analizis de sentencia

1. CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA
EXPEDIENTE : No. 6102
FECHA : Del 16 de abril de 1991, Santafé de Bogotá D.C.
CONSEJERO PONENTE : Dr. CARLOS BETANCUR JARAMILLO.
ACTOR : JAIRO GODOY ROA.
REFERENCIA : Contratos.
<TESIS - Relatoría>.
CONTROVERSIAS CONTRACTUALES/NOVIT CURIA/ DEMANDA-
Requisitos/FUNDAMENTOS DE DERECHO.
En controversias contractuales no se aplica la segunda parte del ordinal 4 del artículo 137 del
C.C.A., porque en tales controversias, como en las de reparación directa, opera la regla iura novit
curia en toda su extensión. Al calificar como contractuales las controversias que giren en torno a los
actos contractuales, se les está dando a éstas una calificación que amerita un tratamiento diferente al
que se le da al acto administrativo impugnado en las acciones de nulidad (art. 84 C.C.A) y de
restablecimiento (art. 85 ib.), acciones para las cuales sí rige en su integridad la exigencia de la
segunda parte del ordinal mencionado.
ACUMULACION CONDICIONAL DE PRETENSIONES/ CADUCIDAD DEL CONTRATO/
CONTRATO ADMINISTRATIVO - Incumplimiento.
En eventos como el aquí estudiado, el juez no podrá estudiar el incumplimiento de la
administración, sino cuando haya desaparecido, por nulidad, el obstáculo que representa la
declaratoria de incumplimiento del contratista hecha por aquella en el acto de caducidad. En el sub
lite presente una acumulación condicional de pretensiones, la cual ocurre cuando en una misma
demanda se deduce una pretensión para que sea estimada bajo la condición de que se acoja otra, de
la cual toma vida.
TEORIA DE LA IMPREVISION/EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO.
El contratista de la administración que pretende pedir la revisión del que está ejecutando, porque
circunstancias sobrevinientes e imprevistas están haciendo seriamente oneroso el cumplimiento de
las obligaciones emanadas del mismo, hasta el punto de que pongan de presente el rompimiento de
la ecuación financiera del contrato, debe estar cumpliendo, en principio, lo de su cargo, porque las
circunstancias anotadas, que hacen posible esa revisión y el restablecimiento del equilibrio del
contrato, son aquellas que, por regla general, hacen más gravosa su ejecución y no las que la hacen
imposible. Si así lo fuera, la revisión por causas imprevistas se confundiría con la fuerza mayor, lo
que no es siempre de recibo.

2. <ENCABEZADO DEL EXPEDIENTE>.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.- SECCION TERCERA
Bogotá D.E. Abril diez y seis (16) de mil novecientos noventa y uno (1.991).
Consejero Ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO.
Referencia: Expediente Nro. 6102. - Contratos.
Actor: JAIRO GODOY ROA.
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de
octubre 19 de 1.989 dictada por el tribunal administrativo de Cundinamarca y mediante la cual se
dispuso:
1o. Declárense No fundadas las excepciones de Ineptitud sustantivo de la demanda por "Indebida
Acumulación de Pretensiones y por No Estimación Razonada de la Cuantía.
"2o. Declárense Fundada la excepción de Ineptitud Sustantiva de la Demanda Por omisión del
concepto de la violación, con relación a la impugnación de los actos administrativos contenidos en
las resoluciones números 7511 de diciembre 10 de 1.984, 751 de marzo lo, 3024 de julio 12 y 4784
de septiembre 30 de l.985, proferidas por la Nación-Ministerio de Defensa Nacional.
"3o. Como consecuencia de la declaratoria anterior INHIBISE para hacer un pronunciamiento de
fondo sobre los actos administrativos impugnados.
"4o Deniéganse las demás súplicas de la demanda".
"En la demanda, presentada el 9 de marzo de 1.987, la parte actora solicitó:
"1a.- Que se decrete la nulidad de la Resolución número 7511 del 10 de diciembre de 1984 del
Ministerio de Defensa Nacional, mediante la cual se decretó la caducidad administrativa del contrato
de obras públicas número 34 FAC-JAL-DINSA 83 celebrado entre la Nación-Ministerio de Defensa
FAC y el arquitecto Jairo Godoy Roa.
"2a.- Que se decrete la nulidad de la resolución número 751 del Ministerio de Defensa Nacional, del
lo de marzo de 1.985 mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por mi
poderdante contra la resolución citada en el punto anterior.
