2. aguilar calahorro augusto corretta

Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea
dell’Università Kore di Enna
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LOS CIUDADANOS EN LA UE: ¿SUJETOS U OBJETOS
DEL DERECHO EUROPEO?
SOBRE IDENTIDAD, DEMOCRACIA Y
PARTICIPACIÓN EN LA UE*
Augusto Aguilar Calahorro
Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada
1. El ciudadano como sujeto de la comunidad de derecho europea
La Unión Europea (UE) es una organización política de naturaleza supranacional. Esta
naturaleza se fundamenta en su configuración como una Comunidad de Derecho, es decir, la
aplicación del principio del Rule of Law en el ordenamiento europeo. Como señaló de forma
expresa el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en los años ochenta, en la sentencia
Parti écologiste- Les Verts1, “la Comunidad Económica Europea es una Comunidad de Derecho,
en la medida en que ni sus Estados miembros ni sus Instituciones pueden sustraerse al control de
la conformidad de sus actos con la carta constitucional fundamental que es el Tratado”. La
consideración de la Unión Europea como Comunidad de Derecho implicó equiparar la fuerza de
los Tratados constitutivos a la más elevada manifestación del rule of law a nivel nacional, es
decir, no sólo como principio de legalidad sino también como principio de constitucionalidad2.
En la UE ciudadanos y poderes públicos de los Estados miembros se encuentran sometidos
a un Derecho Común que establece las relaciones entre éstos y aquellos. Esto es lo que distingue
* Estas líneas no son más que algunas reflexiones realizadas con motivo de un seminario en la Universidad Kore de
Enna. No pretende ser un estudio exhaustivo, sino un compendio de dudas en torno a la idea del sujeto de la
Comunidad democrática y el ciudadano en la UE. Mi único empeño es suscitar dudas.
1 Sentencia del TJUE, C-294/83, de 23 de abril de 1986.
2 En doctrina, el término “Comunidad de derecho” fue acuñado por WALTER HALLSTEIN, Der unvollendete
Bundesstaat. Europäische Erfahrungen und Erkenntnisse, Düsseldorf, 1969. Ver STOLLEIS, Europa como
Comunidad de Derecho, Historia Constitucional, n. 10, 2009. Consultado en http://www.historiaconstitucional.com,
pp. 475-484. Ver igualmente DÍEZ-PICAZO La naturaleza de la Unión Europea, in InDret, n. 4, 2008.

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a la UE de otros organismos internacionales. En el ámbito del Derecho internacional público los
ciudadanos no son considerados sujetos de Derecho, sólo los Estados, pues no basta con ser
destinatario de derechos y obligaciones por las normas de naturaleza internacional para ser
considerado como tal, sino que se requiere una capacidad jurídica para hacer valer tales
derechos. Sin embargo en la Unión Europea los ciudadanos y particulares de los Estados fueron
pronto elevados al rango de auténticos sujetos jurídicos del Derecho. Esta capacidad jurídica de
los ciudadanos en el ordenamiento europeo fue expresada en las esencialísimas sentencias del
TJUE Costa c. Enel y Van Gend en Loos del TJ por medio de los principios de eficacia directa y de
primacía del Derecho europeo3.
A través de la construcción de los principios de primacía y eficacia directa, el TJUE,
concedió naturaleza autónoma al ordenamiento europeo, afirmando que de los Tratados
derivaban directamente derechos para los ciudadanos de los Estados. Se establecía así la
capacidad de los ciudadanos de los Estados para fundar pretensiones jurídicas directamente en
disposiciones de Derecho europeo e invocarlas ante los jueces nacionales. Pretensiones que
3 Ver Dictamen del Tribunal de Justicia (TJ) 1/09, de 8 de marzo de 201, párrafos 65 y ss.: “De una jurisprudencia
reiterada del Tribunal de Justicia resulta que, a diferencia de los tratados internacionales ordinarios, los tratados
constitutivos de la Unión han creado un nuevo ordenamiento jurídico, dotado de instituciones propias, en favor del
cual los Estados han limitado, en ámbitos cada vez más amplios, sus derechos de soberanía y cuyos sujetos no son
únicamente los Estados miembros, sino también sus nacionales (véase, en especial, las sentencias de 5 de febrero de
1963, Van Gend en Loos, 26/62, Rec. p. 1 y ss., especialmente p. 3, y de 15 de julio de 1964, Costa, 6/64, Rec.
p. 1141 y ss., especialmente p. 1149). Los rasgos esenciales del ordenamiento jurídico comunitario así creado son,
en particular, su primacía sobre los Derechos de los Estados miembros, así como el efecto directo de toda una serie
de disposiciones aplicables a sus nacionales y a ellos mismos (véase el dictamen del TJ 1/91, de 14 de diciembre de
1991, Rec. p. I6079, apartado 21). Como resulta del artículo 19 TUE, apartado 1, el Tribunal de Justicia y los
órganos jurisdiccionales de los Estados miembros garantizan el respeto de ese ordenamiento jurídico y del sistema
jurisdiccional de la Unión.Además, incumbe al Tribunal de Justicia garantizar la autonomía del sistema jurídico de
la Unión, así creado por los Tratados (véase el dictamen 1/91, antes citado, apartado 35).” Sentencias del Tribunal de
Justicia (SSTJ) de 5 de febrero de 1963, asunto Van Gend en Loos, C-26/62; y de 15 de julio de 1964, asunto Costa
contra ENEL, C-6/64.

