1. LA POLÍTICA DE SUBSIDIOS AL TRANSPORTE URBANO POR AUTOMOTOR EN LA REPÚBLICA ARGENTINA II SEMINARIO INTERNACIONAL EXPERIENCIAS EN SISTEMAS DE TRANSPORTE Ing. Guillermo Krantzer Quito - Ecuador Diciembre de 2008

7. En el contexto del derrumbe de la economía argentina durante los años 2001/2002, el Gobierno Nacional adoptó como política pública el otorgamiento de subsidios indiscriminados a la oferta del transporte urbano por ómnibus cuyas consecuencias han persistido y se han profundizado desde entonces. El presente trabajo expone las causas que llevaron a tal determinación, sus principales consecuencias para el conjunto de los actores sociales y pone a consideración posibles cursos de acción para revertir las consecuencias negativas referidas.

8. 2. El final de un paradigma de explotación

10. DELTA RÍO DE LA PLATA AMBA PAMPA Ciudad, territorio y estructura urbana 50 km

12. Partición Modal de la Demanda 22,4 Total 10 Auto Particular 0,2 Charters 1 Taxi 0,9 Metro 1,3 Trenes Suburbanos 9 Buses Millones de pax/día Modo

16. El derrumbe de la economía argentina durante los años 2001/2002, conllevó una crísis política, institucional y social sin precedentes. Para el transporte urbano por ómnibus, los míticos “colectivos” de Buenos Aires y del resto del país, la crísis significó el fin de un paradigma de explotación de servicios caracterizado por una autosuficiencia empresaria, capaz de afrontar sus costos de explotación exclusivamente con el producido por la venta de pasajes.

17. Nunca , desde su privatización en los años ’50, el transporte urbano había requerido e l auxilio de l Estado de una manera explicita Y no precisamente porque faltasen momentos de crisis en la economía: devaluaciones, planes económicos fallidos, inflación, hiperinflación, en fin, el transporte urbano de Argentina presenció a lo largo de su existencia casi todos los males que puedan pensarse en materia económica y sin embargo mantuvo su autosustentabilidad .

18. El hecho novedoso fue, entonces, que la posibilidad de plantear tarifas de equilibrio que respondieran a los costos reales de explotación se evidenció impracticable ante la pérdida de poder adquisitivo de la población. De esta forma el supuesto que fuera base de sustentación de la actividad, por más de 40 años, desaparecía y con él la etapa de autosuficiencia empresaria.

19. Sin embargo, la extinción del modo clásico de explotación y el surgimiento de un nuevo escenario demandante de subsidios de magnitud cada vez más significativa, no resultó un hecho meramente coyuntural. Por el contrario se transformó en una situación crónica, difícilmente reversible en el mediano plazo , aún cuando su continuidad en el tiempo implica el sostenimiento de un esquema de asignación de recursos de dudosa eficiencia social y de perceptibles consecuencias negativas para la continuidad del transporte público .

20. 3. La crisis y sus vísperas

21. L as consecuencias sociales de la crísis fueron muy duras : la tasa pobreza subió del 3 8 % en 2001 hasta un pico del 58% hacia fines del 2002; la tasa de indigencia prácticamente se duplicó en el mismo período; el desempleo trepó al 21% y el subempleo casi al 20%; y el número de viajes en los “colectivos” cayó 14,6% sólo durante el primer cuatrimestre del 2002.

26. Pero para los ómnibus de Buenos Aires, la crisis agravó mortalmente la declinación que venían experimentando d urante el período 1992-200 1 en el que se verificó una retracción de su demanda que llevó el volumen de sus pasajeros transportados a aproximadamente la mitad, lo que trajo como consecuencia una aguda caída en su rentabilidad y l a cons iguiente descapitalización.

30. En este escenario, previo a la crisis, gran parte del sector ya veía seriamente comprometida su solvencia patrimonial produciéndose una masiva convocatoria de acreedores y no pocas quiebras. lo que implic ó que , en realidad , a fines del 200 1 exist ieran solamente 70 grupos empresarios, habiendo desaparecido el 43% de los operadores históricos

32. 4. El contexto de la decisión

33. Sin duda el subsidio a los colectivos resulta una medida controversial y la eficiencia de sus resultados es una cuestión muy opinable, no obstante es justo contextualizar la decisión y analizar, inicialmente, las alternativas reales disponibles por el Poder Concedente al momento de adoptarse esa decisión. La necesidad de buscar alguna solución era apremiante y , a priori, podían visualizarse 4 posibles alternativas:

36. Posibilidad 1: Racionalizar la oferta Idealmente, desde una perspectiva netamente técnica, podría haberse intentado una optimización de la oferta dado que se opera ba con igual número de unidades que 10 años antes, cuando se transportaba el doble de pasajeros. Por otra parte la racionalidad de los recorridos operados por las diferentes líneas, era (y es) francamente cuestionable (los trazados fueron “pensados” en los años 50 para una realidad absolutamente distinta) esta alternativa, que hubiera podido reducir los costos globales del sistema, enfrentaba sin embargo al menos tres obstáculos significativos

38. Posibilidad 2: Incremento de Tarifas y Subsidio Focalizado a la demanda Esta solución, claramente, tornaba más eficiente el gasto social aplicado a la movilidad urbana, toda vez que concentraba los beneficios en la población con ingresos insuficientes. Llimitaría los denominados errores de inclusión y exclusión al asegurar que los recursos llegaran a los sectores carentes de capacidad de pago (los legítimos beneficiarios) y evitando a) el mal uso derivado de subsidiar a quien puede afrontar el costo de los servicios; y b) la inequidad de que el gasto social no llegue a todos aquellos que sí lo requieren

39. Población No Pobre Población Pobre Error de exclusión Error de inclusión Beneficiarios del Subsidio Los indicadores “errores de exclusión e inclusión” nos dan una medida de la eficiencia de un subsidio al cuantificar el grado con el que el mismo alcanza a la población objetivo, en este caso los estratos más pobres..

41. Posibilidad 3: Esquema tipo vale transporte En este esquema el empleador facilita ría por adelantado al trabajador una cantidad de vales de viaje compatible con los viajes Hogar – Trabajo que el mismo realiza durante el mes, deduciendo de su salario un porcentaje del mismo y haciéndose cargo de la porción que supere dicho porcentaje. De esta forma se asegura ría que los desplazamientos por motivo trabajo no exced ier an una proporción limitada del salario.

43. Posibilidad 4: Subsidio generalizado a la oferta Se cubrir í a la diferencia entre los costos operativos, disparados por la inflación post-devaluación, y los ingresos, limitados por la retracción incremental de la demanda en la fase aguda de la crisis, en un contexto de tarifas congeladas. La s inconveniencias de esta alternativa, pasaban por la evidente presencia de errores de inclusión, en virtud de la generalidad de la medida. Sin embargo asegura ba la llegada a la amplia mayoría de la población objetivo (bajo error de exclusión) que, sin duda, utiliza el colectivo no sólo en sus viajes al trabajo sino también en otros desplazamientos esenciales como los motivados por cuestiones de salud, estudio etc

45. En las críticas condiciones, de mediados de 2002, la necesidad de introducir cambios sustanciales en el esquema de financiamiento dominante en el sector parecía indiscutible. Se consolidaba , además, la sensación de que ante la incapacidad de pago de los sectores consumidores de servicios públicos en general, debía recurrirse a la aplicación de tarifas sociales.

46. En este contexto l os impedimentos prácticos que evidenciaban las restantes opciones, tornaban como única vía expeditiva para eludir un incremento tarifario, la aplicación de un subsidio generalizado a la oferta . Afirmamos entonces que si la aplicación del subsidio al transporte de colectivos es sin duda una cuestión controversial, siguiendo la afirmación, debe admitirse que el foco del debate no pasa por la formulación elegida para materializar el beneficio social: el subsidio a la demanda era la única opción factible de llevarse a la práctica de inmediato.

49. La compensación tarifaria , se origina en una tasa específica aplicada al diesel utilizado por el transporte no público. El criterio luce razonable, toda vez que tiende a subsidiar al transporte masivo a expensas del automóvil privado, mejorando su competitividad. No obstante al resultar insuficiente e incorporarse posteriormente fondos del tesoro existe un desequilibrio regional ya que parte del subsidio lo terminan solventando habitantes de ciudades pequeñas y medianas que no poseen transporte público.

50. El precio diferenciado del diesel , es financiado mediante la reducción de las retenciones por exportación a las empresas petroleras. En definitiva, es el conjunto de la Nación quien se hace cargo del subsidio al dejar de percibir impuestos. Al aplicarse a todas las empresas del país, cualquiera sea su jurisdicción, al menos en teoría no encerraría grandes desequilibrios regionales, si bien gran parte de los beneficiarios se concentran en la RMBA.

51. b) La cuestión de las pautas de asignación adoptadas En el caso del precio diferencial del gas oil , resultan claras: debe ser proporcional al consumo de cada empresa y consecuentemente a los kilómetros recorridos por sus unidades. En el caso de la compensación tarifaria , las opciones para la asignación resultan diversas y la elección del criterio no tiene efectos neutros sobre el sistema.