"3a.-Que se decrete la nulidad de la resolución 3024 del Ministerio de Defensa Nacional de fecha
julio 12 de 1.985 con la cual se aprobó la liquidación final del contrato número 34FAC- JAL-
DINSA 83.
"4.-Que se decrete la nulidad de la Resolución número 4784 del Ministerio de Defensa Nacional de
fecha 30 de septiembre de 1.985, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto
contra la resolución citada en el punto anterior.

3. "5.-Que se declare el incumplimiento por parte de la entidad contratante del contrato número 34-
FAC-JAL-DINSA-83.
"6.-Que como consecuencia de lo anterior se condene a la Nación-Ministerio de Defensa Nacional
FAC a pagar a mi poderdante, los perjuicios representados en el lucro cesante y el daño emergente
que resulten probados en el juicio.
"7.-Que se decrete una condena por perjuicios morales á favor de mi poderdante y en contra de la
Nación-Ministerio de Defensa Nacional-FAC. por el equivalente de 2.000 gramos oro por el
incumplimiento del contrato No. 34 FAC-JAL-DINSA 83.
"8.-Que se actualice la condena de acuerdo con los índices de precios al por mayor."
<HECHOS>.
En la demanda citada, se narraron, en síntesis, los siguientes hechos:
1) Que el 18 de mayo de 1.983 qued6 perfeccionado el contrato de obra pública #34 FAC-JAL-
DINSA83, suscrito entre la Nación Ministerio de Defensa Nacional-Fac y el arquitecto Jairo Godoy
Roa para la construcción a precios unitarios de la ampliación del patio de tropa de la base Camilo
Daza (Bogotá), por valor de $14.533.228.05
2) Que el lo de septiembre de ese aiío se suscribió el acta #133/83 de iniciación de obras.
3) Que el plazo inicialmente pactado fué de 120 días calendario a partir de la entrega del anticipo.
4) Que la interventoría, por inexperiencia e incapacidad, entorpeció la ejecución del contrato e
impidió el pago de 3 actas de obra, correspondientes a los meses de octubre, noviembre y diciembre
de 1983; pero que pese a eso continuó el contratista con su ejecución.
5) Que el contratista, mediante comunicación #26187, con apoyo en la cláusula sexta, pidió
prórroga, pero con la advertencia de que se le debía pagar lo adeudado.
6) Que mediante el contrato adicional de 30 de diciembre de 1983 se señaló como plazo el de 210
días (Cláusula 4), ampliándose su ejecución en 60 días a partir del 31 de diciembre; y quedando la
prórroga, por un término de 233 días, de la garantía.
7) Que luego del incumplimiento de la cláusula 21 se iniciaron gestiones ara la adición del contrato,
ampliándose nuevamente el plazo por otros 90 días a partir del 20 de febrero de 1.984.
8) Que ante el incumplimiento de la entidad, se vió forzado a firmar el acta de suspensión de las
obras #045 de 1.984;yqueluego de varios requerimientos para su continuación, nada se logró.
9) Que finalmente el Ministerio de Defensa dictó las siguientes resoluciones; a) La 7511 de 10 de
diciembre de 1984 por medio de la cual restablece el plazo de ejecución del contrato #34 FacJal-
Dinsa-83; se declara la caducidad; se ordena hacer efectivas las garantías de cumplimiento y de buen
manejo del anticipo y la cláusula penal pecuniaria; b) La #3024 de julio 12 de 1.985, aprobatorio de
la liquidación del contrato; e) La # 4784 de 30 de septiembre de ese mismo año, por la cual se
resuelve el recurso de reposición interpuesto contra a anterior.

4. El tribunal, luego del trámite de rigor, desató la instancia en la forma indicada atrás; o sea declaró
fundada la excepción de ineptitud sustantivo de la demanda por omisión del concepto de la violación
con relación a la impugnación e los actos administrativos impugnados y declaró no fundadas la
excepciones de ineptitud de demanda por indebida acumulación de pretensiones y no estimación e la
cuantía.
<INEPTITUD DE LA DEMANDA>. Sobre la ineptitud de demanda anota el tribunal:
III. Ineptitud sustantivo de la demanda por omisión del requisito contenido en el numeral 4o del
artículo 137 del C.C.A. El libelista olvidó suministrar el concepto de la violación.
