1. A
ACTO ADMINISTRATIVO. SUS ELE-
MENTOS YREQUISITOS (V. T. I pág. 327
- Ap. I - pág. 48)*. 1. El Derecho Adminis-
trativo, como Derecho de la Administra-
ción Pública. La definición y la autonomía
del Derecho Administrativo resultaron, en
Francia, de la sumisión del Estado al Dere-
cho, superando el régimen depolicía, carac-
terizadoporlasoberaníapersonalde losre-
yes. Este Estado de Derecho es inseparable
del sistema de división del poder público,
expuesto por Montesquieu y que, con la Re-
volución de 1789, fue solemne y formal-
menteincorporado al Derecho Constitucio-
nal positivo.
En esa fase histórica, la Administración
se desprende del conjunto de las funciones
públicas, con sujeción a un régimen jurídi-
coespecial,quecorrespondealDerechoAd-
ministrativo, distinto del que regula las ac-
tividades privadas. Tal situación se pre-
senta, bajo dos aspectos: uno, negativo, que
es la inaplicabilidad de las reglas del Dere-
cho Privado a la acción administrativa del
Estado y otro, positivo, consistente en la
originalidad de las normas a que esa acción
está sometida C).
En Alemania, el régimen de legalidad no
se introdujo por una revolución y de un so-
lo golpe; ello ocurrió, a comienzos del siglo
XIX "por una evolución casi insensible, su-
perponiéndose, más bien que sustituyendo
al régimen de policía"(2
). Lo quehay de nue-
vo —escribe Otto Mayer— es que el Dere-
cho Público no significa ya, "una esfera en
la cual, por oposición a la del derecho civil,
no existe derecho cuando se trata de rela-
ciones entre Estado y subdito. Tenemos an-
te nosotros el hecho de la existencia de un
derecho público administrativo que se apli-
ca a la administración, al lado de aquel que
queda atribuido a las relaciones civiles".
Las normas del Derecho Público "deben
considerarse respecto del Estado como su
derecho común. Siendo el derecho civil la
excepción, es menester, en cada oportuni-
dad, justificar especialmente su aplica-
ción".(3
)
En la opinión de Zanobini, el acto de na-
cimiento del Derecho Administrativo es la
famosa ley francesa que, en 1800, bajo el
gobierno de Napoleón Bonaparte (ley 28
pluvioso; año VIII del calendario de la Re-
volución Francesa), ha conferido a la Admi-
nistración Pública "una organización jurí-
dicamente garantizada y exteriormente
obligatoria".(4
) Pero esa ley, limitada en su
extensión y objeto, sólo representó el mar-
co inicial del sistema jurídico, que, desde
Francia, fue difundido por la Europa conti-
nental del occidente y por los países de
América Latina. El Derecho Administrati-
(1) Rivero, Jean, Droit Administratif, 2a. ed., Dalloz, Pa-
rís, 1962, p. 17.
* KKRNANDO ANDRADE DE OLIVEIRA (Brasil).
(2) Berthólemy, H., Prefacio, p. XII, en Mayer, Otto, Dere-
cho AdministrativoAlemán, 1.1, Editorial Dcpalrna, Buenos
Aires, 1949.
(3) Mayer, Otto, op. cit., t. I, p. 68.
(4) Zanobini, Guido, Corso di Diritto Amministratiuo, 1.1,
6a. ed., Dott. A. Giuflré-Editorc, Milano, 1950.

2. vo francés fue formado al margen del dere-
cho legislado y hasta contra ello, teniendo
como fuente más significativa la jurispru-
dencia delTribunal de Conflictosy del Con-
sejo de Estado, que fue creación de la legis-
lación napoleónica, como órgano supremo
de la justicia administrativa. (5
)
Al alabar esa obra pretoriana de elabo-
ración de las reglas adecuadas a la Admi-
nistración, afirma Gastón Jéze que la codi-
ficación obstaculiza la evolución y única-
mente losjuristas son capaces de formular
los principios, procediendo las reformas su-
cesivas, "a medida que se producen cam-
bios en las condiciones generales, económi-
cas y sociales". (6
) Lo ideal es que, además
de concurrir para la certeza del derecho,
evitando el arbitrio del Estado, más nor-
mas legales reproduzcan, con fidelidad, en
lenguaje claro, correcto y técnicamente
apropiado, los principios ya aceptados por
la conciencia jurídica nacional. O
Como derecho regulador de la Adminis-
tración Pública, el Derecho Administrativo
es formado por un conjunto de principios,
conceptos, instituciones y teorías que, con
la legislación, integran un sistema norma-
tivo, dotado de eficacia propia.
2. Hechos y actos administrativos. Las
normas del derecho, especialmente del De-
recho Administrativo, inciden sobre los he-
chos que afectan a la Administración o que
resultan de su actividades, para determi-
nar las consecuencias que deben producir
en el mundo jurídico.
La doctrina establece una clarificación
básica de los hechosjurídicos fundada en la
causa, natural ohumana quelosproducen:
sonhechosjurídicos, en sentidoestricto, los
hechos naturales, y son actosjurídicos, los
hechosjurídicos humanos. Pero, como nota
Zanobini, ni siempre los hechos de la pri-
meraclase sonfenómenosnaturales que no
dependen de la acción del hombre: la muer-
te de una persona puede resultar de suici-
dio o de homicidio, y un incendio puede ser
fortuito, culposo o doloso. Ocurre que en es-
tos casos y en muchos otros, los hechos son
objetivamente considerados por la Admi-
nistración, que simplemente registra el
óbito y acciona el servicio de extinción de
incendios, aunque sea necesaria la investi-
gación de las causas de tales hechos para
definir la responsabilidad penal y civil.
Por eso, adoptando otra terminología,
prefiere eljuristaitaliano distinguir loshe-
chos jurídicos objetivos de los subjetivos.
Aquéllos comprenden el tiempo, el espacio,
la medida y peso de los cuerpos; los hechos
jurídicos subjetivos son los que tienen como
nexo causal la actividad humana, inclu-
yendo osactosjuridicos, o sea, los actos vo-
luntarios que el derecho reputa idóneos pa-
ra la producción de efectos jurídicos, y los
actos ilícitos, imputables a la voluntad del
sujeto, pero con efectos prohibidos por el
derecho, determinantes de responsabili-
dad. (8
)
Pero lo que está en discusión no es la ac-
ción del hombre como tal, sino la voluntad
delEstado, como personajurídica. Esta vo-
luntad es manifestada por personas natu-
rales, en cuanto agentes públicos, confor-
me al derecho, vale decir, legítimamente
investidas como titulares de órganos esta-
tales y ejerciendo las atribuciones conferi-
das por la ley. (9
)
Así es que no expresan la voluntad del
Estado los hechos regidos por las leyes de la
naturaleza; los hechos de las cosas, fortui-
tos, producidos por causas técnicas desco-
nocidas; los hechos ilícitos de los agentes
públicos, comprendiendo los delitos y las
vías de hecho; los hechos propios de la Ad-
ministración, producidos con usurpación
de la función pública. Tratándose de he-
chos extraños a las manifestaciones voliti-
vas del Estado, el Derecho no controla su
nacimiento, aunque pueda definirlos, para
regular sus efectos —y reprimirlos cuando
(5) Caso Blanco: inaplicabilidad del Código Civil, en cuan-
to a la responsabilidad del Estado (Trib. de Conflictos, 8 feb.
1873). Les Granas Arreís de la Jurisprudence Administrati-
ue, 5a. ed., Sirey, París, 1969, ps. 5 y ss.
(6) Jéze, Gastón, Principios Generales del DerechoAdmi-
nistrativo, 1.1, Prefacio del autor a la edición argentina, ps.
XXVIII y XXIX.
(7) Orlando, V.E.,PríncipiidiDirittoAmministrativo, 5a.
ed. rev., G. Barbera, Editare, Firenze, 1925, ps. 2 y ss.
(8) Zanobini, Guido, op. cit., 1.1, ps. 169 y ss.; Bandeira de
Mello, Oswaldo Aranha, Principios Gerais di Direito Admi-
nistrativo, 1.1, Forense, Rio de Janeiro, 1969, ps.. 371 y ss.;
Marienhoff, Miguel ^ Tratado de DerechoAdministrativo, t.
II, Abeledo-Perrot, 3i_. ed., Buenos Aires. 1981, ps. 204 y
ss.
(9) Sobre la teoría del 6. 'ano consultamos, especialmen-
te, Mendes, Aparicio, La Teo. 'i del Órgano, Amalio M. Fer-
nandez, Montevideo, 1971; BBL "ilbaso, Benjamín Villegas,
Derecho Administrativo, t. II, TL. Buenos Aires, 1950, ps..
503 y ss.; Bandeira de Mello, Celsc, Apontamenlos sobre os
Agentes e Orgaos Públicos, Ed. Rev. c. e Tribunais, S. Paulo,
1972; Oliveira Franco Sobrinho, Manoe., Introduqáo a Teoría
do Orgao no D:
reitoAdministrativo, Revis. de Direito Admi-
nistrativo, n° 98, ps. 17 y ss.

3. contraríen a sus normas—. Son los que cla-
sificamos como hechos jurídicos objetivos.
En la segunda clase de hechos jurídica-
mente relevantes están los actos de los
agentes públicos (administrativos), expre-
sando la voluntad del Estado, como hechos
jurídicos subjetivos, reglados por el dere-
cho cuanto a su formación, a su ejecucióny
a sus efectos. Por definición, son hechos lí-
citos, pero si producidos en infracción a las
normasjurídicas, simplemente no generan
los efectos que el derecho a ellos atribuye,
sino causan otras consecuencias, como me-
ros hechos ilícitos. A estos hechos corres-
ponden, en amplio sentido, los actosjurídi-
cos de la Administración, a que se oponen
losactosjurídicos ilícitos, portadores de vi-
cios o defectos que caracterizan su invali-
dez.
La exposición precedente ya permite
afirmar que el acto administrativo perte-
nece a la clase de los actos jurídicos emiti-
dos por agentes de la Administración, me-
diante declaraciones de voluntad, de cono-
cimiento, de juicio, de opinión, etc. (10
), cre-
ando, conservando, transmitiendo, modifi-
cando o extinguiendo derechos y obligacio-
nes en el mundo del derecho.
Los actos administrativos pueden estar
asociados a actividades materiales que los
preceden o los suceden, correspondiendo a
las llamadas operaciones administrativas.
Son preparatorias, v.gr., las actividadesde
verificación de la situación, las caracterís-
ticas y el valor de los bienes destinados a
expropiación, o que definen comportamien-
tos individuales o colectivos, para ulterior
imposición de sanciones administrativas.
Son ejemplos de actividades de ejecución de
actos administrativos, las de ocupación del
inmueble requisitado, de clausuradel esta-
blecimiento interdictado.
Muchas veces es difícil distinguiry sepa-
rar las operaciones de los actos administra-
tivos. La aprehensión y destrucción de
substancias alimenticiasimpropias para el
consumo, la eliminación de animales rabio-
sos, etc., pueden coincidir, en el tiempo, con
las decisiones verbales o escritas de las au-
toridades,ordenandotalesoperaciones.O1
)
Con todo, la distinción es relevante, como
señala Gordillo, porque, básicamente, sólo
los actos administrativos "son impugna-
bles mediante recursos administrativos y
judiciales, en cuanto declaran inequívoca y
expresamente una determinada voluntad
administrativa, mientras que los "hechos"
como tales y en principio no son suscepti-
bles de tal impugnación, en atención a no
traducir explícitamente la voluntad del Es-
tado". La actuación meramente material
no ofrece certeza en cuanto a la intención y
a la voluntad del Estado en cuanto a su
existencia en el caso concreto. Además, só-
lo los actos crean derechosy deberesjurídi-
cos, tienen presunción de legitimidad y
pueden ser anulados. (12
)
En ciertos casos, son insuperables las di-
ficultades de defensa del individuo lesiona-
do por acciones materiales de la Adminis-
tración que no se registran en documentos
y sólo comportan la prueba testimonial o
pericial, cuya producción retarda el control
administrativoyjurisdiccional de tales ac-
tividades. La voluntad administrativa no
se manifiesta sólo mediante un texto escri-
to, sino también por vía oral, de señales,
gestos, símbolos. O3
) Esgesticulando queel
agente dirige el tránsito en las calles, cuan-
do no se utilizan equipos eléctricos o elec-
trónicos, aunque haya la posibilidad técni-
ca de registro y posterior reproducción grá-
fica o por imágenes de todos esos hechos.
La Administración también se concreti-
za en hechos materiales que no están nece-
sariamente vinculados a los actos adminis-
trativos. Tales son las actividades de los
empleados públicos que no participan del
ejercicio de cualquier parcela de la compe-
tencia administrativa: las clases suminis-
tradasporlosprofesores,losexámenesmé-
dicos realizados para la verificación del es-
tado sanitario de la población, la elabora-
ción de proyectos de ingeniería, etc. O4
)
3. El acto administrativo como actojurí-
dico de la Administración. Evidentemente,
(10) Zanobini, Guido, op. cit., 1.1, ps. 196 y ss.; Fragola,
Umberto; Gü Alti Amministrativi, Unione Tipografico-Edi-
triceTorinese, Torino, 1952, ps. 31 y 32; Cassagne, Juan Car-
los,ElActoAdministrativo,2a.ed.act.,Abeledo-Perrot.,Bue-
nos Aires, 1978, p. 106; Fernandes de Oliveira, Regis, AtoAd-
ministrativo, Ed. Rcv. dosTribunais, S. Paulo, 1978, ps. 35 y
36.
(11) Waline, Marcel, Précis de Droit Administratif, Edi-
tions Montchrestien, París, 1969, p. 316.
(12) Gordillo, Agustín A., El Acto Administrativo, 2a.,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1969, ps. 77 y ss., esp. ps. 79-
84.
(13)Cretella Júnior, José, Tratado deDireitoAdministra-
tivo, t. II, Forense, Río de Janeiro/S. Paulo, 1966, p. 31.
(14) Bielsa, Rafael, DerechoAdministrativo, t. II, 4a. ed.,
Librería y Editorial "El Ateneo", Buenos Aires, 1947, p. 79.

