Acción de-inconstitucionalidad---final---2013-05-27

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SOLICITA DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS
ARTÍCULOS 2°, 4°, 18° Y 30° DE LA LEY 26.855.
SOLICITA MEDIDA CAUTELAR CON CARÁCTER DE URGENTE E
INAUDITA PARTE. RESERVA CASO FEDERAL
Señora Jueza Federal:
Mario D. Barletta, en mi carácter de presidente del Comité Nacional de la
Unión Cívica Radical, y Gustavo A. Lema, en mi carácter de apoderado nacional de
ese partido político, con el patrocinio letrado de los Dres. Pablo Luis Manili (T° 35 F°
150) y Osvaldo Andrés Pérez Sammartino (T° 30 F° 736), constituyendo domicilio en
Alsina 1786, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a V.S. nos presentamos y
respetuosamente decimos:
I
OBJETO
Que venimos a solicitar la declaración de inconstitucionalidad de los siguientes
artículos de la ley 26.855: 2° —que incorpora el artículo 2° a la ley 24.937 (t.o. 1999)—;
4° —que incorpora el artículo 3° bis a la ley 24.937 (t.o. 1999)—; 18° —que modifica el
artículo 33 de la ley 24.937 (t.o. 1999)—; y 30°, en tanto y en cuanto establecen:
a) la elección por el “pueblo de la Nación por medio de sufragio universal” de los
candidatos a consejeros del Consejo de la Magistratura de la Nación en representación
de los jueces, de los abogados de la matrícula federal y de los académicos y científicos,
por medio de elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias (en adelante
elecciones primarias) convocadas para el próximo 11 de agosto;
b) la elección por el “pueblo de la Nación por medio de sufragio universal” de los
representantes de los jueces, de los abogados de la matrícula federal y de los integrantes
del ámbito académico y científico en el Consejo de la Magistratura de la Nación en las
elecciones generales que deberán llevarse a cabo el 27 de octubre de 2013 (artículo 53
del Código Electoral y 2° del decreto 501/2013);
c) la convocatoria a elecciones primarias para la elección de los candidatos a
Consejero de la Magistratura por los estamentos previstos en el artículo 3° bis de la ley
24.937 (t.o. 1999), conforme la reforma introducida por el art. 4° de la ley 26.855.
En virtud de la inconstitucionalidad impetrada, solicitamos también que se declare la
nulidad y se deje sin efecto la convocatoria a elecciones primarias para elegir candidatos
a representantes de los jueces del Poder Judicial de la Nación, de los abogados de la
matrícula federal y de los académicos y científicos en el Consejo de la Magistratura de
la Nación; como así también la convocatoria a elecciones generales para elegir tales
representantes.

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Asimismo, solicitamos también la declaración de inconstitucionalidad del decreto
577/2013 –reglamentario de la ley 26.855-, en particular, de sus artículos 1° y 2° que
convocan a elecciones primarias y generales, respectivamente, de los mencionados
consejeros; y, subsidiariamente, del art. 8° respecto a la adhesión de boletas.
Finalmente, solicitamos a V.S. que dicte una medida cautelar que suspenda la
convocatoria a elecciones primarias detalladas precedentemente hasta tanto recaiga
sentencia definitiva firme sobre la cuestión de fondo incoada.
II
LEGITIMACIÓN ACTIVA
a) Legitimación Específica
La Unión Cívica Radical es un partido político de orden nacional con personería
política vigente. En su condición de partido político, es una institución fundamental del
sistema democrático y tiene competencia exclusiva –al igual que el resto de los partidos
políticos—para postular candidatos a cargos públicos electivos (artículo 38,
Constitución Nacional y artículo 2º, Ley 23.298).
El artículo 2° de la ley 26.855 modificó el art. 2° de la ley 24.937 y estableció que
los representantes de los jueces, de los abogados de la matrícula federal, y los
integrantes académicos y científicos del Consejo de la Magistratura de la Nación son
“elegidos por el pueblo de la Nación por medio de sufragio universal”. Según la
norma impugnada, este acto eleccionario, para el año 2013, debería realizarse de
manera conjunta y simultánea con las elecciones nacionales para cargos legislativos,
pudiendo cualquier partido político, confederación o alianza de orden nacional
oficializar listas de candidatos a consejeros del Consejo de la Magistratura para las
elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias, y para las elecciones
generales (art. 18°, ley 26.855).
Como corolario de ello, la Unión Cívica Radical se encuentra habilitada para
oficializar listas de precandidatos a consejeros del Consejo de la Magistratura para
participar de las elecciones primarias y, luego, en las elecciones generales. Esta
legitimación lleva implícita la facultad de cuestionar la constitucionalidad de las
normas que convocan a esas elecciones, el sistema de elección de los consejeros y la
composición del Consejo de la Magistratura resultante de las modificaciones
introducidas por la ley 26.855.
En efecto, las normas impugnadas, en cuanto alteran de un modo inconstitucional
la forma en que los partidos políticos pueden postular candidatos a cargos electivos, y
de tal suerte modifican las legítimas expectativas de aquéllos para presentarse a las
elecciones, conformando o no alianzas de acuerdo a estrategias adoptadas libremente,

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provocan en la Unión Cívica Radical un agravio directo, personal y específico que la
legitima a interponer la presente acción.
Como quedará plenamente demostrado a lo largo de esta demanda, las normas
cuestionadas, concebidas para asfixiar la independencia judicial, procuran utilizar a
los partidos políticos como vehículos de ese propósito, para politizar y partidizar a la
Justicia, objetivo que no sólo es palmariamente inconstitucional sino que vulnera los
fundamentos mismos de la Unión Cívica Radical, plasmados en su Carta Orgánica y
en todos los documentos que emitió desde su fundación hace más de ciento veinte
años en defensa del sufragio libre, de los valores republicanos y del federalismo.
b) Legitimación General
Sin perjuicio de las normas que específicamente rigen el caso de autos, debemos
destacar que los partidos políticos tienen, además, una legitimación genérica para la
defensa de los intereses generales de la sociedad.
En efecto, la legitimación procesal es la capacidad o aptitud que se reconoce a un
sujeto para intervenir en un proceso judicial. Implica el reconocimiento que el
ordenamiento jurídico hace en favor de un sujeto, en cuya virtud le confiere la
posibilidad de ejercitar eficazmente su poder de acción
En tal sentido, el artículo 42º de la Carta Orgánica Nacional de la Unión Cívica
Radical (de 1892 y modificatorias) sostiene: “Esta Carta Orgánica es la ley suprema
del partido en todo el territorio de la Nación. … La Declaración de Principios y el
Programa de Bases y de Acción Política deberán sostener los fines de la
Constitución Nacional y expresar la adhesión al sistema democrático, representativo,
republicano, pluripartidista, el respeto a los derechos humanos y no auspiciar el
empleo de la violencia para modificar el orden jurídico o llegar al poder”.
La Constitución Nacional en su artículo 38 declara que los partidos políticos son
“instituciones fundamentales del sistema democrático”. Por este motivo, están
habilitados para promover toda clase de acciones que se vinculen con la defensa de
los derechos de incidencia colectiva en general, como lo es la defensa de la legalidad
constitucional. En igual sentido la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha
reconocido a los partidos políticos, en el fallo “Partido Demócrata Progresista”
(Fallos: 307:1774), la misión de ser “mediadores entre la sociedad y el Estado”.
Cabe recordar que la Cámara Nacional Electoral en la causa “Partido Nuevo
Triunfo s/ reconocimiento” (expediente nº 3846/04) enunció que “el régimen
representativo dio origen a la existencia de los partidos políticos organizados y llegó a
convertirlos en instituciones indispensables para el funcionamiento del sistema
democrático”, y que por ende “revisten el carácter de organizaciones de derecho
público no estatal, necesarias para el desenvolvimiento de la democracia

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condicionando los aspectos más íntimos de la vida política nacional e, incluso, la
acción de los poderes gubernamentales”.
Esta calidad de organización de derecho público no estatal ha sido reconocida
por la Corte Suprema de Justicia en el caso “Partido Justicialista de Santa Fé”
(Fallos: 310:819), agregando que son “necesarios para el desenvolvimiento de la
democracia representativa y por lo tanto instrumentos de gobierno”.
Pero no son sólo simples asociaciones, sino que la Constitución les otorga un
“plus”: son “instituciones”, lo que da idea de que se trata además de prácticas y de
valores sociales admitidos. Los partidos intentan la agregación de intereses en
sociedades complejas, seleccionan y ofertan candidatos, promueven debates, la
adopción de políticas públicas y controlan los actos de gobierno. En esta tarea de
control, propia de los partidos de oposición, tutelan la legalidad constitucional y
defienden los intereses colectivos.
Por tanto, se encuentran plenamente legitimados a acudir al control judicial
cuando el gobierno o la mayoría parlamentaria lesiona un derecho de incidencia
colectiva como es la legalidad constitucional.
En un Estado constitucional de derecho, las garantías están orientadas desde el
plano estructural por el principio “pro actione”, el cual se traduce en la obligación
que tienen los tribunales de realizar un juicio objetivo y exhaustivo de la pretensión
articulada y de la acción propuesta, de forma tal de no incurrir en rechazos liminares
basados en apresuradas negaciones de la legitimación mediante los cuales se está
evadiendo el caso planteado por las dificultades que éste presenta. Por lo tanto, existe
en caso de duda una presunción favorable a la procedencia de la acción que, enlazada
con el principio “pro homine”1
, evita toda clase de obstáculos formales que impiden
el acceso efectivo a la justicia 2
y una respuesta procesal adecuada.
III
LEGITIMACIÓN PASIVA
La presente acción está dirigida contra el Estado Nacional (Jefatura de Gabinete de
Ministros), el que de conformidad al artículo 16 de la ley 26.338 tiene las facultades de
cumplir y hacer cumplir la Constitución Nacional y la legislación vigente; como así
también de ejercer la administración general del país y asistir a la Presidencia de la
Nación en la conducción política de dicha administración, entre otras.
1
Vid. Bidart Campos, Germán J., “Las fuentes del derecho constitucional y el principio ‘pro
homine’”, El Derecho Constitucional del Siglo XXI: diagnóstico y perspectivas, Germán J.
Bidart Campos y Andrés Gil Domínguez (Coordinadores), AAVV, Ediar, Buenos Aires,
2000.
2
Vid. Cappelletti, Mauro y Garth, Bryant, El Acceso A La Justicia, Fondo de Cultura
Económica, México, 1996.

