Cuaderno 6 de Derecho

104 : Facultad de Ciencias Jurídicas

Cuadernos de Derecho :
* Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad de la República. Magister en Derecho Admin-
istrativo Económico por la Universidad de Montevideo. ProfesorAdscripto de Derecho Público II (Derecho
Administrativo) por la Universidad de la República. Profesor Ayudante de Derecho Administrativo I y II
en la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad de la Empresa. Profesor Invitado en la Universidad
Católica del Uruguay. Postgraduado en Derecho Penal Económico por la Universidad de Montevideo. Juez
Letrado de Familia Especializado en Violencia Doméstica. Correo electrónico: jjavier02@adinet.com.uy.
CUADERNO Nº 6 / 2015 ISSN 2301 -1068
LOS COMETIDOS ESENCIALES
DEL ESTADO
DE SEGURIDAD PUBLICA
Y DE DEFENSA NACIONAL
Dr. Juvenal M. JAVIER*

: Facultad de Ciencias Jurídicas

INDICE
RESUMEN....................................................................................................................... 5
INTRODUCCIÓN GENERAL AL TEMA...................................................................... 7
PARTE I
SOBRE SEGURIDAD PÚBLICA
LA SEGURIDAD PÚBLICA Y LA POLICÍA NACIONAL EN URUGUAY
I. LA SEGURIDAD PÚBLICA Y EL ROL DE LOS CUERPOS .
DE SEGURIDAD EN URUGUAY........................................................................ 15
II. LOS DERECHOS HUMANOS Y SU PROTECCIÓN POR LOS .
CUERPOS DE SEGURIDAD................................................................................ 26
III. SEGURIDAD CIUDADANA Y POLICÍA NACIONAL...................................... 33
IV. PRINCIPIOS BASICOS DE ACTUACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL....... 35
V. LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA POLICÍA NACIONAL....................... 50
VI. LA ACTIVIDAD DE SEGURIDAD PRIVADA................................................... 65
PARTE II
SOBRE DEFENSA NACIONAL
LEY MARCO DE DEFENSA NACIONAL 18.650, DE 19 DE FEBRERO DE 2010
INTRODUCCIÓN.......................................................................................................... 75
I. DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES RELATIVAS .
A LA DEFENSA NACIONAL............................................................................... 77

II. LA LEY 18.650 Y LA POLÍTICA DE DEFENSA NACIONAL.......................... 84
III. LA POLÍTICA MILITAR DE DEFENSA Y SU RELACIÓN .
CON LA POLÍTICA EXTERIOR DEL ESTADO URUGUAYO......................... 87
IV. CONCLUSIONES SOBRE EL TEMA.................................................................. 97
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA SOBRE SEGURIDAD PÚBLICA........................ 99
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA SOBRE DEFENSA NACIONAL....................... 103

R E S U M E N
El trabajo aborda el estudio de los cometidos esenciales del Estado relativos a la Seguri-
dad Pública y a la Defensa Nacional, por un lado, debido a la reciente sanción de normas
que reorganizan los cometidos y estructura orgánica del servicio policial, introduciendo
importantes modificaciones y por otro, atento a la vigencia de normas de fundamental
importancia, como la ley “Marco” de Defensa Nacional, que ha sido escasamente estu-
diada por la doctrina y cuyo análisis se impone a fin de conocer las repercusiones sobre
la Política de Defensa Nacional o de la Política Militar de Defensa instrumentadas por el
Poder Ejecutivo.
PALABRAS CLAVE: cometidos esenciales, seguridad pública, defensa nacional, dere-
chos humanos, procedimiento policial.

INTRODUCCIÓN GENERALAL TEMA
En Uruguay, se torna necesario el estudio de los Cometidos Esenciales del Estado rela-
tivos a la Seguridad Pública y a la Defensa Nacional, por cuanto en los últimos años se
han sancionado diversas leyes de fundamental importancia que han significado un cambio
importante y señalado un rumbo diverso en lo político y en lo funcional, fijando nuevas
normas de actuación para la Policía Nacional y para las Fuerzas Armadas del país.
Se trata, concretamente, de la Ley 18.315, de 05 de julio de 2008, Ley de Procedimiento
Policial, en el ámbito de la Seguridad Pública y de la Ley 18.650, de 19 de febrero de
2010, Ley Marco de Defensa Nacional, que rigen la actuación de la Policía Nacional y de
las Fuerzas Armadas, respectivamente y que para su interpretación deben ser analizadas
conjunta y complementariamente con la diversa normativa que regula el ámbito de su
competencia.
A las referidas leyes, debe agregarse la reciente aprobación del nuevo Código del Proceso
Penal, por la ley 19.293, de 19 de diciembre de 2014 y de la nueva (o segunda, pues no
se deroga expresamente la 13.963) Ley Orgánica Policial 19.315, de 18 de febrero de
2015, esta última con las modificaciones introducidas por la ley de Presupuesto Nacional
19.355, de 19 de diciembre de 2015.
Comenzaremos por analizar a qué nos referimos con Cometidos Esenciales del Estado.
El concepto de Cometidos Estatales seguido por la doctrina, parte de la distinción entre
el concepto de “cometido” y la terminología frecuentemente utilizada para hacer alusión
a las “funciones” estatales y a las “atribuciones”, puesto que, también frecuentemente,
son confundidos con los “Cometidos Estatales” por diversos autores.
. SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Edición 1987, FCU, Monte-
video, p. 49, Notas (1) y (2).

Así, SAYAGUES LASO expresaba que los “cometidos” son cosa distinta de las “fun-
ciones” estatales, aludiéndose corrientemente a estas como cometidos. Este término sig-
nifica “comisión, encargo” y expresa bien, según SAYAGUES, el concepto de tarea o
actividad asignada a la entidad estatal.
En cambio, el concepto de “atribuciòn”, es más cercano al de “poderes” de los órganos
públicos: de legislación, administración o jurisdiccionales. El Maestro las define como
“cada una de las facultades que a una persona da el cargo que ejerce”.
En suma, para SAYAGUES LASO los “Cometidos” son las diversas actividades o tareas
que tienen a su cargo las entidades estatales conforme al derecho vigente, cuya extensión
es muy variable y depende de las ideas predominantes acerca de los fines del Estado.
Analiza luego los cometidos estatales a fin de arribar a una sistematización y en tal sen-
tido, menciona:
A) la regulación de la actividad privada
B) los cometidos esenciales
C) los servicios públicos, que a su vez subdivide:
* en función de las personas públicas que los tienen a su cargo:
- nacionales
- municipales
- mixtos
* Según que su organización y funcionamiento estén impuestos por mandato constitucio-
nal o dependan del arbitrio legislativo en:
- obligatorios
- facultativos
* Conforme la clasificación de algunos autores en:
- esenciales (que serían los “cometidos esenciales”)
- secundarios (que serían los servicios públicos).
. Op. cit., p. 50.

SAYAGUÉS consideraba errónea esta clasificación, atento precisamente a las razones
invocadas para diferenciar tales servicios.
*Y por último, dentro de esta subclasificación, según que la actividad del servicio público
competa a una entidad estatal o a los particulares en:
- propios
- impropios.
La sistematización realizada por SAYAGUES continúa, distinguiéndose por último:
D) Los Servicios Sociales
E) La intervención estatal en el campo privado
F) La actividad individual.
El Profesor José Aníbal CAGNONI,
definía a los COMETIDOS como las tareas con-
cretas atribuidas a un órgano.
Señala luego que la doctrina nacional ha distinguido clásicamente los servicios esencia-
les, los servicios públicos, los servicios sociales, los industriales, comerciales y bancarios
y el cometido de regulación de la actividad privada. Agrega a los anteriores la clasifica-
ción entre cometidos sustantivos, no sustantivos y de apoyo.
Respecto de los Cometidos Esenciales, expresa que son inherentes al Estado, sólo asigna-
dos a sus órganos, exigibles a los particulares mediante poderes jurídicos especialmente
intensos, prestados uti universalis, consecuentemente financiados mediante impuestos.
El Profesor ROTONDO,
los define como las tareas que cumplen o deben cumplir los
órganos públicos y que dependen del grado de intervencionismo estatal.
Analizando la clasificación de los Cometidos, expresa que los “esenciales” son inhe-
rentes al Estado, que afectan a su soberanía (siguiendo a GUAITA) y en su ejecución se
denotan los poderes jurídicos más fuertes frente al administrado y sus prestaciones se
dirigen a la comunidad como un todo.
. CAGNONI, José Aníbal, EL DERECHO CONSTITUCIONAL URUGUAYO, 2ª edición actualizada y
ampliada, edición del autor, Montevideo, 2006, pp.164 - 166.
. ROTONDO, Felipe, MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, 8ª edición actualizada y amplia-
da, Tradinco, Montevideo, 2014, pp. 33 - 34.

Sólo se conciben en manos del Estado el cual, en principio, los realiza bajo la técnica de
la administración centralizada.
Cita como ejemplo, los cometidos de relaciones exteriores, de defensa nacional, de servi-
cios financieros, las actividades de policía, etc.
El Profesor CORREA FREITAS,
señala que los cometidos son las actividades o tareas
que el derecho objetivo ha puesto a cargo de las entidades estatales, es decir que son las
tareas concretas de seguridad interna, defensa nacional, relaciones exteriores, actividad
financiera básica, suministro de energía eléctrica, de agua potable, transporte colectivo,
salud pública, educación, etc.
Agrega que en tanto las funciones jurídicas son siempre las mismas, los cometidos han
variado a lo largo de la historia, pues ello dependen de la concepción que se tenga sobre
el rol del Estado, si debe ser un Estado liberal a ultranza, que sólo cumpla las actividades
básicas de defensa nacional, seguridad interna, relaciones exteriores, etc., o si en cambio,
debe ser un Estado que intervenga y tome a su cargo los servicios públicos, los servicios
sociales y que en un determinado momento el Estado sea empresario, interviniendo en la
actividad privada como cualquier particular, como industrial, comerciante o banquero.
El Profesor DELPIAZZO, por su parte, señala que como lógica consecuencia de su carac-
terización, el régimen jurídico de los servicios esenciales está pautado, en primer lugar,
por su desempeño exclusivo (aunque no siempre totalmente excluyente de la acción co-
nexa de los particulares) por parte del Estado.
Señala como segunda característica, la intensidad de las facultades de la Administración
en relación al desenvolvimiento de los mismos.
Como tercera característica y nota singularizante, señala la severidad de las sanciones que
pueden derivar de apartamientos de las normas que los enmarcan.
. CORREA FREITAS, Rubén, DERECHO CONSTITUCIONAL CONTEMPORÁNEO, Tomo I, 4ª
Edición actualizada, FCU, Montevideo, 2013, p. 86.
. DELPIAZZO, Carlos, DERECHO ADMINISTRATIVO ESPECIAL, Volumen I, 1ª Edición, Editorial y
Librería Jurídica AMALIO M. FERNÁNDEZ, Montevideo, 2006, pp. 188 - 189.