4. la afirmación üc que el acto administrativo
esun actojurídico emitido porun agente de
la Administración, no es suficiente para
conceptuarlo. Otros elementos deben ser
agregados, permitiendo su identificación
entre los demás actos jurídicos del Estado
yde lapropiaAdministración Pública—ex-
presión que, a su vez, carece de definición.
De acuerdo con la doctrina, el concepto de
acto administrativo no debe ser formulado
con base en la idea de Administración en
sentido orgánico o subjetivo, sino en el cri-
terio material o objetivo. Eso porque el Po-
der Ejecutivo, aunque matriz de la Admi-
nistración, también dicta actos políticos y
ejerce actividades materialmente legislati-
vas, derivadas de la potestad reglamenta-
ria y, aún, jurisdiccionales, si le permiten
las normas constitucionales; C5
) los órga-
nos de los Poderes Legislativo yJudicial no
sólo cumplen sus funciones específicas, ti-
pificadas por la ley y la sentencia, sino tam-
bién desempeñan actividades habidas co-
mo de naturaleza administrativa.
La doctrina define la Administración en
sentido objetivo, como un conjunto de acti-
vidades concretas, prácticas, que el Estado
despliega para la satisfacción inmediata de
los intereses públicos o generales, que
constituyen sus propios fines. Con mejor
precisión, informa Marienhoffque tales ac-
tividades son las que tienden "a la satisfac-
ción inmediata de las necesidades del gru-
po social y de los individuos que lo inte-
gran". _(16
)
Es cierto que las actividades sociales de
la Administración, reveladoras de su as-
pecto sociológico C7
), sontambién activida-
desjurídicas, porque son reguladas y tute-
ladasporelDerecho. O8
)Ejerciendo suspo-
testades, que corresponden a una de las
funciones públicas, la Administración in-
terviene en el campo de las actividades pri-
vadas de tres modos: estimulando las
socialmente útiles, por el fomento; previ-
niendo y reprimiendo las nocivas, infracto-
(15) Sobre laa concepciones doctrinarias acerca de la Ad-
ministración, v. Cassagne, Juan Carlos, op. cit., ps. 59 y BS.,
Oliveira, Fernando Andrade, La Actividad Administrativa
del Estado, Revista déla Universidad c'.e Buenos Aires, Publi-
cación dispuesta en homenaje al profesor Rafael Bielsa, t. I,
1979, ps. 155 y ss.
(16) Marienhoff, Mimiel S., op. cit., 1.1, p. 60.
(17) Alessi, Renato, Principi di DirittoAmministrativo, t.
I, Dott. A. Giuffró Euitore, Milano, 1971, p. 12.
(18) Kelsen, Hans, Teoría General del Estado, Editora
Nacional, México, 1965, p. 55 y ss.
ras de las normas que limitan la libertad y
la propiedad, porlapo/icio administrativa;
sustituyéndolas, porque son insuficientes o
inadecuadas para la satisfacción de deter-
minadas necesidades colectivas, mediante
la organización y funcionamiento de los
servicios públicos (19
). Esta es la materia
que normalypredominantemente pertene-
ce a los órganos del Poder Ejecutivo y que
constituye, básicamente, la Administra-
ción Pública en sentido material (20
). Los ór-
ganos integrantes de los demás Poderes
ejercen directamente la legislación y la ju-
risdicción, o actividades instrumentales de
la realización de estas funciones públicas,
que no corresponden a aquella materia
substancialmente administrativa.
Sin embargo, como el acto administrati-
vo no es exclusivo de los agentes del Poder
Ejecutivo, debe ser conceptuado con base
en otros dos elementos, interligados: laefi-
cacia y el régimenjurídico. Lo que nos lle-
va a invocar, desde luego, el criterio formal
de distinción de los actos que tipifican las
diferentes manifestciones del poder esta-
tal: la ley, la sentencia y el acto administra-
tivo. Trátase de identificarlos de conformi-
dad con el grado de eficacia con que se pre-
sentan en el sistema de división del poder
público. (21
)
Participa de la concepción del Estado de
Derecho la idea de que la Administración
está sometida al principio de la legalidad,
consagrando la supremacía de la ley for-
mal, como acto típico del Poder Legislativo,
dotado de eficacia superior (22
). En verdad,
la ley limita y obliga a la Administración,
que debe aplicar originariamente la norma
legalreguladoradesuactuación. C23
)Enes-
te sentido, administrar es aplicar la ley de
oficio (24
).
Es innegable que la ejecución de la nor-
ma legal exige un esfuerzo interpretativo
(19)Oliveira, FernandoAndrade, op. cit. esp. ps.!99yss.
En el texto consideramos los servicios públicos propios.
(20) En tal sentido, coinciden las nociones de Administra-
ción Pública por los criterios subjetivo y objetivo.
(21)Zanobini, Guido, op. cit., t. I, p. 18.
(22) Mayer, OUo, op. cit. 1.1, ps. 72 y ss.; Stassinopoulos,
Michel, Traite desActs Administratifs, Librarie Genérale de
DroitetJurisprudence, París, 1973, p. 19; Bandeira deMello,
CelsoAntonio,E/emeníosdeDireiloAdminii'rativo, Ed.Rev.
dos Tribunais, S. Paulo, 1986, ps. 13 y ss.
(23) Bielsa, Rafael, op. cit., 1.1, p. 21.
(24)SeabraFagundes, M., ControledosAtosAdministra-
tivos pelo Poder Judiciário, 5a. ed. Forense, Río de Janeiro,
1979, p. 4 y 5.

5. del administrador, que consiste en aplicar-
la a las situaciones concretas. Pero esta ac-
tividad intelectual, que también realiza el
juez, no es suficiente para que la decisión
administrativa exprese la verdad legal, la
voxlegis,definitivamentedeterminada.La
seguridad jurídica, que es un valor funda-
mental del S-stema, presupone la garantía
de la imparcialidad, que sólo puede ser
ofrecida por una magistratura indepen-
diente, formalmente organizada, no com-
prometida con el interés público en conflic-
to (25
).
La exigencia de la legalidad de la Admi-
nistración está, por lo tanto, indisoluble-
mente ligada al controljurisdiccional de los
actos administrativos, comportando la
anulación de aquellos portadores de vicios
de ilegalidad, con la extinción ex-tunc de
sus efectos. Aunque la decisión adminis-
trativa pueda adquirir la característica de
cosa ju/gada, en el ámbito de la Adminis-
tración, con la preclusión o el agotamiento
de los recursos internos, solamente la sen-
tencia, como acto jurisdiccional, puede ser
convertida en cosa juzgada en sentido ma-
terial, o sea, inmutable en cuanto a su con-
tenido (26
).
Como enseña Cirne Lima, "de la esencia
del Estado y del Derecho es, simultánea-
mente, la creación de la certeza por la auto-
ridad; certeza, que la misma naturaleza de
la regla jurídica reclama; certeza in abs-
tracto por la legislación; certeza in concre-
to, y definitiva, por la cosajuzgada; certeza
in concreto, pero provisoria, por el acto de
administración . . ." p7
).
En resumen: el acto administrativo, por
definición, mantiene relación de subordi-
nación a la ley formal y a la sentencia,
cuanto a su validez y eficacia. En este pun-
to, cabe reconocer, es comparable al actoju-
rídico privado, aunque queda protegido por
la presunción de legalidad y comporte eje-
cución coactiva, sin intervención jurisdic-
cional (ejecutoriedad), como manifestación
del poder público (28
).
4. Régimen jurídico y concepto del acto
administrativo. Pensamos que también de-
be integrar el concepto de acto administra-
tivo la especificación de su régimen jurídi-
co, lo que permitirá no sólo distinguirlo de
los actos típicos de las demás funciones pú-
blicas, sino de los otros actosjurídicos emi-
tidos por los agentes de la Administración
y del Poder Ejecutivo. En la sintética expre-
sión de Cirne Lima, "es acto administrati-
vo, el actojurídico de las personas adminis-
trativas, según el Derecho Administrati-
vo" (29
). Muchos expositores señalan, como
dato conceptual, la potestad pública (30
). La
expresión traduce la primacía del interés
público y la consecuente superioridadjurí-
dica de la Administración. Pero trátase de
un elemento latente, inherente al régimen
de Derecho Administrativo, ya que la po-
testad pública puede ser ejercida, inmedia-
tamente o como ultima ratio, en las relacio-
nes con los administrados, mismo de índo-
le contractual. (31
)
La cuestión que se presenta consiste en
determinar, desde luego, si el concepto de
acto administrativo alcanza a todos los ac-
tos jurídicos dictados por las autoridades
administrativas. Manifestando la opinión
de la mayoría de los juristas brasileños,
afirma Osvaldo Aranha Bandeira de Mello
que el concepto de acto administrativo no
coincide con la noción de acto de la Admi-
nistración, que comprende los actos jurídi-
cos regidos por el Derecho Administrativoy
por el Derecho Privado (32
). Ciertamente la
Administración puede emitir, un acto o ce-
lebrar contratos en régimen de Derecho Ci-
vil o Mercantil, "nivelándose al particular,
renunciando a su poder de supremacía, en
casos como los de emisión de cheques, de
compraventa, de locación, cuando se sujeta
a las normas de Derecho Privado" (33
) que
rigen fundamentalmente, pero no exclusi-
vamente tales actos, ya que las de Derecho
Público pueden concurrir para disciplinar-
los (34
).
(25) Carnelutti, Francesco, Sistema di Diritto Processua-
.'" Ciolle, Padova, 1936, t. I, p. 217 y ss.
(26) Resta, Raflaele, La Revoca degliAttuiAmministrati-
ji, R^nna, 1970, ps. ""-• :e.
(2?) Cirne Lima, Ruy, Preparacáo á Dogmática Jurídica,
2a. ed., Sulina, Porto Alegre, 1958, ps. 31 y 32.
(28) Oliveira, Fernando Andrade, op. cit. p. 222.
(29) Cirne Lima, Ruy, Principios de DireitoAdministrati-
vo Brasileiro, 3a. ed., Sulina, Porto Alegre, 1954, p. 88.
(30) Caetano, Marcello, Manual de Direito Administrati-
vo, Coimbra Editora Limitada, Lisboa, 1965, p. 234.
(31) Stassinopoulos, Michel, op. cit., p. 27, Bandeira de
Mello, Oswaldo Aranha, op. cit., p. t. I, p. 413.
(32) Bandeira de Mello, Oswaldo Aranha, op. cit., p. 412.
(33)Meirelles, Hely Lopes, Diré'!" A,*írtinistralivoBrasi-
leiro, Ed. Revista dos Tribunais, 12a. ed., S. Paulo, 1986, p.
115.
(34)Landi, Guido y Potenza, Giuseppc, Manuale di Dirtt-
toAmministratiuo, 5a. ed., Giuílrá-Editorc, Milano, 1974, p.
179.