52. La aproximación al problema de la forma de asignación del subsidio directo debe, por otra parte, efectuarse desde distintos puntos de vista, ya que presenta no sólo una dimensión económica, sino que posee también implicancias legales y, por supuesto, se evidencia como una poderosa herramienta de política de transporte.

53. Desde una perspectiva estrictamente legal los contratos que rigen la relación estado-operador definen que “La retribución del permisionario por la prestación del servicio estará a cargo exclusivo de los usuarios a través el pago de la tarifa establecida por la Autoridad de Aplicación”. Es decir que un ingreso distinto al derivado de la venta de pasajes, directamente no se halla contemplado por la normativa. La ficción legal susceptible de ser aplicada es la subdivisión del precio del pasaje en dos partes, una a abonar por el pasajero y, otra, por el estado a la empresa por cada pasajero transportado, de allí la denominación “Compensación Tarifaria”.

54. Este razonamiento llevaría a la aplicación de un monto por pasajero transportado que en su formulación más simple sería un valor fijo. Esta alternativa tendería a beneficiar a las líneas que poseen recorridos más cortos y tarifas medias menores en detrimento de las líneas de recorridos más largos, mayormente utilizadas por la población de menores ingresos. Por ello para obtener un efecto de mayor neutralidad se optó por establecer coeficientes de distribución en función no solamente de la cantidad de pasajeros transportados, sino también de la recaudación y de la cantidad de kilómetros recorridos.

55. En este punto es importante considerar que al existir tarifas únicas para el conjunto de operadores, basadas en un costeo medio del sistema, existen naturales rentabilidades diferenciales en función de la mayor o menor intensidad de la demanda de cada recorrido . Uno de los potenciales beneficios derivados de la aplicación de un subsidio diferenciado sería la posible compensación de rentas, que limite la presión sobre las tarifas de parte de las empresas menos rentables.

56. Esta oportunidad se perdió y en definitiva el actual esquema mantiene las diferencias que existían, previas a la entrada en escena de los subsidios. Veamos el siguiente cuadro:

57. c) La cuestión de los incentivos No menos significativo resulta el hecho de que, por su concepción, el monto del subsidio a distribuir entre las diferentes empresas y jurisdicciones, depende del mantenimiento de la recaudación por la imposición al diesel aplicada a los vehículos particulares. Este esquema se mantuvo inicialmente pero al poco tiempo debió recurrirse a financiamiento del tesoro para cubrir las necesidades de compensación crecientes.

58. El tema reviste particular importancia por cuanto implica una señal muy poco clara para el operador de los servicios públicos que, mayoritariamente, duda de la continuidad del beneficio, generándose incertidumbre y desalentándose la inversión (piénsese que el Decreto 652/02, que da origen al sistema de compensaciones tarifarias fue modificado o complementado veintisiete veces en los primeros tres años de vigencia).

59. Es claro que si la incertidumbre inherente al sistema de subsidio desalienta la inversión, la cada vez mayor participación del mismo en el ingreso empresario, genera una progresiva falta de incentivos, hasta ahora desconocida. En efecto, la seguridad de que una buena porción de su ingreso es casi fija, con independencia de la calidad del servicio, tiende a focalizar la atención del empresario más en asegurar que el subsidio le sea depositado a tiempo que en mejorar el perfil de su negocio.

60. Evolución de la Relación subsidio Vs. Valor de la Flota de Buses

61. d) El rol del Estado en un ambiente subsidiado Por último, y no menos importante, la cuestión de los subsidios al transporte colectivo en la Argentina no escapa a las evidencias generalmente detectadas en otros ambientes con subsidios “a la oferta”, en cuanto a la instalación de un clima propicio para la desconfianza y la duda sobre el adecuado uso de los recursos, en especial cuando buena parte de las posibilidades de supervivencia de las firmas operadoras depende de la decisión de un limitado número de funcionarios.

62. 6. Conclusiones mirando al futuro

63. En la siguiente tabla se muestra el sacrificio que implica para el conjunto de la sociedad, los subsidios destinados al transporte urbano por ómnibus: 1350 millones Total de Compensaciones 150 millones Precio diferencial del Diesel 1200 millones Subsidio directo Monto total en U$S - Año 2008 Concepto

65. La asignación que, una más eficiente asignación del gasto social requiere el reemplazo de las compensaciones a los operadores por el subsidio focalizado en la población en situación de pobreza . En este escenario la tarifa a abonar por el servicio debería volver a ser la que equilibre costos e ingresos empresarios.