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ESTUDIO TEMA A
América Latina y Europa
Mayo 2006




    ACCESO Y PERMANENCIA A LA ESCUELA – BÁSICA, PRIMARIA
                   EN EL ENTORNO RURAL



                                    ROSER BOIX
                                         Y
                                CARMEN MONTERO




                                  Coordinación:
         Fundación Iberoamericana para la Educación, la Ciencia y la Cultura
ACCESO Y PERMANENCIA A LA ESCUELA – BÁSICA, PRIMARIA –
                                              EN EL ENTORNO RURAL



INDICE

PREMISA

                               I PARTE - ANÁLISIS DE LAS TENDENCIAS

I.A       ANÁLISIS DE LAS TENDENCIAS EN LA UNIÓN EUROPEA

I.A.1 Contextualización: marco general de la situación económica y social en la Unión
      Europea
      1.1. Rasgos comunes y diferencias
      1.2. El medio rural

I.A.2 Problemática de las políticas educativas rurales en la UE: trayectoria y reformas
      2.1   Una brevísima mirada a la historia
      2.2   Democratización y descentralización de las políticas educativas europeas. La
            política educativa se acerca a la escuela rural

I.A.3 Tendencias de las políticas en educación rural: impacto y situación educativa en
      la primaria en la UE
      3.1    Marco jurídico: las leyes de educación
      3.2    Situación de la escuela rural en la UE
      3.3    Logros en los aprendizajes de la población escolar rural
      3.4    Formación del maestro rural

Conclusiones: programas y proyectos en la UE


I.B       ANÁLISIS DE LAS TENDENCIAS EN AMÉRICA LATINA

I.B.1 Contextualización: marco general de la situación económica y social en América
      Latina
      1.1    Rasgos comunes y diferencias
      1.2    El medio rural

I.B.2 Problemática de las políticas educativas rurales en AL: trayectoria y reformas
      2.1   Una brevísima mirada a la historia
      2.2   Marco jurídico: las leyes de educación
      2.3   Los compromisos internacionales y las reformas de los 90
      2.4   ¿Cuánta reforma llegó a las zonas rurales? Programas y proyectos




EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                            2
I.B.3 Tendencias de las políticas educativas: impacto y situación de la escuela rural en
      AL
      3.1   Acceso
      3.2   Trayectoria escolar: el conflicto de los tiempos
      3.3   Permanencia
      3.4   Características de la escuela rural
      3.5   Logros de aprendizaje

Conclusiones: Unión Europea y América Latina


                          II PARTE - IDENTIFICACIÓN Y SELECCIÓN DE
                                EXPERIENCIAS SIGNIFICATIVAS
                         EN LA UNIÓN EUROPEA Y EN AMÉRICA LATINA

II.1 Justificación de la propuesta
     1.1. Criterios comunes
     1.2.Justificación: experiencias UE
     1.3.Justificación: experiencias AL

II.2 Identificación de experiencias
    2.1. Identificación de experiencias en la Unión Europea
           a) Modalidad de organización de las escuelas rurales
           b) Organización de aula y metodologías de trabajo
           c) Servicios educativos y escuela rural
           d) Organización de maestros rurales
           e) Formación inicial y permanente de los maestros rurales
           f) Escuela rural y comunidad local
    2.2. Identificación de experiencias en América Latina
           a) Modalidad de expansión de las escuelas rurales: escuela y comunidad local
           b) Modelo de gestión: organización en redes
           c) Recursos y servicios educativos para la escuela rural
           d) Organización del aula y metodologías de trabajo
           e) Formación inicial de maestros para la educación bilingüe intercultural
           f) Los mega-proyectos


  III PARTE – FICHAS DE EXPERIENCIAS SIGNIFICATIVAS SELECCIONADAS

III.A EXPERIENCIAS EN LA UNIÓN EUROPEA

A/001 UE: Zonas Escolares Rurales en Cataluña (ZER) / España
A/002 UE: Proyecto Zeus (Satellite Network of Rural Schools) / Grecia
A/003 UE: Centros Rural de Innovación Educativa de Teruel / España
A/004 UE: Interuniversitario de Escuela Rural / España
A/005 UE: Solidaridad docente en Ubaye / Francia, frontera con Italia
A/006 UE: Centro Escolar Rural de la Vallée (Bassin Intercommunale d’Écoles) / Francia
A/007 UE: Metodología activa en una Escuela rural cíclica / Bélgica
A/008 UE: FNER (Féderation Nationale pour l’École Rurale) / Francia


EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                            3
A/009 UE: Un proyecto de educación rural para el desarrollo sostenible / Irlanda
A/010 UE: La escuela rural finlandesa no graduada / Finlandia


III.B EXPERIENCIAS EN AMÉRICA LATINA

A/001 AL: Programa Educación con Participación de la Comunidad – EDUCO / El Salvador
A/002 AL: Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo – PRONADE /
Guatemala
A/003 AL: Redes Escolares Efectivas - REDES ó REE / El Salvador
A/004 AL: Escuela Nueva / Colombia
A/005 AL: Fe y Alegría 44 – Proyecto de Educación Rural (PERFAL) / Perú
A/006 AL: Programa de Formación de Maestros Bilingües de la Amazonía Peruana -
FORMABIAP / Perú
A/007 AL: Proyecto de Institutos Normales Superiores - Educación Intercultural Bilingüe
(P.INS – EIB) / Bolivia
A/008 AL: Escuelas rurales organizadas en Microcentros / Chile
A/009 AL: Programa para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica – PAREIB /
México
A/010 AL: Fundo de Fortalecimiento da Escola – FUNDESCOLA / Escola Ativa / Brasil


                               IV PARTE - CONSIDERACIONES FINALES.

IV.1 A MODO DE CONCLUSIÓN:                                PRINCIPALES   LINEAMIENTOS   PARA
MEJORAR LA ESCUELA RURAL


                                                  V PARTE – ANEXOS

V.1       Referencias bibliográficas
V.2       Normas y Leyes de referencia en América Latina
V.3       Redes




EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                           4
PREMISA

                                                       “Ese deseo de educación universal ... se
                                                       resume en tres cosas: en primer lugar lo que se
                                                       desea es formar para la plenitud humana; en
                                                       segundo, que todos los hombres sean educados
                                                       íntegramente y en tercer lugar para que todos
                                                       sean totalmente cultos” (Comenius).



El estudio de los problemas y tendencias en las políticas educativas en la UE y en AL en
relación con el Acceso y permanencia a la escuela-básica, primaria- en el entorno rural nos
permite mostrar, a grandes rasgos, la situación y características de los contextos rurales en
estas dos regiones del mundo, conocer la situación y características de su educación rural e
identificar los principales lineamientos de las políticas educativas rurales adoptadas por los
Estados en los países que integran cada región.

La presentación y análisis de ambos casos, la UE y AL, responden – en términos generales – a
una misma pauta. El primer punto, referente a la Situación económica y social de las regiones
tratadas, se inicia con el tratamiento de los rasgos comunes y las diferencias que existen al
interior de las regiones, seguida de la descripción de lo que es el entorno rural en el conjunto
de países que conforman cada una de las regiones.

En el apartado de Políticas educativas rurales: trayectorias y reformas se hace una brevísima
mirada a la historia de la escuela rural desde mediados del siglo XX hasta la actualidad; se
describe además la política de los gobiernos y los compromisos de los poderes públicos para
avanzar en la universalidad de la escolarización de la población infantil rural tanto en AL
como en la UE; se enfatiza de manera especial el efecto de los compromisos internacionales y
las reformas de los años 90 en AL, así como las reformas políticas de descentralización de la
educación desarrolladas en la UE.

Por último, en el punto de Impacto de las políticas en educación rural; situación educativa, la
primaria se muestra cual es la situación de la escuela rural en ambas regiones. Son materia de
de este acápite los temas de acceso, trayectoria escolar, permanencia, logros de aprendizaje
así como las condiciones materiales y pedagógicas en que operan las escuelas en una y otra
región.

La conclusión de esta primera parte pone de relieve las notables diferencias existentes entre la
UE y AL en términos de desarrollo, condiciones de vida, y cobertura, permanencia y calidad
de la escuela primaria rural. No obstante, ambas regiones comparten el deseo y la necesidad
de una educación de calidad; para ello, tanto en la UE como en AL se desarrollan valiosas
experiencias educativas que persiguen, justamente, ese mismo objetivo. A pesar de tener
puntos de partida distintos, compartir el conocimiento de tales experiencias puede resultar de
sumo interés para ambas realidades y convertirse en un elemento impulsor de cambios
educativos de significación.




EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                                      5
I PARTE
                      ANÁLISIS DE LAS TENDENCIAS




EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE             6
I.A       ANÁLISIS DE LAS TENDENCIAS EN LA UNIÓN EUROPEA

I.A.1 Contextualización: marco general de la situación económica y social en la Unión
      Europea

1.1. Rasgos comunes y diferencias

La Unión Europea es la organización internacional de ámbito europeo dedicada a incrementar
la integración económica y política entre sus Estados miembros y a reforzar la cooperación y
la cohesión social entre ellos, destinando recursos de los Estados más ricos a los más pobres
para contribuir a su desarrollo y tratar de reducir y/o compensar las desigualdades entre los
propios Estados miembros; su acción se basa en la solidaridad financiera que permite la
transferencia de más del 35% del presupuesto de la UE 1 hacia las regiones más
desfavorecidas; el apoyo de la UE a través de la política regional (mediante los fondos
estructurales 2) está en función del nivel de desarrollo de las regiones y, por supuesto, del tipo
de dificultades a las que se enfrentan.

La UE tiene su origen en el año 1957 cuando se firmaron los Tratados de Roma 3 entre seis
Estados Europeos 4; entonces pasó a conocerse como la Comunidad Económica Europea
(CEE); en 1993 se transformó en Comunidad Europea (CE) con el Tratado de la Unión
Europea; este Tratado otorga la ciudadanía europea a los ciudadanos de cada Estado; también,
con este Tratado, se intensificaron los acuerdos aduaneros y sobre inmigración, relajando los
controles fronterizos con el fin de permitir a los ciudadanos europeos una mayor libertad para
vivir, trabajar o estudiar en cualquiera de los Estados miembros.

En el año 1995 pasó a ser la Europa de los 15 5 y en la actualidad, a inicios del siglo XXI,
desde el 1 de mayo del 2004, forman parte de la familia continental 25 países: Alemania,
Austria, Bélgica, Chipre, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia,
Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos
(Holanda), Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa y Suecia. De manera que la UE
tiene fronteras con Noruega, Rusia, Bielorrusia, Ucrania, Rumania, Bulgaria6, Turquía,
Croacia, Albania, Serbia y Montenegro, Macedonia, Andorra, San Marino, Liechtenstein,
Mónaco, Ciudad de Vaticano y Marruecos. La UE es, en su conjunto, un espacio bastante
heterogéneo tanto desde el punto de vista artístico y cultural como económico, geográfico y
poblacional.

La población de la UE 7 es, aproximadamente, de 455 millones de habitantes; de los Estados
miembros destacan por su número de habitantes, Alemania (con 82,4 millones) que es el país

1
  Unos 213 millardos de euros para el periodo 2000-2006, más 21,74 millardos aprobados para los 10 nuevos Estados.
2
  Que tienen como objetivo reducir las diferencias de desarrollo y fomentar la cohesión económica y social dentro de la
Unión Europea (UE) y así mejorar la eficacia de las intervenciones estructurales comunitarias concentrando en mayor medida
las ayudas y simplificando su aplicación merced a la reducción del número de objetivos prioritarios de intervención.
3
  Los Tratados de Roma es el nombre dado a los Tratados de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad
Europea de la Energía Atómica (EURATOM) que se firmaron justamente en Roma.
4
  Tratado de Roma de 1957 (en vigor desde 1958). Los 6 países que conformaron la UE en sus inicios fueron: Francia, Italia,
Alemania, y los tres países del Benelux (Bélgica, Holanda y Luxemburgo)
5
  Desde 1957 hasta 1995 se incorporaron Dinamarca, Irlanda, Reino Unido, Grecia, España, Portugal, Austria, Finlandia y
Suecia.
6
  Tanto Rumania como Bulgaria se adherirán al a UE en el año 2007.
7
  En fecha de 1 de mayo del 2004.


EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                                                          7
de la Unión con más alto volumen poblacional, seguido de Reino Unido (60,2 millones),
Francia (59,6), Italia (57,3), España (44) y Polonia (38,2); estos países contrastan con países
como Malta y Luxemburgo (ambos con 0,4 millones), Chipre (0,7) o Estonia (1,4). La
mayoría de la población de los Estados vive en zonas urbanas (8% del territorio); las regiones
rurales representan un 92% del territorio de la UE.

La mayoría de los Estados de la UE 8 registran un crecimiento demográfico más o menos
intenso, especialmente los países más ricos 9, motivado por la entrada de inmigrantes que van
en busca de una vida mejor; así por ejemplo en Irlanda y los Países Bajos casi la mitad del
crecimiento demográfico se debe a la inmigración y en Luxemburgo este porcentaje llega casi
al 70%. Ello ha reducido la tasa de natalidad por debajo de la tasa de reemplazo; de todas
formas, todavía hay Estados como España en los que la tasa de natalidad sigue manteniéndose
por debajo de la tasa de reemplazo; esta situación puede tener consecuencias económicas y
sociales nefastas para estos Estados.