6. La doctrina expuesta es severamente
criticadaporotrosrespetablesjuristas, que
la consideran fundamentada en la concep-
ción de la doble personalidad del Estado, ya
enteramente superada. Para Fiorini, des-
truida tal concepción, "enraizada toda la
actividad de la administración pública en
el principio de lajuridicidad, el derecho ad-
ministrativo,ynadamás que el derecho ad-
ministrativo, es el sistema normativo que
debe regir y aplicarse para cualquier clase
de actos emanados de la actividad adminis-
trativa estatal (. . .) No puede concebirse
que la administración pública, que integra
el orden estatal con fines públicos, pueda
despojarse en algún momento de su inves-
tidura presentándose cual si fuera un par-
ticular"(35
).
Aunque admitiendo que el Derecho Pri-
vado es parcialmente aplicable a la actua-
ción administrativa, agrega Gordillo que
"ello nojustifica que se diga que en tales ca-
soslosactosdelosórganosadministrativos
sean actos jurídicos de derecho privado y
estén excluidos del concepto de acto admi-
nistrativo". El Derecho Privado "se aplica
sólo con referencia al objeto del acto dicta-
do por la administración, y en todos los ca-
sos es invariable la aplicación del derecho
público en cuanto a la competencia y for-
ma". Si lo principal, lo decisivo del régimen
aplicable es la competencia, "no puedejzm-
dicamente llamárselo acto de derecho pri-
vado" (36
).
En nuestra opinión, que es la de Cassag-
ne, elabandono delaviejadoctrinadelado-
ble personalidad del Estado no conduce a la
concepción unitaria del acto administrati-
vo y a la imposibilidad de que los entes pú-
blicos también actúen en el campo del De-
recho Privado (37
). Consideramos, con Fe-
rrara, que la cuestión no es de doble per-
sonalidad, sino de doble capacidad, que tie-
ne el Estado, como persona de Derecho Pú-
blico y que también "entra en la esfera
de Derecho Privado. Así como el hombre
que se presenta públicamente vestido de
ciudadano no es un dupMcado del hombre
que toma parte en el comercio como pro-
pietario y deudor, así el Estado que obraiu-
re impertí no es sosias del Estado, que obra
iure gestionis" (38
).
Es innegable que la supremacía del De-
recho Administrativo, como derecho co-
mún de la Administración, no impide la co-
existencia de sus normas con las del Dere-
cho Privado. Sostener lo contrario —acen-
túa Sayagués Laso— "sería negar la reali-
dad del derecho actual, pues el derecho pri-
vado rige, en mayor o menor grado, para
ciertos actos yhechos administrativos". Lo
que importa es definir en qué medida ellos
están regulados por el Derecho Público o el
Derecho Privado (39
).
Enseña Marienhoff, a su vez, que "desde
el punto de vista "orgánico" o "subjetivo",
no existe diferencia alguna entre el acto
"administrativo" y el acto "civil": el órgano
emisor es siempre el mismo (...) siempre se
tratará, pues, de un intervención de aau-
toridad administrativa', ya que en ambos
casos es a través de ésta que el Estado ex-
presa su voluntad (40
). Quiere decir que la
competencia es exigida siempre y si falta
este requisito, es inválido el acto adminis-
trativo, civil o mercantil.
Sin duda, es el Derecho Público quien ri-
ge todo el procedimiento de manifestación
de voluntad del Estado y la competencia de
sus órganos, en cuanto que el Derecho Pri-
vado regula la capacidad de los particula-
res. Pero el dominio del Derecho Público en
la formación de los actos de la Administra-
ción, no define su clasificación. También re-
conocemos que el objeto —elemento esen-
cial de todos los actos jurídicos— no es
decisivo para diferenciarlos. Aunque
pueda haber uno u otro contrato adminis-
trativo tipificado por su objeto (v.gr. el de
concesión de servicio público), los demás
tienen un contenido básico idéntico a los
que identifican ciertos contratos privados
(41
).
Creemos que es el régimen de ejecución
(y extinción), que distingue los contratos,
porque entonces son ejercidos los derechos
y cumplidas las obligaciones de las partes
contratantes. Si el Estado, como locatario
de un inmueble, no paga puntualmente el
(35) Fiorini, Bartolomé A., Teoría Jurídica delActoAdmi-
nistrativo, Abelcdo-Pcrrot, Buenos Aires, 1976, ps. 38 y 39.
(36) Gordillo, Agustín A., op. ciit., ps. 67 y se.
•(37) Cassagne, Juan Carlos, op. cit, p. 123 y 124.
(38) Ferrara, Francisco, Teoría de las Personas Jurídicas,
Editorial Reus, Madrid, 1929, ps. 684 y 685.
(39) Laso, Enrique Sayagués, Tratado de Derecho Admi-
nistrativo, 1.1, 4a. ed. Montevideo, p. 384 y ss.
(40) MarienhofT, Miguel S., op. cit., ps. 255 y 256.
(41)AsísonloscontratosdeconcesióndeUBOdeldominio
público, deempréstito público, de suministro, enrelación alos
contratos civiles de locación de inmuebles, de mutuo de dine-
ro, de compra y venta de muebles, respectivamente.

7. alquiler, estará sujeto a ser desalojado,
porque así lo impone el Código Civil y no el
Derecho Administrativo. Como dice Stassi-
nopoulos, "la aplicación de una regla de de-
recho privado a las relaciones de la admi-
nistración n'est que l'application decette
regle á son propre dómame" (42
).
En otros términos: lo quemásimporta, lo
que es más relevante, con referencia a un
actojurídico, es definir sus efectos, sus con-
secuencias en el mundo del Derecho. Por
eso pensamos definir el acto administrati-
vo como la manifestación de voluntad del
Estado regida, en cuanto a su formación y
sus efectos por el Derecho Administrativo y
sujeta al control jurisdiccional de legitimi-
dad (43
).
Claro que el concepto propuesto es apli-
cable a muchos actos jurídicos de órganos
auxiliaresy directivos de los PoderesLegis-
lativo y Judicial, como los referentes a la
administración del personaly de losbienes
públicos, simplemente porque a ellos se
extiende el régimen de Derecho Adminis-
trativo(44
).
No son actos administrativos, los actos
preparatorios de la ley y de la sentencia, de
naturaleza procedimental (45
), que son for-
mados y producen efectos bajo la regencia
del Derecho Constitucionaly Procesal Civil
o Penal. Fundamentalmente por las mis-
mas razones, no son actos administrativos
los llamados actos políticos o de gobierno,
dictados por el Jefe del Estado o del Poder
Ejecutivo, mediante la directa aplicación
de normas de la Constitución, ocupando
"una posición equiparada a la del legisla-
dor", conforme Garre de Malberg (46
).
5. Los reglamentos y los contratos como
actos administrativos. Reconociendo que la
inclusión en el concepto de acto adminis-
trativo es una cuestión que divide la doctri-
na "en campos aparentemente irreducti-
bles", sostiene Marienhoff, con razón, que:
"I9
el hecho de que los reglamentos —actos
(42) Stassinopoulos, Michel, op. cit, p. 35.
(43) Oliveira, Fernando Andrade, op. cit. y Sociedade, Es-
tado eAdministrayaoPública, Revista de Direito Público, Ed.
Revista dos Tribunais, S. Paulo, n° 74, ps. 191 y ss.
(44) Son actividades instrumentales, que disponen sobre
los medios, personales y materiales, para la realización de las
funciones públicas, inclusive de la Administración.
(45) Sobre la llamada función administrativa del juez, en
el procesojudicial, v. Balbó, Manuel, LaEsenciadelProceso,
Instituto Editorial Reus, Madrid, 1947.
(46) Oliveira, Fernando Andrade, La Actividad Adminis-
trativa del Estado, cit., p. 168 y ss.
de alcance general—tengan un régimenju-
rídico que los distingue de los actos admi-
nistrativos "individuales", en modo alguno
significa que los reglamentos no sean tam-
bién actos administrativos, tanto más
cua.ido el régimen jurídico administrativo
es igualmente aplicable a unos y a otros ac-
tos (...); 2e
la facultad de dictar reglamen-
tos no implica avance alguno sobre el su-
puesto principio constitucional de que la
creación de normas generales sólo sea he-
cha por el Parlamento. Cuando el Poder
Ejecutivo emite reglamentos "autónomos"
—constitucionales o independientes—o de
"ejecución", que son los que ahora conside-
ro, cuyo alcance es por cierto "general", di-
cho Poder no incurre en avance alguno so-
bre el mencionado principio constitucional;
lejos de eso, limítase al ejercicio depotesta-
des constitucionales propias, integrantes
de la zona de reserva de la Administración
(...)Aparte deello,no existeprincipio cons-
titucional alguno en cuyo mérito la crea-
ción de normas generales, sólo le corres-
ponda al Parlamento" (47
).
Indudablemente, la potestad reglamen-
taria, inherente alJefe del Poder Ejecutivo,
tiene fundamento inmediato o mediato en
la Constitución —como toda potestad pú-
blica—. El tema está ubicado en los límites
ente el Derecho Constitucional y el Dere-
cho Administrativo, integrando la doctrina
de-las dos disciplinas. Además, no siempre
es nítidayabsolutala separación delos do-
minios de cada una de las ramas del Dere-
cho, respecto de determinadas materias
(48
).
Los reglamentos de ejecución son actos
sublegales, emitidos para el "buen y fiel
cumplimiento de la ley" (49
). Escriben Gar-
cía de Enterría y Tomás-Ramón Fernán-
dez:"Lo propiodelReglamento, lo que lo se-
para definitivamente de la Ley, es que es
una norma secundaria, subalterna, infe-
riory complementaria de la Ley, obra de la
Administración". C50
)
Firme defensor de la distinción entre ac-
tos administrativos y reglamentos, admite
(47) Marienhoff, Miguel S., op. cit., ps. 224 y 225.
(48)Spiegel, Ludwig, Derecho Administrativo, Editorial
Labor, Barcelona, 1933, p. 152.
(49) Constituigáo da República Federativa do Brasil, art.
81,111.
(50) García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-
Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas
S.A., Madrid, 1977, p. 100.

8. Forsthoff que pertenecen a aquella catego-
ría algunos actos —órdenes— que tienen
forma de disposición general, aunque se re-
fieran a una situación concreta de que par-
ticipanun ciertonúmero depersonasno de-
terminable (51
). También García de Ente-
rría y Fernández indican la existencia de
órdenes de policía, como actos administra-
tivos generales, que no son reglamentos
verdaderos, "porqueno se integran en elor-
denamiento jurídico —éste sigue siendo el
mismo antes y después de que esos actos se
produzcan y se cumplan; son actos aplicati-
vos del ordenamiento y no innovadores del
mismo" (52
).
Estas lecciones llevan a una concepción
aún más restringida del reglamento, que
sólo comprendería los actos abstractos, va-
le decir, a los que contienen "proposiciones
jurídicas que están destinadas a una vali-
dez —preferimos decir eficacia— temporal
ilimitada" (53
). Lo que agrava las dificulta-
des para separarlos entre la gran variedad
de actos dictados por los agentes adminis-
trativos.
Sin embargo de la necesidad de compe-
tencia especial para la emisión de regla-
mentos, es innegable que la potestad regla-
mentaria no es privativa del Jefe de Go-
bierno; también la tienen los Ministros y
otras autoridades inferiores, eri la organi-
zaciónjerárquica. Por otraparte, no se pue-
de recusar la posibilidad del agente públi-
co, de reglamentar el ejercicio de sus atri-
buciones, sin infracción del ordenamiento
jurídico. Lo que ocurre, en larealidad prác-
tica, es la existencia de una amplia y difu-
sapotestad normativa de los agentes de la
Administración, indispensable a una gra-
dual ejecución de la ley que, en la actuali-
dad, sólo establecen las reglas directoras
sobre las materias de competencia legisla-
tiva.
Reconocemos que hay un conjunto de
principios aplicables a los actos reglamen-
tarios, que constituyen su régimen especí-
fico (S4
). Pero otros importantes actos regi-
dos por el Derecho Administrativo están
sometidos a una disciplina propia, como las
(51) Forsthoff, Ernst, Tratado de DerechoAdministrativo,
Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958, p. 285 y 286.
(52) García do Entcrría, Eduardo y Fernández, Tomás-
Ramón, op. cit., ps. 106 y 107.
(53) Forsthoff, Ernst, op. cit., p. 285.
(54) Cassagnc, Juan Carlos, Derecho Administrativo, t. II,
Abeledo-Pcrrot, Buenos Aires, 1982, ps. 66 y ss.
resoluciones de los órganos colegiados y
que son, indiscutiblemente, actos adminis-
trativos.
Cuando, por ejemplo, un policía, por ges-
tos opalabras, impide queun automóvil es-
tacione en determinado lugar de la calle,
está emitiendo un acto individual y concre-
to. Pero si la autoridad competente, con
fundamento en una remota ley, fija en ese
mismo punto una señal convencional indi-
cativa de estacionamiento prohibido, es lo
mismo que dictar una orden declarando:
cualquiera (contenido general) que estacio-
ne su vehículo aquí (hipótesis), estará suje-
to a una multa, a la remoción de tal vehícu-
lo, etc. (sanción). Es decir: el agentehaemi-
tido un acto normativo plenamente eficaz,
sin los formalismos normalmente exigidos
para que sean dictados reglamentos escri-
tos por las autoridades superiores de la Ad-
ministración.
Lo que fue expuesto es parcialmente
aplicablealoscontratosadministrativos—
regidos en cuanto a su formación y ejecu-
ción por el Derecho Administrativo—. In-
negablemente, sólo pueden ser celebrados
en ejercicio de competencia especialy están
sometidos a un régimen jurídico que atien-
da a sus peculiaridades. Pero el Derecho
Administrativo igualmente establece nor-
mas para determinados actos unilaterales,
reglados o discrecionales, que no se forman
mediante un acuerdo de voluntades opues-
tas, aunque requieran para su validez o efi-
cacia, la manifestación de voluntad de los
administrados.
En verdad, el Derecho Administrativo
corresponde al régimen general, aplicable
a todos los actos administrativos y que no
es uniforme, homogéneo; comporta especi-
ficaciones necesarias, ya que el acto admi-
nistrativo es el género que se divide en mu-
chasyvariadasespecies.Concordamoscon
Diez cuando afirma que los reglamentos,
como los demás actos administrativos, "es-
tán sometidos a los principios fundamenta-
les del régimenjurídico administrativo: su-
misión a la ley y a las normas jerárquica-
mente superiores y posibilidad de una fis-
calizaciónjurisdicional parahacer efectiva
dicha sumisión" (55
).
6. Elementos y existencia del acto admi-
nistrativo. Bajo el título referido, es estu-
(55) Diez, Manuel María, Derecho Administrativo, t. II,
Plus Ultra, Buenos Aires, 1972, p. 207.