Cuadernos de Derecho : 11
La Constitución de la República, en el artículo 168 numeral 1º, refiere a estos Cometidos,
atribuyéndole al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respec-
tivos o con el Consejo de Ministros, la conservación del orden y tranquilidad en lo interior
y la seguridad en lo exterior.
Conforme DELPIAZZO, siguiendo al Profesor Mariano BRITO, la Defensa Nacional se
trata de un cometido vicarial del Estado, pues existe para el servicio a la Nación, que es
el pueblo jurídicamente organizado, en el que radica la soberanía, conforme el artículo 4º
de la Constitución.
Es por tanto, un cometido insusceptible de toda forma de tercerización y un medio de
acción para la preservación y subsistencia del Estado y de este como aparato institucional
de la Nación, a la cual debe servir.
Conforme JIMENEZ DE ARÉCHAGA,
para la conservación del orden y la tranquilidad
en lo interior, el Poder Ejecutivo ejerce un conjunto de actividades llamadas “de Policía”,
que protegen, mediante un orden material, de la manifestación exterior del desorden.
Este concepto de orden interior, abarca los conceptos de tranquilidad pública, de salubri-
dad pública y de seguridad pública, actuándose en la prevención y en el restablecimiento
de las condiciones de vida social normal, sobre todo en el último caso, que atiende a
situaciones de mayor gravedad.
Para la conservación de la seguridad en lo exterior, el Poder Ejecutivo actúa, en primer
lugar, regulando las relaciones diplomáticas del Estado y en segundo lugar, por medio de
la organización militar.
En el primer caso, se trata de un sistema de prevención genérica de los riesgos que puedan
llegar a comprometer la seguridad exterior del Estado y en el segundo caso, de medidas
de prevención o de represión concretas y materiales.
. DELPIAZZO, Carlos, op. cit., p. 257.
. JIMENEZ DE ARÉCHAGA, Justino, LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, TOMO III, Edición de la
Cámara de Senadores, Montevideo, 1998, p. 97 - 106.

KORZENIAK,
analizando el referido numeral 1º del artículo 168, señalaba que el orden
y tranquilidad en lo interior es una competencia típica del Poder Ejecutivo, para cuyo
cumplimiento actúa, tradicionalmente, a través del Ministerio del Interior, que es el órga-
no jerarca de la Policía.
La seguridad exterior, en cambio, la atiende tradicionalmente a través del Ministerio de
Defensa, con las Fuerzas Armadas.
La división de atribuciones funcionales (Policía para el orden interno, Fuerzas Armadas
para la seguridad exterior) es tradicional, desde la creación de los dos respectivos Minis-
terios y tiene rango legal y administrativo.
Agrega que no se encuentra establecida expresamente en la Constitución y ello ha llevado
a discusiones respecto de si, dentro de ciertos límites o en situaciones excepcionales, las
Fuerzas Armadas (o sea, el Ministerio de Defensa Nacional), pueden actuar en asuntos de
orden interno.
A nuestro juicio, debe remarcarse que ambos cometidos, de Seguridad Pública y de De-
fensa Nacional, constituyen funciones primarias del Estado y resultan fundamentales en
todo Estado de Derecho pues a través del monopolio de la fuerza y de la coacción, confor-
me al ordenamiento jurídico vigente, se garantizan las condiciones de convivencia pací-
fica mínimas indispensables a fin de que pueda desarrollarse la vida social políticamente
organizada.
Ello significa que como actividades esenciales del Estado que deben perseguir el bien del
ser humano, para cuya consecución el Estado es un mero instrumento, resultan el marco
de referencia necesario para que la persona humana se desarrolle en plenitud y por tanto,
el respeto sin restricciones a los Derechos Humanos se impone como norma infranquea-
ble, por encima de toda consideración emanada de los atributos del mando o jerarquía
inherentes al servicio policial o militar.
He ahí entonces, la base fundamental de esta concepción de “Servicio” que se propugna,
fundada en el absoluto respeto de la persona humana por parte de las fuerzas policiales
. KORZENIAK, José, PRIMER CURSO DE DERECHO PÚBLICO - DERECHO CONSTITUCIONAL,
3ª Edición, FCU, Montevideo, 2006, pp. 528 - 529.

y militares, a la que deben promover, preservar y proteger en el ejercicio de todos los
derechos y libertades reconocidos expresa e implícitamente en la Constitución de la Re-
pública, como reza el artículo 72 de la Carta.
Por último, cabe precisar que se ha abordado en este trabajo el estudio del cuadro orga-
nizativo de la Policía Nacional, atento a que la organización interna del servicio policial
se ha visto sustancialmente modificada por la nueva (o segunda) ley Orgánica Policial
19.315, con las modificaciones introducidas por la ley de Presupuesto Nacional 19.355,
de 19 de diciembre de 2015.
En cambio, se ha prescindido de la consideración de aspectos relativos a la organización
interna o cuadro organizativo de las Fuerzas Armadas, que no ha sufrido recientemente
modificaciones remitiéndose, cuando resulta necesario, en nota al pie, a los textos que
abordan el tema.
Expresado lo anterior, corresponde ahora analizar la Seguridad Pública y la Defensa Na-
cional, lo cual se hará en los próximos Capítulos en aquellos aspectos que consideramos
de la mayor importancia, en una visión amplia del tema, que se abordará, preponderante-
mente, aunque no exclusivamente, desde la óptica del Derecho Administrativo.

PARTE I
SOBRE SEGURIDAD PÚBLICA
I. LA SEGURIDAD PÚBLICA Y EL ROL
DE LOS CUERPOS DE SEGURIDAD EN URUGUAY
1.1. En Uruguay, referirse a la seguridad pública implica hablar de Policía, en sentido
amplio, comprensivo no sólo de los servicios a cargo del personal del Ministerio del In-
terior sino también, como se verá en este trabajo, de otras dependencias del Estado y más
específicamente, integrantes de la Administración Central y por tanto, también del Poder
Ejecutivo.
En tal sentido, aportar la noción de Policía no resulta tarea fácil, por cuanto evoca raíces
históricas, a lo que debe agregarse el uso corriente de la expresión, distinto al que se le
otorga en la Ciencia del Derecho Administrativo el cual, a su vez, presenta diversidad de
criterios. Por ello, es que se ha sostenido que no ha sido nunca eficazmente definido.10
La nueva (o segunda) ley Orgánica Policial 19.315, de 18 de febrero de 2015, en el artí-
culo 1º, expresa que el orden y la seguridad pública interna son competencia exclusiva del
Estado y que su mantenimiento corresponde al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio
del Interior.
Debe aclararse que este concepto no excluye la actuación de otros servicios administra-
tivos que tienen por cometido el mantenimiento del orden público, lo cual será abordado
en el siguiente numeral.
El artículo 2º establece que la Policía Nacional constituye una fuerza civil y pública en
materia de seguridad interna y que es un cuerpo de carácter nacional y profesional.
10. ROTONDO TORNARIA, Felipe, POLICIA, Editorial Universidad Ltda., Montevideo, 1987, p.5.

Resulta importante la referencia realizada en la nueva ley orgánica 19.315, en lo cual se
separa nítidamente de la anterior, respecto de que se trata de una fuerza civil, pública, de
carácter nacional y profesional.
De tal forma, se resalta que la Institución es de naturaleza civil, por oposición a la orga-
nización militar de otras instituciones del Estado11
y que tienen, por tanto, una jerarquía y
disciplina de mayor rigidez;12
es pública, por cuanto sus cometidos tienden a procurar la
prevención del delito, la paz y la tranquilidad social; profesional, por cuanto el desempe-
ño funcional requiere esfuerzo, vocación y entrega constante y finalmente, nacional, por
cuanto su accionar alcanza todo el territorio del país.13
Se agrega que su estructura y organización es de naturaleza jerárquica y que su funcio-
namiento se rige por la más estricta disciplina y observancia del ordenamiento jurídico
vigente.
Como MISIÓN de la Policía Nacional, el artículo 3º establece la de protección del libre
ejercicio de los derechos y libertades, además de garantizar el orden y la seguridad inter-
na, mediante el desempeño de los cometidos que se desarrollan en los artículos siguientes,
4º y 5º.
El artículo 4º señala cuales son los cometidos de la Policía Nacional como Policía Admi-
nistrativa enumerando, a título enunciativo, los siguientes:
A) Velar por el cumplimiento de las leyes y disposiciones generales, ejecutando las órde-
nes que le hayan sido encomendadas, en el ámbito de sus respectivas competencias.
B) Auxiliar y proteger a las personas y asegurar la conservación y custodia de los bienes
que se encuentren en situación de peligro por cualquier causa.
C) Mantener y restablecer, en su caso, el orden y la seguridad.
11. Debe recordarse que la Policía en Uruguay durante el período de facto, se encontraba sometida a los
reglamentos militares en aspectos tales como saludo al superior, vestimenta, régimen sancionatorio similar
al militar, etc. Paulatinamente, con el retorno de los gobiernos democráticos, tales aspectos fueron desapa-
reciendo de la Institución.
12. JAVIER, Juvenal M., LEY DE PROCEDIMIENTO POLICIAL. Análisis exegético de la Ley 18.315
de 5 de julio de 2008, Editorial y Librería Jurídica AMALIO M. FERNÁNDEZ, Montevideo, 2008, pp. 20
- 24.
13. Así lo establece la Constitución de la República en los artículos 168 numeral 1º (que establece como
cometido del Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, la conservación
del orden y tranquilidad en lo interior) y 262 inciso 1º (que establece que el Gobierno y la Administración
de los Departamentos serán ejercidos por una Junta Departamental y un Intendente, con excepción de los
servicios de seguridad pública).

D) Prevenir la comisión de los delitos y las faltas establecidas en el Código Penal y en
las leyes especiales, así como las contravenciones administrativas para las cuales se haya
dispuesto su intervención.
E) Reprimir las conductas que constituyan delitos y faltas.
F) Garantizar el desarrollo de reuniones públicas, protegiendo los derechos de los terce-
ros, cuando aquellas pierdan el carácter pacífico.
G) Garantizar la seguridad en lugares y actos públicos.
H) Participar en los operativos que determinen las autoridades competentes, en casos de
grave riesgo, catástrofe o en materia de protección del medio ambiente y recursos natu-
rales.
I) Efectuar la vigilancia aérea, utilizando el espacio aéreo exclusivamente para tareas de
observación y apoyo a las operaciones policiales en tierra, de conformidad con el orde-
namiento jurídico internacional y nacional que rige la materia y la reglamentación que al
respecto se dicte.
J) Combatir el terrorismo, así como los delitos y crímenes de lesa humanidad, promovien-
do el respeto por los derechos humanos.
K) Aquellos otros cometidos que le atribuye la legislación vigente.
1.2. En el artículo 5º se establecen los Cometidos de la Policía Nacional como auxiliar de
la Justicia, señalándose como tales:
A) Investigar los delitos o hechos con apariencia de delito.
B) Someter a la jurisdicción del Tribunal competente a los presuntos responsables de
hechos delictivos.
C) Desarrollar el proceso de investigación criminal dentro de sus competencias y bajo la
dirección del Tribunal, preservar la escena del hecho, documentar los hallazgos, mani-
pular, analizar y conservar los objetos, pruebas e indicios del delito, de acuerdo con los
procedimientos científicos y técnicos aplicables, poniéndolos a disposición del Tribunal
competente.
D) Aquellos otros cometidos que le atribuye la legislación vigente.
En el artículo 6º, titulado Requerimiento de Intervención, se dispone que en las materias
objeto de control estatal, no atribuidas expresamente al Ministerio del Interior, la Policía
Nacional podrá intervenir a requerimiento del Poder Ejecutivo.

El artículo 7º establece el que denomina Requerimiento de Colaboración, disponiendo
que para el cumplimiento de su función, la Policía Nacional podrá requerir la colabora-
ción del resto de las autoridades y funcionarios públicos, quienes deberán prestarla de
conformidad.
Las personas y entidades que ejerzan funciones de vigilancia, seguridad o custodia, refe-
ridas a personas, bienes o servicios, conforme a la normativa vigente, deberán colaborar
con la Policía Nacional en el cumplimiento de sus cometidos.
Este artículo impone al resto de los funcionarios públicos un deber funcional de colabora-
ción el que, aclaramos, podrá ser cumplido cuando no se afecten obligaciones funcionales
impuestas normativamente al funcionario requerido (deber de reserva o confidencialidad,
etc.).
Respecto a la referencia realizada a quienes ejerzan funciones (debe entenderse como
tareas) de seguridad, custodia o vigilancia, claramente se encuentra dirigida hacia los
prestadores de servicios de tal naturaleza, cuya actividad se haya sometida a la supervi-
sión y contralor del Ministerio del Interior, como se verá en el Capítulo respectivo de este
trabajo.
El artículo 8º formula una remisión, ordenando que la actuación policial se ajustará a las
disposiciones vigentes sobre procedimiento policial, a otras de carácter legal y reglamen-
tario que impongan deberes especiales, así como a los reglamentos que dicte el Poder
Ejecutivo.
1.3. Cabe señalar, que el Cometido de Policía es un cometido esencial del Estado mo-
derno y por tanto, es inherente a su calidad de tal, no concibiéndose sino ejercido por el
propio Estado.
Por Policía puede entenderse, desde un punto de vista orgánico, al conjunto de servicios
administrativos para el mantenimiento del orden público, que excede entonces y como
se señalara desde el comienzo, a los servicios prestados por personal del Ministerio del
Interior.