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IV
COMPETENCIA
El artículo 30° de la ley 26.855 estableció que la promulgación de esa ley importa la
convocatoria a elecciones primarias para la elección de candidatos a Consejero de la
Magistratura por los estamentos previstos en el artículo 3 bis de la ley 24.937 (t.o. 1999).
Asimismo, el citado artículo 3° bis establece la aplicación a la elección de
integrantes del Consejo de la Magistratura, del ámbito académico y científico, de los
jueces y de los abogados de la matricula federal, las normas del Código Electoral
Nacional, las leyes 23.298, 26.215, 24.012 y 26.571, en todo aquello que no esté
previsto en la ley 26.855 y no se oponga a la misma.
En tal sentido, el art. 19, párrafo segundo, de la ley 26.571 establece la competencia
de la justicia nacional electoral en todo lo relacionado a los actos y procedimientos
electorales referentes a las elecciones primarias. En particular, varios artículos de la
ley 26.571 determinan la competencia de V.S. para entender en diversos actos y
procedimientos que deben cumplir las agrupaciones de orden nacional durante las
elecciones primarias y generales (artículos 25°, 44° y 88°).
Asimismo, el art. 3° bis de la ley 24.937 prevé la competencia de V.S. para la
oficialización de candidatos a consejeros del Consejo de la Magistratura, como así
también que dichas candidaturas deben ser presentadas por agrupaciones políticas de
orden nacional, lo que presupone también la intervención de V.S. (art. 10 y 10 bis de la
ley 23.298).
Por las razones expuestas, resulta indudable la competencia de la justicia electoral
para conocer en las presentes actuaciones, toda vez que V.S. es competente para
entender en todo a lo relativo a las elecciones primarias y generales para la elección
de consejeros del Consejo de la Magistratura en representación de los jueces, de los
abogados de la matrícula federal y de los académicos y científicos a través de
elecciones primarias y generales; y la Unión Cívica Radical está cuestionando la
constitucionalidad de las normas legales que así lo establecen.
V
EXISTENCIA DE CASO
Uno de los requisitos para que el Poder Judicial de la Nación ejerza el control de
constitucionalidad es la existencia de un “caso”. Esta doctrina encuentra su fuente en el
presente “Silverio Bejarano” (Fallos: 12:372) de la Corte Suprema de la Nación donde
se estableció que los tribunales nacionales no tienen jurisdicción para decidir
cuestiones abstractas de derecho, ni para juzgar sobre la inconstitucionalidad de una
ley, sino cuando se trate de su aplicación a un caso contencioso.

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El art. 30 de la ley 26.855 estableció que la promulgación de esa ley importó la
convocatoria a elecciones primarias para la elección de candidatos a Consejero de la
Magistratura por los estamentos de jueces, abogados de la matrícula federal y
académicos y científicos. Asimismo, la ley 26.855 se encuentra en vigor desde el día
de su publicación, es decir, desde el día de la fecha, conforme lo establece su artículo
31.
La Unión Cívica Radical –como partido político de orden nacional con personería
político-jurídica vigente— se encuentra habilitada para participar de las elecciones
primarias con precandidatos a representantes de jueces y abogados de la matrícula
federal, y de precandidatos académicos y científicos al Consejo de la Magistratura,
como así también para participar de las elecciones generales en las que deberían
elegirse tales integrantes.
En consecuencia, la existencia de una convocatoria a elecciones primarias para la
elección de candidatos a Consejero de la Magistratura por los estamentos de jueces,
abogados de la matrícula federal y académicos y científicos constituye “caso”
suficiente, pues importa la existencia de un proceso electoral en curso –que comienza,
precisamente, con la convocatoria realizada por el artículo 30 de la ley 26.855— y
que supone examinar la constitucionalidad de las reformas introducidas a la ley
24.937 (t.o. 1999) respecto a la composición y forma de elección integrantes del
Consejo de la Magistratura, aún de oficio conforme la doctrina de la Corte Suprema
emanada de los precedentes “Mill de Pereyra” (Fallos 324:3219), “Banco Comercial
de Finanzas” (Fallos 327:3117) y “Rodríguez Pereyra” ( del 27/11/2012).
VI
TRÁMITE PROCESAL
Como fue señalado en los capítulos anteriores, la solicitud de declaración de
inconstitucionalidad se realiza en la Justicia Electoral y en el marco de una
convocatoria vigente a elecciones primarias para elegir candidatos a integrantes del
Consejo de la Magistratura en representación de los jueces, abogados de la matrícula
federal, y académicos y científicos de ese Cuerpo. Por tal motivo, el procedimiento
que debe imprimirse a estas actuaciones es, precisamente, el que corresponde dar a
cualquier cuestión contenciosa que se suscita con motivo de las elecciones primarias.
El tratamiento procesal de los asuntos de derecho público electoral se caracteriza
por la vigencia de los principios de inmediación, concentración y celeridad (arg.
artículo 71, ley 23.298). La Cámara Nacional Electoral precisó que el tratamiento
procesal de los asuntos de derecho público electoral no es siempre asimilable al que
rige los de derecho privado, ni aun siquiera los de derecho público que no están

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sometidos a un cronograma rígido con plazos perentorios e improrrogables cuya
fecha final es la elección (CNE, Fallos 4626/2011; 3596/05, 3559/95, entre otros).
En las elecciones primarias del año 2011, V.S. imprimió plazos sumamente
abreviados, acordes con la celeridad y dinámica que conlleva el proceso, a todas las
cuestiones contenciosas que se suscitaron durante aquel proceso electoral. En tales
precedentes, V.S. corrió usualmente traslado por cinco (5) días o incluso por un plazo
menor de acuerdo a las circunstancias de cada caso.
Este plazo abreviado de cinco días es consecuente con el principio de celeridad
que caracteriza al derecho procesal electoral. Asimismo, resulta coherente con otros
plazos abreviados que establece la ley 26.571. Por ejemplo, cuando el artículo 19,
párrafo cuarto, de esa ley se aparta de los plazos fijados en el Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación para la interposición del recurso de apelación y lo establece
dentro de las 24 horas de notificada la sentencia de primera instancia, como así
también para la interposición del recurso extraordinario federal, que deberá hacerse
dentro de las 48 horas de notificado.
Por las razones expuestas, solicitamos que en el contexto de elecciones primarias
convocadas, se imprima a las presentes actuaciones el procedimiento contencioso
previsto por la ley 26.571 según ha sido interpretado por la Justicia Electoral y, en
consecuencia, previo a resolver la cuestión de fondo, se disponga una vista al señor
fiscal con competencia electoral y se corra traslado de la presente al Estado Nacional
por el plazo de cinco (5) días.
VII
FUNDAMENTOS
A. La independencia del Poder Judicial de la Nación en un sistema
republicano de gobierno en un Estado constitucional de Derecho.
El Consejo de la Magistratura es un órgano del Poder Judicial de la Nación que tiene
un papel fundamental en el sistema republicano establecido por el art. 1° de la
Constitución Nacional: asegurar la independencia de los jueces de los otros poderes del
Estado. El inciso 6° del art. 114 de la Constitución Nacional señala expresamente esta
función al obligar al Consejo de la Magistratura a dictar reglamentos “para asegurar la
independencia de los jueces”. Esta directiva constitucional se inscribe, al decir del Alto
Tribunal, dentro del mandato de hacer de la República Argentina un Estado
constitucional de derecho que rige desde 1853, pese a las múltiples ocasiones en que
se lo ha desvirtuado o desviado (Fallos 328:3399).
El principio de independencia de los jueces tiene por finalidad asegurar que los
jueces, en el ejercicio de su actividad jurisdiccional, puedan hacerlo en forma
imparcial y en un todo de acuerdo a lo que manda la Constitución Nacional y las

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leyes de la Nación. Como señalaba el convencional constituyente Zaffaroni en el
debate en la Comisión de Coincidencias Básicas de la Convención Nacional
Constituyente de 1994, la independencia de los jueces refiere a ausencia de
mecanismos de interferencia, tanto internos como externos, en el ejercicio de la
función jurisdiccional3
.
La independencia interna hace alusión a la organización jerarquizada de la
judicatura, impidiendo que dicha estructura permita que algún magistrado de los
niveles superiores pretenda influir o ponga en peligro la imparcialidad de los jueces
de los niveles inferiores. La independencia externa se manifiesta frente a las partes
en el proceso y frente a los otros poderes del Estado. Como explica Rebuffa, la
independencia externa significa “reforzar la imagen de imparcialidad sustrayendo la
judicatura al juego de las mayorías y minorías políticas y de los intereses agregados
que estas representan”4
.
Las reformas introducidas por la 26.855 en la composición del Consejo de la
Magistratura de la Nación; en el sistema de elección de los representantes de los
jueces y de los abogados de la matrícula federal; en la cantidad y forma de
integración de los académicos y científicos; y en las mayorías requeridas para la
aprobar los concursos y remitir al Poder Ejecutivo las ternas vinculantes de
candidatos a magistrados, aplicar sanciones disciplinarias y suspender a los jueces,
dañan irreparablemente la independencia externa del Poder Judicial de la
Nación, afectando así el sistema republicano de gobierno y el Estado
constitucional de derecho.
La independencia judicial se presenta como una exigencia política del Estado
constitucional de derecho y principio estructural. En tal sentido, y también por ser
considerada una garantía, se exhibe como un conjunto de mecanismos jurídicos
tendientes a la salvaguardia y realización del valor del ordenamiento en su conjunto y,
por tal virtud, aparece como un precepto instrumental según el cual los jueces no
están sujetos en el ejercicio de su cargo a órdenes o instrucciones, ni tampoco
pendientes de si sus sentencias agradan o no desde que les está encomendada la
función de tutela de la Constitución Nacional.
En 1997 se aprobaron las leyes 24.937 y 24.939 en cumplimiento del mandato
constitucional de dictar una ley especial que regulara al Consejo de la Magistratura
(art. 114°, párrafo primero). Estas leyes fueron el resultado de un largo y complejo
proceso legislativo que contó, finalmente, con el consenso mayoritario de las fuerzas
3
Centro de Estudios Constitucionales y Políticos, Ministerio de Justicia de la Nación, Obra
de la Convención Nacional Constituyente 1994, La Ley, 1995, T. IV., p. 3254/5.
4
Rebuffa, Giorgio, La funzione judiziaria, Torino, G. Giappichelli, 3ª edición, 1993, pp.
85/86.

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políticas que integraban en aquel entonces la Cámara de Diputados y el Senado de la
Nación.
La ley 24.937 preveía un Consejo de la Magistratura compuesto por veinte
miembros: ocho legisladores –dos senadores por el bloque mayoritario, un senador
por la primera minoría, un senador por la segunda minoría, dos diputados por el
bloque mayoritario, un diputado por la primera minoría y un diputado por la segunda
minoría— cuatro jueces elegidos por sus pares mediante sistema D’Hont; cuatro
abogados representantes de la matrícula federa elegidos por sistema D’Hont; dos
académicos –uno elegido por profesores titulares ordinarios de las Facultades de
Derecho nacionales y otro elegido por el Consejo de Rectores de universidades
nacionales—; un representante del Poder Ejecutivo; y el presidente de la Corte
Suprema de Justica quien, además, presidia el Consejo de la Magistratura.
El entonces diputado nacional Miguel Ángel Piccheto afirmó sobre la ley 24.937
que había sido ardua “la tarea en la elaboración de la norma reglamentaria para
lograr el consenso en lo que se refiere a la composición del Consejo de la
Magistratura. Una composición que (...) permite la representación de todos los
estamentos señalados por la Constitución, en una proporción que evita que una
participación preponderante de uno de esos estamentos, produzca un desequilibrio
institucional”5
.
Sin embargo, a fines del año 2005, y a instancias de la entonces senadora
Fernández de Kirchner, se impulsó una reforma de la ley 24.937 con la excusa de que
era necesario agilizar un organismo “elefantiásico” y que se concretó con la
promulgación de la ley 26.080 (febrero de 2006). A diferencia de lo que aconteció
con la ley 24.937, la ley 26.080 no fue el resultado del consenso democrático que
una ley de tales características debe tener –y que era por cierto la intención del
constituyente al establecer una mayoría especial para la aprobación de tales leyes—
sino el resultado exclusivo de una mayoría oficialista y circunstancial en el Congreso.
La consecuencia de la reforma de la ley 26.080 fue –como advirtió la Unión
Cívica Radical en los debates parlamentarios– la alteración del equilibrio en la
composición del Consejo de la Magistratura, y a través de este cambio, el Poder
Ejecutivo se aseguró poder de veto respecto de la aprobación de ternas vinculantes de
jueces y la suspensión y acusación de jueces por mal desempeño. Estos cambios
significaron, en esencia, un avance muy importante sobre la independencia de los
jueces.
5
Pichetto, Miguel Ángel, “El Consejo de la Magistratura” en Jornadas Internacionales sobre
el Consejo de la Magistratura, Ministerio de Justicia de la Nación, Buenos Aires, 1999, p.
136.

