Cuadernos de derecho 2

LA DECLARATORIA DE ESENCIALIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
Cuadernos de Derecho :: 1
Cuaderno Nº 2 | Año 2013
LA DECLARATORIA DE ESENCIALIDAD
DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
Dr. Juvenal M. Javier
Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad de la República. Profesor Adscripto de
Derecho Público II por la Universidad de la República. Profesor Ayudante de Derecho
Administrativo I y II en la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad de la Empresa.
Postgraduado en Derecho Penal Económico por la Universidad de Montevideo. Juez Letrado en lo
Penal.
Las opiniones y expresiones vertidas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a la Facultad de
Ciencias Jurídicas ni a la Universidad de la Empresa.

2 :: Facultad de Ciencias Jurídicas

Resumen
El trabajo aborda el estudio de los Servicios Públicos Esenciales, entendidos como aquellos que
resultan imprescindibles para la población y que no admiten interrupción. A tal fin, se comienza
por el análisis del concepto de Servicio Público y su desarrollo; se estudia particularmente la
determinación de un servicio público como esencial, cuáles servicios son considerados tales y se
les distingue de los Cometidos Esenciales del Estado. Finalmente, se aborda en profundidad el
régimen jurídico de los Servicios Esenciales en nuestro país.
Palabras clave: Servicio Público. Servicios Esenciales. Sector Público. Cometidos Esenciales.

ÍNDICE ANALÍTICO
INTRODUCCIÓN
I. TEORÍA DEL SERVICIO PÚBLICO.
1. Precisión y evolución del concepto.
2. Características Comunes y Formas de Prestación de los Servicios Públicos.
3. Breve reseña del Derecho Positivo Uruguayo.
II. SERVICIO PÚBLICO, SERVICIOS ESENCIALES Y SECTOR PÚBLICO.
III. ESTUDIO PARTICULARIZADO DE LOS SERVICIOS ESENCIALES.
A) LA DETERMINACIÓN DE LOS SERVICIOS ESENCIALES. a) El origen de la determinación de
los Servicios Esenciales. b) La Forma de la definición de tales Servicios.
B) CUÁLES SON LOS CONSIDERADOS SERVICIOS ESENCIALES.
C) DISTINCIÓN ENTRE LOS SERVICIOS ESENCIALES Y LOS COMETIDOS ESENCIALES DEL
ESTADO.
D) ¿QUIENES DECIDEN CUALES SON LOS SERVICIOS ESENCIALES?.
E) PARTICULARIDADES DEL REGIMEN JURIDICO URUGUAYO.
IV. LOS SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES EN EL URUGUAY.
1. La Declaratoria de Esencialidad de los Servicios Públicos. Características y rasgos distintivos
del régimen jurídico uruguayo.
a) Enfoque histórico y aplicación de la Ley 13.720.
b) Análisis de la normativa vigente.
c) Conclusión.
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA.

INTRODUCCIÓN
Hoy en día, se presentan aún grandes dificultades para aportar una definición de Servicio Público,
noción que reiteradamente ha entrado en crisis. Ello pues el mundo actual, inmerso en el
fenómeno de la globalización, con sus efectos positivos y sus consecuencias negativas, con el
imponente desarrollo de las telecomunicaciones, la generalización del uso de la tecnología, la
concentración de la población en las ciudades, entre otras circunstancias, ha sufrido una serie de
transformaciones que han impactado fuertemente en la vida de las sociedades. Y aún a nivel de
los Organismos Internacionales se ha planteado la problemática relativa al contenido de la noción,
a la luz de los movimientos reformadores o privatizadores que últimamente han arreciado y
provocado transformaciones en las Administraciones Públicas y consecuentemente, en las vidas
de los habitantes de varios países del mundo contemporáneo.
Los fenómenos y transformaciones referidos, han entrado en algunos casos en franca oposición
con los derechos de los trabajadores en general y particularmente, en lo que interesa a este
trabajo, con los funcionarios públicos, o más concretamente, con los trabajadores sometidos al
régimen jurídico que regula el ejercicio de la función pública. Ello ha originado que a nivel de los
órganos especializados de la Organización Internacional del Trabajo se haya debatido el tema de
si resulta pertinente disponer que algunos de esos Servicios para la comunidad sean “esenciales”,
operando entonces como una verdadera restricción al derecho de huelga, por la característica de
tratarse de tareas cuya interrupción sería susceptible de afectar la vida, la salud o la seguridad de
toda o de parte de la población de un determinado país.
Sobre tal respecto, ni la doctrina vernácula ni la legislación nacional han desbrozado el camino,
clarificando cuál es el valor para nuestro derecho positivo de la categoría jurídica Servicios
Esenciales. Por ello se torna necesario un estudio particularizado de dichos servicios, abordando
aspectos tales como el de si la determinación de un servicio público como “esencial”, guarda
relación o se compatibiliza con los preceptos, derechos o garantías consagrados en la
Constitución Nacional, específicamente con el derecho de huelga.
Por último, debe precisarse que si bien en este estudio se hace referencia a las posiciones y
resoluciones adoptadas por los organismos asesores de la Organización Internacional del Trabajo,
por la importancia e incidencia que las mismas revisten en el tema, ha sido la intención del autor
realizar un análisis desde la óptica del Derecho Administrativo y concretamente, respecto de los
empleados al Servicio del Estado.

I. TEORÍA DEL SERVICIO PÚBLICO
1. Precisión y evolución del concepto
1. Es en la República Francesa donde el Servicio Público adquiere el carácter delimitador del
Derecho Administrativo y por tanto, el criterio de determinación de la jurisdicción contencioso
administrativa.
La noción se perfiló como concepto a partir de la elaboración jurisprudencial del Tribunal de
Conflictos (órgano con jurisdicción de tipo arbitral, encargado de laudar las contiendas entre la
jurisdicción judicial y la administrativa)1
que en el arrêt “Blanco”, de 19 de febrero de 1873 y luego,
con mayor incidencia en lo conceptual y como punto de partida para la doctrina gala, en el arrêt
“Terrier”, emanado del Consejo de Estado (órgano jurisdiccional, conforme los artículos 37 a 39 de
la Constitución Francesa, que anula actos e incluso llega a reformar las decisiones de la
Administración) el 06 de febrero de 1903, ambos importantes a fin de aportar un concepto
definido de servicio público, si bien no estrictamente jurídico.
El término aparece utilizado por primera vez en el arrêt Blanco, como criterio delimitador de la
jurisdicción competente, esto es la ordinaria y la especial, consagrando la responsabilidad
autónoma del poder público y aceptando como nuevo criterio rector, en lo que respecta a todos los
actos o hechos administrativos emanados de la Administración estatal, el del Servicio Público.
Conforme el pronunciamiento del Tribunal de Conflictos, las responsabilidades de los agentes
estatales no pueden ser regidas por el Derecho Civil, resultando entonces necesario regularlas por
reglas especiales, que varían según las necesidades del servicio, conciliándose los intereses del
Estado con los intereses privados.
De esa forma, se incorporaba al derecho Administrativo francés un nuevo criterio delimitador, el
del Servicio Público, a partir del cual se define la autonomía y el alcance exclusivo de la
jurisdicción administrativa respecto de las normas del derecho común.
Sin embargo, años después, el Consejo de Estado en el fallo “Terrier”, hará mención al servicio
público que esbozara el caso antes citado y concluirá que lo son aquellas actividades que se
1
Para un estudio de la organización de los sistemas de justicia administrativa, así como del contencioso administrativo en Francia,
Véase: SANCHEZ CARNELLI, Lorenzo, “Contencioso Administrativo”, Nueva Jurídica, 1998, páginas 14 a 25 y DURAN MARTÍNEZ,
Augusto, “CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO”, FCU, 2007, páginas 511 a 565.

cumplen en interés de la colectividad y de sus habitantes, complementando y revalorizando el
término acuñado por el mencionado fallo del Tribunal de Conflictos de 1873.
Sobre la base de estas elaboraciones jurisprudenciales, se erige entonces la noción de Servicio
Público desarrollada por la denominada “escuela realista” o “de Burdeos”, o “de Servicio Público”,
que más que aportar una definición jurídica del término, esto es “un concepto concreto
jurídicamente aceptado”2
, proporciona una noción con elementos más sociológicos que jurídicos.
LEÓN DUGUIT y GASTÓN JÉZE, principales precursores de esta corriente, remarcan la
importancia del concepto, pero presentan diferencias en cuanto a su amplitud.
DUGUIT, pone el acento en una noción de servicio tarea, de servicio actividad estatal en beneficio
de la colectividad y define a esta categoría jurídica como: “toda actividad cuyo cumplimiento está
asegurado, regulado y controlado por los gobernantes por ser indispensable a la realización de la
interdependencia social y de tal naturaleza que no puede ser asumida sino por intervención de la
fuerza gobernante”3
.
Para DUGUIT, el Estado no es una potencia que manda, es una cooperación de servicios públicos
organizados y controlados por los gobernantes4
.
Por su parte, JÉZE sin apartarse de la concepción de DUGUIT, aporta un concepto más
restringido, al sostener que si bien el servicio es una actividad de la Administración, sólo son
servicios públicos aquellas actividades que se hallan bajo un régimen jurídico especial, diferente al
que regula la actividad de los particulares.
Para JÉZE, decir que hay Servicio Público significa, en primer lugar, que para dar satisfacción
regular y continua a necesidades de interés general pueden los agentes públicos aplicar los
procedimientos de Derecho Público, es decir, utilizar un régimen jurídico especial; en segundo
lugar, significa que la organización del Servicio Público puede ser modificada en todo instante por
las leyes y reglamentos, sin que ningún obstáculo insuperable de orden jurídico pueda oponerse.
Prevalece, en definitiva, el interés público sobre el privado, pues así lo determina la desigualdad
de los intereses en juego, asegurada por el procedimiento público, siendo el poder de modificar la
2
Cfm. PRAT, Julio A., “Derecho Administrativo”, Tomo VI, Volumen I, Editorial Amalio M Fernández, 1984, página 36.
3
Cfm. DUGUIT, León, “Las Transformaciones del Derecho Público”, 2ª Edición, F. Beltrán, Madrid, 1926, páginas. 105 y siguientes.
4
Cf. DUGUIT, León, “Traité de Droit Constitutionel”, Tomo II, Paris, 1928.

organización de los Servicios Públicos la manifestación moderna de la inalienabilidad de la
soberanía5
.
Posteriormente, a este criterio de JÉZE se afiliará Marcel WALINE quien, acompañado por
Maurice HAURIOU, consideró que si bien se trata de un elemento importante, existen otros
conceptos que también regulan la actividad de la Administración y de sus agentes, precisando la
extensión y los límites de las prerrogativas que se les confieren sobre los administrados.
Precisamente, HAURIOU6
señala como datos esenciales del régimen francés el Servicio Público y
el poder; el primero como obra a realizar por la Administración; el segundo, como medio de
realización.
2. La noción expuesta fue decayendo paulatinamente hasta las nacionalizaciones francesas de
pre y post guerra. Mediante este mecanismo, el Estado se hizo cargo de ciertas actividades
industriales y comerciales, tal como lo hacían los particulares, pero sin someterlas a un régimen
de Derecho Público. Inclusive, se admite la existencia de servicios públicos a cargo también de
particulares, orientaciones que fueran recogidas en fallos del Consejo de Estado francés7
.
Ello se debe a diversos factores. Si bien se recurre a la concesión, se produce su fracaso por la
inviabilidad de su explotación lucrativa. Comienzan además a considerarse como estratégicas
ciertas actividades, como corolario de las experiencias vividas durante la Primera Guerra Mundial,
así como se implementan políticas industrialistas en diversos Estados descapitalizados.
Confluyen de tal forma diversos factores, que incidieron para que el Estado fuera asumiendo
progresivamente la prestación directa de servicios en el ámbito empresarial e industrial, hasta
entonces en manos de concesionarios, produciéndose nacionalizaciones y municipalizaciones,
que se acentuaron aún más luego de la Segunda Guerra Mundial.
5
Véase COMADIRA, Julio R., “El Derecho Administrativo como Régimen Exorbitante en el Servicio Público”, en “Servicio Público,
Policía y Fomento”, Ediciones Rap, 2005, páginas 17 a 47.
6
Cfm. HAURIOU, Maurice, “Obra escogida”, Instituto de Estudios Administrativos”, Madrid, 1976, página 117.
7
Cfm. AMESPIL, Isabel y RICHINO, Alvaro, “Consideraciones sobre los Servicios Públicos Esenciales en la óptica del Derecho
Administrativo”, pág. 35, en “Estudio Interdisciplinario de los Servicios Públicos Esenciales”, Revista. Jurídica Estudiantil, Setiembre
1988, Cuadernos, 2ª Serie.