Tal es el caso, entonces, de las tareas de seguridad desempeñadas por las dependencias
del Ministerio del Interior, pero también de las actividades de policía encomendadas a la
Prefectura Nacional Naval y a la Policía Aérea Nacional, dependientes del Ministerio de
Defensa Nacional, en el ámbito de sus respectivas competencias, pudiendo todas ellas
englobarse en el concepto de Fuerzas de Seguridad.
Concretamente, la Prefectura Nacional Naval fue así denominada por el artículo 47 de la
ley 14.106, de 14 de marzo de 1973, modificándose su denominación anterior de Prefec-
tura General Marítima, sustituyéndose el literal D) del artículo 6º de la Ley Orgánica de
la Armada 10.808, de 16 de octubre de 1946.
Sus competencias se hayan establecidas en el decreto 256/992, de 09 de junio de 1992,
Reglamento de Organización y Funciones, que ha sido objeto posteriormente de modifi-
caciones.
La Policía Aérea Nacional, conforme lo dispuesto por decreto 527/009, de 19 de noviem-
bre de 2009, tiene asignado el control, vigilancia y seguridad de la totalidad del espacio
aéreo de la República y de toda la infraestructura aeronáutica así como la jurisdicción
sobre las aeronaves estacionadas en el Aeropuerto Internacional de Carrasco.
Si bien ambas policías (de la costa y aérea), dependen jerárquicamente del Poder Eje-
cutivo, Ministerio de Defensa Nacional y respectivos Comandos, puede señalarse como
diferencia que en tanto los funcionarios de la Prefectura Nacional Naval, al igual que
los del Ministerio del Interior (estos fuera de la jurisdicción sobre la costa), detienen
a los presuntos responsables de faltas o delitos comunes, reúnen las pruebas y los so-
meten a la Justicia, los funcionarios de la Policía Aérea Nacional deben entregarlos de
inmediato a los funcionarios del Ministerio del Interior, siempre y cuando no se trate de
infracción o delito vinculado a la seguridad aeroportuaria, de infraestructura y aerona-
ves, debiendo en tales casos darse cuenta por los funcionarios de la Policía Aérea a la
Justicia competente.
El referido, es un concepto amplio de policía, que no se limita exclusivamente al manteni-
miento del orden y de la seguridad, sino que comprende además a las llamadas “policías
especiales”.

Tal es el caso, por ejemplo, de la policía sanitaria, compartida por el Ministerio de Salud
Pública y el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, según se trate de la salud hu-
mana o del contralor de la actividad relacionada con animales, o de la policía del trabajo,
a cargo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
1.4. Desde un punto de vista funcional,14
podemos definir a la Policía como una activi-
dad administrativa de carácter fundamentalmente preventiva y sólo excepcionalmente
represiva, que actúa mediante limitaciones a la actividad particular con el fin de lograr el
mantenimiento del orden público, bajo ley que lo autoriza.
Como principales caracteres, aplicables a todos los Cuerpos de Seguridad, pueden desta-
carse:15
- La actividad policial se desenvuelve mediante la actividad administrativa, pues
sus medios de acción son el reglamento, el acto administrativo individual y las
operaciones materiales para la ejecución de dichos actos;
- Es una actividad administrativa sujeta al principio de juridicidad, sometida a la
Ley y al Estado de Derecho;
- Es una actividad esencialmente preventiva, pues pretende evitar y prevenir las
alteraciones del orden público mediante una coacción potencial;
- La actividad policial se cumple por medio de limitaciones a la actividad particular,
ya sean potenciales, como a través de los reglamentos de policía, ya sean actuales,
caso de las sanciones policiales;
- El Orden Público es un conjunto de condiciones en que se basa la normal convi-
vencia social, logrando un equilibrio que permita la acción en paz de los particu-
lares y de las autoridades.
14. REAL, Alberto Ramón, Derecho Administrativo Policial, 1er. curso dictado en 1945, Edición de la
Jefatura de Policía de Montevideo, 1946, p. 12.
15. DELPIAZZO, Carlos, COMETIDOS ESENCIALES DEL ESTADO, COLECCIÓN AVANCES UNI-
VERSITARIOS, Editorial Universidad, Montevideo, 1997, pp. 36 y ss.

- El Orden Público, por definición, se opone al desorden. Es concebido como un
estado de hecho en el cual se realizan los valores de tranquilidad, seguridad y sa-
lubridad pública.
Es por ello que la actividad policial previene o reprime solamente las manifes-
taciones del hombre traducidas en hechos que lo alteren, si se ve perturbado por
hechos externos de repercusión social.
1.5. Brevemente, se señalará a continuación la evolución histórica de la policía nacional:16
A.EPOCA COLONIAL.
1730. Durante el mandato de los Gobernadores y Cabildos, varios de los representantes
ejercían la función policial, creándose los cargos de Alguacil mayor y de Alcalde de la
Santa Hermandad.
1788. El Cabildo convoca a los vecinos de Montevideo y sus aledaños para financiar la ins-
talación de guardias policiales. La policía comienza a cumplir funciones municipales, tales
como recolección de residuos y limpieza de la ciudad, servicios fúnebres, entre otros.
Son creados nuevos cargos, como el de Regidor, Juez de Policía y el de Alcalde de Barrio
y de Cuartel.
1800. Se crean “puestos” o “guardias policiales” para mantener el orden público y la vi-
gilancia en las zonas del Cordón, Miguelete y Buceo, siendo desempeñados por pelotones
militares.
1826. La policía queda encargada de vigilar la salud pública de la población.
B. EPOCA LIBERTADORA.
1826. La Honorable Junta de Representantes de la Provincia Oriental, reunida en Ca-
nelones, suprime los Cabildos y nombra un Comisario en cada Departamento, aunque
mantiene a los Alcaldes de Cuartel.
16. DELPIAZZO, Carlos, op. cit., pp. 41 - 42.

1827. Mediante decretos, se delimita el alcance (jurisdicción) de la autoridad policial
respecto de la de la Administración de Justicia.
1829. El 18 de diciembre, la Asamblea General Constituyente y Legislativa del Estado
crea el cargo de Jefe Político en cada Departamento, Cabos y Celadores, además del cargo
de Médico de Policía, siendo designado Jefe Político y de Policía en todo el territorio el
Coronel Don Ignacio Oribe.
Tal día se ha instituido, por Decreto de 10 de marzo de 1943, como fecha de creación de
la Policía Nacional Uruguaya.
C. EPOCA ESTATAL.
1830. La primera Constitución establecía, en el artículo 118, que “Habrá en el pueblo
cabeza de cada Departamento un agente del Poder Ejecutivo con el título de Jefe Político
y al que corresponderá todo lo gubernativo de él; y en los demás pueblos subalternos,
Tenientes sujetos a aquél.”
1831. La Asamblea Legislativa resuelve que los servicios policiales queden a cargo del
Ejército de línea.
1835. Se crea el Cuerpo de Serenos, encargado de la vigilancia nocturna de las calles de
Montevideo, tradicionalmente recordado por el farol, la lanza y la pistola que portaban
como implementos del servicio.
1836. El Cuerpo de Serenos es incorporado a la policía capitalina.
1838. El Presidente de la República, general Fructuoso Rivera, suprime las policías de-
partamentales, quedando la vigilancia de la campaña en manos del ejército de línea y bajo
la superintendencia central del Jefe Político y de Policía de Montevideo.
1868. Se crea un servicio policial de patrullas nocturnas en Montevideo.
1874. Se reorganiza en forma total la policía de campaña y de la capital, dividiéndose la
de Montevideo en Policía de orden público, Judicial y Municipal.

1888. Comienza a funcionar la policía seccional de Montevideo, naciendo así las prime-
ras comisarías con sede propia.
1918. La Constitución reformada establecía, en el artículo 143: “En cada Departamento
habrá un Jefe de Policía, nombrado en la forma establecida en el artículo 79, inciso 15.”.
(La referencia realizada es a la competencia del Presidente de la República para nombrar
y destituir a estos funcionarios).
1926. El jefe de Policía de Montevideo, don Juan Carlos Gómez Folle eleva un proyecto,
que es aprobado, por el cual se reglamenta y reorganiza totalmente la policía de la Capital,
modificando el reglamento vigente, que databa de 1877.
1934. La Constitución establece, en el artículo 268, que: “En cada Departamento habrá un
Jefe de Policía, nombrado por el Poder Ejecutivo.”.
1952. La Carta constitucional, en el artículo 173, establece que: “En cada Departamento
de la República habrá un Jefe de Policía que será designado para el período respectivo,
por el Consejo Nacional de Gobierno, entre ciudadanos que tengan las calidades exigidas
para ser Senador. El Consejo Nacional de Gobierno podrá separarlo o removerlo cuando
lo estime conveniente“.
1967. La Constitución vigente mantiene el número de artículo y el texto (salvo la su-
presión de algún signo de puntuación) de la Carta anterior, salvo en cuanto sustituye la
referencia al órgano Consejo Nacional de Gobierno por Poder Ejecutivo.
1971. Se promulga, el 22 de mayo de 1971, la Ley Orgánica Policial nº 13.963.
1972. Se aprueba el Texto Ordenado de la ley referida, a través del Decreto nº 75/972, de
1º de febrero de 1972.
2008. Comienza a regir la Ley 18.315, de Procedimiento Policial, de 05 de julio de ese
año.
2014. Se aprueba la Ley 19.188, de 07 de enero, regulatoria de la Educación Policial y
Militar.

2014. Se sanciona el nuevo Código del Proceso Penal, ley 19.293, de 19 de diciembre de
2014, vigente desde el 1º de febrero de 2017, conforme se dispone en su artículo 383.
2015. Se aprueba la nueva (o segunda, pues no deroga, salvo en cuanto a lo que se le
oponga, a la anterior) Ley Orgánica Policial 19.315, de 18 de febrero de 2015, vigente
desde 1º de enero de 2016, conforme se establece en su artículo 94.
1.6. La actuación de la Policía Nacional, se regula en diversos textos legales y normas
reglamentarias, algunos de los que se mencionarán a continuación:17
a) la Constitución de la República, que en diversos artículos hace referencia a la fuerza
pública, como es el caso de los artículos 77 numeral 4º, donde le impone a los fun-
cionarios policiales, entre otros, determinadas prohibiciones y limitaciones de orden
político, salvo el ejercicio del voto; 168 numeral 23, que establece como competen-
cia del Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos,
o con el Consejo de Ministros, prestar, a requerimiento del Poder Judicial, el concur-
so (auxilio) de la fuerza pública; o el artículo 306, que establece una norma similar
para el ámbito departamental y municipal y el artículo 173, que dispone que en cada
Departamento de la República habrá un Jefe de Policía, que será designado por el
Poder Ejecutivo, que podrá separarlo o removerlo cuando lo estime conveniente.
b) La nueva (o segunda) Ley Orgánica Policial 19.315 de 18 de febrero de 2015, que
rige desde el 1º de enero de 2016, conforme lo dispuesto en su artículo 94, que regula
todos los aspectos relacionados con la policía en general, su naturaleza jurídica, su
posición institucional, sus cometidos y atribuciones, su estructura orgánica y juris-
dicción, entre otros aspectos.
Esta ley no debe ser confundida con la ley de Procedimiento Policial, que se iden-
tifica con el número 18.315, ni con la ley de Presupuesto Nacional 19.355, que le
introduce algunas modificaciones, que se verán más adelante..
c) La (primera) Ley Orgánica Policial 13.963, de 22 de mayo de 1971, no fue expresa-
mente derogada por la ley que viene de mencionarse, aunque sus disposiciones que
17. Más ampliamente, sobre Seguridad Pública y organización de la policía nacional, DELPIAZZO, Car-
los, DERECHO ADMINISTRATIVO ESPECIAL citado, pp. 289 y ss.

