Manual Curso Operaciones Emergencias

MANUAL DEL PARTICIPANTE
CURSO: “OPERACIONES DE EMERGENCIAS, NIVEL I”
Oficina Nacional de Emergencia
Ministerio del Interior y Seguridad Pública
Academia de Protección Civil.
2013
PROGRAMA PRESENCIAL EN PROTECCION CIVIL

2
Gobierno de Chile
Ministerio del Interior y Seguridad Pública
Oficina Nacional de Emergencia –ONEMI
Academia de Protección Civil
Programa Presencial en Protección Civil
Curso de Operaciones de Emergencia, Nivel I
6º Edición Revisada y Actualizada, 2013.

3
INDICE
I.-
Introducción……………………………………………………………………………………..
……………………
5
II.-
Capítulo 1: Marco Conceptual en Protección Civil……………………………..
……………………
7
1.1
Fundamentos………………………………………………………………………….
……………………
9
1.2
La Protección Civil……………………………………………………………………
……………………
10
1.3
La Evolución del Concepto de Desastres……………………………………
……………………
12
1.4
Conceptualización del Riesgo…………………………………………………..
……………………
15
1.5
La Gestión del Riesgo y la Reducción del Riesgo de Desastres……
……………………
17
1.6
El Ciclo de Manejo del Riesgo…………………………………………………..
……………………
19
1.7
El Concepto de Desarrollo dentro de la Gestión del Riesgo………..
……………………
23
1.8
Emergencias, Desastres y Catástrofes……………………………………….
……………………
26
III.-
Capítulo 2: Sistema Nacional de Protección Civil……………………………….
……………………
31
2.1
La Gestión del Riesgo en el Ámbito Nacional…………………………….
……………………
33
2.2
El Plan Nacional de Protección Civil………………………………………….
……………………
34
2.3
Sistema Nacional de Protección Civil…………………………………………
……………………
36
2.4
Accionar del Sistema Nacional de Protección Civil…………………….
……………………
37
2.5
Marco Normativo Legal del Sistema Nacional de Protección Civil
……………………
38
2.6
La Gestión Integrada en el Sistema Nacional de Protección Civil
……………………
40
2.7
Informes de Emergencia………………………………………………………….
……………………
41
2.8
Metodologías y Herramientas del Plan Nacional de Protección Civil
……………………
42
IV.-
Capítulo 3: Comité de Protección Civil y Comité de Operaciones de Emergencia
……………………
45
3.1
Fundamentos………………………………………………………………………….
……………………
47
3.2
Coordinación en los Comités de Gestión en Protección Civil………
……………………
49
3.3
Comités de Gestión en Protección Civil…………………………………….
……………………
51
3.4
Comité de Protección Civil……………………………………………………….
……………………
52
3.5
Comité de Operaciones de Emergencia…………………………………….
……………………
54
3.6
Gestión y Operación del Comité de Operaciones de Emergencia
……………………
58
3.7
Mando Técnico, de Coordinación y de Autoridad………………………
……………………
59
3.8
Funciones de un Director de Protección Civil y Emergencias
62
V.-
Capítulo 4: Metodología para la Elaboración de un Plan de Emergencia
……………………
65
4.1
Fundamentos………………………………………………………………………....
……………………
67
4.2
El Plan de Emergencia………………………………………………………………
……………………
68
4.3
Diagnóstico de Riesgos y Recursos: La Metodología AIDEP………..
……………………
71
4.4
Elaboración de un Plan de Emergencia: La Metodología ACCEDER
……………………
74
4.5
Niveles de Planificación en Emergencias…………………………………..
……………………
87
4.6
Estructura para un Plan Comunal de Emergencia……………………..
……………………
89

4
VI.-
Capítulo 5: Sistema de Evaluación de Daños y Necesidades: Plan DEDO$
……………………
93
5.1
Fundamentos…………………………………………………………………………..
……………………
95
5.2
Plan DEDO$……………………………………………………………………………..
……………………
96
5.3
Informes de Emergencia…………………………………………………………..
……………………
97
5.4
Instrumentos del Plan DEDO$…………………………………………………..
……………………
99
5.5
Flujo de la Información……………………………………………………………
……………………
101
5.6
Anexos, Sistema de Evaluación de Daños y Necesidades: Plan DEDO$
……………………
106
VII.-
Capítulo 6: Administración de Recursos de Emergencia……………………
……………………
135
6.1
Fundamentos…………………………………………………………………………..
……………………
136
6.2
Recursos………………………………………………………………………………….
……………………
137
6.3
Recursos Humanos………………………………………………………………….
……………………
138
6.4
Recursos Financieros……………………………………………………………….
……………………
139
6.5
Recursos Técnicos……………………………………………………………………
……………………
139
6.6
Recursos Materiales…………………………………………………………………
……………………
140
VIII.-
Glosario…………………………………………………………………………………………….
……………………
147
IX.-
Bibliografía……………………………………………………………………………………….
……………………
158

5
MANUAL CURSO DE OPERACIONES DE EMERGENCIAS, NIVEL I
I.- INTRODUCCIÓN
Chile es un país expuesto constantemente a amenazas de origen geológicas, a lo largo de nuestra historia, constantemente se nos recuerda que somos uno de los países con mayor sismicidad en el mundo, por lo que no estamos ajenos a la ocurrencia de desastres o incluso catástrofes como la ocurrida el 27 de Febrero del 2010. Como país, hemos tenido que afrontar diversos momentos críticos, los cuales ponen de manifiesto la necesidad de estar preparados, y de contar con un Sistema, que planifique y brinde respuesta ante las emergencias, desastres o catástrofes que puedan ocurrir.
Frente a esta realidad, es que en nuestro país, se aprueba mediante el Decreto Supremo Nº 156 del 2002, el Plan Nacional de Protección Civil. Este plan, sienta las bases técnicas y operativas que dan sustento y articulación al Sistema Nacional de Protección Civil, el cual tiene por fin último la protección de las personas, sus bienes y el medio ambiente. Este sistema, requiere de una operación coordinada, eficiente y oportuna para las labores de planificación y respuesta frente a la ocurrencia de emergencias, desastres o catástrofes.
Es importante destacar, que una de las bases del Sistema Nacional de Protección Civil, son los niveles locales, ya que es a nivel local o Municipal, en donde se requiere que la respuesta entregada, sea oportuna y eficiente, por ello la importancia de que el nivel local cuente con las herramientas y conocimientos para la gestión y coordinación de las Operaciones de Emergencias y Desastres dentro del nivel local. Se requiere entonces fortalecer y desarrollar las acciones de planificación que consideren la Reducción del Riesgo de Desastre, como también, el fortalecimiento de acciones de respuesta coordinada y oportuna frente a la ocurrencia de evento o incidente adverso.
Frente a esta necesidad, es que la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pública- ONEMI-, organismo técnico del Estado, a cargo de la coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil en Chile, mediante su Academia de Protección Civil -unidad que se encarga de realizar las capacitaciones al Sistema Nacional de Protección Civil en nuestro país- se ha propuesto como misión la implementación de un programa de capacitación presencial en Protección Civil.
El presente programa de capacitación se encuentra dividido en dos cursos, el primero de ellos, tiene por título: “Operaciones de Emergencias, Nivel I”, tiene como principal objetivo, el fortalecimiento de las capacidades de coordinación y gestión en torno al correcto y oportuno despliegue del Sistema de Protección Civil, como también de la eficaz articulación de los recursos asociados a la respuesta en Emergencias, Desastres y Catástrofes. A su vez el curso posibilita la contextualización del capacitado en torno al marco conceptual que sustenta y articula al Sistema de Protección Civil, permitiendo la incorporación de un lenguaje común utilizado en la gestión de Emergencia y Desastres.

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El segundo curso tiene por título: “Escenarios de Riesgo, Nivel II”, busca entregar contenidos que les permita a los capacitados identificar los distintos escenarios de riesgos presentes en nuestro país, con el objetivo de desarrollar e implementar acciones que tengan como base una gestión preventiva en el nivel local, apoyándose para ello en la identificación de los riesgos, tomando en consideración el análisis de las Amenazas, Vulnerabilidades y Capacidades locales.
Cada uno de estos cursos, concluye con un taller de ejercitación de los módulos de trabajo, propiciando un correcto manejo de los diversos contenidos entregados por cada curso, consolidando un conocimiento integrado tanto de las operaciones de emergencias como de el análisis de amenazas, detección de vulnerabilidades y capacidades del contexto local
Esperamos que esta instancia formativa, le permita al capacitado desarrollar y fortalecer sus capacidades de gestión, basados en la principal labor del Sistema Nacional de Protección Civil, la protección de las personas, sus bienes y el medio ambiente.

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Capítulo 1:
“Marco Conceptual en Protección Civil”

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CAPÍTULO 1: MARCO CONCEPTUAL EN PROTECCIÓN CIVIL
PRESENTACIÓN
En el presente módulo se abordará el marco conceptual que sustenta y articula de manera teórica y práctica a la protección Civil en Chile, elaborando a su vez, una visión integrada de diversos conceptos y términos que permitan comprender el contexto en donde opera el Sistema Nacional de Protección Civil.
Los principales contenidos a revisar son: concepto y breve historia de la Protección Civil, la evolución del concepto de Desastre, el concepto de evento o incidente, la conceptualización del Riesgo, amenaza, vulnerabilidad, la Gestión del Riesgo, la Reducción del Riesgo de Desastres, el concepto de Desarrollo dentro de la gestión del Riesgo, la Gestión Correctiva y Prospectiva del Riesgo de Desastres, el Concepto de Cultura Preventiva y Resiliencia, el ciclo de Manejo del Riesgo como un modelo de gestión integral y sus fases, la conceptualización de las Emergencias, Desastres y Catástrofes y sus conceptos asociados, Niveles de coordinación y Capacidad de Respuesta.
Al finalizar la revisión de estos contenidos, los participantes serán capaces de:
1. Identificar el marco conceptual utilizado en la Protección Civil de nuestro país.
2. Aplicar una terminología común en base al marco conceptual entregado durante el desarrollo del programa de capacitación, destacando la utilización de los conceptos de Riesgo, Amenaza, Vulnerabilidad, Emergencias, Desastres, Catástrofes, Ciclo de Manejo del Riesgo y Capacidad de Respuesta.
1.1.- FUNDAMENTOS
En cada una de las actividades humanas sustentadas en un método, el marco conceptual permite a distintas personas interactuar en función de un mismo objetivo, con mucha mayor eficacia, eficiencia y efectividad. En suma, permite a un grupo humano concebir cada acción en su justo contexto, relacionándose cada uno de sus integrantes a partir de una misma concepción de la realidad, desde un mismo idioma y concretar su labor desde lo general a lo específico.
En el ámbito de la protección civil –que se ejerce a partir de la conformación de redes que comparten variados recursos- este marco conceptual es clave. En la protección civil se conjugan los esfuerzos de diversos actores y organismos que a veces manejan distintos lenguajes técnicos. Asumir un lenguaje común, en virtud de una clara comprensión de su significado y características, posibilita a un equipo humano delimitar en forma concreta acciones específicas para una efectiva coordinación en función del fin último: la seguridad y protección integral de la comunidad.
La instalación de un marco conceptual y metodológico, un lenguaje y formas de proceder comunes, constituyen el primer paso para una eficaz, eficiente y efectiva gestión del riesgo.