Se desarrolla entonces la Empresa Pública, que revitaliza al Servicio Público Industrial y
Comercial, que fuera definido por el Tribunal de Conflictos en el arrét “Bac`d Eloka”8
, de 22 de
enero de 1921.
En dicho fallo, se resuelve sobre la competencia judicial (justicia ordinaria), para entender en el
problema planteado respecto del sistema de transporte público en un territorio colonial.
El Tribunal de Conflictos alegó las condiciones de semejanza con la actividad privada en la
prestación del Servicio Público.
La consecuencia jurídica del pronunciamiento, era la ruptura entre la calificación de servicio
público y la aplicación del régimen jurídico, que ya no sería de Derecho Administrativo sino de
Derecho Privado, por las similitudes con actividades de transporte desarrolladas por particulares.
Expresa CASSAGNE9
, que pronto sobrevino la crisis de la institución, reflejada básicamente en
tres aspectos de la noción tradicional: a) en el fin del servicio público, como consecuencia de la
aparición de los servicios públicos industriales y comerciales, con finalidades propias de las
empresas privadas; b) en la persona, al admitirse que el servicio público podía prestarse iure
propio por particulares, bajo el modo de la simple autorización (sería el caso del servicio de taxis y
de las farmacias) y c) en el régimen jurídico, pues comenzaron a infiltrarse las técnicas y los
principios del derecho mercantil para regir la actividad de las empresas públicas, bajo formas
privadas (sería el caso del conocido fenómeno del estado comerciante o empresario).
En nuestro país, el Profesor LABAURE sintetiza acertadamente la crisis de la noción. Señala que,
en su origen, la misma justificó el intervencionismo del Estado, dado que el interés general hacia
que este se constituyera en gestor de diversas actividades económicas que los particulares no
estaban en condiciones de prestar.
Posteriormente, dicho concepto se amplió para incluir actividades industriales y comerciales que
desarrollaban los propios particulares, con lo que la noción se desvirtuó, ya que desde el punto de
vista material no era posible distinguirla de la actividad de los particulares10
.
8
Cfm. COMADIRA, Julio, Op. cit., página 27.
9
CASSAGNE, Juan Carlos, “El Futuro de los Servicios Públicos”, en “Servicio Público, Policía y Fomento”, Ediciones Rap, Buenos
Aires, 2005, página 867.
10
LABAURE ALISERIS, Carlos, en “ESTUDIOS SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO,”, Editorial y Librería Jurídica Amalio M.
FERNÁNDEZ, Montevideo, 2002.

3. Surge luego un nuevo concepto, de la mano de la doctrina española, que irrumpe como un
elemento caracterizante o calificante de la necesidad colectiva, que reclama una prestación que la
satisfaga bajo la técnica del servicio público.
Este criterio es conocido como la “publicatio” y fue expuesto por VILLAR PALASI11
, a mediados de
los años sesenta. Por el se presupone que es el legislador quien decidirá si publifica una
determinada actividad, esto es, si la sitúa fuera de la esfera de acción de los particulares y la
somete a un régimen de Derecho Administrativo. Ello significa que tal actividad quedará excluida
de la libre iniciativa privada y por tanto, tal prohibición de ejercicio de esa libertad, tutelada
constitucionalmente, sólo podrá realizarse mediante la declaración formal en tal sentido por parte
del Estado, que se concretiza mediante el dictado de una Ley formal, en nuestro derecho, fundada
en razones de interés general, conforme lo previsto en los artículos 7, 10 y 36 de nuestra Carta
Constitucional12
.
Pese a las críticas que postulan el abandono de este criterio, prestigiosa doctrina ha sustentado
que tal declaración de titularidad sólo tiene por objeto la incorporación de la actividad al régimen
de derecho público y sólo expresa la necesidad de sujeción de la misma a un régimen especial13
.
4. Desde otra posición, encontramos el modelo de la actividad regulada o “public utility”. Esta
noción será mejor entendida con una breve explicación preliminar.
Dentro de los sistemas fundados en la propiedad privada, el dominio del mercado no es absoluto.
Existirán siempre actividades que, por motivos diversos, no serán susceptibles de ser reguladas
por la libre competencia y requerirán entonces de la regulación estatal a fin de proteger el interés
general.
Se tratará, por lo general, de actividades percibidas como esenciales para la población, que serán
ejercidas por el prestador en régimen monopólico. Ello pone en riesgo la satisfacción del interés
general y coloca al Estado en el campo de la economía para que ocupe el lugar del mercado.
11
VILLAR PALASI, José Luis, “La intervención administrativa en la industria”, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1964.
12
Véase sobre la Publicatio: VERGARA BLANCO, Alejandro, “El Nuevo Servicio Público Abierto a la Competencia: de la Publicatio al
libre acceso. Coherencia de las Viejas Técnicas Concesional y Autorizacional”, en “SERVICIO PÚBLICO Y POLICÍA”, Ed.. EL
DERECHO, 2006.
13
Cfm. CASSAGNE, Juan Carlos, “Estudio Preliminar”, en “La regulación económica”, Editorial Äbaco, Buenos Aires, 1996, página 28,
citado por LABAURE, Carlos, op. cit, página 68.

Este es entonces el origen de las “public utilities”14
, que son actividades de interés público
prestadas por particulares, que requieren de la intervención estatal en el mercado, en procura de
proteger el bienestar general.
Se trata entonces, de que la regulación pública proteja a los consumidores contra tarifas
extorsivas, restricciones en la producción, deterioro del servicio, etc.
Ampliamente difundida en el mundo anglosajón, esta noción tiene su origen en los Estados Unidos
en la segunda mitad del Siglo XIX, motivada por la expansión de los ferrocarriles interestatales y la
necesidad de controlar sus tarifas.
Ya en 1877, la Corte Suprema de aquel país avaló jurisprudencialmente lo dispuesto en una ley
estatal que exigía la obtención de una licencia para operar con granos y fijaba precios máximos
para las tarifas de almacenaje. Fue el emblemático caso “Munn vs. Illinois”.
También en 1877 se sancionó la Act Interstate Commerce, que creó la Interstate Commerce
Comission (ICC), primer ente regulador del gobierno federal.
5. Conforme los acontecimientos mundiales, a fines de los años ochenta del siglo pasado,
comienza la era de las privatizaciones. A esta altura, el concepto de Servicio Público reflejaba
enormes dificultades conceptuales, siendo objeto de una gran revisión.
A su vez, se comenzaron a manejar las nociones del derecho anglosajón, como la mencionada
public utilities e hicieron su aparición los ENTES REGULADORES, comunes en los Estados
Unidos y extendidos luego a Europa y a nuestra América Latina.
Comenzaron, por tanto, a mezclarse dichas concepciones, con las nociones ya clásicas, de origen
francés y español, que hemos analizado anteriormente.
De todas formas, como afirma el Profesor LABAURE15
, no parecen trasladables estos conceptos,
en forma automática, a nuestro derecho, teniendo en cuenta que obedecen a un sistema como el
anglosajón, diverso del nuestro, de base europea. Y por tanto, agregamos nosotros, con una
visión sustancialmente distinta a la que se maneja en estas latitudes sobre los servicios públicos.
14
Véase para un estudio más amplio de esta noción el trabajo de BIANCHI, Alberto, “Una Noción Restringida del Servicio Público
(Aportes Para su Cuarta Etapa)”, en “SERVICIO PÚBLICO Y POLICÍA”, Ed. EL DERECHO, 2006, páginas 84 a 98.
15
Cfm. LABAURE ALISERIS, Carlos, Op. cit., página 69.

Me referí anteriormente a la privatización. Pues bien, en realidad, cabe referirse al proceso de
liberalización económica que, como modelo económico, tiene lugar actualmente en la Unión
Europea.
Precisamente, la liberalización económica es una de las exigencias básicas que se derivan de las
directivas de la Comunidad, que se imponen por sí mismas a cada Estado miembro, por influjo del
principio de la prevalencia del derecho comunitario16
.
Tal supresión de todo freno o traba que pudiese obstaculizar la libre competencia, pasaba por la
eliminación de todo monopolio, en el sector público o privado de la actividad, con el fin de crear un
mercado único y abierto, sin fronteras internas. Pero ello enmarcado en diversas etapas, como la
referida eliminación de los monopolios (pero sin llegarse a la privatización de las empresas o de
los servicios públicos), o la adopción del Euro, como moneda exclusiva del bloque comercial.
6. En este contexto, son dos las nociones que podrían asumir en los derechos nacionales
europeos, las mismas funciones que el servicio público: la noción de “servicio de interés
económico general” y la noción de “servicio universal”, o de “servicio esencial universal”.
La noción de “servicio de interés económico general”, es un concepto autónomo en el derecho
comunitario, pues si bien la introduce el Tratado de la Comunidad, en el artículo 86-2, ninguna
definición se ha explicitado, por lo que cada Estado miembro podrá determinar cada servicio de
estas características.
Tampoco podría afirmarse que se pretende sustituir el término Servicio Público por el mencionado,
puesto que el concepto clásico es utilizado en el artículo 73 del Tratado de Amsterdam de 1997,
que consolida los avances del Tratado de la Unión Europea (o de Maastricht, por el nombre de la
ciudad holandesa donde se acordara) de 1992.
Serían servicios de “interés económico general”, aquellas actividades que conforman la
infraestructura de las actividades económicas, como la energía, las telecomunicaciones, el correo
o los transportes.
También lo serían aquellas actividades cuya finalidad primaria no es empresarial, siempre que se
produzcan dentro del sistema económico, bajo un régimen de libre competencia.
16
Véase el trabajo de MODERNE, Franck, “LA IDEA DE SERVICIO PÚBLICO EN EL DERECHO EUROPEO: NUEVAS
PERSPECTIVAS”, en SERVICIO PÚBLICO Y POLICÍA” citado, páginas 7 a 24.