"Dispone el artículo 137 numeral 4o del C.C.A. con relación al contenido de la demanda que, "....
cuando se trate de La Impugnación de un Acto Administrativo deberán indicarse las normas violadas
y explicarse el concepto de la violación. "Como la demanda sub-exámine versa sobre actividades
administrativas de naturaleza diversa, como son los Actos Administrativos de la Declaratoria de
Caducidad y de Liquidación del contrato y el Hecho Administrativo nacido del incumplimiento
contractual, es claro que la excepción debe estudiarse con relación a los Actos y no al hecho pues
para su demanda no es requisito de Ley el señalamiento de los Fundamentos de Derecho.
"Del estudio juicioso del libelo demandatorio se colige necesariamente la Ineptitud Sustantiva de la
Demanda, eón relación a los actos impugnados. Acontece que, señalados como violados el Decreto
Ley 222 de 1.983, y las cláusulas 3a, 21 y 26 del contrato y a pesar del acápite denominado
Concepto de la Violación, de su contenido no se estructura cargo alguno.
"Es así que, en lo apodado concepto de la Violación se refiere a:
"a) Que el -contrato es Ley para las partes.
"b) Que las personas públicas tienen facult . ad legal de establecer cláusulas exorbitantes y que su,
aplicación no puede ser arbitraria.
"c) Que los poderes exorbitantes que tiene la administración en desarrollo de los contratos
administrativos, solamente se puede ejercer durante el término de estos ya sea principal o las
prórrogas. (NO SE SEÑALO EL ARTICULO).
"d) Que "Claramente se observa entonces la violación flagrante de la Ley por parte de la Nación con
los actos acusados y especialmente en la resolución No. 75 11 del 10 de diciembre de 1.984,
mediante la cual se declaró la caducidad del contrato. Lo anterior con el agravante de que el
Ministerio de Defensa Nacional pretendió restablecer unilateralmente el plazo de ejecución del
contrato sin que tuviera competencia para ello, para provocar en el mismo acto con burla de la
Constitución y de la Ley la declaratoria de caducidad.
"Como se puede apreciar a simple vista, la Nación no consideró las normas citadas y profirió las
resoluciones acusadas sin el lleno de los requisitos de Ley, lo que ha de obligar a la Honorable
Corporación a decretar su nulidad."
"EL CONCEPTO DE LA VIOLACION tienen que ser estructurado sobre el paralelismo entre
ACTO IMPUGNADO Y LA NORMA DE ESTIRPE SUPERIOR que se cita como . infringida,

5. aduciendo, porqué se cree que hay transgresión, lo que constituye el CARGO.
"Ante la situación, donde se advierte la ausencia total del CONCEPTO DE LA VIOLACION, la
Sala se habrá de inhibir para hacer un pronunciamiento de fondo".
En cuanto a la pretensión indemnizatoria por incumplimiento de las administración, arguye, el a-
quo:
"Como dentro de la prosperidad de la excepción no se cobijó la PRETENSION de declaratoria del
incumplimiento del contrato por parte de la administración -HECHO JURIDICO-, por no requerir la
demanda concepto de violación, prosigue la Sala a su estudio.
La petición de DECLARATORIA DE INCUMPLIMIENTO DE LA ADMINISTRACION es de
RECLAMACION DIRECTA, es decir" .... porque para su formulación no cabe hablar de
pronunciamiento previo de la administración contratante, ni del agotamiento de la vía gubernativa'
(4). A pesar aún de que se observa que, en el evento de prosperar la petición de declaratoria de
incumplimiento no pasaría igual con la condena en contra de la administración - que se traduciría en
indemnizatoria por el actor-, debido a la ausencia de su cumplimiento contractual, (Art. 1609 C.C.)
pues está acreditado su INCUMPLIMIENTO a través del acto administrativo que declaró la
caducidad del contrato (5), AMPARADO DE PRESUNCION DE LEGALIDAD, se analizará la
procedencia o no de la declaratoria del HECHO JURIDICO alegado.
"El actor como puede corroborarse en el hecho 12 de la demanda, manifiesta que "el contratista
cumplió con todas sus partes con las obligaciones emanadas del contrato y que la NACION
incumplió con las obligaciones a su cargo al demorar los pagos pactados contractualmente
causándole con esa actitud graves perjuicios económicos a mi poderdante y de que el término
contractual de ejecución de la obra se hallaba vencido, el Ministerio de Defensa,,,' dictó resolución
de la caducidad administrativa del contrato y la de su liquidación.