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1.2.- LA PROTECCIÓN CIVIL
La protección civil se puede definir, en general como el sistema por el que cada país proporciona protección a las personas, sus bienes y el medio ambiente ante situaciones de emergencia, desastre o catástrofe.
Históricamente la Protección Civil tiene su origen en las conflagraciones bélicas y de manera específica en el contexto de las dos guerras mundiales.
Es así que se plantea que la protección civil nace el 12 de agosto de 1949, en el marco de la actualización del “Tratado de Ginebra: Protección a las víctimas de los conflictos armados internacionales”
Durante las décadas anteriores a la fecha existió una creciente preocupación por el desamparo en que quedaban los militares heridos en los campos de batalla. En 1864, en Suiza, 16 países firmaron el tratado de Ginebra lo que generó la conformación del “Comité Internacional de la Cruz Roja” cuya misión consistía en proporcionar la asistencia médica requerida.
Con el paso de los años, los Comités de la Cruz Roja, pasan a ocuparse también de los civiles afectados por los conflictos bélicos. Es entonces cuando en 1949, se firman los protocolos adicionales al tratado original, en uno de los cuales se define por primera vez la protección civil, su identificación y ámbito de aplicación. Señalando lo siguiente:
“Se entiende por Protección Civil el cumplimiento de algunas o de todas las tareas humanitarias que se mencionan a continuación…., destinadas a proteger a la población contra los peligros de las hostilidades y de las catástrofes y a ayudarla a recuperarse de sus efectos inmediatos, así como a facilitar las condiciones necesarias para su supervivencia”1
A partir de entonces, un triangulo equilátero azul sobre un fondo naranja debía identificar la infraestructura, el personal y el material de las distintas organizaciones nacionales de protección Civil.
1 Comité Internacional de la Cruz Roja (1996).”La Protección Civil en el Derecho Internacional Humanitario”. Recuperado de: www.icrc.org

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Si bien históricamente la Protección Civil tiene su origen en los conflictos bélicos, las organizaciones, estructuras y sistemas conformados para cumplir con su misión original, se mantuvieron por parte de los estados como instrumentos eficaces para hacer frente a otros tipos de sucesos de emergencias, desastres o catástrofes.
Actualmente a nivel internacional, la protección civil se relaciona con la gestión permanente del riesgo, es decir, con el manejo sistemático de decisiones administrativas, de organización, de capacidad técnica y de responsabilidades para la aplicación de políticas, estrategias y otras acciones para la reducción de los riesgos, con la finalidad de brindar protección de las personas sus bienes y el ambiente, pudiendo ser definida de de la siguiente manera:
“Es un Sistema, mediante el cual cada país proporciona protección a las personas, sus bienes y el ambiente, ante situaciones de emergencia, desastre y catástrofe.”2
Otra definición dada a la protección civil es la que define la Organización Internacional de Protección Civil, entendida ésta como:
“La estructura o cualquier otra entidad del estado establecida con el objetivo de prevenir desastres y mitigar los efectos de estos desastres en las personas, la propiedad y el ambiente”3.
En rasgos generales podemos concretar que la protección civil es la gestión de los servicios de emergencias de un país, extendida a todos los niveles, e involucrando a todas las partes. Así pues, son protección civil el bombero que interviene en la extinción de un incendio y el rescate de las víctimas, el sanitario que atiende a los heridos y los traslada al hospital, el policía que controla el acceso de vehículos y personas a una zona siniestrada, el operador telefónico que atendió la llamada de emergencia, y el operador de radio que la transmitió al correspondiente servicio. También son protección civil el ciudadano que avisa a los servicios de emergencias, el que con conocimientos válidos para la ocasión realiza la primera intervención hasta que llegan los servicios especializados. Incluso el que sin conocimientos ayuda en lo que se le requiera también es protección civil.
Durante los últimos años, frente a los distintos desastres y catástrofes ocurridos en los distintos países del mundo, la comunidad internacional ha consensuado la necesidad de reducir la vulnerabilidad en el periodo previo al evento o incidente (mitigación y preparación o reducción de riesgo de desastres, “RRD·) como una inversión racional de la sociedad y altamente efectiva en términos de coste-beneficio en l largo plazo.
En base a esta realidad, es que la temática de la protección civil actual, ha requerido de incorporar un enfoque integrado de política y economía, ya que estas disciplinas nos permiten evaluar de manera integral e integrada los diversos aspectos relacionados a los impactos, daños y pérdidas de
2 ONEMI. (2010). Manual Curso Coordinación de Operaciones de Emergencia. Programa de Formación en Protección Civil.
3 Organización Internacional de Defensa Civil. (2000). Framework Convention on Civil Assistance. Recuperado de: www.icdo.org

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los eventos extremos, ya sean desastres o catástrofes, proporcionando de esta manera, nuevos aportes para la reducción de riesgo de desastres en el contexto internacional actual.
Ahora bien, en nuestro país, como se profundizará en el siguiente módulo, la Protección Civil es asumida por un Sistema, que integran organismos, servicios e instituciones, tanto del sector público como del privado, incluyendo a las entidades de carácter voluntario y a la comunidad organizada, bajo la autoridad del Ministerio del Interior y Seguridad Pública y la coordinación de su organismo especializado, la Oficina Nacional de Emergencia ONEMI, a este sistema le llamamos en nuestro país: el Sistema Nacional de Protección Civil.
Nuestro sistema de protección civil, debe asumir la tarea de ir integrando e incorporando las nuevas conceptualizaciones a nivel internacional, de manera de ir avanzando en la temática de la reducción del riesgo de desastres.
1.3.- LA EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE DESASTRE
Como se ha comentado anteriormente, ha ocurrido una evolución en torno a la protección civil, pasando desde un modelo centrado principalmente en la respuesta, centrado en el caos, mando y el control del evento, hacia un modelo de gestión integral para la reducción de Riesgos de desastres, lo cual implica a su vez que ha habido un cambio en torno al concepto de desastres, incorporando una visión de continuidad, coordinación y cooperación.
A partir de lo anterior, se puede puntualizar que históricamente, el ser humano y las sociedades que componen se han preocupado en cierto grado de la gestión del riesgo en sus sistemas tecnológicos, infraestructuras urbanas y cosmología. En Perú por ejemplo, la cultura Chimú represento los impactos sociales y económicos del El Niño en enormes tapices de adobe en la ciudad costera de Chan Chan. (Informe de Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres, GAR 2011)
Se plantea que durante el siglo XIX, es cuando se comenzaron a incorporar conceptos de las placas tectónicas, lo cual gradualmente fue aceptado por la comunidad científica, y paulatinamente se comenzaron a entender las amenazas físicas de la “naturaleza”, de manera que fueron incorporadas como amenazas, con potencial de convertirse en riesgos de desastres.
Una visión complementaria a la anteriormente planteada, nos indica que las sociedades han enfrentado los desastres de diferentes maneras, principalmente de acuerdo a la forma en que éstos han sido comprendidos, y si bien existen tantas definiciones de desastres como autores que han escrito sobre ellos, es posible identificar tres grupos de definiciones, relacionadas a tres momentos de la evolución del concepto:
El Desastre como fenómeno sobrenatural: Etimológicamente la palabra desastre proviene del latín des, que significa dificultad o anomalía e indica negatividad, y de astre, que significa astro o estrella, asociados en épocas antiguas a las divinidades. El desastre es concebido entonces como producto de la voluntad divina, generalmente un castigo por el comportamiento errado del ser

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humano, frente a lo cual, la posibilidad de intervención de las comunidades se reduce a la realización de ceremonias y rituales en busca de la compasión y del perdón.
El Desastre como fenómeno natural: Con el comienzo del estudio científico de éstos, el desastre deja de ser concebido como producto de la voluntad divina y pasa a ser considerado como una expresión de la naturaleza, resulta inevitable, impredecible e impacta azarosamente a las comunidades. Frente a ello, la intervención de las comunidades enfatiza la reacción, la atención y respuesta inmediata de los afectados.
El desastre como construcción social: Sólo a partir de la segunda mitad del siglo XX, se puede observar un análisis más estructurado respecto de la relación entre los fenómenos de la naturaleza y las condiciones de vida de las personas. Particularmente en las dos últimas décadas, se ha hecho evidente que: Las características de la sociedad pueden minimizar o magnificar el impacto de un fenómeno natural. La distribución de los daños producidos en los desastres no es homogénea ni azarosa. La capacidad de recuperación de las diversas comunidades afectadas es diferente para unas u otras comunidades.
A partir de esto, surge una comprensión de las situaciones de desastre distinta a las anteriores. Los desastres hasta ahí conocidos como “naturales”, se comprenden mas bien como producto de una construcción social.
Si bien se reconoce la existencia de fenómenos naturales potencialmente peligrosos, estos constituyen más bien amenazas, de modo que un fenómeno natural no origina necesariamente un desastre. Para que éste se materialice, hace falta una comunidad propensa a sufrir daño, es decir, vulnerable.
Como se verá más adelante, la vulnerabilidad se conceptualiza como un producto social, como una condición o situación en la cual hay una propensión a sufrir daño, lo cual se va a traducir en la capacidad o no de una comunidad de anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una situación de desastre. En este sentido, la relación que se da entre amenaza y vulnerabilidad, habla más bien de una probabilidad o riesgo de ocurrencia del desastre.
A lo anterior, se le suma el concepto de capacidad, la cual es definida por la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres –UNISDR- como:
“La combinación de todas las fortalezas, los atributos y los recursos disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organización que pueden utilizarse para la consecución de los objetivos acordados”4.
4 Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres-UNISDR-.(2009). Terminología sobre la Reducción del Riesgo de Desastres.2009. UNISDR. Recuperado de:www.unisdr.org