La restante noción, la de “Servicio Universal”, es entendida como el conjunto de exigencias
mínimas que cabe imponer a las empresas, ya sean del sector público o privado, que presten
actividades de interés general, para garantizar a todos ciertas prestaciones básicas de calidad y a
precios asequibles17
.
Se trata, en definitiva, de obtener la prestación de ciertos servicios básicos, como los de correos o
el de comunicaciones electrónicas, que son considerados de interés público, a precios razonables
para todos los ciudadanos, en todo el territorio nacional, en condiciones de igualdad de trato y con
una calidad garantizada, aunque no en todas partes sean servicios rentables.
Dichos servicios básicos, generalmente deficitarios deberán, además, ser ampliados y
eventualmente, adaptarse, con una co-financiación compartida entre todos los operadores del
sector, ya sean públicos o privados.
Todo lo restante, lo que no sea servicio universal, quedará librado al juego de la libertad de
precios y de la libre competencia.
Sobre estos servicios que se han mencionado, ha reflexionado MARTIN REBOLLO18
, expresando
que los “servicios de interés general” se refieren a las actividades -públicas o privadas- que
cumplen misiones de interés general y por ello están sometidas a obligaciones de servicio público,
en atención a diversas razones que plasman valores colectivos asumidos comúnmente: la
cohesión social, el medio ambiente, la protección de los consumidores, la igualdad, etc.
Sobre el “Servicio Universal”, señala que se trata de una nueva idea, definida como el conjunto de
exigencias mínimas que cabe imponer a las empresas que presten actividades de interés general
para garantizar a todos ciertas prestaciones básicas de calidad y a precios asequibles.
Se trata de asegurar la prestación, calidad y precio de los servicios considerados de interés
público y que puede que no sean de interés económico para el operador.
Se abre así camino la idea de igualdad, regularidad y de generalidad, como derechos de los
usuarios que, a su vez, da paso a la idea de “Cartas de Servicio”. Estas son un compromiso de
niveles de calidad de los servicios, que viene a ser la traducción formal de las promesas
17
Cfm. MODERNE, Franck, op. cit., páginas 22 y 23.
18
Cfm. MARTIN REBOLLO, Luis, “Sociedad, economía y Estado (A propósito del viejo regeneracionismo y el nuevo servicio público)”,
en Cosculluela Montaner, Luis (coordinador) y otros, “Estudios de Derecho Público”, Editorial Civitas, Madrid, 2003, páginas 640 y 641.

informales, señala dicho autor. Serían los detalles de las prestaciones a que el usuario tiene
derecho.
Por lo general estas “Cartas” se hacen públicas y sirven como referencia de prestigio de la
empresa prestadora.
Estos servicios son la expresión, ha expresado la Comisión Europea, de “las exigencias y
especificidades del modelo europeo de sociedad, en el marco de una política que concilia el
dinamismo del mercado, la cohesión y la solidaridad”19
.
7. Ahora bien. Respecto del Estado, la concepción también evolucionó. El Estado de Bienestar
comenzó de a poco a dar paso al Estado Subsidiario.
En realidad, como afirmara el Profesor Emérito, Dr. José Aníbal CAGNONI20
, no existe el Estado
Subsidiario, sino el principio de subsidiariedad, enmarcado dentro del Estado Social de derecho y
que implica promover o integrar, completar o suplir, sustituir; en suma, corresponde al Estado
ayudar o auxiliar a través del fomento o del estímulo de las actividades que cumplen los actores
sociales, o suplantando a los particulares en aquellas actividades que por su naturaleza o poderío
económico, exigen la protección del interés general.
Precisamente, este principio resulta fundamental para que sean observados plenamente los
principios de solidaridad (de la mano del Servicio Universal), de igualdad de trato, de calidad, de
eficacia y de continuidad de los servicios.
Respecto de las nociones referidas, así como sobre el desarrollo histórico del Estado en nuestro
país, culminando con el análisis jurídico de las Unidades Reguladoras, puede consultarse el
excelente trabajo del Profesor Dr. Augusto Duran MARTÍNEZ relativo a los servicios públicos y a
los derechos de los usuarios en Uruguay21
.
8. Precisamente, comenzaré ahora por hacer mención a las llamadas UNIDADES
REGULADORAS, o AGENCIAS REGULADORAS, o AUTORIDADES REGULADORAS.
19
Informe del 17 de octubre de 2001, citado por MODERNE, Franck, Op. cit., página 23.
20
CAGNONI, José Aníbal, “EL DERECHO CONSTITUCIONAL URUGUAYO”, Montevideo, 2006, páginas 158 a 163.
21
DURAN MARTÍNEZ, Augusto, “LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y LOS DERECHOS DE LOS USUARIOS. TENDENCIAS ACTUALES
EN EL URUGUAY”, en Revista de Derecho Público Nª 26, FCU, Montevideo, Diciembre de 2004, páginas 47 a 65.

Históricamente, se han suscitado polémicas respecto de su independencia y contralor por parte de
otros órganos del gobierno, especialmente al haber sido ubicadas las funciones administrativas
que les han sido asignadas, al margen de todo sistema de control22 23
.
Tal el caso de la doctrina alemana, que se planteó el problema de las ministerial freieu Raums,
como espacios libres de control gubernamental dentro del Poder Ejecutivo. Concretamente, este
era el caso de la televisión pública y del Banco Federal Alemán.
En la República Francesa, las autorités administratives indépendantes tuvieron creación legal,
siendo la primera en crearse, por ley de 1978, la Comisión Nacional de la Informática y de las
Libertades. Se creó luego la Comisión Nacional de las Comunicaciones y las Libertades.
A su respecto, la Sección de Estudios del Consejo de Estado francés, en informe de 1983, acogió
una concepción amplia de estas autoridades, señalando que al margen de su calificación legal,
pueden incluirse en este tipo aquellas que no estando subordinadas al Ejecutivo -ni siendo
prolongaciones del Legislativo o del Poder Judicial- están dotadas de un poder de influencia sobre
la gestión de un sector social determinado. Reconoció así, la existencia de unas 18 autoridades
administrativas, creadas desde el año 1941 en adelante.
Sin embargo, el citado informe, alertó sobre la multiplicación de estas autoridades, pues su
generalización podría traer problemas serios de control administrativo, parlamentario y
jurisdiccional.
En los Estados Unidos aparecen tempranamente, siendo la primera de ellas la Comisión de
Comercio Interestatal (ICC), ya mencionada, creada en 1877.
En el Reino de España, la primera consagración legislativa de las llamadas Administraciones
Independientes fue la ley 15, promulgada el 22 de abril de 1980, por la que se crea el Consejo de
Seguridad Nuclear, como órgano de Derecho Público independiente de la administración del
Estado, seguida luego de la Agencia de Protección de Datos, creada por la Ley Orgánica 5/1992.
La doctrina española se ha ocupado de su estudio, planteándose unánimemente la duda acerca
de la constitucionalidad de su creación, pues parecen escapar al poder de dirección que la Carta
le reconoce al Gobierno en el artículo 97, sobre la Administración civil y militar.
22
Véase respecto de este tema, REIRIZ, María Graciela, “Autoridades Administrativas independientes para la Regulación y el Control
de los Servicios Públicos.”, en “SERVICIO PÚBLICO Y POLICÍA”, Editorial “EL DERECHO, Buenos Aires, 2006, páginas 63 a 77.
23
En Uruguay, no se discute el contralor que ejerce el Tribunal de lo Contencioso Administrativo sobre los actos dictados por las
Unidades Reguladoras.

Se ha afirmado, además, que no tienen independencia en sentido propio, ni se trata de la ruptura
de los lazos con el Gobierno y con el Parlamento, sino de un reforzamiento de la autonomía de
gestión para el mejor servicio de los valores que la Constitución proclama (pluralismo informativo,
derecho a la intimidad, estabilidad económica, etc.).
Otra posición doctrinaria, las califica como “soluciones organizativas singulares para la gestión de
sectores de la realidad especialmente tecnificados, evolutivos y complejos, sobre todo cuando en
ellos concurre una alta sensibilidad social….Las fórmulas difieren mucho en cuanto a su ubicación
orgánico funcional en la estructura del Estado, pivotando entre el Parlamento y el Ejecutivo, sin
perjuicio de la nota constante de la autonomía dirigida a asegurar una gestión objetiva de nuevo
cuño, diferente de la garantizada tradicionalmente por la Administración pública”24
.
En nuestro continente, en la República Argentina, se ha producido un gran debate doctrinario
acerca de la propia noción de Ente Regulador, en aspectos tales como los relativos a quien es el
órgano competente para su creación, el ajuste de la figura al nuevo texto Constitucional de 1994,
la relación de especial sujeción del concesionario al poder público, etc25
.
Brevemente, señalaré que en Argentina la noción de Ente Regulador ha sido objeto de polémicas,
expresándose inclusive que son un pequeño Estado dentro del Estado, o que no tiene ningún
elemento específico y característico que los individualice y distinga de otros Entes Reguladores
así denominados convencionalmente, pero que habitualmente no son considerados tales por no
regular una actividad regulada por el Derecho Público. Tal sería el caso de la Autoridad
Reguladora Nuclear.
Sobre la doctrina de la “relación de especial sujeción” mencionada, la misma se reconoce
respecto de los funcionarios públicos, los internos de las prisiones o los militares (obviamente,
incluidos también dentro de la categoría mencionada en primer término).
Esta doctrina sostiene, siguiendo a GARCIA DE ENTERRÍA26
, que ante la Administración existen
personas (los administrados), que se hallan sometidas a ella de una manera general, es decir, no
calificada por una situación determinada (administrado simple). Otras personas, por su parte,
24
Cfm. PAREJO ALFONSO, Luciano, “La Administración: Función Pública”, en la Obra Colectiva “El Derecho Público en finales del
siglo (una perspectiva iberoamericana), Fundación BBV, Editorial Civitas, Madrid, 1997, páginas 293 a 297.
25
Véase BIANCHI, Alberto, “Los Entes Reguladores”, en “SERVICIO PÚBLICO, POLICÍA Y FOMENTO” citado, páginas 149 a 207.
26
Autor citado, en “Curso de Derecho Administrativo”, Volumen II, 5ª Edición, Madrid, 1998, Capítulo XV, página 19 y ss.

están insertas en un ordenamiento sectorial, de base constitucional y legal, lo que crea con la
Administración una relación especial de poder, también llamada supremacía o sujeción especial.
En opinión del Profesor español, no pueden confundirse estas relaciones con cualquier caso de
relación particularizada entre la Administración y un administrado.
En definitiva, la existencia de una relación de esas características, no aumenta los poderes de la
Administración más allá de lo previsto en las normas legales, reglamentarias o contractuales que
le atribuyen competencia, cuyos límites la administración no puede sobrepasar.
Regiría estrictamente, por tanto, el principio de legalidad, pese a la relación de especial sujeción
entre el Estado y el concesionario del servicio.
9. En Uruguay, con el advenimiento del nuevo concepto de servicio público, irrumpen en el ámbito
de la administración las Unidades Reguladoras, como órganos reguladores y de control, ubicados
dentro de entidades estatales ya existentes.
Surgen así a la vida jurídica la URSEC (Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones),
creada por la ley 17.296, de 21 de febrero de 2001 y la URSEA (Unidad Reguladora de Servicios
de Energía y Agua), creada por la ley 17.598 de 13 de diciembre de 2002.
La URSEC es dirigida por una Comisión de tres miembros y se halla ubicada institucionalmente
dentro de la Comisión de Planeamiento y Presupuesto, alcanzando su ámbito de actuación a las
actividades de telecomunicaciones y de los servicios postales, conforme a lo previsto en los
artículos 72 y 73 de la ley citada.
La URSEA, por su parte, es un órgano desconcentrado (desconcentración no privativa) del Poder
Ejecutivo, que también funciona en el ámbito de la Comisión de Planeamiento y Presupuesto,
dotada de autonomía técnica, siendo su ámbito de actuación el relacionado con las actividades de
la energía eléctrica, gas natural, agua potable, saneamiento y combustibles, conforme lo
establecido en los artículos 1º y 15 de la ley de creación.
Cabe señalar que la Ley de Presupuesto Nacional 18.719, de 27 de diciembre de 2010, en los
artículos 117 a 119, sustituyó artículos de la Ley 17.598 (de creación de la URSEA), en tanto en
los artículos 142 a 147, se sustituyeron o derogaron artículos de la Ley 17.296 (de creación de la
URSEC), modificaciones que, por lo general, restringieron el ámbito de actuación y las facultades
de los referidos Entes Reguladores.