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serían invocadas tanto frente a los poderes públicos de todos los Estados miembros como frente a
otros particulares4.
Los principios de primacía y eficacia directa permitieron, entonces, la consideración de la
Unión Europea como una “Unión de Derecho”, es decir, la transferencia del carácter del Estado
de Derecho al ordenamiento jurídico de la Unión. Esta consideración sugiere que todos los
poderes públicos y los particulares se encuentran sometidos al Derecho nacido de los Tratados: el
sometimiento al Derecho europeo de las Instituciones europeas tanto de los poderes públicos
nacionales y los ciudadanos de todos los Estados miembros. Con esta transferencia se cumple
una de las premisas básicas de cualquier ordenación constitucional de Derecho: la característica
esencial de un ordenamiento jurídico fundado sobre el principio del Estado de Derecho es la
constatación de que el poder se encuentra limitado por el Derecho5.
Pero desde una perspectiva auténticamente constitucional sobre el desarrollo del proceso de
integración europea no debería bastar con que se haya consagrado una Comunidad de Derecho
en la que se pueda forzar la aplicación de las normas comunitarias por los ciudadanos frente a los
Estados. Para que se pueda hablar de una auténtica ordenación constitucional del poder en la
Unión es necesario que se conjugue el principio del Estado de Derecho con el principio
democrático. El Estado de Derecho, no puede ser “de cualquier Derecho, sino de un Derecho que
4 En relación con la tutela judicial efectiva y las posibilidades de invocación por los particulares de pretensiones
subjetivas ante el juez fundadas en Derecho europeo me remito a la STJ UPA, C-50/00, de 25 de julio de 2002 y
sentencia de 13 de marzo de 2007, Unibet, C432/05. Igualmente a la STJ de 2 de abril de 1998, asunto Greenpeace,
C-321/95 y STPI de 3 de mayo de 2002, asunto Jegó-Quéré, T-177/01.
5 BALAGUER CALLEJÓN, Niveles y técnicas internacionales e internas de realización de los derechos en Europa.
Una perspectiva constitucional, in ReDCE, n. 1, 2004, pp. 25-46, e igualmente en Livelli istituzionali e tecniche di
riconoscimento dei diritti in Europa. Una prospettiva costituzionale, ROLLA, Tecniche di garanzia dei diritti
fondamentali, Torino, 2001, pp. 113-130. Como afirma POIARES MADURO el análisis del “constitucionalismo
europeo” debe ser entendido, en consecuencia, como una “teoría normativa que comprende el conjunto de
procedimientos y reglas que identifican, disciplinan y gobiernan al poder”. En el marco de la Unión de Derecho, esta
regulación e identificación del poder conlleva necesariamente la imposición de límites infranqueables de éste frente
a los ciudadanos. Estos límites se establecen en forma de procedimientos de tutela y garantía de los derechos de los
ciudadanos derivados de los Tratados, que al tener eficacia directa y primacía, se refuerzan frente a los actos de
poder público nacional. POIARES MADURO,From Constitutions to Constitutionalism:A Constitutional Approach for
Global Governance, in LEWIS, (coord.), Global Governance and the Quest for Justice, Vol I, Oxford, 2006.

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sea a la vez democrático y social6”. La construcción de una Comunidad política a través de la
constitucionalización de su ordenamiento jurídico debe basarse en el principio de Estado de
Derecho, pero en unión intrínseca con el principio democrático. Pues que los ciudadanos puedan
invocar normas frente a los Estados en garantía de sus derechos no significa que esas normas les
tengan que ser beneficiosas o les concedan verdaderos derechos como ciudadanos.
Con AZPITARTE SÁNCHEZ puede decirse que el modelo de la UE defrauda la función del
Derecho constitucional, puesto que ordena el poder (y lo limita) pero no consigue justificarlo por
carecer de legitimidad7. La cuestión democrática es el elemento clave de transformación de la
Unión europea en una verdadera comunidad constitucional.
2. Democracia constitucional y dignidad humana: participación de las
minorías e identidad
Si queremos hablar del principio democrático debemos, en primer lugar, definir de qué tipo
de democracia hablamos. Las tradiciones constitucionales comunes en las que se ha basado la
construcción del ordenamiento jurídico europeo8 nos conducen a pensar que el tipo de
6 BALAGUER CALLEJÓN, Derecho y Justicia en el ordenamiento constitucional europeo, in Revista de Derecho
Constitucional Europeo, n. 16, 2011.
7 AZPITARTE SÁNCHEZ, Del derecho constitucional común europeo a la Constitución europea. ¿Cambio de
paradigma en la legitimidad de la Unión?, in Teoría y Realidad Constitucional, n. 16, 2005.
8 En este sentido me remito a los principales autores que han discutido sobre la idea de las tradiciones comunes de
los Estados y la comunión en valores constitucionales comunes: WEILER,Does Europe need a Constitution? Demos,
Telos and the German Maastricht decision, in European Law Journal, 1995, p. 219. CÁMARA VILLAR, Los derechos
fundamentalesen el proceso histórico de construcción de la Unión Europea y su valor en el Tratado Constitucional ,
in Revista de Derecho Constitucional Europeo, n. 4, 2005. GRIMM, Does Europe need a Constitution, in GOWAN y
ANDERSON (eds), The question of Europe, London – New York, 1997, pp. 254 y 255. En el mismo sentido, centrado
en las posibilidades de integración de Europa a través de una constitución ver también, GRIMM, Integración por
medio de la constitución. Propósitos y perspectivas en el proceso europeo de constitucionalización, in Teoría y
Realidad Constitucional, n. 15, 2004, pp. 53-69. HABERMAS, Facticidad y Validez (sobre el derecho y el estado
democrático de derecho en términos de teoría del discurso, quinta edición, Madrid, 2008, especialmente el capítulo
dedicado a “Política deliberativa: un concepto procedimental de democracia”, pp. 363-406. HABERMAS, Reply to
Grimm, in GOWAN y ANDERSON (eds), The question of Europe, cit.