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De este modo, la capacidad se encuentra directamente relacionada con la vulnerabilidad y la amenaza, en términos de que posibilitan o no, una mejor respuesta del sistema (comunidad, instituciones) frente a la ocurrencia de un evento o incidente con impacto negativo hacia las personas, sus bienes y el medio ambiente.
La capacidad puede incluir la infraestructura y los medios físicos, las instituciones y las habilidades de afrontamiento de la sociedad, al igual que el conocimiento humano, las destrezas y los atributos colectivos tales como las relaciones sociales, el liderazgo y la gestión. La capacidad también puede describirse como aptitud. La evaluación de las capacidades es un término para describir un proceso en el que se revisan las capacidades de un grupo en comparación con los objetivos deseados, y se identifican brechas relativas a las capacidades con el fin de tomar acciones posteriores.
Esta forma de comprender los desastres ha sido expresada y ampliamente difundida como:
Esta expresión, muestra que el riesgo de ocurrencia de desastre está dado por una relación compleja entre amenaza y vulnerabilidad.
Junto con la evolución en el modo de comprender los desastres, la Protección Civil, fue desarrollando y profundizando su modalidad de acción: Desde un modelo de administración de Caos – Mando – Control, se asume de manera progresiva en el mundo el modelo de Continuidad – Coordinación – Cooperación.
Paulatinamente se van fortaleciendo los sistemas de protección civil de las naciones, y la gestión realizada en relación a éstos, ya no se reduce a los meros preparativos y respuesta para controlar los eventos destructivos. Se comienza a instalar un enfoque preventivo e integral, que promueve la gestión permanente y la integración de recursos para evitar la ocurrencia de dichos eventos, y de ser posible, para reducir al mínimo su impacto.
Es a partir de ello que se habla de una Gestión del Riesgo de Desastres, y la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres- EIRD-, lo ha definido de la siguiente manera:
“El conjunto de decisiones administrativas, de organización y conocimientos operacionales desarrollados por sociedades y comunidades para implementar políticas, estrategias y fortalecer sus capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnológicos consecuentes. Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas estructurales y no-estructurales para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) los efectos adversos de los desastres. ”5
5 Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres - EIRD- las Américas. (s/a). Terminología: Términos principales relativos a la reducción del Riesgo de Desastres, Recuperado de: http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm
RIESGO=AMENAZA*VULNERABILIDAD
CAPACIDAD

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A nivel internacional ha existido una creciente preocupación ante esta situación. La Asamblea General de las Naciones Unidas decretó el periodo 1990 – 1999 como el Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales (DIRDN), con el propósito de promover las acciones de prevención ante estos. Más tarde se establece la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (ERID) como sucesora de la DIRDN, cuyo principal objetivo es implementar un cambio conceptual como base para el desarrollo de sociedades más seguras ante los desastres.
La iniciativa internacional ha logrado una mayor concientización acerca de la importancia de reducir el riesgo de desastres: han sido 168 los países que han adherido a la estrategia, entre ellos Chile, comprometiéndose a garantizar que la reducción del riesgo de desastres sea una prioridad nacional, utilizando el conocimiento y la educación para crear una cultura de la seguridad y protección.
En la actualidad, se esta trabajando en base al Marco de Acción de Hyogo, sucesor de la Estrategia de Yokohama, la cual fue aprobada en 1994, y se constituye como un plan de acción que ofrece una orientación para reducir los riesgos y el impacto de los desastres. El Marco de acción de Hyogo adopta las cinco prioridades siguientes:
1.- Velar por que la reducción de los riesgos de desastre constituya una prioridad nacional y local dotada de una sólida base institucional de aplicación.
2.- Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana.
3.- Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educación para crear una cultura de seguridad y de Resiliencia a todo nivel.
4.- Reducir los factores de riesgo subyacentes.
5.- Fortalecer la preparación para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta eficaz a todo nivel.
Hyogo plantea un trabajo por parte de los países que adheridos, implica una incorporación en sus políticas públicas y accionar institucional, una gestión para la Reducción del Riesgo de Desastres y en ese sentido, nuestro país a través del Sistema Nacional de Protección Civil y la Oficina Nacional de Emergencia ONEMI, han ido incorporando esta temática dentro de su accionar.
1.4.- CONCEPTUALIZACION DEL RIESGO
Como se ha comentado anteriormente el riesgo de ocurrencia de desastre esta dado por la relación entre amenaza y vulnerabilidad.
El riesgo es la probabilidad de exceder un valor específico de daños sociales, ambientales y económicos en un lugar dado y durante un tiempo de exposición determinado. El valor específico de daños se refiere a las perdidas que la comunidad esta dispuesta a asumir, y se conoce como riesgo aceptable. Esto debido a que resulta impensado concebir un sistema social absolutamente carente de riesgo, ya que se plantea que el Riesgo cero no existe.

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Como ya se ha visto, el riesgo está relacionado con la probabilidad de que un sistema sufra daño, lo que no está determinado sólo por la ocurrencia de un evento o incidente externo (amenaza), sino también por la susceptibilidad del sistema frente a este, (vulnerabilidad) esta relación propicia una visión general, en donde el riesgo puede ser visto como causa, y su efecto vendría siendo la ocurrencia de emergencias, desastres y catástrofes.
Lo anterior plantea un trabajo en el cual se considere un análisis tanto de las amenazas como de las vulnerabilidades, de manera que sea una labor integrada entre estos elementos, a su vez se debe considerar la capacidad de respuesta que una comunidad (sistema) tenga para hacer frente a los riesgos en su integralidad.
AMENAZA
La amenaza se concibe como un factor externo de riesgo, representado por la potencial ocurrencia de un suceso en un lugar específico, con una intensidad y duración determinadas, no predecible. Algunos ejemplos de amenaza son los siguientes: el desborde de un río; un derrame tóxico; un sismo, etc.
Si bien la amenaza se define como un factor externo en relación a un sistema, es necesario señalar que las amenazas pueden provenir tanto de la naturaleza como de la organización del sistema mismo, es decir, se pueden clasificar como amenazas de origen natural o como amenazas producto de la actividad humana o antrópica.
Estas últimas son las generadas en la medida que el ser humano es precursor de ciertos procesos o eventos que pueden provocar daños. Ejemplos de amenazas de origen natural son todos los procesos asociados a la dinámica geológica, geomórfica, atmosférica y oceanográfica, mientras que las explosiones, derrames de sustancias peligrosas y contaminación ambiental, constituyen ejemplos de amenazas de origen humano.
Junto con la clasificación de acuerdo al origen, las amenazas también pueden ser clasificadas de acuerdo a su forma de manifestación: De manifestación lenta: son aquellos elementos de lento desarrollo, que por su duración, extensión y severidad, terminan traduciéndose en daños materiales y/o humanos con características de emergencia, desastre o catástrofe. Se caracterizan por el daño sistemático producido por un periodo de tiempo. Por ejemplo: sequías, contaminación ambiental, desertificación, entre otras. De manifestación súbita: son aquellos eventos de desarrollo intempestivo, las más de las veces violentos generando daños materiales y humanos con características de emergencia, desastre o catástrofe. Por ejemplo: terremotos, tsunamis, entre otros.
VULNERABILIDAD
La vulnerabilidad se concibe como un factor interno de riesgo de un sistema expuesto a una amenaza, que corresponde a su disposición intrínseca a ser dañado. Algunos ejemplos de

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vulnerabilidad son los siguientes: asentamientos en la ribera de un río, inadecuada manipulación de sustancias peligrosas; construcciones no sismo resistentes en áreas sísmicas, entre otros.
La vulnerabilidad se conceptualiza como un producto social que se refiere a la propensión o susceptibilidad, derivada de la estructura y funcionamiento de un sistema social, a sufrir daño, lo cual se va a traducir en la capacidad o no de una comunidad de anticipar, sobrevivir y resistir y recuperarse del impacto de una situación de desastre.
Algunos de los factores o variables que configuran la vulnerabilidad son los siguientes: Factores geográficos y climáticos: Relacionados a condiciones intrínsecas de la zona, como por ejemplo, la erosión. Factores estructurales: Características de asentamientos humanos, construcciones y redes de servicio, acceso a medios de transporte y comunicación, entre otros. Factores económicos: Incapacidad de mantener los procesos productivos, escasez, desorganización o deficiente utilización de los recursos económicos, poca capacidad de reserva, es decir, de acumular excedentes para enfrentar los periodos de escasez. Factores socio-culturales: Características de las relaciones humanas y de sus organizaciones, participación de la comunidad, relación con las autoridades, actitud de la población y modo en que enfrenta la situación crítica.
De esta manera, el riesgo, producto de la interrelación de amenazas y vulnerabilidades es una construcción social, dinámica y cambiante, diferenciada en términos territoriales y sociales, la cual si no es abordada en mayor o en menor medida, pudiese generar la ocurrencia de emergencias, desastres u catástrofes.
1.5.- LA GESTIÓN DEL RIESGO Y LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
Como se ha mencionado anteriormente, el riesgo es el resultado entre la interacción de amenazas y vulnerabilidades, la interrelación de estos elementos como ecuación fundamental del riesgo, genera un abordaje en términos de acciones que tanto los estados, como las instituciones y sistemas debiesen abordar, a esta acción se le denomina la Gestión del Riesgo, la cual, puede ser definida como:
“El enfoque y la práctica sistemática de gestionar la incertidumbre para minimizar los daños y las pérdidas potenciales”6
Este enfoque abarca la evaluación y análisis del riesgo (interrelación e interacción entre amenazas y vulnerabilidades), como también la ejecución de estrategias y acciones específicas para controlar, reducir y transferir el riesgo.