9. diada la composición o anatomía (56
) del ac-
to administrativo, aunque nohaya acuerdo
entre los expositores, en cuanto a la identi-
ficación, terminología y significación de ta-
les elementos (57
), que son designados como
agente o sujeto; voluntad; contenido u obje-
to; competencia causa, motivo y motiva-
ción; forma y formalidades; finalidad. Unos
son clasificados como esenciales, otros co-
mo naturales o accesorios, etc.
Pensamos que la composición del acto
administrativo debe ser considerada con
referencia a estos tres estados: existencia,
validez y eficacia. En tal sentido, Virga dis-
tingue los elementos de los requisitos, co-
rrespondiendo los primeros a la existencia
y perfección del acto (provedimento) admi-
nistrativo, que existe "cuando hay un míni-
mo de consistencia material yjurídica, pa-
ra integrar el tipo al cual pertenece, y es
perfecto "cuando hayan intervenido todas
las manifestaciones de los varios órganos
necesarios a su formación"; los requisitos,
inciden sobre la validez y la eficacia del ac-
to. (58
) Marceno Caetano también entiende
que el elemento "encuéntrase en el acto y
sólo la abstracción lo separa. Hace parte del
propio acto. Mientras losrequisitos son exi-
gencias legales que condicionan la validez
o la eficacia del acto y dependen de ciertas
situaciones presupuestas en la ley" (59
).
Del concepto de acto administrativo par-
ticipa la manifestación de voluntad de un
ente estatal —por intermedio de un agente
público— como dato ontológico, consisten-
te en lo mínimum indispensable a la exis-
tencia del acto, que no resulta necesaria-
mente de la ley, "pues la determinación de
este mínimum es obra deljurista, fundada
en los principios del ordenamiento jurídi-
co" (G0
). La expresión subrayada, condensa
tres de los elementos indicados por la doc-
trina: el agente o sujeto, la voluntad y el
contenido del acto administrativo.
Estimamos inadecuada la palabra suje-
to, que puede designar la persona jurídica
(56) Fragola, Umbcrto, op. cit., ps. 1 y ss.
(57) MaricnhoíT, Miguel S., op, cit., p. 274; Bandeira de
Mello, Celso Antonio, Ato Administrativo e. Direilos dos Ad-
ministrados, Ed. Rcv. dos Tribunais, S. Paulo, 1981, p. 34.
(58) Virga, Pictro, // Provvedimento Amministrativo,
Giuffre-Editore, Milano, ps. 155 y ss.
(59) Caetano, Marccllo, Manual de Direito Administrati-
vo, Forense, Rio deJaneiro, t. I, p. 391.
(60) Sanduli, A~t~ DirittoAmministrativo, XII ed., Jove-
ne Editore, Napoli, 1 i 74, p. 454.
pública o privada y la persona física del ad-
ministrado (61
), como polos activos o pasi-
vos de una relaciónjurídica. Lo que se pre-
tende es indicar el autor del acto, quien lo
emite, manifestando la voluntad de un en-
te estatal: el agente público, como "funcio-
nario del Estado o de otro ente público, o
mismo el particular investido de una fun-
ción pública" (62
). Considerando que el Es-
tado solamente actúa por intermedio de las
personas físicas que sean titulares de los
órganos públicos, es cierto que sin estos
agentes no hay voluntad imputable a la
persona pública, no existe acto jurídico es-
tatal (63
). Así, es mero hecho —y ni siquie-
ra hecho administrativo— el acto del usur-
pador de la función pública, sin perjuicio de
la posibilidad del reconocimiento, a poste-
riori, de algunos efectos, en favor de terce-
ros de buena fe, según las circunstancias,
inclusive por motivos políticos y razones de
equidad.
También es imprescindible, para la exis-
tencia del acto administrativo, que el agen-
te público manifieste la voluntad del Esta-
do por palabras, gestos, señales u otro me-
dio quepermitaconocerla, con precisión, en
el mundo exterior. Fórmase, entonces, el
contenido del acto, que debe oportunamen-
te revelar, explícita o implícitamente, lain-
tegral consistenciadelavoluntad estatal, o
sea, lo que el Estado decide,juzga, certifica,
etc. Si el acto es de permisión o prohibición,
por ejemplo, debe su contenido declarar lo
que se permite o prohibe, con la indicación
del destinatario, tratándose de acto indivi-
dual. En este sentido, como enseña Celso
Antonio Bandeira de Mello, corresponde el
contenido a la esencia del acto administra-
tivo, como su dato elemental (64
).
Sin contenido no hay acto administrati-
vo, pues lo que falta es la propia voluntad
del Estado, que es presupuesto sine qua
non de la existencia del acto (65
), con la sal-
vedad de los casos en que el ordenamiento
jurídico interpreta el silencio del agente
público o la ambigüedad de su conducta, es-
(61) MarienhofT, Miguel S., op. cit., p. 274.
(62) Virga, Pietro, op. cit., p. 159.
(63) Caetano, Marcello, Manual, ed. Forense, cit., p. 394.
(64) Bandeira de Mello, Celso Antonio, Ato Administrati-
vo, cit., p. 37.
(65) Marienhoff, Miguel S., op. cit., p. 278; Fiorini, Barto-
lomé A., op. cit., p. 117; Ferreira, Sergio de Andrea, Direito
Administrativo Didático, Forense, Río de Janeiro, 2a. ed.,
1981.ps. 94y95.

10. tableciendo las consecuencias jurídicas de
tal situación(GG
). Consideramosaúninexis-
tente el acto, cuando la imprecisión u oscu-
ridad de su contenido, resista a "un razona-
ble esfuerzo de interpretación" de la volun-
tad que se pretende manifestar. Equipara-
mos a estos casos, los de imposibilidad de
hecho de realización del contenido del acto
administrativo, por falta de substrato per-
sonal, material y jurídico (67
).
Como explican los tratadistas, los llama-
dos actos administrativosinexistentes C58
)
reciben tratamiento distinto del que es dis-
pensado a los actos inválidos: no obligan,
no son ejecutorios, no tienen a su favor la
presunción de legitimidad, siendo impres-
criptible la acción.para atacarlos, etc. (69
).
7. Requisitos de validez del acto admi-
nistrativo. El examen de la validez del ac-
to administrativo presupone aquel míni-
mum, indispensable para que el acto sea
considerado existente (70
). Nohay que plan-
tearse la cuestión de la validez "cuando ni
siquiera existe el acto del cual predicar-
la" (71
). En verdad, es lógicamente imposi-
ble verificar si es o no es válido el acto que
aún no nació; sólo el acto ya existente pue-
de ser "captado por el derecho" C2
) y con-
trastado con sus normas.
En sentido amplio, es válido el acto ad-
ministrativo formado con estricta obser-
vancia de los principios y normas de Dere-
cho Administrativo que lo rigen —como ca-
tegoría de acto jurídico y especie o modelo.
El tema está vinculado con la teoría de los
llamados elementos del acto administrati-
vo, porque el Derecho impone requisitos o
condiciones de validez que son específica-
mente aplicables no sólo al contenido u ob-
jeto, sino también a otros datos estructu-
rales (73
). Designamos como requisitos, las
(66) Cassagno, Juan Carlos, DerechoAdministrativo, t. II,
cit., p. 169 y 170; Cretella Júnior, José, op. cit. ps. 169 y ss.
(67) Gordillo, Agustín A., op. cit, ps. 248 y 249.
(68) Más correcto es hablar de "inexistencia del acto", cf.
Gañido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrati-
vo, 1.1, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1976, p. 503.
(69) Diez, Manuel María, Kl Acto Administrativo, TEA,
Buenos Aires, 1961, p. 392; Fiorini, Bartolomé A., op. cit., p.
88.
(70) Sandulli, Aldo, op. cit., p. 454.
(71) Garrido Falla, Fernando, op. cit., 1.I, p. 512.
(72)Cassagne, Juan Carlos, DerechoAdministrativo, t. II,
cit. p. 165.
(73) La composición del acto administrativo —en su es-
tructura—revela su validez y sus vicios. Pereira, André Gon-
calves, Erro e Ilegalidade no Acto Administrativo, Edicóes
Ática, Lisboa, 1962, p. 106.
exigencias del ordenamientojurídico que el
acto administrativo debe cumplir para que
sea válido (74
).
Según la teoría general del actojurídico,
su validez "requer agente capaz, objeto lí-
cito, e forma prescrita e nao defesa em
lei" (7S
). Adoptando la idea fundamental de
esta definición, podemos repetir, con los
tratadistas, que la validez del acto admi-
nistrativo exige agente público competen-
te, objeto lícitoy posible, formalegal, y ade-
más, motivo lícito y finalidad pública. Por
lo tanto, son requisitos de validez, lacom-
petencia del agente, la licitud y posibili-
dad (jurídica y fáctica) del objeto, la legali-
dadde la forma, alicitud del motivo y la sa-
tisfacción del interés público legalmente
determinado.
Razones metodológicas y de naturaleza
didáctica, llevanamuchos autores atratar,
simultáneamente, de la validez y de la in-
validez del acto administrativo. CB
) Tam-
bién el examen de la invalidez requiere una
apreciación analítica del acto, para identi-
ficar las infracciones del ordenamiento ju-
rídico, que corresponden a los vicios o defec-
tos: incompetencia del agente, ilicitud del
objeto y del motivo, ilegalidad de la forma y
desvío de poder.
Creemos que tales esquemas de la teoría
de la validez e invalidez del acto adminis-
trativo, no se alejan de los expuestos por la
generalidad delos tratadistas, con la salve-
dad de algunas divergencias terminológi-
cas. Por otra parte, no hay controversias
significativas sobre las nociones de compe-
tencia, licitud e ilicitud del objeto, etc. Así
y ante las limitaciones de este trabajo, pre-
tendemos completarlo con algunas breves
notas sobre el tema.
8. Competencia y motivo. Como medida
de lapotestad estatal, acompetencia es ex-
presada por un conjunto de atribuciones,
que corresponde a la noción objetiva de ór-
gano público. En verdad, la competencia es
atributo de la personalidadjurídica de ca-
da ente estatal, difundida por el Derecho
entre los órganos de tales personas, me-
(74) Caetano, Marcello, Manual, ed. Forense, cit., p. 425;
Edson Ribas Malachini, Ato Administrativo. Conceito (Ele-
mentos), Revista Forense, n° 295, ps. 87 y ss., esp. 113.
(75) Código Civil Brasileiro, art;. 82.
(76)Virga considera válido el acto administrativo "confor-
me el esquema abstracto previsto por el ordenamientojurídi-
co"yexento devicios (op.cit., p. 156). Cassagnecritica tal pos-
tura (Derecho Administrativo, cit., ps. 145 y 146).