se opongan o contravengan lo dispuesto en la nueva norma se consideraran deroga-
das, por así disponerlo el artículo 93 inciso 1º de la nueva ley.
d) La Ley de Procedimiento Policial 18.315, de 05 de julio de 2008, organiza, sistema-
tiza y regula todo lo atinente a los procedimientos o formas que deben observarse
en oportunidad de realizar investigaciones o indagatorias, de utilizar el arma de re-
glamento, de realizar comunicaciones a la Justicia, de proceder a la recolección de
pruebas y otros aspectos operativos.
No debe desvincularse la consideración de esta ley, de las dos leyes anteriormente
referidas, así como de los dos Códigos que se mencionarán a continuación.
e) El nuevo Código del Proceso Penal, ley 19.293, de 19 de diciembre de 2014, que
deroga en su artículo 382 ordinal 1 las disposiciones del Decreto-Ley 15.032 de 07
de julio de 1980 y que ordena y sistematiza todas las disposiciones relativas a los
juicios en materia penal en nuestro país, consagrando la oralidad del sistema.
f) El Código Penal, Decreto-Ley 9.155, de 04 de diciembre de 1933, que regula y des-
cribe, sancionándolas, aquellas conductas que se consideran afectan a cualquiera de
los bienes jurídicos tutelados en el texto normativo referido.
g) Leyes Penales Especiales, que en forma similar al texto legal anteriormente citado,
describen y sancionan conductas penalmente reprochables. Sería el caso del Decre-
to-Ley 14.294, de Estupefacientes, o de los delitos previstos en la Ley de Cheques,
Decreto-Ley 14.412.
h) El Texto Ordenado de la primera Ley Orgánica Policial 13.963, Decreto 75/972, de
1º de febrero de 1972, en cuanto sea compatible y no se oponga a lo establecido en
la nueva Ley Orgánica Policial 19.315.
i) Reglamento General de Disciplina de la Policía Nacional, aprobado por Decreto de 04
de enero de 2016, conforme las disposiciones de la nueva ley Orgánica Policial 19.315.
En su artículo 121 deroga el decreto 644/971, de 05 de octubre de 1971, anteriormente
vigente sobre el tema.
j) Decreto 317/010, de 27 de octubre de 2010, que reglamenta la ley 18.315 respecto de
Procedimiento Policial para la actuación en violencia doméstica.

k) CÓDIGO DE ÉTICA POLICIAL, aprobado por Decreto 300/015, de 11 de noviem-
bre de 2015.
l) Resolución Ministerial 56/2015, de 27 de abril de 2015, que aprueba el “Protocolo de
Actuación en materia de violencia doméstica y/o género en el ámbito del Ministerio
del Interior”, complementado por Orden de Servicio 09/2015.
En el próximo Capítulo se comenzará con el estudio de la protección de los Derechos
Humanos, la seguridad ciudadana, los principios básicos de actuación de los servicios
policiales, de su organización y estructura interna, así como del régimen jurídico de la
seguridad privada, todos de la mayor importancia cuando se analiza el cometido de segu-
ridad pública, esencial en un Estado de derecho.
II. LOS DERECHOS HUMANOS Y SU PROTECCIÓN
POR LOS CUERPOS DE SEGURIDAD
1. A fin de precisar la noción y remarcar la importancia de su protección por los cuerpos
de seguridad, cabe ya desde el comienzo, establecer a quienes se entiende por tales.
Se trata de los funcionarios “Encargados de Hacer Cumplir la Ley” y por tanto, con fun-
ciones de policía, aduanas, inmigración y de prisiones, así como a personal paramilitar y
a guardias de fronteras, debe decirse que el concepto nuclear de los “Derechos Humanos”
es la dignidad de la persona, la cual es independiente de su existencia real en una persona
humana.
Los Instrumentos de la ONU referentes al tema y que adoptan esta denominación son
el Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, adop-
tado por la Asamblea General por Resolución 34/169, de 17 de diciembre de 1979; los
Principios Básicos de las Naciones Unidas sobre el Empleo de la fuerza y de Armas de
Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, aprobados por el 8º
Congreso de ONU sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado
en La Habana entre el 27 de agosto y el 07 de setiembre de 1990 y los Principios de las
Naciones Unidas Relativos a una Eficaz Prevención e Investigación de las Ejecuciones

Extralegales, Arbitrarias o Sumarias, recomendados por el Consejo Económico y Social,
por Resolución 1989/65, de 24 de mayo de 1989.
Debe aclararse que la expresión “Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley”,
empleada en los referidos instrumentos internacionales, comprende a todos los agentes
de la ley, nombrados o elegidos, que ejercen funciones de policía, especialmente las fa-
cultades de arresto o detención.
Comprende además, a las autoridades militares y a las fuerzas de seguridad del Estado
que ejercen tales funciones, por lo que la expresión incluye a los funcionarios de policía,
aduanas, inmigración y de prisiones, así como a personal paramilitar y a guardias de
fronteras.
2. En nuestra opinión, el concepto nuclear de los “Derechos Humanos” es la dignidad de
la persona, la cual es independiente de su existencia real en una persona humana. 18
Precisamente, la creencia en la dignidad de la persona, es lo que permite fundamentar los
derechos humanos, pese a las violaciones de los textos que los reconocen y proclaman.19
Por tanto, el aspecto fundamental de los derechos humanos, es la protección de la persona
humana, cualesquiera sean las concepciones religiosas, morales, filosóficas, sociales o
políticas sobre su fundamento.
Los derechos humanos pueden entonces definirse como un conjunto de libertades, facul-
tades y garantías esenciales, de amplio alcance, reconocidas en las Declaraciones y Con-
venios Internacionales derivados de las exigencias básicas de la dignidad, de la libertad y
de la igualdad de la persona humana.
Distinguida doctrina nacional, ha realizado un completo análisis de los derechos huma-
nos,20
haciendo referencia, entre otros aspectos, a la clasificación doctrinaria que distin-
18. Este concepto lo reafirmamos y analizamos con mayor profundidad en: LA OBJECIÓN DE CON-
CIENCIA. SU RÉGIMEN JURÍDICO VIGENTE EN URUGUAY, CON ESPECIAL REFERENCIAA SU
EJERCICIO POR LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS, (trabajo de Tesis para acceder al titulo de Magister
en Derecho Administrativo Económico). Versión digital disponible en: www.um.edu.uy/.../tesisfder-laobje-
cion-de-conciencia-su-regimen-juridico-....Fecha de consulta: 24.11.2015.
19. RODRIGUEZ VILLASANTE, José Luis, Derechos Humanos y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en
Cuadernos de la Guardia Civil, número 5, Madrid, 1991, p. 17.
20. CORREA FREITAS, Rubén, op. cit., pp. 231 - 233.

gue entre los llamados “derechos de primera generación”, derechos de “segunda genera-
ción” y derechos de “tercera generación”.
Los derechos de “primera generación” engloban a los llamados derechos individuales y
se hallan dirigidos a respetar al individuo como ser humano, lo que se traduce en no im-
pedir su actuación, en no impedir su libertad de conciencia y en garantizar el libre y no
discriminatorio goce de esos derechos.
El Estado asume, pues, una actitud negativa, de no impedir, que implica un no hacer, no
dificultar la actividad del hombre.
En los derechos de “segunda generación” se hallan comprendidos los derechos económi-
cos y sociales e implican una actitud positiva del Estado, a fin de garantizar el goce de los
derechos económicos y sociales, como el derecho al trabajo, a una vivienda higiénica y
decorosa, a la protección de la familia, el derecho de asociación, etc.
Si no fuere así, ello supondría una clara negación de esos derechos, consagrados al reco-
nocerse las diferencias que existen en la sociedad y estimarse que los más desvalidos son
los que necesitan la protección del Estado.
3. Por su parte, los derechos de “tercera generación” son derechos a la vez individuales
y colectivos.
Siguiendo al ilustre JIMENEZ DE ARECHAGA, el Profesor CORREA FREITAS señala
que estos derechos tienen su base jurídica y su fuente directa en el Derecho Internacional,
a diferencia de los anteriores que tienen su fuente en el Derecho Constitucional interno,
desempeñando en estos casos el Derecho Internacional sólo una función coadyuvante, de
resguardo complementario.
En tal sentido,21
en 1787 abrió camino la Constitución Federal de los Estados Unidos de
Norteamérica, en sus diez primeras enmiendas conocidas como la “Declaración de Dere-
chos”, ratificadas el 15 de diciembre de 1791.
21. CORREA FREITAS, Rubén, op. cit., p. 234.

A su vez, la Constitución de Bélgica de 1831 dividió la Parte orgánica de la Parte dogmá-
tica, dedicando un Capítulo a los derechos y deberes del hombre (artículos 4 a 24).
El Estatuto de Carlos Alberto, Constitución de Italia de 1848, continuó ese camino de
plasmar los derechos en el propio texto (artículos 24 a 32).
Ya en el Siglo XX, el movimiento constitucionalista se inicia con la Constitución mexi-
cana de Querétaro de 1917 y la Constitución alemana de Weimar de 1919, que reconocen
los llamados derechos económicos y sociales.
Este camino fue seguido por la Constitución de la República Española de 1931 y tomado
luego por otras Cartas Constitucionales, como la nuestra, que en la reforma de 1934 in-
corporó la Sección II, actuales artículos 7 a 72 de la Carta vigente de 1967.
Al movimiento constitucionalista, sucedió el movimiento “internacionalista” o de “inter-
nacionalización de los derechos humanos”.
Esto se concreta con la “Declaración Universal de Derechos Humanos”, aprobada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, con el Pacto in-
ternacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y con el Pacto Internacional
sobre Derechos Civiles y Políticos, ambos de 16 de diciembre de 1966.
A los instrumentos internacionales referidos, deben agregarse tres sistemas regionales:22
- en Europa, el Convenio para la Protección de los Derechos humanos y de las Libertades
Fundamentales, aprobado en Roma el 04 de noviembre de 1950 y su Protocolo Adicio-
nal de 20 de marzo de 1952 y la poco conocida Carta Social Europea (o Carta de Turín),
aprobada el 18 de octubre de 1961;
- en América, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, de 02
de mayo de 1948 y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San
José de Costa Rica, de 22 de noviembre de 1969, ratificada por Uruguay por ley 15.737,
de 08 de marzo de 1985;
- en África, la Carta Africana de los Derechos del Hombre y de los Pueblos, de 27 de julio
de 1981.23
23. Sobre los Pactos referidos, GROS ESPIELL, Héctor, Derechos Humanos, Derecho Internacional y
Política internacional, en Estudios sobre Derechos Humanos, pp. 24 - 34; y en Estudios Constitucionales,

4. Actualmente podemos hablar, además, de los Derechos de “cuarta generación”, que
implican una expansión de los derechos de primera, segunda y tercera generación en el
entorno del ciberespacio y que tiene que ver con la condición humana en la Sociedad
Tecnológica y con los ataques a que se ve sometida (y por tanto, tales derechos) ante
las nuevas formas de limitación del derecho a la libertad de expresión o a la libertad del
pensamiento a través del acceso con restricciones o de la absoluta prohibición del acceso
a Internet, como forma de controlar a los ciudadanos.
Estos derechos de “cuarta generación”, en los que se interrelacionan conceptos como los
de ciudadanía digital, poder comunicacional, redes digitales, desterritorialización, tecno-
logía y participación política, tienen que ver con un conjunto de posibilidades autodefini-
das, que irán cambiando no sólo con las generaciones sino también con la evolución del
entorno tecnológico a través de la innovación, que va generando nuevas expectativas.24
Esta cuarta generación de los derechos humanos será la expansión del concepto de ciuda-
danía digital, que presenta tres dimensiones.
En primer lugar, como ampliación de la ciudadanía tradicional, remarcando los derechos
que tienen que ver con el libre acceso y el uso de información y conocimiento, así como
con la exigencia de una interacción más simple y completa con las Administraciones Pú-
blicas, a través de las redes telemáticas.
En segundo lugar, un concepto distinto de ciudadanía, entendida como la lucha contra
la exclusión digital, a través de la inserción de determinados colectivos en el mercado
de trabajo, hoy marginados y sin acceso, a través de políticas de profesionalización y
capacitación.
Por último, considerado como un elemento que exige políticas de educación ciudadana,
creando una inteligencia colectiva que asegure a cada país una inserción autónoma y de-
cisiva en un mundo globalizado.
Ingranusi Limitada, Montevideo, 1998, pp. 369 - 384.
24. BUSTAMANTE DONAS, Javier, “Segundos Pensamientos. La cuarta generación de derechos humanos
en las redes digitales”, en Revista Telos, (Cuadernos de Comunicación e Innovación), Nº 85. (2010). Ver-
sión digital disponible en: http:// www.telos.fundacióntelefónica.com.es. Fecha de consulta: 22.10.2015.

