Tesis regulacion del transporte

1
Departamento de Economía
Universidad Nacional del Sur
Trabajo de Grado de la Licenciatura en Economía
Análisis de la regulación del transporte público de pasajeros en Bahía
Blanca
Alumno: Fraysse, Juan Pablo
Profesor Asesor: Giacchero, Alicia
Diciembre de 2012

2
Contenido
Introducción 1
1. El mercado de transporte urbano 3
1.2 La demanda 4
1.3 La oferta 6
1.4 Equilibrio en el mercado de transporte urbano 8
2. La importancia de la competencia para la economía 10
3. ¿Qué se entiende por regulación? 10
3.1 ¿Por qué se debe regular el transporte urbano de pasajeros? 12
3.1.1 Fallas de Mercado: algunos conceptos asociados al transporte urbano 13
3.1.2 Otros argumentos a favor de la regulación del transporte 15
3.1.3 El transporte como servicio público: esencial para el interés común 18
4. Métodos de regulación 19
4.1 Algunos criterios de regulación 25
4.2 Regular en pos de la eficiencia 28
5. El transporte urbano de pasajeros en la ciudad de Bahía Blanca. Historia y
particularidades 29
5.1 Análisis de la demanda 30
5.2 Análisis de la oferta 38
5.3 La determinación de tarifas y la importancia de los costos y los subsidios 47
6. Análisis económico e institucional de la regulación del transporte publico en
Bahía Blanca 51
7. Creación de un ente de regulación y alternativas de planificación de
transporte 53
7.1. Un ente regulador ideal 53
7.2. Políticas de planificación vial 55
8. Conclusión 57
Bibliografía 59
Anexos 61

3
Introducción
Diariamente las personas se trasladan dentro de una ciudad de un lugar a otro
por diferentes motivos, educación, entretenimiento, trabajo, abastecimiento,
etc. Estos desplazamientos son atendidos por distintos modos de transporte.
Así, el transporte público de pasajeros aparece como una de las alternativas
más accesible que poseen los agentes económicos cuando deben decidir como
se trasladarse.
Contar con un buen servicio de transporte público es muy importante, ya que
debe garantizar el traslado a toda la sociedad en su conjunto y en especial a
los sectores de menores ingresos que son quienes más utilizan el servicio y no
pueden acceder a las otras formas de transporte. Ello indica que este modo de
transporte debe funcionar bien, ya que muchas personas dependen de él para
realizar las diversas actividades posibles en una comunidad.
Pero contrariamente con lo mencionado, se ha planteado que el transporte
urbano de pasajeros en la ciudad de Bahía Blanca padece grandes falencias
que no han sido afrontadas apropiadamente. Se trata de un servicio que
históricamente no se ha enfocado desde el lado de la demanda y que pone en
evidencia una falta de planificación estructural que no acompaña el crecimiento
de la ciudad.
El sistema de regulación del transporte urbano de pasajeros no ha alcanzado el
desarrollo deseado y producto de ello se observa que en los últimos 40 años el
servicio ha ido en constante deficiencia. Caracterizado por ser un modelo
híbrido en el cual el Estado y las empresas privadas han tenido un grado
diferente de participación a lo largo de la historia de la prestación del servicio,
el sistema de transporte de pasajeros en la ciudad se encuentra frente a una
diversidad de dificultades entre las que podemos mencionar: el incumplimiento
de frecuencias, el deficiente estado de las unidades, la concentración de la
oferta, una pobre planificación, entre los problemas mas importantes.
La regulación aparece como un punto importante a conocer y analizar para
lograr un mejor servicio. Un marco regulatorio estable que provea las

4
condiciones necesarias para alcanzar un servicio público de transporte eficiente
y beneficioso para los usuarios. A partir de este marco es que se debe
determinar y planificar el transporte de pasajeros, generando incentivos hacia
su uso por los efectos positivos que genera la utilización del mismo: menor
congestión, contaminación, disminución de accidentes, etc.
El presente trabajo intenta abordar, desde la óptica de la economía, el análisis
de la regulación como punto base para lograr una mejora del servicio público
de transporte.
Para ello en primer lugar, se destacarán y analizarán las características del
mercado de transporte haciendo un fuerte hincapié en las ventajas que genera
la competencia en la actividad.
Luego se precisarán algunos términos y conceptos teóricos relacionados a la
temática de la regulación y se repasarán algunas cuestiones que destacan la
importancia de la regulación en el transporte urbano de pasajeros.
La sección siguiente constará de los argumentos en favor de la regulación y
los diferentes métodos y mecanismos que se pueden establecer en el mercado
a la hora de establecer el marco regulatorio.
Para finalizar, se detallarán algunas características de la oferta y la demanda
del transporte de pasajeros en la ciudad de Bahía Blanca, estableciendo
algunos criterios para lograr la mejora del servicio público y las conclusiones
del trabajo.

5
Marco teórico.
Para examinar como objetivo final de este trabajo la situación del transporte
público de pasajeros en la ciudad de Bahía Blanca, se propondrá en esta
sección el marco analítico que permite considerar y precisar ciertos aspectos
importantes relativos al servicio tales como la estructura y características del
mercado. Esto permitirá efectuar una apreciación del sector y sacar
conclusiones acerca del tema regulación.
1. El mercado de transporte urbano
Cuando se habla de transporte urbano de pasajeros se debe advertir que se
está ante la presencia de un servicio público. En referencia, FIEL (1998)
señala:
Que no deben confundirse con los “bienes públicos”, vgr., los servicios
públicos son apropiables en el consumo y permiten la exclusión, por lo
que no aparece el problema del “free-riding”. Se entiende por tales
servicios aquellos que por su importancia, la imposibilidad de ser
sustituidos y las características de oferta restringida han sido (y aún son)
considerados responsabilidad del Estado (aun cuando no
necesariamente deban ser provistos en forma directa por éste). Entre
sus características comunes están la imposibilidad de reventa, la
producción simultánea con la demanda, el carácter multiproducto de la
función de producción (con provisión en redes que originan “network
effects”) y la importante incidencia del costo de capital.
El carácter de servicio público sumado a la vital importancia del transporte
urbano como medio de desplazamiento para que se lleven a cabo una gran
cantidad de actividades productivas, económicas, sociales, culturales, etc.,
lleva a analizar la cuestión de si es preferible dejar al mercado la provisión del
servicio con las implicancias que esto puede traer aparejado o es a través del
Estado que debe llevarse adelante su prestación, ya sea en forma directa o por
intermedio de la regulación del servicio.

6
La prestación de este servicio se presenta entonces dentro de un mercado
conformado básicamente por tres actores económicos, las empresas
prestatarias del servicio, que pueden ser de carácter privado o público, los
usuarios del servicio de transporte público, y el Estado, que se encarga directa
o indirectamente de que la prestación se lleve a cabo. Las siguientes secciones
de este trabajo describen las características de este mercado.
1.2 La demanda
Uno de los primeros puntos a convenir es que la demanda de transporte
urbano de pasajeros es una demanda derivada (como lo es la de cualquier otro
tipo de transporte en general), ya que es un servicio que no se demanda por
sus propias características. Para el usuario, es un medio para satisfacer otras
necesidades como lo son ir al trabajo, a estudiar, a realizar trámites, a visitar
amigos, a hacer compras, etc. Es decir que la demanda de otro bien o servicio
produce el desplazamiento desde un origen hasta un destino.
Además, se caracteriza por ser un servicio de consumo inmediato y no
almacenable. Esto quiere decir que se produce y consume al mismo tiempo.
Regoli Roa (2007) señala que “la demanda de transporte es altamente
cualitativa y diferenciada, no habiendo muchas posibilidades de sustitución
entre diferentes pares origen – destino y registrándose cambios importantes en
la intensidad de la demanda entre horas pico y fuera de pico (o valles) así
como también según las estaciones”. Por su parte, también enfatiza en que la
demanda de transporte urbano se destaca por su carácter territorial. Esto
implica que la falta de coordinación del servicio para alcanzar la ocupación de
todo el espacio puede llevar a generar un exceso de demanda en determinadas
zonas.
En este análisis, también se debe mencionar el papel del “factor tiempo” como
elemento significativo en la toma de decisiones de los consumidores. Y por
último que el estudio de la demanda agregada en el transporte, que es la
sumatoria de la demandas de todos los usuarios, estará influenciada por los
mismos determinantes que afectan a las demandas individuales (vgr., precio

7
del servicio, precio de los sustitutos, ingreso, gustos, utilidad). Esto facilita la
compresión y el análisis a la hora de tomar decisiones de política.
La importancia de la elasticidad de la demanda
En este sentido la elasticidad-precio de la demanda es un valor a tener en
cuenta. La elasticidad-precio de la demanda de transporte urbano se define
como la variación porcentual en la cantidad demandada de transporte ante una
variación porcentual en la tarifa.
Entre otros Islas Rivera, Torres Vargas y Rivera Trujillo (2002) aducen que la
demanda de transporte es altamente inelástica, pudiendo llegar a ser cero
(perfectamente inelástica). Es decir, los consumidores seguirán demandando la
misma cantidad del bien o servicio aun cuando la tarifa varíe en gran
proporción. Consecuentemente puede presentarse el caso de empresas
prestatarias que monopolicen el transporte, provocando que la población que
debe trasladarse desde lugares periféricos hacia lugares céntricos de la ciudad
por diferentes cuestiones pueda sufrir ciertos abusos de parte de estas
empresas, traduciéndose esto último en el cobro de altas tarifas. Debe emerger
la figura del Estado para evitar tal abuso.
Particularmente en el transporte urbano se presenta una elasticidad
aproximada de -0.331
. Esto permite mostrar la alta inelasticidad que envuelve al
transporte y que debe ser considerado de gran importancia dentro de la política
tarifaria. Un aumento del valor del boleto conjugado con una demanda
altamente inelástica podría generar una recaudación mucho mayor que
colocando tarifas menores, pero provocaría que uno de cada tres usuarios
dejara de utilizar el transporte público.
La importancia de este concepto radica en que un pequeño aumento en la
tarifa existente puede tener un gran efecto sobre los gastos de las familias
1
En la bibliografía del área del transporte, es común encontrar la idea de que  = -0.33, en
particular en el transporte urbano. En otras palabras, se asume que el transporte es bastante
inelástico. Islas Rivera, Torres Vargas y Rivera Trujillo, 2002. Estudio de la demanda del
transporte. (es común encontrar valores entre 0,2 y 0,5 aunque puede haber valores mayores
dependiendo de la ciudad y modo predominante Ref: Ginés de Rus, Javier Campos, Gustavo
Nombela Economía del Transporte. Antoni Bosch. Barcelona 2003)

8
afectándolos, con lo que cobra importancia quién fija los precios, especialmente
si éstos fuesen determinados por una empresa privada y no exista regulación
alguna.
1.3 La oferta
La oferta de transporte urbano de pasajeros está determinada en última
instancia por la cantidad de colectivos/kilómetros transitando por las calles de
una ciudad a una determinada tarifa. Pero, en la oferta de transporte que recibe
la sociedad, también influye la infraestructura vial y la administración del
transporte público principalmente en lo que se refiere a rutas, recorridos,
frecuencia, paradas, decisiones políticas, etc.
Como se mencionó el transporte urbano es un servicio público y como tal es
responsabilidad del Estado. Al respecto Müller (2010) señala que existen varias
razones que llevan a que el estado actúe generalmente sobre este mercado
particular, entre ellas se pueden destacar, los comportamientos
anticompetitivos por parte de los operadores, la necesidad de un tratamiento
igualitario frente a otros modos que ya son objeto de regulación, la posible
existencia de economías de escala, la formación de monopolios naturales, la
aparición de fallas de mercado, la experiencia previa en la aplicación de
políticas de desregulación.
Regoli Roa (2007) señala que muchas veces la pertenencia de las unidades del
transporte (generalmente en manos de privados) difiere de la propiedad y
administración de la infraestructura pública, lo que se traduce en una serie de
interrelaciones entre agentes públicos y privados (el gobierno, las empresas
prestatarias, las agencias reguladoras, el gremio de conductores).
Si el marco regulatorio se establece, determinando la cantidad de unidades que
deben transitar la vía publica, los recorridos, las frecuencias de los mismos, las
paradas, entre otras cuestiones relacionadas a la decisión política, la curva de
oferta se presentará como perfectamente inelástica en la cantidad de pasajeros
a transportar.