11. diante criterios de descentralización (o des-
concentración),porgradojerárquico,mate-
ria, territorio o tiempo, de lo que resulta el
fraccionamiento de la potestad.
El requisito de la validez se cumple, si el
acto administrativo es emitido, ejerciendo
el agente atribución del órgano de que sea
legítimo titular. Estiman los tratadistas
que hay invalidez absoluta del acto, sin po-
sibilidad de saneamiento, si la competen-
ciani siquiera pertenece al ente público (77
).
Como acto humano, voluntario, el acto
jurídico tiene origen en algún estímulo del
mundo exterior o de naturaleza psicológi-
ca, que determina en el agente la voluntad
de realizarlo, como medio para satisfacer
una necesidad, alcanzar uri fin. Lo que aho-
ra importa es confirmar la superior rele-
vancia de la causa, o del motivo de los actos
jurídicos, en el campo del Derecho Público
—relevancia en cuanto a su determinación
y declaración. Así es, porque el agente pú-
blico no actúa en su interés personal; ejer-
ciendo una parcela de la potestad estatal,
cumple una función, disponiendo sobre in-
tereses ajenos, públicos o privados, que de-
ben ser satisfechos o afectados, si ocurren
las hipótesis de hecho o de derecho, estable-
cidas por el ordenamiento jurídico.
El acto admini strativo sólo puede ser vá-
lidamente justificado, cuando sus antece-
dentes correspondan a tales motivos lega-
les, sobre todo si reconoce o restringe dere-
chos individuales, compromete las finan-
zas públicas, la responsabilidad del Esta-
do, u otros bienes y valores jurídicamente
protegidos. El agente debe, necesariamen-
te, declarar por qué emite o no emite un
permiso de construcción, ordena la demoli-
ción de una finca, revoca otro acto adminis-
trativo, etc. Tal necesidad de motivación es
evidente: permitir la defensa de los intere-
ses públicos o privados afectados y el conse-
cuente control de la legalidad del acto emi-
tido. Trátase, entonces, de un concepto ob-
jetivo de motivo, ya que lo declarado debe
corresponder a las exigencias legales C78
).
Claro que la motivación del acto es dis-
pensable, en principio, si no hay sacrificio
de intereses jurídicamente protegidos, es-
pecialmente en los casos en que la ley atri-
buye al agente la facultad discrecional de
libre apreciación y declaración de las cir-
cunstancias de hecho que pueden determi-
nar su actuación. Ejemplo: el nombramien-
to o destitución de un funcionario de la es-
tricta confianza del administrador.
Pensamos que, sobre la materia, persis-
te la fundamental importancia de la teoría
de los motivos determinantes del acto ad-
ministrativo, con sus conocidas reglas ex-
puestas por Gastón Jéze, que resumimos
en las siguientes: los agentes públicos sólo
están obligados a motivar sus actos, cuan-
do el ordenamiento jurídico asilo dispone;
los motivos alegados se consideran, en
principio, determinantes del acto y deben
ser, siempre, materialmente exactos y líci-
tos; cuando son múltiples los motivos invo-
cados, el juez debe investigar si los lícitos y
verdaderos son suficientes para legitimar
el acto; la prueba del motivo determinante
incumbe a aquel que lo alega C79
).
El requisito de validez se realiza, si el ac-
to administrativo es emitido con base en un
motivo determinado por el ordenamiento
jurídico, o es con esto compatible, si espon-
táneamente declarado por el agente; en to-
dos los casos, el motivo debe ser material-
mente exacto.
9. Otros requisitos de validez: forma,
contenido y finalidad. La forma correspon-
de,enprimerlugar,alasexigenciaslegales
pertinentes a la formación del acto admi-
nistrativo, como manifestación de volun-
tad del ente público. Lo que significa el con-
junto de "formalidades y requisitos que de-
ben observarse para la emisión del acto".
Tales exigencias de "juridización del ac-
tuar administrativo" y de garantía de los
administrados, integran el procedimiento
administrativo necesario, comprendiendo
los actos preparatorios, dictámenes, infor-
mes, audiencia de los interesados, convoca-
ción de los miembros de los órganos colegia-
dos, observancia delquórum para la delibe-
ración, etc. (80
).
En otra acepción, la forma es el modo de
exteriorización de la voluntad estatal: por
medio del lenguaje escrito —que es la re-
gla— u oral, por símbolos, signos, etc., en
(77) Cassagno, Juan Carlos, DerechoAdministrativo, cit.
p. 152.
(78) Cintra, Antonio Carlos de Araujo,Motiuo e Motivando
do Ato Administrativo, Ed. Rev. dos Tribunais, S. Paulo,
1979, ps. 96 y ss.
(79) Jézc, Gastón, op. cit., t. III, ps. 231 y ss.; Tácito, Caio,
Direito Administrativo, Saraiva, S. Paulo, 1975, ps. 62 y 63;
Bandeira de Mello, Celso Antonio, Elementos, cit. p. 45.
(80) Garrido Falla, op. cit., ps. 544 y ss.; MarienhoíT, Mi-
guel S., op. cit., ps. 301 y ss.; Cactano, Marcello, Manual, ed.
Coimbra, cit., ps. 249y ss.

12. conformidad con el ordenamiento jurídico.
Participa de la forma, la nomenclatura que
identifica ciertos actos administrativos: los
del Presidente de la República son dictados
en forma de decretos, los actos de los cole-
gios como resoluciones, etc.
El vicio de forma existe siempre que en la
formación o declaración de la voluntad, tra-
ducida por el acto administrativo, fue omi-
tida alguna exigencia reputada esencial
por el Derecho.
De acuerdo con la doctrina ya expuesta,
el contenido u objeto es elemento substan-
cial del acto administrativo, la propia ma-
nifestación de voluntad, juicio, ciencia,
etc., de la Administración. En esta acep-
ción, contenido y objeto son palabras sinó-
nimas; (81
) en otro sentido, objeto significa
la modificación producida por el acto, lo que
corresponde a sus efectos C82
).
El agente público debe emitir los actos
administrativos previstos en las atribucio-
nes del órgano al que pertenece, con el con-
tenido determinado, o simplemente permi-
tido y no prohibido por el régimen jurídico
aplicable, según setratedecompetenciare-
glada o discrecional.
En muchos casos, la ley establece una rí-
gida relación de causalidad o pertinencia
entre el motivo o los motivos y el contenido
típico del acto administrativo (83
). Si lo pi-
den los interesados, satisfechas las exigen-
ciaslegales, el agente debe emitir el acto de
habilitación para la conducción de automó-
viles, de admisión en escuela pública, etc.
Si el empleado cumple la edad legal máxi-
ma para su permanencia en el empleo pú-
blico, el acto será de jubilación y no de ce-
santía. Tal vinculación se aplica a los actos
de sanción, que deben corresponder a las
infracciones tipificadas por el ordenamien-
to jurídico.
En otros casos, el requisito de validez se
resuelve en una relación de mera compati-
bilidad del contenido del acto con el Dere-
cho aplicable: las normas reglamentarias
deben ser compatibles con las de la ley re-
glamentada; las cláusulas contractuales,
con las normasjurídicas que rigen el tipo de
contrato en cuestión. Por otra parte, la ley
puede atribuir al agente, verificados cier-
tos presupuestos, la facultad de definir el
contenido del acto, entre los legalmente es-
pecificados: el censor, en defensa de la mo-
ralidad pública, decidirá si una película
puede ser exhibida parcialmente, o en ho-
rarios determinados, prohibida a menores
de tal edad, etc. (84
). Finalmente, si la leylo
permite, puede el agente apreciar libre-
mente las circunstancias, para emitir o no
el acto de contenido tipificado (v.gr. autori-
zación para uso de arma) o para definir tal
contenido, solamente orientado por la fina-
lidad pública que debe cumplir (v.gr. orden
dictada a subordinado con instrucciones
para la ejecución de cierto servicio).
La invalidez del acto ocurre si hay diver-
gencia entre el contenido del acto y aquello
legalmente determinado o permitido, se-
gún los motivos previstos; si el contenido,
discrecionalmente definido por el agente,
es ilícito o jurídicamente imposible (85
).
Todo acto administrativo debe cumplir
una finalidad pública, que se especifica en
la satisfacción de un interés público legal-
mente determinado; podrá también favore-
cer al interés privado, pero como medio pa-
ra la realización de un fin público.
Si el agente ejerce poder reglado, dicha
finalidad se cumple con la emisión del acto,
manifestándose la voluntad legal o norma-
tiva. En tal hipótesis, si el interés público
no es satisfactoriamente atendido, hay de-
fecto de la ley y no del acto administrativo,
cuando se ejerce actividad discrecional (8G
).
Asíesporque, entonces, el agente actúacon
libertad en la determinación de la forma, o
del contenido del acto, apreciando las cir-
cunstancias presentes, exactamente para
que cierto interés público sea satisfecho.
Prevalece su voluntad psicológica, su inte-
ligencia, para identificar tal finalidad y
guiarse por ella.
Evidentemente, no es posible enunciar
una fórmula genérica, que permita definir
el fin que cada agente público debe perse-
guir, variable de uno para otro de los innu-
merables sectores de actuación material de
la Administración. Pero cumple reconocer
la excepcional importancia de este requisi-
to de validez del acto administrativo —cre-
(81) MaricnhofT, Miguel S., op. cit., p. 299; Fragola, Um-
bcrto, op. cit., p. 31; Fiorini, Bartolomé A., op. cit. p. 118.
(82) Cactano, Marccllo, Manual, ed. Forense, p. 438; Ma-
lachini, Edson Ribas, op. cit., p. 118.
(83) Pereira, Andró Goncalves, op. cit., p. 108.
(84) Scabra Fagundes, M., op. cit., p. 98, nota 4.
(85) Gordillo, Agustín A., op. cit., ps. 245 y 246.
(86) Caetano, Marcello, Manual, ed. Forense, cit., ps. 440
y 441; Pereira, André Goncalves, op. cit., p 108.

13. ación original del Consejo de Estado fran-
cés—, que posibilita reprimir la conducta
arbitraria y maliciosa del administrador
público (87
).
10. Requisitos de eficacia del acto admi-
nistrativo. Se dice que el acto administrati-
vo es válido cuando están presentes todos
sus requisitos esenciales, sin ningún vicio,
y que validez significa aptitud del acto pa-
ra producir "un efecto que la orden jurídica
protege" (88
). En principio, realmente, el
Derecho sólo atribuye efectos propios a los
actos jurídicos formados de conformidad
con sus reglas. En otros términos: la vali-
dez representa la condicio sine qua non, el
requisito fundamental de eficacia de todos
los actos jurídicos.
Por otra parte, participa del sistema de
Derecho Administrativo, como uno de sus
principios cardinales, la presunción de le-
gitimidad, o validez, del acto administrati-
vo, "por la cual se presume que éste ha sido
dictado en armonía con el ordenamientoju-
rídico, es decir, con arreglo a derecho"(89
).
Así, el acto administrativo existente, es, en
principio, eficaz, o sea, produce, inmediata
y efectivamente, sus efectos jurídicos espe-
cíficos, no retroactivos, que actúan en el
ámbito interno o externo de la Administra-
ción, como fuente de Derecho objetivo, o
creando y afectando situaciones jurídicas
individuales.
Pero el acto administrativo existente,
perfecto y válido no es necesariamente efi-
caz, porque el régimen puede determinar, o
simplemente permitir, que dicha eficacia
esté subordinada al cumplimiento de un
plazo o término, o de condiciones; tales exi-
gencias son, por lo tanto, requisitos de efi-
cacia, que integran el contenido del acto —
como cláusulas accesorias— o las normas
legalesy reglamentarias C90
).
Evidentes razones de justicia funda-
mentan la regla general de que el acto ad-
ministrativo, como manifestación de vo-
luntad del Estado, sólo produce efectos
(87) Sayagués Laso, Enrique, op. cit., ps. 448 y ss.; sobre
el tema, en el Derecho brasileño y comparado, v. Tácito, Caio,
op. cit., ps. 46 y ss.
(88) Valles, Amálelo do, ¡.a Validitá degli Atti Amminis-
tratiui, Roma, 191 7, p. 89.
(89) Cassagne, Juan Carlos, DerechoAdministrativo, cit.
p.282.
(90)CretellaJúnior, José, op. cit., ps. 294y295; Cassagne,
Juan Carlos, Derecho Administrativo, cit., ps. 186 y ss.; Mci-
relles, Hely Lopes, op. cit., ps. 117 y 118; Ferreira, Sergio de
Andrea, op. cit., ps. 97y 98; ISandeira deMello, CelsoAntonio,
Ato Administrativo, cit. ps. 54 y ss.
cuando es formalmente revelado al mundo
exterior. Tal requisito esencial de eficacia
se realiza mediante la publicación o notifi-
cación personal del acto, para que "sea da-
do a conocer a la colectividad o a las perso-
nas particularmente interesadas en sus
efectos", ya que "crear el derecho secreta-
mente carecería de sentido" (91
).
También son ineficaces, en cuanto no
cumplidas las condiciones determinadas,
los actos administrativos sujetos a aproba-
ción superior o a manifestación de voluntad
de los administrados (v.gr. aceptación, en
caso de nombramiento para empleo o cargo
público); sujetos a recursos administrati-
vos que tengan efecto suspensivo, si así lo
dispone la ley. •?
AGRUPAMIENTO DE SOCIEDADES
Y EMPRESAS*. 1. Apreciaciones Genera-
les. Las sociedades suelen agruparse entre
sí, por diversos motivos y respondiendo al
más variado origen causal.
No sólo las sociedades —en especial, las
mercantiles— se agrupan, sino que tam-
bién lo hacen las empresas, entendiendo
por ahora como tales, a las organizaciones
económicas empresarias unipersonales.
La necesidad económica de los empresa-
rios individuales o asociados, puede ser di-
versa: así, podrán elegir caminos de simple
concertación de negocios, agrupamientos
temporarios, uniones permanentes.
Queda en manos del asesor jurídico
aconsejar la coincidencia exacta entre los
fines a desarrollar y las estructuras legales
más aptas para hacerlo.
Importa analizar qué señala el orden
normativo argentino y la jurisprudencia,
sin dejar de lado el estudio del derecho com-
parado.
Muchas son las vías mediante las cuales
se accede al análisis del fenómeno de agru-
pación empresaria.
Puede estudiarse el fenómeno del poder
explayándosesobrelosmecanismosde con-
trol, diferenciando coordinación con subor-
dinación, arribando a conclusiones sobre
responsabilidad por la utilización del con-
trol, estudiando los intereses contrapues-
tosenestasorganizacionesempresariasde
tercer grado, buceando en las profundida-
(91) Garrido Falla, Fernando, op. cit., ps. 574 y ss.
* RAÚL ANÍBAL ETCHEVERRY