En cuanto al reparto de inmigrantes, España fue el año pasado el primer receptor de
inmigrantes de la UE, puesto que acogió al 23% de total, seguida de Italia (21%), Alemania
(16%) y el Reino Unido (10%), de forma que estos 4 países absorbieron el 70% del saldo
migratorio de los 15.

A pesar de que no podemos hablar de pobreza e indigencia en la UE en términos absolutos, si
es importante destacar que están apareciendo algunos signos de empobrecimiento en una parte
de la población trabajadora por la apertura liberal de la economía, las desregulaciones, las
diferencias de salarios y logros y por la desigualdad de rentas, agravado todo ello por la
última entrada de algunos países de la Europa del Este; en estos nuevos Estados miembros,
además, puede aumentar la pobreza como consecuencia del proceso de reestructuración que
acompaña al crecimiento económico nacional.

Esta situación se detecta también en los espacios rurales de la UE. En estos espacios la renta
per cápita (medida como PIB) equivale aproximadamente a dos terceras partes de la de las
zonas no rurales (aunque en algunos países, como Grecia, Letonia, Lituania, Polonia, o
España, existen numerosas zonas rurales con “pobreza relativa” con una renta muy por debajo
de la mitad de la media europea 10. A pesar de todo, en la UE no podemos asociar en absoluto,
pobreza con la población rural ni por supuesto con poblaciones de lenguas regionales y
minoritarias.

El Tratado de la Unión Europea dio también reconocimiento oficial a la diversidad en la
dimensión cultural (literatura, artes escénicas y visuales, artesanía, cine y radiodifusión) de la
integración europea; pero esta diversidad cultural se refleja de manera especial en las
diferentes lenguas de los Estados miembros; la UE reconoce actualmente 20 lenguas oficiales:
alemán, checo, danés, eslovaco, esloveno, español, estonio, finlandés, francés, griego,
húngaro, inglés, italiano, letón, lituano, maltés, neerlandés, polaco, portugués, y sueco. El 1 de
enero del 2007 el irlandés se convertirá en la vigésima primera lengua oficial. Y con la
adhesión de Bulgaria y Rumania, serán 23 las lenguas oficiales. En los diversos Estados
existen grupos de población autóctonos que hablan una lengua diferente a la mayoría de la
población de su Estado; se calcula que alrededor de 40 millones de ciudadanos de la Unión

8
  En el año 2004 la población disminuyó en Lituania, Letonia (-5,5 por mil), Estonia (-3,0 por mil), Hungría (-1,9), Alemania
y Polonia (-0,4 por mil respectivamente).
9
  Como Reino Unido, Países Bajos, Suecia.
10
   Que fue del 3,8 % en el año 2004.


EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                                                            8
utilizan regularmente (por lo general, además de la lengua oficial o de las lenguas del Estado
en cuestión) una lengua regional o minoritaria11. Toda esta diversidad cultural, forma parte, al
mismo tiempo, del patrimonio cultural europeo.


1.2. El medio rural

En el Documento de trabajo de la Comisión Europea Evolutions du monde rural 12 se
reconoce que no existe una definición común sobre qué es una zona rural en la UE y se remite
a la definición dada por la OCDE en la que “una zona rural es aquella que tiene una densidad
de población inferior a 150 habitantes por kilómetro cuadrado” y en la que se distinguen tres
tipos de regiones:

          -     Predominantemente rurales, en las que más del 50% de la población vive en
                territorios rurales.
          -     Relativamente rurales, en las que entre el 15% y el 50% de la población vive en
                territorios rurales.
          -     Esencialmente urbanas, en las que menos del 15% de la población vive en
                territorios rurales.

Siguiendo la descripción de la OCDE estos territorios rurales generan el 45% de valor
añadido bruto y el 53% de los puestos de trabajo de la UE.

El medio rural de la UE sigue siendo agrario, con actividad agrícola y explotación forestal y
ganadera a pesar de las manifiestas disparidades y evidentes analogías en sus estructuras
agrarias. Entre las primeras, las derivadas de las propias condiciones naturales, permiten
diferenciar tres tipos de paisajes agrícolas:

          -     tipo nórdico, de carácter seminómada y ganadero;
          -     tipo centroeuropeo, con predominio de regadíos y policultivo (remolacha, trigo,
                avena, vides, etc.);
          -     tipo mediterráneo, que se caracteriza por la trilogía productiva (trigo, vid y olivo),
                poli cultivo hortícola de gran variedad en la que predominan los cítricos.

Y entre las evidentes analogías, las que surgen de la prolongada historia y cultura comunes,
que hacen del territorio rural de la UE el ámbito de predominio de la explotación familiar
agraria con explotaciones de tamaño medio y altamente capitalizadas. Las herencias del
pasado, en lo referente a la estructura de la propiedad y las explotaciones, pesan enormemente
todavía en la actualidad, a pesar de las innovaciones introducidas en estas explotaciones, tanto
en lo que se refiere a los cambios de cultivo como a una mayor especialización o tecnificación
de las labores; ello ha permitido un aumento de la productividad necesaria para una actividad
(la agraria) orientada plenamente al mercado, e incluso ha provocado una elevación de la
producción, obtenida en cifras absolutas, con aparición de excedentes. Es significativo por
ejemplo que en el Reino Unido con una población campesina que sólo representa el 1,78% de
sus activos, produzca más del 60% de los alimentos consumidos en el país.


11
   La definición de lengua regional o minoritaria, utilizada en la Carta Europea de las lenguas Regionales o Minoritarias, hace
referencia a los idiomas usados, tradicionalmente dentro de un territorio, en un Estado, por un grupo numéricamente más
pequeño que el resto de la población del Estado.
12
   Documento elaborado en 1998 y ratificado en el año 2005.


EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                                                              9
La agricultura a tiempo parcial, es decir, pequeñas explotaciones altamente productivas que
generan rentas complementarias a personas que tienen su principal actividad en otro sector, ha
colaborado en el aumento del nivel de vida en las zonas rurales de Estados como Francia,
Italia, España, Alemania. Este tipo de explotaciones consiguen pocos productos pero de alto
valor añadido, que se mantienen, también para el consumo familiar. Esto no ha ocurrido así en
Estados como Hungría, Polonia, Chipre, o República Checa, en donde una pequeña
explotación agrícola sólo produce para alimentar a la familia que trabaja en ella (agricultura
de subsistencia).

En la UE de los 15 las cuantiosas inversiones, públicas y privadas, en infraestructuras y
servicios durante varias décadas, han provocado que la mayoría de sus poblaciones rurales
cuenten con facilidades y servicios de calidad (transportes y comunicaciones eficaces,
distribución comercial, educación, salud, recreación) y con oportunidades de empleo
semejantes a las de los grandes centros urbanos, habiéndose constituido vastos sistemas de
“conurbación rural”. En estos Estados de la UE la población rural en edad escolar tiene fácil
acceso a la escuela y el aprovechamiento de la educación es el mismo que en las zonas
urbanas. En el Estudio Pisa-2003 13 no se observan diferencias significativas entre los
rendimientos del alumnado de las zonas rurales y de las urbanas dentro de un mismo Estado
de la UE.

En los Estados de la última ampliación, de menor desarrollo en todos los aspectos 14, las
inversiones de la UE van destinadas justamente a la creación de redes de comunicación y de
suministro de agua y alcantarillado, construcción de carreteras locales, centros de salud y
atención a las personas mayores, e incluso la creación de empleo. El acceso de la población
rural en edad escolar a la escuela es más precario e incluso en algunos países dificultoso,
como la República Checa, Polonia o Hungría.


I.A.2 Problemática de las políticas educativas rurales en la UE: trayectoria y reformas

2.1. Una brevísima mirada a la historia

Entre los siglos XIX y XX muchas ciudades europeas con un fuerte tejido industrial
necesitaron más mano de obra de la existente en ese momento; ello provocó que la burguesía
se manifestara a favor de extender el servicio escolar a otros espacios y colectivos sociales
que habían estado marginados hasta el momento; así llega la escuela a los territorios rurales,
por necesidad de la industria urbana y porque en determinados momentos de la historia de
Europa, especialmente, cuando ésta ha estado gobernada por gobiernos “progresistas” ha
habido una preocupación por acercar los servicios educativos más básicos a toda la población
y de manera especial a la población rural.

La escuela rural, considerada de inferior categoría por las ciudades, tenía los mismos
objetivos que la escuela de ciudad; en realidad se ocupaba de socializar a las jóvenes
generaciones para el trabajo asalariado, educándolos en la puntualidad, y regularidad, en la

13
   El Proyecto PISA es una evaluación estandarizada que se lleva a cabo internacionalmente y de forma conjunta por los
países participantes y es aplicada a los alumnos de 15 años escolarizados en los centros educativos de cada país. En el año
2003 el Estudio Pisa se aplicó a 41 países; este proyecto engloba las áreas de comprensión lectora, matemáticas, y ciencias
tanto en lo que respecta al dominio del currículo escolar como a las destrezas y conocimientos necesarios para la vida adulta.
14
   Su PIB per cápita en euros, es el siguiente: República Checa 12.800; Chipre (de hecho, sólo la parte greco-chipriota)
12.500; Eslovaquia 10.300; Eslovenia, 16.000; Estonia, 9.200; Hungría 11.100; Letonia, 7.400; Lituania, 7000; Malta
14.300; y Polonia 8.100.


EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                                                            10
obediencia y en la rutina para la producción mecánica; en definitiva, se les preparaba para la
aceptación de un sentido del tiempo industrial y capitalista, y para la aceptación de nuevos
hábitos de producción y consumo, entre otros.

Los avances de las tecnologías industriales, el crecimiento de las administraciones públicas y
el desarrollo de los empleos comerciales hicieron aumentar la demanda de mano de obra
cualificada. La enseñanza tomaba una función económica puesto que los Sistemas Educativos
de los países europeos, especialmente los capitalistas, ofrecieron formaciones técnicas y
profesionales. El surgimiento del Estado de Bienestar exigía una mano de obra asalariada y
altos niveles de instrucción generalizados, tanto de los trabajadores como de los
consumidores; era necesario acercar también a la población rural en edad escolar a las
escuelas urbanas (las graduadas) puesto que eran las únicas válidas para que pudieran recibir
niveles de instrucción adecuados para la productividad y el consumo; la escuela graduada era
la escuela del progreso, la escuela de los países industrializados.

Así que a mediados del siglo XX las políticas educativas consideraron que la escuela rural
debía cerrarse y se potenciaron las concentraciones escolares; las concentraciones escolares
eran escuelas graduadas, situadas en poblaciones grandes, que acogían a niños y niñas en edad
escolar, de los territorios rurales cercanos a estas poblaciones; algunos estudios estadísticos
estatales mostraron que era más rentable desde un punto de vista económico, transportar
gratuitamente a la población rural en edad escolar a las escuelas de concentración más
cercanas a su residencia habitual que mantener abiertas las escuelas de pueblo; y posiblemente
sean ciertas estas conclusiones, en términos puramente financieros, pero en ningún momento
se contemplaron los aspectos de desarraigo social y cultural que suponía desplazar a los niños
y niñas rurales a estas escuelas de concentración escolar.

Con las concentraciones escolares, el Estado seguía garantizando un puesto escolar gratuito
para cada niño a lo largo de su escolarización (el acceso a la obligatoriedad de la enseñanza
era diferente según los Estados), bajo el derecho social básico de recibir una educación y de
calidad (posteriormente y de forma progresiva se convirtió en constitucional en los Estados de
la UE). La educación para la población rural era pública, obligatoria y gratuita,
independientemente de si se llevaba a cabo en escuelas de pueblo que en escuelas urbanas,
pero sufría un lamentable retraso social y cultural comparado con la escuela situada en las
ciudades; por lo general, las leyes de instrucción pública (de Portugal, Grecia, o España, por
ejemplo) no contemplaban las escuela rurales y éstas eran ignoradas por los propios
legisladores.

Con el inicio de las reformas educativas (algunos países de la UE empezaron a finales de los
años 60 principios de los 70), resultado del vasto y extenso movimiento social y económico
en Europa, se alarga el periodo escolar; el hecho de que los niños no necesiten trabajar para
contribuir a la economía familiar, la necesidad de mano de obra más cualificada y el aumento
del desempleo de los jóvenes incita a las políticas educativas a la prolongación de la
escolaridad (hasta los 14 años a finales de los 60/70 y hasta los 16 en la actualidad). Los
principales adelantos en este sentido, se registraron en los que hubieran sido excluidos del
sistema escolar, es decir, en las categorías más populares y menos favorecidas.




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2.2. Democratización y descentralización de las políticas educativas europeas. La política
     educativa se acerca a la escuela rural.

Los principios básicos de las políticas educativas europeas de la mayoría de los Estados de la
UE se basan en la democratización y descentralización de la enseñanza.