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Esto implica que la gestión del riesgo es una labor que debiese ser incorporada en todo proceso de planificación territorial y proceso de desarrollo de los estados, de manera de reducir los impactos negativos a todo nivel frente la ocurrencia de emergencias, desastres o catástrofes. Por lo tanto implica un enfoque que incluya a todos los sectores de la sociedad, y principalmente la labor de los estados o gobiernos como garantes de la seguridad de la población y del medio ambiente.
Tal como lo plantea Allan Lavell (Lavell, 1996): “La gestión del riesgo no es solo la reducción del riesgo, sino la comprensión que en términos sociales se requiere de la participación de los diversos estratos, sectores de interés y grupos representativos de conductas y modos de vida (incluso de ideologías y de perspectivas del mundo, la vida, la religión) para comprender como se construye un riesgo social colectivo, con la concurrencia de los diversos sectores de una región, sociedad, comunidad o localidad concreta. La gestión del riesgo no es simplemente bajar la vulnerabilidad, sino la búsqueda de acuerdos sociales para soportar o utilizar productivamente los impactos, sin eliminar la obtención inmediata de beneficios”.
La gestión del riesgo como enfoque y práctica debe ser transversal a todos los procesos y actividades humanas, como eje integrador de las fases del ciclo de manejo del riesgo, el cual se analizará más adelante.
En la actualidad, la gestión del riesgo se ve complementada con la visión planteada por el término de la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD), la cual puede ser definida como:
“El concepto y la práctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo que incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la población y la propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y el mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos”7
Esto incluye la reducción del grado de exposición de las amenazas, como también la disminución de la vulnerabilidad. Se plantea que estas acciones pueden ser de orden político, técnico, social o económico. La reducción del riesgo de desastres puede revestir formas tan variadas como el asesoramiento en la definición de políticas, legislación, planes de preparación ante catástrofes, proyectos agrícolas, planes de seguros, entre otros. Este enfoque hace posible que las personas reflexionen y se esfuercen en toda la sociedad, para asegurarse que todos (desde gobiernos hasta los individuos), tomen las decisiones correctas para reducir el riesgo y los efectos de los desastres.
Como ya se ha mencionado, estas acciones deben ser cuidadosamente dirigidas, frente a lo cual surge la necesidad de adoptar o considerar diversas etapas para el manejo del riesgo, y para responder a esta necesidad se plantea el ciclo de manejo del riesgo, como herramienta fundamental del trabajo en protección civil.

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1.6.- EL CICLO DE MANEJO DEL RIESGO
La comprensión de los desastres como producto de una construcción social, sitúan el concepto de riesgo como el eje fundamental en el análisis de este tipo de situaciones, así como también en la búsqueda de esquemas de intervención, que permitan reducir la probabilidad de su ocurrencia. Esto implica desarrollar estrategias para la transformación de ciertas condiciones que subyacen al riesgo, principalmente a la vulnerabilidad.
Se ha visto que la gestión del riesgo se entiende como el esfuerzo de detección y evaluación del mismo, con el fin de prevenir su derivación en eventos destructivos, (emergencias, desastres o catástrofes), o bien, frente a los inevitables, responder minimizando las pérdidas y potenciando las capacidades de recuperación ante sus consecuencias.
Para lograr lo anterior, el ciclo de manejo del riesgo, presenta un modelo de acción, que sistematiza las acciones a implementar frente a los riesgos en diferentes instancias, en relación a la ocurrencia de un evento o incidente adverso, logrando una gestión integral del riesgo, para la efectiva reducción de la vulnerabilidad existente.
Las etapas del ciclo de manejo del riesgo, pueden ser sintetizadas en tres grandes fases: Fase de Prevención, Fase de Respuesta y Fase de Recuperación. La fase de prevención, está compuesta por tres etapas interrelacionadas: prevención propiamente tal (también llamada supresión), mitigación y preparación. La fase de recuperación, en tanto, está compuesta por dos etapas: rehabilitación y reconstrucción.

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Fase de Prevención
La prevención involucra todas aquellas actividades previas a la ocurrencia de un evento o incidente adverso, a fin de evitarlo o suprimirlo definitivamente y, de no ser posible, reducir al máximo los efectos que sobre las personas, los bienes y el ambiente pueda llegar a provocar.
Esta fase considera las etapas de prevención propiamente tal, mitigación; preparación, comprendiendo todas aquellas actividades destinadas a evitar o reducir la vulnerabilidad asociada a determinadas amenazas, y, por ende, las consecuencias adversas que se pudiesen ocasionar a partir de un evento. A su vez considera la implementación de la alerta, como medida precautoria, la cual se explicará más adelante. Prevención propiamente tal (Supresión): Son todas aquellas actividades destinadas a suprimir o evitar, en forma definitiva, que sucesos naturales o generados por la actividad humana causen daño. Por ejemplo: erradicación de viviendas de lugares de riesgo; sistema de cierre automático de válvulas para evitar escapes de sustancias químicas. Mitigación: Son todas aquellas actividades tendientes a reducir o aminorar el riesgo, reconociendo que en ocasiones es imposible evitar la ocurrencia de un evento. Por ejemplo: códigos de construcción sismo-resistente de edificios; obras de represamiento o encauzamiento de ríos; construcción de vías exclusivas para transporte de carga peligrosa. Preparación: Conjunto de medidas y acciones previas al evento o incidente destructivo, destinadas a reducir al mínimo la pérdida de vidas humanas, y otros daños, organizando las medidas y procedimientos de respuesta y rehabilitación para que éstas sean oportunas y eficaces. Por ejemplo: elaboración y ejercitación de planes de emergencia; inventario de recursos humanos y financieros; capacitación de los equipos humanos de emergencia y de la comunidad. Alerta: Resulta importante mencionar que parte de la etapa de preparación, es la Alerta. Ésta como ya se ha mencionado anteriormente, es un estado declarado de atención, con el fin de tomar precauciones específicas, debido a la probable y cercana ocurrencia de un evento incidente adverso.

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La activación del sistema de Alertas debe realizarse solamente una vez que es validado el aviso sobre la probable ocurrencia o ya registrado un evento o incidente adverso. El aviso de alerta puede provenir desde un comunicado, o bien, ser recibido por un organismo técnico competente del Sistema de Protección Civil.
A partir de la validación se movilizan de manera inmediata los recursos comunales habituales que se determinen necesarios. El que quede activado el sistema de Alerta, implica mantener atentos los recursos adicionales, por si fuese necesario activarlos
La declaración de alerta debe ser clara y comprensible; accesible, vale decir, difundida por el máximo de medios; inmediata, sin demora, puesto que cualquier retardo puede sugerir que el evento o incidente no es ni probable ni cercano, coherente, sin contradicciones, oficial y procedente de fuentes autorizadas validadas.
Se tipifican distintos tipos de alertas según gravedad e intensidad del evento o incidente ocurrido, estas se exponen a continuación: Alerta verde: se define como el estado permanente que implica la vigilancia continúa de la situación general del país para advertir con la máxima prontitud una situación de riesgo. Al advertirse una situación de riesgo que pudiera desencadenar un evento o incidente destructivo, esta Alerta Verde se proyecta al Sistema de Protección Civil como Alerta Temprana Preventiva. Alerta Temprana Preventiva: constituye un estado de reforzamiento de las condiciones de vigilancia y atención. Constituye un estado de anticipación (en los términos y condiciones factibles), a posibles situaciones de emergencia, e implica el monitoreo riguroso de las condiciones de riesgo advertidas. A su vez, implica determinar estrategias básicas para la movilización de recursos y actividades para guiar y apoyar los esfuerzos locales de administración de la situación. Alerta Amarilla: Se establece cuando una amenaza crece en extensión y severidad, que no podrá ser controlada con los recursos locales habituales, debiendo alistarse los recursos necesarios para intervenir, de acuerdo a la evolución del evento o incidente destructivo. Alerta Roja: Se establece cuando una amenaza crece en extensión y severidad, requiriéndose la movilización de todos los recursos necesarios y disponibles, para la atención y control del evento o incidente destructivo. Una alerta roja de acuerdo al tipo de evento o incidente destructivo podrá establecerse de inmediato, sin que medie previamente una alerta amarilla.
El establecimiento de una Alerta debe contemplar la extensión de esta misma, sobretodo pensando en los recursos comprometidos y el área de aplicación de una Alerta, por lo que ésta extensión se encuentra definida por la Amplitud y por la Cobertura. Amplitud: Puede abarcar a todos los servicios y organizaciones del Sistema de Protección Civil o limitarse sólo a aquellos más directamente involucrados en el evento.

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Cobertura: Factor territorial, pudiendo declararse para una o más comunas, una o más provincias, una o más regiones.
Cabe señalar, que la alerta no debe ser confundida con la alarma. La Alarma es la percepción directa o señal emitida que indica que se ha producido o iniciado un evento o incidente potencialmente destructivo, para la activación inmediata de los respectivos planes de emergencia o contingencia y corresponde más bien a la fase de respuesta del Ciclo de Manejo del Riesgo.
Fase de Respuesta
Corresponde a las actividades propias de atención y control de un evento o incidente destructivo. Estas actividades se llevan a cabo inmediatamente de iniciado u ocurrido el evento o incidente, y tienen por objetivo salvar vidas, reducir el impacto en la comunidad afectada y disminuir las pérdidas. Ejemplos de acciones de respuesta son la búsqueda y rescate, asistencia médica, evacuación.
Fase de Recuperación
Son las actividades destinadas a recuperar, en una primera etapa las condiciones básicas de vida, como también, en una segunda etapa volver al estado de desarrollo previo y, si es posible, superar ese nivel. Considera las etapas de Rehabilitación y Reconstrucción. Rehabilitación: Corresponde al período de transición comprendido entre la culminación de las acciones de respuesta o control y el inicio de las acciones de reconstrucción. La Rehabilitación consiste en la recuperación, en el corto plazo, de los servicios básicos e inicio de la reparación del daño físico, social y económico. Apunta a proveer a las comunidades afectadas al menos, seis elementos sustantivos: alimento, agua, abrigo, luz, refugio y comunicación.
Reconstrucción: Consiste en la reparación y/o reemplazo, a mediano y largo plazo, de la infraestructura dañada y, en la restauración y/o perfeccionamiento de los sistemas de producción. Por ejemplo: construcción de viviendas y edificios públicos; reparación de carreteras y aeropuertos; recuperación agrícola; pavimentación de carreteras; reordenamiento de la comunidad y del ambiente físico.
Existe una estrecha interdependencia entre las actividades de cada etapa y de cada fase. Por un lado, esta situación dificulta delimitar con exactitud cuándo una actividad corresponde a una etapa o a otra, de allí que el modelo final sea un ciclo. Por otro, implica que la gestión realizada en una etapa, debe ser realizada pensando en las etapas siguientes, en especialmente, pensando en la prevención. De este modo las decisiones en la etapa de respuesta deben promover una rehabilitación rápida; o bien, la reconstrucción debe ser diseñada con un enfoque preventivo. De hecho, el ciclo se conforma por sí solo frente a cada reconstrucción emprendida con enfoque preventivo, con el fin de evitar que éste vuelva a registrarse y, de no ser ello posible, al registrarse, el impacto sea mucho menor.