9
Como se señaló anteriormente y se observa en la mayoría de las ciudades, se
trata de una estructura de mercado en donde la oferta es determinada por un
marco regulatorio definido desde el Gobierno y no permite a la empresa
prestataria salirse de ese encuadre. Por ello “si dicho marco establece la flota
de vehículos, las rutas a cubrir, las frecuencias con que se cubren y la
infraestructura complementaria, la función oferta queda establecida como
„perfectamente inelástica‟ en la cantidad de pasajeros a transportar, implícita en
la dotación, rutas y frecuencias fijadas. Esto significa que la empresa
prestataria, si cumple las disposiciones regulatorias, deberá ofrecer la misma
cantidad de oferta aunque lo recaudado sufra variaciones”.2
Esta curva de oferta determinada por el marco regulatorio puede observarse en
el Gráfico 1.
Gráfico 1: Oferta transporte urbano de pasajeros
P: tarifa. Q: Pasajeros. Of: Oferta determinada por el marco regulatorio. Qc: Cantidad de
pasajeros transportados determinado por la cantidad de colectivos, frecuencia y recorridos.
Además de la característica fija de la función de oferta, un elemento a
considerar dentro del análisis de la oferta son los altos costos fijos que conlleva
la prestación del servicio. Se estima que los costos fijos oscilan entre un 65% a
70% del total de costos para la empresa, siempre que se incluya el rubro
salarios de la mano de obra (conductores, mecánicos y administrativos). En
2
Mathieu, Mario F., “Servicio de transporte urbano de pasajeros: cuando la competencia puede
no ser deseable”, 2010.
P
QQc
Of.

10
referencia Regoli Roa señala que en el caso del transporte se presenta el tipo
de función de producción de proporciones fijas o Leontieff, donde la forma de
producir implica que para obtener un determinado nivel de producción, se
utilice siempre la misma o similar proporción de factores productivos (número
de colectivos en circulación y cantidad de conductores). En estas
circunstancias, aunque varíe considerablemente la cantidad empleada de uno
de los factores (capital o trabajo), el producto permanecerá invariable, siempre
que no aumente al mismo tiempo la cantidad utilizada del otro, puesto que los
factores se consideran insustituibles.
Otra particularidad de la oferta en el transporte es la presencia de “economías
de alcance”3
por multiproducción. Este tipo de economías surge cuando la
producción simultánea de dos o más productos disminuye los costos de
producción. Si una misma infraestructura, influenciada por los altos costos fijos
que conlleva la producción en el transporte, se utiliza para generar varios o
todos los recorridos (léase cada una de las líneas origen – destino), los costos
de producción se reducen en comparación a si cada línea fuera ejecutada por
una empresa diferente, donde todas deberían contar con una infraestructura
propia que le genera altísimos costos.
Otros puntos a considerar en la oferta de transporte son su carácter de
indivisibilidad y no posibilidad de almacenamiento. La indivisibilidad juega un
papel importante debido a la variabilidad de la demanda, tanto en horarios
como en zonas, por ello la importancia de determinar de forma certera la
frecuencia y lugares.
1.4 Equilibrio en el mercado de transporte urbano
El equilibrio de mercado se da cuando la oferta de un producto o servicio iguala
a la demanda del mismo. Lo que genera una cierta estabilidad en el mercado.
3
“La economía de alcance se presenta como una reducción de costo para la empresa
haciendo una variedad adicional de productos y servicios. Haciendo un portafolio más
diversificado pero con la misma estructura”. Rodríguez Taborda, E. (2007)

11
Como se detalló antes, en el caso del transporte urbano, se da comúnmente
que la oferta esté determinada desde el Estado a través de un marco
regulatorio. Es decir, se trata de una oferta totalmente inelástica.
La demanda tiene varios determinantes, aunque un factor de influencia en las
decisiones de los usuarios es el precio o tarifa.
En el Gráfico 2 se plantea una situación hipotética de equilibrio para el caso
preciso en que tanto el precio como la oferta están determinados por el Estado.
Gráfico 2: Equilibrio en
el mercado de
transporte
urbano
Pr: Tarifa regulada. Dp: Demanda de transporte urbano en función de la tarifa. Qc: Cantidad de
pasajeros transportados determinado por la cantidad de colectivos, frecuencia y recorridos al
precio regulado.
Como puede observarse, si el precio fuese menor, la cantidad demandada
seria mayor que la ofertada generándose un exceso de demanda, debido a que
la oferta está fija. Lo contrario sucedería si el precio fijado fuese mayor.
Si bien la cuestión no es ahondar en un análisis pormenorizado de los
determinantes de la demanda y de la oferta, es importante tener en cuenta esta
situación a la hora de establecer metas de regulación para el transporte.
2. La importancia de la competencia para la economía.
P
QQc
Of.
Dp
Pr

12
El análisis microeconómico nos brinda el marco de las diferentes estructuras de
mercado en función de la cantidad de oferentes, demandantes, características
del bien o servicio que se preste, marco institucional, tecnología, etc.
De acuerdo con la doctrina predominante, el mercado competitivo es el que
realiza la mejor asignación de los recursos. En referencia, Vickers y Yarrow
(1991) señalan que “el proceso competitivo proporciona en muchas
circunstancias un sistema de incentivos que impele a las empresas privadas a
comportarse en formas por lo general consistentes con la asignación eficiente
de recursos. Pero tales condiciones no siempre se presentan, y las fuerzas de
la competencia son inevitablemente débiles o inexistentes en algunas
industrias. Existe entonces la necesidad de una política reguladora que influya
en el comportamiento del sector privado, estableciendo un sistema de
incentivos apropiado para guiar o restringir las decisiones económicas”. Es por
ello que cuando los mercados, por diferentes causas no son naturalmente
competitivos se trata, a partir de la intervención o regulación estatal, de replicar
los resultados de un mercado competitivo, es decir:
- Que la estructura de precios relativos genere una composición óptima de
los bienes o servicios, esto es, que el costo marginal sea igual al precio.
- Que los beneficios de largo plazo sean normales de forma que los
consumidores reciban el total del excedente social de la producción y el
intercambio.
- Que la estructura y nivel de precios sea estable, que ninguna de las
empresas que participan en el mercado pueda influenciar de manera de
afectarlos.
3. ¿Qué se entiende por regulación?
Existen varias definiciones de qué se entiende por regulación, a continuación
se mencionan algunas de ellas para comprender el concepto que se está
analizando.

13
La regulación según Roger Noll, citado por Ramírez Hernández, F. (1999)4
, “se
refiere a una forma de alterar el comportamiento de un mercado mediante la
promulgación de reglas coactivas que gobiernan algún aspecto de la
producción, los atributos cualitativos, la entrada y/o el precio a los que un bien
es adquirido y vendido por otros; todos estos instrumentos pueden usarse para
alterar los resultados en el conjunto de mercados señalados".
Oscar Figueroa (1990), comprende “la regulación como un conjunto de
instancia institucional (social o jurídica) especifica y que forman parte de las
modalidades del gobierno y control de la actividad”.
José Ayala (1999) señala, “en sentido amplio la regulación consiste en un
conjunto de acciones gubernamentales para controlar los precios, ventas y
decisiones de producción de las empresas, como un esfuerzo para prevenir
que las empresas privadas tomen decisiones que podrían afectar el bienestar
de los consumidores y del interés público”.
“La regulación económica se define como la actividad a través de la cual el
Estado interviene en el mercado alterando su funcionamiento espontáneo. Esta
actividad de regulación restringe la capacidad de elección y decisión de los
agentes económicos, pero se entiende necesaria por la existencia de fallas de
mercado, lo que supone aceptar la imposibilidad de lograr soluciones a través
de la cooperación espontánea entre agentes y la necesidad de reducir las
distorsiones que afectan negativamente a los individuos”.5
Como se puede observar si bien no existe una enunciación única respecto de
que es la regulación en términos económicos, se puede decir que se presenta
como un conjunto de medidas, leyes, normas instauradas desde el gobierno,
ante la presencia de fallas de mercado, con el objetivo de replicar las
características de un mercado competitivo cuando no se presenten o
simplemente para lograr la mayor eficiencia posible.
4
Ramírez Hernández F., “La política de competencia y el proceso de regulación en México,
1993 –1999”, 1999.
5
Méndez Reátegui R. “El análisis económico del derecho: principales escuelas que han
influenciado en el Perú, aportes y su contraposición actual”, 2008

14
3.1 ¿Por qué se debe regular el transporte urbano de pasajeros?
Teniendo en cuenta las particularidades que presenta el transporte urbano, el
punto del presente apartado se centrará en el desarrollo de cada una de las
cuestiones que fundamentan la regulación del transporte.
Según la Federación de Investigaciones Económicas Latinoamericana (1998),
las políticas regulación deben hacer prevalecer la competencia siempre que
esta sea posible ante la presencia de mercados monopólicos que fuesen
potencialmente competitivos. La intervención siempre debe pregonar y alcanzar
la defensa de los consumidores/usuarios intertemporalmente, vgr., presentes y
futuros, cualquiera sea su naturaleza (vgr., consumidores residenciales,
comerciales e industriales). Así, desde esta mirada, la función del regulador no
es la de simplemente actuar e intervenir en la relación entre consumidores y
empresas, sino ser quien represente el cuidado de los primeros, tratando de
lograr resultados eficientes y con una perspectiva intertemporal.
La elección del objetivo de regulación desde esta perspectiva, desde el diseño
hasta la implementación, tomando como especifico la atención única en el
consumidor, muchas veces puede ser contradictoria con otros objetivos
incluidos en la agenda política que a menudo se pretenden considerar desde la
política regulatoria. Suponer el diseño y ejecución de la regulación económica
correspondiente con esta visión implicaría habilitar la intromisión del Estado en
prácticamente todos los mercados, existiesen o no fallas de mercado u otras
cuestiones que permitan la regulación, que no es el objeto final de esta
discusión.
En consecuencia, la práctica regulatoria correcta (en función de defender
intertemporalmente a los usuarios del poder de mercado que a menudo gozan
las empresas de servicios públicos) es mirar sólo “un lado del mostrador” (los
consumidores), tal como de hecho ocurre en los contextos competitivos que se
quiere replicar o reemplazar.
Lo que se intenta con la regulación económica, entonces, es reproducir los
resultados de un mercado competitivo en materia de eficiencia asignativa y

15
productiva, siempre que las condiciones de competencia no se presenten, pero
haciendo hincapié fundamentalmente en la desventaja en que se hallan los
individuos (en general la sociedad) frente a las imperfecciones que se producen
en el sistema de mercado.
3.1.1 Fallas de Mercado: algunos conceptos asociados al transporte
urbano.
Dentro de las distintas escuelas de pensamiento económico, se establecen
diferentes criterios frente a la aparición de fallas en el mercado. El análisis de la
visión económica neoclásica6
señala que existen imperfecciones en el mercado
que crean ineficiencias en el sentido de Pareto. Planteado como un estado
ideal u óptimo considerado como deseable desde el punto de vista de la
eficiencia, se determina como respuesta a la presencia de fallas en el mercado
la intervención del Estado. De esta forma, a través de la regulación estatal, se
trata de volver a una situación de óptimo de Pareto o ante la imposibilidad de
encontrarla, buscar una solución de “Second Best”7
(Segundo Mejor).
Eventuales externalidades.
“Existen muchos casos en los que los actos de una persona o una empresa
afectan a otra persona o a otras empresas, en los que una empresa impone un
coste a otra pero no las compensa, o en los que una empresa genera un
beneficio a otras, pero no recibe ninguna retribución a cambio”8
. En este caso,
los individuaos o empresas no internalizan los beneficios o costos generados
por los efectos de la externalidad, por lo que el mercado no produce una
asignación eficiente a través del sistema de precios (mecanismo asignador de
recursos).
6
Para esta escuela la única del Estado es la de asegurar los derechos de propiedad y velar por
el cumplimiento de los contratos.
7
"El teorema establece que si una de las condiciones necesarias para lograr un Óptimo de
Pareto no es obtenible, las otras, a pesar de ser teóricamente posibles, dejan de ser deseables.
En otras palabras, si es que una de las condiciones para lograr el óptimo de Pareto no es
lograble, solo es posible conseguir un optimo abandonando las otras condiciones. El optimo así
logrado puede ser llamado el Segundo Mejor porque se logra sujeto a un constreñimiento que,
por definición, previene el logro de un óptimo de Pareto." Lipsey R. y Lancaster K., "The
General Theory of the Second Best", 1956.
8
Stiglizt J. E., “Economics of the Public Sector, 3rd Editions”, 2000.