5. El Profesor CORREA FREITAS, opina que el problema de los derechos humanos ya
no es considerado como un tema interno de los Estados, sino un problema de la Comuni-
dad Internacional, ante el cual deben ceder, lo cual en su concepto, es un claro triunfo de
la ideas jusnaturalistas. Ello pues, en definitiva, el hombre, el ser humano, está antes y por
encima del Estado. E implica también el pleno reconocimiento de la dignidad humana,
que siempre y en todo lugar debe ser protegida.25
Ahora bien. No cabe duda que el paso decisivo para la protección de los derechos hu-
manos ha sido su internacionalización a través de los Pactos o Acuerdos señalados, los
que actúan como verdaderos límites a la actuación policial, pues consagran y garantizan
derechos y libertades fundamentales, como el derecho a la vida, a la libertad, a la seguri-
dad, o imponen la prohibición de tratos crueles inhumanos o degradantes, o prohíben la
tortura, consagran la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia, o permiten las
escuchas telefónicas dentro de ciertos límites.
Sin embargo, esos derechos y libertades fundamentales, que se tienen simplemente por
la condición de ser persona humana, pueden ser limitados en su ejercicio, sin arbitrarie-
dad (en el Uruguay, por razones de interés general, conforme preceptúa el artículo 7º de
la Constitución Nacional), pues el sistema jurídico debe proteger además al resto de los
habitantes y a la colectividad.
6. La tutela de los derechos humanos es impuesta expresamente a quienes sirven en la
Policía Nacional, por el artículo 3º de la ley 19.315 (como ya lo imponía el artículo 3º del
decreto 75/972), que establece que la Policía Nacional tiene como misión proteger el libre
ejercicio de los derechos y libertades y garantizar el orden y la seguridad interna y ello lo
concreta mediante el desempeño de los cometidos que se desarrollan en los artículos 4º y
5º, entre los que se encuentran, a título de ejemplo, garantizar el desarrollo de reuniones
públicas, protegiendo los derechos de los terceros, cuando aquellas pierdan el carácter
pacífico (literal F) del artículo 4º) y garantizar la seguridad en lugares y actos públicos
(literal G) del artículo citado).
Esa protección debe partir directamente de la propia Institución policial, que para cumplir
con sus cometidos de mantener el orden público y de hacer cumplir el ordenamiento ju-
rídico, debe estar sometida en su accionar a los preceptos constitucionales y a las demás

normas que regulan la conducta de los ciudadanos y de las fuerzas de seguridad, como
es el caso de la Ley de Procedimiento Policial, el Código Penal, el Código del Proceso
Penal, la Ley Orgánica Policial y sus respectivas reglamentaciones.
Todo ello con una lectura constitucional y desde los derechos humanos, complementado
con la existencia de un código de conducta (El Código de Conducta para Funcionarios
Encargados de Hacer Cumplir la Ley), asumido como norma ética de respeto y protección
de la dignidad humana, al que se ha agregado el CÓDIGO DE ÉTICA POLICIAL, apro-
bado por Decreto 300/015, de 11 de noviembre de 2015.
Conforme lo expuesto, resulta claro que la más importante tarea de protección de los de-
rechos de las personas debe partir de la propia policía en el orden interno, poniéndose el
mayor énfasis en los sistemas de selección y formación del personal, en la utilización de
medios técnicos adecuados, en el contralor de la actuación de sus funcionarios, en la con-
sideración del servicio policial como protector del libre ejercicio de los derechos y liber-
tades y destinado a garantizar la seguridad ciudadana y porque no, en el reconocimiento
de determinados derechos fundamentales a los propios funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley, si bien con algunas limitaciones derivadas de sus propias funciones y del
estatuto que los rige.26
Por supuesto que todo ello sin perjuicio de la intervención de los órganos del Poder Judi-
cial, protegiendo a la persona contra eventuales abusos de la autoridad policial, conforme
el ordenamiento jurídico y los requerimientos del Estado de Derecho vigente.
26. BARBERO SANTOS, Mario, “El respeto de los derechos humanos: grandeza y servidumbre de la ac-
tividad policial (la situación en España)”, en Estudios penales y criminológicos, Volumen VII, Universidad
de Santiago de Compostela, 1986.

III. SEGURIDAD CIUDADANA Y POLICÍA NACIONAL
Durante la década de 1990, la mayoría de los países de Latinoamérica sufrieron políticas
de ajuste estructural que desembocaron, entre otros aspectos, en un cambio de concepción
respecto de la gestión institucional, que se caracterizó por dos características fundamenta-
les: la autonomía administrativa de tales gestores y la responsabilidad social.
El primer aspecto implicó la sustitución del modelo burocrático, por un modelo de ad-
ministración pública gerencial,27
que tuvo también su repercusión en las instituciones
dedicadas a la lucha contra el crimen, reevaluándose las características de su actuación y
la confianza o credibilidad depositadas en ellas.
Se abordaron entonces caminos de reforma de las instituciones policiales, comenzándose
un proceso de depuración interna y estableciéndose como política fundamental en materia
de Seguridad Ciudadana la adopción del modelo de Policía Comunitaria (como aconteció,
por ejemplo, en Colombia), partiendo de la base de la cooperación entre la comunidad y
la policía en la resolución de los problemas de la colectividad.
La fundamental tarea de Prevención del crimen, consustancial a la idea de seguridad y de
eficacia, dejó de ser de exclusiva responsabilidad de la policía, para ser compartida con la
comunidad, concurriendo a tal fin la actividad privada, la intervención de la colectividad
y de todo el sector publico.
Se advierte así que la Seguridad Ciudadana constituye una de las principales preocupa-
ciones de la sociedad actual, significando para algunos sectores un sinónimo de calidad
de vida.
Resulta importante, por tanto, tener claro que ella se manifiesta desde múltiples aspectos
relacionados, por ejemplo, con los medios de comunicación o con el sistema educativo;
otros, respecto de los vacíos legales y la falta de claridad de las normas; otros vinculados
a los problemas relacionados con la falta de coordinación y respuesta de los servicios
policiales.
27. Sobre administración pública “gerencial”, JAVIER, Juvenal M., LAADMINISTRACIÓN CENTRAL
EN EL URUGUAY DEL SIGLO XXI. LA NUEVA GERENCIA PÚBLICA, EL SISTEMA INTEGRADO
DE RETRIBUCIONES Y OCUPACIONES (SIRO) Y LA REFORMA EN EL SISTEMA DE CARRERA
ADMINISTRATIVA, ASCENSOS, CARGOS Y ESCALAFONES EN LA ADMINISTRACIÓN CEN-
TRAL., Editorial y Librería Jurídica AMALIO M. FERNÁNDEZ, Montevideo, 2011, pp. 20 y ss.

Lo importante a tener en cuenta es que el concepto de Seguridad Ciudadana sólo es posi-
ble si existe libertad y esta sólo se presenta en plenitud si hay seguridad, operando como
condición previa y necesaria una de la otra.
Por tanto, la Seguridad Ciudadana se halla emparentada con el Orden Público entendido
este, en un concepto amplio, como una forma de protección de las personas y de sus dere-
chos individuales y colectivos, cuyo libre ejercicio debe asegurar el Estado.
Un aspecto concreto de la tarea desarrollada a nivel local y que señala el rol que cumple la
Policía Nacional actualmente, relacionado con la prevención social y con el cumplimien-
to de la ley, es la importante labor desarrollada por el “Policía Comunitario”.
Este funcionario policial, asumiendo su rol como es debido, resulta un verdadero referen-
te a nivel local, previniendo conflictos de índole diversa (familiar, de vecindad, ganán-
dose la confianza de los vecinos), realizando el seguimiento de las decisiones adoptadas
por la Justicia, atendiendo la problemática planteada en los Centros educativos y ello
sin desmedro de su función netamente policial, como puede ser recabando información
relacionada con un determinado hecho delictivo, que de otra forma no se obtendría, pero
que logra gracias a la credibilidad que tiene ante la comunidad; en definitiva, conociendo
la realidad de la zona donde actúa, su aporte resulta fundamental para asegurar la convi-
vencia y el respeto mutuo.
Lo esencial a mi juicio, es PREVENIR, esto es, actuar pronta y rápidamente para evitar
que se produzca un daño hasta ahora potencial, o eventualmente, si ocurre, que sea limi-
tado en la mayor medida posible.
Conforme lo expresado, el papel de la Policía Nacional resulta esencial, pues interac-
tuando con la comunidad y con otros organismos estatales, pueden llegar a coordinarse
acciones y programas que atiendan los factores que provocan situaciones de vulnerabi-
lidad social, abordándose las múltiples causas del delito y alcanzándose soluciones que
permitan recomponer la seguridad pública, como valor fundamental de la sociedad.
Ahora bien. El artículo 168 de la Constitución Nacional enumera las competencias del
Poder Ejecutivo. Concretamente, el Numeral. 1º primer párrafo, le comete la conserva-
ción del orden y tranquilidad en lo interior, lo cual es una competencia típica de este Po-

der, que actúa a través del Ministerio del Interior, órgano jerarca de la Policía Nacional.
Ello sin perjuicio de lo que se expresará en el Capítulo siguiente en lo atinente al vínculo
de dependencia respecto de los órganos del Poder Judicial.
IV. PRINCIPIOS BÁSICOS DE ACTUACIÓN
DE LA POLICÍA NACIONAL
1. Los Principios Básicos de Actuación de la Policía Nacional, se hayan emparentados
profundamente con los principios democráticos que rigen en la sociedad y por supuesto,
con el Estado de Derecho.
Tales principios deben constituir un verdadero “Código Deontológico”, estableciendo cri-
terios orientativos de su actuación, que le imponen a todos los funcionarios policiales el
respeto a la Constitución, el servicio a la comunidad, el secreto profesional, el respeto a
la dignidad y al honor de la persona, la responsabilidad en el ejercicio de la función y la
subordinación a la autoridad, entre otros deberes.28
Son estos pues, los pilares fundamentales sobre los que se apoya el desarrollo de la actua-
ción policial, junto a principios constitucionales insoslayables como los de legalidad o de
adecuación del accionar al ordenamiento jurídico y que junto a los principios de jerarquía
y de subordinación, de orden interno, constituyen el amplio basamento para el actuar
acorde a derecho y con eficacia de la Institución, que le permita lograr la confianza de la
sociedad en que actúa.
2. En Uruguay, la ya referida ley 18.315, de 05 de julio de 2008, resulta sin dudas un
significativo avance como norma de actuación de la Policía Nacional, por los procedi-
mientos que regula, así como por la incorporación en su texto de importante normativa,
como las disposiciones del Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer
Cumplir la Ley, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la Resolu-
ción 34/169, de 17 de diciembre de 1979.29
28. ALONSO PEREZ, Francisco y Otros, Manual del Policía, 4ª edición, LA LEY, Madrid, 2004, pp. 39
y ss.
29. JAVIER, Juvenal M., LEY DE PROCEDIMIENTO POLICIAL citada, pp. 25 y sgtes.

