 de la Constitución como los Estatutos de Autonomía dejan a salvo las
facultades de dirección general de la economía y, por tanto, de cada uno de los sectores
productivos, que han de quedar en poder de los órganos centrales del Estado. En
consecuencia, dentro de la competencia de dirección de la actividad económica general
tienen cobijo también las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios
globales de ordenación [...].
Este razonamiento es también aplicable […] a la actividad promocional, en razón de
la incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor del desarrollo
económico y, en especial, como elemento generador de empleo. […] La política de
vivienda debe tener acento social, en atención al principio rector que establece el
art. 47 de la Norma fundamental, siendo así que uno y otro aspecto -el económico y
el social- se revelan difícilmente separables.”
Asimismo concluye el alto tribunal diciendo que el artículo 47 no constituye
por sí mismo un título competencial autónomo en favor del Estado, sino un
mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los
poderes públicos (de acuerdo el art. 53 de la Constitución), en el ejercicio de sus
respectivas competencias.
El artículo 47 de la norma suprema regula la utilización del suelo y exige que
siempre sea conforme al interés general e impidiendo la especulación, algo bastante
discutible en mi opinión que la legislación impidiese acertadamente dicho mandato
constitucional.
Para ello, es necesario un desarrollo normativo del artículo 47 CE que se pueda
examinar desde dos perspectivas: una que comprenda la compleja materia integrada en
derecho administrativo y por otra parte, el objeto de protección específica de las
administraciones públicas.
La obligación que el artículo 47 impone a los poderes públicos se precisa en el
art. 148.1.3ª CE al establecer que las Comunidades Autónomas podrán asumir como

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competencia exclusiva "la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda",
competencia incluida en todos los Estatutos de Autonomía.
La sentencia del Tribunal Constitucional 152/1988 plantea la necesidad de
determinar el titulo competencia de la actividad legisladora del Estado o por parte de las
Comunidades Autónomas, a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía, sobre la
materia urbanística que confiere el articulo 148.1.3ª, para hacer efectivo los objetivos
del artículo 47.
“Habida cuenta de la competencia general del País Vasco en materia de
vivienda, la posibilidad del estado de incidir sobre la misma, mediante una regulación
propia, se ciñe a aquellos extremos que puedan entenderse comprendidos en las
bases y coordinación de la planificación económica. A este respecto […] el Estado
puede destinar específicamente recursos con cargo a su propio presupuesto, que
cumplen así una finalidad de garantía para la consecución de los objetivos de la política
económica general cuya dirección le compete. También con la misma finalidad, el
Estado puede actuar sus competencias sobre las bases de ordenación del crédito, en
virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.11 de la Constitución. “
Es decir, lo que quiere decir el Alto Tribunal, es que el Estado puede aportar
recursos vinculados al ejercicio de sus competencias materiales y en garantía de su
efectividad. Pero por el contrario, no está legitimado para fomentar cualquier
actividad en materia de vivienda, regulándola directamente, sino las medidas de
fomento que se justifiquen por razón de sus atribuciones sobre las bases de la
planificación y la coordinación de la actividad económica y sobre las bases de
ordenación del crédito.
De hecho, el art. 148.1.3ª CE atribuye la competencia legislativa en materia
urbanística y de vivienda a las Comunidades Autónomas, el Estado utiliza en las
normas como títulos competenciales los contenidos en:
 Artículo 149.1.1ª CE (regulación de las condiciones básicas de garantía
de la igualdad),
 Artículo 8ª Código Civil,
 Artículo 13ª (bases y coordinación de la planificación general de la
actividad económica),
 Artículo 18ª (bases del régimen jurídico de las Administraciones
públicas, procedimiento administrativo común, legislación sobre
expropiación forzosa, legislación básica sobre contratos y concesiones
administrativas)
 Y artículo 23ª (legislación básica sobre protección del medio ambiente).