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democracia que se quiere para Europa debe basarse en el paradigma de la Democracia
constitucional.
A) La Democracia constitucional significa el principio de decisión a través de la voluntad
de la mayoría política, pero con absoluto respeto y garantía de los derechos de las minorías
políticas9. El respeto de las minorías no es sólo un límite a la voluntad de la mayoría, sino un
deber de permitir la participación e inclusión de las minorías en la toma de decisiones, es decir,
en el proyecto político constitucional. Esta primera idea nos lleva a la segunda, la que conforma
la dignidad humana.
B) Siguiendo a P. HÄBERLE, la Democracia es una consecuencia organizativa de la dignidad
humana y su desarrollo en el Estado10. La dignidad humana, entendida como la identidad de la
persona formada en una sociedad, ha encontrado su expresión político-jurídica en la democracia
constitucional.
La Democracia constitucional tiene entonces como corolario dos ideas esenciales. 1) Por un
lado, la idea de la dignidad humana. Dignidad humana entendida como la IDENTIDAD de la
persona formada en una Sociedad. Identidad, debe entenderse aquí como IDENTIFICACIÓN de la
persona con el conjunto de valores, principios, tradiciones culturales que rigen en una sociedad11.
El sujeto se identifica con la sociedad en la medida en que participa de ella, de sus principios y
valores, es decir, en la medida en que comparte tales ideas y participa en ellas. 2). Por otro lado,
la Democracia constitucional requiere inexorablemente del respeto a las minorías, pero desde un
prisma de participación. Sólo en la medida en que las minorías políticas, ideológicas, étnicas,
lingüísticas, sexuales… participen en la toma de decisiones políticas (producción normativa)
para el establecimiento de los principios que rijan la sociedad podrán sentirse identificados con
9 Recientemente, BALAGUER CALLEJÓN, Una interpretación constitucional de la crisis económica, in Revista de
Derecho Constitucional Europeo, n. 19, 2013, pp. 449-454.
10 HÄBERLE, El Estado Constitucional, (Trad. FIX-FIERRO), México D.F., 2003, p. 170. HÄBERLE, Pluralismo y
Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, Madrid, 2002, p. 108.
11 Me remito a la nota 8.

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ellos, podrán compartir valores comunes, se sentirán identificados con la sociedad en la que
viven; tendrán una identidad formada en una Sociedad y por tanto se concretará su dignidad
como seres humanos.
Es decir, participación de las minorías en la toma de decisiones política para conseguir la
mayor identidad/identificación con los valores y principios acordados que regulan la sociedad (la
sociedad abierta). Hablaremos por tanto de cada uno de estos elementos. Participación de las
minorías y dignidad humana en la Unión europea.
3. Participación de las minorías políticas en la UE
3.1. Unidad y uniformidad: no discriminación
En un breve vistazo al sistema europeo podemos señalar, ya de inicio, que no existe una
verdadera democracia constitucional en la Unión. No existen adecuados mecanismos de
participación de las minorías en la política europea.
A) En primer lugar, porque el sistema institucional se basa en una “doble legitimidad”, que
juega con el equilibrio de poder entre la representación de los Estados en el Consejo y la
representación de los ciudadanos en el Parlamento Europeo. Pero esta representación se basa en
la voluntad de “Mayorías sobre Mayorías”. Quiero decir con esto que, en el Consejo, se
representan todos los Gobiernos de los Estados miembros, y éstos a su vez se sustentan sobre las
mayorías parlamentarias o políticas de sus Estados (representan sólo a un sector ideológico
mayoritario de la población de su Estado); y si en el Consejo la toma de decisiones se realiza por
el voto de la mayoría de gobiernos (cuando no se hace por unanimidad), entonces las decisiones
en Europa se toman por la decisión de la “mayoría sobre las mayorías”12.
12 Dejemos a un lado la cuestión de las minorías de bloqueo en el proceso de mayoría cualificada que supone
también la “minoría de las mayorías”, o la toma de decisiones por unanimidad, que en absoluto es democrática, pues
uno sólo puede frenar la voluntad de todos los demás.