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Sin embargo, ello no resultó suficiente para el Poder Ejecutivo. El poder de veto
sobre nominaciones, suspensiones y remociones no impidió la actitud valiente de
jueces de todos los fueros e instancias que dieron muestras de independencia,
probidad, honorabilidad y capacidad técnica al poner muchas veces límites al
accionar inconstitucional, ilegal o arbitrario del Poder Ejecutivo. Se plantea ahora una
nueva reforma, esta vez bajo el lema de “democratizar la Justicia”, a fin de que el
Poder Ejecutivo no solo tenga poder de veto, sino el poder absoluto en el Consejo de
la Magistratura de la Nación para proponer jueces, suspenderlos y removerlos.
A tales fines, la ley impugnada amplió el número de miembros del Consejo de la
Magistratura que rompió con el equilibrio de su composición; se estableció la
elección de los representantes de los jueces y de la matrícula federal, y de los
académicos y científicos por el voto popular para constituir en el seno del Consejo de
la Magistratura una mayoría absoluta adicta al Poder Ejecutivo; y se establecieron
nuevas mayorías a la medida de esa mayoría adicta para proponer ternas vinculantes
de jueces, suspenderlos y acusarlos por mal desempeño ante el Jurado de
Enjuiciamiento.
En esta empresa, el Poder Ejecutivo y el oficialismo del Congreso de la Nación no
han dudado en reglamentar inconstitucionalmente la composición del Consejo de la
Magistratura y la forma de elección de los académicos y científicos y de los
representantes de los jueces y de los abogados de la matrícula federal mediante los
artículos 2°, 4°, 18° y 30° de la ley 26.855.
El artículo 2° de la ley 26.855 –y los artículos 4°, 18° y 30° que son consecuencia
del artículo 2°— tienen graves vicios constitucionales. Por un lado, no respetan el
principio de “representación” en la elección de los jueces de todas las instancias y de
los abogados de la matrícula federal a través de los propios jueces y abogados,
respectivamente. Asimismo, la elección de los académicos y científicos “por el
pueblo de la Nación por medio de sufragio universal”, sumado al importante
número de esa integración –seis miembros— y a la vaguedad de la definición legal de
académico y científico rompen el equilibrio en la integración del Consejo de la
Magistratura que manda el art. 114 de la Constitución Nacional, convirtiendo a esos
académicos y magistrados en voceros del Poder Ejecutivo dentro del Consejo de la
Magistratura.
B. Las directrices del artículo 114 de la Constitución Nacional sobre la
composición del Consejo de la Magistratura.
El control de constitucionalidad de los artículos 2°, 4°, 18° y 30° de la ley 28.858
requiere, entre otras normas, la interpretación del 114° de la Constitución Nacional
que establece el Consejo de la Magistratura de la Nación. La Corte Suprema de

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Justicia de la Nación en los 150 años que ha transcurrido desde su instalación ha
aplicado diversos métodos de interpretación constitucional. Como demostraremos a
continuación, aplicando cualquiera de ellos llegamos a una misma conclusión: las
reformas introducidas por las normas enumeradas precedentemente son
insanablemente nulas e inconstitucionales porque afectan de un modo manifiesto el
diseño del Consejo que estableció el artículo 114 de la Constitución Nacional a fin de
asegurar la independencia y la idoneidad de los jueces de la Nación. En efecto, se
busca, contrariando los expresos fines que tuvo en miras sobre el particular la reforma
de 1994, que el Consejo de la Magistratura quede sometido al exclusivo arbitrio del
Poder Ejecutivo, afectando de ese modo el sistema republicano y el Estado
constitucional de derecho.
El artículo 114, párrafo segundo, de la Constitución Nacional –luego de sentar
que el Consejo de la Magistratura será regulado por una ley especial sancionada con
una mayoría especial— establece que:
“El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el
equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de
la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los
abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras
personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que
indique la ley” (el resaltado nos pertenece).
La Constitución Nacional establece ciertos límites que la ley especial que regule
el Consejo de la Magistratura debe respetar.
Primero, debe prever la representación de los órganos políticos resultantes de la
elección popular.
Segundo, debe integrarse con la representación de los jueces de todas las
instancias.
Tercero, también debe incluir la representación de los abogados de la matrícula
federal.
Cuarto, la ley debe establecer el número y la forma de integración de otras
personas del ámbito académico y científico.
Quinto y último, la integración del Consejo de la Magistratura debe procurar el
equilibrio entre esos estamentos.
1. La representación de los órganos populares y la representación
estamentaria en el Consejo de la Magistratura
El artículo 114 de la Constitución Nacional distingue dos tipos de
representaciones en el Consejo de la Magistratura. Por un lado, la representación de

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los órganos políticos resultantes de la elección popular. Por el otro, la representación
de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal.
Gráficamente, el equilibrio procurado por la Constitución es el siguiente:
Representantes de los
órganos políticos
resultantes de la elección
popular
jueces de todas las
instancias
abogados de la matrícula
federal
Nótese que la frase “elección popular” solo aparece en uno de los tres términos
de la ecuación. Es decir que el equilibrio debe existir entre:
1) Los representantes provenientes de la elección popular
2) Los jueces y
3) Los abogados
En el segundo y en el tercer estamento, la Constitución deliberadamente excluye
la frase “elección popular”, lo cual significa que el equilibrio debe existir entre los
que provienen de dicha elección y los que no provienen de ella (jueces y abogados).
Uno de los métodos de interpretación que pacíficamente ha seguido el más Alto
Tribunal es el literal. Las palabras deben entenderse empleadas en su verdadero
sentido, en el que tienen en la vida diaria (Fallos 200:176). Cuando los términos son
claros, no corresponde a los jueces apartarse de sus propósitos bajo el pretexto de
evitar deficiencias reales o presuntas que podrían resultar de su aplicación (Fallos
213:413). Cada palabra de la Constitución tiene su fuerza y significado, siendo
incorrecto suponer que ha sido utilizada, usada o agregada inútilmente, por lo que no
cabe su rechazo por superfluo o sin sentido (Fallos 213:413).
Por otra parte, no debe olvidarse que la Constitución Nacional es una estructura
donde sus distintas partes forman un todo coherente y en la inteligencia cada una de
sus cláusulas debe cuidarse que no se altere el equilibrio del conjunto (Fallos
316:203). No es posible estudiar y aplicar las disposiciones constitucionales
aisladamente sino en función del conjunto normativo (Fallos 320:2701).
El artículo 114 de la Constitución Nacional dispone un sistema dual de
representación donde coexisten dos tipos de relaciones representativas en el
Consejo de la Magistratura.
Por un lado, el principio del gobierno representativo. La Constitución
Nacional adopta en su artículo 1º la forma representativa y republicana de gobierno.
Esto significa, de acuerdo al complemento aportado por el artículo 22° que el pueblo
no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes y autoridades creadas
por la propia Constitución.

13
Se observa que nuestra Ley Suprema vincula esencialmente la forma
representativa con la republicana. Una forma representativa y republicana implica,
por un lado, que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los representantes que
elige a tales efectos, y por el otro, que esa representación será ejercida por medio de
mandatos con un determinado tiempo de duración, constituidos sobre la base de
elecciones libres y democráticas, con periodicidad de mandatos, responsabilidad de
los funcionarios, publicidad de los actos de gobierno, y fundamentalmente equilibrio
de poderes e independencia del poder judicial.
La asociación formal entre forma republicana y representativa efectuada por la
Constitución Nacional responde a los factores históricos que determinaron el
surgimiento de los sistemas políticos liberales-democráticos. La institucionalización
de los partidos políticos como herramientas esenciales del sistema representativo en
el texto de la Carta Magna también se explica en este proceso.
Bajo esta lógica, así como la Constitución formaliza el vínculo necesario entre
república y representación política (artículos 1º y 22º), sigue la línea del proceso
histórico-político que rodea al mecanismo de la representación, al reconocer a los
partidos políticos como instituciones fundamentales del sistema democrático,
atribuyéndoles la competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos
electivos. Así, el artículo 38 de nuestra Ley Fundamental reconoce a los partidos
políticos como medios de representación, formadores de la relación entre
representante y representado.
Ya con carácter previo a la reforma constitucional de 1994, que introdujo el
nuevo artículo 38 en el capítulo de Nuevos Derechos y Garantías, la ley orgánica de
partidos políticos 23.298 estableció en su artículo 2º que “los partidos son
instrumentos necesarios para la formulación y realización de la política nacional” y
que “les incumbe en forma exclusiva, la nominación de candidatos para cargos
públicos electivos”.
La jurisprudencia ratificó la constitucionalidad de esta atribución en los casos
“Ríos” (Fallos: 310:819) y “Padilla” (CNE, Fallo N° 3054/2002), confirmando antes
y después de la reforma constitucional la competencia de los partidos políticos como
único medio para presentar candidaturas y acceder a los cargos públicos electivos, al
manifestarse en contra de la posibilidad de presentar candidaturas independientes por
fuera de los partidos legalmente reconocidos.
De esta forma, el Consejo de la Magistratura se integra, por un lado, con
representantes de los órganos políticos resultantes de la elección popular (se trata de
una representación indirecta, pero que tiene su fuente en la voluntad del pueblo). Por
el otro, está la representación de los jueces de todas las instancias y de los abogados
de la matrícula federal.

14
Se trata de una representación ordenada y expresada según criterios
profesionales y el fundamento de esta instancia está ciertamente en el principio
de la pertenencia. Como bien señala Giovanni Sartori, desde el punto de vista
sociológico la representación es esencialmente “un hecho existencial de semejanza”
en el sentido de entender que “alguien es representativo de” para decir que éste
personifica algunas características esenciales del grupo, o de la profesión de la cual
proviene o pertenece6
. Esta expresión técnica del concepto de “representación” es
coincidente, por otra parte, con la definición que hace de esa palabra el Diccionario
de la Real Academia Española (22ª edición) en su cuarta acepción como “conjunto de
personas que representan a una entidad, colectividad o corporación”.
La tesis de la representatividad indica que nos sentimos representados por quien
“pertenece” a nuestra misma matriz de “extracción” porque presumimos que aquella
persona nos “personifica”.
En ambos tipos de relaciones representativas, la elección es el factor
legitimante. Pero, mientras que para el primer caso el proceso representativo incluye
tres términos: los representados, el partido y los representantes; para el caso de la
elección de los jueces, abogados y personas del ámbito académico y científico el
proceso representativo incluye sólo dos: los representados y los representantes sin la
mediatización de los partidos políticos. En estos casos, la elección debe ser por sus
pares.
El artículo 2° de la ley 26.855 mantiene la cantidad y forma de elección de la
representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular. Un
representante del Poder Ejecutivo; dos senadores por la mayoría y uno por la minoría;
y dos diputados por la mayoría y uno por la minoría. En este aspecto, nuestra
representada no se agravia. Sin embargo, ello no ocurre con la representación de los
jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal, quienes pasan
a ser elegidos no ya por sus pares, sino por el voto directo de la ciudadanía.
La distinción entre los dos tipos de representación que prevé el art. 114 de la
Constitución Nacional surge también patente de los debates en el seno de la
Convención Constituyente de 1994. No debemos olvidar que, además de los métodos
de interpretación literal y sistemático de la Constitución, la Corte Suprema de Justicia
de la Nación también ha dicho que una regla de interpretación de la Ley Fundamental
es dar pleno efecto a la intención del legislador, a cuyo efecto los jueces tienen el
deber de contribuir (Fallos: 313:1232). En tal sentido, la discusión en el seno de la
Convención Constituyente puede constituir un valioso antecedente para el intérprete a
fin de determinar el alcance de las normas sancionadas (doctrina de Fallos
326:4816).
6
Sartori, Giovanni, Elementos de teoría política, Alianza, Buenos Aires, 1992, p. 225.