16
Si los beneficios sociales que genera un agente económico son superiores que
los beneficios privados se está frente a una externalidad positiva, en la que el
equilibrio de mercado genera una cantidad menor del bien o servicio.
Contrariamente, si los costos sociales de una determinada acción son mayores
que los costos privados se presenta una externalidad negativa, brindándose
una cantidad excesiva del bien.
El transporte urbano de pasajeros genera tanto externalidades positivas como
negativas. Dentro de las primeras se puede decir que su utilización como
medio masivo de traslado en la ciudad genera una menor congestión,
contaminación y accidentes en comparación con otros modos de transporte
(vgr., automóviles particulares, motocicletas, bicicletas, etc.), produciendo un
beneficio para la sociedad que no es reflejado por el sistema de precios.
Por otra parte, una infraestructura vial precaria, el mal diseño de la prestación
del servicio, las malas condiciones de las unidades (falta de mantenimiento y
renovación que puedan generar incomodidad en los usuarios como también
graves efectos contaminantes), producen externalidades negativas.
El Estado debe aprovecharse de los efectos externos positivos que genera el
transporte público, alentando su uso. Las diferentes respuestas que puede
presentar el Estado son las soluciones basadas en el mercado y la regulación
directa (Stiglitz, 2000). Estas pretenden influir sobre los incentivos de los
agentes o determinar límites para alcanzar resultados económicamente
eficientes.
Asimetrías en la información.
Esta anomalía en el mercado se presenta porque todos los agentes
económicos, ya sea usuarios o prestatarios del servicio, no conocen o obtienen
la misma información.
“La información es, en muchos aspectos, un bien público, ya que suministrar
información a una persona mas no supone reducir la cantidad que tienen otras.
El mercado privado a menudo suministra una información insuficiente, lo mismo

17
que suministra una cantidad inadecuada de otros bienes públicos”9
. Es el
Estado quien debe velar porque la información sea completa o bien tratar de
brindar la mayor información posible sobre todos a los consumidores para
lograr resultados eficientes.
En materia de transporte público de pasajeros, la información asimétrica existe
porque el prestatario de servicio generalmente conoce más y mejor el servicio
que quiere ofrecer y las condiciones en las que debe hacerlo (vgr. antigüedad y
calidad de los vehículos, cuestiones legales respecto de normas que deban
cumplir, condiciones de seguridad, frecuencias, contaminación ambiental, etc.)
que lo que puede saber el usuario. El estado debe ofrecer la información
necesaria para que los usuarios puedan tomar decisiones óptimas, ya que en
caso contrario podrían terminar siendo víctimas de las empresas prestatarias.
La forma de brindar la información es exigir, en representación de la sociedad,
que se cumplan las normas medioambientales, laborales, de salubridad, de
seguridad que el ejecutivo disponga.
Fallo de la competencia.
Para que los mercados sean eficientes en el sentido de Pareto, tiene que haber
competencia perfecta, es decir, ha de existir un número suficientemente grande
de empresas que no puedan influir en los precios o en las cantidades
producidas.
Las estructuras de mercado diferentes a la competencia perfecta se presentan
por diversas causas. Un punto importante a mencionar dentro del transporte
urbano de pasajeros es el caso del monopolio, que puede ser artificial, es decir,
formado a través de licencias o patentes establecidas por el gobierno o por la
colusión entre las empresas. Pero también puede darse el tipo de monopolio
natural, que tiene determinadas características que determinan que una sola
empresa en el mercado sea la solución eficiente. Es decir la actividad se puede
desarrollar bajo características de:
9
Stiglizt, J. E. op.cit.

18
- Costos decrecientes a escala o rendimiento crecientes a escala.
- Subaditividad de costos.
- Equipos o instalaciones altamente especializadas.
“Naturalmente, si hay un monopolio natural con unos costos medios
decrecientes y con unos costos marginales inferiores a los costos medios, la
competencia no es viable, si una empresa cobrara el precio igual al costo
marginal (como ocurriría en condiciones de competencia), experimentaría
pérdidas ya que el costo marginal es menor que los costos medios”10
. (Stiglitz,
2000)
3.1.2 Otros argumentos a favor de la regulación del transporte
Las fallas de mercados analizadas hasta el momento dificultan o impiden la
eficiencia en el mercado, debido a ello el Estado debe participar y corregir
dichas falencias. Pero muchas veces aunque se lograra la eficiencia en el
mercado por sí sola, existen otros argumentos que justifican la participación
estatal.
Políticas de redistribución de la renta.
“El hecho de que la economía sea eficiente en el sentido de Pareto no dice
nada sobre la distribución de la renta; los mercados competitivos pueden
generar una distribución de la renta muy desigual y dejar a algunas personas
unos recursos insuficientes para vivir”11
.
Se enfatiza en la función del Estado de promover la igualdad de acceso (en
condiciones de calidad y precios) para todos los miembros de una comunidad
de todos los bienes y servicios públicos.
Es el caso del transporte urbano de pasajeros, como en otros servicios
públicos, la tentación de colocar precios muy bajos para lograr la universalidad
del servicio lleva a generar un problema peor que la solución que se intenta
10
Si los costos medios son decrecientes, los costos marginales siempre se encuentran debajo
de estos, debido a que es el bajo valor del costo de producir la última unidad el que reduce los
costos medios.
11
Stiglizt, J. E. op.cit.

19
encontrar. Estos precios, por un lado, no alientan la inversión de la empresa
prestataria, ya que no le es rentable con la tarifa existente producir dicho
servicio. Además, el mismo Estado termina subvencionando la pérdida que
ocasionan estas tarifas, corriendo el riesgo de que la empresa se aproveche de
la situación y decida realizar una política de aumento costos para obtener más
subsidios.
Por otra parte, Regoli Roa (2007) en su trabajo menciona que los llamados
precios políticos que no permiten cubrir los costos medios llevan a la empresa
pública a racionar la oferta mediante el mecanismo de la cola. En este
contexto, los grupos de menores ingresos o usuarios de zonas marginales
(alejadas) suelen ser los más perjudicados ante la imposibilidad de acceder al
servicio, debiendo recurrir muchas veces a servicios más costosos o
informales, o en otras circunstancias reduciendo su consumo o renunciando al
mismo.
Por ello se debe evaluar eficazmente cuál es la mejor forma de transferir la
riqueza entre los agentes, porque en muchas ocasiones se generan “efectos
secundarios” que no son tenidos en cuenta al aplicar una determinada política.
Bienes preferentes.
Otra de las explicaciones de la intervención estatal en la economía proviene de
la existencia de bienes preferentes.
Son bienes que el Estado obliga a consumir por los beneficios que generan y
que los individuos, a pesar de tener información completa y conocer las
ventajas de su uso, no lo hacen. Tal es el caso del uso del cinturón de
seguridad, o el consumo de drogas.
Se trata de una actitud paternalista por parte del sector público. De acuerdo a
Stiglitz (1988), “el argumento paternalista a favor de la intervención del Estado
es muy distinto del argumente de las externalidades… Se podría argumentar
que como el tabaco produce cáncer, y que como los que contraen esta

20
enfermedad son tratados en hospitales públicos, los fumadores imponen costos
a los no fumadores”. Esto puede resolverse con impuestos al tabaco.
Quizá el uso del transporte urbano no se vea directamente como un bien
preferente absoluto, como es el caso de la salud, la educación o la vivienda.
Pero sí genera a través de su uso (en relación a otros modos de
desplazamiento) beneficios sociales derivados de las externalidades positivas
que ocasiona. Una buena coordinación de la infraestructura vial, de las políticas
de seguridad, junto a la posibilidad de establecer medidas o impuestos
medioambientales permitirá obtener una menor congestión, menor
contaminación o disminución de accidentes viales.
3.1.3 El transporte como servicio público: esencial para el interés común.
La función pública es el ejercicio que da origen a la existencia del Estado y se
expresa en servicios suministrados a la sociedad que tienden a satisfacer el
interés público.
"La noción de servicio público nació y floreció en Francia caracterizada como
actividad de determinado tipo realizada por la administración en forma directa,
o indirectamente a través de concesionarios y fue el concepto que sirvió para la
construcción del viejo derecho administrativo…”12
La doctrina argentina si bien
ha tratado de nutrirse de dichas bases, finalmente ha encontrado su actuar en
la jurisprudencia estadounidense, que refiere al grado de regulación normativa
que determinadas actividades privadas podían o debían tener. Aunque con el
tiempo esta noción queda limitada a mostrar un régimen jurídico especial en
determinado tipo de actividad y como dicho régimen jurídico sirve a las
políticas económicas reinantes, Gordillo señala que tal noción también debe
mutar, desaparecer o reaparecer según como se presente ese régimen jurídico
en cada contexto económico temporal.
En su texto, Dromi (2004) señala que “Cuando hablamos de servicio público
nos referimos a la prestación esencial que cubre necesidades públicas o de
12
Gordillo A., “Tratado de Derecho Administrativo. La defensa del usuario y del administrado”.
Capítulo VI Servicios Públicos, 1975.

21
interés comunitario, que explicita las funciones del Estado, de ejecución per se
o por terceros, mediando concesión, licencia, permiso, autorización o
habilitación, pero siempre bajo fiscalización estatal. Es decir, puede tratarse de
la provisión de agua, luz, gas, teléfonos, como de la prestación de servicios de
educación, salud, transporte, seguridad”.
El servicio público como prestación, satisface una necesidad comunitaria; no
está en el mercado solo por connotaciones pecuniarias y por la persecución de
objetivos económicos. Su fin prevalente esta dado por la satisfacción de
necesidades colectivas.
Más allá de las definiciones e implicancias que pueda tener el concepto de
servicio público, la importancia radica en que éstos sean prestados en
condiciones de igualdad y universalidad. El Estado debe velar por su
cumplimiento, siendo este el responsable último de la prestación ya sea en
forma directa o a través de su regulación. En referencia Gordillo (1975) destaca
que aunque muchos pretenden encontrar una definición única al respecto, la
discusión principal se mueve alrededor de la extensión que pueda alcanzar el
derecho positivo vigente hacia un régimen jurídico que luego pueda conocerse
como servicio publico o actividad regulada.
De acuerdo con lo anterior algunos sectores económicos o mercados que
resultan claves para la sociedad o el interés público son sometidos a
regulación. El transporte, por ejemplo, suele estar regulado por el Estado por la
importancia del mismo en la actividad económica o simplemente para
garantizar el cumplimiento de frecuencias, el respeto por los recorridos, tarifas,
etc. Si el transporte no es regulado, se corre el riesgo de que las empresas
actúen sólo en defensa de sus intereses y priven a los pasajeros de sus
derechos, quedando en este caso incomunicados.
4. Métodos de regulación
Ya establecidos los argumentos de la intervención estatal, lo siguiente es ver
cómo regular, en qué grado y hasta dónde es conveniente hacerlo. Como ya se

22
mencionó el objetivo es poder reproducir las condiciones de un mercado
competitivo en pos de lograr el mayor bienestar social.
La regulación obedece, de acuerdo a lo desarrollado en los incisos anteriores,
a varias cuestiones: la importancia del servicio público, la presencia de fallas en
el mercado, las condiciones tecnológicas y su evolución en el tiempo, etc. En lo
que sigue se presentarán los diferentes métodos de regulación utilizados.
Empresa pública.
Esta alternativa implica que el Estado es quien se hace cargo directamente de
la provisión del servicio de transporte urbano conformando una empresa
pública.
Las empresas públicas, según explica Vives (2007), surgen como respuesta a
fallas de mercado, externalidades o estructuras monopólicas en la prestación
de los servicios públicos, o por razones de política y desarrollo nacional o
regional. Pero en muchas ocasiones los problemas de gestión de la empresa
pública hacen que cumplir tales objetivos se vuelva complicado. Estas
organizaciones son propensas a problemas de exceso de empleo o gasto
público, bajo nivel de transparencia, producción de bienes para los que no
existe demanda, localización de actividades económicas por conveniencia o
favoritismo político.
A los problemas mencionados se le suma que la empresa pública a diferencia
de las organizaciones privadas, generalmente tiene objetivos múltiples no sólo
productivos o comerciales. Y éstos suelen ser contradictorios cuando distintas
partes interesadas entran en conflicto.
“La confianza pública en el desempeño del sector público, en cuanto a la
prestación de servicios coherentes con las preferencias de los ciudadanos,
tradicionalmente, se ha considerado débil en los países en desarrollo. La razón
es que los políticos y burócratas muestran mayor interés en actividades de