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En el Parlamento Europeo puede notarse cierta intervención de las minorías políticas
europeas en el debate normativo, gracias al sufragio universal, libre, igual y directo; pero la
proposición de actos legislativos a la Comisión se hace por el pleno del Parlamento mediante
mayoría absoluta (art. 225 Tratado de Funcionamiento de la UE). Esta intervención política de las
minorías tampoco se sustenta en su legitimidad jurídica para interponer recursos contra las
decisiones mayoritarias, pues recordemos que no existe una jurisdicción constitucional europea
ante la que recurrir las decisiones de las mayorías parlamentarias por ser contrarias a la Carta
constitucional. El propio recurso de nulidad de los actos de la Unión se establece para preservar
las funciones del propio parlamento en el equilibrio competencial entre Instituciones (art. 128
Reglamento del PE) y, en todo caso, su mantenimiento se suele someter al voto del pleno.
B) En segundo lugar, el sistema jurídico de la Unión no permite tampoco una verdadera
garantía constitucional de los derechos de las minorías por sus características en el ámbito de las
relaciones entre ordenamientos. El sistema jurídico europeo se compone por una pluralidad de
Ordenamientos jurídicos: el ordenamiento europeo, los ordenamientos constitucionales de los
Estados, los de las regiones y comunidades autónomas… este pluralismo, para su sistematización
y reconocimiento como verdadero ordenamiento de ordenamientos, debe ser reconducido hacia
la Unidad para su funcionamiento y para resolver los posibles conflictos jurídicos que se
planteen. En los Estados con ordenamientos plurales la unidad se consigue con la supremacía de
la Constitución. La Constitución dota de unidad a todo el sistema como fuente última de validez
de las normas de todos los ordenamientos albergados dentro del sistema nacional. Es decir, la
Unidad de la Constitución supone un criterio de producción del Derecho válido13. Pero en el
ámbito europeo no existe una Constitución suprema, por ello, para que el sistema “funcione” y
13 Por todos, BALAGUER CALLEJÓN, La constitucionalización de la Unión Europea y la articulación de los
ordenamientos europeo y estatal, in GARCÍA HERRERA (dir.), El constitucionalismo en la crisis del Estado social,
Universidad del País Vasco, 1999.

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evitar conflictos, la idea de unidad ha sido sustituida por la de Uniformidad en la aplicación del
Derecho14.
B.1. La Uniformidad puede ser observada en un doble sentido desde la perspectiva de las
minorías políticas. Por un lado, en sentido positivo, o subjetivo, la Uniformidad puede
observarse como un deber de aplicación uniforme del Derecho europeo en todos los Estados
miembros para todos los ciudadanos de la Unión, lo que conlleva como contrapartida un derecho
para los ciudadanos, el principio de no discriminación por motivos de nacionalidad. Esto podría
suponer una garantía para las minorías en Europa. Pero la no discriminación y la uniformidad
son criterios de aplicación del Derecho europeo frente al Derecho nacional. Criterios de
aplicación que los ciudadanos pueden hacer valer ante el juez nacional para que desaplique actos
internos contrarios al principio. Pero no es un principio que actúe en el ámbito de la producción
del Derecho, no supone un mecanismo de participación en la toma de decisiones políticas por
parte de las minorías, en la producción del Derecho en la Unión. De hecho, la elaboración
posterior de las medidas para combatir la discriminación por ulteriores motivos a la nacionalidad
(raza, sexo, religión, convicciones, edad, orientación sexual) se han desarrollado esencialmente
en sede del TJUE, pues su desarrollo normativo queda en manos del Consejo a través de un
procedimiento legislativo especial en el que el PE tendría el papel de asentir o disentir a los
planteamientos de aquel: no supone ningún tipo de garantía de participación democrática de las
minorías en la toma de decisiones de la Unión Europea, que es lo que aquí nos interesa15.
14 Por todas me remito a la STJ Simmenthal, C- 106/77, de 9 de marzo de 1978. Las diferencias entre los conceptos
de unidad y uniformidad se desarrollarían desde la diferencia entre principios de producción del Derecho (unidad) y
principios de aplicación del Derecho (uniformidad). Esta diferenciación puede advertirse en SÁNCHEZ BARRILAO,
Relación entre el Derecho de la Unión Europea y el Derecho de los Estados miembros, in Revista de Derecho
Constitucional Europeo, n. 2, 2004. Igualmente, en cuanto a las diferencias entre los conceptos de pluralismo y
pluralidad de ordenamientos, diferencia basada en la distinción anterior, ver CANNIZZARO, Il pluralismo
dell’ordinamento giuridico europeo e la questione della sovranità, in Quaderni Fiorentini, n. 31, 2002, pp. 245 y ss.
15 Queda en manos del Consejo a través de un procedimiento legislativo especial en el que el PE tendría el papel de
asentir o disentir a los planteamientos de aquel. Por otro lado, la elaboración del inmenso significado que ha acogido
el principio de no discriminación se debe a la jurisprudencia del TJUE, por lo que, podría decirse, que su desarrollo y
sus efectos se han hecho depender, en defensa de las minorías, de la casuística y del planteamiento de cuestiones