La democratización de la enseñanza supone abrir las instituciones educativas a todos los
miembros de la sociedad a fin de que no haya diferencias entre los ciudadanos que pueden
acceder a la educación y aquellos que no tiene medios para hacerlo; esta universalización de
la enseñanza (representada por los principios de igualdad, obligatoriedad, y gratuidad) tiene,
en las políticas educativas europeas, un carácter público; el acceso a la escuela y el nivel
educativo está estrechamente correlacionado con el nivel de riqueza del Estado además de con
la democratización de la enseñanza.

La escuela pública, y dentro de ella la escuela rural puesto que en todos los países de la UE
tiene carácter público, es la escuela gratuita, financiada por el Estado, no discriminatoria,
gestionada por la comunidad educativa (familias, alumnos, maestros, administración local),
abierta a la comunidad local y a su entorno, y orientada a conseguir el desarrollo integral y
armónico de la personalidad de los escolares:

          •     gratuidad de la educación obligatoria; en todos los Estados miembros la educación
                rural es gratuita pero existen diferencias en cuanto a la gratuidad de los servicios
                educativos complementarios; por ejemplo, en Finlandia la gratuidad es absoluta e
                incluye no sólo los salarios de los maestros sino también todo tipo de material
                escolar (desde los libros hasta los lápices de colores); todos los estudiantes
                finlandeses tienen derecho a una comida caliente que garantice su correcta
                alimentación y si un alumno vive a más de 5 kilómetros del centro, éste garantiza
                su transporte; mientras que en España, los padres deben subvencionar o pagar en
                su totalidad (depende de la Comunidad Autónoma) el comedor y el transporte
                escolar; no hay una gratuidad absoluta de los servicios complementarios; en otros
                países de la UE como Suecia, Dinamarca, Reino Unido, Luxemburgo, Francia o
                Grecia los libros de textos son gratuitos para las familias;

          •     financiada por el Estado; la educación en los países de la UE no es sinónimo de
                imposición y control; los Poderes Públicos, a través de las partidas presupuestarias
                correspondientes a educación, dotan a los centros escolares de recursos materiales,
                funcionales y humanos para que cumplan con las finalidades educativas marcadas
                en sus correspondientes políticas, respetando, si es el caso, la descentralización de
                la enseñanza (en los distintos niveles, como veremos más adelante) y poniendo en
                manos de la Comunidad Educativa la gestión de las escuelas; justamente, la
                escuela gestionada por la comunidad educativa (compuesta básicamente por
                familias, maestros, autoridades municipales/comunales, alumnos y/o ex alumnos)
                significa afirmar el carácter democrático de la misma;

          •     no discriminatoria; por razones de nacimiento, residencia, raza, sexo (la escuela
                pública de la UE es mixta y con políticas claramente favorecedoras de la
                coeducación), religión, opinión, origen familiar y social;

          •     gestionada por la comunidad educativa; la participación de la Comunidad
                Educativa en la escuela pública es un derecho; la cultura de la participación en las


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escuelas públicas de la UE implica una forma común de percibir, entender y vivir
                los asuntos educativos, un método de trabajo que diariamente, a partir de
                postulados plurales, permite a la Comunidad Educativa, la gestión colectiva de los
                centros escolares. El papel de los padres y madres (o en su caso de Asociaciones
                de Padres y Madres) es de corresponsabilidad en la educación de sus hijos junto
                con los maestros y el resto de los miembros de la Comunidad Educativa. Todos los
                Estados de la UE tienen su propia confederación de padres y madres de alumnos e
                incluso existe la Confederación Europea de Padres de la Escuela Pública (CEPEP);

          •     abierta a la comunidad local y a su entorno; las políticas educativas de la UE
                abogan por la proximidad del centro escolar público al hogar familiar de los
                escolares puesto que se considera que favorecen la integración al propio medio y
                evitan, en la medida de lo posible, el desarraigo social y cultural; la apertura de la
                escuela al entorno suele entenderse en una doble dimensión: que la escuela se
                proyecte sobre el entorno y abrir la escuela al entorno; los curricula escolares de la
                mayoría de los países de la UE son abiertos, flexibles y adaptables a las
                características, sociales, culturales, geográficas e históricas del entorno;

          •     orientada a conseguir el desarrollo integral y armónico de la personalidad de los
                escolares, en las áreas cognitiva, lingüística, socioemocional y psicomotora para
                una mejor calidad de vida tanto como persona como miembro de una colectividad.

La descentralización de la educación es el reconocimiento por parte del Estado de entidades
territoriales (regiones, autonomías, federaciones) dentro del mismo Estado, e incluso
comunidades territoriales como los municipios o comunas con competencias para desplegar
las normas estatales educativas, regular los aspectos no básicos del sistema educativo así
como desarrollar aquellas competencias ejecutivo-administrativas y financieras que les
permitan gestionar el sistema educativo en su propio territorio. Se trata de una transferencia
de autoridad decisoria, responsabilidad y tareas en el marco educativo desde los niveles
organizativos centrales (como los Ministerios de Educación) a niveles organizativos
intermedios (como los representantes educativos federales, autónomos, regionales) a niveles
inferiores (como los municipales y/o comunales e incluso ya, el centro escolar) o bien entre
estos niveles organizativos.

Dentro de la notable variabilidad en los diferentes Sistemas Educativos de la UE no pueden
considerarse modelos buenos, malos, mejores o peores en referencia tanto a la
descentralización como a la centralización del sistema educativo; en la UE como sistemas
educativos centralizados encontramos el francés; de regionalizados, Reino Unido; totalmente
descentralizados, Bélgica o con descentralización intermedia, España.

La descentralización ha ido acompañada de un aumento y desarrollo del grado de autonomía
de los centros escolares, más aún, precisando el carácter de relación entre uno y otro aspecto
“el aumento de la autonomía institucional es alcanzado mediante la descentralización”
(Levacic, 2002) de aquí que tanto la naturaleza de la autonomía con que cuenta un centro
escolar como el grado de autonomía de que dispone depende previsiblemente de la naturaleza
y el grado de descentralización.




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Los principales ámbitos de decisión de autonomía institucional de un centro escolar son:

                •    autonomía organizativa: entendida como la posibilidad de organización y
                     funcionamiento propio de un centro escolar; como por ejemplo la elaboración
                     de proyectos educativos que vinculen la escuela rural a su entorno; es el caso
                     de las escuelas rurales situadas en El Tirol (Austria).

                •    autonomía relacional: entendida como la posibilidad de crear niveles de
                     comunicación e información muy cercanos a la comunidad educativa; es el
                     caso de algunas escuelas rurales insulares griegas.

                •    autonomía curricular: entendida como la posibilidad de elaboración propia de
                     proyectos curriculares, la integración de las TIC en el curriculum local,
                     metodologías didácticas adecuadas a alumnos heterogéneos, etc.; como
                     ejemplo tenemos escuelas rurales situadas en algunas comunidades autónomas
                     españolas (Cataluña o Castilla la Mancha).

                •    autonomía administrativa y de gestión: entendida como la posibilidad de
                     elaboración y confección por ejemplo de calendarios, transportes, horarios,
                     comedores, etc. Es el caso de las escuelas rurales finlandesas, aunque no
                     dispongan en su totalidad de las competencias respecto a la confección de los
                     calendarios escolares.


I.A.3 Tendencias de las políticas en educación rural: impacto y situación educativa en
      la primaria en la UE

La educación primaria en los Estados de la UE es la que enseña las técnicas instrumentales
básicas como leer, escribir, cálculo básico y algunos de los conceptos culturales considerados
imprescindibles. En realidad pretende la alfabetización de los niños de edades comprendidas
entre los 6/7 y 12/17 años 15. Como hemos visto anteriormente, su finalidad es proporcionar a
todos los alumnos una formación común que permita su desarrollo integral y armónico. En la
mayoría de los Estados, la educación primaria, constituye un estadio obligatorio y se imparte
en escuelas o colegios.

Los puntos que se abordan en este apartado aparecen como resultado del impacto de las
políticas educativas de los Estados de la UE en la situación de la educación primaria rural en
cada uno de ellos.

Las leyes de educación, no contemplan la escuela rural, dentro de su articulado, como un
centro escolar con características curriculares y organizativas diferentes a los centros
escolares ordinarios; por lo general, esta tipología de escuelas es ignorada tanto en las propias

15
   En algunos Estados de la UE la escuela básica y la primaria son dos etapas educativas diferentes como es el caso de
Lituania donde la escuela primaria es de 4 años: de la 1ª a la 4 ª clase (de los 6-7 a los 10-11 años de edad) y la escuela básica
de 6 años: de la 5ª a la 10ª (de los 10-11 a los 16-17 años de edad);
En otros Estados de la UE, la escuela básica o primaria es la misma etapa educativa como en España, que empieza con la
incorporación de los niños y niñas a los seis años de edad y termina a los 12; también en Finlandia el itinerario de la
instrucción empieza con la escuela primaria, que los niños suelen comenzar el año en que cumplen siete años y dura nueve
años (finaliza cuando el adolescente ha aprobado el programa de estudios o cumple diecisiete años); en Francia la enseñanza
primaria abarca dos ciclos: la enseñanza pre-elemental (maternal) de los 2 a los 6 años y la enseñanza elemental, de los 6 a
los 11 años; o en Bélgica la enseñanza primaria abarca de los 6 a los 12 años.


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finalidades de las políticas educativas como en la legislación educativa y su despliegue
normativo; el impacto de esta “falta de política educativa concreta para los territorios rurales”
se recoge en su situación organizativa y curricular, los logros en los aprendizajes alcanzados
por los escolares rurales y en la formación de los maestros.


3.1. Marco jurídico: las leyes de educación

Si bien es cierto que las leyes no siempre dan cuenta de las políticas que realmente se aplican
en un país y en concreto de como se despliegan estas leyes para su posterior aplicación, sí nos
muestran un marco jurídico concreto resultado del momento social, cultural y político del
país, y especialmente de su grado de modernización. De la lectura y análisis de las leyes que
rigen los sistemas educativos en los Estados de la UE 16 damos cuenta que la referencia
explícita a la educación en las zonas rurales viene determinada en los apartados relacionados
con la accesibilidad geográfica de la educación; en países como Eslovaquia, República Checa,
Dinamarca, Austria, Lituania o Grecia se enfatiza la obligatoriedad de que los municipios
garanticen el acceso a la escuela en áreas rurales de montaña o de poca densidad de población
a través del trasporte escolar gratuito. Pero en ningún apartado se trata la escuela rural desde
un enfoque curricular o/y organizativo posiblemente porque se contempla como un modelo de
escuela incompleta que única y exclusivamente se diferencia de la escuela ordinaria desde el
punto de vista geográfico; la escuela urbana, la graduada, sigue siendo el mejor modelo
curricular y organizativo de escuela y la escuela rural debe basar sus decisiones y
responsabilidades bajo los parámetros pedagógicos de la escuela urbana.

En Francia a través de la Carte scolaire du premier degré public (2003) se expone la escuela
rural desde las características propias del medio rural francés y en el mismo documento las
condiciones de apertura y cierre de la escuela y/o de las clases, las agrupaciones de escuelas
de la comuna y los recursos educativos necesarios para su funcionamiento.

En España, la LOGSE (1990) hacía una breve referencia a la escuela rural entendiéndola
como la escuela incompleta; la Ley Orgánica de Educación del 2006 (LOE) tampoco hace una
referencia explícita a la escuela rural ni siquiera desde la consideración de una tipología
específica de centros educativos de infantil y primaria.

En general, en las Leyes de Educación de los Estados de la UE consultadas, no se llega a
grados de concreción pedagógicos y organizativos sobre la escuela rural como podrían ser las
modalidades de centros escolares para los contextos rurales, principios básicos de los grupos


16
    Se han consultado las siguientes leyes educativas, decretos y normas: Ley de Educación Española, 1990;Ley de Educación
Filandesa 645/1997;Finnish National Board of Education, 8/2004; Ley Educación Italiana, n. 820; Ley Educación
Portuguesa, 46/86; Ley Griega 2986/2002 “Organisation of Regional Services of Primary and Secondary Education,
assessment of teaching and staff, teachers in service training and other stipulations”; Official Journal 303 - 304, 3-3-2003 on
the modernization of the curricula and the introduction of the Interdisciplinary Unified Education Course Framework in
Compulsory Education. Grecia; Law Code and the Act No. 334/2002 of the Law Code was substituted with efficacy from
January 2004 by the new Act No. 596/2003 of the Law Code on state administration in education and school self-
government, by which the achieved changes in the public administration reform and their impact on organization and
management of the school system in Slovakia, are enforced; Ley de educación Lituana, 2003; The Education Act, 1998,
Irlanda; Ley de Educación Base, 1994 Luxemburgo; Ley de Educación Polonia, 1999 on the Implementation of the
Education System of the Education System Reform (with further amendments); Ministère de l’Éducation Nationales, de
l’enseignement supérieur et dela recherché Le réseau scolaire en milieu rural français, Rapport de l'Inspection générale de
l'Éducation nationale,1993 . Carte scolaire du premier degré public (extraits du circulaire n°2003-104 du 3-7-2003, MEN,
DESCO B6.




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heterogéneos, niveles de dirección escolar, formación inicial permanente destinada a esta
tipología de escuelas, entre otros. Se ignora, pues, esta tipología de centros escolares en las
normativas jurídicas legales aunque en la práctica se atienden las necesidades específicas de la
educación rural lo que permite garantizar la igualdad de oportunidades educativas para la
población escolar rural de la UE.