14. des del por qué, principios, desarrollo y fin
de un agrupamiento empresario.
Lapreocupaciónno tiene localizaciónge-
ográfica; estos fenómenos se estudian en
todos los países 0) incluyendo los que tie-
nen estructuras socialistas.
¿Por qué razón se produce la cooperación
empresaria, que puede o no incluirun con-
trol subordinado?
La explicación es compleja y nunca po-
drá ser completa.
Una motivación real es el crecimiento
posible de los partícipes en un grupo tradu-
cido en un aumento del poder que cada uno
posee.
Otra, es el intento de obtener todas las
ventajas de una posición en el mercado,
descartando los inconvenientes: ésta es la
visión paradigmática.
Cuando se conforma un grupo económi-
co se encarauna estrategia de crecimiento,
luego del análisis costo beneficio que pro-
vendrá de su organización. Se busca la
apertura del mercado, la mejor posición en
él, el avance económico y social en un área
ya ensanchada.
El grupo permite equilibrar la utiliza-
ción de los recursos, multiplicar la produc-
ción, afirmar una sólida posición en el mer-
cado de consumidores.
El costo jurídico político del agrupa-
miento, es la pérdida de la autonomía de las
empresas reunidas, la posible incursión —
con su correspondiente sanción— en prác-
ticas monopólicas, la complejidad turística
de los acuerdos y su inestabilidad natural,
la pérdida del secreto empresario y la ame-
naza de actos de malafe de algún integran-
te delgrupo, el choque de intereses, propios
de todo orden colectivo, todo ello multipli-
cado por el volumen enjuego C2
).
Siempre las vías de agrupamiento deben
relacionarse con un principio en el que pre-
domina la cooperación (3
) o, en otro marco,
consagrándose la subordinación mediante
la organización de un grupo económico con
(1) Como ejemplos: Vanctti, "Responsabilidad deljefe de
grupo en Inglaterra", Riv. dclle societá, 1980, fase. 6 p. 1089;
Maimieri,"Cort¿roZsocie£aríoiysecretobanca rio", enlamisma
Revista, 1981, fase. 6 p. 1203. La legislación sobre grupos de
interés económico europeo, reglamentada en 1985 tendrá vi-
gencia plena en la C.E.E. en 1989.
(2) La contraprestación de intereses es un fenómeno nun-
ca ausente en las relaciones societarias; cfr. nuestro "Algunas
reflexiones sobre la contraposición de intereses en el ámbito
de la dirección de las sociedades anónimas", R.D.C.0.1984 p.
441 y ss.
utilización delmecanismo de control(4
);pa-
rece responder a un tercer género el con-
cepto norteamericano de "conglomerado'1
(5
).
Los principales elementos en juego en
cualquier organización agrupativa de em-
presas, son: el interés personal de cada
miembro del grupo, contrapuesto al interés
social; el objeto general, coordinado con los
objetos particulares; la actividad, desde los
mismosángulos;losmecanismosde control
empleados, que generalmente son diversos
y a veces superpuestos; el manejo de la pu-
blicidad y de la información; la situación de
mayorías y minorías; la responsabilidad
colectiva, individual, parcial; el manejo del
grupo y la elusión de los abusos (de perso-
nalidad, del uso de las estructuras societa-
rias, delmecanismo de control);lavigencia
de los principios delealtad, diligencia, bue-
nafey el respeto o no de la pauta que impo-
ne la conducta de un buen hombre de nego-
cios.
En el derecho comparado, para el Civil
Law, las leyes-modelo siguen siendo aún,
en el campo de los agrupamientos empresa-
rios, la alemana de 1965, la italiana de
1974 y la francesa sobre grupos de interés
económico (6
) con su complementaria del
año 1985; en el proyecto para la Comuni-
dad Europea, tiene prioridad la orienta-
ción alemana (7
).
En nuestro país, el tema se vierte, con
desarmonía (8
) en la legislación fiscal, labo-
(3) La ley de sociedades comerciales ha creado las UTE
(unión transitoriadeempresas)ylasAC(agrupacionesdeco-
laboración) en el año 1983 (ver arts. 377 y ss. y 367 y ss. res-
pectivamente). Ver Etcheverry, R.A. "Notas preliminares so-
bre grupos de empresas y contratos de colaboración", en E.D.
15/11/83.
Un ejemplo típico de cooperación o colaboración os el con-
trato de franchising: ver Fran£ois Borles, Recueil Dalloz-Si-
rey, París, cuad. Nro. 6 - 6/2/74 sec. jurisprudencia p. 105.
En 1985 en Venezuela se ha dictado una nueva ley de ban-
cos que recepta situaciones referidas al control; es importan-
te la jurisprudencia dei caso "Feldman" al respecto.
(4) En nuestro país, verel importante trabajo de Aguinis,
Ana M. M. de, "El ejercicio delpoder en las sociedades comer-
ciales. Consecuencias jurídicas en la legislación argentina",
Rev.jurídica de Buenos Aires 1 n6 -1 p. 91; cfr. también Pa-
vone La Rosa, "íl Diritto Fall' .tentare", ene.-abril 1985, Nro.
1-2, p. 10.
(5) Le Pera, S., "Grupo de Sociedades" en "Derecho Com-
parado", año 1987 Nro. 6 p. 73.
(6) Anaya, Jaime R., "Losgrupos de interés económico del
derechofrancés como modelo legislativo", RDCO1972, p. 589.
(7) Ver en Revue pratiquc des sociotós, 1986, 85 e Année,
Van Gerven, Dirk, "Legroupement europeen d'interet econo-
mique" (G.E.I.E.).
(8) Kabas de Martorell M. E. y Martorcll Ernesto E., "La
concentración empresaria y su proyección en las distintas ra-
mas del derecho", DLL 2/6/87.

15. ral, penal y comercial (9
) sintiéndose ya la
necesidad de una legislación ordenadora e
integrativa del fenómeno.
2. Las formas de agrupamiento. Son
muy diversos los enfoques en todo este te-
ma, el cual, adquiere carrilespeculiares se-
gún el autor que lo trate.
La utilización de vocablos para señalar
fenómenos similares, paralelos u opuestos,
es amplia.
Así, se habla de grupos, agrupamiento,
colaboración, subordinación, consorcio,
joint venture, cooperación empresaria,
conjuntos económicos, patrimonios con-
fundidos o interpenetrados y conceptos afí-
nes.
Desde nuestro primer acercamiento al
tema (10
) nos hemos situado en la posición
de distinguir las funciones de cooperación y
las de subordinación, fundamentalmente
inspirándonos en la separación que hace
nuestra ley de ambos campos.
Si bien es cierto que la estructura grupal
puede asumir diversos dibujos legales (ver-
tical, horizontal, holding, asimétrico y
otros), las empresas y las sociedades tienen
como causa esencial de agrupamiento: o
bien la idea de cooperar entre sí, mante-
niéndose en un plano de igualdad jurídica
(que no coincide siempre con la igualdad
económica) o de paridad de poderes o la ne-
cesidad de descentralización con domina-
ción del área económica autonomizada.
Es cierto que esta bipolaridad no termi-
na allí, porque el empresario crea constan-
temente nuevas formas organizativas o
transforma las viejas. En ese sentido, con-
tratos como el de managment no encajan
del todo en el encasillamiento dual coope-
ración-subordinación; tampoco la figura
norteamericana de "conglomerado".
La cooperación se da mediante un acuer-
do, en el cual se establece el modo de cum-
plimiento, el alcance, la interpretación del
negocio y se dirimen responsabilidades.
3n la cooperación o colaboración se bus-
ca la organización de una estructura com-
plernantaria destinada a auxiliar las eco-
nomías de las empresas coligadas, sin que
éstas pierdan individualidad económica y
jurídica (n
).
(9) Aguinis, ob. cit. passim.
(10) "Notas preliminares . . ." cit.
(11) Messinco F., "Manual de derecho civil y Comercial",
Bs. As. 1979, t. V! p. 25; Ascarelli T. "Teoría de la concurren-
cia y de ú;.? bier.ss inmateriales", Barcelona 1970, p. 120.
Las ventajas de la cooperación, son el uso
de la economía de escala, el aumento del
rendimiento en escala creciente, la mayor
eficacia técnica, la economía de costos, la
penetración en los mercados y la consecu-
ción de nuevos extensos recursos.
Mediante la cooperación, se complemen-
tan los recursos y se disminuyen los ries-
gos; se invierte en investigación y desarro-
llo.
Debe fijarse el objetivo común y el obje-
to; organizar los medios para llevarlo a ca-
bo y elegir una estructura legal adecuada y
lícita.
La cooperación tiene grados, pues pue-
den existir prácticas concertadas, contra-
tos sencillos y limitados, reglamento de
grupos de negocios o la creación de una
gran empresa común.
Es cierto que la cooperación tiene proble-
mas organizacionales que resolver, ponde-
rando objetivos y dificultades, asignando
medios, recursos y personal a la tarea, bus-
cando el equilibrio y la estabilidad de las
empresas y sociedades dispuestas a colo-
carse en esa situación.
Debe medirse muybien el tiempo y cuán-
do es oportuno volver al estado empresario
de autonomía.
Las condiciones de la cooperación impo-
ne fijar reglas de juegos limpias (fair play),
estableciendo claramente las personas (fí-
sicas o jurídicas) intervinientes, el objeto,
el plazo de duración, la forma de organiza-
ción, la dinámica negocial, el grado de au-
tonomía de cada empresa, las garantías ne-
cesarias, un sistemade información, elmo-
do de asistencia mutua, la concertación y
coordinación de los trabajos, el sistema de
resolver los conflictos.
La cooperación es un tema socialmente
importante, de interés público. Por esa ra-
zón nuestra ley ha abierto ya dos vías para
su organización, sin perjuicio de tener en
cuenta todo el ancho campo de los negocios
innominados, en el cual se pueden pensar
diversas formas de cooperación entre em-
presas.
La subordinaciór., ,, vond* z u" fenóme-
no más puntual: generalmente, se ^resen-
ta bajo forma de grupo económico y exhibe
una multifacética expresión organizativa.
Un empresario o una sociedad van cre-
ando un enjambre de empresas y socieda-
des, descentralizando la organización, los
costos y los fines.