 En atención a la confluencia de competencias estatales y autonómicas, el
Texto Refundido establecía en la Disposición final única una relación de
sus artículos según fuesen preceptos directamente aplicables con alcance
general o plenos, al considerarlos de competencia exclusiva del Estado;

6. 6
preceptos básicos a desarrollar legislativamente por las Comunidades
Autónomas y preceptos que actuarían como derecho supletorio de la
normativa autonómica.
Junto a la normativa autonómica cabe considerar la existencia de un derecho estatal, así
como también una normativa municipal que resulte de la coyuntura de las competencias
estatales de gestión y ejecución urbana que la legislación atribuye a los Ayuntamientos,
que se hace en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 1985.
No se reguló el urbanismo hasta el año 1956 cuando se aprobó la primera Ley
del Suelo y abordó la planificación como elemento de la política urbanística.
II. PRECEDENTE A LA NUEVA REGULACION: LA LEY 6/1998
Desde la Ley 6/ 1998 se modifica la clasificación anterior del suelo
estableciendo que sea el suelo no urbanizable o rústico el que necesite una calificación
expresa y motivada, diferenciando lo estipulado en la regulación anterior; los criterios
de calificación del suelo como no urbanizable (incompatibilidad del mismo para su
transformación en urbanizable e inadecuación para el desarrollo urbano) pero no los
define la Ley estatal, de manera que su claridad corresponderá a la legislación de
desarrollo competente para la determinación de los planes urbanísticos. De esta manera
serán normalmente las Comunidades Autónomas las encargadas de aprobar dicha
planificación, a la que corresponderá valorar el carácter no urbanizable del suelo.
 Sentencia 164/2001 del Tribunal Constitucional
La Sentencia 164/2011 es una resolución que interpretó de manera conforme a la
Constitución, varios artículos de la Ley del Suelo de 1998 que invadían las
competencias en materia de urbanismo de las Comunidades Autónomas y los
Ayuntamientos. Es conocida porque se le atribuye el haber frenado la liberalización del
mercado del suelo en España.
Dicha sentencia deroga parte de la Ley del Suelo del 98, por invadir parte de las
competencias de las Comunidades Autónomas y de los Ayuntamientos. Entre otros
asuntos, se interpretaron los artículos relativos a la calificación de suelo
como urbanizable (arts. 9 a 11) de tal forma que permitía un amplio margen de
actuación en este ámbito a los entes territoriales, lo que en la práctica anuló muchos de
los efectos liberalizadores que se atribuían a la ley.

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III. LEGISLACION ACTUAL: REAL DECRETO LEGISLATIVO 2/2008
La legislación vigente está constituida por el Real Decreto Legislativo 2/2008,
de 20 de junio, dictado al amparo de la Disposición final segunda de la Ley 8/2007, de
28 de mayo, de Suelo.
En su Exposición de Motivos señala que a las Comunidades Autónomas les
corresponde diseñar y desarrollar sus propias políticas en materia urbanística. Al
Estado le corresponde a su vez ejercer ciertas competencias que inciden sobre la
materia, pero debiendo evitar condicionarla en lo posible.
Para ello, la Ley del Suelo de 2007 prescinde por primera vez de regular técnicas
específicamente urbanísticas, como los tipos de planes o las clases de suelo, y se evita el
uso de los tecnicismos propios de ellas para no anticipar, indirectamente, un concreto
modelo urbanístico y para facilitar a los ciudadanos la comprensión de este marco
común. La doctrina la califica no como una Ley urbanística, sino una Ley referida al
régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él
asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente
encomendada al Estado.
Sin duda el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo
sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la
regeneración de la ciudad existente.