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B.2. Por otro lado, de la Uniformidad aplicativa del Derecho de la Unión Europea se puede
predicar un sentido muy negativo para las minorías políticas. La uniformidad aplicativa podría
ser interpretada como un instrumento posmoderno de unificación de las situaciones subjetivas,
de uniformidad de los ciudadanos (FOUCAULT). Si la uniformidad es un principio de aplicación
uniforme del Derecho a todos los sujetos, sino tiene una vertiente de participación en la
producción del Derecho europeo, si uniformidad no se convierte en Unidad del sistema (como
elemento de producción del Derecho), entonces corremos el riesgo de hacer del sujeto del
Derecho mero objeto del Derecho, mero destinatario de normas uniformes. Parafraseando a
CARLOS DE CABO: esto ocurre cuando desaparece el Derecho como norma reguladora del poder y
de la actividad y participación de los ciudadanos para ser un elemento reequilibrador del sistema
(no discriminación) a través de la proyección en procedimientos reguladores de organizaciones
internas al mismo. O lo que es lo mismo, el Derecho europeo se transforma en Derecho
reflexivo. Mero mecanismo de seguridad del “sistema”. El sujeto de las normas se convierten en
el “sistema” y el ciudadano en elemento u objeto de ese sistema y sus normas. La aplicación de
las normas de manera uniforme y el principio de no discriminación parecen componer entonces
un principio exclusivo de igualdad formal del sistema16.
3.2. Destrucción del sujeto y conversión en objeto del derecho
Esta idea del sujeto del Derecho europeo que se convierte en Objeto del Derecho se
observa del análisis formal del sistema jurídico cuando se une a un análisis material del Derecho
derivado.
concretas. Es decir, el principio de no discriminación, permite su invocación directa frente a los poderes públicos,
pero correctamente invocado ante los jueces nacionales surtiría efectos intersubjetivos, caso por caso, en relaciones
jurídicas concretas: no supone ningún tipo de garantía de participación democrática de las minorías en la toma de
decisiones de la Unión Europea, que es lo que aquí nos interesa.
16 DE CABO, Dialéctica del sujeto, dialéctica de la constitución, Madrid, 2010, p. 136.

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Desde la firma del Tratado de Roma de 1957 (TCEE) la creación del Mercado Común ha
sido la piedra angular sobre la que ha descansado la integración europea. El modelo de
integración europeo ha prosperado a partir de la consagración de los intercambios como objeto
del Derecho. El fundamento del Mercado Común se encuentra en la garantía de las cuatro
libertades fundamentales económicas (libre circulación de mercancías, personas, servicios y
capitales) y el principio de la libre competencia17.
Como señaló en su momento EUCKEN, exponente del ordoliberalismo alemán, la
salvaguarda de la libre competencia requiere de principios fundamentales que la estructuren
(mercado abierto, sin aranceles ni restricciones, sistema de precios efectivo, estabilidad de la
moneda), pero también de reglas que garanticen su buen funcionamiento, es decir, políticas
sociales, laborales, fiscales y medioambientales adecuadas18. Pues bien, este ha sido el principal
desarrollo del Derecho derivado europeo, su contenido se ha visto continuamente dirigido por la
idea capital de la libre competencia y la construcción del Mercado interior. Las políticas sociales
han sido observadas como meros elementos de corrección del “Sistema” que permiten la Libre
competencia y el Mercado interior. Se ha consagrado así la preeminencia de un Derecho
derivado económico19.
17 El art. 2 TCEE establece que “La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un
mercado común y la aproximación progresiva de las políticas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de
las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un desarrollo continuo y equilibrado, una mayor
estabilidad, una creciente elevación del nivel de vida y un estrechamiento de las relaciones entre los Estados
miembros». Este modelo se instaura sobre la misión de promover un Mercado Común, una Unión aduanera, y el
desarrollo de políticas comunes promovidas mediante la armonización de las legislaciones estatales desde el
Consejo por un procedimiento basado en la unanimidad. Algunas políticas están previstas formalmente por el
Tratado, como la política agrícola común (artículo 38 a 47), la política comercial común (artículos 110 a 116) y la
política común de transportes (artículo 74 a 84). Otras pueden lanzarse en función de las necesidades, como precisa
el artículo 235 que estipula que: “Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el
funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya
previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y
previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes””.
18 PEUKERT,Walter Eucken (1891-1950) and the Historical School, in KOLOWSLOWSKI, The theory of Capitalism in
the German Economic Tradition: Historism, Ordoliberlism, Critical Theory, Solidarism, Berlin, 2000, pp. 93 y ss.
19 DE CABO, Dialéctica del sujeto…, cit., p. 106 y ss.

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Bajo este prisma, parece que realmente han sido las necesidades económicas y el ritmo de
la construcción del Mercado interior el que ha marcado las pautas del proceso de integración y la
producción del derecho europeo20. La Comunidad de Derecho, bajo este prisma, habría
respondido a la necesidad exclusiva de una estructura jurisdiccional tendente a la regulación de
la economía de mercado abierta y la libre competencia. Más que un Tribunal de garantías de
derechos de los ciudadanos parece que el TJ ha ejercido de tribunal objetivo (no subjetivo) de
garantía de los principios del sistema de libre competencia21. Siguiendo a CARLOS DE CABO,
puede decirse que el sujeto se ha convertido en un elemento más del sistema, objetivándose (en
las relaciones de trabajo o de circulación), de modo que principios como el principio de no
discriminación, junto al de libre competencia, han contribuido a un entendimiento del sujeto
desde parámetros de “mercado” (Capitalismo): desde la perspectiva de las relaciones de
intercambio que se deben realizar entre sujetos neutros (libres e iguales)22.
Continuando con DE CABO, se observa que la igualdad formal que impone el Derecho de la
Unión Europea mediante el mandato de aplicación uniforme del Derecho europeo, a partir del
principio de no discriminación conjugado con el principio de libre competencia, supone que el
sujeto es al mismo tiempo “sujeto” destinatario de la aplicación del derecho, pero como mero
“objeto” de relaciones jurídicas vinculantes (trabajo). Esta concepción de objetivación o
abstracción del sujeto oculta el pluralismo y la desigualdad social, y junto a las carencias
democráticas de la Unión, impide que se trasladen las desigualdades no sólo ya al orden jurídico
político en formas de mecanismos de participación democrática (mediante su establecimiento en
los Tratados como reconocimiento de las desigualdades), sino a la propia Comunidad de
Derecho, a la propia sede judicial, pues ésta se observa como un elemento de garantía de la
igualdad formal en la aplicación uniforme del Derecho europeo.
20 CHALMERS, European Union Law, Cambridge, 2007, pp. 510 y ss.
21 DE CABO, Dialéctica del sujeto…, cit., p. 106 y ss.
22 Ibídem.