16. Pero se comparte el poder, que es unita-
rio y se ejerce mediante diversas vías: de
hecho, de derecho, por mecanismos jurídi-
cos o arbitrios económicos.
La subordinación implica que la empre-
sa principal pueda formar la voluntad de la
empresa subordinada.
Esto se obtiene mediante el mecanismo
del control, que no siempre presentaun sig-
nificado legal unívoco.
En la subordinación, mecanismo lícito
igual que la coordinación, se establece di-
versidad de personas, como en ésta, pero se
mantiene una férrea unidad de gestión.
Las figuras organizativas de una estruc-
tura de control, son variadas; pero el con-
trol en sí, no es más que la manifestación
del poder.
Primariamente, aparece el control en la
formación de la voluntad de cualquier orga-
nización colectiva.
En las sociedades, por ejemplo, vemos
claramente que el control se ejerce con el
mecanismo de la mayoría, pero hay otros
modos para obtenerlo y asegurarlo.
En una organización más compleja, el
grupo o agrupamiento, se utilizan simila-
res vías para controlar a todas las empre-
sas o sociedades subordinadas.
Este mecanismo de descentralización es
útil social y empresarialmente e importa
una alternativa respecto de la figura de fu-
sión.
La descentralización con control puede
partir de una escisión societaria o de la cre-
ación de nuevas organizaciones empresa-
rias con base en la organización "madre",
que será la controlante.
Puede darse un abuso del control, ante lo
cual la ley atribuirá responsabilidades es-
pecíficas.
Tanto la cooperación como la subordina-
ción, pueden aparecer en formas de organi-
zación nacionales como internacionales (en
este último caso, empresas de distintos pa-
íses u objeto a cumplirse en un país diver-
so al de las empresas agrupadas o al de la
empresa madre).
3. Estados de Concentración Cooperati-
va. La coparticipación o agrupamiento
temporario, a) Ideas generales. En el cam-
po de la cooperación empresaría, es posible
llenar la necesidad de concertar esfuerzos
comunes entre dos o más empresas, de un
modo transitorio.
Cada empresa mantiene su individuali-
dadypersonalidad, uniéndoseparaun em-
prendimiento común.
Una diferencia entre participación tran-
sitoria y permanente se da en que en la pri-
mera se hace un negocio común y en la se-
gunda, dado un objeto, se desarrolla una
acividad ininterrumpida.
La coparticipación busca un beneficio,
imposible de alcanzar individualmente por
cada empresa.
Los caracteres de la coparticipación o
agrupamiento transitorio, son los siguien-
tes:
a) dos o más empresas (no solamente so-
ciedades).
b) unidas mediante un contrato.
c) para un objeto preciso, determinado y
transitorio.
d) que forman un fondo común operativo.
e) organizadas operativamente.
f) con un fin lucrativo, directo o indirec-
to.
Esta forma contractual ha sido neta-
mente diferenciada del mandato entre em-
presasC2
).
El ejemplo que normalmente se da, es la
unión de empresas formando el llamado
consorcio para ejecución de obras públicas.
Aquí cabe una disgresión: la voz "consor-
cio", que seha utilizado en general en nues-
tro país es un término equívoco, descartado
en la legislación argentina, como se verá
más adelante.
Sabida es la diferencia existente entre
objeto y actividad en el campo societario
C3
).
La cooperación transitoria o coparticipa-
ción accidental (14
) posee un negocio único,
es decir, predeterminado.
No desarrolla ilimitadamente un objeto
en el tiempo, no prevé una serie de negocios
genéricos, sino que su objeto está previsto
en forma que individualiza un solo negocio,
por más complejo o extenso en el tiempo
que éste resulte.
Como dice Otaegui C5
) no debe confun-
dirse negocio único, con actojurídico único.
En efecto, que el negocio sea uno (vg.
construir un dique) no importa sino acep-
(12)CNCom. Sala A, 12/2/87 "Calva S.A. c I Cocinea C1SA".
(13)Vernueslrotrabajo: "Empresa y objeto Social" RDCO
1982, p.781 yss.Vertambiénley19.550arts. 63-lro. C;64-
I-a y 66.
(14) Esta última es la denominación que le da Otaegui J.,
"Concentración Societaria", p. 99..y ss.,
(15)Ob.cit.p.102.

17. tar que se cumpla por medio de un comple-
jo haz de negocios, actosjurídicos y contra-
tos.
¿Puede considerarse transitoria una ac-
tividad permanente limitada por un plazo
no demasiado extenso?
Aquí aparece la cuestión de límites des-
de antiguo planteada respecto al objeto
transitorio y al permanente.
Y entonces, debemos distinguir el plazo
de la sociedad con el plazo del objeto, aun-
que muchas veces coincidan.
La redacción de la cláusula que determi-
na el objeto social nos dará otra pista para
entender la cuestión. Allí se verá si el obje-
to está referido a un "ramo" traducido en la
repetición ilimitada de negocios, o a un em-
prendimiento muy concreto, específico e
identificable y por lo tanto, transitorio.
b) Modelos extranjeros. En Francia, se
puede canalizar la cooperación transitoria
mediante la asociación o el empleo de la es-
tructura legal del grupo de interés econó-
mico y debe tenerse en cuenta el proyecto
de grupo momentáneo de empresas.
Cuando es preciso hacer negocios tempo-
rarios conjuntos, los franceses utilizan su
derecho privado y celebran contratos que
evitan cuidadosamente caer en las previ-
siones de un contrato de sociedad (porque
sería una sociedad de hecho).
En Alemania, Italia y Suiza, existe una
"sociedad simple", sin personalidad, que no
requiere publicidad ni inscripción.
El modelo suizo (sociedad simple) y el
alemán (sociedad civil B.G.B. Gesellschaft)
son más amplios que el italiano, el cual se
refiere restrictivamente a una actividad
económica y al reparto de utilidades (Códi-
ce Civile art. 2247) en su caracterización
genérica. No obstante el modelo de "societa
semplice" busca quitar de sí, la actividad
comercial (art. 2249). Es porestarazón que
se dicta en 1977 la ley 584 sobre grupo tem-
porario de empresas para la realización
conjunta de obras públicas.
Esta última cuestión, responde a exigen-
cias del derecho comunitario.
En 1963 en España la ley de Asociacio-
nes y Uniones de empresas del 28 de di-
ciembre, ha regulado la "agrupación tem-
poral de empresas", la cual debe inscribir-
se en el Registro Mercantil e importa una
negociación temporaria agrupada.
La doctrina no ha podido caracterizar a
esta figura con claridad.
La sociedad más simple del derecho in-
glés y norteamericano es la llamada part-
nership: en ella hay una gestión común
destinada a obtener beneficios y a repartir-
los.
El objeto puede ser transitorio o perma-
nente; no tiene personalidadjurídica. Sí es
obligatorio que se prevea la distribución de
beneficios.
Cada socio (partner) actúa como un
agente de la firma y de los demás socios í16
).
Puede haber actos no permitidos a un part-
ner por el contrato que limitarán su poder
siempre que el tercero cocontratante lo co-
nozca.
Se basa en un régimen de confianza en-
tre los socios, que no puede ser violado.
Las decisiones importantes se toman por
mayoría, excepto la modificación del con-
trato o la entrada de nuevos "partners" que
requiere unanimidad.
En los Estados Unidos, aparece el joint
venture o joint adventure, práctica de ne-
gocios internos o internacionales muy di-
fundida, que para los ingleses es una va-
riante de la partnership.
Eljoint venture no expresa unaformale-
gal unívoca; a partir de las sociedades anó-
nimas inglesas, se desarrolla mediante
una vía dual que lo presenta, bien como una
sociedad, bien como un contrato de colabo-
ración.
Es bastante difícil traducir el joint ven-
ture al esquema continental de sociedades
y contratos de colaboración. A veces se pre-
senta como aquéllas y en ocasiones como
formas contractuales.
Pueden tener o no personalidadjurídica;
si la poseen, se asimilan a las formas socie-
tarias (corporated joint venture).
De otro modo, son agreements, contra-
tos, con un fin económico común, destina-
dos a una operación específica que obten-
drá un provecho que luego se dividirá entre
sus miembros.
Es importante recordar que la caracteri-
zación del joint venture ni es unívoca, ni
importa una esquematización cerrada; no
está prevista en la legislación sino que sur-
ge de un contrato, que si coincide con la es-
tructura societaria, operará bajo sus re-
glas.
Su importancia radica en que se ha di-
fundido su utilización en el mundo de lo?
(16) En el sentido del contrato de "agcncy".

18. negocios, principalmente por la influencia
de las empresas norteamericanas que lo
crean frecuentemente para negocios tem-
porarios.
En América, tenemos al consorcio brasi-
leño, creado dentro de la ley de sociedades
por acciones del año 1976 en su capítulo
XII.
Es una agrupación temporaria, sin per-
sonalidad jurídica y sin solidaridad hacia
terceros salvo pacto en contrario previsto
en su estatuto.
Se ha pensado para que preste utilidad a
los emprendimientos conjuntos entre dos o
más empresas y sea de naturaleza tempo-
raria; la figura se emplea con provecho pa-
ra la realización de obras públicas y otros
grandes proyectos de inversión.
Un dato importante, es comparar la res-
ponsabilidad de los socios respecto de terce-
ros, en todas estas figuras jurídicas: en las
sociedades simples alemana,italianay sui-
za y la agrupación española, la responabi-
lidad es solidaria salvo pacto en contrario;
del régimen opuesto (la solidaridad legal
sólo puede establecerse por pacto específi-
co) participa el consorcio brasileño y los
grupos de interés económico francés.
4. Juricidad legal del agrupamiento tem-
porario. Nuestro derecho. La agrupación
transitoria posee cuatro vías legales funda-
mentales en nuestro orden jurídico.
Por una parte, es posible utilizar la for-
ma jurídica conocida como sociedad acci-
dental o en participación, prevista en los
arts. 361 y ss. de la ley 19550.
No hay otro tipo o clase de sociedad que
exprese transitoriedad. No obstante, para
ciertos emprendimientos C7
) y ante el peli-
gro de que el uso del art. 30 hiciera caer a la
sociedad en las previsiones de la sociedad
dehecho (art. 21 y ss. ley 19.550), en ocasio-
nes se utilizó a la anónima como estructu-
ra legal que posibilite realizar una obra por
parte de dos o más sociedades. Este proce-
dimiento es altamente afuncional, porque
la sociedad de sociedades no tiene nunca
objeto transitorio.
Otras posibilidades, están dadas por la
reforma de 1983 a la ley 19.550, que creó
acuerdos de colaboración internos (AC) y
externos (UTE).
Finalmente, por vía de la libertad con-
tractual (contratos innominados, art. 1143
C. Civil) es factible pactar formas contrac-
tuales temporarias no asociativas, dentro
de los límites que el mismo ordenamiento
indica en forma directa o indirecta.
a) La sociedad accidental o en participa-
ción.
Ella posee una muy particular confor-
mación legal, que la ubica en un camino in-
termedio' entre los contratos societarios y
los que no lo son.
La sociedad accidental o en participa-
ción, ente jurídico muy especial y cuya na-
turaleza societaria fue negada por autori-
zada doctrina, podría en principio ser utili-
zada para el negocio de agrupación no per-
manente.
Pero el art. 30 de la ley 19.550 constitu-
ye un valladarfundamental C8
) que impide
una libre agrupación temporaria de socie-
dades que no sean únicamente las por ac-
ciones (S.A., S.C.A., etc.); inclusive al
unioncorporated joint venture, estaría ex-
cluido de esta posibilidad C9
).
El objeto de la sociedad accidental es la
realización de "una o más operaciones de-
terminadas y transitorias" (art. 361).
No es persona jurídica, es una sociedad
oculta y es responsable ante terceros sola-
mente el socio gestor.
Los demás socios (partícipes) no son res-
ponsables porlos negocios del gestor, salvo
que se den dos condiciones: que éste haga
conocer el nombre de los demás y que éstos
presten su consentimiento. En estos casos
desaparece su condición de sociedad ocul-
ta.
Si se incumple el art. 30, la sanción legal
es que se considerará a la sociedad por ac-
ciones tenedora de cuotas o partes de inte-
rés, sujeta al régimen de las sociedades no
constituidas regularmente (art. 386 - nor-
mas de aplicación ap. h).
Esta regla legal es funcional y atenta
gravemente contra el régimen societario.
b) Los contratos de colaboración empre-
sario.
Mediante la ley 22.903, modificatoria de
la19.550de sociedades comerciales, se cre-
(17) Otaegui cita el caso do las obras de El Chocón-Cerros
Colorados y Salto Grande.
(18) Hay casos legales de excepción; por ejemplo los con-
tratos de riesgo de explotación petrolera (art. ley 21.778).
(19) Otaegui, "Concentración societaria" p. 132, ver en el
Nro. 76, p. 132, las argumentaciones doctrinarias que inten-
taron conciliaria situación, admitiendo la inaplicabilidad del
art. 30 a las sociedades occidentales, opinión con la que con-
cuerda este autor.