3.2. Situación de la escuela rural en la UE

Sin duda alguna, la situación de la escuela rural hoy en los Estados de la UE es fruto de las
diversas políticas educativas emprendidas pero también de las políticas de desarrollo en su
conjunto como infraestructuras, salud, empleo, entre otros.

Existen un conjunto de aspectos que permiten caracterizar la educación primaria rural en los
Estados de la UE. En lo relativo al acceso a la escuela, la tasa bruta de escolarización de la
población en edad escolar en los territorios rurales es prácticamente del 100% y las tasas netas
superan el 90%; como hemos visto, la democratización de la educación ha supuesto que todos
los escolares rurales estén matriculados en una escuela17. Así pues, el acceso a la escuela rural
está garantizado en la UE, como también lo está, por lo general, la permanencia a los centros
escolares rurales, durante la obligatoriedad de la educación básica-primaria. Según el IDE 18
(Índice de Desarrollo Educativo) de la UNESCO, que está compuesto, entre otros, por el
factor permanencia de los alumnos en los centros educativos, Noruega 19 es el país que lidera
el ranking, seguido por Dinamarca, Holanda, Finlandia, Grecia, Polonia, Estonia, Grecia,
Chipre, Irlanda, Italia, Estonia, Suecia, Reino Unido, Bélgica, España, Hungría, Austria,
Portugal, Eslovaquia y República Checa.

La mayoría de las escuelas rurales de la UE son multigrado (unitarias y cíclicas) y por lo
general, se encuentran aisladas; son centros escolares que no forman parte de una agrupación
escolar o de una zona educativa rural.

Una escuela rural unitaria es aquella que está formada por una sola aula, con un maestro-
tutor que imparte docencia a un grupo de alumnos heterogéneos, en cuanto a edades,
capacidades, intereses y necesidades; sobre el mismo maestro recaen, además, las tareas de
organización y gestión del centro escolar. Si comparten el aula niños y niñas de 2/3 años 20
aproximadamente hasta los 12/14 estamos hablando de una escuela unitaria completa; si por


17
   Sin embargo ello no nos impide hablar de trabajo infantil en los Estados de la UE (en grupos de edad de 10 a 14 años), a
pesar de la escasez de estadísticas fiables sobre la cantidad de niños y niñas que trabajan, podemos constatar que también
existe.17
En los Estados del Sur de la UE siempre ha habido una cantidad relativamente considerable de niños y niñas que en
determinadas épocas estacionales llevan a cabo algún trabajo en la agricultura, ganadería o explotación forestal; del mismo
modo que también hay niños y niñas que pueden estar desarrollando actividades en oficios dela calle, en pequeños talleres o
en el trabajo a domicilio. En los países de la UE central y oriental, y como consecuencia de las dificultades inherentes al
proceso de transición a la economía de mercado, también se ha producido un incremento notable del trabajo infantil. La
proporción de niños y niñas que trabajan es superior en los territorios rurales, donde hay un número considerable de ellos que
ejercen ocupaciones en la agricultura o en ramas afines.
18
    Según el informe 'Educación para todos', de 2004, elaborado por la UNESCO; este Informe está compuesto por factores
como el acceso a la educación primaria, el nivel de alfabetización de adultos, la integración de las mujeres a la enseñanza o la
permanencia de los alumnos en los centros educativos.
19
   Con un abandono de la escuela del 0,990%.
20
    Es necesario destacar que a pesar que en los Estados de la UE el acceso a la educación obligatoria es a los 4-5-6 años,
según el Estado, también es cierto que existe una educación “semiobligatoria” que corresponde a la etapa de educación
infantil 3 y 4 años. En algunos países de la UE los niños se incorporan al Sistema Educativo a los tres años, como es el caso
de España.


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el contrario, falta un nivel o curso dentro del aula, estamos hablando de una escuela unitaria
clástica.

Una escuela rural cíclica (pluriclase) es aquella que está formada por más de dos unidades
pero que no llega a ser completa en cuanto al número de alumnos por cursos o niveles; en esta
tipología de centros escolares las funciones de organización y gestión son colaborativas y
compartidas entre los maestros de la escuela.

Algunos Estados de la UE en los cuales las escuelas rurales son entendidas como centros
escolares individuales son:

     •    Grecia; las escuelas multigrados se encuentran básicamente situadas en las numerosas
          islas del Mar Egeo y en remotas áreas montañosas del continente. Las escuelas rurales
          son unitarias y cíclicas (hasta seis aulas) y pueden formar parte de Zonas Flexibles de
          Actividades Educativas 21, aunque no son zonas educativas destinadas exclusivamente
          a la población rural. A pesar de ser un país con un número muy elevado de escuelas
          rurales (el 40% de las escuelas primarias son multigrado) en el plan de estudios
          nacional griego no se contemplan las escuelas multigrado con lo cual siguen siendo
          ignoradas como una tipología especifica de centro escolar.

     •    Austria; las escuelas rurales son básicamente escuelas de alta montaña, unitarias y
          cíclicas, pero debido a las grandes distancias que los alumnos deben recorrer en
          determinados territorios del país, se han creado, en los últimos años, numerosos
          internados; la política educativa rural austriaca tiende a internar a los niños rurales si
          éstos deben desplazarse largas distancias para acceder diariamente a la educación.

     •    Finlandia; la gran mayoría de la población finlandesa en edad escolar es escolarizada
          en escuelas rurales 22; en Finlandia son consideradas escuelas multigrado aquellas que
          sólo tienen de dos a tres maestros.

La agrupación de escuelas rurales (unitarias y/o cíclicas) es una modalidad de organización
escolar extendida en algunos Estados de la UE; son varios los objetivos que persiguen estos
agrupamientos de centros escolares, y depende evidentemente de los Estados, pero por lo
general además de compartir la idea de que concentrar las escuelas pequeñas es más rentable
económicamente que cerrarlas, estos objetivos compartidos son:

     •    optimizar los recursos didácticos, funcionales y humanos de las escuelas rurales;
     •    evitar el aislamiento pedagógico de los maestros rurales (también de los situados en
          zonas montañosas);
     •    abrir horizontes educativos y culturales a los niños y niñas rurales;
     •    arraigar el niño al territorio y contribuir a la preservación de la escuela de pueblo, y en
          consecuencia a la mejora de la calidad de vida de estas poblaciones;
     •    facilitar la cohesión social y cultural de la población rural.

Algunos Estados en los que las escuelas rurales se encuentran agrupadas son:

21
  En donde, junto con otras escuelas, se desarrollan actividades curriculares conjuntas.
22
  Finlandia es uno de los países europeos más escasamente poblados, con solamente 15-17 habitantes por kilómetro
cuadrado y con un alto índice de ruralidad dispersa.


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•    Francia; en la enseñanza básica funcionan varios tipos de agrupaciones pedagógicas
          para mantener las escuelas de clase única implantadas en las zonas rurales:
          regroupement pédagogique eclaté (agrupaciones pedagógicas dispersas en las que los
          diferentes niveles de enseñanza se reparten entre las escuelas afectadas);
          regroupement pédagogique concentré (en estas concentraciones escolares todo el
          alumnado de varios municipios se concentra en la escuela de una “commune”);
          regroupement pédagogique mixte (los dos modelos anteriores pueden combinarse y
          constituir agrupamientos de alumnos semidispersos o semiconcentrados); bassin
          intercomunal d’écoles (las escuelas de una zona están dispersas, pero actúan como un
          grupo único).

     •    Italia; los territorios rurales con pequeñas escuelas aisladas; la escuela rural pluriclase
          forma parte de una organización administrativa y didáctica (grupo escolar) llamado
          círculo didáctico. Pero no todas las escuelas rurales tiene la misma consideración; hay
          algunas consideradas de por sí escuelas de difícil empeño, llamadas escuelas
          primarias de montaña, situadas en municipios clasificados como montañosos que no
          suelen formar parte de una organización y/o agrupación de escuelas. En caso de que la
          población rural residente sea muy reducida y los niños de edad escolar muy pocos
          menos de 5) éstos son transportados a una escuela situada en una localidad vecina o
          bien, se crea una sección separada (una extensión de la escuela rural de la población).

     •    España; como Estado de la UE organizado en Comunidades Autónomas, las
          modalidades de escuela rural varían según la Comunidad; desde la Ley de Ordenación
          General del Sistema Educativo de 1990 (LOGSE) la tendencia ha sido a las
          agrupaciones escolares rurales, que reciben nombres diferentes según el territorio
          (Centros Rurales Agrupados en Castilla-La Mancha, Castilla y León, Aragón,
          Asturias, Galicia y Madrid; Centros Educativos Rurales en la Comunidad Valenciana;
          Colectivos de Escuela Rurales en Canarias o Zonas Escolares Rurales en Cataluña);
          aunque existen diferencias significativas entre estas agrupaciones (pedagógicas,
          financieras y administrativas), el objetivo principal de todas ellas es mejorar la calidad
          de la educación en el territorio rural donde se encuentran inmersas a partir de la puesta
          en marcha de proyectos educativos comunes. A pesar que la tendencia es la hacia la
          agrupación de escuelas rurales también existe un gran número de ellas que se
          mantienen aisladas, en general por motivos geográficos o de difícil acceso.

     •    Portugal; se propone la agrupación de escuelas rurales de primer ciclo de enseñanza
          básica; las escuelas rurales aisladas pueden ser integradas en una única unidad
          administrativa y si bien es cierto que no existe una legislación muy definida al
          respecto, en cada consejo, a efectos de dirección y gestión en concreto, se incentiva el
          agrupamiento de escuelas de primer ciclo de enseñanza básica. Este agrupamiento
          implica la constitución final de una única escuela, pasando las escuelas agrupadas a
          designarse núcleos escolares; en la política educativa portuguesa uno de los terrenos
          en los que se encuentran dificultades es justamente en el de la escuela rural, en
          especial en las unitarias; desde esta perspectiva se tiende a suprimir las escuelas
          pequeñas aisladas y con matrícula igual o inferior a 10 alumnos; además, se fomenta el
          transporte escolar para facilitar el acceso de estos alumnos a escuelas situadas en
          núcleos escolares; por esta opción y como también ha ocurrido en otros estados, la
          desertización escolar puede también ser el preludio de la despoblación de las zonas
          rurales.



EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                                    18
3.3. Logros en los aprendizajes de la población escolar rural

En cuanto a los logros en los aprendizajes no existe una relación significativa directa entre los
resultados de aprendizaje y los niveles de ruralización en los que estudian los alumnos, tal y
como muestran los recientes resultados del Informe Pisa; según los datos recogidos en el
último Informe Pisa, en muy pocos países de la UE los estudiantes superan la media de la
OCDE y en muchos de ellos se mantienen por debajo de ella, indistintamente de si han
cursado sus estudios básicos en zonas urbanas que rurales; ello nos lleva a la conclusión que
el rendimiento global de los niños y niñas no es inferior en los sectores educativos rurales en
relación con los urbanos. La tipología de centro, según su situación geográfica, no condiciona
necesariamente los logros escolares sino que posiblemente sean otros componentes de la
política educativa rural los que permiten mejoras en los logros en los aprendizajes de los
escolares.

Como en el caso de Finlandia que en los años 80 apenas si superaba ligeramente la media de
la OCDE en los tests internacionales de ciencias; este Estado de la UE es un buen ejemplo de
que posiblemente la clave del éxito en el desempeño de sus estudiantes parece estar en la
capacidad de todos los miembros de la Comunidad Educativa de asumir reformas en el ámbito
educativo. Un elemento básico de la reforma en este Estado fue pasar de un sistema basado en
la determinación exhaustiva de los contenidos educativos a otro centrado en la consecución de
objetivos (habilidades y conocimientos que los alumnos debían obtener); para ello se dotó de
más competencias a las instituciones educativas (como ya hemos visto anteriormente) y
favoreciendo la formación de un profesorado altamente selectivo y cualificado, la puesta en
marcha de metodologías didácticas activas e innovadoras, y una formación más
individualizada y enfocada a las características y necesidades propias de cada estudiante. Al
mismo tiempo Finlandia desarrolló una red de intercambio de conocimientos e innovación
entre las propias instituciones educativas. El resultado de todo ello nos muestra la posibilidad
existente de alcanzar un alto rendimiento escolar en todo el sistema educativo, con una
variación inferior al 5% de los rendimientos alcanzados por las escuelas.


3.4. Formación del maestro rural

Respecto a la formación inicial del docente rural, no se contempla en los planes de desarrollo
profesional destinados a los maestros, una formación específica para el trabajo en la pequeña
escuela; no obstante, algunos centros de educación superior de la UE contemplan en sus
planes de formación inicial algunas asignaturas optativas y de libre elección, pero por lo
general esta tipología de escuela es tratada, de forma transversal en las asignaturas
obligatorias; es importante destacar, de todas formas, que en Estados como Francia, España o
Finlandia se están llevando a cabo experiencias de docencia e investigación para que la
escuela rural sea estudiada en los Planes de Formación Inicial; e incluso se han creado
instituciones superiores de apoyo a la escuela rural, como el Observatorio de Escuela Rural de
Francia, el Instituto-Chydenius, Kokkola University Consortium, para la formación de los
maestros en escuelas multigrado en Finlandia o el Institute of Education, learning and
teaching in multigrade settings de Reino Unido para fomentar entre las instituciones
universitarias, responsables de formación inicial de maestros, la necesidad de contemplar la
escuela rural en sus planes de formación.




EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                                19
En conclusión, señalar que, comparado con los países de AL, los desafíos educativos
pendientes en la UE parecen menos acuciantes pero ello no significa que la calidad y la
pertinencia de la educación rural no sean desafíos permanentes también en esta Región; es
necesario tanto en la UE como en AL contemplar, en sus políticas educativas, estos factores
para garantizar a la población rural no sólo una ciudadanía responsable y una convivencia
social tolerante sino también las mismas posibilidades de inserción profesional y social a las
que puede acceder la población urbana.




EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                             20
I.B       ANÁLISIS DE LAS TENDENCIAS EN AMÉRICA LATINA

I.B.1 Contextualización: marco general de la situación económica y social en América
      Latina

1.1. Rasgos comunes y diferencias

En los informes que sobre la situación social en el mundo elaboran regularmente los
organismos de las Naciones Unidas, la región latinoamericana suele ubicarse en un nivel
intermedio, en la categoría de “países en desarrollo”, quedando – según sus indicadores
económicos y sociales – a un buen trecho de distancia por debajo de las naciones
industrializadas del llamado “primer mundo”, pero con niveles de vida superiores a los de
muchos países (“menos adelantados”) asiáticos y del continente africano.

A pesar de esta ubicación relativamente auspiciosa, los problemas de pobreza y desigualdad
son rasgos característicos de la región latinoamericana. En ella habitan 222 millones de
personas pobres (lo que representa 42.9% de la población total), de las cuales 96 millones son
indigentes (18.6%) 23; esto significa que poco menos de la mitad de la población de la región
carece de los recursos y condiciones que le permitan acceder al bienestar elemental. A lo
dicho se añade el problema de la desigualdad; a decir de la CEPAL “con respecto a la
distribución del ingreso, América Latina sigue siendo la región del planeta con peores
indicadores, lo que se ha agravado porque en algunos países se observa incluso una
acentuación de la concentración del ingreso” (CEPAL, 2005:17).

Lejos de constituir una región económica, social y culturalmente uniforme, América Latina
es, internamente, un conjunto bastante heterogéneo: los países que conforman la región tienen
distintas dimensiones poblacionales, geografías diferenciadas y ofrecen a sus pobladores
condiciones de vida muy distintas en razón de su situación económica, su composición étnica,
sus niveles de modernización y desarrollo.

Destacan, en razón de su alto volumen poblacional, Brasil (con 187 millones de habitantes) y
México (con 106 millones) 24; estos países contrastan con Panamá (3.2 millones) y las
naciones centroamericanas que tienen poblaciones muy pequeñas como Costa Rica (4.3
millones), Nicaragua (5.4 millones), El Salvador (6.9) y Honduras (7.3) pero también con
Uruguay y Paraguay que tienen 3.4 y 6.2 millones de habitantes respectivamente. En segundo
lugar, muestran altos niveles de urbanización – con más del 80% de su población viviendo en
áreas urbanas - el bloque de países del cono sur (Uruguay, Argentina y Chile), así como Brasil
y Venezuela. En contraste con estos casos, en Panamá y en cinco naciones de América
Central la población rural representa todavía por encima del 40% de su población total; el
caso más destacado es Guatemala, país que según las estimaciones poblacionales al 2005
tendría un 60% de su población en zonas rurales.

La diversidad racial y étnica de la población latinoamericana es otro rasgo a destacar. Se
estima que hay entre 30 y 40 millones de indígenas, divididos en unos 400 grupos étnicos 25

23
   CEPAL. Panorama Social de América Latina 2004. p.18.
24
   Estos dos países muestran también las economías más importantes de la región en términos de su Producto Interno Bruto:
México (US$ 626.1 miles de millones) y Brasil (US$ 492.3 miles de millones).
25
   Ver: Hopenhaym, Martín y Álvaro Bello. Discriminación étnico-racial y xenofobia en América Latina y el Caribe.
Santiago de Chile, CEPAL, 2001. Banco Mundial. Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo humano en América Latina: 1994
– 2004, Washington, 2005.


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siendo Bolivia, Ecuador, Guatemala, México y Perú los que albergan al 90% de la población
indígena latinoamericana. Si bien el peso promedio de la población indígena en América
Latina es solo de 10%, esto alcanza porcentajes bastante más elevados en algunos de los
países mencionados: un 62% de la población boliviana es indígena, un 39% de la población
guatemalteca se identifica como indígena y, en el caso peruano, un 25% de los hogares tienen
un jefe y/o su pareja que utiliza una lengua indígena y 48% de los hogares tienen un jefe de
hogar y/o su esposa cuyos padres o abuelos tenían como lengua materna una lengua indígena.
La mayor incidencia de la pobreza y de la indigencia se encuentra en todos los casos
estrechamente asociada a la condición de indígena, siendo este el grupo más desfavorecido en
materia de ingreso, empleo, educación, salud, trabajo infantil y acceso a servicios básicos. 26
La diversidad regional se muestra además en la existencia de amplios segmentos
poblacionales de raza negra y mestiza, identificados como grupos afro latinos y afro caribeños
los que suman alrededor del 30% de la población total (150 millones de personas) y se
concentran en Brasil, Colombia y Venezuela. Lo dicho hace de la región latinoamericana un
continente de “todas las sangres” en el que las lenguas, culturas y colores de piel están a la
base de fuertes expresiones de discriminación. “Estas poblaciones presentan niveles de
acceso a la salud, la educación, el empleo, los ingresos, la justicia y la deliberación política
muy inferiores a los de los blancos.” (CEPAL, 2000)


1.2. El medio rural

En correspondencia con los rasgos descritos, el campo latinoamericano constituye un universo
heterogéneo: hay agricultura con tecnología de punta cuyos productos se cotizan en el
mercado internacional y economías familiares pobres que en parcelas de reducido tamaño
producen tubérculos y cereales para el autoconsumo. Los pastos de la pampa argentina, las
plantaciones de café colombiano, los minifundios de comunidades de altura en el área andina,
las modernas empresas de producción de frutas y viñedos en Chile, los cocales de Perú,
Colombia y Bolivia, los extensos bosques de la Amazonía son escenarios diversos que forman
parte de una misma realidad, el medio rural latinoamericano. Tanto las características
geográficas propias de cada país como el manejo de los recursos tierra y agua, el acceso al
crédito, a la asistencia técnica y – punto central – el acceso al mercado, configuran distintos
grados de modernización del trabajo agrícola, condiciones diferenciadas de competitividad
para sus productos y diversos niveles de bienestar para las poblaciones que en él habitan. 27

Las dificultades de acceso desde y hacia los asentamientos rurales constituyen todavía un
serio problema que incide no solo en la integración interna y externa de los países sino
también en la atención educativa; tanto la difícil geografía como la insuficiente y precaria red
de caminos configuran condiciones adversas para el tránsito fluido de productos y personas,
entre las que se cuentan la mano de obra y los comerciantes pero también los docentes, los
supervisores o agentes de educación y los alumnos. Un Informe reciente de FAO (2004) 28 da
cuenta de las carencias en materia de infraestructura vial: en Bolivia solo 4% de las carreteras
están pavimentadas, en Brasil y Paraguay 9%, en Colombia y Ecuador 12%, en Chile 14%, en
El Salvador 16%, en Uruguay 23% y en Argentina 27%. Destaca por sus mejores condiciones
el caso de Venezuela con un 32% de su red vial asfaltada y respecto al Perú se señala que “es
el país que presenta mayor cantidad de territorios desprovistos de vías de comunicación y la


26
   Ver: Banco Mundial. Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo humano en América Latina: 1994 – 2004. Washington, 2005.
27
   Ver: FAO. Country profiles 2004.
28
   Ver: León et al. Transporte rural de productos alimenticios en América Latina y el Caribe. Roma, FAO, 2004.


EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                                                      22
mayor cantidad de personas que viven aisladas de las ciudades, de los circuitos comerciales
dinámicos y de la economía monetaria”. (León, 2004).

A pesar de las particularidades que muestran las áreas rurales de los países latinoamericanos
es posible encontrar algunas similitudes sociales entre ellas: el medio rural alberga a las
poblaciones más pobres de cada país y, cuando es el caso, a los grupos indígenas y nativos.
Como señala un diagnóstico reciente del BID, “En el año 2002 el porcentaje de indigencia
era casi tres veces mayor en los hogares rurales en América Latina que en los urbanos
(37.9% de los hogares rurales frente a 13.5% en zonas urbanas), mientras que la incidencia
de la pobreza alcanzaba un 61.8% en el medio rural y un 38.4% en el urbano. Estos
porcentajes tan altos representan una magnitud de pobres rurales superior a los 77 millones
de personas (incluyendo más de 47 millones de indigentes) en 2002. En numerosos países de
la región, la pobreza es sinónima de ruralidad. Existen situaciones de pobreza rural masiva
(Haití, Nicaragua, Honduras, Bolivia, Perú), otras de pobreza rural localizada (México,
Brasil, Chile, Argentina) y otras en que la pobreza rural es difusa (Costa Rica)” (BID, 2005:
5-6).

La situación a grandes trazos descrita perfila para los países de la región la existencia de
sociedades escindidas, fragmentadas, partidas por grandes brechas que distancian a unos
pobladores de otros, que otorgan carta de ciudadanía plena solo a una porción de la población.
Son los pobladores rurales – de asentamientos dispersos, lejanos - quienes muestran las más
altas tasas de analfabetismo y mortalidad infantil, menor acceso a servicios públicos de agua,
electricidad y desagüe, gran distancia en las comunicaciones (carreteras, caminos, telefonía),
deficiente acceso a servicios de salud y las más altas tasas de desnutrición. Estas carencias
afectan sensiblemente las condiciones en que nacen y se desarrollan los niños, niñas y
adolescentes de los hogares campesinos, limitan sus posibilidades de acceso y asistencia
regular a la escuela, de permanencia en ella y de aprovechamiento de la educación,
reproduciendo en el largo plazo un círculo vicioso de discriminación y exclusión que atenta
contra todo deseable propósito de cohesión social.


I.B.2 Problemática de las políticas educativas rurales en AL: trayectoria y reformas

2.1. Una brevísima mirada a la historia

Durante un largo período de la historia, la política educativa dirigida a los pobladores rurales
en América Latina ha sido – de manera explícita o solapada - excluyente y discriminadora. Si
bien la alfabetización y castellanización pudieron formar parte del proyecto “civilizador” y
evangelizador de la corona española 29 y el derecho a la educación pudo ser formalmente
reconocido desde etapas tempranas por las repúblicas latinoamericanas que nacieron en la
primera mitad del siglo XIX, en la práctica las aulas escolares fueron por largo tiempo
espacios inexistentes o vedados para la mayoría de niños y niñas campesinos, para las
mujeres, para los indígenas y nativos.

En efecto, la trayectoria seguida por la mayoría de países latinoamericanos muestra una
expansión relativamente retardada de los servicios educativos para las poblaciones rurales, en
comparación con el incremento en el acceso que se registraba en las ciudades y centros
urbanos medianos o menores. La concentración de la población y el proceso de urbanización

29
  Ver: Gonzalbo Aizpuru, Pilar (coordinadora). Educación rural e indígena en Iberoamérica. México, El Colegio de México
– Madrid, Universidad Nacional de Educación a Distancia, 1996.


EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                                                      23
que se dieron en el transcurso del siglo XX, facilitaron sin duda el encuentro entre la oferta de
educación y la demanda social por la misma. Por el contrario, la dispersión poblacional y la
consiguiente distancia de familias y comunidades entre si y respecto al gobierno central,
características propias de los asentamientos rurales, afectaban las posibilidades de dotación de
docentes y de acceso (temprano, oportuno, sostenido) de niños y niñas a las escuelas. A ello
se sumaron ideas discriminatorias y restrictivas respecto al derecho a la educación, resistencia
y dificultad de las familias para prescindir del necesario apoyo de sus hijos e hijas en las
labores domésticas y productivas y falta de voluntad política para incluir efectivamente a
estos sectores sociales en los proyectos nacionales.

El momento específico en que cada nación abrió masivamente las puertas de las aulas
escolares a niños y niñas campesinos o indígenas, pudo variar en razón de procesos sociales,
económicos y políticos particulares. 30 Sin embargo, con mayor o menor celeridad, en el
transcurso del siglo pasado todos los países latinoamericanos registraron un notable
incremento de escuelas, docentes y alumnos en zonas rurales lo que se reflejó en el
mejoramiento de las tasas de escolaridad en el nivel de educación básica primaria y la
disminución del analfabetismo. En este proceso, la incorporación de las mujeres indígenas y
campesinas es todavía el hecho más reciente e insuficientemente consolidado, por lo que se
acumuló una inmensa deuda social cuyos efectos se muestran aun ahora en las altas tasas de
analfabetismo que registran sobre todo las mujeres rurales e indígenas en muchos países de la
región.