"Para la Sala el incumplimiento de la administración alegado, no se configura. La base del
incumplimiento se sustenta, como ya se anotó, en la demora de PAGOS POR LA
ADMINISTRACION."
.............................................................
"Del conjunto del material probatorio, se comprueba que la administración NO INCUMPLIO en el
pago de sus obligaciones, PUES precisamente él se subordinó a las APROPIACIONES
PRESUPUESTALES, que además cuando no hubo apropiación presupuestal a tiempo, se
suscribieron contratos adicionales modificatorios del plazo contractual, y aún más se dió por último ,
como ya se relacionó UNA SUSPENSION TEMPORAL DEL CONTRATO -DE MUTUO
ACUERDO- MIENTRAS ESTUVIERAN DISPONIBLES LOS DINEROS NECESARIOS PARA
LA EJECUCION, MOMENTO EN EL CUAL SE REANUDARIA LA EJECUCION DE LOS
TRABAJOS FALTANTES-. La razón que dió lugar a la SUSPENSION TEMPORAL del contrato
034-FAC-JAL-DINSA 83 se superó, cuando en septiembre 18 de 1.984, fueron canceladas al
contratista todas las cuentas .de cobro pendientes.
"Como HECHO JURIDICO sobre el cual se pretende la declaratoria de INCUMPLIMIENTO DE

6. LA ADMINISTRACION, se PROBO, la súplica habrá de negarse como también las accesorias , de
indemnización y ajuste de condena.
"Es bueno advertir que aunque en la demanda presentada se solicitaba a más de la audiencia del
representante de la Nación -Ministerio de Defensa de la Compañía de Seguros del Estado y ello no
se hizo, su presencia no se requería, ya que no hacía él integración de un litis consorcio donde sí NO
-SERIA POSIBLE RESOLVER DE MERITO SIN LA COMPARECENCIA DE LAS PERSONAS
QUE SEAN SUJETOS O INTERVINIERON EN UNA RELACION O ACTO JURIDICO POR
NATURALEZA O DISPOSICION LEGAL (ARTICULOS 51 Y 83 C. P. C.)"
Descontenta la parte actora con la decisión, interpuso apelación. Durante el trámite de la segunda
instancia intervinieron las partes con sus alegaciones correspondientes, lo mismo que el Ministerio
Público. Así:
Para la fiscalía 8a. de la Corporación, la sentencia merece ser confirmada. Para efecto, en su
concepto de 18 de diciembre de 1.990, esquemático y marcado de "facilismo", estima que la
demanda no cumple satisfactoriamente la exigencia del numeral 4 del artículo 137 del C. C. A.
Por su lado, la parte actora glosa la sentencia recurrida e insiste en que por tratarse de una
controversia de carácter contractual la expedición no podía prosperar.
La nación insiste en la confirmatorio del fallo o, en su defecto, en 124 de negación de todas las
súplicas de la demanda.
PARA RESOLVER, SE CONSIDERA.
Como se transcribió atrás, la sentencia declara no fundadas las excepciones de indebida acumulación
de pretensiones y falta de estimación razonada de la cuantía; declara igualmente fundada la
excepción de ineptitud sustantivo de la demanda por omisión del concepto de violación frente a la
impugnación de los actos administrativos y se declara inhibida para hacer pronunciamiento alguno
sobre éstos. También el fallo deniega las demás súplicas y la indemnización por incumplimiento. En
este orden, se anota:
Sobre la indebida acumulación de pretensiones, o mejor, sobre la acumulación debida en la demanda
formulada, nada tiene, que objetar ni agregarla sala y prohija la argumentación que el a-quo hacen en
forma seria y ponderada.
En cuanto a la no estimación de la cuantía, aunque el tribunal es bastante esquemático y la demanda
no lo es menos, la Sala considera que tampoco se da este motivo de ineptitud. Bien o mal, la actora
discriminó cuantitativamente sus pretensiones, aunque no precisó los factores que conforman las
distintas partidas. Fuera de esto pide, por concepto de perjuicios morales el equivalente a 2.000
gramos de oro. Mas adelante, se tocará la falta de discriminación de los perjuicios materiales y su
efecto en el fallo.
El a-quo, como se dijo, declaró ineptitud de la demanda en relación con la impugnación de los actos
contractuales v por haberse omitido el concepto de la violación.