23
búsqueda de beneficios mediante manipulaciones, que en prestar los servicios
que desean los ciudadanos”13
.
Por otra parte, estas empresas suelen estar ajustadas a una menor disciplina
de mercado, pues la empresa pública está protegida contra el riesgo de
quiebra, y no tendrá los incentivos necesarios que ajustan el comportamiento
de las empresas privadas en la búsqueda de eficiencia dentro de los mercados
competitivos. Además la empresa pública hace las veces de regulador como de
regulado, lo que genera dificultad en el control y transparencia de la gestión.
Un punto importante es que las empresas pertenecientes al sector público
suelen fijar precios políticos, con la excusa de mejorar la distribución de la renta
en la sociedad y ganarse su apoyo. Pero en ocasiones, las subvenciones o
impuestos que solventen estas tarifas pueden tener una mala distribución de la
carga impositiva generando finalmente efectos contrarios.
“Los problemas que se derivan de las empresas públicas han marcado una
tendencia a su reducción o eliminación tanto en economías desarrolladas como
en las emergentes…”14
Monopolio privado regulado.
En este caso, la demanda es atendida por una única empresa, que tiene
exclusividad en el mercado, atento a las medidas que le imponga el Estado
como regulador.
Hay dos características comunes a prácticamente todos los mercados
regulados…15
- Su demanda es muy poco elástica, lo que puede dar lugar a aumentos
unilaterales de precios de beneficios por parte del monopolio privado.
- La inversión en insumos de capital fijo, es decir, en instalaciones y
maquinarias para producir estos bienes o servicios es muy alta, de
13
Anwar Shah, “Prestación de Servicios Públicos”, 2005.
14
Vives X.. “El buen gobierno de las empresas publicas”, 2007.
15
Wasylyk, M. “Monopolio regulado y la desregulación” Boletín de lecturas sociales y
económicas – UCA – FCSE. http://200.16.86.50/digital/33/revistas/blse/wasylyk2-2

24
tecnología bastante compleja y de retorno de inversión a muy largo
plazo, lo que requiere buscar economías de escala.
Cabe detenerse en el primer punto, cuestión que aqueja esencialmente al
transporte urbano. El monopolio ante tal escenario producirá cantidades y
precios subóptimos, por el poder de mercado que ostenta. Ante esta posibilidad
y teniendo en cuenta que se trata de un servicio esencial para la sociedad, el
Estado es quien determinara las tarifas, frecuencias, algunos puntos de los
recorridos, calidad, etc., aproximándolos a la situación de competencia, pero
siempre asegurando a la empresa una determinada rentabilidad.
El regulador, es quien se encarga del seguimiento y control de lo establecido
por el Estado, pero al no tener toda la información total sobre los costos
empresariales, debe buscar un mecanismo que incentive el esfuerzo para
evitar la ineficiencia en costos. La única forma de lograr que la empresa privada
revele adecuadamente sus costos es dejar que practique una discriminación de
precios perfecta (apropiándose de todo el excedente generado en el mercado).
“El problema más común de este tipo se origina en que, si una regulación de
precios se basa en el cómputo de algún concepto derivado de la función de
costos (por ejemplo, el costo medio o el costo marginal), entonces esto puede
generarle a la empresa regulada un incentivo a incrementar dichos costos por
encima de su mínimo deseable…”16
El monopolista al no tener incentivos para
minimizar los costos, y si los subsidios o tarifas están ajustados a los mismos
(para permitirle rentabilidad), generará una situación de ineficiencia.
Otra cuestión que puede presentarse, es que al tratarse de un único oferente,
por su poder de mercado, presione continuadamente para lograr una
renegociación del contrato de concesión o se genere una captura del regulador.
La captura regulatoria, se refiere a la colusión entre el regulador y la empresa o
industria que regula. George Stigler (1971) señala que este modelo parte de la
existencia grupos de poder que pretenden que las regulaciones les sean
favorables ya sea económica o políticamente y lo consiguen a través de
16
Coloma G., “Empresa pública, privatización, regulación y competencia: su papel en la
provisión de servicios de infraestructura”, 2005.

25
sobornos, compra de funcionarios, tráfico de influencias, compra de puestos
claves, etc.
Pese a las contradicciones es una forma que se ha utilizado en el transporte
como forma de alcanzar renovación de equipos, mejoras en la inversión,
tecnología y condiciones del servicio, o simplemente para alcanzar el incentivo
empresarial propio de una empresa privada.
Desregulación o libre competencia.
La desregulación implica “descentralizar el manejo de los servicios y asegurar
una flexibilidad y diversidad más propias de la demanda del servicio. Esta
propuesta contiene como idea básica la necesidad de alejar del Estado y de
instancias de poder centralizado la gestión de los servicios, de manera de
permitir que otros factores más dinámicos, como el mercado, se encarguen de
promover una mejor adaptación de él”17
.
Este método permite obtener una oferta más segregada, a partir de la libertad
de entrada y salida de empresas en el mercado. Donde el Estado traspasa la
responsabilidad de modular la operación del transporte urbano a las
compañías, quedando éstas en función de determinar frecuencias, recorridos,
tarifas, etc. Si bien el sector público puede llegar a fijar algunos parámetros
(desregulación parcial por carácter de servicio público) o bien no intervenir de
ninguna forma, la mayor parte de las decisiones quedarán libradas a la
soberanía del mercado.
Como puntos favorables, se puede proyectar una renovación y aumento del
parque móvil de coches como también mejoras en las tecnologías producto de
la competencia e incentivos propios de un mercado libre para atraer la
demanda.
Pero, según explica Regoli Roa (2007), las características de la demanda de
transporte, en donde cada servicio origen-destino es especifico, lleva a que los
17
Figueroa, O. 1990. “La desregulación del trasporte colectivo en Santiago: balance de diez
años”.

26
usuarios pese a que se presente una gran cantidad de empresas operando en
el mercado no posean más de una alternativa de traslado. Entonces el
mercado de transporte urbano puede caracterizarse como uno de productos
diferenciados horizontalmente, donde la diferencia se fundamenta en el alcance
de los recorridos, la mejor frecuencia, la seguridad, la comodidad, entre otras
cuestiones. Consecuencia de lo mencionado aumentará el grado de rivalidad,
seguido de una gran inestabilidad de tarifas, recorridos y frecuencias.
Si bien existen puntos tanto favorables como negativos, la evidencia empírica
encontrada en ciudades de Argentina y Sudamérica con procesos
desregulatorios18
muestra como resultado de este método, el aumento de las
tarifas por parte de las empresas prestatarias afectando el acceso y la elección
modal de las individuos y sobre todo de familias de “bajos ingresos”19
,
quedando apartados del sistema de transporte urbano como modalidad de
desplazamiento.
Dentro de la gran cantidad de transformaciones económicas implementadas a
partir de la crisis de mediados del ‟70, se desarrollaron algunas experiencias de
desregulación de los servicios públicos en el mundo entero y en particular
dentro del transporte urbano se pueden mencionar dos casos relevantes en
Chile y Gran Bretaña. Estas experiencias mostraron malos resultados, lo que
derivó en el uso de esquemas regulados como los que dominan la escena del
transporte en la mayoría de las ciudades del mundo. “…Las mayores
discusiones giran en torno a la cuestión de los mecanismos adecuados de
incentivos a operadores y reguladores”20
.
Mecanismo de licitación.
Esta metodología se aparta de la solución tradicional, planteando que no tiene
sentido que el Estado controle a lo largo del tiempo sino reproducir las
18
El caso de la ciudad de Paraná, Mendoza (en Argentina) o Santiago (en Chile). Ver Anexo 1.
19
En este estrato de la población, el transporte es un rubro importante del gasto familiar.
20
Müller, A., “Marco regulatorio para el autotransporte colectivo urbano: reseña y opciones.
Revista Transporte y Territorio Nº 2, Universidad de Buenos Aires, 2010.

27
condiciones de competencia en el momento previo a la producción o prestación
del servicio.
“La dificultad de establecer tarifas basadas en costos ha llevado también a
parte de la literatura económica a proponer que los reguladores conviertan al
nivel de precios en una variable que se determine competitivamente en el
momento en el cual se licita la concesión del servicio regulado”21
.
Este sistema de regulación fue planteado por Demsetz (1968). El mismo crea
una situación en la que los postulantes a quedarse con la prestación del
servicio (transporte en este caso), deben ofrecer a los usuarios, a través del
Estado, propuestas de explotación (tarifas, calidad del servicio, recorridos,
frecuencias, condiciones de seguridad, inversiones, etc.), para que una vez
otorgada la concesión la empresa ganadora deba cumplir dichas condiciones.
Generalmente la o las empresas adquieren el monopolio de los recorridos por
un periodo de tiempo pero con absoluta exclusividad. Como aspecto negativo,
las empresas actuales ante una nueva licitación correrán con ventaja para
obtener nuevamente la misma, como también adquirirán un poder que les
permitirá generar continuas presiones para renegociar las condiciones del
contrato en búsqueda de mayores beneficios para sí.
También ocurre que muchas veces los contratos suelen ser engorrosos y se
producen vacíos legales donde la empresa puede permitirse actuar
discrecionalmente.
Sin embargo, el punto importante aquí es que la competencia previa al contrato
de licitación mejora la situación acercando las condiciones del servicio a una
situación similar a la de un mercado competitivo.
4.1 Algunos criterios de regulación.
 Fijación de precios
21
Coloma, G. op.cit.

28
El diseño de este esquema de regulación puede determinarse de varias
maneras, se tomarán para el caso dos opciones:
- Precio = Costo marginal
- Precio = Costo medio
En el primer caso, el estado debe cubrir las pérdidas en que incurre la empresa
a través de subsidios. Se presentan problemas de eficiencia y equidad en la
distribución, de transparencia de los recursos que se deben pagar y de
asimetrías de información respecto de los costos de la empresa para el
regulador.
Si bien en el segundo caso, la empresa no incurre en déficit y por ende el
Estado no debe subsidiarla, también existen problemas de información
respecto de los costos. No se sabe con certeza si el nivel de costos es el que
realmente se busca.
 Tasa garantizada de rendimiento razonable o de retorno.
Este sistema de regulación mediante incentivos, propuesto por Averch y
Johnson (1962), señala que cuando se ofrece a una empresa privada asumir la
producción en situación de monopolio, previendo que existirá un contrato de
largo plazo por los requerimientos de inversiones físicas necesarios, se debe
garantizar a la empresa prestataria del servicio un rendimiento razonable en
base al capital que invierta. Es decir, la tasa de retorno se determina sobre el
costo del capital. Se pueden dar tres situaciones:
- Si la tasa de retorno es menor al rendimiento del capital, la empresa no
invierte.
- Si la tasa de retorno es similar al rendimiento del capital, no se generan
distorsiones.
- Si la tasa de retorno es mayor al rendimiento del capital, la empresa se
sobrecapitalizara, tratando de sustituir trabajo por capital.
Este incentivo a invertir produce un sesgo sistemático conocido en la literatura
como el efecto Averch-Johnson. “La lógica intuitiva del mismo es relativamente

29
clara: si la regulación le permite al monopolista obtener un beneficio que se
define como una tasa máxima sobre el capital, entonces dicho monopolista
tendrá incentivos para sobreinvertir en su stock de capital, a efectos de
incrementar el monto total de sus beneficios. Dicha sobreinversión implicará
una distorsión en su elección de insumos que lo inducirá a tener costos
mayores que los estrictamente necesarios, puesto que estará sustituyendo
otros insumos relativamente más baratos por un stock de capital relativamente
más caro”22
.
 Precios tope actualizables (Price-cap).
Ante la falencia que tiene los métodos anteriores respecto de las asimetrías en
la información, que no incentivan al empresario a actuar minimizando costos, y
generando además el tipo de ineficiencia X23
, surgen otros alternativas de
regulación.
Se determina un precio máximo que la empresa puede cobrar en relación a una
estructura de costos estándar, que es lo que forma la base de la tarifa. La
misma es actualizable en el tiempo en concordancia con el reajuste de otros
indicadores económicos (vgr. inflación).
Esto hace que todas las reducciones reales de costos impliquen beneficios
directos para la empresa regulada, y que todos sus aumentos signifiquen
pérdidas de oportunidad. El principal inconveniente de estos esquemas es que
incrementan significativamente el riesgo empresario asociado con la regulación
y crean incentivos para que las empresas reguladas intenten renegociar sus
condiciones contractuales.
 Regulación conjunta (Yardstick Competition)
Otra forma que se puede utilizar para resolver los problemas de
implementación de la regulación por costos es la llamada “regulación conjunta”
(yardstick regulation), que implica que varias empresas sean sometidas a un
22
Coloma, G. op.cit.
23
La ineficiencia X con frecuencia ocurre debido a la falta de motivación por la ausencia de
incentivos o presiones competitivas. Leibenstein, (1954).