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Los ejemplos son múltiples. Piénsese en la Sentencia Aziz del TJUE de 14 de marzo de 2013
C- 415/11. En ella el ciudadano europeo acude a los tribunales para defender su derecho a la
vivienda frente a un desahucio. La sentencia dio la razón al Sr. AZIZ, pero no en términos de
derecho a la vivienda de los ciudadanos, sino en términos de derecho del consumidor frente a
cláusulas abusivas del Contrato hipotecario, es decir, desde una objetivación de las relaciones
entre particulares. Es decir, las normas europeas ofrecen mayores garantías para el sistema de
mercado en términos de protección de la libre competencia que en términos de derechos
fundamentales. El ciudadano es protegido en el ámbito europeo como consumidor23. También
podemos pensar en la STJ Pringle, de 27 de noviembre de 2012, C- 370/12. En ella un diputado
Irlandés invoca derechos de participación y de tutela judicial efectiva fundados en la CDFUE
contra la firma por su país del Tratado MEDE, y contra el sistema de rescate financiero establecido
por el Eurogrupo. El TJ es tajante en este sentido. La CDFUE no se aplica en el ámbito de este
Tratado, porque aunque actúen instituciones europeas (la TROIKA), lo hacen fuera del marco de
aplicación de la Carta24, por tanto, el derecho a la tutela judicial efectiva o los derechos sociales
se evaporan como límites al poder público en la Comunidad de derecho europea.
Parece que el ciudadano como sujeto del Derecho, pasa a ser un mero objeto más del
sistema, y sus derechos se traducen en términos jurídicos en cláusulas de un Contrato. No es de
extrañar que los ciudadanos europeos, entonces, no se sientan identificados como sujetos del
Derecho europeo, actores y productores, sino como meros objetos de aplicación de un Derecho
extraño a ellos. Hablemos entonces de los problemas de identificación del ciudadano con el
espacio europeo.
23 AGUILAR CALAHORRO, La reciente jurisprudencia supranacional en materia de vivienda (la eficacia de la
directiva 93/13/CE y la tutela de los derechos de los ciudadanos por el TJ, in SÁNCHEZ RUIZ DE VALDIVIA y
OLMEDO CARDENETE (dirs.), Desahucios y ejecuciones hipotecarias. Un drama social y un problema legal,
Valencia, 2014, pp. 509 y ss.
24 De nuevo AGUILAR CALAHORRO, La decisión Pringle en el proceso de constitucionalización de la Unión
Europea, in Revista Española de Derecho Constitucional, n. 101, 2014, pp. 337 y ss.

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4. Dignidad humana como identidad de las minorías con la sociedad europea
Junto a la participación de las minorías, hemos dicho que el otro elemento esencial de la
Democracia constitucional lo constituye la dignidad humana, entendida como la identidad de la
persona formada en la sociedad en la que vive. Dijimos que este concepto de dignidad humana
debía entenderse como “Identificación” del sujeto o el grupo con la sociedad en la que vive, y
esta “identificación” significaba la comunión con los valores y principios de la sociedad. La
posibilidad de compartir los valores comunes reside en la capacidad para participar en la
construcción de estos: la participación en un verdadero espacio público europeo.
Esta idea de la identidad ha sido muy estudiada en la doctrina a través del planteamiento
del “Demos” europeo. Concretamente se ha mantenido que no puede existir un pueblo (demos)
europeo dado que no existe la necesaria homogeneidad cultural en Europa (KIRCHHOFF), por
tanto no puede existir tampoco una voluntad suficientemente homogénea (como un poder
constituyente) capaz de institucionalizar una verdadera comunidad política. Esta perspectiva ha
tenido detractores como WEILER, que sustituye la idea de “homogeneidad cultural” por la de
sentimiento de pertenencia: es decir, el compromiso con los valores compartidos de la Unión,
con su afinidad hacia ellos25.
Frente a esta posición GRIMM sitúa el énfasis en el concepto de “identidad”, identidad
entendida como resultado de un proceso discursivo entre los ciudadanos de los Estados europeos,
como resultado de un “debate político-público”. Este debate discursivo es clave para construir la
identidad de un pueblo, pero en Europa se remite exclusivamente al ámbito interno de los
Estados, por lo que es necesario crear mecanismos transnacionales (partidos políticos, prensa
europea…) de debate público que den lugar a una “opinión pública europea”: un espacio público
europeo, elemento esencial de identificación del ciudadano con la Comunidad política.
25 De nuevo me remito a la bibliografía de la nota 8. Para una comprensión del debate me remito a BUSTOS
GISBERT, La Constitución red: un estudio sobre supraestatalidad y constitución, Bilbao, 2005.