Atento a lo establecido en el artículo 1º de la citada Ley, sus disposiciones se aplicarán
al personal policial que cumple funciones ejecutivas, conforme al marco establecido por
la Constitución de la República, los Tratados Internacionales sobre la materia ratificados
por la República, la Ley Orgánica Policial y demás normas cuya vigencia efectiva se haya
encomendada al contralor de la Policía Nacional.
A mi juicio, este artículo define el ámbito de aplicación de la ley 18.315, estableciendo
que sus disposiciones serán aplicables “al personal policial que cumple funciones ejecu-
tivas”, referencia que se realiza, en realidad, a disposiciones de la primera Ley Orgánica
Policial 13.963 y su Texto Ordenado, decreto 75/972 y que debe hoy entenderse también
como referida a la ley 19.315, de 18 de febrero de 2015.
El artículo 15 de esta nueva ley orgánica hace referencia a la Guardia Republicana, a la
cual le asigna la misión de garantizar, mantener y restablecer el orden interno, el combate
al delito dentro de todo el territorio nacional y otras actividades afines a sus capacidades
de acuerdo con las disposiciones que establezca el Poder Ejecutivo.
Establece además el artículo, que a los efectos del cumplimiento de las finalidades ins-
titucionales y cometidos, la Guardia Republicana utilizará las armas regulares, armas
especiales necesarias, así como otros medios materiales previstos para el cumplimiento
de su misión.
Establece que aplicará en su doctrina de empleo de la fuerza los criterios de racionalidad,
progresividad y proporcionalidad, debiendo agotar antes los medios disuasivos adecua-
dos a su alcance, según los casos.
3. Corresponde hacer referencia a tales criterios referidos en la ley pero que, como se dirá,
la norma no explícita.
En relación a la doctrina del empleo de la fuerza por parte de los funcionarios policiales,
que viene de citarse, resulta claro que la misma reviste particular interés, pues resulta
necesario delimitar en qué casos y situaciones, además de bajo qué reglas, los agentes de
la fuerza pública quedan legitimados para utilizar la coacción y particularmente, el arma
de fuego reglamentaria.30
30. Sobre el uso del arma de fuego por personal policial: JAVIER, Juvenal, LEY DE PROCEDIMIENTO

La policía y otras fuerzas de seguridad encargadas de hacer cumplir la ley deben basar su
conducta en las Normas que la Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha estableci-
do, que si bien no son vinculantes legalmente, constituyen acuerdos internacionales entre
Estados sobre la mejor forma de aplicar los tratados internacionales de derechos huma-
nos, mediante la legislación, la reglamentación y en las propias operaciones (de campo)
destinadas a hacer cumplir la ley.31
En Uruguay, tales normas tienen rango legal, al haber sido sus preceptos incorporados en
varias disposiciones de la Ley de Procedimiento Policial 18.315, como es el caso de los
artículos 4º, 16 y 21 de la misma.
4. Los Instrumentos de la ONU referentes al tema son: el Código de Conducta para Fun-
cionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, adoptado por La Asamblea General por
Resolución 34/169, de 17 de diciembre de 1979; los Principios Básicos de las Naciones
Unidas sobre el Empleo de la fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encarga-
dos de Hacer Cumplir la Ley, aprobados por el 8º Congreso de ONU sobre Prevención del
Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana entre el 27 de agosto y el
07 de setiembre de 1990 y los Principios de las Naciones Unidas Relativos a una Eficaz
Prevención e Investigación de las Ejecuciones Extralegales, Arbitrarias o Sumarias, reco-
mendados por el Consejo Económico y Social, por Resolución 1989/65, de 24 de mayo
de 1989.
Debe aclararse que la expresión “Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley”,
empleada en los referidos instrumentos internacionales, comprende a todos los agentes
de la ley, ya sean nombrados o elegidos, que ejercen funciones de policía, especialmente
las facultades de arresto o detención.
Comprende además, a las autoridades militares y a las fuerzas de seguridad del Estado
que ejercen tales funciones, por lo que la expresión incluye a los funcionarios de policía,
aduanas, inmigración y de prisiones, así como a personal paramilitar y a guardias de
fronteras.
POLICIAL citado, pp. 25 - 34; JAVIER, Juvenal M, MANUAL citado, pp. 27 - 38.
31. Más ampliamente, “Armas y mantenimiento del orden. Normas para evitar el uso indebido”, informe
elaborado por Amnesty International para la campaña Armas bajo control, febrero de 2004, página 5 y
siguientes. Disponible en http://www.amnesty.org/es/library/asset/..../2004. Fecha de consulta: 22 de se-
tiembre de 2015.

El Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la ley, en el
artículo 3, establece que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán usar
la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el des-
empeño de sus tareas.
Se destaca en los Comentarios Oficiales al Código de Conducta citado,32
que el uso de la
fuerza debe ser algo excepcional y autorizado, en la medida en que sea razonablemente
necesaria para la prevención del delito, para efectuar la detención legal del delincuente o
para ayudar a efectuarla.
En ningún caso debe entenderse que la disposición citada autoriza el uso de un grado de
fuerza desproporcionado al objetivo legítimo que se persigue.
5. Un aspecto clave que no debe soslayarse, es que resulta fundamental la instrucción y la
formación policial para evaluar el peligro, de modo que el funcionario pueda determinar
en cada situación que se le presenta, si el uso de la fuerza, incluida la fuerza letal, será
proporcionado, necesario, lícito y si constituye un uso legítimo de la fuerza.
Deberá, además, poder discernir lo que constituye un peligro directo de muerte y cuándo
se encuentra en tal situación.
Concretamente respecto del uso de la fuerza, el artículo 17 de la ley de Procedimiento
18.315, establece que el personal policial solamente podrá usar la fuerza legítima cuando
sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el desempeño de sus tareas,
conforme a lo preceptuado en esta ley.
El artículo 21 impone la obligación al personal policial de, previamente al empleo de la
fuerza y ya seleccionado el medio coercitivo a emplearse, identificarse como tal y dar una
clara advertencia de su intención de emplearlo. Ello con suficiente antelación como para
que los involucrados “depongan su actitud”; esto es, debe dárseles tiempo suficiente para
que reflexionen sobre su situación y se entreguen a las fuerzas de seguridad.
La Ley exime, excepcionalmente, de seguir las pautas referidas sólo en caso de peligro
inminente para la vida o integridad física del personal policial o de terceras personas.
32. JAVIER, Juvenal M., “MANUAL……” citado, pp. 49 y 50.

Se recoge así lo establecido en el artículo 9º de los “Principios Básicos de las Naciones
Unidas sobre el Empleo de la Fuerza y Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados
de Hacer Cumplir la Ley”, de 1990.
La referencia a “inminente”, equivale al ataque mismo, a que este se halle en curso.33
El
“peligro” no es otra cosa que la probabilidad de que se produzca un resultado dañoso,
referencias que el personal policial deberá evaluar en el momento en que se desarrollan
los hechos.
El artículo 22 señala los límites para el empleo de las armas de fuego. Ordena que el uso
de las armas de fuego, por ser letales, en las hipótesis previstas en el artículo 20 (y en las
no previstas, o sea en todo caso), sea una medida extrema, esto es, como ya fuera dicho,
de último recurso.
Complementando lo expresado en el artículo 21, se señala que no deberán emplearse,
salvo en los casos en que una persona ofrezca resistencia armada al personal policial, ade-
más de las hipótesis de peligro contra la vida o integridad física de policías o terceros.
6. A fin de establecer en qué oportunidades y bajo qué reglas resulta legítimo el empleo
de la fuerza por la autoridad policial, resulta fundamental el análisis del artículo 5º de la
primera Ley Orgánica Policial 13.963, en la redacción dada por la Ley de Seguridad
Ciudadana 16.707, de 6 de julio de 1995.
Previamente, debe aclararse que el artículo que se comentará no ha sido reproducido en la
nueva Ley Orgánica Policial, 19.315, de 18 de febrero de 2015. Sin embargo, no creemos
que se encuentre derogado por dicha ley, pues su contenido no se opone ni contraviene
disposición alguna de la misma (conforme lo exigido por el artículo 93 inciso 1º de la
ley), además de que los principios que recoge y las formas de actuación para el empleo de
la fuerza que consagra, resultan de suma importancia para el ejercicio ajustado a derecho
de la función policial.
33. MUÑOZ CONDE, Francisco, Derecho Penal, Parte General, 4ta. edición, Tirant Lo Blanch Libros,
Valencia, 2000, p. 370.

Reza el artículo:
“ARTÍCULO 5. El servicio policial debe asegurar el cumplimiento de las leyes, regla-
mentos, órdenes, resoluciones y permisos de cuya vigencia le está encomendado el con-
tralor; y le corresponde colaborar con las autoridades judiciales y los Gobiernos Depar-
tamentales. Para el logro de los fines descriptos, los servicios policiales emplearán bajo
su responsabilidad, los medios razonablemente adecuados y en igual forma elegirán la
oportunidad conveniente para usarlos.
A los efectos del cumplimiento de las finalidades institucionales y cometidos del artículo
2 de la presente ley, el personal policial utilizará las armas, la fuerza física y cualquier
otro medio material de coacción, en forma racional, progresiva y proporcional, debiendo
agotar antes los medios disuasivos adecuados que estén a su alcance según los casos.
El Ministerio del Interior instruirá a dicho personal siguiendo las pautas contenidas en
el Código de Conductas para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, Decla-
ración de la Asamblea General de las Naciones Unidas (AG/34/169, de 17 de diciembre
de 1979).
Dicho artículo consagra principios de suma importancia, que los funcionarios policiales
deberán valorar antes de recurrir al uso de la fuerza, lo cual realizarán, además, bajo su
responsabilidad. Ellos son: el de la razonabilidad o racionalidad del medio empleado, el
de oportunidad, el de congruencia y el principio de proporcionalidad.
A los principios referidos, a mi juicio, debe adicionarse el de “moderación”, como sinó-
nimo de ponderación, de impedir excesos en el uso de la fuerza.
El mencionado en primer término, de razonabilidad o racionalidad, refiere a la selec-
ción del medio coercitivo empleado, lo cual tiene que ver con la fase del accionar policial
que se atraviesa y la consecución de la finalidad que se persigue, que debe tener como
objetivo la protección de los bienes jurídicos de los individuos (vida, libertad, propiedad,
etc.), conforme la Norma Constitucional de la República.
El principio de oportunidad, se refiere concretamente a la elección “del cuándo”; al
momento preciso en que se utilizarán la fuerza física y/o armas de fuego u otros medios
de coacción, requiriéndose un uso estrictamente necesario de la violencia cuando el des-
empeño de la función pública lo exija, que debe ser en forma racional, progresiva y pro-
porcional, conforme el Código de Conducta mencionado, criterios recogidos por la Ley