30
mismo cuadro tarifario, utilizando conceptos de costo promedio de toda la
industria para obtenerlo.
La utilización de este tipo de alternativa requiere que se presenten dos
condiciones que no siempre son posibles: que cada empresa tenga el
monopolio natural de un determinado segmento del mercado y que sus costos
sean más o menos homogéneos de antemano.
Es un mecanismo regulatorio que trata de simular la conducta de un mercado
competitivo. Se compara el funcionamiento de alguna empresa con el de sus
competidoras en el mercado, o con firmas similares que operan en mercados
diferentes. La empresa más eficiente establece la mejor práctica y se utiliza
como referencia para regular a la industria.
El incentivo financiero de la empresa regulada depende de su funcionamiento
relativo. Si la empresa funciona relativamente mejor que las demás es
recompensada, y si funciona relativamente peor es penalizada
4.2 Regular en pos de la eficiencia.
El hecho de que se den fallos en los mercados, es una condición necesaria
pero no suficiente para regular, muchas veces la acción del gobierno entorpece
en mayor medida la respuesta de los agentes, tanto consumidores como
empresas.
Ramírez Hernández (1999) sugiere que “…llevar a cabo un proceso de
regulación implica costos de proporciones considerables y además, limitar la
conducta de las empresas o los individuos en relación al consumo e inversión.
La idea principal es que los costos de la acción gubernamental deben ser
menores a sus beneficios o bien menores a los costos de que no exista la
intervención gubernamental”.
Si bien no es intención de este trabajo hacer un análisis pormenorizado de la
teoría de la regulación, sí es necesario tener en cuenta al regular un mercado,
el costo gubernamental de intervenir (vgr., burocracia, problema de principal-
agente, presión de grupos de interés, la captura regulatoria, búsqueda de renta,

31
etc.), que puede ser en ocasiones peor que dejar al mercado funcionar
libremente.
En ese sentido Ramírez Hernández (1999) plantea algunos argumentos en
contra de la regulación:
- La regulación puede imponer a las firmas costos financieros y
administrativos; crear incertidumbre; reducir la flexibilidad de las firmas y
retardar el proceso de toma de decisiones.
- La regulación puede ser una barrera de entrada al mercado para nuevas
compañías, evitando la competencia y generando pérdida de bienestar.
- La regulación puede proteger los intereses de un grupo en detrimento de
la sociedad en su conjunto.
- La regulación al proteger a una firma y evitar la competencia,
desincentiva la innovación (incluso en la exploración de nuevos
procesos de producción) y por tanto, el desarrollo de nuevos bienes y
servicios, inclusive puede no permitir elevar la calidad en los ya
existentes.
5. El transporte urbano de pasajeros en la ciudad de Bahía Blanca.
Historia y particularidades.
Fundada el 11 de Abril de 1828, como zona estratégica para la creación de la
Fortaleza Protectora Argentina por el Coronel Ramón Bernabé Estomba, la
ciudad de Bahía Blanca se encuentra ubicada en el sudoeste de la provincia de
Buenos Aires.
Con la llegada del ferrocarril entre los años 1984 y 1922, que la conectó con las
ciudades principales del país, se volvió productiva y comercialmente importante
con base de sustento en el Puerto Marítimo, el Polo Petroquímico y los
servicios. Esto generó un acelerado crecimiento y desarrollo económico que
derivó en la formación de nuevos barrios con el paso de los años (Noroeste,
Villa Mitre, Bella Vista, Hardin Green, la Falda, Colon, San Martin, entre otros).

32
Cabecera del partido y rodeada por dos arroyos de agua dulce (Napostá y
Maldonado) a través de los cuales se fue configurando la estructura de la
ciudad, cuenta con una población de 301.57224
habitantes según datos del
censo del 2010”.
Si bien la ciudad se ha ido expandiendo a lo largo de los últimos años, aun
concentra gran parte de su población en torno al macrocentro de la ciudad,
donde se agrupan muchas de las actividades culturales, comerciales,
institucionales, de servicios, etc. De aquí la importancia del transporte urbano
de pasajeros como medio de comunicación y sociabilización entre los
diferentes sectores de la ciudad.
El transporte urbano surge en Bahía Blanca acompañando el desarrollo de la
ciudad. En tal sentido, gran parte de las líneas iniciaron sus prestaciones en
función de establecer comunicación entre los distintos barrios nacientes y,
principalmente, el centro de la ciudad.
Con el tiempo, el crecimiento sostenido de la ciudad, las mejoras en la
infraestructura vial, el surgimiento de nuevos barrios, el planeamiento de la
ocupación territorial, entre otras razones, fueron virando el formato de los
recorridos, generando un sistema de líneas diametrales manteniendo siempre
el paso por el centro de la ciudad como pieza fundamental.
5.1 Análisis de la demanda
Como se mencionó anteriormente, la demanda del transporte urbano se
caracteriza por depender de varios factores que hacen que las personas se
trasladen de un lugar a otro. Por lo que, conforme la demanda de productos en
general se incremente, en esa misma medida indirectamente se acrecentarán
los servicios, instalaciones e infraestructura del transporte. Por ello es muy
importante al efectuar el análisis, partir de la situación actual de los indicadores
socioeconómicos que pueden afectar al transporte, ver como han evolucionado
en el tiempo o cual es la tendencia que se espera de ellos.
24
http://www.indec.mecon.ar/

33
En Bahía Blanca, para el año 2010, como ya se ha dicho, la población alcanzó
la cifra de 301.572 habitantes. En el cuadro 3 que muestra la evolución de la
cantidad de habitantes en la ciudad, se observa un incremento continuo de la
población en Bahía Blanca, pero con un menor crecimiento a tasa constante
(promedio 0.5 % anual) en los últimos 20 años (censo 1991/2010). En general,
un aumento considerable en la población debería traducirse en un aumento de
la demanda del servicio de transporte.
Cuadro 3. Evolución de la cantidad de habitantes para Bahía Blanca y la
variación intercensal
Censo Habitantes Variación intercensal
1854 941
1869 1.472 56,4%
1895 14.238 867,3%
1914 70.269 393,5%
1947 122.059 73,7%
1960 153.631 25,9%
1970 191.624 24,7%
1980 234.047 22,1%
1991 272.191 16,3%
2001 284.776 4,6%
2010 301.572 5,9%
Fuente: Elaboración propia en base datos censales
25
Además de la población y su crecimiento, es importante también conocer la
evolución de otros indicadores, que permitan complementar el análisis, tal
como el nivel de actividad y la tasa de desempleo. Estos permitirán corroborar
si el mencionado incremento en la población se traduce realmente en un mayor
nivel de actividad, que permita luego generar una mayor utilización del
25
Obtenidos en la página web http://www.ec.gba.gov.ar/estadistica.

34
transporte público, o se traducen en un problema para la economía de Bahía
Blanca.
Los siguientes cuadros muestran la evolución del nivel de actividad, la tasa de
empleo y desempleo para Bahía Blanca.
Cuadro 4. Nivel de actividad Bahía Blanca.
Fuente: Elaboración propia en base a informes de los censos obtenidos en la pagina web
http://www.ec.gba.gov.ar/estadistica
Los niveles de actividad han ido en continuo crecimiento alcanzando un 47 %
para el primer semestre de 2012. Esto se acompaña de una caída en la tasa de
desocupación en los últimos 10 años, alcanzando un nivel de 7,4 % para el
primer semestre de 2012, aunque con grandes tasas de desocupación entre
1992 y 2002.
Cuadro 5. Empleo en Bahía Blanca
0
10
20
30
40
50
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Nivel de actividad
0
10
20
30
40
50
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Tasa de empleo % Desocupación %

35
Además, si el ingreso promedio de los habitantes se incrementa
constantemente y no en forma ocasional, la demanda de transporte aumentará
ya que al tener mayores ingresos hay más posibilidades de efectuar más viajes
a través del transporte público y en muchas ocasiones el nivel socioeconómico
del usuario, medido por el ingreso medio, siempre que sea estable, determina
que tenga mayor actividad económica y social, lo que indirectamente promueve
el uso del transporte público.
En el cuadro 6, se observa un incremento promedio de los ingresos del
individuo del 5.5 % desde el año 2003 hasta el año 2012.
Cuadro 6. Ingreso individual promedio en Pesos.
Pero en ocasiones, el progreso observado en estos indicadores tampoco refleja
totalmente un aumento sobre la demanda del transporte, debido a que la
demanda se rige principalmente por otros factores de gran importancia: el
propio precio del servicio y el precio de los sustitutos.
El siguiente cuadro muestra la evolución del precio del servicio público de
pasajeros en la ciudad de Bahía Blanca, a partir de 1991, año en que se
modifica la moneda en el país (se pasa del austral al peso) con el plan de
convertibilidad.
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
III -
2003
I -
2004
III -
2004
I -
2005
III -
2005
I -
2006
III -
2006
I -
2007
III -
2007
I -
2008
III -
2008
I -
2009
III -
2009
I -
2010
III -
2010
I -
2011
III -
2011
I -
2012
Ingreso Individual Promedio en pesos

36
Cuadro 7. Evolución de la tarifa de transporte urbano de pasajeros en
Bahía Blanca
Tarifa Plana Rige desde 0hs del
$ 0,40 01/12/1991
$ 0,55 10/10/1993
$ 0,65 05/01/1995
$ 0,70 12/10/1996
$ 0,80 29/10/2000
$ 0,90 02/06/2002
$ 1,10 07/07/2005
$ 1,35 15/05/2006
$ 1,60 27/04/2009
$ 1,70 27/07/2009
$ 1,75 28/09/2009
$ 1,80 30/11/2009
$ 2,10 06/09/2010
$ 2,20 01/10/2010
$ 2,30 01/11/2010
$ 2,40 01/12/2010
Fuente: Secretaría de Transporte de la Municipalidad de Bahía Blanca.
Las cifras permiten observar un leve crecimiento de la tarifa en el tiempo. Si
bien el incremento desde 2002 alcanza aproximadamente el 300 %, este no
parecería ser significativo si se tiene en cuenta el proceso inflacionario que
aqueja el país desde la devaluación producida en el año 2002.
La demanda de transporte público no depende únicamente de la evolución de
su precio. El traspaso de pasajeros entre los diferentes modos de transporte de
pasajeros se determina en gran parte por los precios relativos de tarifas de los
taxis y colectivos así como del costo percibido por trasladarse en automóvil
propio donde se deben tener en cuenta precios de la gasolina, tarifas de
estacionamiento, costos de mantenimiento, etc.
En el siguiente cuadro se observa la evolución de la tarifa de los taxis en Bahía
Blanca desde el año 1992 hasta 2012, sin embargo el gran incremento
comienza a darse a partir de 2002, alcanzado aproximadamente un aumento
del 800 % desde esa fecha a la actualidad. Esto se debe mayormente a la
inflación existente y no a una cuestión de aumentos constantes de la demanda
de este servicio.