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Ahora bien, todas las gestiones que se puedan desarrollar en cada una de las etapas, llevan integrado el concepto de Desarrollo, entendido como el aumento acumulativo, durable y sostenible en cantidad y calidad de bienes, servicios y recursos de una comunidad, unido a cambios sociales, en función de una mejor seguridad y calidad de la vida, sin comprometer los recursos de las generaciones futuras.
De esta manera, el Ciclo de Manejo del Riesgo, proporciona una orientación acerca de cómo intervenir el riesgo, propicia una gestión iniciada en la prevención, pero si ello no es posible, también advierte como oportuna la gestión iniciada a partir del evento o incidente destructivo o de la reconstrucción.
1.7.- EL CONCEPTO DE DESARROLLO DENTRO DE LA GESTIÓN DEL RIESGO
Cuando nos referimos al desarrollo dentro de la gestión del riesgo, necesariamente tenemos que referirnos nuevamente al concepto de amenaza, entendida esta como un factor externo de riesgo, representado por la potencial ocurrencia de un suceso de origen natural o generado por la actividad humana, que puede manifestarse en un lugar específico, con una intensidad y duración determinada. Relacionado a este punto, cabe destacar que podemos encontrar amenazas que remiten al ámbito más social del ser humano, como son las industrias, transporte, actividades agrícolas, mineras y pesqueras, localización de asentamientos humanos, crecimiento urbano, calidad de la administración y gestión pública, infraestructura existente, etc., los que en términos generales constituyen manifestaciones del proceso productivo de las sociedades.
Estas manifestaciones del proceso productivo pueden expresarse de dos modos, por un lado, un proceso o elemento de desarrollo puede pasar a convertirse en un factor externo de riesgo, vale decir una amenaza particular, por otro lado, estos mismos procesos o elementos también se manifiestan como elementos o condiciones de vulnerabilidad para la sociedad en general.
En términos muy sencillos, esta relación puede graficarse de manera directa con un ejemplo: Si en una determinada zona existe un volcán activo y en su entorno un asentamiento poblacional, se está en frente a una zona de riesgo: la amenaza es el volcán y la vulnerabilidad son las personas y sus bienes. Si no existen personas, ni bienes, el volcán deja de ser una amenaza, siendo sólo un fenómeno de la naturaleza. Por lo tanto, no hay riesgo volcánico en esa zona específica, pues se ha eliminado el factor de vulnerabilidad.
Desde esta perspectiva, es clave tener en cuenta que frente a las dinámicas propias de la naturaleza, la gestión del riesgo es mucho más factible desde el manejo de la vulnerabilidad, para evitar o mitigar la ocurrencia de emergencias, desastres o catástrofes.
Siempre, y en todo contexto y actividad humana, confluyen determinados factores de amenaza y vulnerabilidad, tal vez en su mayoría controlables con una gestión profunda y sostenida, pero no eliminables en su totalidad. En relación a esto y teniendo en cuenta el mismo ejemplo anterior sobre el volcán, cuando se traslada a la población, se elimina la condición de vulnerabilidad frente

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al volcán activo, pero la población puede igualmente recibir la influencia de otros factores de amenaza o del mismo volcán, pero en un grado mucho menor.
Es por este motivo que hoy en el mundo se plantea de manera racional la reducción del riesgo como área formal de la gestión, particularmente en función de la reducción de la vulnerabilidad humana.
Es aquí donde se requiere de un enfoque más moderno de la gestión en Protección Civil, centrando su preocupación fundamental en que el proceso de desarrollo al que esta abocada la sociedad, se vaya cumpliendo bajo nítidas y efectivas condiciones de protección y seguridad integral para las personas, sus bienes y el medio ambiente. Ello sin duda, otorga efectivas condiciones de sustentabilidad a este proceso de desarrollo, donde el manejo de las vulnerabilidades pasa a ser el cimiento de la gestión de riesgos.
La existencia de condiciones de riesgo en las distintas naciones del mundo, es reflejo de determinadas opciones de desarrollo, las más de las cuales no ha logrado incorporar adecuadamente equilibrios de relación y equidad entre los seres humanos y la naturaleza, lo que ha dado lugar a un incremento de la vulnerabilidad de la sociedad frente a los cambios de su entorno.
Es así, que el concepto de desarrollo toma vital relevancia dentro de este contexto de la gestión de riesgos, para destacar su importancia, se utilizará el concepto de desarrollo empleado por el Programa de Capacitación y Asistencia Técnica de USAID/OFDA para la América Latina:
“Desarrollo es el aumento acumulativo y durable de cantidad y calidad de bienes, servicios y recursos de una comunidad, unido a cambios sociales, tendiente a mejorar la seguridad y calidad de la vida humana, sin comprometer los recursos de las generaciones futuras”8
Complementando la definición anterior de desarrollo, se plantea en la actualidad el concepto de desarrollo sostenible, entendido este como:
“Un Proceso de transformaciones naturales, económicas, sociales, culturales e institucionales, que tienen por objeto asegurar el mejoramiento de las condiciones de vida del ser humano, la protección de bienes y prestación de servicios, sin deteriorar el ambiente natural ni comprometer las bases de un desarrollo similar para las futuras generaciones”.9
8 Sarmiento J.P. El Desafío de la Gestión de Riesgos como Estrategia de Intervención Multisectorial y Participativa al Servicio del Desarrollo.
9 Lavell, Allan. (s/a). Sobre la Gestión del Riesgo: Apuntes Hacia una Definición.

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En base a las descripciones mencionadas anteriormente acerca del desarrollo, cabe destacar el concepto que se contextualiza en torno a la gestión del riesgo como parte fundamental del desarrollo sostenible, esta última se puntualiza como:
“La gestión de riesgo es un componente esencial e integral de desarrollo humano sostenible, en el marco de una agenda universal que busca incrementar el bienestar de las mayorías”10
Cabe destacar que la gestión del riesgo debe estar centrada en el trabajo sobre las amenazas, sobretodo a las amenazas que remiten al ámbito más social del ser humano, las cuales se constituyen manifestaciones del proceso productivo (industrias, transporte, actividades agrícolas, mineras y pesqueras, localización de asentamientos humanos, entre otras.) las cuales pueden expresarse de dos modos:
 Como un proceso o elemento de desarrollo puede pasar a convertirse en un factor externo de riesgo, vale decir una amenaza particular
 Se pueden manifestar como elementos o condiciones de vulnerabilidad para la sociedad en general.
Es clave tener en cuenta que frente a las dinámicas propias de la naturaleza, la gestión del riesgo es mucho más factible desde el manejo de la vulnerabilidad, para evitar o mitigar la ocurrencia de emergencias, desastres o catástrofes.
En torno a lo anteriormente señalado es que actualmente se han incorporados dos enfoques que tienden a propiciar un trabajo integral en la gestión del riesgo:
Uno se encuentra centrado en la Gestión Correctiva o Compensatoria: la cual se entiende por ser aquella acción que pretende reducir los niveles existentes de riesgo, revirtiendo procesos negativos consolidados en el tiempo o interviniendo en la vulnerabilidad, que por lo general requieren de una alta inversión económica. Ejemplo de aquello sería el traslado de una comunidad en riesgo, la reconstrucción de edificaciones vulnerables y la recuperación de cuencas degradadas, entre otros.
10 Sarmiento J.P. El Desafío de la Gestión de Riesgos como Estrategia de Intervención Multisectorial y Participativa al Servicio del Desarrollo. (Pagina 16)

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Sumando a la anterior se encuentra la Gestión Prospectiva: definida por ser aquella acción que busca evitar y controlar el riesgo dentro del desarrollo económico y territorial de una comunidad o estado. Requieren de un alto grado de conciencia, preocupación y compromiso con la reducción del riesgo. Ejemplo de aquello seria la normativa sobre el uso del suelo urbano y rural, el uso de materiales y métodos de construcción seguros, la reforma de malla curricular escolar, y los usos productivos alternativos para terrenos peligrosos, entre otros.
En definitiva, estos enfoques que se encuentran contextualizados a los desafíos actuales de la gestión de riesgos, que buscan por un lado, incrementar las capacidades de resiliencia de las comunidades y generar un cultura preventiva. Y por otro lado, buscan generar un cambio de conciencia de la población, las instituciones y autoridades, en torno a la importancia que toma la gestión de riesgos, al ser incorporada en las políticas públicas, como parte de un trabajo integral que se direcciona hacia un desarrollo sostenible real, lo cual implica un esfuerzo, como ya se ha mencionado, de todos los actores involucrados en la sociedad.
Cabe destacar que por Resiliencia se entiende como la capacidad de “resistir” o de “resurgir” de un choque, contextualizada en el grado en que una comunidad cuenta con los recursos necesarios y es capaz de organizarse tanto antes como durante los momentos apremiantes. A su vez refiere a la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad, expuestos a una amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la preservación y la restauración de sus estructuras y funciones básicas.
Sumado a lo anterior, se entiende por cultura preventiva como la toma de conciencia por parte de las autoridades, de los organismos que trabajan en el plano de las emergencias, y de los ciudadanos como clave del éxito para enfrentar el impacto de los procesos naturales o aquellos que pueden ser provocados por el hombre, logrando una cultura de prevención y mitigación.
1.8.- EMERGENCIAS, DESASTRES Y CATÁSTROFES
Cuando se habla de situaciones de emergencia, desastres y catástrofes, en general se está hablando de eventos adversos o destructivos. Estos últimos se definen como alteraciones intensas en las personas, los bienes y el medio ambiente – causadas por un suceso natural o generado por la actividad humana – que pueden exceder o no la capacidad de respuesta del sistema afectado.
La capacidad de respuesta es la acción de articular y gestionar los recursos humanos, materiales, técnicos y financieros, con que cuenta una comunidad en un territorio determinado, de acuerdo a lo establecido en un plan de emergencia o respuesta ante situaciones de emergencia o desastre.
La capacidad de respuesta de un sistema o comunidad frente a un evento o incidente adverso, es fundamental para determinar si, este último se constituye o se identifica como emergencia, desastre o catástrofe.
Un Evento o Incidente es definido como un acontecimiento, ya sea de origen natural o producto de la acción humana, que requiere de una respuesta para proteger la vida, los bienes y el medio