Cabe remitir al lector a los trabajos doctrinarios sobre el tema, de excelente nivel.27
Sólo agregaré,
que ambas Unidades Reguladoras pertenecen al sistema orgánico centralizado Poder Ejecutivo,
estando dotadas de desconcentración y autonomía técnica, con la atribución de poderes para
normatizar, fiscalizar y sancionar a los prestadores de servicios que les competen, cualquiera sea
su naturaleza jurídica, pública o privada.
En ambas leyes referidas, conforme DURAN MARTINEZ28
, se pone de manifiesto la preocupación
del legislador por los aspectos técnicos de los servicios, lo que revela la preocupación por la
calidad, por el cumplimiento de las reglas de la competencia y de la tutela de los derechos del
consumidor en general, advirtiéndose la recepción del concepto de “Servicio Universal”, que
refiriéramos anteriormente.
Sin embargo, aún resta mucho por hacer. En el caso de pluralidad de operadores, a las empresas
estatales les cuesta mucho resignarse a la pérdida de su posición monopólica. Y a su vez, los
contralores sobre abuso de la posición dominante, por ejemplo, no son aún suficientes y cuesta
mucho sancionar a organismos estatales infractores, aunque de a poco se ha ido avanzando
hacia el camino correcto.
10. Finalmente y también en nuestro país, sobre el concepto tradicional de Servicio Público, la
doctrina casi en forma unánime, ha recogido el preconizado, en sentido restringido, por el Maestro
SAYAGUÉS LASO29
, que lo define como “el conjunto de actividades desarrolladas por entidades
estatales o por su mandato expreso, a fin de satisfacer necesidades colectivas impostergables,
mediante prestaciones suministradas directa e inmediatamente a los individuos bajo un régimen
de Derecho Público”.
27
Véanse los excelentes trabajos de:
- DELPIAZZO, Carlos E., “REGULACIÓN Y CONTROL DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS”, en Revista de Derecho Público Nº 26,
FCU, Diciembre de 2004, páginas 31 a 45.
- DELPIAZZO, Carlos, “DERECHO DE LAS TELECOMUNICACIONES”, Universidad de Montevideo, Facultad de Derecho,
Montevideo, 2005, páginas 57 a 67.
- DURAN MARTÍNEZ, Augusto, “LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y LOS DERECHOS DE LOS USUARIOS. TENDENCIAS ACTUALES
EN EL URUGUAY”, en Revista de Derecho Público Nº 26, FCU, Montevideo, Diciembre de 2004. páginas 47 a 65.
- SAETTONE MONTERO, Mariella, “AGENCIAS, ÓRGANOS REGULADORES Y PERSONAS PÚBLICAS NO ESTATALES”, en
Revista de Derecho Público Nº 35, FCU, Junio de 2009, páginas 55 a 65.
28
Autor y Op. cit. Páginas 61 y 64.
29
Cfm. SAYAGUÉS LASO, Enrique, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Edición 1987, FCU, página. 64.

Jorge SILVA CENCIO en “Servicio Público y Concesión de Servicios”, expresa que “resulta
preferible utilizar la expresión concesión de servicios para individualizar al contrato que tendrá por
objeto conceder a un tercero la ejecución de un servicio que en principio debería estar asegurada
por la Administración. Obvio resulta señalar que dentro de la clasificación de cometidos estatales
que se admite, la concesión sólo será admisible tratándose de aquellos servicios que conforme a
la evolución de las ideas imperantes en un momento dado y en una sociedad estatal dada, no
deban ser prestadas en exclusividad por el propio Estado”30
.
Precisamente, el Profesor PRAT señala que “el Servicio Público es una actividad de la
Administración cumplida directamente por ella o bajo su control, regulada por un régimen jurídico
especial, que instaura procedimientos exorbitantes del derecho privado, constituyendo una
situación de privilegio a favor de una de las partes intervinientes en la situación jurídica regulada,
que implica la excepción de la igualdad conmutativa de las voluntades jurídicas intervinientes.
Estas actividades satisfacen necesidades colectivas, generales, de interés público, mediante
prestaciones técnicas, dirigidas directa, concreta e inmediatamente a personas individualmente
consideradas”31
.
Reconoce además que “Nuestra definición coincide con la de Sayagués Laso…”32
.
Otras definiciones, de autores extranjeros, consideran Servicio Público a “toda actividad de interés
general ejercida por una persona pública o bajo el control de una persona pública, siguiendo un
régimen exhorbitante”33
. O a “aquella actividad administrativa del Estado o de otra Administración
pública de prestación positiva, con la cual, mediante un procedimiento de Derecho Público, se
asegura la ejecución regular y continua, por organización pública o por delegación, de un servicio
técnico indispensable para la vida social”34
.
Considerado el concepto, cabe entonces señalar cuáles son los caracteres principales o rasgos
comunes que presentan los servicios públicos para la mayoría de los autores.
30
Cfm. SILVA CENCIO, Jorge,”Servicio Público y Concesión de Servicios”, Amalio M. FERNANDEZ, Montevideo, 1980, página. 28.
31
Cfm. PRAT, Julio A., “Op. cit…”, páginas 57 y 58.
32
Cfm. SAYAGUÉS LASO, Enrique, “Op. cit…”, NOTA 80, página. 58.
33
Cfm. DE LAUBADERE, André, “Traité de Droit Administratif. Tomo I, LGDJ, París, 1998, página 662.
34
Cfm. ARIÑO ORTIZ, Gaspar, “Economía y Estado: crisis y reforma del servicio público”, Marcial Pons, Madrid, 1993, página 364.

2. Características Comunes y Formas de Prestación de los Servicios Públicos
Los servicios públicos presentan caracteres comunes, que constituyen reglas o principios que
regulan el accionar y la forma de cumplimiento de las prestaciones que les son propias. Así se
distinguen:
1 - La continuidad en la prestación del servicio, esto es que no puede interrumpirse ni paralizarse,
puesto que puede ocasionarse grave daño a la colectividad35
.
Este principio sirvió de base a la prohibición o severa limitación del derecho de huelga en estos
servicios, sostenida por calificada doctrina durante años en nuestro país, desterrada
progresivamente con la reforma Constitucional de 1952 y la redacción atribuida al artículo 65 de la
Carta, así como por la interpretación y ratificación de los Convenios Internacionales de la O.I.T.
Empero, tales limitaciones y prohibiciones siguen aún en pleno vigor en varios países, como
señala el informe del Consejo de Administración de la O.I.T., referido a la aplicación de los
Convenios 87 y 98 de la citada Organización.
Señala MANUEL MARÍA DIEZ36
, en el punto relativo a los “Caracteres jurídicos de los servicios
públicos”, que la continuidad es el carácter esencial del servicio público, ya que hace a su propia
existencia y ello quiere decir que la prestación no puede interrumpirse ni paralizarse, dado que se
ha establecido en beneficio de toda la colectividad.
El Estado puede, para asegurar la continuidad, dice más adelante, llegar a la ejecución directa de
los servicios concedidos.
Asimismo, como señala PRAT37
, cuando procede el embargo de los bienes afectados a los
servicios públicos, atento a este rasgo primordial, tal afectación no impide que estos continúen
funcionando, como establecen diversos textos jurídicos.
A este respecto, resulta interesante mencionar, aunque sea brevemente, la interpretación que el
artículo 478 de la Ley de Presupuesto Nacional 17.930, de 19 de diciembre de 2005, formula
acerca de determinados artículos del Código Civil y del Código General del Proceso.
35
Cfm. SAYAGUÉS LASO, Enrique., “Op. cit…”, parágrafo 33, página. 70.
36
Cfm. DIEZ, Manuel María, “Manual de Derecho Administrativo”, Tomo 2, Ediciones Plus Ultra, Buenos Aires, 1997, páginas 21 y 22.
37
Cfm. PRAT, Julio A., “op. cit..”., página 61.

Establece la norma referida: “Declárase por vía de interpretación de los artículos 1511 numeral 1
del Código Civil y 381 numeral 8º del Código General del Proceso, que los particulares no pueden
compensar deudas por tributos, tarifas u otros cargos o gravámenes, con créditos que obtengan o
hayan obtenido por cesiones de terceros.
Declárase igualmente que la expresión “Propiedades, rentas públicas y municipales” utilizada en
el citado artículo 381 numeral 8º del Código General del Proceso, comprende toda clase de
bienes, cuentas o créditos del Estado o de los Municipios (artículo 460 del Código Civil)”.
Esta disposición despertó polémicas, por cuanto se sostenía que en su mérito el Poder Judicial ya
no podía cumplir íntegramente con la función jurisdiccional que constitucionalmente tiene
asignada, puesto que no podrían los jueces ejercer la coerción para obtener el cumplimiento de
una sentencia de condena a pagar una cantidad líquida y exigible, si el deudor se tratase del
Estado y no cumple voluntariamente.
Se vulneraría entonces el principio constitucional de la separación de poderes, pues la función
jurisdiccional la tiene asignada dicho Poder, ante la inembargabilidad total de los bienes que
establece dicha norma.
Estos argumentos, que esbozamos sintéticamente, fueron los utilizados para incoar una acción de
inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia, de los artículos 381 numeral 8º y 401 del
Código General del Proceso, en un juicio ejecutivo entablado contra la Intendencia Municipal de
Canelones.
La Corporación se expidió en Sentencia nº 301/009, de 30 de junio de 2009, desestimando la
acción deducida.
En su decisión, la Suprema Corte cita expresiones de SAYAGUÉS LASO en su “TRATADO…..”,
señalando que respecto de los bienes dominiales, la inembargabilidad es la solución de principio,
por cuanto dichos bienes están fuera del comercio y son inalienables. En tales condiciones, el
embargo, como medida previa a la venta forzada, no tiene razón de ser.
La ley suele establecer la inembargabilidad de los bienes estatales (en sentido amplio,
comprendiendo los fiscales) al igual que lo hace respecto de ciertos bienes de particulares. Y ello,
expresó la Corporación, basado en la conveniencia de que el funcionamiento de los servicios
estatales no se vea afectado por embargos y otras medidas de similar tenor.

Por tanto, a juicio de la Corte, reafirmando la posición ya sustentada anteriormente, de la
constitucionalidad de tal inembargabilidad, resulta claro que poderosas razones de interés general
la legitiman, en la medida que su afectación a un proceso ejecutivo, para la satisfacción de un
crédito particular, podría comprometer el cumplimiento de los cometidos esenciales del Estado.
En lo relativo a la afectación de la potestad del Poder Judicial de hacer ejecutar lo juzgado, la
Suprema Corte tampoco recibió el agravio.
Consideró que el procedimiento previsto en el artículo 401 del Código General del Proceso podrá
ser más dificultoso, pero ello no implica que se violen normas o principios constitucionales.
Por otra parte, como Poder del Estado está sometido a la Ley y no son sus intereses los que se
persigue en juicio, sino los intereses patrimoniales del litigante que, como todo particular, ve
limitado su proceder si este afecta al interés colectivo y la seguridad del normal desarrollo de las
funciones y servicios estatales.
2 - Otra característica fundamental tiene que ver con la regularidad del servicio, como señala
SAYAGUÉS38
, en condiciones razonables de buen funcionamiento. Si se acude al régimen de
derecho público, expresa el Maestro, es precisamente para asegurar la correcta actuación del
servicio, lo que se logra modificando o reorganizando la forma de la prestación.
Siguiendo a JÉZE en tal concepto, ello constituye un derecho y a la vez una obligación de quienes
dirigen el Servicio, afirmando además la responsabilidad del mismo o de sus administradores en
caso de mal funcionamiento. A este aspecto, también hace referencia PRAT39
.
Señala DIEZ respecto de este carácter, que es distinto del de la continuidad, puesto que un
servicio es continuo cuando no se ve interrumpido y regular cuando se presta en forma correcta y
de acuerdo con la reglamentación vigente, sobre todo la de orden interno y si esta es violada, trae
como consecuencia la irregularidad funcional.
38
Cfm. SAYAGUÉS LASO, Enrique, “Op. cit…”, parágrafo 33, página 71.
39
Cfm. PRAT, Julio A., “Op. cit...”, página 62, letra D).