19. aron dos formas contractuales de coopera-
ción interempresaria.
Estos contratos no se refieren a la pro-
blemática de la subordinación societaria,
en la cual queda implicado el sistema jurí-
dico o fáctico de mando, es decir, el control.
Los sujetos de estos agrupamientos pue-
den ser tanto empresarios individuales co-
mo formas asociativas personificadas (coo-
perativas, sociedades, sociedades extranje-
ras, etc.).
b. 1) Las agrupaciones de colaboración
(AC).
Este contrato, que forma la AC, tiende a
establecer entre las empresas participan-
tes una organización común con una finali-
dad interna, de cooperación. Es un contra-
to plurilateral.
La ley lo enuncia para "facilitar o desa-
rrollar determinadas fases de la actividad
empresarial de sus miembros o de perfec-
cionar o incrementar el resultado de tales
actividades" (art. 367).
No importa una corregulación de la acti-
vidad de las sociedades en el mercado.
Ejemplos de esta actitud común, sería la
utilización racional de una costosa maqui-
naria, de un centro informático, adquisi-
ción común de materias primas, instalacio-
nes de servicios comunes.
Los servicios comunes se prestan sola-
mente para sus miembros, que son empre-
sarios individuales, civiles o comerciales o
sociedades u otras formas colectivas de or-
ganización empresaria.
ElACnoesunapersonajurídicaC20
);só-
lo susintegrantes lo son. Esunaverdadera
estructura organizativa auxiliar, semejan-
te a una gestión cooperativa.
Se forma un fondo común operativo con
las prestaciones de las partes.
La muerte, incapacidad, disolución o
quiebra de un participante, disuelve el con-
trato.
El incumplimiento de las obligaciones de
los participantes no conlleva la disolución
ni es aplicable la excepción de incumpli-
miento contractual o el pacto comisorio; se
aplican sanciones.
ElAC nopuede violarlaleyde defensade
la competencia (el contrato debe comuni-
carse a la Dirección Nacional de Defensa de
(20) Como bien lo señala Otaegui (ob. cit. 394) el grupo de
interés económico francés, su equivalente portugués y el pro-
yecto europeo, reconoce personalidad al ente de cooperación.
La ley italiana habla de "actividad interna y externa".
la Competencia) y no posee propósitos de
lucro.
A pesar de no ser persona, el AC posee
nombre, domicilio especial y un patrimonio
indiviso, llamado "fondo común operativo".
Las relaciones entre los participantes y
el fondo se rigen por las reglas del manda-
to mercantil.
No puede el AC ejercer funciones de di-
rección sobre la actividad de sus miembros.
Al constituirse debe cumplir ciertos re-
quisitos formales: contrato por instrumen-
to público o privado e inscripción en el Re-
gistro Público de Comercio.
No formándose regularmente el AC no
puede considerarse al mismo una sociedad
de hecho sino un convenio irregular no apli-
cable a terceros.
El art. 369 indica el modo en que el con-
trato establecerá:
1) el objeto del AC.
2) la duración, que no podrá exceder de
10 años.
3) la denominación que se formará con
un nombre de fantasía, seguido de la pala-
bra "agrupación".
4) los datos de todos los socios.
5) el domicilio.
6) las obligaciones asumidas por los par-
ticipantes y las contribuciones de cada uno
de ellos, así como su participación en las ac-
tividades comunes y sus resultados.
7) los medios.
8) los supuestos de separación y exclu-
sión.
9) las condiciones de admisión de nuevos
miembros.
10) las sanciones por incumplimiento de
las obligaciones.
11) las normas para confeccionar esta-
dos de situación.
El funcionamiento de los órganos, tam-
bién se halla previsto en la ley: las resolu-
ciones respecto del objeto social (art. 370) se
adoptan por el voto de la mayoría de los par-
ticipantes, salvo pacto en contrario.
La dirección y administración estará a
cargo de una o más personas físicas desig-
nados en el contrato o posteriormente, por
resolución de los participantes. Se prevé la
administración indistinta en caso de silen-
cio del contrato. Se rige por las reglas del
mandado.
El fondo operativo es un patrimonio indi-
viso; sobre él no pueden hacer valer sus de-
rechos los acreedores particulares de los

20. participantes.
La responsabilidad de los participantes
es solidaria e ilimitada respecto de terce-
ros; primero deberá interpelarse al admi-
nistrador de la agrupación.
En la ley existen normas sobre contabili-
dad y disolución.
b. 2) Unión transitoria de empresas
(UTE).
Setratadeun contratoincluido enlaley
de sociedades pero cuya naturaleza es no
societaria.
El objeto del contrato es el desarrollo o
ejecución de una obra, servicio o suministro
concreto dentro o fuera del territorio argen-
tino (art. 377 L.S.).
Debe tenerse presente que, como la UTE
es un contrato entre empresas para cum-
plir una actividad transitoria externa, hay
otro contrato que se suscribe con la empre-
sa pública o privada que encarga la obra;
este segundo convenio puede incidir en al-
gunas cuestiones del régimen interno de la
UTE.
La ley señala que la UTE no es una socie-
dad ni tiene personalidad jurídica, con el
fin de evitarla prohibición del art. 30 LS ya
explicado.
Es un contrato, cuya estructura es ajena
al grupo de sociedades en tanto éste impli-
ca la unificación de la dirección de ambas
empresas.
OtaeguiC21
)piensaquelaUTEpuedepo-
seer una estructura societaria.
Creemos que no, porque la ley expresa-
mente excluye a las sociedades de la figura
de la UTE.
El orden legal admite la distribución de
utilidades o resultados sin que por ello se le
aplique la estructura societaria.
Sin embargo, puede darse una sociedad
con objeto transitorio, como veremos en el
apartado c), a continuación de éste, si los
socios desean constituirla, pero no seráuna
UTE.
Pueden ser participantes, las socieda-
des, los empresarios individuales y las so-
ciedades constituidas en el extranjero.
La UTE no determina la solidaridad de
sus miembros ante terceros, salvo disposi-
ción en contrario (art. 381 LS), ni por los ac-
tos y operaciones que puedan desarrollar o
ejecutar, ni por las obligaciones que con-
traigan.
La solidaridad puede pactarse concreta-
mente en una obra, con terceros (art. 699
del C. Civil) y cabe la ejecución del total a
prestarse por cada una de las empresas
consorciadas, si las obligaciones de hacer
son indivisibles (arts. 670 y 686 del C. Ci-
vil).
Se forma mediante un contrato, por ins-
trumento público o privado que debe tener
específicas connotaciones que la ley indica
(art. 378).
Un representante es quien lleva adelan-
te la ejecución del objeto de la UTE, cuya
designación es revocable con causa o por
decisión unánime.
El contrato y la designación del repre-
sentante deben inscribirse en el Registro
Público de Comercio.
Los acuerdos de gobierno, se adoptarán
siempre por unanimidad, salvo pacto en
contrario (art. 382 LS) y con excepción lare-
vocaciónporjustacausadelrepresentante,
que se hace por mayoría.
El contrato preverá resultadosy el méto-
do de llevar los estados de situación. Asi-
mismo, las sanciones por incumplimiento
de las obligaciones de sus miembros.
c) La libertad de contratar que asegura
la Constitución Nacional (arts. 14,19 y 20)
y el Código Civil (arts. 19, 21,1143 y 1197
entre otros), permitepactar un convenio de
cooperación transitorio entre empresas,
que no sea UTE.
Puedetratarsedeuncontratonosocieta-
rio, en cuyo caso deberán evitarse las for-
mas de cualquier sociedad regular, irregu-
lar o de hecho.
Si es societario, ya vimos en el apartado
a) la vía de la sociedad accidental o en par-
ticipación.
Las partes, sin embargo, pueden elegir
una figura societaria que no sea la sociedad
accidental.
Tanto si setratadeunasociedadregular
como irregular, la regla general indica que
se forman con un objeto preciso y determi-
nado, pero permanente, no transitorio.
Caer en sociedad de hecho o irregulari-
dad, sería correr un gravísimo riesgo em-
presario, según lo hemos estudiado antes
(22
).
Si se desea emplear el tipo de sociedad
regular, a fin de lograr una cooperación
temporal, deberá redactarse con mucho
(21) Ob. cit. p. 413 Nro. 246.
(22)Ver nuestro libro "Sociedades irregulares o de hecho"
passim.

21. cuidado el objeto, cuya naturaleza deberá
ser, de por sí, transitoria (ej. construcción
de un dique, de un camino, etc.).
5. Análisis de la coparticipación perma-
nente. La filial común, a) Engeneral. En el
campo de la coordinación empresaria, ha-
llamos formas de coparticipación o coope-
ración permanente, entre empresas o socie-
dades.
Esta figura, no tiene expresa estructura
legal en nuestra legislación, pero no sola-
mente es posible, sino que frecuentemente
se utiliza en la práctica de los negocios.
Debemos distinguir: a) la relación entre
empresa principal y sucursal, en la cual el
sujeto de derecho es uno solo; b) la creación
de unafilial controlada por la matriz, situa-
ción grupal en la que se ejerce el control to-
tal y c) la creación de una filial común.
En esta última, dos o más sociedades (o
empreasas, agregamos nosotros) crean una
tercera sociedad, cuyo manejo estará equi-
librado entre las sociedades principales o
matrices.
Existen casos como éste no solamente en
Europa, sino en América y más precisa-
mente, en nuestro país.
Mediante la creación de la filial común,
se logra un objeto de cooperación o colabo-
ración permanente, dándosele cierta auto-
nomía respecto de la gestión de las socieda-
desmatrices.
Así, se individualiza aun nuevo sujeto de
derecho con un objeto preciso y determina-
do, con patrimonio, domicilio y personali-
dad propia.
No se integra una relación grupal, por-
que no hay rasgos de subordinación, man-
do o control entre las empresasmatrices. Sí
existe un mecanismo de control común res-
pecto de la sociedad filial, instrumentado y
manejado por las sociedades o empresas
principales. Es decir, en esta segunda rela-
ción sí serán de posible aplicación los meca-
nismos grupales de control, responsabili-
dad, etc.
Otaegui (23
) recuerda la distinción entre
la filial común, constituida entre socieda-
des independientes (filial commune inter-
groupe) y la filial común, constituida entre
sociedades integrantes de un grupo (filial
commune intre-groupe). En este último ca-
so, se aplica el derecho de grupos y toda la
teoría del control y la responsabilidad que
le es propia, porque se extiende a todo el
grupo.
En el derecho europeo y anglonorteame-
ricano (24
) hallamos diversas cuestiones re-
feridas a la filial común, que involucran
una diversidad cíe L-s-mas de no sencilla so-
lución. Como ellos sirven tf.mbién para si-
tuarnos en nuestro orden l?gal, conviene
resumir las principales obligaciones de es-
ta forma de cooperación empresaria.
a) Los accionistas de la filial común ha-
brían delegado sus poderes societarios,
más allá de lo permitido en el ordenamien-
to respectivo.
b) También aparecen cuestionados los
acuerdos de voto, parasociales.
c) Ha sido difícil resolver la situación de
dead lock, stalemate o impasse, que se da
cuando la filial se encuentra en la imposibi-
lidad de funcionar por una desinteligencia
grave y persistente entre sus miembros.
Las cláusulas contractuales, que disponen
modos de solución o la disolución, han sido
cuestionadas o declaradas inválidas en al-
gunos pronunciamientos judiciales.
d) La formación del capital, las partici-
paciones y sobre todo el aumento del capi-
tal, son cuestiones que de los accionistas
deberían trasladarse a las matrices, origi-
nándose conflictos.
e) Se ha discutido la designación de di-
rectores arbitros o del doble voto atribuido
al presidente.
f) Se han planteado problemas respecto
de sociedades internacionales o de actua-
ción internacional.
g) En los países en que hay derecho de
grupos (vg. Alemania) se discute si éste se
aplica siempre, en todos los casos, a la cre-
ación y funcionamiento de la filial co-
mún.
h)Hayproblemas conladeterminacióny
limitaciones en el objeto social de la filial
común.
i) La creación de filiales comunes pueden
generar situaciones de monopolio o violar
las reglas sobre concurrencia leal al merca-
do.
j) Otra cuestión debatida se halla rela-
cionada con las cláusulas de exclusividady
preferencia, a la cual se les ha dado diver-
so alcance legal.
Muchos de estos problemas no tienen re-
levancia en el derecho norteamericano,
(23) Ob. cit. p. 140/141. (24) Cfr. Otaegui ob. cit. p. 143 y ss.