15
La ley 24.309 declaró la necesidad de reforma de la Constitución Nacional en
diciembre de 1993. El artículo 2° de esa ley establecía que la finalidad, el sentido y el
alcance de la reforma que habilita la ley 24.309 se expresaba en el contenido del
“Núcleo de Coincidencias Básicas” que incluía en su punto H. al Consejo de la
Magistratura.
Los convencionales presentaron más de 20 proyectos sobre el Consejo de la
Magistratura. Todo lo relativo al debate y dictamen sobre ese órgano tuvo lugar en la
la Comisión de Coincidencias Básicas. En términos generales, una inmensa mayoría
de convencionales se manifestó positivamente respecto de la creación del Consejo de
la Magistratura.
Sin embargo, había dos posturas antagónicas respecto de cómo debía abordarse la
cuestión de la composición del Consejo de la Magistratura. Por un lado, estaban
quienes pensaban que lo mejor era dejar la composición del Consejo de la
Magistratura a una ley orgánica (ver exposiciones de los convencionales Arias (p.
3247), Mestre (p. 3259) y Conesa Mones Ruiz (p. 3268)). Por el otro, estaban quienes
sostenían que lo aconsejable era que la Constitución estableciera la cantidad de
representantes o, al menos, el porcentaje que debían tener cada representación sobre
el total (ver intervenciones de los convencionales Zaffaroni (p. 3256), Cornet (pp.
3264/3265), Falbo (p. 3286), Lucero (p. 3289), Cullen (p. 3295), Winter (p. 3299) y
May Zuviría (p. 3302). Incluso, hubo una postura intermedia del convencional Ortiz
Pellegrini, quien proponía una cláusula transitoria en la Constitución que estableciera
la composición del Consejo de la Magistratura para su primera integración (p. 3298)7
.
Finalmente, se impuso la primera postura y la regulación y la composición del
Consejo de la Magistratura –que se materializó como el artículo 114 de la
Constitución de 1994—quedó para una ley especial. En forma explícita, se ponderó
positivamente el hecho de que la Constitución no estableciera rígidamente la
composición del Consejo de la Magistratura, ya que eventualmente, de acuerdo a la
experiencia en su devenir, resultaría necesario hacer algún ajuste o cambio que no
podrían hacerse si se incorporarán a la Constitución. Por el otro lado, también pesó la
falta de acuerdo entre los convencionales constituyentes sobre cuántos representantes
o porcentajes sobre el total del Consejo debían tener los representantes de los órganos
populares, de los jueces, de los abogados y los académicos y científicos8
.
7
Las citas de las páginas con la intervención de los convencionales constituyentes en el
debate en comisión corresponde a la publicación del Centro de Estudios Constitucionales y
Políticos, Ministerio de Justicia de la Nación, Obra de la Convención Nacional Constituyente
1994, La Ley, 1995, T. IV.
8
De hecho, entre el texto del punto H. del Núcleo de Coincidencias Básicas sancionado por
la ley 24.309 y el texto del art. 114 de la Constitución Nacional prácticamente no hay
diferencias.

16
Sin perjuicio de ello, los convencionales constituyentes sabían que era clave para
la independencia del Consejo de la Magistratura y del Poder Judicial la forma de
elección de los representantes de los jueces y de los abogados de la matrícula federal.
Si bien el texto del artículo 114 no recogió positivamente la forma de elección de esa
representación, los convencionales tuvieron especial cuidado para que quedara
registrada en las versiones taquigráficas cuál era la interpretación auténtica que debía
darse a esa cuestión.
En efecto, los días 11 y 12 de abril de 1994 se debatió el Consejo de la
Magistratura en la Comisión de Coincidencias Básicas –que dictaminó sobre el
Consejo de la Magistratura—. Las intervenciones de los convencionales Arias,
Auyero, Ortiz Pellegrini, Paixão, Winter y Zaffaroni en ese debate en comisión
permiten afirmar sin el menor asomo de duda que fue la intención de los
constituyentes que los representantes de los jueces fueran elegidos por los jueces;
y que los representantes de los abogados fueran elegidos por los abogados.
El convencional Zaffaroni (hoy ministro de la Corte Suprema) durante su
exposición en comisión destacó la importancia de recoger la positiva experiencia
italiana sobre funcionamiento del Consejo. Relataba la lucha en Italia para que la
representación de los jueces en el Consejo de la Magistratura no se hiciera por
jerarquías. Decía Zaffaroni que eso significó en Italia “llevar una lucha por conseguir
lo que finalmente se obtuvo y existe hoy, es decir que se pueda elegir a cualquier juez
de cualquier competencia y lo voten todos los jueces, teniendo cada juez un voto, esto
es la característica horizontalizadora que permite la representación de los jueces en
el Consejo de la Magistratura. Esta forma horizontal, no corporativa ha generado
que los jueces sean elegidos por sistema de representación proporcional. El juez
consejero italiano desempeña sus funciones cinco años, al cabo de los cinco años
tiene que volver a la función judicial, en esos cinco años no pierde contacto con las
bases, no pierde contacto con su electorado y sus necesidades son transmitidas o
actualizadas en el Consejo”9
.
Más adelante, estando en uso de la palabra el convencional Zaffaroni, se produce
un intercambio de palabras entre varios constituyentes del cual surge sin hesitación
alguna que la interpretación auténtica que debe darse al artículo 114 de la
Constitución Nacional es que los representantes de los jueces y de los abogados
de la matrícula federal deben ser elegidos por los propios jueces y abogados,
respectivamente. Por la trascendencia de este debate, se lo transcribe íntegramente a
continuación:
9
Centro de Estudios Constitucionales y Políticos, op. cit., p. 3255.

17
“SR. ZAFFARONI.- …Creo que en estos treinta y siete años pasaron
muchas cosas. Tenemos los ejemplos del desastre del Consejo en
Francia, del desarrollo italiano, del problema que se generó a partir de
1985 en España y, por ende, creemos que toda esa experiencia tenemos
que recogerla, capitalizarla y estructurar un órgano de gobierno
descorporativizante del Poder Judicial, pero estructurado
constitucionalmente. Aclaro, estructurado, pero no reglamentado porque
el tema de la reglamentación es otro problema. No creemos que tres o
cuatro renglones de la Constitución le vaya a dar un carácter
reglamentarista que, obviamente, no lo tiene.
En cuanto al segundo punto, que refiere al nombramiento de los
jueces…
Sr. PRESIDENTE.- El señor convencional Paixão le solicita una
interrupción, ¿se la concede?
Sr. ZAFFARONI.- Sí, señor Presidente.
SR. PAIXÃO.- Advierto dos preocupaciones en la exposición del señor
Zaffaroni, una por la distribución de los diversos grupos aquí
mencionados, más allá de que uno de ellos no parece resultar
satisfactorio, y otra en orden a los nombramientos de los representantes
en el Consejo de la Magistratura.
Mi pregunta apunta a este segundo punto porque donde dice
‘representantes de los jueces’ no parece fácil interpretar que sea otra cosa
que la persona elegida por los propios jueces. Me gustaría escuchar una
reflexión sobre el tema por parte del convencional en uso de la palabra a
los efectos de aclararlo porque me parece está implicada en el Consejo
de representantes la elección de los jueces entre los jueces; y algo
análogo respecto de los abogados, la elección de los abogados entre los
abogados.
SR. ZAFFARONI.- Sí, correcto, en eso estamos de acuerdo, pero habría
que establecerlo porque en cuanto a los representantes de los jueces
podría decirse en el día de mañana lo siguiente: ‘… tres representantes
de la Corte Suprema, tres de los camaristas, tres de la Primera
Instancia…’ y se recorporativiza la cosa sobre los representantes de
todas las instancias.
SR. PAIXÃO.- Simplemente, quiero señalar que a mi juicio una regla
como esa estaría desinterpretando la cláusula aquí intepretada.
SR. AUYERO.- El señor convencional Paixão ha hecho una apreciación
que encuentra, de alguna manera, coincidencias con expresiones

18
anteriormente vertidas. Nos interesa saber si la opinión de los autores del
Pacto o núcleo, porque esto, aun dicho en comisión serviría el día de
mañana para una interpretación auténtica de su espíritu.
SR. PAIXÃO.- Esta fue la interpretación con que fue insertado en el
proyecto que ahora estamos considerando y si vamos más atrás, si vamos
al Pacto que dio motivo a la ley, en este texto también fue empleado con
este espíritu. Puedo hacer un relato histórico con las interpretaciones de
terceros. La historia es esta…
SR. ARIAS.- Recogiendo las manifestaciones del doctor Paixão, yo iba a
proponer incluir “elegido por voto directo” a continuación de la
mención de los jueces de todas las instancias.
SR. ZAFFARONI.- Mi observación tiene, señor presidente, a subrayar
que dados todos los antecedentes de que disponemos y dado lo delicado
de la materia, entiendo, que tenemos que ser lo más cuidadosos en poner
todas estas características de precisión. Obviamente que entiendo que el
espíritu que habla de representantes de los jueces tienen que ser
horizontalizador, pero todos los antecedentes nos señalan que se han
desvirtuado por vía de interpretación”10
.
Más adelante, esta interpretación de que los jueces son elegidos por los jueces y
los abogados son elegidos por los abogados es ratificada por el debate entre los
convencionales Winter y Ortiz Pellegrini:
“SR. WINTER.- El otro problema que tengo y esto ha ocurrido en el
Consejo de la Magistratura es que cada uno viene de la Legislatura o de
otros sectores lo hace como representantes y entonces surge la teoría del
mandato. El Colegio de Abogados le da un mandato a sus representantes
para votar de tal o cual manera. Así, por ejemplo, en Chaco que está en
proceso la reforma de la Constitución, se intervinieron los concursos para
evitar un poco el manejo que se hacía de esto. Creo que no son
representantes, se los elige por su condición, porque se supone que son
aptos para ser jueces…
SR. ORTIZ PELLEGRINI.- Elección directa de los jueces y de los
abogados, no de los representantes de los Colegios…
SR. WINTER.- Estamos discutiendo y por lo menos queda aquí como
una interpretación auténtica…”.11
10
Ibíd. p. 3256/7.
11
Ibíd. p. 3299.