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ambiente. Que un evento o un incidente derive en una emergencia, desastre o catástrofe, depende de la capacidad de respuesta de la comunidad afectada. Los eventos o incidentes pueden contemplar; incendios forestales y estructurales, inundaciones, derrames con materiales peligrosos, accidentes nucleares, accidentes de aeronaves, sismos y tsunamis y otros eventos que requieren de una respuesta de emergencia
A continuación se presentan las definiciones operativas de las emergencias, desastres y catástrofes:
Para una mejor comprensión a continuación se señalan, las definiciones operativas utilizadas en protección civil para los conceptos mencionados de Emergencias, Desastres y Catástrofes. Emergencia: Es un evento o incidente causado por la naturaleza o por la actividad humana que produce una alteración en un sistema, la cual no excede o supera su capacidad de respuesta Desastre:Es una interrupción grave del funcionamiento de una comunidad o sociedad que puede causar pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales generalizadas, que exceden la capacidad respuesta utilizando los propios recursos. Catástrofe:Es una situación de una alteración tal que resultan insuficientes los medios y recursos del nivel nacional, siendo requerido el aporte de la comunidad internacional.
Esto implica que sólo una evaluación objetivada de los daños registrados y de las necesidades producidas, permite establecer si la capacidad de respuesta de la comunidad afectada ha sido superada o no, determinándose si se está frente a una emergencia, un desastre o una catástrofe.
En busca de una comprensión y entendimiento acerca de las emergencias, desastres y catástrofes, nos encontramos con conceptos asociados que permiten medir objetivamente el daño causado por estos fenómenos. Daños: Corresponde a los perjuicios o efectos nocivos cuantificables, ocasionados por la emergencia. Lo anterior puede constatar en efectos en la propia comunidad (lesionados, heridos, muertos), en la infraestructura (caída de murallas u otros daños), comunicaciones (suspensión del servicio telefónico, suspensión del tránsito, entre otros). Impactos: Corresponde a los cambios o modificaciones que, a partir del evento o incidente adverso, se producen en las condiciones de vida de las personas, en sus interacciones habituales, en su entorno, en su habitabilidad, en su lugar de trabajo, en su estado psicológico, vale decir, son los desequilibrios que se producen en su habitualidad. Estos, no siempre pueden ser cuantificados. Necesidades: Este aspecto apunta directamente a satisfacer las demandas de las personas de acuerdo a la situación creada. Pueden generarse necesidades de primeros auxilios, albergues, habilitación de rutas alternativas, rescate, traslado a centros asistenciales, entre otros. La prioridad debe centrarse en las necesidades básicas de vida de las personas: techo, alimentación, luz, agua y abrigo.

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Pérdidas: Concepto asociado a un flujo económico negativo, percibido tras el evento o incidente adverso que se mantiene por un periodo de tiempo, se relaciona al concepto de daño, ya que estos necesitan ser cuantificados, se realiza mediante:
o Medición del factor económico disminuido o afectado en torno a: Ingresos económicos perdidos, producción no realizada, reducción del empleo, déficits presupuestarios asociados a la emergencia post desastre, altos gastos de recuperación y reconstrucción, así como los ingresos fiscales disminuidos.
o Pérdidas de vidas humanas y lesiones provocadas por los eventos adversos,
o Pérdidas en términos sociales y comunitarios, generando una ruptura en los lazos sociales, afectando la estructura familiar y comunitaria.
Respecto de la coordinación en torno al evento, o en efecto si éste se convierte en emergencia, desastre o catástrofe, surge la necesidad de aclarar el concepto de manejo de evento y manejo de la emergencia la cual se presenta a continuación:
Manejo del Evento o Incidente: este implica la tipificación del evento, (si es un evento o incidente destructivo producto de un sismo por ejemplo) la aplicación de procedimientos específicos de contención, control y extinción por parte de los organismos especializados, (como en el caso de CONAF para el manejo de incendios forestales) la aplicación de planes de contingencia específicos. A su vez se debe monitorear el estado de situación del evento, evaluando y analizando la capacidad de respuesta respecto a los recursos involucrados, se debe a su vez definir los nuevos cursos de acción si fuese procedente acorde al control o avance del evento, y el establecimiento de las zonas de gestión operativas y otras acciones que permitan un correcto y efectivo manejo de la situación.
Manejo de la Emergencia: corresponde al desarrollo de una gestión integral que involucra: el control del evento, sus impactos en la población, bienes y entorno, el establecimiento de alertas, la evacuación, la coordinación y movilidad de recursos, la evaluación de daños y necesidades y la permanente información a la autoridad superior y a la comunidad, entre muchas otras acciones.
De acuerdo a lo anterior, un mismo evento o incidente adverso puede constituir una emergencia para un sistema y desastre para otro. Por otro lado, lo que para un sub sistema como el nivel local puede constituir un desastre, debido a que superó su capacidad de respuesta, para el macro sistema como el nivel nacional puede constituir una emergencia.
La capacidad de respuesta en relación a los daños, las pérdidas y el impacto, son los únicos factores objetivos que permiten determinar, en el mínimo tiempo posible, la dimensión de un evento, con el fin de priorizar y disponer las acciones más efectivas para el control de la situación.
Para una mayor claridad en la delimitación entre situaciones de emergencias, desastres o catástrofes, se han establecido cuatro niveles, en relación a la capacidad de respuesta:

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Nivel I: Situación que es atendida con recursos locales habitualmente disponibles para emergencias en un territorio en particular. Por ejemplo: el rompimiento de una matriz de agua es atendido por el servicio de emergencia propio de la empresa de agua potable respectiva; el incendio de una o dos viviendas es combatido por la Compañía de Bomberos del sector y Carabineros de la Tenencia local estable un perímetro de seguridad en el área del siniestro.
Nivel II: Situación que es atendida con recursos locales adicionales o reforzados, dispuestos para emergencias, sin exceder su capacidad. Normalmente se establece una coordinación a nivel comunal. Por ejemplo: ante el rompimiento de una matriz de agua potable cuya reparación tardará algunos días, el Municipio debe contratar camiones aljibes en la misma localidad, para abastecer a la población.
Nivel III: Situación que sobrepasa la capacidad local de respuesta. Se establece una coordinación a nivel provincial o regional. Por ejemplo: para el combate de un incendio forestal de grandes proporciones, se solicita apoyo a la Intendencia Regional para coordinar operativos (Bomberos, CONAF, entre otros.) y para la contratación de aviones cisterna.
Nivel IV: Situación que sobrepasa la capacidad regional, requiriéndose el apoyo de recursos dispuestos y/o coordinados por el nivel nacional. Por ejemplo: terremoto, cuyos efectos sobrepasan siempre la capacidad regional de respuesta, ante lo cual se debe establecer una coordinación superior para las operaciones multisectoriales que permitan superar la situación.
Generalmente, los eventos destructivos de los niveles I y II se asocian con el concepto de emergencia y los niveles III y IV con el concepto de desastre, cabe destacar que respecto al nivel IV también esta pudiese ser catalogada como catástrofe.
Como parte del proceso de respuesta frente a las emergencias, desastres o catástrofes, en nuestro país, el Sistema Nacional de Protección Civil, implementa el sistema nacional de alertas, que ante la presencia o la posible ocurrencia de una emergencia o desastre, se ponen en sobre aviso mediante una señal de alerta, la que determina una acción conjunta, bajo una coordinación superior orientada por los principio de ayuda mutua y uso escalonado de los recursos.

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Capítulo 2:
“Sistema Nacional de Protección Civil”

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CAPÍTULO 2: SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL
PRESENTACIÓN
En el presente módulo se abordará la manera en que se compone y la forma en que funciona y opera el Sistema Nacional de Protección Civil, el cual se articula en nuestro país, bajo el marco normativo/legal plasmado en el Plan Nacional de Protección Civil, DS Nº 156 del 12 de Marzo del 2002. Este Plan, se constituye como un instrumento indicativo de un método de gestión integral para cada una de las fases y etapas del ciclo de manejo del riesgo.
Los principales contenidos a revisar son: la Gestión del Riesgo en el ámbito Nacional, el Plan Nacional de Protección Civil, el Sistema Nacional de Protección Civil, el accionar del Sistema Nacional de Protección Civil, la coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil, el organigrama del Sistema Nacional de Protección Civil, el marco normativo legal del Sistema Nacional de Protección Civil, la gestión Integrada en Protección Civil, los roles y funciones del Sistema Nacional de Protección Civil, los informes de Emergencia, las herramientas del Plan Nacional: AIDEP, ACCEDER, Plan DEDO$, los instrumentos que constituyen el Plan DEDO$.
Al finalizar la revisión de estos contenidos, los participantes serán capaces de:
1. Identificar el contexto Nacional en donde se enmarca y estructura el Sistema Nacional de Protección Civil, según lo estipulado en los contenidos del presente módulo.
2. Indicar la manera en que se estructura y funciona el Sistema Nacional de Protección Civil, tomando en consideración los contenidos entregados en el presente módulo.
3. Identificar los roles y funciones a realizar dentro del Sistema, acorde a los contenidos revisados en el presente módulo.
4. Identificar las metodologías y herramientas del Plan Nacional de Protección Civil, en base a los conceptos abordados en el presente módulo.
2.1.- LA GESTIÓN DEL RIESGO EN EL ÁMBITO NACIONAL
Las situaciones de desastre en Chile, a lo largo de su historia, han sido recurrentes. Las características geofísicas del territorio, es decir, la gran cantidad de volcanes, la extensa zona costera, la ubicación sobre una de las áreas más sísmicas del planeta, entre otras, hacen que nuestro país esté permanentemente expuesto a situaciones de riesgo.
El manejo sistemático de este tipo de situaciones, encuentra su fundamento en La Constitución Política de la República de Chile en su Art. 1º, Cap. I., la cual dispone que:
“Es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar protección a la población y a la familia...”.11
11 Biblioteca del Congreso Nacional. (2003). Constitución Política de la República de Chile, texto actualizado al 07 de Mayo del 2003.Recuperado de: www.bcn.cl

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Es entonces deber del Estado, ejercer la función de protección a las personas, sus bienes y el ambiente frente al riesgo, función denominada como ya se ha revisado, Protección Civil.
Para la implementación de acciones relacionadas a ejercer dicha función, se han asignado competencias y otorgado facultades a diversos órganos de la Administración del Estado, mediante disposiciones legales dictadas en diferentes épocas.
En el contexto de la destrucción provocada a partir de los terremotos de Valdivia en 1960 y de Valparaíso en 1965, surgió la necesidad de contar con una legislación que permitiera tomar las medidas necesarias frente a este tipo de situaciones, lo que motivó y dio inicio a la generación de normas, programas y políticas públicas en materia de desastres, hasta que se consideró la necesidad de crear un organismo especializado en la planificación y coordinación de recursos y acciones destinados a prevenir o solucionar los problemas derivados de éstas.
Así, en 1974 mediante el D.L. N° 369, se creó la Oficina Nacional de Emergencia –ONEMI, como servicio de carácter público, centralizado y dependiente del Ministerio del Interior. ONEMI constituye el organismo articulador y referente de las políticas públicas en materia de Protección Civil y Gestión del Riesgo de desastres. Tiene la misión de planificar, articular, impulsar y ejecutar acciones de prevención, respuesta y recuperación frente a situaciones de riesgo.
Ahora bien, el marco conceptual y metodológico que sustenta el modelo de gestión del riesgo en Chile, se plasma en el documento llamado Plan Nacional de Protección Civil, promulgado como Decreto Supremo N° 156 el 12 de Marzo de 2002 y publicado en el Diario Oficial N° 37.282 de 13 de Junio del mismo año.
En éste, se entiende la Protección Civil como la protección a las personas, sus bienes y el ambiente, lo que se lleva a cabo a través de la Gestión del Riesgo, es decir, “la detección y dimensionamiento de riesgos, para prevenir su degeneración en eventos destructivos, o bien, frente a los inevitables, responder minimizando las pérdidas y acrecentando las capacidades de recuperación ante sus efectos”.
2.2.- EL PLAN NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL
Como se ha mencionado anteriormente, el Plan Nacional de Protección Civil otorga el marco conceptual y metodológico para la gestión de riesgos en nuestro país, el cual es aplicable paso a paso, de acuerdo a las realidades específicas de distintas áreas geográficas.
A su vez, se constituye como una estrategia de planificación multisectorial de protección civil, destinada al desarrollo de acciones permanentes, para la prevención y atención de emergencias, desastres o catástrofes en el país, a partir de una visión integral de manejo de riesgos como factor de sustentabilidad del desarrollo.
El Plan Nacional de Protección Civil, como modelo de gestión, constituye: Un marco de acción global para abordar de manera sistémica las distintas etapas del ciclo del riesgo.