18.315 y más concretamente, por el transcripto artículo 5º de la primera Ley Orgánica
13.963.
El principio de proporcionalidad, emparentado con el de progresividad, se haya vincu-
lado al medio coercitivo empleado, en relación con la “fase” del accionar policial que se
desarrolla y el objetivo que persigue tal accionar.
Por tanto, de ser necesario el empleo de la fuerza, debe seleccionarse el medio, arma
ofensiva o defensiva (esto es, respectivamente, el uso de la violencia propiamente tal (por
ejemplo, el bastón policial) o un uso más “suave” de la misma (por ejemplo, barricadas o
chorro de agua), o instrumento de fuerza concreta, más apropiado, necesario y adecuado
para restablecer la seguridad o la convivencia pacífica.
Conforme el principio de congruencia, el uso de la fuerza debe ser adecuada al hecho
que trata de impedirse, requiriéndose entonces la idoneidad del medio empleado a tal fin
y la previa advertencia de su utilización, de ser ello posible, a los sujetos a los que va
dirigida.
Será idóneo aquel medio que, en abstracto, pudiera ser aplicable con éxito a una situación
concreta. 34
Se trata, en cierto modo, de intimidar a los sujetos a los que va dirigida la advertencia,
previamente al uso de la fuerza, a fin de hacer inviable o innecesario el uso de la vio-
lencia.
Debemos también tener en cuenta el principio de menor lesividad, no mencionado en
el referido artículo 5º, pero de suma importancia práctica y que tiene que ver con la de-
tención de un sujeto como paso previo al mero atisbo, a la mera posibilidad, del efectivo
empleo del arma de fuego reglamentaria.
Implica que la detención debe realizarse, en todo caso, ocasionando el menor perjuicio
posible a la persona a detenerse lo cual incluye, a mi juicio, la obligación de identificarse
como policías en el momento de realizarla, así como que debe cumplirse de tal forma
que no sufra menoscabo la integridad física del individuo ni dejándose de observar las
34. QUERALT JIMENEZ, Joan Josep, El policía y la ley, Plaza Janés, Barcelona, 1986, p. 109.

condiciones de seguridad para todos, policías aprehensores y personas privadas por ellos
de su libertad ambulatoria.
Los funcionarios policiales tienen absolutamente prohibido hacer un uso discrecional de
la violencia sino que, por el contrario, en el ejercicio de la función pública que ejercen,
deben respetar el ordenamiento jurídico y de resultar imprescindible el empleo de medios
violentos, deben dar estricto cumplimiento a los principios de actuación antes referidos.
Serán entonces diversos los medios empleados, según se trate de simplemente contener a
los sujetos o de, por el contrario, responder con violencia, ya como último recurso, al uso
de la violencia. Pero, ello, me adelanto a expresar, deberá ser apreciado caso a caso por
los Magistrados actuantes.
7. Para alguna doctrina, los principios de congruencia y de proporcionalidad encuentran
dos inconvenientes.35
El primero de ellos, consiste en la falta de regulación de los medios
que pueden utilizar las fuerzas de seguridad en el momento de proceder a una detención,
lo que posibilita una amplia valoración y concede a los funcionarios una importante dis-
crecionalidad en el momento de seleccionarlo.
El segundo inconveniente, radica en la falta de especialización de los funcionarios, que
origina en ocasiones la utilización de medios o de métodos inadecuados, que podrían re-
sultar excesivos de acuerdo al fin intimidatorio o disuasivo perseguido.
El artículo 20 de la Ley hace referencia a la oportunidad para el uso de la fuerza. Esta
disposición establece los casos en que la policía hará uso de la fuerza, ya sea defensiva y
ofensiva, aunque el artículo no distingue al respecto.
Establece que la policía hará uso de la fuerza legítima para cumplir con sus cometidos
cuando no sea posible proteger por otros medios los derechos de los habitantes esta-
blecidos en la Constitución de la República (Literal A); o se ejerza contra el personal
policial o terceras personas violencia por la vía de los hechos o amenazas por persona
armada, poniéndose en peligro su integridad física (Literal B); o cuando se oponga
resistencia al accionar policial en allanamientos, lanzamientos y otras diligencias dis-
35. PORTILLA CONTRERAS, Guillermo, El delito de práctica ilegal de detención por funcionario públi-
co, Edersa, Madrid, 1993, pp. 327 - 328.

puestas por las autoridades competentes (Literal C); o cuando no puedan inmovilizarse
o detenerse de otra forma los vehículos u otros medios de transporte, cuyos conductores
no obedecieren la orden de detenerse dada por un policía uniformado o de particular de-
bidamente identificado, o cuando se violare una barrera o valla previamente establecida
por la policía (Literal D); o cuando no se pueda defender de otro modo la posición que
ocupa, las instalaciones que proteja o las personas a las que deba detener o conducir o
que hayan sido confiadas a su custodia (literal E); o finalmente, cuando deba disolver
reuniones o manifestaciones públicas que no sean pacíficas y cuando en las mismas par-
ticipen personas armadas o que esgriman objetos de forma tal que puedan ser utilizados
para agredir (Literal F).
El último inciso del artículo reza que en toda circunstancia, el empleo de armas de fuego
se regirá estrictamente por lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de la presente ley.
La enumeración que hace el artículo resulta taxativa, si bien resulta fácilmente compren-
sible que en la práctica pueden darse otras situaciones en que deba recurrirse al uso de la
fuerza, ofensiva o defensiva, lo cual se realizará conforme los principios establecidos en
el artículo 18, ya comentados.
El acápite de la norma expresa que la policía “hará uso de la fuerza legítima para cumplir
con sus cometidos cuando……” y a continuación pasa a enumerar los casos.
Tal enumeración, a mi juicio, no debe apreciarse como situaciones que establecen pre-
sunciones legales del uso del arma de fuego por parte de los funcionarios policiales, pues
ello le corresponderá determinarlo, caso por caso, a los Magistrados actuantes. Estos de-
berán valorar, por ejemplo, si los policías dieron cumplimiento, durante su accionar, a los
principios de racionalidad, proporcionalidad, etc., así como a los requisitos exigidos en
el artículo siguiente: esto es, si se identificaron como tales, si hicieron saber su intención
de hacer uso de las armas de fuego y si el empleo de estas era efectivamente el “último
recurso”, al hallarse en peligro su propia vida o la de terceros.
Sólo si se observaron absolutamente los principios y requisitos referidos, se hallará habi-
litado el funcionario policial para hacer uso del arma de reglamento. Ello salvo las excep-
ciones legalmente establecidas en el párrafo final de los artículos 21 y 22 de esta Ley.

Eventualmente, podría tratarse de un acto amparado en el Cumplimiento de la Ley, con-
forme lo edictado en el artículo 28 del Código Penal, pero tal valoración, como fuera
dicho, le corresponde realizarla exclusivamente a los órganos del Poder Judicial.
Por último, cabe referirse a un aspecto ya señalado y de suma importancia. Conforme
establece el artículo 22, en los casos enumerados, el empleo de las armas de fuego es una
medida extrema, esto es, a emplearse como último recurso. Esto es, cuando no existan a
su alcance otros medios adecuados para evitar el resultado lesivo.
Dicha aseveración resulta acertada, puesto que las aquí previstas se resumen en situa-
ciones de extremo peligro para los policías o para terceros. Y por tanto, se trata de cir-
cunstancias que, por ser excepcionales, podrían ameritar el uso del arma de reglamento
por parte de ciudadanos que tienen el privilegio, legalmente concedido a unos pocos en
nuestra sociedad, aún hallándose fuera de servicio, de portar (esto es, llevar en su cuerpo,
consigo) armas de fuego.
Tal privilegio, le impone entonces al policía, tener especialmente presentes y dar cumpli-
miento, en forma previa a recurrir al empleo del arma de fuego que porta, a los principios
referidos y a las “reglas de actuación” establecidas en el artículo 23 de esta Ley, que
podrán dejar de observarse únicamente en los casos establecidos, a título taxativo, en los
artículos 21 y 22 de la misma, párrafo final.
Y agrega otra hipótesis: que a la persona no se la pueda reducir o detener utilizando me-
dios no letales (como el chorro de agua, por ejemplo).
8. Debe enfatizarse, conforme lo expuesto y lo establecido en el artículo 30 de la Ley de
Procedimiento, que se impone al personal policial la obligación de actuar en todo caso de
tal forma que, racionalmente, con su accionar ponderado, cuidadoso, impida un daño (un
mal) de mayor entidad que el que se pretende evitar, de conformidad con lo que requiere
el principio de la “menor lesividad” del daño, ya referido.
A los efectos del cumplimiento de lo establecido en el artículo 5º citado, el artículo 31 de
la Ley de Procedimiento Policial dispone que el personal policial está exento de respon-
sabilidad cuando actúa en legítima defensa o en cumplimiento de la ley (artículos 26 y 28
del Código Penal).

Se trata de causas que hacen caer la antijuridicidad de la conducta asumida, de tal forma
que no cabe la posibilidad de que la misma pueda ser considerada ilegítima.
En estos casos, el indicio de la antijuridicidad que supone la conducta típica queda des-
virtuado por la presencia de una causa que excluye tal antijuridicidad, que convierte al
hecho, en sí típico (esto es, presuntamente delictivo), en un hecho perfectamente lícito y
aprobado por el ordenamiento jurídico.
Impiden, por tanto, que se pueda imponer una pena al autor de un hecho típico, convir-
tiéndolo en un hecho lícito, con todas las consecuencias que ello implica.36
Sucintamente, se dirá que la legítima defensa se fundamenta en el principio de que toda
persona tiene derecho a defenderse del ataque injusto, siempre que para ello se utilicen
medios racionales.
Deberá examinarse si en cada caso concreto existió la necesidad de actuar en defensa de
los bienes jurídicamente protegidos y si aún así la defensa ensayada fue proporcional a la
agresión.37
El texto remitido por el Poder Ejecutivo hacía referencia al “estado de necesidad”, que
fue eliminado en el Parlamento Nacional. Empero, quizás por inadvertencia, se mantuvo
al final del artículo, la referencia al artículo 27 del Código Penal, que regula dicha causa
de justificación de la conducta.
El estado de necesidad, implica una situación de peligro para un bien jurídico (vida, in-
tegridad física, libertad, patrimonio, etc.), que sólo pueden ser preservados atacando otro
bien jurídico ajeno.
El mal causado debe ser igual o menor que el mal que se quiere evitar. Y no debe tratarse
del ataque a un bien de terceros extraños, salvo de parientes.
36. MUÑOZ CONDE, Francisco, Derecho Penal, Parte General, 4ta edición, Tirant Lo Blanch Libros,
Valencia, 2000.
37. CAIROLI, Milton, Código Penal de la República Oriental del Uruguay, anotado y concordado, Edito-
rial Universidad, Montevideo, 1996, p. 52.