37
Cuadro 8. Evolución de la tarifa de taxis en Bahía Blanca.
Bajada de
bandera
Costo cada 100
metros recorridos
Rige desde
$ 0,65 $ 0,09 1992
$ 0,80 $ 0,08 1994
$ 1,00 $ 0,09 2002
$ 1,20 $ 0,12 2004
$ 1,50 $ 0,12 2005
$ 2.10 $ 0,14 2006
$ 2,50 $ 0,17 2007
$ 3,20 $ 0,22 2008
$ 4.00 $ 0,28 2009
$ 4,90 $ 0,35 2010
$ 6,50 $ 0,46 2011
$ 8,40 $ 0,65 2012
Si se compraran los aumentos acaecidos en ambos sistemas de transporte, el
aumento en el valor del servicio de taxis parece ser muy superior (en %), lo que
permitiría predecir que la demanda parece no haberse volcado al sistema de
taxis y remises. Aunque es importante destacar que dentro de este modo de
transporte aparece con gran fuerza la informalidad, automóviles que transitan la
ciudad sin habilitación correspondiente y va en detrimento de la utilización tanto
del transporte público como del sistema de taxis y remises.
Otro sustituto importante del servicio de transporte público, son los automóviles
propios. En el cuadro 9 se observa un crecimiento importante de la
participación de los automóviles personales, sobre todo a partir del año 2002.
Esto parecería mostrar el traslado de la demanda hacia este sistema por
rapidez, comodidad y confianza, cuestiones que han adolecido al transporte
público de pasajeros durante los últimos años.

38
Cuadro 9. Patentamientos en la ciudad de Bahía Blanca.
Fuente: Elaboración propia en base a información obtenida de CREEBA.
Si se cruzan los datos de incremento de la población con la evolución de los
indicadores expuestos podríamos decir que la demanda en el transporte
público de pasajeros debería haberse incrementado acompañando la evolución
de dichos índices, ya que los aumentos en los precios también han sido
acompañados por aumentos en el ingreso promedio de los habitantes y
también por aumento en los precio de los sustitutos del transporte público. Sin
embargo, lejos de encontrar esa respuesta, la realidad muestra una caída
prácticamente continua en la cantidad de pasajeros transportados en los
últimos 20 años, posiblemente transferidos al modo de traslado mediante el uso
del automóvil personal.
Un estudio sobre el transporte urbano realizado por el Centro de Investigación
en Estadística Aplicada (CINEA) de la UNTREF26
demuestra que el transporte
público es el sistema más utilizado en las grandes ciudades, pero a medida que
decrece el tamaño de la ciudad la gente se vuelca al automóvil particular.
26
Universidad Nacional de Tres de Febrero.
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Patentamientos

39
Cuadro 9. Medio de transporte utilizado según tamaño de la ciudad.
Fuente: Encuesta CINEA, “Estudio sobre transporte urbano”, 2004.
Bahía Blanca es considerada una ciudad mediana27
por la cantidad de
habitantes, entonces según lo indicado en la encuesta la utilización del
automóvil personal alcanza el 40.9%, mientras que es seguida por el transporte
publico con aproximadamente un 23,7% (ya que aquí se incluyen también
combis).
Cuadro 10. Evolución de la cantidad de pasajeros transportados por el
transporte urbano de pasajeros en Bahía Blanca.
Si bien nota una recuperación en la cantidad de pasajeros transportados luego
de alcanzar los niveles más bajos en el año 2002 (21.320.642 pasajeros
27
Se define como ciudades chicas aquellas con una población de hasta 50.000 habitantes,
medianas entre 50.000 y 300.000, y grandes aquellas que superan los 300.000 habitantes.
0
1
2
3
4
sep-95
sep-96
sep-97
sep-98
sep-99
sep-00
sep-01
sep-02
sep-03
abr-04
sep-05
sep-06
sep-07
sep-08
sep-09
sep-10
sep-11
Total de Pasajeros Transportados

40
transportados), esta no ha alcanzado las medidas logradas para el año 1996
(35.183.564 pasajeros transportados). En principio, esto nos indicaría que,
posiblemente junto con el aumento de la utilización del automóvil propio,
parece presentarse una situación de percepción de precariedad del transporte
público de pasajeros en la población que hace que las personas no lo utilicen
como medio de traslado dentro de la ciudad. En la sección siguiente se
analizarán las características y situación de la oferta de transporte púbico de
pasajeros.
5.2 Análisis de la oferta.
Quien adjudica los permisos para la prestación del servicio público de
transporte en la ciudad de Bahía Blanca es la Municipalidad. El Concejo
Deliberante es el encargado de establecer el marco regulatorio. La ejecución y
el control quedan a cargo ejecutivo.
El lineamiento legal se determina a partir del año 1960, la ordenanza 1250 es la
que establece las condiciones de prestación del transporte desde entonces. En
dicha ordenanza se llama a licitación pública para otorgar la autorización de
concesión del transporte urbano de pasajeros de la ciudad de Bahía Blanca.
Los permisos de concesión, en general, resultaban precarios dejando gran
discrecionalidad a las empresas para la formación de nuevas líneas o la
ampliación de las existentes. Según el informe “Análisis de demanda para
operar un corredor ferroviario interurbano de pasajeros en el área del gran
Bahía Blanca”28
, la situación del sistema de transporte urbano de pasajeros,
para el año 1998, estaba determinada por una oferta de 250 unidades, con
modelos de colectivos que variaban entre los años 1979 a 1995 y repartida
entre diversas empresas privadas.
En el Cuadro 10, se observa como estaban distribuidas las líneas existentes
para el año 1998 entre las distintas empresas y como estaban establecidos los
28
Departamento de Economía, Universidad Nacional del Sur. Coordinadora Licencia Alicia
Giacchero. (1998)

41
recorridos y frecuencias correspondientes a flota de colectivos para cada
empresa.
Cuadro 10. Líneas de colectivos en la ciudad. Empresas, Recorridos y
frecuencia normales. Año 1998.
LINEA EMPRESA RECORRIDOS FRECUENCIA
500
Rastreador
Fournier
Ing. White, Villa Rosas, Centro, UNS, Av. Alem,
Camino Parque Sesquicentenario.
15 minutos
501 La Unión
Barrio 671 viviendas, Santa Margarita, Barrio
Universitario, Centro, Barrios San Martin y Villa
Delfina, Ing. White, Boulevard Juan B. Justo.
12 minutos
502 Gral. San Martin
Barrios: Misiones, Pedro Pico, Centro, UNS,
Palihue.
15 minutos
503 503 S.A.
Barrios: Villa Serra, Villa Rosas, Misiones, San
Martin, Centro, UNS, Palihue.
15 minutos
504 La Unión
Ing. White, Barrio 26 de Setiembre, loma
Paraguaya, Barrio Colon, Centro, Villa Mitre,
Hospital Penna.
20 minutos
505 Micro Sur
Barrio Villa Bs. As., Rosendo López, Villa Mitre,
Centro, Pampa Central.
10 minutos
506 Micro Sur
Barrio Villa Cerrito, Bella Vista, centro,
Noroeste.
15 minutos
507 La Bahiense S.R.L.
Villa Duprat, Barrio Universitario, Hospital
Municipal, Centro, Noroeste.
15 minutos
Villa Duprat, Barrio Universitario, Hospital
Municipal, Centro, La Falda, Bella Vista.
12 minutos
Hospital Municipal, Centro, Tiro Federal,
Cementerio, Barrio Patagonia, Aldea Romana.
35 minutos
511A La Bahiense S.R.L.
Hospital Municipal, Centro, Tiro Federal,
Cementerio, Barrio Patagonia, Millamapu, Villa
H.Green.
30 minutos
512 Rivadavia S.R.L.
Villas: Moresino, Mitre, Terminal de Ómnibus,
Centro, Barrio Pacifico, Villa Irupé
12 minutos
513 Rivadavia S.R.L.
Barrio SOSBA, Centro Cultural Norte, Centro,
Villa Mitre, Hospital Penna, Villa Cerrito.
12 minutos
514
Rastreador
Fournier
Ruta 229 Km. 7, Hospital Penna, Villa Loreto,
Terminal de Ómnibus, Centro, Barrios:
Noroeste y Maldonado.
10 minutos
514A
Rastreador
Fournier
Ruta 229 Km. 7, Barrio 12 de Octubre, Hospital
Penna, Terminal de Ómnibus, Centro, Barrios:
Noroeste Vista Alegre.
45 minutos
515
Rastreador
Fournier
Hospital Penna, Rosendo López, Villa Muñiz,
Terminal de Ómnibus, Centro.
20 minutos
515E
Rastreador
Fournier
Ruta 229 Km. 7, Hospital Penna, Barrio
Rosendo López, Villa Mitre, Parque
Independencia, Escuela de Enseñanza Media
Nº 1.
516
Rastreador
Fournier
Barrio Rosendo López, Hospital Penna,
Sánchez Elia, Villa Mitre, Parque
Independencia, Estación FFCC, Centro,
Barrios: Universitario, Sta. Margarita.
12 minutos
517
Ciudad de Bahía
Blanca
Barrios: Latino, Pacifico, Centro, Terminal de
Ómnibus, Hospital Penna, Ruta 229, Grünbein,
Base Aeronaval Cte. Espora, Villa H.Green.
12 minutos
518
Ramón Estomba
S.A.
Villa Rosas, Barrio San Martin, Centro, Hospital
Municipal.
12 minutos
518A
Ramón Estomba
S.A.
V. Centenario, barrios: San Martin, Noroeste,
Hospital Municipal, Centro, Estación FFCC,
20 minutos

42
Parque Independencia, Escuela de Enseñanza
Media Nº 1, Cementerio.
519 González S.A.
Barrio Pedro Pico, Centro, Barrios: Noroeste,
Vista Alegre, Ruta 3 Sur, Gral. D. Cerri.
30 minutos
519A González S.A.
Barrio Pedro Pico, Centro, Noroeste, Villa
Bordeu, Paraje Don Ramiro.
30 minutos
Fuente: “Análisis de demanda para operar un corredor ferroviario interurbano de pasajeros en
el área del gran Bahía Blanca”.
El cuadro nos muestra como casi todos los recorridos tiene como punto de
paso la Plaza Rivadavia29
. Esto se producía aun cuando los mismos estaban
determinados en base a requerimientos de los usuarios y pese a que existía
control de parte del municipio. La discrecionalidad permitida a las empresas,
junto a la búsqueda de rentabilidad propia de la acción privada, generaban este
resultado para el transporte, en donde muchos sectores de la ciudad quedaban
incomunicados sino transitaban la zona céntrica y otros con una gran sobre
oferta de transporte publico.
En el trabajo citado30
, se presentan las características generales del sistema,
que son:
- Existencia de permisos de prestación precarios.
- Tarifa determinada por el Municipio en base a un análisis de costos.
- Escasa renovación de unidades. Con modelos que varían entre los
años 1979 y 1995.
- Inadecuado mantenimiento de las unidades.
- Servicio diagramado en base a la demanda y con control municipal,
pero con gran discrecionalidad a favor de las empresas para crearlos o
modificarlos.
- Ausencia de líneas que conecten distinto sectores sin circular por el
centro o debiendo realizar combinaciones para lograrlo.
- Pobre frecuencia en algunos sectores y coincidencia de muchos
recorridos en la zona céntrica (zona con sobreoferta).
29
Punto central de la ciudad de Bahía Blanca.
30
“Análisis de demanda para operar un corredor ferroviario interurbano de pasajeros en el área
del gran Bahía Blanca”.