19
Enrique Paixão –quien fue el miembro informante del dictamen de mayoría junto
con Alberto García Lema en el plenario de la Convención Constituyente— volvió
sobre el tema de la “representación” en una obra colectiva publicada inmediatamente
después de sancionada la Constitución de 1994. En ese artículo, Paixão señalaba que
“el concepto legitimante de la presencia de los miembros del Consejo es la
‘representación’. Sus integrantes deben ser, pues, elegidos por los integrantes del
sector a ser representado o, en su caso, por el órgano político resultante de la
elección popular en cuyo nombre lleguen a aquel Cuerpo”12
.
Sin embargo, el art. 2° de la ley 26.855 –que modifica el artículo 2° de la ley
24.937— establece que los representantes de los jueces del Poder Judicial de la
Nación y de los abogados de la matrícula federal serán “elegidos por el pueblo de la
Nación por medio de sufragio universal”. Asimismo, los artículos 4° y 18° de la
ley 26.855 –que introduce el artículo 3 bis a la ley 24.937 (t.o. 1999) establecen que
la selección de los candidatos deben realizarse en las elecciones primarias, para lo
cual únicamente podrán postular precandidatos por los partidos políticos,
confederaciones y alianzas electorales de orden nacional.
La incompatibilidad de los artículos 2°, 4° y 18° de la ley 26.855 con el artículo
114 de la Constitución Nacional es palmaria conforme a una interpretación literal,
sistemática y auténtica. Como hemos demostrado, la Constitución distingue entre la
representación en el Consejo de la Magistratura de los órganos políticos de elección
popular, de la representación de los jueces y abogados que deben ser elegidos por su
pares.
2. El equilibrio en la composición del Consejo de la Magistratura
El art. 114 no sólo establece en forma genérica las distintas representaciones
que integran el Consejo de la Magistratura sino que, además, incluye un mandato: “el
Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio…”
entre las tres representaciones mencionadas en el apartado precedente.
El convencional Arias señaló en el debate en la Comisión de Coincidencias
Básicas que la composición del Consejo de la Magistratura suscitaba tres problemas
que debían evitarse. Por un lado, si se entregaba una mayoría a los miembros del
Poder Judicial, el riesgo del desarrollo de una corporación con espíritu de cuerpo.
Segundo, si se manejaba a través de los partidos políticos con representación en el
Congreso, surge el tema del Poder Judicial como instrumento de reparto y
12
Paixão, Enrique, “La reforma de la administración de Justicia. El Consejo de la
Magistratura”, en La reforma de la Constitución explicada por miembros de la Comisión de
Redacción, Rubinzal – Culzoni Editores, Santa Fe, 1994, p. 417/8.

20
compensaciones entre los partidos dominantes. Finalmente, el tercer problema –que
era precisamente el que se quería superar— era la absorción del órgano por el Poder
Ejecutivo13
.
A fin de que ninguno de estos tres problemas tuviera lugar, el convencional Arias
destacaba que los proyectos presentados sobre el Consejo de la Magistratura, en el
orden de 20, daban distintas composiciones, “pero en todos se compartía la idea de
lograr una presencia equilibrada, de que la designación de los magistrados no sea
privativa ni de los legisladores, ni de los miembros del Poder Ejecutivo, ni tampoco
de la propia familia judicial”14
.
El convencional Cullen señalaba que no daba ninguna seguridad dejar librada la
composición del Consejo de la Magistratura a una ley; pero consideraba que la
palabra “equilibrada” debía interpretarse en el sentido de que la representación debía
ser “igualitaria” y si no se interpretara así, debería cambiarse la palabra para que no
diera lugar a confusión15
.
Enrique Paixão, en el artículo ya citado, se refería al requisito de “equilibrio” que
debía tener la composición del Consejo de la Magistratura señalando que “la
composición numérica debe garantizar que los poderes políticos no tengan en él una
hegemonía que menoscabe la transparencia en el cumplimiento de las funciones”16
.
Sin embargo, a diferencia del convencional Cullen, Paixão interpretaba que
“equilibrio” no significa igualdad en la representación, sino solamente una situación
tal en que se cumpla el objetivo de presencia de todas las partes sin hegemonía17
.
En otras palabras, si bien entre los convencionales constituyentes no hubo
consenso si “equilibrio” era sinónimo de “igualdad” numérica entre las
representaciones de los órganos políticos de elección popular, de los jueces de todas
las instancias y de los abogados de la matrícula federal, si estaba claro que la
finalidad de la inclusión del sustantivo “equilibrio” no era otro que evitar que a través
de ley orgánica del Consejo de la Magistratura se estableciera la hegemonía de una
representación.
Esta interpretación de la norma constitucional es, por otra parte, coherente con el
significado ordinario de la palabra “equilibrio” que es definida por el Diccionario de
la Real Academia Española (22ª edición) como “estado de un cuerpo cuando fuerzas
encontradas que obran en él se compensan destruyéndose mutuamente”, “peso que es
igual a otro y lo contrarresta” y “contrapeso, contrarresto, armonía entre cosas
13
14
Ibíd. p. 3250.
15
Ibíd. p. 3295.
16
Enrique Paixão, op. cit., p. 415.
17
Ibíd., p. 417.

21
diversas”. Es el sentido que corresponde a su origen etimológico: “aequilibrium”,
formado por “aequus”, igual, y “librium”, balanza.
Asimismo, y aún más importante, la noción de equilibrio en la integración del
Consejo de la Magistratura tiene profundas raíces en el sistema republicano de
gobierno.
El Estado constitucional de derecho surge de incorporar las ideas de Justicia y de
límite y control del poder por el derecho como garantías de la libertad política. A
tal fin, las manifestaciones del poder estatal (legislación, jurisdicción y ejecución)
deben ser desempeñadas por diferentes órganos18
.
Como es sabido, esta premisa se origina en la teoría de la división de poderes
presentada por Montesquieu en El espíritu de las leyes publicado en 1748 (que
reformula ideas esbozadas por a fines del siglo XVII por John Locke). En el Libro XI
(Segunda Parte), establece que la libertad política, en relación con la Constitución, se
logra mediante el principio de la distribución de los poderes en el Estado: el poder
legislativo, que promulga las leyes para cierto tiempo o para siempre y enmienda o
deroga las existentes; el poder ejecutivo, que se ocupa de la seguridad, de los
embajadores, de disponer la guerra o la paz; y el judicial, que se ocupa de castigar los
delitos o juzgar las diferencias entre particulares. Dice Montesquieu que “cuando el
poder legislativo está unido al poder ejecutivo en la misma persona o en el mismo
cuerpo, no hay libertad porque se puede temer que el monarca o el Senado
promulguen leyes tiránicas para hacerlas cumplir tiránicamente. Tampoco hay
libertad si el poder judicial no está separado del legislativo ni del ejecutivo. Si va
unido al poder legislativo, el poder sobre la vida y la libertad de los ciudadanos sería
arbitrario, pues el juez sería al mismo tiempo el legislador. Si va unido al poder
ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un opresor. Todo estaría perdido si el
mismo hombre....ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las
resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o las diferencias entre
particulares”.19
En el esquema montesquiniano, el funcionamiento de los tres poderes debe
consistir en un sistema de pesos y contrapesos, donde se evite el abuso del poder y el
“poder frene al poder” (Cap. IV. Libro XI). Y el Poder Judicial sólo queda
políticamente neutralizado si es efectivamente independiente de los otros dos. Esta
formulación clásica de la teoría de la división de poderes se alzó como guía de los
padres fundadores americanos y de los revolucionarios franceses y fue recogida por el
derecho positivo.
18
Torres del Moral, Antonio, Estado de derecho y democracia de partidos, Universidad
Complutense de Madrid, 3ª edición, Madrid, 2010, p. 251.
19
Montesquieu, Del espíritu de las leyes, Altaya, Barcelona, 1993, Cap. VI.

22
La Declaración de Derechos del Buen Pueblo de Virginia del 12 de junio de 1776
establece en la Sección V “Que los poderes legislativo y ejecutivo del estado deben
ser independientes y distintos del judicial; que a los miembros de los dos primeros se
les debe limitar la posibilidad de abuso haciendo que sientan las cargas del pueblo y
que participen en ellas; para ello deberían, en determinados períodos, volver a la
vida civil privada, volver a ese cuerpo del que originalmente fueron sacados; y las
vacantes deberían cubrirse por medio de elecciones frecuentes, fijas y periódicas, en
las cuales todos o cualquier parte de los ex miembros, vuelvan a ser elegibles o
inelegibles, según dicten las leyes”.
El art. 30 de la Declaración de Derechos del Estado de Massachusetts de 1780 es
categórico: “En el gobierno de este Estado, el poder legislativo nunca ejercerá los
poderes ejecutivo y judicial, o uno de ellos; el ejecutivo nunca ejercerá los poderes
legislativo y judicial, o uno de ellos; el judicial nunca ejercerá los poderes legislativo
y ejecutivo, o uno de ellos; el judicial nunca ejercerá los poderes legislativo y
ejecutivo, o uno de ellos; en conclusión, será el gobierno de las leyes y no de los
hombres”.
La Constitución de Estados Unidos, atribuye a cada poder un órgano diferenciado
y dispone la separación entre ellos. Y, en ocasión de determinar clara y
satisfactoriamente los méritos de esta Constitución, Madison sostuvo
implacablemente en El Federalista XLVII que “la conservación de la libertad exige
que los tres grandes departamentos del poder sean separados y distintos.”20
El artículo 16 de la declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789 ubica el principio de división de poderes como parte fundamental de toda
Constitución: “Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no esté
asegurada ni la separación de poderes establecida, carece de Constitución”. La
Constitución francesa de 1791 repite lo expresado en la Declaración de Derechos y
prescribe la separación de poderes.
Nuestra Constitución histórica de 1853/60 también incorporó el principio de
limitación del ejercicio del poder político a través de la separación de poderes
estatales o, -como prefiere Loewenstein-, la distribución de determinadas funciones
estatales a diferentes órganos del Estado.21
En el entendimiento de que la conservación de la libertad requiere el ejercicio
separado, distinto y “equilibrado” de los diferentes poderes gubernamentales, en El
Federalista (número LI) se subraya que “cada departamento debe tener voluntad
propia y, consiguientemente, estar constituido en forma tal que los miembros de cada
20
Véase, Hamilton, A., Madison, J. y Jay, J., El Federalista, FCE, México, 4ª. reimpresión,
1987, p. 205.
21
Loewenstein, Karl, Teoría de la constitución, Ariel, Barcelona, 3ª. reimpresión 1983, p.
55.