El cumplimiento de la ley implica que el agente de la conducta, que ejerce un derecho o
cumple un deber, podría realizar una conducta típica, pero no delinque porque al actuar no
viola el derecho sino que lo actúa, asumiendo una conducta que no es antijurídica.38
Se trata de conductas que no son antijurídicas, sino ajustadas a derecho, ya sea porque
existe una norma de mandato o de permiso para actuar en forma típica.39
En Uruguay, el uso del arma de fuego por el funcionario policial, por lo general, se ha
considerado incluida dentro de esta causa de justificación.
En tales casos, se enfatiza una vez más, deberá cumplirse, además, con los requisitos
establecidos en el artículo 5º de la primera Ley Orgánica 13.963, cuyo estudio viene de
abordarse.
9. Sin embargo, pese a lo expuesto, se observa que la legislación nada dice respecto del
acatamiento de las resoluciones de los Magistrados por parte de la autoridad administrati-
va, si bien por lo general no surge conflicto alguno, atento a la formación de los integran-
tes de los cuadros policiales o de otras dependencias que cumplen funciones de tal índole,
o en caso de existir tal norma, la misma resulta poco conocida.
Más allá de la obligación impuesta por la institucionalidad democrática y el Estado de
Derecho, que obliga al acatamiento de una orden (en principio, legítima) emitida por
un órgano integrante de uno de los Poderes del Estado, debe remarcarse que existe una
norma legal vigente que legisla al respecto e impone tal acatamiento. Se trata de la Ley
2.435 de 27 de mayo de 1896, que creara los Juzgados de Instrucción y concretamente,
de su artículo 6º.
Esta ley es entonces la norma que impone a la policía el deber de absoluto acatamiento de
las resoluciones judiciales.
Concretamente, su artículo 6º dispone: “Para el mejor desempeño de sus funciones los
Jueces de Instrucción podrán solicitar directamente el auxilio de la policía, la cual está
38. Autor y op. cit., p. 54
39. LANGÓN, Miguel, Código Penal y leyes penales complementarias de la República Oriental del Uru-
guay, Libro I, Universidad de Montevideo, Montevideo, 2014, pp. 167 – 171; BACIGALUPO, Enrique,
MANUAL DE DERECHO PENAL, Temis, Bogotá, 1999, pp. 117 - 146.

obligada a poner bajo sus inmediatas órdenes los agentes que fueran necesarios para el
descubrimiento de los delitos y sus autores. Todo funcionario policial tendrá el deber de
auxiliar a los Jueces de Instrucción y de ejecutar sus órdenes directas sin perjuicio de
comunicarlo a sus superiores”.
Claramente se le imponen a todo funcionario policial, dos deberes: uno relativo al auxilio
a los Jueces de Instrucción, a fin del descubrimiento de los delitos y de sus autores. Y
para ello, se pondrán bajo las inmediatas ordenes del Magistrado, a los “agentes” (o sea,
funcionarios policiales, utilizando la ley una expresión que se remonta a los tiempos de la
Revolución Francesa) que sean necesarios.
El otro deber puesto de cargo de los policías en general, sin distinción de grado jerárqui-
co, ya que la norma no distingue, es el relativo al de ejecutar las órdenes directas del Juez,
sin perjuicio de comunicarlo a sus superiores.
Por tanto, todo policía debe cumplir sin dilaciones lo que el Juez ordena, se trate o no del
esclarecimiento de un presunto delito, pues aquí la norma tampoco distingue.
Ello claramente deslinda el concepto de “auxiliar de la Justicia” que reviste la policía en
nuestro país, pues si bien la Policía Nacional depende jerárquicamente de otro Poder de
Gobierno (el Poder Ejecutivo), conforme lo dispuesto en el artículo 168 numeral 23 de la
Constitución de la República y al no existir en nuestro país la Policía Judicial, dependien-
te de los órganos del Poder Judicial, a fin de hacer cumplir sus resoluciones, la solución
constitucional ha sido la referida, recogida en la ley citada y en otras que se analizarán a
continuación.
10. Lo dispuesto en la ley 2.435, debe ser complementado con lo dispuesto en la Ley
Orgánica de la Judicatura, 15.750, de 24 de junio de 1985, cuyo artículo 4º, establece
que: “Para hacer ejecutar sus sentencias y para practicar los demás actos que decreten,
pueden los tribunales requerir de las demás autoridades el concurso de la fuerza pública
que de ellas dependa, o los otros medios de coacción conducentes de que dispongan.
La autoridad requerida debe entonces prestar su concurso sin que le corresponda calificar
el fundamento con que se le pide, ni la justicia o legalidad de la sentencia, decreto u orden
que se trata de ejecutar”.

Esta norma se adecua a lo previsto en el artículo 168 Numeral 23 de la Constitución Na-
cional, que preceptúa que al Presidente de la República le corresponde, actuando con el
Ministro o Ministros respectivos, prestar a requerimiento del Poder Judicial, el concurso
de la fuerza pública.
Tenemos entonces una norma de rango constitucional, ya referida, que le impone la obli-
gación al órgano máximo de un Poder del Estado, de auxiliar con sus fuerzas de seguridad
a otro Poder del Estado, que carece de ellas.
11. A su vez, dos normas de rango legal, más recientes, refuerzan claramente lo que viene
de expresarse.
El nuevo Código del Proceso Penal, aprobado por la ley 19.293, de 19 de diciembre de
2014, en los artículos 49 y 50, es absolutamente claro respecto de la dependencia y aca-
tamiento referidos, que extiende respecto de los representantes del Ministerio Público
y que resulta indispensable atento a la oralidad consagrada respecto del nuevo sistema
procesal penal.
En tal sentido, el artículo 45, ordinal 1, dentro de la Sección II, atinente a la Policía Nacio-
nal y a la Prefectura Nacional Naval, establece entre las atribuciones del Ministerio Pú-
blico, en el literal a), la de dirigir la investigación de crímenes, delitos y faltas, así como
la actuación de la Policía Nacional y de la Prefectura Nacional Naval en sus respectivos
ámbitos de competencia, disponiendo por sí o solicitando al tribunal, según corresponda,
las medidas probatorias que considere pertinentes.
El artículo 49, se refiere a la función de la Policía Nacional y de la Prefectura Nacional
Naval en el proceso penal, estableciendo en el ordinal 1 que la Policía Nacional y la Pre-
fectura Nacional Naval, en sus respectivos ámbitos de competencia, serán auxiliares del
Ministerio Público en las tareas de investigación y deberán llevar a cabo las diligencias
necesarias para cumplir los fines previstos en este Código, de conformidad con las ins-
trucciones que les impartan los fiscales.
En el numeral 2 establece que les corresponderá ejecutar las medidas de coerción que
decreten los tribunales.

En el numeral 3 se dispone que sin perjuicio de lo previsto en los incisos anteriores, el
Ministerio Público podrá impartir instrucciones a la autoridad encargada de los estable-
cimientos penales en la investigación de hechos cometidos en el interior de los mismos,
actuando de conformidad con las previsiones del Código.
El artículo 50, ya desde su propia denominación (Dirección del Ministerio Público),
destierra toda duda al respecto, pues en el ordinal 1 establece que los funcionarios
mencionados en el artículo anterior, ejecutarán sus tareas bajo la dirección y responsa-
bilidad de los fiscales y de acuerdo con las instrucciones que estos les impartan a los
efectos de la investigación, sin perjuicio de su dependencia natural de las jerarquías
respectivas.
En el numeral 2 establece (y reafirma) que también deberán cumplir las órdenes que les
impartan los jueces para la tramitación del procedimiento.
El ordinal 3, en consonancia con las normas ya mencionadas, establece que las autorida-
des administrativas no podrán calificar la procedencia, la conveniencia ni la oportunidad
de las órdenes que reciban de jueces y fiscales, pero cuando la ley exija la autorización
judicial para la realización de una diligencia, podrán requerir (como garantía de su accio-
nar) que se les exhiba antes de practicarla.
12. A mi juicio y por lo expresado, existe entonces una múltiple dependencia jerárquica
de la Policía Nacional. Por un lado, conforme a la línea de mando policial a que se refiere
el Capítulo II del Título I de la ley de Procedimiento 18.315, todo policía se haya someti-
do a la autoridad del Poder Ejecutivo, a través del Ministro del Interior, como se expresara
al comentar el artículo 9º de la nueva (o segunda) ley Orgánica 19.315, sin perjuicio del
acatamiento de las reglas y normas de la jerarquía.
También se encuentran sometidos, conforme el artículo 50 referido, a la autoridad de los
Fiscales Letrados en lo Penal, si bien estos Magistrados ya no dependen directamente del
Poder Ejecutivo.40
40. La ley 19.334, de 14 de agosto de 2015, creó la Fiscalía General de la Nación, con la naturaleza jurídica
de Servicio Descentralizado. otorgándole una mayor autonomía no sólo técnica, sino también funcional,
respecto del Poder Ejecutivo, permaneciendo bajo su contralor “tutelar”, aunque con más amplios poderes
de administración. De tal forma, se atenderían más adecuadamente los nuevos cometidos que le fueran
asignados por el nuevo Código del Proceso Penal, aprobado por la referida ley 19.293.

Por otro lado, la Policía Nacional se encuentra sometida a la autoridad de los Jueces pues,
como ya se expresara, deben de inmediato ejecutar sus órdenes, comunicando luego a sus
superiores “sin perjuicio”.
Ello además de que los policías necesarios a fin de investigar y perseguir a los delincuen-
tes, serán puestos bajo las “inmediatas órdenes” del Juez, conforme la citada Ley 2.435,
que debe ser interpretada de acuerdo a las disposiciones del nuevo Código del Proceso
Penal, ley 19.293, ya citado.
Se trata entonces de un órgano sometido a jerarquías diversas, a órganos de diversa natu-
raleza, respecto de su estructura y funcionamiento.
Siguiendo la definición de MENDEZ, puede definirse a la JERARQUÍA como “una rela-
ción técnica de carácter interno y naturaleza administrativa regulada jurídicamente para
asegurar la unidad estructural y funcional mediante subordinación.”.41
Por tanto, la Policía Nacional ya no sólo es auxiliar de la Justicia y así debe ser, como
se expresara, puesto que en Uruguay no existe la Policía Judicial, sino que además, en
las hipótesis delictivas referidas (o de comisión de faltas), depende jerárquicamente del
Magistrado actuante, ya sea del Fiscal Letrado en lo Penal (Nacional o Departamental),
o del Juez Letrado en lo Penal (o Juez de Paz con tal competencia), este como órgano del
Poder Judicial, o eventualmente, durante la investigación de un mismo hecho, de ambos.
Así se desprende claramente de las normas legales citadas.
V. ESTRUCTURA ORGÁNICA
DE LA POLICÍA NACIONAL
1. La nueva (o segunda) ley Orgánica 19.315 modifica sustancialmente la estructura orgá-
nica del Ministerio del Interior, que ha quedado conformada de la siguiente forma:
El artículo 9º establece que el Poder Ejecutivo, a través del titular del Ministerio del Inte-
rior, es el superior jerárquico de la Policía Nacional, en cuya calidad le corresponde tanto
41. MENDEZ, Aparicio, LA JERARQUÍA, Ediciones Jurídicas AMALIO M. FERNANDEZ, Montevi-
deo, 1973, p. 23.

el mando de los servicios policiales, así como la planificación general de la gestión del
Ministerio.
En la sistemática constitucional,42
los Ministerios son órganos unipersonales, desconcen-
trados del Poder Ejecutivo, cuyos titulares son los Ministros de Estado.
Los Ministerios, si bien integran el sistema orgánico Poder Ejecutivo, se encuentran so-
metidos a la jerarquía de este, conforme se desprende del ordinal 2º del artículo 181 de la
Constitución Nacional, aunque en determinadas materias poseen competencias propias,
asignadas por la Constitución, la ley o el propio Poder Ejecutivo, actuando en Consejo
de Ministros.
Su titular integra (y así participa en el funcionamiento) del Poder Ejecutivo pero, a la vez,
es soporte único del órgano jerarquizado y desconcentrado Ministerio.43
El artículo 10 dispone que el Subsecretario del Ministerio del Interior, es el segundo en el
mando del Ministerio. Como tal, le corresponde en conjunto con el Ministro del Interior,
la determinación y la coordinación de las políticas del orden y la seguridad pública.
Respecto de los Subsecretarios de Estado, la Constitución de la República establece:
Artículo 182.- Las funciones de los Ministros y Subsecretarios serán reglamentadas por
el Poder Ejecutivo.
Artículo 183.- Cada Ministerio tendrá un Subsecretario que ingresará con el Ministro, a
su propuesta, y cesará con él, salvo nueva designación.
Artículo 184.- En caso de licencia de un Ministro, el Presidente de la República designa-
rá a quien lo sustituya interinamente, debiendo recaer la designación en otro Ministro o
en el Subsecretario de la respectiva Cartera.
El artículo 182 de la Constitución vigente establece que las funciones del Ministro y
del Subsecretario serán reglamentadas por el Poder Ejecutivo, sistema orgánico res-
pecto del cual se hallan sometidos a jerarquía, pues son órganos desconcentrados del
mismo.
42. CORREA FREITAS, Rubén, DERECHO CONSTITUCIONAL CONTEMPORÁNEO, Tomo II, 4ª
edición actualizada, FCU, Montevideo, 2014, pp. 140 - 143.
43. ROTONDO, Felipe, MANUAL….,citado, pp. 136 - 139.

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