3 - Otro elemento característico señalado por el Maestro40
y por PRAT41
, es el referido a que el
Servicio al estar dirigido al público en forma directa e inmediata, puede ser utilizado por todas las
personas en igualdad de condiciones.
Se admite que se establezcan diversas categorías de usuarios, pero debe mantenerse una
estricta igualdad para quienes se hallen en una misma situación. No se puede, por ejemplo,
establecer tarifas u otras condiciones diferentes para usuarios dedicados a una misma actividad
industrial y comercial, puesto que se favorecería a unos en perjuicio de los otros.
En tanto DIEZ, coincide con SAYAGUÉS y afirma que este principio es la aplicación al dominio del
servicio público del principio más general: el de la igualdad de todos los habitantes del país ante la
ley. Señala, además, que algunos autores denominan a este principio como de uniformidad,
puesto que el servicio público es uniforme porque las prestaciones deben ser iguales para todos
los habitantes que se encuentren en condiciones de solicitar su beneficio, hallándose en una
misma situación.
4 - También señala SAYAGUÉS LASO como elemento característico42
, la obligatoriedad de la
prestación del Servicio Público, la que debe realizarse sin distinción de personas. No puede
entonces negarse la prestación a quienes la soliciten si se hallan en condiciones, ni suspenderse
o suprimirse el servicio a quienes lo utilizan, salvo en todos los casos en que procedan dichas
medidas conforme a la reglamentación del Servicio.
5 - Otro rasgo característico que señala PRAT43
, tiene que ver con la neutralidad del Servicio
Público, que debe cumplirse como una obligación pero en atención a los intereses generales
comprometidos, ya sea que se preste por medio de un concesionario o directamente. Debe
atender únicamente a la satisfacción del interés general.
6 - Podemos señalar, además, aspectos tales como la solidaridad, la eficacia, la eficiencia y la
prestación garantizada del servicio, que se han establecido como verdaderos principios de
actuación y cuya consagración es requerida por los Tratados de la Unión Europea, las Directivas y
la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
40
Cfm. SAYAGUÉS LASO, Enrique, “Op. cit…”, página 71, literal c).
41
Cfm. PRAT, Julio E., “Op. cit…”, página cit., literal E).
42
Cfm. SAYAGUÉS LASO, Enrique., “Op. cit.....”, Tomo I, Edición 1987, página. 72, literal d).
43
Cfm. PRAT, Julio A, “Op. cit....”., Tomo VI, Volumen I, página. 61, literal c).

Advertirá el lector, que a los mismos ya me he referido, en este mismo Capítulo, al tratar la
evolución del concepto de Servicios Públicos.
Por último, respecto de la forma de prestación de los Servicios Públicos, la ejecución de tales
servicios puede ser diversa, ya que puede estar a cargo de una entidad estatal, a lo que se
denomina prestación directa de servicios con regulación de derecho público, que adopta
usualmente la forma jurídica de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. Sin perjuicio de
que puedan ser prestados por los Gobiernos Departamentales, como personas jurídicas a través
de las cuales se manifiesta la descentralización territorial.
Puede ser también por prestación indirecta, a través de terceros, que pueden asumir la forma del
concesionario, que actúa bajo el contralor de la Administración, pero cuyos actos no serán actos
administrativos. O a través de una entidad pública no estatal, o por medio de una sociedad de
economía mixta, prevista en el artículo 188 incisos 3º y 4º de la Constitución Nacional.
El Maestro SAYAGUÉS LASO44
las definía como “aquellas en cuya organización y dirección
actúan conjuntamente representantes estatales y particulares”.
Tal sería el caso en la actualidad del Ente Aeronáutico PLUNA, conforme lo establecido en el
artículo 6º de la Ley 16.211, conocida como Ley de Empresas Públicas, de 27 de setiembre de
1991.
En definitiva, la actividad empresarial del Estado se cumple a través de las denominadas
Empresas Públicas (UTE, ANTEL), de las Sociedades de Economía Mixta (la ex PLUNA S.A.,
integrada por capitales privados y por el Ente Autónomo PLUNA) y ANP (en el caso de la Terminal
de Contenedores), de la participación estatal en Sociedades Comerciales (ANCAP, BROU), sin
perjuicio de las actividades desplegadas por los Gobiernos Departamentales.
Sobre el punto, se ampliará al abordarse la distinción entre los Cometidos y los Servicios
Esenciales del Estado.
3. Breve reseña del Derecho Positivo Uruguayo
Brevemente digamos que conforme lo previsto en la Carta Constitucional, artículo 86 inciso 1º, en
sentido orgánico, la creación y supresión de servicios públicos corresponde se realice mediante
44
Cfm. SAYAGUÉS LASO, Enrique., “Op. cit....”, Tomo I, Edición 1987, página 73, literal c).

Leyes de Presupuesto. La determinación de cuáles lo son dependerá en gran medida de la
posición que se defienda en relación con los fines y el rol que debe cumplir actualmente el Estado,
conceptos en constante transformación en el ámbito del Derecho Público contemporáneo.
En lo que refiere a los Gobiernos Departamentales y específicamente respecto de las concesiones
de servicios públicos, conforme lo previsto en el artículo 273 numeral 8º de la Carta, resulta una
atribución de la Junta Departamental respectiva el otorgamiento de concesiones para servicios
públicos, locales o departamentales, por mayoría absoluta de votos y a propuesta del Intendente
Municipal.
Por su parte, debe recordarse que los artículos 51 y 274 Numeral 4º de la Constitución Nacional,
imponen que el establecimiento y la vigencia de las tarifas de servicios públicos concesionados,
estará condicionado a su homologación por el Estado o los Gobiernos Departamentales.
Ello a fin de que ese derecho o poder que la Administración le ha concedido a los particulares, en
lo que refiere a los dos aspectos mencionados y más allá de lo que se haya dispuesto en el
respectivo Contrato, se halle sometido a la aprobación previa del órgano estatal correspondiente,
sin cuya anuencia no resultan exigibles a los usuarios del servicio.
En la práctica, se ha intentado, por vía legal, fomentar la participación de capitales privados en las
Empresas Públicas Uruguayas, siendo el caso más claro el de la Administración de Ferrocarriles
del Estado (A.F.E.).
En tal sentido, los artículos 205 y 206 de la Ley de Presupuesto Nacional 17.930 de 19 de
diciembre de 2005, establecieron que se reintegraban a dicho Ente los cometidos, facultades,
recursos humanos y bienes materiales, así como el derecho al cobro de peajes (artículo 205). El
artículo 206 le autorizó a participar de una sociedad anónima a constituirse por la Corporación
Nacional para el Desarrollo, que se dedicaría al transporte de cargas y cuya dirección integraría.
La Ley 18.786, de 19 de julio de 2011, introdujo en el derecho uruguayo los llamados “Contratos
de PPP” (Contratos de Participación Público Privada), bajo cuyo régimen podrá contratar el
Estado, entendido en sentido amplio, con el sector privado, diversas obras a fin de satisfacer las
necesidades públicas45
.
45
Véase sobre el tema, las obras de la Profesora VASQUEZ PEDROUZO, Cristina, “Régimen de Participación Público Privada”,
Editorial Amalio M. FERNÁNDEZ, Montevideo, 2011 y “CONTRATACIÓN DE OBRA PUBLICA”, Editorial Amalio M. FERNÁNDEZ,
Montevideo, 2011.

En una mera enunciación digamos que, conforme la Ley referida, se podrá contratar la
financiación, el diseño, la construcción y la operación de obras de infraestructura en diversos
sectores de actividad, como ser obras viales, ferroviarias, portuarias, aeroportuarias o energéticas;
obras de infraestructura social como cárceles, centros deportivos, viviendas de interés social, así
como obras de mejoramiento, equipamiento y desarrollo humano.
Con esta modalidad contractual, se busca que cada parte asuma la realización de aquellas
prestaciones para las que se halla mejor calificado, así como aquellos riesgos que se encuentra
en mejores condiciones de enfrentar, por un plazo máximo, contando las eventuales prórrogas, de
treinta y cinco años.
En definitiva, en Uruguay la actividad empresarial del Estado46
puede ejercerse a través de las
Empresas Públicas, esto es, de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados de naturaleza
industrial y comercial. Pero, además, puede ser ejercida por los Gobiernos Departamentales.
El Estado uruguayo puede también participar en la actividad económica, con la debida
autorización legal, a través de la conformación de Sociedades de Economía Mixta.
O también puede participar en Sociedades Comerciales, regidas por la Ley 16.060, de 4 de
setiembre de 1989, en cuyo caso el Estado se limita a ser titular de acciones y a participar
eventualmente en el Directorio de la Empresa. Pero sin que la misma tenga un carácter
estatutario.
Sucesivas autorizaciones legales se han dictado en tal sentido, facultando al Banco de la
República Oriental del Uruguay, al Banco Hipotecario, a la Administración de Usinas y
Transmisiones Eléctricas (UTE) y a los Gobiernos Departamentales, en este caso por el artículo
25 de la ley 17.555 de 18 de setiembre de 2002, a participar en Empresas de este tipo.
De esa forma se regula la actividad económica estatal, específicamente en su actividad industrial
y comercial y la participación de capitales privados en empresas públicas, que tan encontradas
opiniones ha suscitado, a favor y en contra del modelo económico mixto que estableció la
hhhhhhh
46
Véase sobre este tema, el análisis del Profesor Carlos LABAURE en “ESTUDIOS SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO” citado,
páginas 60 a 65.

Constitución de 1934 (artículo 184.1) y amplió luego la reforma constitucional de 1966 (artículo
188 incisos 3º y 4º)47
.
II. SERVICIO PÚBLICO, SERVICIOS ESENCIALES Y SECTOR PÚBLICO
1.1 Se hace necesario en este Capítulo, referirse a estos conceptos en merito a la confusión
terminológica y aún conceptual que existe, incluso en legislaciones nacionales, así como a la
cuestión del ejercicio del derecho de huelga, sobre todo en los servicios esenciales, objeto de
diversas y particulares soluciones en el ordenamiento jurídico de cada Nación.
Por otra parte, como ya se ha estudiado, las actividades desarrolladas por el sector público ya no
se limitaron a los llamados “cometidos esenciales del Estado”, sino que abarcaron tareas
desempeñadas por particulares, en tanto que el sector privado encaró actividades de mayor
trascendencia e importancia, lo que ha parificado la situación tanto fáctica como jurídica de ambos
sectores, admitiéndose entonces en ambos las restricciones antes apuntadas.
1.2 Pero los conceptos que con mayor énfasis deben distinguirse son los de servicios esenciales y
de servicios públicos. Estos últimos ya han sido objeto de consideración y los esenciales podrían
considerarse una especie de aquellos, atento a las actividades públicas o privadas que
comprenden, dirigidas a la comunidad; pero no todo servicio público es susceptible de ser
considerado “esencial”, como lo ha sido en nuestro país en reiteradas oportunidades, lo que se
estudiará en el Capítulo V de este trabajo.
Respecto del origen de ambos conceptos, debe decirse que la noción de Servicio Público, como
ya se analizara, proviene del Derecho Público y se relaciona directamente con las atribuciones,
funciones y cometidos que el ordenamiento jurídico le confiere al Estado.
La noción de Servicio Esencial, en tanto, fue acuñada por el Comité de Libertad Sindical de la
O.I.T. en atención a la regulación del derecho de la huelga. No interesa aquí, a diferencia del
concepto anterior, la naturaleza del servicio ni quien lo satisface sino los efectos que la
47
Véase al respecto:
- CAGNONI, José A., “La Ley de Ancap y la Constitución “. Diario “La República“, Montevideo, 15 de Noviembre de 2003.
- DE ARTEAGA, Juan J., Miembro Informante de la Comisión de Constitución; Diario de Sesiones de la Convención Nacional
Constituyente, Tomo II, Montevideo, 1935, página 233.
- JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Justino; “La Constitución Nacional”, Montevideo, 1947, Tomo VII, páginas 98 a 100.
- GROS ESPIELL, Héctor; “El Estado Democrático y Social de Derecho y el sistema Económico en la Constitución Uruguaya”,
publicado en “Liber Amicorum Discipulorumque José Aníbal Cagnoni”, Montevideo, abril 2005, páginas 167 a 171.