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Igualmente HABERMAS considera que la identidad requiere de un espacio común de debate y
diálogo inclusivo de todos los ciudadanos: “La noción de pueblo no se puede tomar como algo
apriorísticamente establecido de manera histórico-cultural, sino como un proceso progresivo de
construcción a través de la institucionalización jurídica de la comunicación entre ciudadanos26”.
Como observamos la democracia constitucional se construye sobre la idea de dignidad
humana como identidad de la persona formada en una sociedad y esa identidad se establece a
través de la participación mediante mecanismos que posibiliten la comunicación entre
ciudadanos: un espacio público europeo donde intervengan mayorías y minorías políticas. Esta
participación e identidad del ciudadano construida a través del Espacio europeo podría permitir,
además, solucionar el problema de la uniformidad aplicativa. Efectivamente el derecho de
participación democrática ha sido esgrimido por los tribunales constitucionales de los Estados
como límite a la uniformidad del Derecho europeo, a la aplicación uniforme del Derecho
europeo por los jueces. Hablo de los famosos contralímites del Derecho europeo.
Esta idea del derecho de participación como límite a la uniformidad (a la integración) ha
sido esgrimido, en primer lugar, por el propio Tribunal Constitucional Federal Alemán en
diversas ocasiones, por ejemplo, en la Sentencia Maastricht de 1993. En ella en cambio, no se
trata con un concepto de participación política que garantice la participación de las minorías, ni
siquiera con la inexistencia de un espacio público europeo que permita la identidad de los
ciudadanos con los valores europeos, sino al contrario. El TCFA expuso los condicionantes de
KIRCHHOFF a la integración europea. Se observó como límite al principio de primacía y eficacia
directa la idea de la participación del pueblo en los asuntos normativos desde una aproximación
26 Ver, HABERMAS, Facticidad y Validez(sobre el derecho y el estado democrático de derecho en términos de teoría
del discurso), quinta edición, Madrid, 2008. Igualmente HABERMAS, Reply to Grimm, in GOWAN y ANDERSON,
(eds.), The question of Europe, cit.. HABERMAS, SO, Why does Europe need a constitution?, disponible en
www.iue.it/RSC/EU/Reform02.pdf.

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colectiva27. Es decir, utiliza una Teoría Colectiva de democracia que se ha repetido en los
esquemas de la Sentencia del TCFA al tratado de Lisboa, la STCFA de 19 de junio de 2012 sobre el
Tratado MEDE, y de nuevo en las sentencias sobre la constitucionalidad de los rescates a Grecia y
Portugal: “la competencia soberana presupuestaria que se cede en el Tratado MEDE y en los
Tratados europeos no reside en el Parlamento, sino en la Constitución alemana y en la
democracia soberana28”. Es decir, utiliza, como señala P. ELEFTHERIADIS, un concepto de
democracia equiparable con la idea de poder constituyente, como expresión homogénea de un
pueblo29.
Pero el problema de los rescates y del MEDE, como opina este último autor, no debe
subrayar la idea de “dónde debe residir el poder”, sino de “cómo afecta a los ciudadanos”. Es
decir, en estos casos el TCFA ha considerado que la aplicación uniforme de los Tratados (MEDE) a
cada caso (España, Grecia, Portugal…) debe limitarse por la aprobación del Parlamento alemán,
por una aprobación específica caso por caso. La idea del límite democrático a las decisiones
económicas de la Unión no parece adecuada al proyecto de integración europea. Utilizar un
concepto democrático colectivo, en términos de homogeneidad cultural, en lugar de un discurso
sobre democracia deliberativa, sobre los mecanismos de participación y los procedimientos para
ello en la toma de decisiones en el momento de producción del Derecho europeo vuelve a
27 La sentencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán puede encontrarse traducida al español en la Revista de
Instituciones Europeas, vol. 20, 3, 1993. Comparto la opinión del BAQUERO CRUZ que considera que a pesar de las
amplísimas críticas sobre la concepción del Tribunal alemán, la sentencia Maastricht-Urteil permitió desarrollar un
debate que de otro modo no habría tenido lugar, debido al amplio consenso entre las jerarquías políticas alemanas (y
en general de todos los partidos políticos mayoritarios de los Estados miembros) sobre la bondad del proceso de
integración europea. BAQUERO CRUZ, The Legacy of the Maastricht-Urteil and the pluralist movement, EUI Working
Papers, Robert Schuman Centre for advanced Studies, 2007/13, p. 13. Para un análisis sobre el contenido de la
sentencia, ante la amplísima bibliografía, me remito a STEIN, La sentencia del Tribunal Constitucional alemán sobre
el Tratado de Maastricht, in Revista de instituciones europeas, 1994, n. 3, pp. 745-770.
28 De nuevo ver AGUILAR CALAHORRO, La decisión Pringle en el proceso de constitucionalización de la Unión
Europea, cit..
29 ELEFTHERIADES, Democracy in the Eurozone, in RINGE y HUBER, (eds.), Legal Challenges arising out of the
Global Financial Crisis: Bail-outs, The Euro, and Regulation, Oxford, 2013.