43
Según la encuesta realizada en el informe referido, la opinión de la gente
consideraba al servicio como “regular” a “malo” constituyéndose este parámetro
en una baja calidad de los servicios.
Por otra parte, la venta y cobro de pasajes se realizaba a través del sistema
Tarjebus31
, cuyo paquete accionario pertenecía a las empresas prestatarias. Se
trataba de un sistema de tarjetas magnéticas, donde el color de cada tarjeta
determinaba la categoría del usuario (común, escolar, discapacitado, etc.). La
información almacenada en las máquinas de expendio quedaba en poder de
las empresas, accediendo el municipio a la misma pero no en tiempo real.
Hasta el año 2008, la prestación del servicio público de pasajeros se encuentra
en manos de varias empresas, es decir una oferta diversificada, aunque
comienzan a darse concentraciones de líneas en algunas empresas. A
mediados de este año, y ante la situación de precariedad existente, el gobierno
municipal llama a licitación para recrear un nuevo sistema de transporte
publico. Se determina el cese de actividad en forma progresiva de muchas de
las empresas actuantes hasta el momento, quedando, para Marzo de 2009, la
concesión de la oferta a cargo de 3 empresas privadas: Rastreador Fournier,
Transporte Automotor Plaza S.A.C. e I. y Mayo S.A.T.A. (estas dos últimas
pertenecientes a la misma compañía: Grupo Plaza).
Algunas líneas desaparecieron, se fusionaron con otras, y se fueron
modificando los recorridos. Con este cambio se buscó reducir la cantidad de
kilómetros recorridos, mejorar frecuencias, mayor cobertura en los barrios,
aumentar la calidad y seguridad como también mejorar la situación en que se
encontraba la flota de colectivos, entre otros aspectos, pero siempre bajo la
aprobación del ejecutivo. Es decir, se trató de optimizar el sistema, mejorando
además la precariedad del marco regulatorio en relación a los permisos de
prestación y eliminando la libertad de la empresas para realizar cualquier tipo
31
Sistema de expendio que se comenzó a utilizar en el año 1995.

44
de modificación (en recorridos o frecuencias) sin autorización previa del
ejecutivo municipal. La licitación adjudicó el servicio en cuatro grupos32
:
- Grupo 1 | Líneas 502, 517, 518 y 519A (Transporte Automotor Plaza
S.A.C. e I.)
- Grupo 2 | Líneas 500, 507, 514 y 519 (Rastreador Fournier)
- Grupo 3 | Líneas 503, 509, 512 y 513 (Transporte Automotor Plaza
S.A.C. e I.)
- Grupo 4 | Líneas 504, 505, 506 y 516 (Mayo S.A.T.A.)
Esto demuestra una gran concentración de la oferta del servicio en dos
empresas, con una participación dentro del paquete del 75% para la compañía
Grupo Plaza y del 25% restante para Rastreador Fournier.
A continuación, en la Figura 1, se muestran los diversos recorridos, realizados
hasta el 15 de Mayo de 2012 por las empresas, que cubrían el total del
territorio de Bahía Blanca.
Figura 1. Recorridos Grupo Plaza y Rastreador Fournier.
Fuente: “Metro Circular: Solución Redonda para el Transporte Bahiense”, 2012.
33
32
Los pliegos de bases y condiciones generales, como los Anexos. cláusulas particulares y
recorridos, se encuentran en la página web de la Municipalidad de Bahía Blanca:
http://www.bahiablanca.gov.ar/licitaciones.
33
http://www.colectivolacigarra.com.ar/

45
En el Cuadro 11, se observa la distribución hasta 15 de Mayo de 2012 como
también las frecuencias y recorridos establecidos.
Cuadro 11. Líneas de colectivos en la ciudad. Empresas, Recorridos y
frecuencia normales. Año 2012.
LINEAS EMPRESA RECORRIDO FRECUENCIA
500
Rastreador
Fournier
Nueva Belgrano - Bº Cooperación - Eduardo Cenci (Borde) -
Villa Del Parque (Borde) - Santa Margarita (Borde) - Parque
De Mayo - U.N.S. - Universitario (Borde) - Macro Norte -
Macro Oeste (Borde) - Macro Sur - Pedro Pico - San Martin
- Villa Ressia (Borde) Villa Delfina - Eseba - Villa Rosas
(Borde) - 26 De Setiembre (Borde) - Ingeniero White- Museo
Del Puerto - Ferrowhite - Bº Juan B. Justo - Bº Saladero.
17 minutos
502
T. A. Plaza
S.A.C. e I.
Villa Rosas - B° Rucci - Villa Ressia - Bº U.P.C.N. - Misiones
- Juan J. López (Borde) - Bº Pedro Pico - Macro Sur - Macro
Oeste (Borde) - Macro Norte Bº Naposta (Borde) - Bº
Comahue - U.N.S. - Parque De Mayo - Club Sportiva -
Hospital Militar - Villa Floresta - Cárcel - Villa Del Parque.
18 minutos
503
T. A. Plaza
S.A.C. e I.
Villa Rosas - Bº Rucci - Bº JUBIVI - Bº Napal - Bº Colon -
Noroeste Norte - Macro Oeste - Macro Norte - Naposta
(Borde) Bº Comahue - Paseo De Las Esculturas - Bº
Palihue - UNS Altos - Bahía Blanca Plaza Shopping -
Escuela De Agricultura - Palos Altos (Borde) Complejo
Wal*Mart - Prolongación: Solares Norte / CONICET
20 minutos
504
Mayo
S.A.T.A.
Ing. White - Bº 26 De Setiembre - Villa Delfina - Loma
Paraguaya - San Blas (Borde) Bº Colon (Borde) - Noroeste
Sur (Borde) - Noroeste Norte (Borde) - Macro Sur (Borde) -
Macro Oeste (Borde) - Macro Este - Villa Mitre - Terminal
De Omnibus - Villa Italia - Villa Muñiz - Bº Bahía Blanca
(Borde) - Bº Rosendo López (borde) - H. Penna -
Prolongación: Paraje El Guanaco
505
Mayo
S.A.T.A.
Bº Rosendo López - Bahía Blanca - Villa Libre Sur - Hospital
Italiano - Villa Libre - Villa Soldati - Villa Mitre - Macro Este
Macro Norte - Macro Oeste - Kilómetro 5 - Mariano Moreno
- Noroeste Norte - Noroeste Sur - Pampa Central -
Prolongación - Balneario Maldonado (Período Estival)
506
Mayo
S.A.T.A.
Villa Muñiz - Bº Rosendo López - Villa Cerrito - Don Bosco
Hospital Dr. Penna - Villa Amaducci - Sánchez Elía - Bella
Vista (Borde) - Parque Independencia - Macro Este - Macro
Norte - Macro Oeste - Noroeste Norte - Noroeste Sur -
Pampa Central - Villa Nocito (Prolongación al Cementerio)
507
Rastreador
Fournier
V. H. Green - Bº Millamapu - Bº de Prensa - Bº El NaCional
- Altos de Independencia Cementerio - Sánchez Elía -
Anchorena - Villa Mitre - Tiro Federal - Macro Este - Macro
Norte - Macro Oeste - Hospital Municipal Dr. L. Lucero -
Prolongación Barrio Espora En Período Escolar.
509
T. A. Plaza
S.A.C. e I.
Bº Alternativa III - Villa Duprat (Borde) - San Cayetano
(Borde) - Bº Universitario - Hospital Municipal Dr. L. Lucero -
Macro Norte (Borde) - Macro Este - Bº Naposta (Borde) - Bº
Palihue - Bº La Falda - Bella Vista - Miramar - E. E. T. Nº 1 -
Prolongación al Cementerio.
512
T. A. Plaza
S.A.C. e I.
Bº Sosba - Smata - Bº Los Alamos - Bº U.O.M. - Villa Irupé -
Richieri - Bº Mara (Borde) - Luján (Borde) - Bº Kilometro 5 -
Bº Pacifico (Borde) - Bº Universitario - Macro Norte - Macro
Este (Borde) - Villa Mitre - Bº Rivadavia - Thompson - Villa
Esperanza - Terminal De Ómnibus - Pedro Pico - Macro Sur
- Bº 5 de Abril
513
T. A. Plaza
S.A.C. e I.
Bº Los Alpatacos - Bº Parque Latino - San Roque - Sevilla -
Pacífico (Borde) - Hospital Municipal Dr. L. Lucero - Macro

46
Norte (Borde) - Macro Este (Borde) - Villa Mitre - Villa Libre -
Villa Libre Sur (Borde) - Hospital “Dr. Penna” - Villa Cerrito -
Villa Don Bosco - Stella Maris – V. Hipódromo - Viajantes
Del Sur - Prolongación Bº Viajantes del sur y V. Hipódromo.
514
Rastreador
Fournier
Coca Cola - Hospital “Dr. Penna” - Hospital Italiano - Bº
Obrero (Borde)- Terminal De Omnibus - Pedro Pico (Borde)
- Macro Este - Macro Oeste - Noroeste Norte - Mariano
Moreno - 1º De Mayo - Vista Alegre - Maldonado.
516
Mayo
S.A.T.A.
Bº Cooperación - Bº Avellaneda - Bº Santa Margarita - Bº
San Cayetano - Bº Universitario - Centro - Tiro Federal -
Villa Mitre - Sánchez Elías - Hospital “Dr. Penna” - Bº
Rosendo López - Villa Italia.
517
T. A. Plaza
S.A.C. e I.
Parque De La Ciudad - Fonavi - Cnel. Estomba Bº
Namuncura - Bº Pacifico - Macro Oeste, Macro Sur (Borde) -
Terminal De Omnibus - Bº Obrero - Villa Soldati Hospital
Italiano - Hospital “Dr. Penna” - Villa Buenos Aires (Borde) -
San Miguel - Villa Gloria - Villa Elena Grünbein Espora
B.A.C.E. - Prolongaciones A Villa H. Green Y Bº 17 De
Mayo (Periodo escolar)
518
T. A. Plaza
S.A.C. e I.
Villa Serra - Villa Talleres - Villa Spurr - Villa Rosas - Villa
Delfina - Enrique Julio - Villa Parodi - Villa Ressia - Bº San
Martín - Macro Sur - Macro Norte - Bº Universitario.
519
Rastreador
Fournier
Pedro Pico - Macro Este - Macro Oeste - Noroeste Norte -
Mariano Moreno - 1º De Mayo - Vista Alegre (Borde) -
Maldonado - Ruta 3 Sur - El Cholo - Gral. Daniel Cerri.
519ª
T. A. Plaza
S.A.C. e I.
Paraje Don Ramiro - Villa Bordeu - Los Chañares - Barrio
Mara - Juan Manuel de Rosas - Barrio UOM - Aerotalleres
Mariano Moreno - Noroeste Norte - Macro Oeste - Macro
Este - La Falda (borde) - Bahía Blanca Plaza Shopping -
Escuela De Agricultura - Wal*Mart - Aldea Romana -
Patagonia Norte - Solares Norte - CONICET - Patagonia -
Prolongación Los Chañares - Villa Bordeu - Solares Norte -
Colegios Patagonia - Aldea Romana-
Fuente: Elaboración propia en base a datos obtenidos de las páginas web
http://www.rastreadorfournier.com y http://www.grupoplaza.com.ar
Como puede observarse la situación del transporte público de pasajeros no vio
una gran modificación en su estructura, solo se ve un cambio en algunas líneas
y la extensión de otras, pero la estructura concéntrica sigue manteniendo el
paso por el centro de la ciudad como punto hegemónico a pesar de ser solo
dos empresas las que tiene el deber de trasportar a las personas de un punto a
otro.
En el año 1998 había un total de 23 líneas transitando en la ciudad, en 2011 la
cantidad de líneas se redujo a 16, si bien se observa una disminución en la
cantidad de líneas también se ve que las frecuencias de paso han ido en
aumento consecuencia de lo mencionado y la ampliación de los recorridos
hacia nuevos sectores de la ciudad. Según datos obtenidos de la Secretaría de
Transporte de la Nación se redujo en Bahía Blanca la cantidad de kilómetros

47
recorridos de 13.815.452 km., establecidos para Diciembre de 2006, a
11.527.073, establecidos para Diciembre de 2011.
Con respecto al parque automotor, además de verse reducida la flota de
coches con respecto a los años anteriores, mantuvo o empeoró su situación
existente hasta ese momento, conservando una flota con una antigüedad que
supera los 10 años por encima de la permitida en el Pliego de Bases y
Condiciones34
. En el cuadro se observan la cantidad de coches exigidos por
línea para llevar adelante el servicio de transporte.
Cuadro 12. Unidades requeridas para la concesión del servicio. Año 2008
Línea Empresa
Unidades
Mínimas
Reposición
500 LEMOS Y RODRIGUEZ S.A. 11 2
502 TRANSPORTE AUTOMOTOR PLAZA S.A.C.I. 8 1
519A TRANSPORTE AUTOMOTOR PLAZA S.A.C.I. 9 1
504 MAYO S.A.T.A. 12 2
505 MAYO S.A.T.A. 8 1
506 MAYO S.A.T.A. 10 2
516 MAYO S.A.T.A. 8 2
TOTAL 177
Fuente: Elaboración propia en base a información obtenida de
http://www.bahiablanca.gov.ar/licitaciones.
34
Antigüedad máxima del parque móvil: Se deja establecido que la antigüedad promedio del
parque automotor deberá ser de siete años y medio (7,5) al momento de la presentación de la
oferta. Asimismo la antigüedad permitida para toda la flota afectada a la prestación directa y
permanente del servicio será de hasta doce (12) años al momento de presentación de la oferta.
La flota de los denominados “plantones” deberá tener una antigüedad promedio de hasta diez
(10) años con un tope máximo de hasta quince (15) años por unidad. (más información en
Anexo Clausulas Particulares.)