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Una base de estructuración para las coordinaciones entre los distintos sectores y actores. Una guía para la delimitación de responsabilidades tanto políticas, legales, científicas, técnicas, como también operativas del Sistema Nacional de Protección Civil, en cada una de las etapas del ciclo del manejo del riesgo. Un marco nacional de gestión en Protección Civil que, bajo una perspectiva de administración descentralizada, sirva de base estructurada para las planificaciones regionales, provinciales y comunales, según las respectivas realidades de riesgos y recursos. Una conjunción de herramientas para la normalización de los elementos básicos a considerar en un Plan de Respuesta ante emergencias, desastres o catástrofes.
En suma, el Plan Nacional responde a una evolución del mundo frente al fenómeno del desastre, en donde se ha ido imponiendo una visión preventiva, desde un enfoque más integral, denominado “Gestión para la Reducción del Riesgo de Desastres, RRD”, y se basa en un enfoque sistémico,- El cual opera en base a los conceptos de la Protección Civil de Coordinación, Cooperación y Continuidad-. Que se encuentra dado por la relación establecida entre las distintas variables de Riesgo a abordar, los métodos y herramientas dispuestas para la gestión y la estructura organizacional de soporte.
Lo anterior implica, que el Plan Nacional de Protección Civil da respuesta y se adecúa al ciclo metodológico para el manejo de riesgos, utilizando metodologías específicas de gestión. A su vez conlleva un ordenamiento que otorga institucionalidad al Sistema Nacional de Protección Civil, estructurándolo de acuerdo a la organización administrativa del país.
A continuación se analizará en detalle como se compone y articula dinámicamente este Sistema Nacional de Protección Civil.
Sistema Nacional Protección Civil
Coordinación
Cooperación
Continuidad

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2.3.- SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL
La Protección Civil es asumida en Chile por un Sistema que integran las autoridades y servicios públicos y privados, el mundo de la ciencia y la tecnología y la comunidad organizada, bajo la responsabilidad del Ministerio del Interior y Seguridad Pública y de la coordinación de su organismo especializado, la Oficina Nacional de Emergencia, ONEMI, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.
Cabe destacar que dentro del marco normativo legal vigente, en donde por medio del D.L. Nº 369, de 1974, que crea la Oficina Nacional de Emergencia, se pone de manifiesto el rol coordinador de la ONEMI del Sistema Nacional de Protección Civil.
En este Sistema, todos sus integrantes mantienen su propia estructura y tienen plena libertad para adecuar su organización, con el objetivo de lograr máxima eficiencia en el cumplimiento de sus tareas preventivas, de respuesta y rehabilitación en relación a la ocurrencia de un evento o incidente destructivo, concurriendo cada uno con sus recursos humanos especializados en forma coordinada según corresponda, ya sea por mandato, capacidad, competencia, interés o vocación, pueden aportar a la gestión de emergencias.
De esta manera, el Sistema de Protección Civil es la organización de diversos organismos que comparten la meta de contribuir a la seguridad de las personas sus bienes y el medio ambiente. Dada la envergadura de esta tarea, se coordinan los recursos humanos, económicos y técnicos y se establecen protocolos de coordinación.
El funcionamiento del Sistema Nacional de Protección Civil, se basa en dos principios básicos: Ayuda Mutua y Uso Escalonado de Recursos. Ayuda Mutua: Es la prestación de asistencia humana, técnica y material entre entidades miembros del Sistema de Protección Civil, tanto para la acción preventiva mancomunada, como frente a una emergencia que sobrepase las posibilidades individuales de operación, o amenace con hacerlo.
A partir del proceso de modernización de la gestión nacional de protección civil en Chile, el concepto ha evolucionado hacia la acción integrada de organismos, bajo una línea de coordinación también en los aspectos preventivos, radicados en investigaciones, estudios e intervenciones preventivas. Uso Escalonado de Recursos: Se refiere al empleo racional y ordenado de medios disponibles para una efectiva y eficiente acción integral en Protección Civil. La aplicación de este principio al momento de ocurrido un evento o incidente destructivo, implica un uso o movilización gradual de recursos humanos, técnicos y materiales por parte de los distintos niveles del Sistema, de acuerdo a las necesidades que éste genera. En la medida que los recursos locales no son suficientes, se deben ir anexando, de acuerdo a prioridades, los recursos del nivel inmediatamente superior y así sucesivamente (Nivel Comunal – Provincial – Regional – Nacional).

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Al igual que el principio de Ayuda Mutua, que ha ampliado su rango de influencia, el principio de Uso Escalonado de Recursos, también se aplica a la Gestión del Riesgo de Desastres a partir de evaluaciones de los niveles de riesgo a que están expuestas las comunidades y sus respectivos bienes en determinados territorios, según sus características naturales y en relación a sus actividades productivas.
2.4.- ACCIONAR DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL
Respecto de la acción del Sistema Nacional de Protección Civil, esta se ejecuta y desarrolla en los subsistemas a nivel Comunal, Provincial, Regional y Nacional, y cada uno de estos es presidido por su respectiva autoridad; es decir que para el nivel Nacional este subsistema será presidido por el Ministro del Interior, a nivel Regional por su Intendente, a nivel Provincial por su Gobernador y finalmente a nivel Comunal se encontrara presidido por su Alcalde.
En cuanto a la coordinación de estas instancias, estarán a cargo de los Directores de Protección Civil y Emergencia en sus respectivos niveles; Regionales, Provinciales y Comunales.
Cada subsistema, bajo esta presidencia y coordinación, se expresa en una plataforma de gestión, que por un lado se conforma en un Comité de Protección Civil, el cual es para la gestión integral del manejo del riesgo. Y por otro lado que en situaciones de emergencia, se conforma el Comité de Operaciones de Emergencia, este ultimo bajo Decreto Nº 38 del 18 de marzo de 2011, ambos comités serán abordados con mayor profundidad en el siguiente módulo.
Para una eficiente y efectiva gestión en emergencias, desastres o catástrofes, los niveles regionales, provinciales y comunales deben trabajar coordinadamente con los organismos de protección civil de su respectiva área jurisdiccional, a través del funcionamiento permanente de Comités de Protección Civil.
Lo anterior, a su vez implica coordinarse por medio de mandos, los cuales se definen de la siguiente manera: Mando de Autoridad: Autoridad Administrativa respectiva; Ministro del Interior; Intendente Regional, Gobernador Provincial, Alcalde. Mando de Coordinación: Director Nacional ONEMI, Director Regional ONEMI y Directores de Protección Civil y Emergencia de Gobernaciones Provinciales y Municipios. Mando Técnico: De acuerdo al tipo de evento o incidente y sus derivaciones.

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Organigrama del Sistema de Protección Civil
2.5.- MARCO NORMATIVO LEGAL DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL
El Sistema Nacional de Protección Civil involucra a variadas instituciones, organizaciones, estamentos estatales de base, que en conjunto se deben articular y coordinar para realizar un trabajo tanto preventivo como de respuesta, y para que ello ocurra, es necesario contar con un marco normativo legal que sustente este accionar. Dicho marco legal considera a su vez una evolución en términos históricos, los cuales se presentan como hitos en la historia de la protección civil en nuestro país, estos se presentan a continuación: Decreto de Ley N°369 del 22 de Marzo de 1974, Crea la Oficina Nacional de Emergencia
A la fecha, se contaba con la necesidad de crear un organismo que planificara y coordinara el empleo de los recursos humanos y materiales de las entidades y servicios públicos o privados para evitar o aminorar los daños derivados de sismos, catástrofes o calamidades públicas. Nace así, la Oficina Nacional de Emergencia, la cual es un servicio público dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Decreto Supremo N°509 del 11 de Noviembre de 1983, del Ministerio del Interior
Establece el reglamento para la aplicación del D.L. N°369 de 1974, que crea la Oficina Nacional de Emergencia.

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Decreto Supremo N°156 del 13 Junio del 2002, Aprueba el Plan Nacional de Protección Civil
El Plan Nacional de Protección de Protección Civil se establece como un Instrumento Indicativo para la gestión del riesgo en Chile, visto como una realidad dinámica y controlable, que apoya el proceso de desarrollo sostenible mediante el fortalecimiento de las condiciones de seguridad, como factor de mejoramiento de la calidad de vida y para el desarrollo sustentable. Decreto N°38 del 18 de Marzo de 2011, Determina la constitución de los Comité de Operaciones de Emergencia (COE)
Se indica mediante esta ley que “Deberá constituirse un Comité Nacional de Operaciones de Emergencia, cuando se registren emergencias, desastres o catástrofes que provoquen daños de consideración en las personas y/o bienes, que afecten a todo o parte del territorio nacional, entendiéndose por tal cuando se vean involucradas una o dos más regiones del país, o bien, en el caso que, afectándose a una o más comunas de una misma región, el Ministro del Interior resuelva que el siniestro provoca un alto impacto en la población, atendida la magnitud del mismo”. Ley N° 18.415 del 14 de Junio de 1985, Orgánica Constitucional sobre Estados de Excepción Constitucional
En una situación de emergencia, donde se ven sobrepasadas las capacidades de las autoridades para proveer el orden y seguridad pública, se podrá declarar la zona afectada en un estado de Excepción Constitucional, en donde el ejercicio de los derechos y garantías que la Constitución Política asegura a todas las personas, sólo puede ser afectado en las situaciones en que ésta lo autoriza y siempre que se encuentren vigentes los estados de excepción que ella establece. Ley N° 19.175 del 8 de Agosto de 2005, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y administración Regional
Esta ley dispone en su Art.4°, letra e) y Art. 16°, letra f), que será función general del Gobierno Regional, mediante la figura de los Intendentes y Gobernadores, adoptar las medidas necesarias para enfrentar situaciones de emergencia o catástrofe y desarrollar programas de prevención y protección ante situaciones de emergencia o catástrofe. Ley N° 18.695 del 9 de Mayo del 2006, Orgánica Constitucional de Municipalidades
En el Art. 4°, letra i), se designa como función del municipio la prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de emergencia.