El Título III aborda los criterios de valoración del suelo y las construcciones y
edificaciones, a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial
de las Administraciones Públicas. Desde la Ley de 1956, la legislación del suelo ha
establecido ininterrumpidamente un régimen de valoraciones especial que desplaza la
aplicación de los criterios generales de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Lo ha
hecho recurriendo a criterios que han tenido sin excepción un denominador común: el
de valorar el suelo a partir de cuál fuera su clasificación y categorización urbanísticas,
esto es, partiendo de su destino y no su situación real. Unas veces se ha pretendido con
ello aproximar las valoraciones al mercado, presumiendo que en el mercado del suelo
no se producen fallos ni tensiones especulativas, contra las que los poderes públicos
deben luchar por imperativo constitucional. Se llegaba así a la paradoja de pretender que
el valor real no consistía en tasar la realidad, sino también las meras expectativas
generadas por la acción de los poderes públicos. Y aun en las ocasiones en que con los
criterios mencionados se pretendía dominar los justiprecios, pero se contribuyó más
bien a todo lo contrario y evitar que las tasaciones expropiatorias no han de tener en
cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que
dan lugar a la expropiación ni las previsibles para el futuro.
Para facilitar su aplicación y garantizar la necesaria seguridad del tráfico la
propia Constitución es la que extrae expresamente del valor de la justicia un mandato

8. 8
dirigido a los poderes públicos para impedir la especulación. Ello es posible
desvinculando clasificación y valoración. Debe valorarse lo que hay, no lo que el plan
dice que puede llegar a haber en un futuro incierto. En consecuencia, y con
independencia de las clases y categorías urbanísticas de suelo, se parte en el Real
Decreto Legislativo de las dos situaciones básicas ya mencionadas: el suelo rural,
aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y el urbanizado, el que
ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran
conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su
destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad. Desde esta
perspectiva, los criterios de valoración establecidos persiguen determinar con la
necesaria objetividad y seguridad jurídica el valor de sustitución del inmueble en el
mercado por otro similar en su misma situación.
o En el suelo rural, se abandona el método de comparación porque muy pocas
veces concurren los requisitos necesarios para asegurar su objetividad y la
eliminación de elementos especulativos, para lo que se adopta el método
asimismo habitual de la capitalización de rentas pero sin olvidar que, sin
considerar las expectativas urbanísticas, la localización influye en el valor de
este suelo, siendo la renta de posición un factor relevante en la formación
tradicional del precio de la tierra.
o En el suelo urbanizado, los criterios de valoración que se establecen dan lugar
a tasaciones siempre actualizadas de los inmuebles, lo que no aseguraba el
régimen anterior. En todo caso y con independencia del valor del suelo,
cuando éste está sometido a una transformación urbanizadora o edificatoria,
se indemnizan los gastos e inversiones acometidos junto con una prima
razonable que retribuya el riesgo asumido y se evitan saltos valorativos
difícilmente entendibles en el curso del proceso de ordenación y ejecución
urbanísticas. En los casos en los que una decisión administrativa impide
participar en la ejecución de una actuación de urbanización, o altera las
condiciones de ésta, sin que medie incumplimiento por parte de los
propietarios, se valora la privación de dicha facultad en sí misma, lo que
contribuye a un tratamiento más ponderado de la situación en la que se
encuentran aquéllos.
En conclusión, un régimen que sin valorar expectativas generadas exclusivamente
por la actividad administrativa de ordenación de los usos del suelo, retribuye e incentiva
la actividad urbanizadora o edificatoria emprendida en cumplimiento de aquélla y de la
función social de la propiedad.

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IV. VIVIENDAS DE PROTECCION OFICIAL
En el artículo 47, la Constitución Española de 1978 establece que:
El Estado, ciñéndose a su ámbito competencial en materia de planificación y
coordinación de la actividad económica y sobre las bases de ordenación del crédito,
según establece el artículo 149.1.11 y 13 de la Constitución y teniendo en cuenta el
mandato dado a los poderes públicos, formula planes de actuaciones protegidas en
materia de vivienda, acordados con las comunidades autónomas que han asumido en sus
respectivos estatutos de autonomía la competencia exclusiva en materia de vivienda, al
amparo del artículo 148.1.3º de la Constitución.
El intencionado compromiso del gobierno, consistente en impulsar medidas que
faciliten el acceso de los ciudadanos a una vivienda digna, se ha materializado mediante
los planes de vivienda. Asimismo, también las comunidades autónomas, al amparo de la
competencia exclusiva en materia de vivienda, llevan a cabo programas propios de
ayudas a la promoción y adquisición de la vivienda que pueden ser complementarios o
independientes de los planes estatales.