interrupción de su continuidad ocasiona sobre toda o parte de la población. De ahí la importancia
que reviste el estudio de los Servicios Públicos que tienen la nota de Esencialidad y de la
imposición de restricciones, limitaciones o condicionantes al ejercicio del derecho de huelga, que
debe recordarse se halla tutelado constitucionalmente en nuestro país por medio de esa vía y
como marco regulatorio, como reza la Carta, de su ejercicio y efectividad.
1.3 Por último, el tratamiento de este tema exige referirme al concepto doctrinario de Cometidos
Estatales formulado por la Doctrina, a la clasificación formulada por SAYAGUES LASO y
especialmente, a los Cometidos Esenciales del Estado.
El concepto de Cometidos Estatales seguido por la doctrina, parte de la distinción entre el
concepto de “cometido” y la terminología frecuentemente utilizada para hacer alusión a las
“funciones” estatales y a las “atribuciones”, puesto que, también frecuentemente, son confundidos
con los “Cometidos Estatales” por diversos autores48
.
Así, SAYAGUES expresa que los “cometidos” son cosa distinta de las “funciones” estatales,
aludiéndose corrientemente a estas como cometidos. Este término significa “comisión, encargo” y
expresa bien, según Sayagués, el concepto de tarea o actividad asignada a la entidad estatal.
En cambio, el concepto de “atribución”, es más cercano al de “poderes” de los órganos públicos:
de legislación, administración o jurisdiccionales. El Maestro las define como “cada una de las
facultades que a una persona da el cargo que ejerce”.
En suma, para SAYAGUES LASO los “Cometidos” son las diversas actividades o tareas que
tienen a su cargo las entidades estatales conforme al derecho vigente, cuya extensión es muy
variable y depende de las ideas predominantes acerca de los fines del Estado49
.
1.4 Analiza luego los cometidos estatales a fin de arribar a una sistematización y en tal sentido,
menciona:
A) la regulación de la actividad privada
B) los cometidos esenciales
C) los servicios públicos, que a su vez subdivide:
48
Cfm.. Sayagués Laso, E., op. cit. página 49, Notas (1) y (2).
49
Cfm. idem, página 50.

* en función de las personas públicas que los tienen a su cargo:
- nacionales
- municipales
- mixtos
* según que su organización y funcionamiento estén impuestos por mandato constitucional o
dependan del arbitrio legislativo en:
- obligatorios
- facultativos
* conforme la clasificación de algunos autores en:
- esenciales (que serían los “cometidos esenciales”)
- secundarios, que serían los servicios públicos
SAYAGUÉS considera errónea esta clasificación, atento precisamente a las razones invocadas
para diferenciar tales servicios.
* Y por último, dentro de esta subclasificación, según que la actividad del servicio público
competa a una entidad estatal o a los particulares en:
- propios
- impropios
La sistematización realizada por SAYAGUES continúa, distinguiéndose por último:
D) Los Servicios Sociales
E) La intervención estatal en el campo privado
F) La actividad individual.
1.5 Por su parte, el Profesor José Aníbal CAGNONI50
definía a los COMETIDOS como las tareas
concretas atribuidas a un órgano.
Señala luego que la doctrina nacional ha distinguido clásicamente los servicios esenciales, los
servicios públicos, los servicios sociales, los industriales, comerciales y bancarios y el cometido de
regulación de la actividad privada. Agrega a los anteriores la clasificación entre cometidos
sustantivos, no sustantivos y de apoyo.
50
CAGNONI, José Aníbal, “EL DERECHO CONSTITUCIONAL URUGUAYO”, 2ª edición actualizada y ampliada, edición del autor,
Montevideo, 2006, páginas 164 a 166.

Respecto de los Cometidos Esenciales, expresa que son inherentes al Estado, sólo asignados a
sus órganos, exigibles a los particulares mediante poderes jurídicos especialmente intensos,
prestados uti universalis, consecuentemente financiados mediante impuestos.
Sobre los Servicios Públicos, expresó que representan “la forma de prestación de la satisfacción
de las necesidades imprescindibles”51
, que desplazan de la libertad individual el derecho de
cumplir la prestación, aunque admiten junto a la actividad directa del Estado el ejercicio por
concesión a los particulares. Se financian mediante precios.
1.6 Sobre los Servicios Sociales, señaló que están dirigidos a elevar el nivel de vida general o de
algunos sectores sociales, que no impiden la prestación de por particulares y que se financian
generalmente mediante impuestos.
Los servicios industriales, comerciales y bancarios del Estado, pueden ser ejercidos con
monopolio o sin el, en competición con los particulares.
Respecto del cometido de regulación de la actividad privada, expresa que se concreta mediante
ley, reglamento o acto individual y se ejecuta por las variadas “policías”. Esto es, a mi juicio, la
actividad que el Estado despliega para vigilar y proteger los valores que procura resguardar y que
se concretizan en acciones de tipo educativo, preventivo y aún represivo.
Finalmente, respecto de los Cometidos Sustantivos, no Sustantivos y de apoyo del Estado,
expresaba el Profesor CAGNONI que tienen su origen en la Ley de Presupuesto Nacional 16.736
de 05 de enero de 1996 y su Decreto reglamentario 186/996, de 16 de mayo de 1996.
Estos Cometidos se distinguen según la actividad principal o nuclear que atiendan, de ahí su
sustantividad; en tanto otros son instrumentales al cometido principal (los no sustantivos) y los
últimos, prestan su apoyo para el cumplimiento de las tareas. Estos serían los servicios de
talleres, imprentas, servicios médicos, etc.
51
Op. cit., página 164.

III. ESTUDIO PARTICULARIZADO DE LOS SERVICIOS ESENCIALES
A) LA DETERMINACIÓN DE LOS SERVICIOS ESENCIALES
a) El origen de la determinación de los Servicios Esenciales
Referirse al origen de la determinación como esenciales de algunos servicios, implica referirse a la
fuente de la reglamentación de los mismos y a la calificación como esencial. Ello, en la práctica,
conduce al planteamiento de una serie de cuestiones, como las de si corresponde enumerar o no
tales servicios, si tal enumeración debe ser o no taxativa, quién los determina, entre otras.
Respecto entonces de la fuente u origen de la determinación de un servicio como esencial, la
mayor parte de los Estados han recurrido a la ley para determinar la reglamentación aplicable a
los conflictos en los Servicios Esenciales52
, como es el caso de los países que conforman el
MER.CO.SUR.
Pero en Europa, esta no es la regla, puesto que en Alemania y Suecia el tema se halla regulado
en los Convenios Colectivos o por los propios Sindicatos, que se autorregulan, lo que también
sucede en el Reino de España. En Italia, se habla de una “autorreglamentación mixta”, puesto que
la ley 93/983 sobre el servicio público impuso como condición de admisión de los sindicatos del
sector público a la negociación colectiva, la adopción de un Código de autorregulación, lo que se
transformó luego en una “reglamentación consensuada”, en la Ley 146/990 de 12 de junio de
1990.
Tal norma, define los Servicios Esenciales, como “aquellos dirigidos a garantizar el goce de bienes
constitucionales protegidos, la vida, la salud, la libertad y seguridad de la persona, la libertad de
circulación, la asistencia social, la instrucción y la libertad de comunicación” (artículo 1º de la
referida ley italiana).
En el apartado 2º, el artículo 1º, a título enunciativo, enumera los que son considerados servicios
públicos esenciales: la higiene y la salud; los transportes públicos, aún en concesión y la disciplina
52
Cfm. ERMIDA URIARTE, Oscar, “La Huelga en los Servicios Esenciales”, Revista Derecho Laboral, Volumen 46, Nº 211, Julio -
Setiembre 2003, página 525.

del tráfico; la administración de justicia; los correos, las telecomunicaciones y la información
radiotelevisiva pública, etc53
.
Señala RASO, que la ley regirá solamente en caso en que no existan códigos negociados, o
autorreglamentación de comportamiento en caso de huelga. En otras palabras, qué se aplicará a
aquellas situaciones donde los sindicatos no acordaron regla alguna54
.
b) La Forma de la definición de tales Servicios
Más allá del origen o de la fuente escogida para la determinación de los Servicios Públicos que
resultan esenciales para la comunidad, también resulta claro que debe determinarse si resulta
conveniente realizar una enumeración taxativa de los mismos que de manera minuciosa y
completa señale de cuáles se trata. O, por el contrario, debería formularse una definición del
concepto lo suficientemente amplia y genérica para comprender diversas actividades o, tal vez,
deberían determinarse las características que deberían reunir los servicios para ser considerados
esenciales.
Sobre tal respecto, el citado informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones de la O.I.T., en el parágrafo 159 reza: “Muchos países tienen disposiciones que
limitan o prohíben las acciones de huelga en los servicios esenciales, noción que varía según las
diferentes legislaciones nacionales. Estas disposiciones contienen desde una simple enumeración
limitativa bastante breve de esos servicios (Argelia, República Dominicana, Hungría) hasta una
larga lista incorporada en la propia legislación (Bolivia, Colombia, Ecuador, Etiopía). A veces, se
trata de definiciones, desde la más restrictiva a la más amplia, que engloban todas las actividades
que el gobierno considera apropiado incluir en la noción de servicios esenciales o todas las
huelgas que, en su opinión, podrían ser perjudiciales para el orden público, el interés general o el
desarrollo económico. En los casos extremos, la legislación dispone que una simple declaración
de las autoridades en este sentido basta para justificar el carácter esencial del servicio. El principio
según el cual el derecho de huelga puede verse limitado, o incluso prohibido, en los servicios
esenciales perdería todo sentido si la legislación nacional definiese esos servicios de forma
demasiado extensa. Al tratarse de una excepción del principio general del derecho de huelga, los
servicios esenciales respecto de los cuales es posible obtener una derogación total o parcial de
ese principio deberían definirse de forma restrictiva; la Comisión estima, por lo tanto, que sólo
53
Cfm. RASO DELGUE, Juan, “Italia: La reglamentación de la huelga en los Servicios Públicos Esenciales”, (en “Estudio
Interdisciplinario de los Servicios Públicos Esenciales”, Revista Jurídica Estudiantil, Setiembre 1988, Cuadernos, 2ª Serie, página
28).
54
Cfm. ERMIDA URIARTE, Oscar, “La Huelga en los Servicios Esenciales”, trabajo citado, página 29.

pueden considerarse servicios esenciales aquéllos cuya interrupción podría poner en peligro, la
vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. Además, a juicio de la
Comisión, sería poco conveniente, e incluso imposible, pretender elaborar una lista completa y
definitiva de los servicios que pueden considerarse como esenciales”.
En los países fundadores del MER.CO.SUR., nos encontramos con la consagración de ambos
sistemas, puesto que en la República Federativa del Brasil, la Constitución de 1988, en el artículo
9º numeral 1º, comete a la ley la definición de los servicios esenciales, “A ley definirá os serviços
ou atividades esenciáis…”.
Este mandato fue atendido por el legislador, que sancionó la Ley 7.783, de 28 de junio de 1989,
que en el artículo 10 utiliza la técnica de enumerar los servicios que se consideran con tal
carácter, como ser el transporte colectivo, la compensación bancaria, la producción y distribución
de gas y combustibles, etc.
En caso de huelga en una actividad considerada esencial, si el interés publico puede resultar
potencialmente lesionado, la Fiscalía Laboral puede demandar para que decida el conflicto y
conforme su criterio, la intervención de la Justicia Laboral, a la que se le asigna competencia en
tal sentido.
Por su parte, la Nación Argentina en la Constitución de 1994, en el artículo 14 bis inciso 2º,
garantiza a los gremios el derecho de huelga.
La Ley de reforma laboral 25.250 de 29 de mayo de 2000, en el artículo 33, refería a los “servicios
esenciales”, adoptando una definición genérica, que fuera dejada de lado en el Decreto
reglamentario de fecha 29 de setiembre de ese año que determinó, más o menos en forma
genérica, cuáles eran los considerados servicios esenciales.
Posteriormente, la Ley referida fue derogada por la Ley 25.877, de 18 de marzo de 2004, de
Reordenamiento del Régimen Laboral, siendo reglamentada por Decreto 272/2006, de 13 de
marzo de 2006, dictado conforme lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley vigente.
La Constitución de la República del Paraguay del año 1992, en el artículo 98 inciso 3º, comete a la
ley la regulación del ejercicio de los derechos de huelga y de paro, de tal manera que no afecten
servicios públicos imprescindibles para la comunidad, excluyéndose a policías y militares.