Para la Sala no asiste la razón al tribunal. En controversias contractuales (ésta lo es y así lo acepta el

7. tribunal al estudiar la acumulación de las pretensiones) no se aplica la segunda parte del ordinal 4o.
del artículo 137 del C. C. A. ('cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán
indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación)', porque en tales
controversias, como en las de reparación directa, opera la regla "iura novit curia" en toda su
extensión. Esta conclusión tiene respaldo reiterado en la jurisprudencia, la que se elaboró a raíz de la
expedición del Decreto 528 de 1.964; estatuto que adscribió a la jurisdicción administrativa el
conocimiento de los 'mencionados asuntos.
Ha dicho también la jurisprudencia desde la vigencia del nuevo código administrativo, adaptado por
el Decreto 01 de 1.984, que controversias contractuales pueden girar sobre el contrato mismo
(nulidad, resolución', revisión, simulación, etc., etc. ); sobre hechos o conductas de ejecución y
cumplimiento; o sobre actos administrativos contractuales. Y que cuando giran en torno a éstos,
pueden acumularse las pretensiones que busquen su nulidad con fines de resarcimiento patrimonial
con otras que se relacionan con los hechos de ejecución o cumplimiento o que tengan que ver con el
contrato mismo o con la responsabilidad de las partes.
Al calificar como contractuales las controversias que giren en torno a los actos contractuales (los
expedidos después del perfeccionamiento del contrato y que doctrinario y jurisprudencialmente
pueden calificarse como no separables) se les está dando a éstas una calificación que amerita un
tratamiento diferente al que se le da al acto administrativo impugnado en las acciones de nulidad
(artículo 84 del C. C. A.) y de restablecimiento (artículo 85 ibídem); acciones para las cuales sí rige
en su integridad la existencia de la segunda parte del ordinal mencionado (artículo 137). En otras
palabras, calificada como contractual una controversia la fundamentación jurídica de la demanda no
tendrá que sujetarse, so pena de ineptitud, a la cita de las norrnas violadas y al concepto de la
violación. En tales controversias la fundamentación podrá ser genérica, similar a la que se hace en
las demandas presentados ante la jurisdicción ordinaria. En éstas lo fundamental estará en la
enunciación de los hechos de la controversia, porque con base en éstos, debidamente probados,
otorgará el juez el derecho pretendido.
Lo anterior permite también concluir que no es técnico exigir en una misma demanda dos formas
diferentes de fundamentación jurídica, como lo hizo el tribunal, el que echó de menos las normas
violadas y el concepto de la violación para la impugnación de los actos contractuales y aceptó la
fundamentación genérica para la pretensión de incumplimiento con indemnización de perjuicios.
Con este tratamiento se produjo otra consecuencia más seria y se rompió la lógica en la decisión
final del tribunal, como pasa a explicarse.
Cuando se declara la caducidad de un contrato por incumplimiento del contratista, éste, si estima
que cumplió o se allanó a cumplir, podrá acumular pretensión de nulidad de este acto de terminación
con la de incumplimiento de la administración con indemnización de perjuicios., Pero cuando tal
cosa suceda el estudio de fondo de la última dependerá de la prosperidad de la primera, porque si
ésta no prospera la declaratoria de incumplimiento hecha por la administración en el acto de
caducidad quedará en firme y el juez administrativo no podría, sin caer en contradicción flagrante,
declarar el incumplimiento de la propia administración. En otras palabras, en eventos como el aquí
estudiado, el juez no podrá estudiar el incumplimiento de la administración, sino cuando haya
desaparecido, por nulidad, el obstáculo que representa la declaratoria de incumplimiento del

8. contratista hecha por aquélla en el acto de caducidad.
Aplicadas estas ideas al caso concreto se observa:
La administración declaró la caducidad del contrato mediante las resoluciones #s. 7511 de 10 de
diciembre de 1.984 y 751 de lo. de marzo de 1.985-. La razón fundamental de dichos actos
administrativos fue el incumplimiento del contratista tal como se desprende del siguiente aparte de
aquella resolución:
Que mediante Acta No, 045/84 de fecha 28 de junio de 1.984, las partes contratantes acordaron
suspender temporalmente la ejecución del Contrato en razón de que los dineros necesarios para la
terminación de la obra se encontraban en la Reserva del Balance de 1.983. En el mismo documento
las partes se comprometieron a reanudar el contrato una vez estuvieron disponibles los fondos del
MISMO.