¿Hubo decisión política de los gobiernos y compromiso de los aparatos estatales para avanzar
hacia la universalización de la escolaridad de la población infantil rural?, ¿Garantizaba esta
ampliación de la cobertura educativa el acceso a los aprendizajes?. Parecería que buena parte
del crecimiento educativo rural registrado desde mediados del siglo pasado fue producto del
esfuerzo de los Estados: economías que pretendían crecer y modernizarse no serían viables
con la persistencia de altas tasas de analfabetismo entre la fuerza laboral del campo y de
inmensos segmentos poblacionales totalmente ajenos a los beneficios de la escolaridad. La
relativa expansión de las vías y medios de comunicación, el crecimiento de las ciudades con
grupos de migrantes procedentes de zonas rurales, el cambio en los estándares de salud,
salubridad y dinámica familiar, requerirían la ampliación de la participación de las
generaciones de recambio en la escuela: universalizar el conocimiento de la lectura, la
escritura, la lengua oficial y los rudimentos básicos de la aritmética debía ser la función básica
de una escuela primaria. Como veremos más adelante, esta sigue siendo una asignatura
pendiente en muchos países de la región. Las condiciones en que se dio la expansión
educativa a zonas rurales muestran en la actualidad sus efectos. Con recursos humanos y
financieros limitados, de espaldas a las realidades sociales y culturales en que se insertaba un
modelo de escuela pública diseñado para sectores medios urbanos, con falta de criterio y de
voluntad política para formular y aplicar una propuesta educativa integral, pertinente,
atractiva y de calidad, la formalidad de la escolaridad medida en años de educación no se ha
visto respaldada por los aprendizajes respectivos.

Por otra parte, a juzgar por lo reportado en el caso de sectores campesinos e indígenas en el
Perú, la demanda de las comunidades por tener escuela estuvo también en la base de la

30
  Hay algunas experiencias relativamente tempranas. Ejemplos de esto encontramos: en las políticas de castellanización en
escuelas especiales para indios, promovidas por la Secretaría Pública de Educación de México, en el contexto de la
revolución mexicana hacia 1920; en la Escuela Ayllu fundada en 1931 que fuera convertida en Escuela Normal de Warisata
en 1937 (Bolivia); en la Escuela Normal Rural No. I que fuera creada en 1938 en Santiago de Huata (Bolivia) y en los
Núcleos Escolares Campesinos de mediados de los años cuarenta en el Perú.


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expansión educativa. La historia de la educación peruana – y probablemente la de otros países
latinoamericanos - registra esfuerzos admirables de autoridades campesinas e indígenas por
conseguir del gobierno central la creación de una escuela en su comunidad. La alta
expectativa puesta en la educación de sus hijos guardaba relación directa con el afán de
acceder al saber escrito, herramienta privilegiada del poder de las burocracias locales y
centrales y canal de movilización social. Como dijo Constantino Condori Mamani (Comunero
de Mallma, Cusco, 1976) “no queremos que nuestros hijos sean analfabetos como nosotros,
ni que su ignorancia les cause los sufrimientos que nos ha causado la nuestra...” En nombre
de esta ilusión, miles de locales escolares fueron construidos con adobes, cañas y piedras por
esfuerzo comunal, tocando al Estado reconocer formalmente las escuelas y crear y sostener
las plazas de los docentes asignados a ellas.

2.2. Marco jurídico: las leyes de educación

Si bien las leyes no siempre dan cuenta de las políticas realmente aplicadas en un país, de
alguna manera expresan los marcos ideales propuestos por las autoridades de una nación en
un momento o período determinado. De la lectura y análisis de las leyes que rigen los
sistemas educativos en los países de la región 31 se desprende que, en la formulación de sus
principios, fines y objetivos las leyes suelen reconocer tanto el derecho universal e irrestricto
a la educación, a la igualdad de oportunidades y a la no discriminación como la
responsabilidad del Estado en la dotación del servicio educativo y la obligatoriedad y
gratuidad de la educación básica. No son igualmente evidentes los mecanismos a través de los
cuales el Estado y los sistemas educativos garantizarán la debida atención a los niños y niñas
de zonas rurales, a los de sectores pobres e indigentes, a los de comunidades indígenas y
grupos nativos.

La alusión explícita a la educación en zonas rurales es un asunto bastante ausente; en varios
de los casos revisados (i.e. Argentina, Ecuador, Guatemala, México) no hay referencia alguna
a la educación de ningún nivel en zonas rurales, a pesar de que en muchos de ellos la
educación primaria rural representa una porción significativa del alumnado. En otros países,
como Colombia y Paraguay, las leyes dedican un capítulo y varios artículos al tema de “la
educación campesina y rural” pero no para referirse a la educación básica infantil sino para
atender más bien la capacitación técnica del poblador rural a través de programas de carácter
agropecuario, agroindustrial, pesquero, forestal o ecológico que incidan favorablemente en el
desarrollo del medio.

En respuesta a los problemas de dispersión y distancia de los establecimientos educativos
rurales, en algunos países se plantean formas de gestión y organización conjunta como son
por ejemplo los Núcleos Escolares de Honduras, en los Núcleos Educativos de Bolivia 32 y en
las Redes Educativas del Perú a que hacen referencia sus respectivas leyes.



31
   Se ha consultado las siguientes normas: Ley Federal de Educación No.25.195 de Argentina (1999), Ley 1565 Reforma
Educativa de Bolivia (1994), Ley 9.394 de Brasil (1996), Ley 115 de Colombia (1994), Ley General de Educación de Costa
Rica (1957), Ley de Educación No.127 de Ecuador (data de 1983 y es reconocida como Ley Orgánica en 2001), Ley General
de Educación de El Salvador (1996), Ley de Educación Nacional – Decreto Legislativo No.12-91 de Guatemala (1991), Ley
Orgánica de Educación – Decreto No.79 del Congreso Nacional de Honduras (1966), Ley General de Educación de México
(data de 1993 y la última reforma de 2003), Ley No. 1.264 General de Educación de Paraguay (1998), Ley General de
Educación – Ley No.28044 del Perú (2003), Ley 6697 de República Dominicana (1985), Ley de Educación No.15739 de
Uruguay (1985) y Ley Orgánica de Educación de Venezuela (1980).
32
   “En el medio rural, los núcleos educativos serán reorganizados teniendo en cuenta criterios de comunidad de intereses,
cultura, lengua y de accesibilidad”. (Ley 1565, Art.31)


EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                                                       25
Respecto al magisterio, la ley boliviana reconoce “un salario diferenciado para el personal
que presta servicios en lugares de difícil acceso y carentes o deficientes de infraestructura
básica...” (Ley 1565, Art.32) y en el caso de Colombia se establece como estímulo para los
docentes, “con el fin de facilitar el arraigo de los docentes en las zonas rurales en donde
laboran”, la organización de un programa especial para financiarles la adquisición de predios
rurales a través del Instituto Colombiano de Reforma Agraria – INCORA.

En atención a la diversidad geográfica y socioeconómica, algunos instrumentos jurídicos
incorporan explícitamente referencias sobre la diversificación o adecuación del currículo y el
calendario escolar. En el caso de Colombia, se establece que las instituciones gozan de
autonomía para organizar las áreas fundamentales de conocimiento, introducir asignaturas
optativas y “adaptar algunas áreas a las necesidades regionales” (Ley 115, Art.77).
Similares disposiciones se adoptan en el Perú estableciendo la existencia de currículos básicos
comunes a todo el país “[...] que deben ser diversificados en las instancias regionales y
locales y en los centros educativos, para atender las particularidades de cada ámbito” (Ley
28044, Art. 13). Respecto a la flexibilidad del calendario académico la norma de Colombia así
lo establece (Ley 115, Art.86); la ley guatemalteca estipula también la posibilidad de que las
Direcciones Regionales de Educación propongan el calendario y horario de labores “tomando
como base las condiciones geográficas y económicas-sociales de la región, a fin de que éstos
respondan a las necesidades poblacionales” (DL 12-91, Art.97) y en el caso de Venezuela se
señala que el calendario de las actividades educativas “serán objeto de reglamentación y para
tal fin se considerarán las particularidades de vida y las condiciones de trabajo de las
distintas regiones geográficas del país” (Ley Orgánica de Educación, Art. 47).

Finalmente, aun cuando no necesariamente exista plena coincidencia entre la condición de
poblador rural y la condición de indígena, suele asumirse cierta correspondencia al momento
de diseñar los programas de educación bilingüe intercultural y dirigirlos casi exclusivamente
hacia poblaciones de zonas rurales. En relación con el tratamiento de los grupos indígenas y
nativos las leyes de la región parecen haberles prestado especial atención. Con distintas
modalidades de tratamiento y de institucionalización, las normas de Argentina, Bolivia,
Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras 33, México, Paraguay, Perú y Venezuela tienen un
articulado específico respecto al derecho de las comunidades originarias a preservar su lengua
y pautas culturales (Argentina, Art. 19; México, Art. 7), al reconocimiento de la
heterogeneidad y riqueza socio cultural de la nación (Bolivia, Art. 1 y 2; Guatemala, Art.1), al
respeto a la identidad de los grupos étnicos (Colombia, Art. 5 y 13), al desarrollo de una
educación intercultural (Perú, Art.8), entre otros puntos.



2.3. Los compromisos internacionales y las reformas de los 90

En el contexto de la globalización y en el marco de las conferencias mundiales sobre
educación se hicieron cada vez más evidentes las brechas educativas que afectaban a muchos
países latinoamericanos y las carencias a remediar de manera urgente en la educación básica
rural. En efecto, los avances en materia de expansión educativa y la inclusión de la infancia
rural se han visto favorecidos en la última década por los compromisos asumidos por nuestros

33
   En el caso de Honduras, el Reglamento de Educación Primaria (1967) fija una pauta de tratamiento a las escuelas de
comunidades indígenas dirigida a “incorporar a sus habitantes a la cultura nacional” a través del aprendizaje correcto del
idioma nacional, “la comprensión de nuestras costumbres, formas de vida social”, “la enseñanza de hábitos de higiene y
alimentación adecuadas”.


EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                                                         26
países en el marco de la comunidad internacional. Destacan entre estos, acuerdos mundiales
como la Declaración Mundial sobre Educación para Todos (Jomtien – Tailandia, 1990) 34, el
Marco de Acción de Dakar 35 (Senegal), acordado en el Foro Mundial sobre la Educación en
el año 2000 y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ONU, 2000) 36. Tales compromisos
tienen una doble virtud; por un lado, hacen visible a los ojos de los gobiernos y de los
tomadores de decisiones la situación desventajosa en que se encuentran ciertos grupos
poblacionales (entre los que se cuentan los niños de zonas rurales, los indígenas, las niñas
campesinas) y, por otro lado, ponen en la mira de “otros” – la comunidad internacional
incluida - las acciones y decisiones que se adopten para cumplir con los compromisos
asumidos. En otro orden de cosas, la creciente presencia de organismos internacionales como
el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, como instituciones “altamente
calificadas” para contribuir a modernizar y hacer más eficientes nuestros aparatos y servicios
públicos, ha jugado un papel central en el impulso de medidas de reforma educativa y en el
financiamiento de las mismas a través de cuantiosos préstamos.

Así, es sobre todo desde la década del noventa que los gobiernos de la región adoptan
medidas novedosas dirigidas a producir cambios en diferentes aspectos fundamentales de la
actividad educativa. Las reformas institucionales y de gestión en el sector educación buscaron
promover – en el marco de reformas y de modernización del Estado en su conjunto – la
descentralización educativa y la mayor autonomía de las escuelas; en este campo se dieron
también medidas dirigidas a la búsqueda de consensos y compromisos crecientes de la
sociedad con respecto a la educación (i.e. consejos participativos, consejos nacionales de
educación, acuerdos de acción conjunta). Otras iniciativas se orientaron al mejoramiento de
los servicios educativos en el nivel de la educación básica a través de la formación de
docentes en servicio, la promoción y puesta en práctica de una nueva propuesta pedagógica
constructivista, la dotación de textos escolares y materiales educativos, el mejoramiento de la
infraestructura escolar, la renovación de las propuestas curriculares y los lineamientos para su
diversificación. Un tercer rubro de acciones se encuentra finalmente en la introducción de
sistemas estandarizados de evaluación del rendimiento estudiantil.


2.4. ¿Cuánta reforma llegó a las zonas rurales?: programas y proyectos

En opinión de Corvalán (2004), quien analiza los resultados de los estudios sobre educación
rural realizados en siete países latinoamericanos 37 , a pesar de los esfuerzos hechos, subsiste
“un núcleo duro de rezago educativo en el sector rural” .