48
Sumado a los continuos cambios sufridos por el lado de la oferta, también se
modificó el sistema de expendio de pasajes. Hasta finales de 2010, convivieron
ambos sistemas, pero a principios de 2011 queda definitivamente instaurado el
nuevo sistema: Bahía Urbana. El sistema de venta y cobro se realiza a través
de una tarjeta magnética prepaga y recargable, que es adquirida en la
SAPEN35
(Sociedad Anónima de Participación Estatal Mayoritaria) y puede ser
recargada en varios puntos de la ciudad.
Este nuevo método tecnológico “EYCON e-bus”36
cuenta, además, con un
sistema de monitoreo y control online vía GPS, que permite una gran
recopilación de diferentes datos quedando estos en poder del Municipio en
tiempo real, a diferencia de lo que ocurría con el anterior sistema, mejorando la
transparencia del sistema publico de transporte. Además, permite a los
usuarios ver en tiempo real la ubicación del colectivo a través de la web37
.
Usuarios testigos
Dentro de este contexto de reformas apareció también la creación del sistema
de usuario testigo, que tiene como objetivo la búsqueda de un transporte más
eficiente. Los objetivos del programa son controlar las pautas establecidas en
el pliego de bases y condiciones y la ordenanza nº 1250 y sus modificaciones
(frecuencias, horarios, estado de los vehículos, comportamiento de choferes,
etc.). Participan de este programa usuarios habituales del servicio de transporte
público de pasajero.
35
Consiste en una sociedad de economía mixta con participación estatal mayoritaria, integrada
por representantes del Polo Tecnológico, del Concejo Deliberante, de la Agencia de Desarrollo
y del Departamento Ejecutivo. El organismo es el encargado de administrar los medios de
pagos del transporte público de pasajeros.
36
e-Bus es un Sistema de Gestión del Transporte Público de Pasajeros que está
compuesto por los siguientes módulos:
 Monedero Electrónico basado en tarjetas de proximidad.
 GPS para proporcionar información que permite el monitoreo de la calidad del servicio
prestado.
 Comunicaciones de datos en tiempo real usando la red de telefonía celular.
La empresa trabaja en forma tercerizada y pertenece a Bahía Blanca.
Mas información se puede obtener en la pagina web http://www.e-bus.com.ar/
37
http://www.gpsurbana.com

49
A los usuarios testigos se les entrega un formulario38
para que estos realicen
diversas observaciones en relación a faltante de unidades en circulación,
incumplimiento de las frecuencias, reclamos de los pasajeros, calidad y
capacidad de las unidades, entre otros. Toda esta información obtenida por los
testigos se traslada al Consejo Deliberantes para la búsqueda de posibles
soluciones.
En resumen, si bien se dieron varios cambios en lo que refiere a la oferta de
transporte publico de pasajeros, estos no afectaron en gran medida la
estructura general operativa, dejando como resultado un sistema similar al que
se venia observando pero con mejoras técnico-teóricas desde el punto de vista
de la regulación y control.
5.3 La determinación de tarifas y la importancia de los costos y los
subsidios.
Como se mencionó anteriormente existen varios criterios para regular el
transporte urbano de pasajeros. Pero a la hora de determinar la tarifa o forma
de regular es importante hacer un análisis de los costos que intervienen en el
transporte y como impacta cada uno de ellos sobre el conjunto.
Los costos pueden dividirse en costos variables, costos fijos y costos del
capital.
Los costos variables son los ocasionados durante la operación y dependen
estrictamente de la flota y de los parámetros establecidos para la ejecución del
servicio: número de coches circulantes, longitud del recorrido, frecuencia,
horarios, kilometraje recorrido, etc., que determinan los costos por concepto de
insumos y repuestos necesarios para la operación, y para los servicios de
mantenimiento preventivo y correctivo. Entre ellos se incluyen:
 Combustible.
38
En el anexo se encuentra el formulario y el decreto de creación del sistema de Usuarios
Testigos.

50
 Lubricantes.
 Neumáticos.
 Gastos relacionados a la reparación del vehículo.
 Gastos relacionados al mantenimiento del vehículo.
 Gastos relacionados a reparaciones extraordinarias del vehículo.
En cambio los costos fijos son aquellos ocasionados durante la prestación del
servicio, que no dependen de la operación y que aunque no se muevan las
unidades vehiculares siempre estarán presentes. Los ítems principales son:
 Remuneraciones.
 Gastos administrativos.
 Seguros.
 Impuestos.
 Otros gastos fijos.
Un punto a destacar es la gran importancia que tiene el costo salarial dentro
costo global en las empresas transportistas, este costo ronda entre el 60% y el
70% del gasto total que tiene la empresa, sobre todo en los últimos años por
los constantes ajustes que han tenido los salarios del sector en gran parte por
la fuerte presencia que posee el gremio.
Además de los costos mencionados se deben incluir los de depreciación y
remuneración del capital invertido ya que implican la necesidad de estimar el
riesgo del emprendimiento, estudiando los componentes que conformarán el
capital.
Todos estos costos deben estar incluidos dentro de la tarifa de manera de
permitir no solo la subsistencia de la empresa dentro del mercado sino también
una ganancia para que reinvierta y tenga incentivos en seguir brindando el
servicio. Pero la tarifa debe ser condecente con el poder adquisitivo de la
población, sobre todo con aquella población de menores recursos a la que
está, en principio, dirigida el servicio. Esto genera una contraposición en la

51
toma de decisiones. “En general la fijación de tarifas en el servicio de
transporte responde a objetivos de equidad” (Lara de Ricci, 2002).
En el caso del transporte público de pasajeros en la ciudad de Bahía Blanca,
como en casi todas las ciudades del país, la tarifa ha optado por ajustarse más
a la segunda cuestión, estableciendo un precio bajo. Como se mencionó antes
la elasticidad de la demanda es de -0.33 aproximadamente, con un precio por
debajo del precio de equilibrio, si bien esto debería derivar en un aumento de la
cantidad de pasajeros transportados este no seria muy relevante y además, la
inelasticidad de la demanda produciría una disminución del gasto y por lo tanto
una caída en los ingresos de las empresas. Esta política, lejos de aumentar la
cantidad de pasajeros transportados, genero indirectamente una fuerte suba en
los gastos de las empresas y al no poder reflejarse esa presión de los
diferentes costos en la tarifa y afectar esto sobre la calidad del servicio, la
solución derivó en permitir la solvencia de la empresa a través del sistema de
subsidios.
Subsidios
Las empresas reciben de la Nación dos tipos de subsidios, uno es el
procedente de SISTAU39
, se incluyó en el SIT40
mediante el decreto 652/02 a
partir del año 2002, para poder asignar recursos, a fin de compensar los
desfases tarifarios por la devaluación. El otro subsidio que perciben las
empresas transportistas es el CCP41
, que se instauró a partir de 2007 a través
del decreto 98/07, refuerzo de las compensaciones tarifarias a las empresas no
incluidas en el decreto 678/06, ya que las empresas pertenecientes al interior
del país no habían sido incluidas en este decreto.
El SISTAU proviene de un fondo que depende de lo que se recaude a nivel
nacional en impuestos de diversos orígenes (fondos provenientes de la alícuota
del 21% al gasoil y otros fondos del Tesoro Nacional). Este subsidio se
39
Sistema Integrado del Transporte Automotor.
40
Sistema de infraestructura de transporte.
41
Compensaciones complementarias provinciales.

52
distribuye entre las empresas transportistas con relación a un coeficiente de
participación fijo. Sus fondos se destinan a subsidios operativos al transporte
automotor de pasajeros y a la implementación de un sistema de registro de
transportistas de carga por automotor.
El CCP tiene como objetivo compensar los incrementos de costos incurridos
por las empresas de servicios de transporte público de pasajeros, el mismo
permite obtener un determinado cupo de gas oíl a un precio diferencial.
“Los criterios de distribución de los bienes fideicomitidos con destino a
compensaciones tarifarias que reciban las empresas prestatarias del servicio,
se establecen a través de una base de cálculo que determina el Coeficiente de
Participación Federal (CPF) para las jurisdicciones provinciales y el Coeficiente
de Distribución de Compensaciones Tarifarias de los beneficiarios de
Jurisdicción Nacional.”42
De no percibir los subsidios mencionados las empresas estarían en
situaciones de dificultad económica y financiera (éstos se entregan en forma
mensual), ya que los ingresos percibidos por la recaudación las hacen
deficitarias no permitiéndoles solventar el costo operativo que impone el
sistema.
Cuadro 13. Subsidios otorgados a empresas en Bahía Blanca.
Año SISTAU CCP
2005 $ 4.598.650,23
2006 $ 4.557.233,03
2007 $ 4.901.910,17 $ 3.679.804,97
2008 $ 5.317.747,37 $ 6.425.583,57
2009 $ 6.062.504,22 $ 12.264.013,05
2010 $ 7.910.391,39 $ 18.691.418,49
2011 $ 8.051.317,15 $ 45.241.117,59
Fuente: Elaboración propia en base a datos obtenidos de la Secretaria de Transporte de la
Nación
43
.
42
Instituto de Estudios Económicos, 2008. Temas Públicos – Subsidios a Sectores
Económicos.
43
http://www.transporte.gov.ar

53
6. Análisis económico e institucional de la regulación del transporte
publico en Bahía Blanca.
De acuerdo con la información teórica presentada en la primera parte del
trabajo complementado con el análisis de la situación del mercado, se puede
señalar que el servicio de transporte público en la ciudad de Bahía Blanca se
presenta como la forma de licitación que replica el sistema de competencia.
Se trata de un sistema que pretende imponer las condiciones de la
competencia en el instante previo a la concesión del servicio, este método se
ha aplicado desde los inicios del transporte público en la ciudad, con mejoras
desde el punto de vista jurídico-institucional en los últimos años. Este
mecanismo es el resultado de un contrato de concesión (replicando el esquema
de la competencia a la Demsetz). El Estado debe puntualizar diversas pautas
mínimas (en beneficio de la sociedad a quien representa), que la empresa que
concesiona el servicio debe cumplir, y controlar que efectivamente lo haga
aplicando multas o llegado el caso de incumplimiento severo de las mismas
establecer la rescisión del contrato. Dichas condiciones pueden variar con el
tiempo (costos, tecnología, condiciones de la demanda, etc.), con lo que quien
regule debe estar preparado para variar o ajustar los estándares definidos.
Pero no debe generarse una variación de los mismos por presión de quien ha
adquirido la concesión del servicio público.
La realidad del transporte en Bahía Blanca hasta el 15 de Mayo de 2012 distó
de mostrar esa mejora institucional, ya que se trató de un monopolio ejercido
por tan solo dos empresas que prestan el servicio. En la práctica estas
empresas han vulnerado muchas de los aspectos establecidos en los Pliegos
de Bases y Condiciones. Sumado a esto, las empresas han presionado en
varias ocasiones para lograr el aumento de la tarifa o la modificación de otras
condiciones establecidas en pos del beneficio propio. La respuesta negativa
por parte del gobierno municipal ha llevado al sistema de transporte a un
estado de precariedad (incumplimiento de frecuencias, recorridos, edad
promedio del parque automotor, calidad del servicio, entre otras cuestiones).

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