"Que los fondos necesarios para la ejecución de las obras objeto del contrato están disponibles desde
el me de septiembre del año en curso, habiéndose cancelado al contratista las cuentas pendientes de
pago, de concepto de obra ejecutada, el día 18 del mismo mes.
"Que mediante oficios números 0506 PROFA-DINSA-023 de septiembre 27; 0518 PROFA-DINSA-
023 del 3 octubre, 0538 PROFA-DINSA-PLAJU-023 del 10 del octubre y 0594 . -PROFA-DINSA-
PLAJU-023 del 30 de octubre de 1.984, la Jefatura de Proyectos de Desarrollo de la Fuerza Aérea ha
citado al Contratista para tratar lo relacionado con la reanudación del contrato.
"Que el contratista no ha atendido las citaciones de la Jefatura de Proyectos dé Desarrollo de la
Fuerza Aérea ni los continuos requerimientos verbales formulados en el mismo sentido por la
interventoría, incumpliendo en esta formara obligación consignada en el punto 4 del acta de
suspensión No. 045/84, suscrita el 28 de junio de 1.984, con el MINISTRO DE DEFENSA
NACIONAL, situación que impide la ejecución del contrato, causando graves perjuicios a la
NACION-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL.
"Que, en la fecha, al contratista le queda pendiente por amortizar, por concepto de la suma que
recibió en calidad de anticipo, la cantidad de $2.793.152.05 (DOS MILLONES SETECIENTOS
NOVENTA Y TRES MIL CIENTO CINCUENTA Y DOS PESOS, CON 05/100 MONEDA
CORRIENTE).
"Que de acuerdo con lo previsto en el Artículo 62, literal f) del Decreto Ley 222 de 1983 y con lo
estipulado en la cláusula vigésima sexta, literal e) del Contrato No. 34-FAC-JAL-DINSA-83, la
NACION podrá declarar la caducidad administrativa del contrato, sin requerimiento previo y sin
lugar a indemnización alguna, entre otros casos, cuando a juicio de la entidad contratante, del
incumplimiento de las obligaciones del contratista se deriven consecuencias que hagan imposible la
ejecución del contrato o se causen perjuicios a la NACION.
"Que, con base en los motivos anteriormente expuestos , la Junta Técnica de Adquisiciones y
Licitaciones del COMANDO DE LA FUERZA AEREA, en su reunión del 16 de noviembre de
1.984 recomendó al MINISTRO DE DEFENSANACIONAL decretar la caducidad administrativa
del Contrato No. 34-FAC-JAL-DINSA-83, según consta en Acta No. 13-FAC-JAL-84."

9. Con las precisiones anotadas, la Sala entrara a estudiar la demanda en su integridad, ya que la
ineptitud declarada por el a-quo no podrá mantenerse dentro de la argumentación dada por éste, él
que parece parti6 del supuesto equivocado de que la demanda presenta una acumulación simple o
concurrente de pretensiones, cuando técnicamente la acumulación no es más que condicional.
Acumulación que, como se sabe, se da cuando en una misma demanda se deduce una pretensión
para que sea estimada bajo la condición de que se acoja otra, de la cual toma vida.
Vistas las pretensiones de la demanda se corrobora este aserto. La prosperidad de la indemnizatoria
como consecuencia del incumplimiento de la administración tiene como supuesto obligado la
nulidad de los actos impugnados en las pretensiones 1a. y 4a. Es tan marcada esta condición que
ante la no prosperidad de las primeras no podrán estudiarse las pretensiones consecuenciales.
Se reitera, entonces, que la demanda debió estudiarse en su integridad y en su orden lógico, o sea
primero las pretensiones anulatorias de los actos contractuales y luego las indemnizatorias por
incumplimiento.
Así, en este sentido, se observa:
Los actos administrativos están amparados por dos presunciones: la de legalidad y la de certeza o
verdad; presunciones que imponen una determinada conducta a los impugnadores de tales actos, así:
la carga de alegar su legalidad mediante cita del ordenamiento jurídico transgredido; y la carga
probatoria de demostrar que los hechos expuestos como fundamento de la decisión no corresponden
a la realidad.