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incurrir en el olvido de las minorías políticas, sociales, culturales, negando el conflicto social y
rigiéndose por la mera voluntad mayoritaria.
5. ¿Conclusiones?
La democracia formal que impone como límite el TCFA a los rescates financieros, es decir,
la posibilidad de votar en unas elecciones o el establecimiento de procedimientos y mecanismos
de participación a través de los Parlamentos, por sí sola no permite una Democracia
constitucional (veamos los graves problemas de la primera mitad del siglo XX). Un Estado
democrático, para ser plenamente legitimado, requiere el cumplimiento de ciertos valores
sustantivos como la dignidad humana, la libertad, la igualdad, que permitan una completa
legitimación del Derecho (SADURSKI). La Democracia constitucional tiene que ser también social
y garantizar las condiciones y derechos básicos de los ciudadanos para permitir posteriormente la
democracia formal.
Para que este tipo de democracia material pueda conseguirse es necesario crear a priori los
mecanismos necesarios para establecer qué valores sustantivos son necesarios en la sociedad, y
aquí juega un papel esencial la participación de las minorías, precisamente, porque se suelen
encontrar en una situación de desigualdad no sólo formal sino también material respecto de las
mayorías. Pero esto no es posible en Europa porque no existe un verdadero espacio público
europeo:
- no hay mecanismos institucionales que permitan la participación de las minorías, la
identificación de esas minorías con los valores y principios de la Unión, o mejor dicho, su
participación en la construcción de la identidad europea: no se aplica el principio democrático
constitucional en el equilibrio institucional de la Unión
- sí existe una Comunidad de Derecho, instrumentos jurisdiccionales procesales para
invocar derechos europeos. Invocar una norma es, en realidad, invocar una perspectiva propia

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sobre el Derecho europeo (“cada quien que invoca una norma ante los tribunales la co-
interpreta”, dice HÄBERLE sobre la Sociedad abierta de los intérpretes constitucionales), por lo
que en sede jurisdiccional, ante el TJUE, puede establecerse mediante el proceso un debate entre
los diversos actores políticos de la Unión. Ahora bien, como hemos dicho la uniformidad
aplicativa de la Unión que permite el funcionamiento del sistema no se basa en la participación
política en el momento de producción normativa, sino en el momento de aplicación uniforme. La
Comunidad de Derecho puede tener la virtualidad de garantizar determinados derechos a las
minorías en el momento de su aplicación, pero no garantiza su participación en la construcción
de la identidad europea.
Pero el problema es más acuciante que el de la participación de las minorías en la
producción del Derecho europeo. Es cierto, hay que cambiar el sistema institucional para dar
entrada a las minorías, pero actualmente la cuestión central es que no se puede identificar en la
UE ni tan siquiera al ciudadano como sujeto del Derecho europeo, sino como objeto. Se parte de
una idea de igualdad formal entre sujetos actuantes en el Mercado interno, se tiende a establecer
mecanismos jurídicos que garanticen la libertad de circulación, la igualdad formal entre actores
privados. Y la cuestión se ha agravado con la crisis económica.
La cuestión de la identidad del ciudadano con la Comunidad en la que vive debe plantearse
como previa a la aplicación de las normas, según lo establecido, la identidad se construye
mediante mecanismos de participación en el debate público que tiene como resultado la
producción del Derecho. Pero si observamos el Derecho derivado producido notaremos que su
contenido no establece más valores que los del Mercado interno, el principio de no
discriminación se desarrolla en términos de “Trabajo” y “Nacionalidad”, por lo que los valores
compartidos parecen ser, exclusivamente, aquellos que permiten regular y mantener el sistema de
“Libre Competencia”. Esta idea la hemos resumido diciendo que el ciudadano europeo, como
sujeto del Derecho europeo, se ha convertido en Objeto del Derecho europeo: un elemento más

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del sistema que debe ser regulado para impedir la quiebra de la libre competencia y la libre
circulación.
Tal regulación requiere, por un lado, de la igualdad formal. El intercambio comercial debe
producirse entre sujetos libres e iguales, conforme al paradigma moderno, es decir en términos
de Libre Competencia. Pero la igualdad formal requiere no sólo del libre acceso a los
mecanismos de control del sistema, requiere una igualdad material y sustantiva de partida. La
producción de normas que eviten desigualdades materiales, pues sólo así se permite la
participación libre e igual de las minorías en el sistema, sea político o económico.
En conclusión, la cuestión no es ya que no existan mecanismos adecuados a la democracia
representativa en la UE (equilibrio), las minorías, sino que no existe ni siquiera el sujeto de la
democracia: el ciudadano. Por ello el ciudadano se refugia en el ámbito estatal, pero allí se están
desmontando desde Europa las condiciones de la igualdad material, de la democracia material, y
desde allí no se puede hacer nada.
El sujeto no puede participar de un sistema en el que es contemplado como objeto, no
puede identificarse con sus normas, si no participa de ellas. Por ello, antes de realizar necesarias
reformas en el sistema institucional, la batalla de hoy debe basarse en el acercamiento de los
ciudadanos al sistema de producción del Derecho, a su participación en la producción de un
Derecho que en lugar de situar al ciudadano como consumidor u objeto del sistema (trabajador)
lo convierta en sujeto. Sólo así se podrán empezar a establecer las bases y las condiciones para la
igualdad social. Igualdad material necesaria para participar, posteriormente de los mecanismos
de debate y participación en la concreción de los valores sustantivos y principios que deben regir
la sociedad. Lo primero es lograr que en el Derecho derivado europeo se sitúe y concrete al
ciudadano como sujeto del Derecho y no como mero elemento del sistema, para posteriormente
poder construir una futurísima Comunidad política.

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