23
uno tenga la menor participación posible en el nombramiento de los miembros de los
miembros de los demás”.22
La creación del Consejo de la Magistratura con competencias muy importantes en
el proceso de selección y remoción de jueces y en la administración del poder judicial
de la Nación y como órgano de éste, planteó al convencional constituyente el desafío
de preservar la separación de poderes.
Como muy agudamente señalaba Bidart Campos, cuando se advierte que en la
composición del Consejo hay integrantes de otros poderes (ejecutivo y Congreso), la
división de poderes anterior a la reforma de 1994 cobra un nuevo perfil, porque ya no
se trata de que órganos ajenos al poder judicial invistan alguna competencia que
significa una relación interórganos con el poder judicial (por ej., cuando antes el
juicio político de los jueces estaba a cargo de las cámaras), sino que en la
composición de un órgano perteneciente al poder judicial en la que hay una presencia
de representantes de otros órganos.23
Por eso, la noción de equilibrio es relevante, y este equilibrio quedaría roto si por
la cantidad de miembros de los órganos políticos de origen popular quedara a merced
de ellos una predominancia que neutralizara la representación de los jueces y de los
abogados24
.
Bidart Campos subrayaba que se estaba frente a un “equilibrio institucional” para
el mejor funcionamiento del poder judicial, según las competencias atribuidas al
Consejo; y como entre ellas las hay de administración, disciplinarias, de selección y
remoción de los jueces, y de reglamentación, quedaba claro ese mismo equilibrio
impide que por el número y/o el modo de designación de las representaciones
políticas la integración y el ejercicio de las competencias del Consejo queden a
merced del predominio del ejecutivo, del Congreso, o de los partidos políticos.
El art. 2° de la ley 26.855 –que modifica el artículo 2° de la ley 24.937—
establece que el Consejo de la Magistratura de la Nación estará compuesto por
diecinueve (19) miembros. De estos diecinueve miembros, tres son jueces del Poder
Judicial de la Nación, tres abogados de la matrícula federal y seis representantes de
los ámbitos académico o científico, de amplia y reconocida trayectoria en alguna de
las disciplinas universitarias reconocidas oficialmente. Tanto los jueces, abogados y
representantes de los ámbitos científicos y académicos son “elegidos por el pueblo de
la Nación por medio de sufragio universal”25
.
22
Hamilton, A., Madison, J. y Jay, J., op. cit., p. 205.
23
Bidart Campos, Germán J. Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Tomo
II-B, Ediar, Buenos Aires, 2005, p. 452/453.
24
Ibíd.
25
“Artículo 2º.- Composición. El Consejo estará integrado por diecinueve (19) miembros, de
acuerdo con la siguiente composición:

24
Además de ser inconstitucional por no respetar el concepto de representación
estamentaria, el efecto de la reforma del artículo segundo es “desequilibrar”
totalmente la integración del Consejo de la Magistratura. En efecto, todos los
integrantes del Consejo de la Magistratura pasarán a ser directa o indirectamente
elegidos por la elección popular, dejando sin representación genuina a los jueces de
todas las instancias y a los abogados de la matrícula federal.
A este respecto es importante destacar que en un reciente informe del Comité de
Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (CCPR/c/ARG/co/4,
de fecha 22 de marzo de 2013), se sostuvo que:
“10. El Comité observa con preocupación que, a pesar del principio
contenido en el artículo 114 de la Constitución respecto al equilibrio que
debe imperar en la composición del Consejo de la Magistratura, existe en
el mismo una marcada representación de los órganos políticos allegados
al Poder Ejecutivo, en detrimento de la representación de jueces y
abogados. (Artículo 2 del Pacto)
El Estado Parte debe tomar medidas con miras a hacer efectivo el
equilibrio previsto en el precepto constitucional en la composición del
Consejo de la Magistratura, evitando situaciones de control del
Ejecutivo sobre este órgano”.
Dentro de las medidas que el Estado debe adoptar para poner en vigencia en su
territorio las obligaciones que surgen del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos se encuentran —sin dudas— las sentencias judiciales. Así lo dispuso la
Corte Suprema en el caso “Ekmekdjian c/ Sofovich” de 1992 (Fallos 315:1492). La
sentencia judicial que aquí se peticiona constituirá una reparación a la flagrante
violación del Pacto, tal como lo denuncia el informe transcripto.
1. Tres (3) jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por el pueblo de la Nación por
medio de sufragio universal. Corresponderán dos (2) representantes a la lista que resulte
ganadora por simple mayoría y uno (1) a la que resulte en segundo lugar.
2. Tres (3) representantes de los abogados de la matrícula federal, elegidos por el pueblo de la
Nación por medio de sufragio universal. Corresponderán dos (2) representantes a la lista que
resulte ganadora por simple mayoría y uno (1) a la que resulte en segundo lugar.
3. Seis (6) representantes de los ámbitos académico o científico, de amplia y reconocida
trayectoria en alguna de las disciplinas universitarias reconocidas oficialmente, elegidos por
el pueblo de la Nación por medio de sufragio universal. Corresponderán cuatro (4)
representantes a la lista que resulte ganadora por simple mayoría y dos (2) a la que resulte en
segundo lugar.
4. Seis (6) legisladores. A tal efecto, los presidentes de la Cámara de Senadores y de la
Cámara de Diputados, a propuesta de los bloques parlamentarios de los partidos políticos,
designarán tres (3) legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos (2) a la mayoría y
uno (1) a la primera minoría.
5. Un (1) representante del Poder Ejecutivo.
Los miembros del Consejo prestarán juramento en el acto de su incorporación de desempeñar
debidamente el cargo por ante el presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Por cada miembro titular se elegirá un suplente, mediante igual procedimiento, para
reemplazarlo en caso de renuncia, remoción o fallecimiento”.

25
3. La integración de “otras personas del ámbito académico y científico”
La última oración del párrafo segundo del artículo 114 de la Constitución
Nacional prevé la integración de personas del ámbito académico y científico al
Consejo de la Magistratura. La norma dice textualmente:
“El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el
equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de
la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los
abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras
personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que
indique la ley” (el resaltado nos pertenece).
La integración de las personas del ámbito académico y científico a que hace
referencia la norma transcripta es menos precisa que la referencia anterior a la
integración al Consejo de la Magistratura por los representantes de los jueces de todas
las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Incluso, durante el debate en
la Comisión de Coincidencias Básicas, el convencional Zaffaroni advirtió que la
categoría era demasiado abierta y propuso cerrarla un poco o eliminarla26
.
Sin embargo, la norma en cuestión fue sancionada sin cambio alguno respecto de
lo que fuera oportunamente fijado en el punto “H” del Núcleo de Coincidencias
Básicas sancionado por la ley 24.309.
Si bien la Constitución Nacional delegó en la ya mentada ley especial fijar el
número y forma de integrar los académicos y científicos al Consejo de la
Magistratura, tampoco emitió un “cheque en blanco” al Congreso de la Nación, pues
existen ciertas limitaciones que surgen de la propia literalidad del artículo 114 y de su
interpretación sistemática.
El miembro informante del dictamen de la mayoría de la Comisión de
Coincidencias Básicas, Enrique Paixão en el artículo ya citado, expresaba que las
“personas del ámbito académico y científico” no representan, según la Constitución,
a un sector. En consecuencia, no han de ser elegidos sino designados, debiendo la ley
arbitrar cuáles serán los órganos proponentes (de docencia superior e investigación
científica) y sus órganos de designación (Cámaras del Congreso, por ejemplo)27
.
Por otra parte, el artículo 114 establece textualmente que el Consejo “será
integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el
número y la forma que indique la ley”. La inclusión del adverbio “asimismo” no es
superflua ni un giro idiomático para darle mayor elegancia a la norma, sino que tuvo
una finalidad específica que el intérprete está obligado a encontrar.
26
27
Paixão, Enrique, op. cit., p. 417/8.

26
En efecto, “asimismo” según el Diccionario de la Real Academia Española (22ª
edición), “es una afirmación de igualdad, semejanza, conformidad o relación”; o
como sinónimo de “también”, para indicar la “igualdad, semejanza, conformidad o
relación de una cosa con otra ya nombrada”.
Interpretado el adverbio “asimismo” en el texto del artículo 114, cabe concluir
que el convencional constituyente al incluir ese término quería significar que la
integración de los académicos y científicos debía procurar también el equilibrio en la
integración del Congreso de la Magistratura. En efecto, la mención de que el Consejo
de la Magistratura “será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito
académico y científico…” significa que esa integración debe guardar igualdad,
semejanza o conformidad con las condiciones que debía procurarse con la integración
de la representación de los órganos resultantes de la elección popular, de los jueces y
de los abogados de la oración anterior, es decir, procurando el equilibrio en la
integración del Consejo.
En otras palabras, la existencia de equilibrio es un límite para el legislador al
momento de establecer por ley “el número y forma” de integración de los académicos
y científicos. Bidart Campos señalaba que para aproximarnos al sentido del
“equilibrio” y superar la ambigüedad del texto constitucional se debía entender que el
equilibrio no depende solamente del número de representantes de cada sector, sino
además de quién es el designante de ellos. Agregaba que, si a las personas del
ámbito científico y académico las nombrara el Congreso o el poder ejecutivo, el
equilibrio quedaría perturbado, cosa que no ocurriría si la designación proviniera de
las universidades o de las academias nacionales28
.
El art. 2° de la ley 26.855 fija en seis (6) el número de académicos y científicos
que integran el Consejo de la Magistratura. Es decir, prácticamente un tercio (1/3) del
Consejo. En consecuencia, esta integración rompe con el equilibrio que debe procurar
la integración del Consejo de la Magistratura.
Por otra parte, el silencio guardado por el constituyente con respecto a la forma
de designación de los científicos y académicos no puede ser interpretado en el sentido
de admitir la posibilidad de que sean no ya designados, sino “elegidos” por el voto
popular. Si ella hubiera sido la intención, el constituyente lo hubiera consignado
expresamente.
Por otra parte, con la designación de académicos –así como con la elección por
sus pares de jueces y abogados- lo que los constituyentes de 1994 quisieron fue
reducir el componente político en la selección y en la remoción de magistrados (entre
28
Bidart Campos, Germán J., Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino,
Tomo II-B, Ediar, Buenos Aires, 2005, p. 452/453.

27
otras funciones confiadas al Consejo) e incorporar criterios profesionales y técnicos
destinados a preservar la idoneidad y la independencia en el Poder Judicial.
Ese objetivo sólo puede cumplirse, en el caso de los académicos, si estos poseen
altas calificaciones científicas vinculadas a las funciones que deben desempeñar en el
Consejo y si son designados por sus pares o por instituciones académicas de
excelencia. Un experto en física o en matemáticas no tiene una formación especial
para evaluar, por ejemplo, si un juez ha incurrido en mal desempeño o en alguna de
las demás causales de remoción. Puede formarse un juicio al respecto como cualquier
otro ciudadano, pero en tal supuesto su presencia en el Consejo no se justificaría por
sus lauros académicos.
Por lo tanto, si lo que le da sentido a la integración de académicos es su particular
versación sobre cuestiones jurídicas, no se entiende cómo la ponderación de esas
calidades puede surgir de una votación popular de todos los ciudadanos. De igual
forma, a nadie se le ocurriría que un profesor titular de la Universidad de Buenos
Aires (o cualquier otra universidad nacional) llegara a ese cargo por sufragio popular
en lugar de por rigurosos concursos de antecedentes y oposición.
C. Las negativas consecuencias de la reforma en la composición del Consejo
de la Magistratura y de la forma de elección de sus integrantes en el
sistema republicano, la independencia del Poder Judicial y el Estado
constitucional de derecho
El Alto Tribunal ha sostenido que es principio básico de la hermenéutica atender,
en la interpretación de las leyes, al contexto general de ellas y a los fines que las
informan (Fallos: 267:215); y que, en la interpretación de la ley no debe prescindirse
de las consecuencias que se derivan de cada criterio, pues ellas constituyen uno de los
índices más seguros para verificar su razonabilidad y su coherencia con el sistema en
que está engarzada la norma (Fallos: 324:2107). También ha dicho que la
hermenéutica de las normas constitucionales y legales no puede ser realizada por el
intérprete en un estado de indiferencia respecto del resultado, y sin tener en cuenta el
contexto social en que tal resultado fue previsto originariamente y habrá de ser
aplicado al tiempo de la emisión del fallo judicial (Fallos: 324:2153).
Como consecuencia de la reforma que aquí se impugna, los diecinueve miembros
del Consejo de la Magistratura en su nueva integración tienen como origen, directa o
indirectamente, la elección popular; y ninguno de ellos ejercerá en forma efectiva
la representación de los jueces y abogados, sino de los partidos políticos que los
postulen.
Téngase en cuenta que la boleta que contiene los candidatos al Consejo de la
Magistratura por las categorías “Juez” y “Abogado” estará adherida a la boleta