Frente a los actos administrativos contractuales sucede igual cosa, con la única diferencia, frente a la
primera, que no tendrán que citarse las normas violadas y enunciar el concepto de la violación, sino
sólo dar la fundamentación jurídica de la impugnación, tal como se explicó atrás. Frente a la
segunda nada varía:
El acto de caducidad (resoluciones #s. 7511 y 751, de 10 de diciembre de 1.984 y lo. de marzo de
1.985, en su orden) tuvo como fundamento el incumplimiento del contratista, tal como se desprende
de la transcripción que aparece en página precedente y que da a entender que la administración,
cuando se cumplieron las exigencias que hicieron posible la suspensión del contrato, insistió ante el
contratista para que éste reanudara la obra, sin que hiciera caso a tales requerimientos.
En dicho acto se afirma que los dineros necesarios para la reanudación de las obras estuvieron
disponibles en septiembre de 1.984 y que el 18 de ese mes de cancelaron al contratista todas las
cuentas pendientes por obra ejecutada. Que mediante oficios de 27 de septiembre, 3, 10 y 30 de
octubre de le citó a la Jefatura del Proyecto para tratar lo relacionado con la reanudación del
contrato. Que en la fecha del acto administrativo el contratista tenía un saldo por amortizar de
$2'793.152. 05 que decretó la reposición. En dicho acto se hizo la siguiente precisión:
"De todo lo dicho se desprende, que la Nación -Ministerio de la Defensa- no declaró la caducidad
administrativa del contrato 34-FAC-JAL-DINSA-83 por el incumplimiento del Contratista en la
ejecución de] contrato en cuanto a la obra contratada, sino por el hecho ampliamente esclarecido
cual fue la negativa de] contratista JAIRO GODOY ROA, de cumplir lo pactado en el Acta de
Suspensión de] citado contrato, Acta Nro. 45 de 1.984 de 28 de junio de] mismo año y que en

10. resumen obligaba a la Nación a que una vez disponibles los dineros pagaría lo debido al Contratista,
condición única cumplida y para el Contratista condición única exigida de que se reanudaría el
contrato una vez disponibles los fondos. Fue así como luego de varios requerimientos que se
prolongaron por tiempo comprendido entre el pago al Contratista o sea 18 de septiembre de 1.984 a
7 de noviembre del mismo año, aquel "fijó su posición, que básicamente supeditaba su firma del
Acta para la reanudación del contrato, a que la Nación le aceptara un nuevo presupuesto, garantía de
dineros disponibles y pago de cuentas dentro de los ocho (8) días siguientes a la firma del acta de
recibo parcial de obra. Sin entrar a examinar la petición del Contratista JAIRO GODOY ROA, su
conducta legal como tal, se enmarcó por si misma en un incumplimiento de sus, obligaciones al no
reanudar el contrato sin más exigencias que las estipuladas en el Acta de Suspensión y sí, dejarse
venir con un oficio de peticiones que derivan sin lugar a más exámenes consecuencias que hacía
imposible la ejecución del contrato, pues aceptarlas configurarían una violación a los principios de la
licitación que precedió la adjudicación de que fue objeto la oferta presentada por JAIRO GODOY
ROA para el desarrollo del objeto del contrato sub-judice No. 34-FAC-JAL-DINSA-83 y de paso
otorgando ventajas no previstas en el Pliego de Condiciones de la Licitación Pública No. 10 FAC-
JAL-DINSA-83, con las cuales los demás oferentes hubiesen podido competir en igualdad de
condiciones."
Aquí se pregunta la Sala: Trató el contratista de desvirtuar la motivación contenida en el acto de
caducidad?
La respuesta es negativa, así alegue como justificación el hecho de que cómo se había roto el
equilibrio del contrato no podía reanudar la obra. Debía ser el contratista que si se habían cumplido
las exigencias convenidas en el acta de suspensión #45 de 1.984 no tenía otro camino que reiniciar la
ejecución de las obras so pena de incurrir en incumplimiento y de darle a la administración
justificación para la terminación del contrato. Y debió hacer esto porque al reiniciar la ejecución se
le abría la puerta para la revisión de los términos del mismo.
Ha sostenido la jurisprudencia que el contratista de la administración que pretende pedir la revisión
del que está ejecutando, porque circunstancias sobrevinientes e imprevistas están haciendo
seriamente oneroso el cumplimiento de las obligaciones emanadas del mismo, hasta el punto de que
pongan de presente el rompimiento de la ecuación financiera del contrato, debe estar cumpliendo, en
principio, lo de su cargo, porque las circunstancias anotadas, que hacen posible esa revisión y el
restablecimiento del equilibrio del contrato, son aquellas que, por regla general, hacen más gravosa
su ejecución y no las que la hacen imposible. Si así lo fuera, la revisión por causas imprevistas se
confundiría con la fuerza mayor, lo que no es siempre de recibo.