Posteriormente, la Ley 496, del año 1994, modificativa de varios artículos del Código del Trabajo,
entre ellos el 368, determinó que la huelga será ilegal cuando los trabajadores de servicios
públicos imprescindibles no garanticen los suministros esenciales para la población, debiendo
permanecer el número de trabajadores indispensable para que se sigan ejecutando, a fin de la
reanudación posterior de los trabajos o para la seguridad y conservación de los establecimientos y
talleres.
El artículo 362 del Código referido, dispone que los trabajadores de los servicios públicos
imprescindibles para la comunidad (suministro de agua, energía eléctrica y servicios en
hospitales) deberán asegurar en caso de huelga el suministro esencial para la población.
Son considerados servicios esenciales, entre otros, los servicios sanitarios y hospitalarios, el
transporte, las telecomunicaciones, el clearing bancario, la producción y distribución de agua
potable y de energía eléctrica.
Por último, en nuestro país, la polémica ley 13.720 de fecha 16 de diciembre de 1968, refiere
genéricamente al concepto de servicios esenciales, cuyo análisis se realizará mas adelante, en el
presente estudio.
B) CUÁLES SON LOS CONSIDERADOS SERVICIOS ESENCIALES
Actualmente, no interesa que el Servicio a ser considerado esencial se identifique con un servicio
público o que tal actividad sea cumplida por el sector público de la actividad, si bien ello sí importa
a los fines de este estudio.
Por otra parte, hoy se admite y desde hace ya tiempo, que no todos los servicios públicos revisten
la nota de esencialidad, por lo que el concepto se ha ido restringiendo progresivamente,
aceptándose el postulado por el Comité de Expertos de la O.I.T., que considera esenciales a
aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad, o la salud de la
persona en toda o parte de la población, como ya se señalara anteriormente en este Capítulo
literal a) subliteral b), al cual cabe remitirse.
En tal sentido, señala el Profesor Américo PLÁ RODRIGUEZ55
, siguiendo a Alfred PANKERT, que
hay dos caminos posibles para la determinación de los Servicios como esenciales: uno, es el
55
Cfm. PLÁ, Américo., “La Huelga en los Servicios Esenciales”, en “Estudio Interdisciplinario…”, citado, página 24.

sistema enumerativo y el otro, el de la formulación de definiciones en términos generales y
abstractos.
Respecto del primero de los sistemas, expresa que PANKERT realiza tres constataciones: que los
servicios esenciales tienen por objeto, en su mayoría, proteger el equipo industrial, o preservar la
salud y la seguridad de los ciudadanos. Así, se atiende a que esta categoría comprende
principalmente a las fuerzas armadas y la policía, bomberos, servicios de salud e higiene públicas,
servicios de agua, gas, electricidad y otras fuentes de energía, los transportes y las
comunicaciones y las tareas portuarias; que un creciente número de Estados ha considerado
esenciales actividades cuya interrupción prolongada puede provocar graves perjuicios a la
economía nacional y por último, que la enumeración de servicios considerados esenciales no
constituye necesariamente un molde taxativo para la autoridad, puesto que en muchos países se
ha establecido que las enumeraciones podrán completarse por el Poder Ejecutivo por medio de un
procedimiento expeditivo.
Respecto del sistema de la formulación de definiciones en términos generales y abstractos,
expresa PLÁ que en los países que lo han adoptado, ha predominado el afán de disponer de
flexibilidad, en atención a los múltiples factores que influyen en el tema, destacando el grado
general de tensión de las relaciones profesionales.
Todo ello ha llevado, decimos nosotros, debido a que la declaración de esencialidad conlleva una
limitación importante del derecho de huelga, a que paulatinamente se fueran recogiendo las
posturas y criterios adoptados por el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos de la
O.I.T.
Estos órganos han admitido restricciones al ejercicio del derecho, que han sido llamados servicios
esenciales “por extensión” y considerado entonces como legítimo que se exija el mantenimiento
de un “servicio mínimo” en aquellos servicios que, a priori, no serían considerados esenciales pero
que, si se prolongara en el tiempo su paralización, podrían ocasionar serios perjuicios a la
población.
C) DISTINCIÓN ENTRE LOS SERVICIOS ESENCIALES Y LOS COMETIDOS ESENCIALES
DEL ESTADO
1. A esta altura, deben distinguirse los Servicios Esenciales de los Cometidos Esenciales del
Estado los cuales, como ya se expresara en el Capítulo anterior al citarse al Maestro SAYAGUÉS
LASO, consisten en las diversas actividades o tareas que tienen a su cargo las entidades

estatales conforme al derecho vigente, que no se conciben sino ejercidos por el Estado pues son
inherentes a su calidad de tal y cuya mayor o menor extensión depende de la idea imperante
respecto de los cometidos que le corresponden.
Se señalan como tales a la defensa nacional, la seguridad o cometido de Policía, a las relaciones
exteriores y a la actividad financiera del Estado.
Obsérvese que los Cometidos señalados pueden ser interrumpidos, esto es, dejar de prestarse,
sin que por ello se vea afectada la población, salvo que pueda originarse una crisis nacional de
dimensiones importantes que pueda implicar un serio peligro para todos o parte de los habitantes
de un país como podría ser, entendemos nosotros, ante un ataque exterior o la paralización
prolongada en el tiempo de los servicios de seguridad que presta la Policía Nacional.
Deben citarse en este aspecto las disposiciones del Convenio de la O.I.T. Nº 151, ratificado por
Uruguay por la Ley 16.039 de 8 de mayo de 1989, relativo a la protección del derecho de
sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración
pública. El artículo 1 en el ordinal 3., comete a la legislación de cada país la determinación de
hasta qué punto las garantías que prevé el documento son aplicables a las fuerzas armadas y a la
policía. El ordinal 2., en consonancia con el anterior, le comete la determinación de su aplicación a
los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera que poseen poder decisorio o
desempeñan cargos directivos, o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza
altamente confidencial.
Ahora bien, ¿Qué son los “Cometidos Esenciales”? ¿Y los “Servicios Esenciales”?
2. Los “Cometidos” ya han sido tratados en este trabajo, al analizarse los Servicios Públicos, los
Servicios Esenciales y el Sector Público.
Cabe mencionar aquí la opinión del Profesor Felipe ROTONDO56
, que los define como las tareas
que cumplen o deben cumplir los órganos públicos y que dependen del grado de intervencionismo
estatal, mayor en un Estado conformador, que es, decimos nosotros, aquel que pretende
transformar el orden económico o conformar uno nuevo, a fin de que la sociedad toda se vea
beneficiada por la justicia social, apuntando hacia su bienestar social y progreso.
56
Cfm. ROTONDO TORNARÍA, Felipe, “MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO”, Edición Ampliada y Actualizada, Ediciones Del
Foro, Montevideo, 2005, páginas 21 y 22.

Agrega luego que la clasificación de estos cometidos se basa en el criterio finalista, que atiende al
criterio perseguido por la Administración, el que se combina con el criterio formal, relativo a las
formas jurídicas que se adoptan en la realización de las tareas.
En su ejecución, se denotan los poderes jurídicos más fuertes frente al administrado y sus
prestaciones están dirigidas a la comunidad como un todo.
Agrega que sólo se conciben en manos del Estado, que las realiza, en principio, bajo la técnica de
la administración centralizada. Fueron el único fin del Estado Liberal de Derecho, por lo cual se le
conoce como Estado Juez y Gendarme.
Los ejemplos que señala son las relaciones exteriores, defensa nacional, los servicios financieros,
las actividades de policía y la regulación de la actividad privada.
Respecto de la conducción de la economía, coincidiendo con CAGNONI, señala que se revela
como un “cometido imprescindible”, que formalmente no coincide, en cuanto a su regulación, con
la noción de cometido esencial.
Sobre los “Servicios Esenciales”, expresa el Profesor ROTONDO57
, al analizar el derecho de
huelga, siguiendo a PRAT, que este los identifica con los cometidos primarios del Estado, si bien
considera que no parecería ser el sentido que le da el legislador. Y agrega luego que, en efecto,
este sentido sería el de servicios básicos que no admiten interrupción, aunque ellos no
pertenecieran a los fines primarios en la clasificación de SAYAGUÉS LASO.
3. Respecto de los Cometidos Esenciales, el Profesor Carlos DELPIAZZO58
los caracteriza,
siguiendo a SAYAGUÉS LASO, como aquellos que son inherentes al Estado en su calidad de tal,
que no se conciben sino ejercidos directamente por el mismo, lo cual impide su contratación para
su prestación por terceros.
Cita la definición del Profesor León CORTIÑAS PELAÉZ59
, para quien los Servicios Esenciales
son las tareas concretas, en función administrativa y mediante actos de autoridad o de imperio,
57
Cfm. autor y Op. Cit., página 119.
58
Cfm. autor referido, en “DERECHO ADMINISTRATIVO ESPECIAL”, Volumen I, 1ª edición, Editorial y Librería Jurídica Amalio M.
Fernández, Montevideo, 2006, páginas 187 a 191.
59
Cfm. CORTIÑAS PELAEZ, León, “Teoría general de los cometidos del poder público”, en Revista Uruguaya de Derecho
Constitucional y Político, Tomo III, Nº 13-14, página 12 y siguientes y Nº 15, página 150 y siguientes.