28
“sábana” de un partido político, con lo cual, es altamente probable que el votante no
repare en quién ocupa esas boletas, sino que vote al partido o a lo sumo al candidato a
diputado de su preferencia. En ese marco, de estos diecinueve miembros, el Poder
Ejecutivo se ha asegurado –de triunfar el partido gobernante en las elecciones de
octubre de 2013— trece representantes (dos diputados y dos senadores por la
mayoría; un representante del Poder Ejecutivo; dos abogados; dos jueces; y cuatro
representantes o científicos).
Más aún, en los próximos dos años el Consejo de la Magistratura contará con
veinticinco (25) integrantes (13 miembros actuales más 12 miembros a ser electos),
de los cuales al menos dieciocho (18) de ellos representan directa o indirectamente al
Frente para la Victoria. Si a ello le agregamos que el Consejo de la Magistratura
sesionará con un quórum de tan sólo diez (10) miembros (artículo 7°, ley 26.855), es
sencillo colegir que la “colonización” del Consejo por el oficialismo de turno es total.
Si se toman en cuenta, en su conjunto, las reformas introducidas por la 26.855 en
la composición del Consejo de la Magistratura de la Nación; en el sistema de elección
de los representantes de los jueces y de los abogados de la matrícula federal; en la
cantidad y forma de integración de los académicos y científicos; y en que se requiere
únicamente la mayoría absoluta del cuerpo –que está al alcance de la mano del Poder
Ejecutivo—para aprobar los concursos y remitir al Poder Ejecutivo las ternas
vinculantes de candidatos a magistrados, aplicar sanciones disciplinarias y suspender
a los jueces-, se advierte que ellas dañan irreparablemente la independencia del
Poder Judicial de la Nación, afectando así el sistema republicano de gobierno y el
Estado constitucional de derecho.
D. Violación del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos
Las modificaciones que introdujeron las normas atacadas en la integración y
composición del Consejo de la Magistratura afectan también derechos humanos
reconocidos por el Pacto Internacional de Derechos Políticos y Sociales que forma
parte de nuestro bloque de constitucionalidad. En efecto, el artículo 14.1 del Pacto
establece que “…toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las
debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido
por la ley…”. Esta norma del Pacto Internacional comprende, en consecuencia, la
obligación de sus signatarios de asegurar la existencia de una judicatura
independiente.
En el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y
Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre
de 1985, se establecieron “Principios básicos relativos a la independencia de la

29
judicatura”. Estos principios fueron confirmados por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de
13 de diciembre de 1985.
Los principios básicos fueron formulados “para ayudar a los Estados Miembros
en su tarea de garantizar y promover la independencia de la judicatura, deben ser
tenidos en cuenta y respetados por los gobiernos en el marco de la legislación y la
práctica nacionales y ser puestos en conocimiento de los jueces, los abogados, los
miembros de los poderes ejecutivo y legislativo y el público en general. Estos
principios se han elaborado teniendo presentes principalmente a los jueces
profesionales, pero se aplican igualmente, cuando sea procedente, a los jueces legos
donde éstos existan”29
.
Con relación al principio de independencia de la judicatura, este documento
aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas sostiene:
“1. La independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y
proclamada por la Constitución o la legislación del país. Todas las
instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la
independencia de la judicatura.
2. Los jueces resolverán los asuntos que conozcan con imparcialidad,
basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción
alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones
indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por
cualquier motivo.
3. La judicatura será competente en todas las cuestiones de índole
judicial y tendrá autoridad exclusiva para decidir si una cuestión que le
haya sido sometida está dentro de la competencia que le haya atribuido
la ley.
4. No se efectuarán intromisiones indebidas o injustificadas en el proceso
judicial, ni se someterán a revisión las decisiones judiciales de los
tribunales. Este principio se aplicará sin menoscabo de la vía de revisión
judicial ni de la mitigación o conmutación de las penas impuestas por la
judicatura efectuada por las autoridades administrativas de conformidad
con lo dispuesto en la ley.
5. Toda persona tendrá derecho a ser juzgada por los tribunales de
justicia ordinarios con arreglo a procedimientos legalmente establecidos.
No se crearán tribunales que no apliquen normas procesales
29
Seventh United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of
Offenders, Milan, 26 August-6 September 1985: Report prepared by the Secretariat, United
Nations Publication Sales No. E.86.IV.1, chap. I, sect. D.2, annex.

30
debidamente establecidas para sustituir la jurisdicción que corresponda
normalmente a los tribunales ordinarios. 6. El principio de la
independencia de la judicatura autoriza y obliga a la judicatura a
garantizar que el procedimiento judicial se desarrolle conforme a
derecho, así como el respeto de los derechos de las partes.
7. Cada Estado Miembro proporcionará recursos adecuados para que la
judicatura pueda desempeñar debidamente sus funciones”.
En consecuencia, el principio de independencia de la judicatura, consagrado por
el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Sociales, comprende
entonces de acuerdo a los principios aprobados por la Asamblea General de las
Naciones Unidas, la obligación del Estado argentino de garantizar la independencia
del Poder Judicial, debiendo todas las instituciones gubernamentales y de otra índole
respetar y acatar la independencia de la judicatura. Asimismo, y como consecuencia
del principio de independencia, los jueces deben resolver los asuntos que conozcan
con imparcialidad, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones,
amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera
sectores o por cualquier motivo.
Todas estas obligaciones y garantías son desconocidas por la ley 26.855, en
general, y sus artículos 2°, 4°, 18° y 30° en particular, afectan la independencia del
Poder Judicial de la Nación. En efecto, como ya hemos señalado, la ley cuestionada
por inconstitucional daña irreparablemente la independencia del Poder Judicial de la
Nación al modificar la composición delineada claramente en la Constitución Nacional
del Consejo de la Magistratura de la Nación; el sistema de elección de los
representantes de los jueces y de los abogados de la matrícula federal a través de
elecciones de los partidos políticos al igual que la integración de los académicos y
científicos; y al requerir únicamente la mayoría absoluta del cuerpo –que está al
alcance de la mano del Poder Ejecutivo—para aprobar los concursos y remitir al
Poder Ejecutivo las ternas vinculantes de candidatos a magistrados, aplicar sanciones
disciplinarias y suspender a los jueces.
Todas estas modificaciones, en su conjunto, otorgarán al Poder Ejecutivo la
mayoría absoluta en el Consejo de la Magistratura, pudiendo presionar entonces a los
jueces para fallar conforme los intereses del Poder Ejecutivo con la amenaza de
suspenderlos o requerir su remoción. En consecuencia, las normas atacadas también
son inconstitucionales por violar el art. 14 del Pacto Internacional de Derechos
Políticos y Sociales.
Cabe destacar que el referido Pacto goza de jerarquía constitucional por mandato
del art. 75 inciso 22 de la constitución Nacional y conforma con ella un todo

31
armónico denominado por la doctrina y la jurisprudencia “bloque de
constitucionalidad” y que debe ser interpretado y aplicado conjuntamente30
.
E. Síntesis
Las reformas introducidas por los artículos 2°, 4°, 18° y 30° de la ley 26.855 en la
ley 24.937 (t.o. 1999) violan la letra expresa del art. 114 CN, causan un año
irreparable a la independencia del Poder Judicial, afectando el sistema republicano y
el Estado constitucional de derecho. Ello es así porque se elimina la elección de los
consejeros en representación de los jueces y de los abogados de la matrícula federal
por sus pares, afectando la representación de esos estamentos en el Consejo.
La elección de los académicos y científicos, de los jueces y de los abogados a
través del voto popular afectará también la independencia del Consejo de la
Magistratura porque se rompe el equilibrio entre las distintas representaciones que lo
integran.
Asimismo, la elección de doce consejeros en las próximas elecciones legislativas
por el partido de Gobierno tendrá por efecto generar una nueva mayoría automática,
esta vez en el seno del Consejo de la Magistratura, perdiendo ese órgano del Poder
Judicial independencia e imparcialidad, ya que esos nuevos consejeros –más los
actuales consejeros oficialistas por el Frente para la Victoria que representan a las
Cámaras del Congreso y al Poder Ejecutivo – tendrán amplía mayoría para imponer
sus decisiones.
En efecto, al establecer la ley de reforma al Consejo de la Magistratura que la
mayoría absoluta de sus miembros puede proponer las ternas de jueces, suspenderlos
o promover su destitución, el Poder Ejecutivo podrá designar los jueces que quiera,
sin ningún tipo de oposición, y podrá también presionar a los jueces, quienes, por
temor a ser suspendidos o removidos, podrían verse obligados a fallar según los
intereses del Poder Ejecutivo y no conforme a derecho.
El propósito de la reforma de 1994, al incorporar el Consejo de la Magistratura,
fue favorecer la independencia e idoneidad de los jueces, reduciendo amplísima
discrecionalidad política respecto de su designación y remoción que existía con
anterioridad.
Si se somete las representaciones de jueces, abogados y académicos a
votación popular por parte de toda la ciudadanía, el Consejo pierde su razón de
ser. Se trataría de un nuevo órgano politizado y burocrático, sin funcionamiento
autónomo, ya que todas las decisiones las tomaría la primera minoría política, que
normalmente coincide con el partido del presidente de la Nación. La atenuación del
30
Cf. Manili, Pablo L., “El bloque de constitucionalidad”, Buenos Aires, La Ley, 2003, p.196
y ss.

32
presidencialismo, uno de los objetivos liminares de la reforma constitucional de 1994,
quedaría también en este ámbito completamente desvirtuada.
Más aún, se llegaría a una situación peor a la que dicha reforma quiso remediar.
En efecto, el juicio político previsto en el texto histórico de la Constitución requería
una mayoría calificada de dos tercios de los diputados presentes para acusar al juez
imputado y de igual mayoría de senadores para removerlo. Ese procedimiento y esa
mayoría subsisten luego de la reforma para el caso del juicio político a los miembros
de la Corte Suprema.
Pues bien, la ley impugnada exige sólo la mayoría absoluta para abrir el
procedimiento de remoción y para imponer sanciones disciplinarias a los magistrados,
así como para aprobar los concursos y remitir las ternas de candidatos al Poder
Ejecutivo (art. 6º, que establece el nuevo art. 7º, incisos 7, 15 y 16, entre otros).
Como, además, según ya se ha señalado, el insólito procedimiento electoral
contemplado favorece que la primera minoría política domine ampliamente el
Consejo, la designación y remoción de jueces dependerá exclusivamente de esa
minoría, que en la actualidad –debe resaltarse- opera como un mero apéndice del
Poder Ejecutivo.
En consecuencia, si esta ley no fuera declarada inconstitucional respecto de los
artículos que estamos cuestionando, se produciría el efecto paradojal de que la
reforma constitucional de 1994, concebida –entre otros propósitos- para atenuar el
presidencialismo y para despolitizar la designación y remoción de jueces, le habría
abierto la puerta a una intervención del titular del Poder Ejecutivo en cuestiones
judiciales inédita en nuestra historia constitucional.
Si los constituyentes hubieran imaginado que alguna vez se llegaría por medio de
una ley a un resultado exactamente opuesto al que concibieron, seguramente habrían
preferido no establecer esa innovación constitucional y mantener el sistema
puramente político de la Constitución histórica.
Pero fueron poderosas razones institucionales, vinculadas a casos de escandalosos
favoritismos políticos para designar jueces adictos o no remover a los ineptos o
corruptos, las que aconsejaron crear un órgano que permitiera contar con otras
visiones además de las políticas.
En consecuencia, la inconstitucionalidad de la ley que cuestionamos aparece de
un modo manifiesto de la simple lectura del artículo 114, C.N., y se refuerza cuando
se tienen en cuenta los antecedentes y finalidades que hemos reseñado.
Al debatirse en la Convención Constituyente el dictamen sobre el “Núcleo de
Coincidencias Básicas” –que incluía el artículo 114 de la Constitución Nacional— y
en forma previa a la votación del dictamen, el convencional Raúl Alfonsín pronunció