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Ley N° 16.282 del 28 de Julio de 1965, Fija Disposiciones permanentes para casos de sismos o catástrofes
Esta ley promulgada por el Ministerio de Hacienda, fija las disposiciones para que en caso de producirse en el país sismos o catástrofes que provoquen daños de consideración en las personas en los bienes, el Presidente de la República declare mediante decreto fundado una zona afectada por catástrofe, señalando las comunas que hayan sido afectadas.
2.6.- LA GESTION INTEGRADA EN EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL
En cuanto a la gestión en el Sistema Nacional de Protección Civil, se plantea que esta debe ser una gestión integrada, la cual posibilite un trabajo de tipo Multidisciplinario, es decir con el aporte de variadas disciplinas, técnicas y ciencias. También tiene que ser Interdisciplinario, el cual implica un trabajo en conjunto de las distintas disciplinas, técnicas y ciencias. A su vez implica un trabajo de gestión Intersectorial, el cual con la gestión coordinada de todos los organismos públicos y privados que de manera directa o indirecta puedan aportar. Y finalmente incluye un trabajo de tipo Participativo, que incluya un aporte permanente de la visión y compromiso de la comunidad organizada en la gestión local de seguridad.
Esta gestión integrada se ve reflejada en el trabajo permanente realizado por los Comités de Protección Civil, ya que es función de todos los participantes, el realizar diagnósticos, planificar y gestionar, tal como se expone a continuación: Autoridad y Servicios Públicos: Su rol y función en cuanto al diagnóstico pasa por la realización de una evaluación técnica de los riesgos, propiciando la entrega de la información oficial de eventos registrados, de recursos y capacidades.
A su vez su labor dentro de la planificación y gestión será la de coordinación global del proceso, gestionando sus recursos y motivando a los integrantes del sistema.

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Ciencia y Tecnología: Su rol y función respecto del diagnóstico, se basa en la investigación y estudios acerca de las Amenazas y Vulnerabilidades presentes en nuestro país, correspondiendo la tarea de realizar análisis científicos acerca de estas. Sumado a lo anterior, su labor dentro de la planificación y de la gestión, será la ejecución y disposición al sistema de estudios de riesgo sobre múltiples factores de amenazas y vulnerabilidades. Comunidad Organizada: Su principal función dentro del diagnostico, será la de realizar una memoria histórica sobre los impactos de los eventos registrados, aportando con información acerca de su percepción del peligro. Además, su labor respecto de la planificación y gestión, será la de ser agentes multiplicadores de la participación global en torno a la integración directa y compromiso de auto protección a partir de la acción colectiva.
Se requiere lograr una gestión integrada para una protección integral, aquello implica que la gestión integrada cuente con la participación de todos los actores sociales, y que cubra todas las fases y etapas del ciclo del riesgo, de acuerdo a las realidades especificas de riesgos y recursos. Para lograr aquello, el Sistema Nacional de Protección Civil cuenta con metodologías específicas y con planes operativos de respuesta, que cubren las requerimientos anteriormente descritos, los cuales se verán a continuación.
2.7.- INFORMES DE EMERGENCIA
La información producida ante una emergencia, desastre o catástrofe, debe ser consolidada y sistematizada por medios de informes de emergencias, los cuales deben cumplir con los criterios de ser: OPORTUNO, es decir entregado a tiempo y sin demoras innecesarias. CONCISO, debe ser breve en el modo de explicar los hechos. CONFIABLE, debe coincidir en lo esencial de su contenido con la información que pueda recibirse por medio de otras fuentes.
Al ocurrir un evento o incidente destructivo se generan tipos de informes que permiten conocer situaciones en instantes diferentes conforme a su evolución -cabe destacar que dichos informes se analizarán con mayor profundidad en el modulo del sistema de evaluación de daños y necesidades – los cuales se enuncian a continuación: INFORME PRELIMINAR: Es un mensaje que indica una apreciación inicial de un hecho ocurrido de posible valor inmediato. Permite activar al Sistema Nacional de Protección Civil. INFORME TECNICO DE EMERGENCIA: informe emitido por organismos técnicos que actúan directamente en la atención de la emergencia o desastre, entregando información dentro del marco de su competencia. Diferentes informes posibilitan tener una visión global del evento.

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INFORME A LA POBLACION: Mensajes que entregan las autoridades con el propósito de informar a la población acerca de la gravedad de una situación de emergencia, sirve para disminuir la incertidumbre, ansiedad y conmoción natural. INFORME DE ESTADO DE SITUACION: Informe normalizado que registra de forma resumida toda información susceptible a ser sistematizada y que permite determinar la severidad de un evento o incidente destructivo en un momento determinado.
Dentro de los informes de estado de situación se encuentran los documentos normalizados que deben utilizar los Encargados de Protección Civil y Emergencia a nivel comunal, provincial y regional y las autoridades correspondientes, para el registro de información útil para la toma de decisiones e información pública, estos son los siguientes: ALFA: Para la realización de una evaluación Preliminar. DELTA: Para la realización de una Evaluación Complementaria. EFU: Consiste en la aplicación de una Encuesta Familiar Única a Afectados EDANIS: Considera una evaluación de daños a infraestructura y servicios. REDES: Es el registro de ingreso, salida y stock de elementos de socorro.
2.8.- METODOLOGIAS Y HERRAMIENTAS DEL PLAN NACIONAL DE PROTECCION CIVIL
2.8.1.- Metodología AIDEP
Metodología Global que, apuntando a un proceso de microzonificación de riesgos y de recursos, como base de diagnóstico, permite diseñar una planificación adecuada a las específicas realidades locales, privilegiando la prevención.
Esta metodología debe considerar, a lo menos las siguientes acciones: Análisis Histórico. Investigación en Terreno. Discusión (Para priorizar participativamente las amenazas, vulnerabilidades y recursos). Elaboración de Mapas y Cartografías (Identificando Riesgos y Recursos para Prevención y Respuesta). Planificación Integral en Protección Civil.
2.8.2.- Metodología ACCEDER
ACCEDER es una Metodología simple, de fácil manejo, destinada a elaborar una planificación para situaciones de emergencia local, considerando los principios de Ayuda Mutua y Uso Escalonado de Recursos, que sustentan al Sistema Nacional de Protección Civil, a partir de una adecuada coordinación.

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ACCEDER es una metodología concreta que facilita el diseño de planes operativos de respuesta a emergencias, desastres o catástrofes.
La metodología cubre por etapas, las acciones y medidas fundamentales a tener en cuenta en la acción de respuesta, como son: Alarma Comunicaciones Coordinación Evaluación Primaria o Preliminar Decisiones Evaluación Secundaria Readecuación del Plan
El Plan ACCEDER permite a los administradores de emergencia recordar fácilmente los aspectos que siempre deberán estar presentes en un Plan de Respuesta y que necesariamente requieren una adecuada preparación para su efectiva articulación.
2.8.3.- PLAN DEDO$
DEDO$ es un Método que permite a las autoridades y administradores de situaciones de emergencia recordar, en forma simple, los elementos claves que se deben tener en cuenta para una efectiva y eficiente toma de decisiones ante la ocurrencia de una emergencia, desastre o catástrofe.
El Acrónimo DEDO$ significa: DAÑOS: Cuantificación de los daños de las personas, los bienes, los servicios básicos, infraestructura y el medioambiente. Los daños siempre van a estar correlacionados con la situación geográfica y realidad social de la comunidad afectada. EVALUACION DE NECESIDADES: Determinación de las necesidades indispensables para recuperar la normalidad de la comuna afectada. DECISIONES: Medidas o acciones que efectúan coordinadamente las autoridades, las organizaciones y la comunidad, con el propósito de dar solución a las necesidades indispensables de las personas, vivienda e infraestructura afectada. OPORTUNIDAD: Oportunidad en el tiempo, en que las acciones o soluciones de emergencia adoptadas podrían rehabilitar o restablecer las condiciones de normalidad mínimas para las personas y sus bienes, que permitan superar la situación. RECURSOS: Cuantificación de los recursos humanos, materiales, técnicos y monetarios utilizados por todos los servicios, instituciones y organizaciones del Sistema Nacional de Protección Civil, que trabajan directamente en el control y superación de la emergencia o desastre.

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2.8.4.- Ciclo para el Manejo del Riesgo
Tal como se presentó en el modulo anterior, el ciclo para el manejo del riesgo, presenta una categorización que permite un ordenamiento y análisis de las distintas acciones a efectuar en torno a los ámbitos de prevención y de respuesta.
En la actualidad, el trabajo en base al ciclo del manejo del riesgo ha ido evolucionando, dando cabida a un nuevo concepto más dinámico y pro activo denominado Gestión de Riesgos, compuesto de áreas y componentes que se mantienen en una relación simbiótica y que no necesariamente tienen una secuencia temporal. Esta nueva conceptualización ha sido tratada y discutida a nivel de América latina y el Caribe en diciembre del año 2001, en la conferencia Hemisférica sobre la Reducción de Riesgos, en San José de Costa Rica, y plantea que las áreas y componentes de la gestión de riesgos (Sarmiento, 2007) son los siguientes: Análisis de Riesgos-Estudio de Amenazas y Vulnerabilidades
Reducción y Transferencia de Riesgos- Prevención, Mitigación, Financiación y Transferencia de Riesgos.
Manejo de Eventos Adversos- Preparación, Alerta y Respuesta.
Recuperación- Rehabilitación, Reconstrucción.
Finalmente se plantea que el Plan Nacional de Protección Civil, como ya se ha visto, constituye un modelo de gestión permanente y dinámica, el cual es aplicable en los más variados contextos sociales, posibilitando integrar un accionar con una estructura de base organizada el comité de Protección Civil, y en el Comité de Operaciones de Emergencia, de manera que permita articular herramientas y metodologías (Ciclo del Riesgo, AIDEP, ACCEDER y DEDO$) que posibiliten un trabajo integrado para la planificación, la prevención y respuesta frente a la ocurrencia de emergencias, desastres y catástrofes.

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Capítulo 3:
“Comité de Protección Civil y Comité de Operaciones de Emergencias”

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