En el párrafo precedente, aunque en apretada síntesis, se muestra uno de los aspectos que distingue
la teoría de la imprevisión y su consecuencia revisora de los términos del contrato, de la fuerza
mayor como causal exculpativa de la obligación de cumplir que tiene la parte que la alega y que da
lugar, ordinariamente, a la terminación del contrato o a la celebración de uno nuevo en condiciones
diferentes.
Ha dicho también esta Sala que la caducidad del contrato no puede hacerse luego de su vencimiento
y aquí se mantiene la tesis. El contrato estaba suspendido y el contratista se negó a reanudarlo luego
de cumplidas las exigencias señaladas en el acta de suspensión. Al negarse el contratista la

11. administración hizo bien en restablecer el plazo de ejecución, para allí mismo, declararlo caducado.
Tuvo que hacerlo así, porque en principio no lo podía caducar estando aún vigente la suspensión.
Lo escrito permite concluir que al no desvirtuarse la motivación expuesta en el acto de caducidad,
éste no podría anularse.
Ahora bien. Como consecuencia de ese acto de caducidad se liquidó el contrato. Y aquí observa la
Sala que el demandante no aduce ninguna razón para que se declare su nulidad. En parte alguna de
la demanda afirma siquiera que la liquidación hecha no corresponde a la realidad y que son otras las
bases para su liquidación. Ni siquiera repitió las objeciones que hizo a nivel gubernativo en su
escrito de reposición contra la resolución #3024 de 12 de julio de 1.985, aprobatorio de la
liquidación. Pero no sólo eso, ni siquiera se remitió a lo allí alegado.
Por lo tanto, tampoco podrá declararse la nulidad del acto de liquidación (resoluciones #s. 3024 y
4784, en su orden, de 12 de julio de 30 de septiembre de 1.985).
La no prosperidad de la nulidad de los actos acusad os impide, por tratarse de una acumulación
condicional, entrar a estudiar la pretensión de incumplimiento de la administración con
indemnización de perjuicios.
<PRETENSIONES>.
Se anota a este respecto que aunque pudiera estudiarse esta pretensión, tampoco habría podido
fallarse lo relacionado con la indemnización de perjuicios, porque en la demanda no se dijo en qué
consistieron éstos, ni se dió el más mínimo elemento de juicio para identificarlos. La demanda en
este extremo es de una pobre za que impresiona. Afirmar que se demanda lucro cesante y daño
emergente es decir nada. Para corroborar este aserto basta transcribir los siguientes apartes del
libelo:
"Estimo la cuantía en $15.000.000.oo así: $8'719.936.83 que dejó de percibir mi poderdante por
efecto de la declaratoria de caducidad y $6'280'063.17 por concepto de lucro cesante y daño
emergente.'
"6a.- Que como consecuencia de lo anterior se condena a la NACION-MINISTERIO DE DEFENSA
NACIONAL FAC a pagar a mi poderdante los perjuicios representados en el lucro cesante y el daño
emergente que resulten probados en el juicio."
<FALLO>.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
Modifícase parcialmente la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictada el 19 de
octubre de 1.989, así:
En consecuencia:

12. Confírmase el ordinal 1o. y revócanse los ordinales 2o. y 3o. los que quedarán así:
2o.- Declárase infundada la excepción de ineptitud sustantivo por omisión del concepto de violación
en la impugnación de los actos administrativos contractuales.
3o.- Deniégase la nulidad de los actos administrativos distinguidos con los #s 7511, 751, 3024 y
4784, dictados, en su orden, los días 10 de diciembre de 1.984, lo. de marzo , 12 de julio y 30 de
septiembre de 1.985 por la Nación Ministerio de Defensa Nacional.
4o.- Deniéganse todas las súplicas de la demanda.
Cópiese, notifíquese y devuélvase.
Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día once de abril de mil
novecientos noventa y uno.
CARLOS BETANCUR JARAMILLO,
Presidente de la Sala;
POLICARPO CASTILLO DAVILA.
CARLOS RAMIREZ ARCILA.
JULIO CESAR URIBE ACOSTA.
RUTH STELLA CORREA PALACIO,
Secretaria.
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JEP - Jurisdicción Especial para la Paz
n.d.
Última actualización: 14 de diciembre de 2020