insusceptibles de toda concesión a los particulares, en régimen de Derecho Público y cuyos
destinatarios se encuentran frente a ellas en calidad de súbditos.
Esta última expresión, conforme el Profesor DELPIAZZO, pone el énfasis precisamente en ese
poder de imperio que el Estado ejercita cuando se trata de los servicios esenciales.
Acerca de la evolución de los cometidos esenciales, señala DELPIAZZO60
que se halla asociada a
la evolución del Estado de Derecho y en consecuencia, del derecho Administrativo.
Continúa luego, expresando que si bien resulta posible identificar un conjunto de cometidos, de los
llamados esenciales, asociados a los fines primarios del Estado y presentes en todos los estadios
de su desarrollo desde el Estado Liberal o Juez y Gendarme (como es el caso de la policía del
orden), existen otros que responden a momentos posteriores (como la conducción de la
economía), o al afianzamiento de la convicción colectiva de que determinadas actividades deben
estar a cargo del Estado (como ocurre en el caso de la protección del medio ambiente).
Por lo expresado, resulta entonces acertada la observación de que la perspectiva histórica
muestra una expansión de los cometidos esenciales, que permite distinguir entre los clásicos y los
nuevos.
Por ello, además, no debe entenderse que sean de la esencia del Estado en el sentido de
constituir una condición permanente, invariable o inseparable del mismo ya que, si así fuera, su
nómina debería ser la misma en todo tiempo y lugar, lo cual no ocurre en la realidad.
Agrega luego61
, que en el estado actual de desenvolvimiento de nuestro Estado de Derecho, cabe
realizar una enumeración de los cometidos esenciales que incluya la fijación de políticas
sectoriales, la conducción de la economía, la actividad financiera del Estado, la defensa nacional,
la policía del orden, las relaciones exteriores, la higiene pública, el ordenamiento territorial y la
protección del medio ambiente, sin perjuicio de los asignados a los Gobiernos Departamentales en
el ámbito regional y local.
4. Respecto del régimen jurídico, el mismo esta pautado, como consecuencia lógica de su
caracterización, por su desempeño exclusivo por parte del Estado, aunque no siempre excluyente
de la acción conexa de los particulares.
60
Op. cit, página187.
61

Una segunda característica, apunta DELPIAZZO, es la intensidad de las facultades de la
Administración en relación al desenvolvimiento de los servicios.
En tercer lugar, señala como nota singularizante del régimen jurídico de estos servicios, la
severidad de las sanciones que pueden derivar de apartamientos de las normas que los
enmarcan.
Hace referencia el Profesor, además62
, a que la alusión a que los servicios esenciales son tareas
que la Administración desempeña por sí y no puede consiguientemente prestar a través de
terceros, vuelve necesario diferenciar el empleo de la expresión en nuestro Derecho Positivo para
referir a determinados supuestos de interrupción, particularmente por huelga, de actividades que
comprometen el interés colectivo, sea que estén a cargo del propio Estado o de particulares.
De acuerdo al artículo 4º de la Ley 13.720, de 16 de diciembre de 1968, tratándose de servicios
públicos, incluso los administrados por particulares, la Administración podrá indicar, por resolución
fundada, los servicios esenciales que deberán ser mantenidos.
Esta referencia legislativa a los servicios esenciales, señala DELPIAZZO, no se corresponde con
el concepto de servicio esencial que maneja al hablar de su inherencia a la Administración. Por el
contrario, en este último caso, la expresión servicio esencial esta usada para denominar a
aquellos servicios cuya interrupción compromete al bien común, cualquiera sea el responsable de
la prestación, es decir, la administración o un contratado por ella.
Este concepto de servicio esencial, anota el Profesor, se vincula al ejercicio del derecho de huelga
y ha sido delimitado a través del tiempo por el Comité de Libertad Sindical de la O.I.T,
mencionando los casos concretos, a los que ya me he referido en este mismo Capítulo.
Concluye que, por tanto, la norma contenida en el artículo y ley referidos, refiere a los servicios
esenciales en el sentido expresado y no en el de aquellos cometidos que son inherentes al
Estado.
5. En realidad, en mi opinión, resulta dificultoso encontrar una definición de los servicios (públicos)
esenciales. Se ha hablado63
, para caracterizarlos, de la satisfacción de los intereses generales,
del interés público o aún de la considerable importancia social de un conflicto.
62
63
Cfm. VANOSSI, Jorge, “La Huelga en los Servicios Públicos”, en “SERVICIO PÚBLICO, POLICÍA Y FOMENTO” citado, página 466.

También se ha mencionado, en Italia, al “preeminente interés general en el sentido de la
Constitución”; en el Reino de España se habla de “la satisfacción de bienes o derechos
constitucionalmente protegidos” y en Alemania, se ha mencionado a aquellos servicios en los
cuales la continuidad es absolutamente necesaria para el bienestar común.
En definitiva, como caracteres distintivos, puede concluirse que los Cometidos Esenciales
solamente pueden ser atendidos y cumplidos por el Estado, pues son tareas o cometidos
necesarios y por tanto, concernientes a la conservación del propio Estado.
Los Servicios (públicos) Esenciales, a diferencia de los anteriores, admiten interrupción, salvo
escasas excepciones ya mencionadas y pueden ser cumplidos por el Estado, o por particulares,
ejerciendo en este caso un fuerte contralor64
.
En Uruguay, desde el año 2005, se ha reconocido el derecho de los funcionarios policiales a
formar sindicatos y a tomar determinadas medidas de lucha reconociéndose entonces,
tácitamente, el ejercicio de derechos sindicales. Ello, podría decirse, ha atenuado la característica
de “continuidad” que caracteriza a los Servicios Públicos.
Por último y remitiéndonos a nuestro trabajo ya citado65
, cabe mencionar que determinados
servicios no han sido considerados como esenciales por los Órganos de la O.I.T., como ser los
trabajos portuarios en general, la reparación de aeronaves, el sector bancario, la industria del
petróleo, entre otros, conforme se desprende de los dictámenes del Comité de Libertad Sindical
de la referida Organización.
D) ¿QUIENES DECIDEN CUALES SON LOS SERVICIOS ESENCIALES?
Con relación a este tema, se atiende a diversas soluciones, que conforme el Profesor PLÁ66
,
pueden clasificarse en heterónomas y en autonómicas, dependiendo de la participación o no de
los propios trabajadores involucrados en el conflicto, en la determinación de la esencialidad del
servicio.
64
También puede tratarse del ejercicio de un derecho propio.
65
Cfm. JAVIER, Juvenal, Op.. cit., página 120.
66
Cfm. PLÁ, Américo, “Op. cit…”, página 22.

Define las heterónomas como aquellas en las que la decisión no se halla en manos de quien ha
declarado el conflicto y lo conduce y naturalmente, expresa, el único que puede asumir esa
potestad es el Estado, pero se ha debatido a cuál de los Poderes del Estado le corresponde esa
facultad.
En Uruguay, SARTHOU67
sostiene que es al Poder Legislativo al que le corresponde decidir
cuáles son los servicios esenciales, puesto que la reglamentación de los Derechos y Garantías
consagrados en la Sección II de la Constitución es reserva de la ley.
Otros, prefieren que sea el Poder Judicial quien decida, por su mayor imparcialidad y mayor
distanciamiento de los problemas y pasiones políticas, confiándose en el proyecto de ley
presentado el 3 de junio de 1986, al Tribunal de Apelaciones del Trabajo, la calificación de los
servicios esenciales, a petición del Poder Ejecutivo.
Por último, para otros, corresponde tal determinación al Poder Ejecutivo, atento a que es el
responsable del mantenimiento del orden y la tranquilidad pública y es el Poder que puede actuar
con mayor agilidad y rapidez frente a determinadas circunstancias.
En lo atinente a las soluciones autonómicas, ellas requieren que los propios interesados presten
su consentimiento, pero difieren respecto de su forma de participación.
Distingue PLÁ, la solución concertada, la negociada y la voluntaria.
En la primera, se arriba a un acuerdo entre las tres partes que intervienen en el proceso de
concertación social: el gobierno, el empresariado y los sindicatos y varía según que se trate de un
acuerdo local, regional o nacional.
La solución negociada, es la que se logra a través de la negociación colectiva, sin intervención del
poder público.
Y por último, la solución voluntaria radica en la propia decisión de los huelguistas, que supone la
autorregulación del movimiento obrero, que expone por escrito las reglas que se compromete a
cumplir, asumiendo frente a la comunidad determinadas obligaciones o reservándose reglas que
el propio sindicato ha emitido.
67
Cfm. PLÁ, Américo, “Op. cit…”, página. 23, nota 18.

E) PARTICULARIDADES DEL RÉGIMEN JURÍDICO URUGUAYO
La normativa que regula el derecho de huelga en nuestro país, ha sido desde su aprobación el
centro de fuertes cuestionamientos provenientes sobre todo de los sectores sindicales. Por otra
parte, los pocos artículos que sobreviven al texto original de la Ley 13.720, de 16 de diciembre de
1968, aún con modificaciones, no han hecho más que profundizar la desconfianza en la
legislación vigente como herramienta apropiada para tutelar los valores en juego: la libertad
sindical y el derecho de huelga, frente al interés general, de la comunidad, en la continuidad y
regularidad de los servicios públicos.
A nivel doctrinario, SAYAGUÉS LASO y JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA no reconocían tal derecho a
los funcionarios públicos. En cambio, Alberto RAMÓN REAL y Héctor BARBÉ PÉREZ sí
reconocían su existencia.
En el período dictatorial, la llamada Ley Fundamental Nº 3 (luego de la convalidación de la Ley
15.738 denominada Decreto-Ley y finalmente anulada), les negó expresamente el ejercicio del
derecho. Pero al ser anulada posteriormente, ya en democracia, por la citada Ley, al caer la
prohibición se reconoce, a contrario sensu, tal derecho, que deviene aplicable por imperio de lo
previsto en los artículos 10 inciso 2º, 57, 72 y 332 de la Constitución Nacional.
Como aspectos a considerarse deben señalarse la declaración de esencialidad del servicio
público y la fijación de un servicio mínimo atendido por turnos de emergencia.
Ello además de que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social puede tomar las medidas que
sean necesarias en caso de interrumpirse los servicios, o se señalan los remedios jurídicos a que
puede acudirse por los trabajadores para atacar la decisión estatal. Y como aspecto de la mayor
importancia, las observaciones que al régimen legal vigente ha formulado el Comité de Libertad
Sindical de la O.I.T., todo lo que será desarrollado a continuación.

IV. LOS SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES EN EL URUGUAY
La Declaratoria de Esencialidad de los Servicios Públicos. Características y rasgos
distintivos del régimen jurídico uruguayo
a) Enfoque histórico y aplicación de la Ley 13.720
b) Análisis de la normativa vigente
c) Conclusión
a) Enfoque histórico y aplicación de la Ley 13.720
En Uruguay, la declaratoria de esencialidad de los Servicios Públicos, se halla regulada en la Ley
13.720 de fecha 16 de diciembre de 1968, cuyo texto actualmente vigente establece:
“Artículo 3º - Son cometidos principales de la Comisión (entiéndase Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social):
f) Actuar como órgano de conciliación respecto de situaciones conflictuales colectivas de carácter
laboral que le sean planteadas. Ninguna medida de huelga o "lock out" será considerada lícita si el
problema que la origina y la decisión de recurrir a tales medidas no han sido planteadas con no
menos de siete días de anticipación a la Comisión.
Artículo 4º - Tratándose de servicios públicos, incluso los administrados por particulares, además
de ser de aplicación el régimen de los dos últimos Incisos del artículo anterior, la Comisión podrá
indicar, por resolución fundada dentro del plazo de cinco días a contar de la recepción de la
comunicación los servicios esenciales, que deberán ser mantenidos por turnos de emergencia,
cuya interrupción determinará la ilicitud de la huelga o el "lock out" en su caso. Esta decisión
podrá ser objeto de los recursos previstos en el artículo 317 y concordantes de la Constitución, y
en el artículo 347 de la ley N°13.318, de 28 de di ciembre de 1964.
En caso de interrupción de servicios esenciales, la autoridad pública podrá disponer las medidas
necesarias para mantener dichos servicios, recurriendo incluso a la utilización de los bienes y la
contratación de prestaciones personales indispensables para la continuidad de los mismos, sin
perjuicio de aplicar, al personal afectado, las sanciones legales pertinentes.
Artículo 5º - En los casos del artículo anterior, así como en los previstos en los dos últimos
apartados del artículo 3°, la Comisión podrá dispon er por sí - antes o después de la aplicación de
las medidas a que ellos se refieren y bajo el régimen de votación secreta, la que deberá tener
lugar dentro del plazo que determine - que las organizaciones gremiales efectúen una consulta a

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