                “...los principales problemas señalados como línea de base para proponer las
                reformas educativas de la década de los 90 – baja cobertura en educación
                primaria y secundaria, aprendizajes insuficientes y de mala calidad, poca

34
   En la Declaración Mundial sobre Educación para Todos (Jomtien – Tailandia) reciben un tratamiento especial – como
sectores respecto a los cuales es necesario modificar las desigualdades - los grupos desasistidos, que comprenderían a “los
pobres, los niños de la calle y los niños que trabajan en zonas remotas y rurales, los nómadas y los trabajadores migrantes, los
pueblos indígenas, las minorías étnicas, raciales y lingüísticas, los refugiados, los desplazados por la guerra y los pueblos
sometidos a un régimen de ocupación” (Art. 3º, inciso 4).
35
   El Marco de Acción de Dakar ratifica la idea de que “la educación es un derecho fundamental” y lo levanta como elemento
clave para el desarrollo sostenible, la paz y la estabilidad en cada país y entre las naciones. Categóricamente establece la
necesidad de que los sistemas educativos atiendan con urgencia las necesidades básicas de aprendizaje y no pospongan el
logro de los objetivos de la Educación para Todos.
36
   Estos compromisos han movilizado a las burocracias locales, a los organismos de cooperación y a las instituciones de la
sociedad civil para hacer planes, establecer metas e indicadores de logro y reportar los avances alcanzados.
37
   El autor se refiere a Brasil, Chile, Colombia, Honduras, México, Paraguay y Perú.


EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                                                              27
pertinencia de los aprendizajes, prácticas pedagógicas inadecuadas, inequidad en
                la distribución de los logros educativos, etc. – se encontraban y se encuentran
                presentes en las realidades regionales y nacionales analizadas (..) el sector rural
                se ha constituido en una suerte de núcleo duro de rezago educativo... Si América
                Latina pretende mejorar sus indicadores educativos básicos (alfabetización,
                cobertura, rendimiento, entre otros) debe abordar decisivamente la situación
                educativa para la población rural.” (Corvalán, 2004:35)

Al respecto es interesante notar que todos los países de la región tienen actualmente en
marcha por lo menos un programa especialmente dirigido a la atención de niños y niñas de
zonas rurales y/o de las escuelas a las que asisten. Se trata de proyectos, programas o acciones
de diversa magnitud, trascendencia y procedencia que se suman a las actividades regulares de
las escuelas primarias a nivel nacional y a los programas de compensación social que tengan
en marcha (i.e. programas alimentarios en escuelas, distribución de textos y materiales
educativos). Tales proyectos surgen como iniciativas que intentan paliar, de alguna manera,
las deficiencias y diferencias de la oferta educativa, introduciendo en ella elementos de
mejora.

En este amplio escaparate de experiencias se encuentran numerosas iniciativas de
instituciones de la sociedad civil (ONG nacionales y extranjeras, organismos de iglesia,
organizaciones sociales de base), programas auspiciados y promovidos por la cooperación
internacional, fundamentalmente norteamericana (USAID de los Estados Unidos, ACDI de
Canadá) y europea (i.e. GTZ, AECI, entre otras) y proyectos de gran envergadura financiados
con créditos de la banca multilateral (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo)
otorgados a los Estados.

Los campos en que se desenvuelven estas experiencias pueden ser gruesamente agrupados en
los siguientes rubros:

•     Proyectos de gestión colectiva para el mejor funcionamiento de las escuelas: en atención
      al aislamiento y la distancia se trabajan redes escolares o núcleos de escuelas; en atención
      al necesario acercamiento entre escuela y comunidad se promueve la participación de los
      padres de familia en la gestión escolar.

•     Programas de atención integral y “enriquecimiento” de la oferta educativa rural: en
      atención a la precariedad material y pedagógica, a la falta de pertinencia del currículo y
      de las normas de funcionamiento de las escuelas y a la carencia de materiales, se trabajan
      distintas combinaciones de mejoramiento de infraestructura y equipamiento escolar,
      diversificación del currículo, innovación pedagógica (pedagogía activa), elaboración de
      materiales con contenido local, flexibilización de las normas de asistencia, evaluación y
      promoción, mejoramiento de la nutrición en los escolares (huertos, granjas escolares),
      entre otros. Solo en algunos de estos proyectos (Escuela Nueva de Colombia, Escola
      Ativa de Brasil por ejemplo) se incorpora también de manera central una propuesta
      metodológica para el trabajo en aulas multigrado (forma generalizada de organización
      escolar de la primaria rural en todos los países de la región).

•     Programas de formación inicial de docentes para la educación bilingüe intercultural: en
      atención a la distancia lingüística y cultural de las escuelas primarias rurales que atienden
      a poblaciones indígenas, se promueve la formación de docentes (pertenecientes a los
      grupos originarios) capaces de poner en práctica una educación bilingüe intercultural.


EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                                  28
Entre las limitaciones usualmente atribuidas a muchos de estos proyectos está la alta
frecuencia con que se diseñan y conciben como proyectos piloto o experimentales (de
incidencia focalizada en zonas geográficas específicas), sin estar del todo garantizadas la
evaluación de sus acciones ni las condiciones en que podrían convertirse en programas
estatales sostenibles y de amplia cobertura.


I.B.3 Tendencias de las políticas educativas: impacto y situación de la escuela rural en
      AL

Como resultado de las políticas descritas en el apartado anterior, la situación de la educación
primaria rural en la mayoría de países de la región muestra importantes avances en el
reconocimiento formal del derecho a la escuela y un indiscutible incremento en la cobertura
escolar; hay sin embargo serias carencias en la calidad del servicio educativo, no está para
todos garantizada la culminación de la primaria completa, y los niveles de aprendizaje son en
extremo deficientes.

En efecto, el derecho a la escolaridad básica primaria es reconocido en todos los países de la
región. Se trata – según leyes y constituciones - de una escolaridad obligatoria y gratuita y
está fundamentalmente bajo la responsabilidad de los Estados el dotar de escuelas y docentes
a todos los niños, niñas y adolescentes de cada nación, incluidos los habitantes de
asentamientos rurales. Pero ¿cuántos acceden?, ¿cómo viven su trayectoria escolar?, ¿cuántos
terminan?, ¿qué tipo de servicio educacional reciben?¿cuánto aprenden?. La precariedad y
pobreza del entorno rural y la insuficiencia de recursos y atención de los Estados, dejan
todavía sentir sus efectos en la calidad educativa de la mayor parte de escuelas primarias
rurales de los países latinoamericanos.


3.1. Acceso

En lo relativo al acceso a la escuela, la expansión de los servicios educativos a las zonas
rurales y la creciente aceptación y expectativa por parte de las familias respecto a la
escolarización de sus hijos se reflejan en las altas tasas de escolarización. Así, en el grupo de
edad correspondiente a la educación básica primaria 38, la gran mayoría de niños y niñas de
áreas rurales están matriculados en una escuela en proporciones que alcanzan o superan el 85
y 90%. 39

Si bien hay todavía en algunos países grupos absolutamente marginados del acceso a un aula
escolar (por inexistencia o distancia excesiva de los centros educativos o circunstancias
personales o familiares específicas), es importante destacar que el hecho de que la mayoría
establezca una relación con la escuela significa un gran avance en relación a períodos
anteriores y una valiosa ventana de oportunidad para definir y atender una nueva agenda de
trabajo respecto a la primaria rural: sostener esta relación y darle calidad al servicio son
entonces los aspectos centrales.

38
   El rango puede variar en cada país según la estructura de su sistema educativo pero, en general, el grupo de referencia para
educación básica primaria comprende al conjunto de niños que tienen entre 6 y 11 años de edad.
39
   En Colombia, el 89.7% de los niños de 7 a 11 años de zonas rurales asiste a una escuela primaria en el año 2000 (vs. 95.2%
en zonas urbanas, FAO p.181); en Brasil, 95% de los niños rurales de 10 a 14 años asiste a la escuela en el año 2001 (FAO,
p.56); en Honduras, la Tasa Bruta Matrícula rural en 1999 fue de 85.2% (FAO, p. 243).


EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE                                                                             29
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Acceso y permanencia a la escuela básica/primaria en el entorno rural