La política social en relación con la vivienda se centra en la intervención de las
distintas Administraciones competentes para configurar un sistema que permita el
acceso a la vivienda, en régimen de propiedad o de arrendamientos, de los sectores
poblacionales con escaso poder adquisitivo.
El concepto que se entiende por vivienda de protección oficial o viviendas
protegidas son aquellas así calificadas o declaradas por el órgano competente de las
comunidades autónomas que cumplan los requisitos establecidos en la normativa estatal
que regula los planes de vivienda, o los establecidos en normativa específica de las
comunidades autónomas que regula sus propios planes de vivienda, para favorecer el
acceso de los ciudadanos a la vivienda.
La normativa en cuestión gira en torno a las viviendas de protección oficial
reguladas en principio por la Ley sobre Viviendas de Protección Oficial, Texto
“TODOS LOS ESPAÑOLES TIENEN DERECHO A DISFRUTAR DE UNA VIVIENDA,
DIGNA Y ADECUADA, Y QUE LOS PODERES PÚBLICOS PROMOVERÁN LAS CONDICIONES
NECESARIAS Y ESTABLECERÁN LAS NORMAS PERTINENTES PARA HACER EFECTIVO ESTE
DERECHO, REGULANDO LA UTILIZACIÓN DEL SUELO DE ACUERDO CON EL INTERÉS
GENERAL PARA IMPEDIR LA ESPECULACIÓN”.

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Refundido aprobado por el Decreto 2131/ 1963, de 24 de julio y el Real Decreto-Ley
31/1978, de 31 de octubre, sobre política de viviendas de protección oficial (en vigor),
desarrollado por el Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre.
En el citado Decreto Ley se adoptan una serie de medidas coyunturales para
intentar reactivar el sector; con este fin se establece una sola categoría y un único
régimen legal para todas las viviendas de protección oficial, se establece un
procedimiento simplificado y se estimula la dedicación de fondos de financiación en
condiciones privilegiadas para promotores y adquirentes, estableciendo también una
ayuda económica personal para potenciar el acceso a la vivienda de las familias con los
niveles más bajos de renta.
El Real Decreto 3148/1978, que desarrolla la norma anterior, pronuncia al
Instituto Nacional de la Vivienda, órgano especializado del Ministerio de Obras
Públicas y Urbanismo, para la promoción pública de viviendas, aumentando sus
posibilidades de gestión a través de la adquisición directa de viviendas; se establece
como fin prioritario de su actividad la eliminación del chabolismo y de la infravivienda.
Finalmente, el Real Decreto 2028/1995, de 22 de diciembre, establece las
condiciones de acceso a la financiación cualificada estatal de viviendas de protección
oficial promovidas por cooperativas de viviendas y comunidades de propietarios al
amparo de los planes estatales de vivienda.
Las distintas Comunidades Autónomas han legislado sobre esta materia, por lo
que no existe un régimen uniforme en todo el territorio nacional. Las explicaciones que
siguen a continuación reflejan en general sólo el régimen de las VPO que se acogen a
los Planes de Vivienda del Estado.
Son varias las Comunidades Autónomas que han desarrollado sus competencias
exclusivas en materia de vivienda aprobando específicamente leyes de vivienda de
protección oficial, por lo que hay que tener en cuenta que buena parte de las normas
estatales son sólo supletorias.
En mi humilde opinión, creo que depende ciertamente del Gobierno que haya en
cuestión. Ciertamente la política socialista intenta plasmar en los planes estatales de
vivienda un cierto modo de que se cumpla de manera eficaz de dicho precepto, pero en
cambio, se dan términos, que desde diferentes puntos de vista, son muy ambiguos. Por
ejemplo, el concepto de vivienda digna, me surgen una serie de cuestiones como:
¿cuantos metros cuadrados ha de tener una vivienda digna? ¿Qué condiciones de
salubridad deben tener?