33
un discurso para cerrar el debate en representación del bloque de la Unión Cívica
Radical.
Le preocupaba especialmente al convencional Raúl Alfonsín que la Constitución
no era simplemente un texto, sino también una práctica compleja y, para ello,
resultaba fundamental su interpretación 31
. Alfonsín creía que la intención del
legislador era muy importante para interpretar correctamente la Ley Fundamental,
razón por la cual en dicho discurso expresó las ideas que tuvo en cuenta la Unión
Cívica Radical al apoyar el “Núcleo de Coincidencias Básicas”. De tal forma,
Alfonsín quería ser explícito respecto de los principios que debían regir la
interpretación de la Constitución reformada.
Respecto al Poder Judicial, el principio interpretativo enunciado por Alfonsín era
el siguiente:
“Toda norma que pueda implicar alguna limitación a la independencia
del Poder Judicial, a la independencia e imparcialidad de la
composición del Consejo de la Magistratura y de la independencia y de
las facultades de la Auditoría General de la Nación, aunque no
contradiga el texto que sancionamos, debe considerarse que vulnera el
espíritu de la Constitución y contradice la intención del constituyente.”
A casi veinte años de la reforma de la Constitución Nacional, las palabras de
Alfonsín tienen más vigencia que nunca. Las modificaciones a la ley orgánica del
Consejo de la Magistratura vulneran en forma palmaria no sólo la letra, sino también
el espíritu de la Constitución porque limitan la independencia e imparcialidad de la
composición del Consejo de la Magistratura.
Frente al avance del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo sobre la
independencia del Consejo de la Magistratura y de todo el Poder Judicial,
corresponde, y así lo solicitamos, que V.S. declare la inconstitucionalidad de los
artículos 2°, 4°, 18° y 30° de la ley 26.855 y, en consecuencia, declare la nulidad y
deje sin efecto la convocatoria a elecciones primarias y a elecciones generales para
elegir los académicos y científicos y los representantes de los jueces del Poder
Judicial de la Nación y de los abogados de la matrícula federal para integrar el
Consejo de la Magistratura de la Nación.
En forma subsidiaria, para el improbable caso en que V.S. no declarara la
inconstitucionalidad de los artículos que han sido impugnados, solicitamos que se
declare inconstitucional el artículo 18 de la ley 26.855 en cuanto dispone:
31
Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, Santa Fe – Paraná, T. III,
1994, p. 2682.

34
La oficialización de listas de candidatos a consejeros del Consejo de la
Magistratura para las elecciones primarias, abiertas, simultáneas y
obligatorias, y para las elecciones generales, podrá hacerse en esta
oportunidad, por cualquier partido, confederación o alianza de orden
nacional. A los fines de la adhesión de los cuerpos de boleta de la categoría
de consejeros del Consejo de la Magistratura con la de legisladores
nacionales en cada distrito, se requiere la comprobación de la existencia de
que en al menos 18 de los 24 distritos, la mencionada adhesión se realiza
exclusivamente con agrupaciones de idéntica denominación. En el resto de
los distritos, podrá adherirse mediando vínculo jurídico entre las categorías
de las listas oficializadas. La adhesión de los cuerpos de boleta del resto de
las categorías podrá realizarse mediando vínculo jurídico.
Esa previsión es inconstitucional por su manifiesta irrazonabilidad. No se inspira
en ninguna finalidad que apunte al interés general, sino lisa y llanamente en la
pretensión de obstaculizar –hasta hacer casi imposible, a los efectos prácticos- una
alianza de diversos partidos de la oposición que deseen llevar una lista común de
candidatos a consejeros de la Magistratura.
La clave de esa verdadera trampa electoral reside en la exigencia, para la adhesión
de los cuerpos de boleta de la categoría de consejeros con la de legisladores
nacionales de cada distrito, de que al menos en 18 distritos esa adhesión se realice
exclusivamente con agrupaciones de idéntica denominación.
Por lo tanto, si los partidos de oposición quieren aliarse para una lista única de
consejeros se los obliga –para que puedan “pegar” esa parte de la boleta al resto- a
formalizar idénticas alianzas para cargos legislativos en al menos 18 distritos.
Ese requisito virtualmente extingue la posibilidad de una lista única para el
Consejo, por razones políticas claramente comprensibles: es mucho más fácil ponerse
de acuerdo en confeccionar una lista de abogados, jueces y académicos con el
propósito de que el Consejo sea conducido con idoneidad y pleno respeto a la
independencia judicial, que hacerlo respecto de cargos legislativos, en los que es
natural y deseable que las divergencias ideológicas se traduzcan en listas distintas.
Por otra parte, la norma es arbitraria porque no hay razones de derecho para fijar
en 18 distritos y no en un número mayor o menor la cantidad mínima de distritos en
las que se debe concurrir con la misma denominación. Al respecto, es preciso señalar
que la arbitrariedad se agudiza si de tiene en cuenta que tal requisito no es prescripto
por el Código Electoral Nacional para la elecciones primarias y generales de
presidente y vicepresidente de la Nación.
Así, la norma se aparta de la pacífica jurisprudencia de la Cámara Nacional
Electoral de que la adhesión de boletas procede si existe “vínculo jurídico” entre las
agrupaciones políticas nacionales y de distrito (fallos CNE 2932/01, 2936/01,
3202/03, 3229/03, 3554/05 y 4212/09, entre otros); agregándose el consentimiento de
los candidatos si se trata de adhesión de boletas en las elecciones primarias (fallo
CNE 4597/2011). La irrazonabilidad salta, pues, a la vista. No sólo se establecen

35
elecciones inconstitucionales, provocando de hecho una reforma constitucional por
vía legislativa, sino que inclusive se tuercen las reglas para que esas elecciones sólo
puedan ser ganadas por el partido de gobierno, que utiliza, además, a tales fines,
todos los recursos económicos y logísticos del Estado, así como la proliferación todos
los días del año de propaganda oficialista solventada con fondos públicos.
En consecuencia, la exigencia de identificación de listas en 18 distritos es
inconstitucional por irrazonable (art. 28, C.N.) y porque afecta “el pleno ejercicio de
los derechos políticos” (art. 37, C.N.) y también la libre “competencia para la
postulación de candidatos a cargos públicos electivos” de los partidos políticos (art.
38, C.N.).
De esta forma se cierra el círculo de inconstitucionalidades, no sólo partidizando
al Consejo de la Magistratura sino también –una vez demarcado ese territorio al
margen de la Constitución- impidiendo la libre postulación, en condiciones
electoralmente competitivas, de candidatos de consenso, promovidos por su prestigio
profesional o académico y no por su adhesión ciega a un partido político.
VIII
SOLICITA URGENTE MEDIDA CAUTELAR
A. La medida cautelar solicitada
Solicitamos que en forma urgente, con carácter previo a correr traslado de la
presente demanda, e inaudita parte, V.S. dicte una medida cautelar por la que se
suspenda la convocatoria a elecciones primarias y a elecciones generales para elegir los
académicos y científicos y los representantes de los jueces y de los abogados de la
matrícula federal en el Consejo de la Magistratura de la Nación, a celebrarse el 11 de
agosto y el 27 de octubre de 2013, respectivamente, hasta tanto se dicte sentencia
definitiva firme en la presente causa.
Destacamos que en autos se encuentran reunidos los requisitos procesales para el
dictado de la medida cautelar solicitada requeridos por las normas vigentes aplicables
al presente proceso a saber: las leyes 26.571, 23.298 y el Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación (CPCCN). Al respecto, advertimos que en autos no es
aplicable de ningún modo –ni en forma directa, ni subsidiaria, ni analógica- la
recientemente sancionada y manifiestamente inconstitucional ley 26.854.
Ahora bien, para el hipotético caso que V.S. considere que la ley 26.854 es
aplicable, dejamos desde ya planteada la inconstitucionalidad de sus artículos 3.4.,
4.1., 5, 9, 10, 13, 14 y 15.
Asimismo, para el caso que V.S. considere que todos o algunos de los artículos
mencionados de la ley 26.854 son constitucionales, subsidiariamente señalamos que

36
la presente petición de medida cautelar cumple con los requisitos exigidos por la
referida ley.
Todo ello conforme las consideraciones de hecho y derecho que seguidamente
exponemos.
B. Las normas aplicables a la presente medida cautelar
Conforme ha sido señalado precedentemente, sostenemos que para evaluar la
admisibilidad y procedencia de la medida cautelar solicitada es preciso aplicar las
leyes 26.571, 23.298 y el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Ello de
conformidad a la remisión que hace el art. 3°bis de la ley 24.937 (t.o. 1999), en
cuanto establece que las leyes 23.298, 26.215, 24.012 y 26.571 resultan aplicables al
proceso electoral convocado.
No es aplicable de ningún modo –ni en forma directa, ni subsidiaria, ni
analógica- la recientemente sancionada e inconstitucional ley 26.854. Es que la
ley 26.854 se aplica sólo para las causas en las que el Estado Nacional o sus entes
descentralizados sean parte y se encuentre involucrado el derecho administrativo. Es
decir, es una ley cuyo ámbito de aplicación está acotado en función de los sujetos que
intervienen (el Estado Nacional y sus entes descentralizados) y en función de la
materia involucrada (la materia administrativa), siempre en relación con temas
patrimoniales.
Adviértase que la limitación subjetiva del ámbito de aplicación surge del propio
texto del artículo 1º de la ley 26.854 que dispone que “las pretensiones cautelares
postuladas contra toda actuación u omisión del Estado nacional o sus entes
descentralizados, o solicitadas por éstos, se rigen por las disposiciones de la presente
ley”.
A su vez, la limitación objetiva del ámbito de aplicación de la ley 26.854 al
derecho administrativo surge de su propia finalidad y de una interpretación armónica
del conjunto de nuestro ordenamiento jurídico.
En efecto, la finalidad de la ley 26.854 se encuentra claramente expresada en el
Mensaje de Elevación del proyecto de ley nº 377. En dicho Mensaje, que fue
ingresado al Senado de la Nación el 8 de abril de 2013, expresamente se afirma que si
bien el derecho administrativo tiene “autonomía”, existe un vacío legal en cuanto al
trámite de los juicios contra el Estado. Por ello se propone establecer un régimen que
“asegure previsibilidad procesal a quienes son parte en el proceso contencioso
administrativo”.
En igual sentido, una interpretación armónica del conjunto de nuestro
ordenamiento jurídico impone acotar el ámbito de la aplicación de la ley 26.854 a las
causas contencioso-administrativas, con exclusión de otras materias que no

Acción de-inconstitucionalidad---final---2013-05-27

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