  • 1. ESTUDIO TEMA A América Latina y Europa Mayo 2006 ACCESO Y PERMANENCIA A LA ESCUELA – BÁSICA, PRIMARIA EN EL ENTORNO RURAL ROSER BOIX Y CARMEN MONTERO Coordinación: Fundación Iberoamericana para la Educación, la Ciencia y la Cultura
  • 2. ACCESO Y PERMANENCIA A LA ESCUELA – BÁSICA, PRIMARIA – EN EL ENTORNO RURAL INDICE PREMISA I PARTE - ANÁLISIS DE LAS TENDENCIAS I.A ANÁLISIS DE LAS TENDENCIAS EN LA UNIÓN EUROPEA I.A.1 Contextualización: marco general de la situación económica y social en la Unión Europea 1.1. Rasgos comunes y diferencias 1.2. El medio rural I.A.2 Problemática de las políticas educativas rurales en la UE: trayectoria y reformas 2.1 Una brevísima mirada a la historia 2.2 Democratización y descentralización de las políticas educativas europeas. La política educativa se acerca a la escuela rural I.A.3 Tendencias de las políticas en educación rural: impacto y situación educativa en la primaria en la UE 3.1 Marco jurídico: las leyes de educación 3.2 Situación de la escuela rural en la UE 3.3 Logros en los aprendizajes de la población escolar rural 3.4 Formación del maestro rural Conclusiones: programas y proyectos en la UE I.B ANÁLISIS DE LAS TENDENCIAS EN AMÉRICA LATINA I.B.1 Contextualización: marco general de la situación económica y social en América Latina 1.1 Rasgos comunes y diferencias 1.2 El medio rural I.B.2 Problemática de las políticas educativas rurales en AL: trayectoria y reformas 2.1 Una brevísima mirada a la historia 2.2 Marco jurídico: las leyes de educación 2.3 Los compromisos internacionales y las reformas de los 90 2.4 ¿Cuánta reforma llegó a las zonas rurales? Programas y proyectos EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 2
  • 3. I.B.3 Tendencias de las políticas educativas: impacto y situación de la escuela rural en AL 3.1 Acceso 3.2 Trayectoria escolar: el conflicto de los tiempos 3.3 Permanencia 3.4 Características de la escuela rural 3.5 Logros de aprendizaje Conclusiones: Unión Europea y América Latina II PARTE - IDENTIFICACIÓN Y SELECCIÓN DE EXPERIENCIAS SIGNIFICATIVAS EN LA UNIÓN EUROPEA Y EN AMÉRICA LATINA II.1 Justificación de la propuesta 1.1. Criterios comunes 1.2.Justificación: experiencias UE 1.3.Justificación: experiencias AL II.2 Identificación de experiencias 2.1. Identificación de experiencias en la Unión Europea a) Modalidad de organización de las escuelas rurales b) Organización de aula y metodologías de trabajo c) Servicios educativos y escuela rural d) Organización de maestros rurales e) Formación inicial y permanente de los maestros rurales f) Escuela rural y comunidad local 2.2. Identificación de experiencias en América Latina a) Modalidad de expansión de las escuelas rurales: escuela y comunidad local b) Modelo de gestión: organización en redes c) Recursos y servicios educativos para la escuela rural d) Organización del aula y metodologías de trabajo e) Formación inicial de maestros para la educación bilingüe intercultural f) Los mega-proyectos III PARTE – FICHAS DE EXPERIENCIAS SIGNIFICATIVAS SELECCIONADAS III.A EXPERIENCIAS EN LA UNIÓN EUROPEA A/001 UE: Zonas Escolares Rurales en Cataluña (ZER) / España A/002 UE: Proyecto Zeus (Satellite Network of Rural Schools) / Grecia A/003 UE: Centros Rural de Innovación Educativa de Teruel / España A/004 UE: Interuniversitario de Escuela Rural / España A/005 UE: Solidaridad docente en Ubaye / Francia, frontera con Italia A/006 UE: Centro Escolar Rural de la Vallée (Bassin Intercommunale d’Écoles) / Francia A/007 UE: Metodología activa en una Escuela rural cíclica / Bélgica A/008 UE: FNER (Féderation Nationale pour l’École Rurale) / Francia EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 3
  • 4. A/009 UE: Un proyecto de educación rural para el desarrollo sostenible / Irlanda A/010 UE: La escuela rural finlandesa no graduada / Finlandia III.B EXPERIENCIAS EN AMÉRICA LATINA A/001 AL: Programa Educación con Participación de la Comunidad – EDUCO / El Salvador A/002 AL: Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo – PRONADE / Guatemala A/003 AL: Redes Escolares Efectivas - REDES ó REE / El Salvador A/004 AL: Escuela Nueva / Colombia A/005 AL: Fe y Alegría 44 – Proyecto de Educación Rural (PERFAL) / Perú A/006 AL: Programa de Formación de Maestros Bilingües de la Amazonía Peruana - FORMABIAP / Perú A/007 AL: Proyecto de Institutos Normales Superiores - Educación Intercultural Bilingüe (P.INS – EIB) / Bolivia A/008 AL: Escuelas rurales organizadas en Microcentros / Chile A/009 AL: Programa para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica – PAREIB / México A/010 AL: Fundo de Fortalecimiento da Escola – FUNDESCOLA / Escola Ativa / Brasil IV PARTE - CONSIDERACIONES FINALES. IV.1 A MODO DE CONCLUSIÓN: PRINCIPALES LINEAMIENTOS PARA MEJORAR LA ESCUELA RURAL V PARTE – ANEXOS V.1 Referencias bibliográficas V.2 Normas y Leyes de referencia en América Latina V.3 Redes EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 4
  • 5. PREMISA “Ese deseo de educación universal ... se resume en tres cosas: en primer lugar lo que se desea es formar para la plenitud humana; en segundo, que todos los hombres sean educados íntegramente y en tercer lugar para que todos sean totalmente cultos” (Comenius). El estudio de los problemas y tendencias en las políticas educativas en la UE y en AL en relación con el Acceso y permanencia a la escuela-básica, primaria- en el entorno rural nos permite mostrar, a grandes rasgos, la situación y características de los contextos rurales en estas dos regiones del mundo, conocer la situación y características de su educación rural e identificar los principales lineamientos de las políticas educativas rurales adoptadas por los Estados en los países que integran cada región. La presentación y análisis de ambos casos, la UE y AL, responden – en términos generales – a una misma pauta. El primer punto, referente a la Situación económica y social de las regiones tratadas, se inicia con el tratamiento de los rasgos comunes y las diferencias que existen al interior de las regiones, seguida de la descripción de lo que es el entorno rural en el conjunto de países que conforman cada una de las regiones. En el apartado de Políticas educativas rurales: trayectorias y reformas se hace una brevísima mirada a la historia de la escuela rural desde mediados del siglo XX hasta la actualidad; se describe además la política de los gobiernos y los compromisos de los poderes públicos para avanzar en la universalidad de la escolarización de la población infantil rural tanto en AL como en la UE; se enfatiza de manera especial el efecto de los compromisos internacionales y las reformas de los años 90 en AL, así como las reformas políticas de descentralización de la educación desarrolladas en la UE. Por último, en el punto de Impacto de las políticas en educación rural; situación educativa, la primaria se muestra cual es la situación de la escuela rural en ambas regiones. Son materia de de este acápite los temas de acceso, trayectoria escolar, permanencia, logros de aprendizaje así como las condiciones materiales y pedagógicas en que operan las escuelas en una y otra región. La conclusión de esta primera parte pone de relieve las notables diferencias existentes entre la UE y AL en términos de desarrollo, condiciones de vida, y cobertura, permanencia y calidad de la escuela primaria rural. No obstante, ambas regiones comparten el deseo y la necesidad de una educación de calidad; para ello, tanto en la UE como en AL se desarrollan valiosas experiencias educativas que persiguen, justamente, ese mismo objetivo. A pesar de tener puntos de partida distintos, compartir el conocimiento de tales experiencias puede resultar de sumo interés para ambas realidades y convertirse en un elemento impulsor de cambios educativos de significación. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 5
  • 6. I PARTE ANÁLISIS DE LAS TENDENCIAS EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 6
  • 7. I.A ANÁLISIS DE LAS TENDENCIAS EN LA UNIÓN EUROPEA I.A.1 Contextualización: marco general de la situación económica y social en la Unión Europea 1.1. Rasgos comunes y diferencias La Unión Europea es la organización internacional de ámbito europeo dedicada a incrementar la integración económica y política entre sus Estados miembros y a reforzar la cooperación y la cohesión social entre ellos, destinando recursos de los Estados más ricos a los más pobres para contribuir a su desarrollo y tratar de reducir y/o compensar las desigualdades entre los propios Estados miembros; su acción se basa en la solidaridad financiera que permite la transferencia de más del 35% del presupuesto de la UE 1 hacia las regiones más desfavorecidas; el apoyo de la UE a través de la política regional (mediante los fondos estructurales 2) está en función del nivel de desarrollo de las regiones y, por supuesto, del tipo de dificultades a las que se enfrentan. La UE tiene su origen en el año 1957 cuando se firmaron los Tratados de Roma 3 entre seis Estados Europeos 4; entonces pasó a conocerse como la Comunidad Económica Europea (CEE); en 1993 se transformó en Comunidad Europea (CE) con el Tratado de la Unión Europea; este Tratado otorga la ciudadanía europea a los ciudadanos de cada Estado; también, con este Tratado, se intensificaron los acuerdos aduaneros y sobre inmigración, relajando los controles fronterizos con el fin de permitir a los ciudadanos europeos una mayor libertad para vivir, trabajar o estudiar en cualquiera de los Estados miembros. En el año 1995 pasó a ser la Europa de los 15 5 y en la actualidad, a inicios del siglo XXI, desde el 1 de mayo del 2004, forman parte de la familia continental 25 países: Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos (Holanda), Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa y Suecia. De manera que la UE tiene fronteras con Noruega, Rusia, Bielorrusia, Ucrania, Rumania, Bulgaria6, Turquía, Croacia, Albania, Serbia y Montenegro, Macedonia, Andorra, San Marino, Liechtenstein, Mónaco, Ciudad de Vaticano y Marruecos. La UE es, en su conjunto, un espacio bastante heterogéneo tanto desde el punto de vista artístico y cultural como económico, geográfico y poblacional. La población de la UE 7 es, aproximadamente, de 455 millones de habitantes; de los Estados miembros destacan por su número de habitantes, Alemania (con 82,4 millones) que es el país 1 Unos 213 millardos de euros para el periodo 2000-2006, más 21,74 millardos aprobados para los 10 nuevos Estados. 2 Que tienen como objetivo reducir las diferencias de desarrollo y fomentar la cohesión económica y social dentro de la Unión Europea (UE) y así mejorar la eficacia de las intervenciones estructurales comunitarias concentrando en mayor medida las ayudas y simplificando su aplicación merced a la reducción del número de objetivos prioritarios de intervención. 3 Los Tratados de Roma es el nombre dado a los Tratados de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM) que se firmaron justamente en Roma. 4 Tratado de Roma de 1957 (en vigor desde 1958). Los 6 países que conformaron la UE en sus inicios fueron: Francia, Italia, Alemania, y los tres países del Benelux (Bélgica, Holanda y Luxemburgo) 5 Desde 1957 hasta 1995 se incorporaron Dinamarca, Irlanda, Reino Unido, Grecia, España, Portugal, Austria, Finlandia y Suecia. 6 Tanto Rumania como Bulgaria se adherirán al a UE en el año 2007. 7 En fecha de 1 de mayo del 2004. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 7
  • 8. de la Unión con más alto volumen poblacional, seguido de Reino Unido (60,2 millones), Francia (59,6), Italia (57,3), España (44) y Polonia (38,2); estos países contrastan con países como Malta y Luxemburgo (ambos con 0,4 millones), Chipre (0,7) o Estonia (1,4). La mayoría de la población de los Estados vive en zonas urbanas (8% del territorio); las regiones rurales representan un 92% del territorio de la UE. La mayoría de los Estados de la UE 8 registran un crecimiento demográfico más o menos intenso, especialmente los países más ricos 9, motivado por la entrada de inmigrantes que van en busca de una vida mejor; así por ejemplo en Irlanda y los Países Bajos casi la mitad del crecimiento demográfico se debe a la inmigración y en Luxemburgo este porcentaje llega casi al 70%. Ello ha reducido la tasa de natalidad por debajo de la tasa de reemplazo; de todas formas, todavía hay Estados como España en los que la tasa de natalidad sigue manteniéndose por debajo de la tasa de reemplazo; esta situación puede tener consecuencias económicas y sociales nefastas para estos Estados. En cuanto al reparto de inmigrantes, España fue el año pasado el primer receptor de inmigrantes de la UE, puesto que acogió al 23% de total, seguida de Italia (21%), Alemania (16%) y el Reino Unido (10%), de forma que estos 4 países absorbieron el 70% del saldo migratorio de los 15. A pesar de que no podemos hablar de pobreza e indigencia en la UE en términos absolutos, si es importante destacar que están apareciendo algunos signos de empobrecimiento en una parte de la población trabajadora por la apertura liberal de la economía, las desregulaciones, las diferencias de salarios y logros y por la desigualdad de rentas, agravado todo ello por la última entrada de algunos países de la Europa del Este; en estos nuevos Estados miembros, además, puede aumentar la pobreza como consecuencia del proceso de reestructuración que acompaña al crecimiento económico nacional. Esta situación se detecta también en los espacios rurales de la UE. En estos espacios la renta per cápita (medida como PIB) equivale aproximadamente a dos terceras partes de la de las zonas no rurales (aunque en algunos países, como Grecia, Letonia, Lituania, Polonia, o España, existen numerosas zonas rurales con “pobreza relativa” con una renta muy por debajo de la mitad de la media europea 10. A pesar de todo, en la UE no podemos asociar en absoluto, pobreza con la población rural ni por supuesto con poblaciones de lenguas regionales y minoritarias. El Tratado de la Unión Europea dio también reconocimiento oficial a la diversidad en la dimensión cultural (literatura, artes escénicas y visuales, artesanía, cine y radiodifusión) de la integración europea; pero esta diversidad cultural se refleja de manera especial en las diferentes lenguas de los Estados miembros; la UE reconoce actualmente 20 lenguas oficiales: alemán, checo, danés, eslovaco, esloveno, español, estonio, finlandés, francés, griego, húngaro, inglés, italiano, letón, lituano, maltés, neerlandés, polaco, portugués, y sueco. El 1 de enero del 2007 el irlandés se convertirá en la vigésima primera lengua oficial. Y con la adhesión de Bulgaria y Rumania, serán 23 las lenguas oficiales. En los diversos Estados existen grupos de población autóctonos que hablan una lengua diferente a la mayoría de la población de su Estado; se calcula que alrededor de 40 millones de ciudadanos de la Unión 8 En el año 2004 la población disminuyó en Lituania, Letonia (-5,5 por mil), Estonia (-3,0 por mil), Hungría (-1,9), Alemania y Polonia (-0,4 por mil respectivamente). 9 Como Reino Unido, Países Bajos, Suecia. 10 Que fue del 3,8 % en el año 2004. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 8
  • 9. utilizan regularmente (por lo general, además de la lengua oficial o de las lenguas del Estado en cuestión) una lengua regional o minoritaria11. Toda esta diversidad cultural, forma parte, al mismo tiempo, del patrimonio cultural europeo. 1.2. El medio rural En el Documento de trabajo de la Comisión Europea Evolutions du monde rural 12 se reconoce que no existe una definición común sobre qué es una zona rural en la UE y se remite a la definición dada por la OCDE en la que “una zona rural es aquella que tiene una densidad de población inferior a 150 habitantes por kilómetro cuadrado” y en la que se distinguen tres tipos de regiones: - Predominantemente rurales, en las que más del 50% de la población vive en territorios rurales. - Relativamente rurales, en las que entre el 15% y el 50% de la población vive en territorios rurales. - Esencialmente urbanas, en las que menos del 15% de la población vive en territorios rurales. Siguiendo la descripción de la OCDE estos territorios rurales generan el 45% de valor añadido bruto y el 53% de los puestos de trabajo de la UE. El medio rural de la UE sigue siendo agrario, con actividad agrícola y explotación forestal y ganadera a pesar de las manifiestas disparidades y evidentes analogías en sus estructuras agrarias. Entre las primeras, las derivadas de las propias condiciones naturales, permiten diferenciar tres tipos de paisajes agrícolas: - tipo nórdico, de carácter seminómada y ganadero; - tipo centroeuropeo, con predominio de regadíos y policultivo (remolacha, trigo, avena, vides, etc.); - tipo mediterráneo, que se caracteriza por la trilogía productiva (trigo, vid y olivo), poli cultivo hortícola de gran variedad en la que predominan los cítricos. Y entre las evidentes analogías, las que surgen de la prolongada historia y cultura comunes, que hacen del territorio rural de la UE el ámbito de predominio de la explotación familiar agraria con explotaciones de tamaño medio y altamente capitalizadas. Las herencias del pasado, en lo referente a la estructura de la propiedad y las explotaciones, pesan enormemente todavía en la actualidad, a pesar de las innovaciones introducidas en estas explotaciones, tanto en lo que se refiere a los cambios de cultivo como a una mayor especialización o tecnificación de las labores; ello ha permitido un aumento de la productividad necesaria para una actividad (la agraria) orientada plenamente al mercado, e incluso ha provocado una elevación de la producción, obtenida en cifras absolutas, con aparición de excedentes. Es significativo por ejemplo que en el Reino Unido con una población campesina que sólo representa el 1,78% de sus activos, produzca más del 60% de los alimentos consumidos en el país. 11 La definición de lengua regional o minoritaria, utilizada en la Carta Europea de las lenguas Regionales o Minoritarias, hace referencia a los idiomas usados, tradicionalmente dentro de un territorio, en un Estado, por un grupo numéricamente más pequeño que el resto de la población del Estado. 12 Documento elaborado en 1998 y ratificado en el año 2005. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 9
  • 10. La agricultura a tiempo parcial, es decir, pequeñas explotaciones altamente productivas que generan rentas complementarias a personas que tienen su principal actividad en otro sector, ha colaborado en el aumento del nivel de vida en las zonas rurales de Estados como Francia, Italia, España, Alemania. Este tipo de explotaciones consiguen pocos productos pero de alto valor añadido, que se mantienen, también para el consumo familiar. Esto no ha ocurrido así en Estados como Hungría, Polonia, Chipre, o República Checa, en donde una pequeña explotación agrícola sólo produce para alimentar a la familia que trabaja en ella (agricultura de subsistencia). En la UE de los 15 las cuantiosas inversiones, públicas y privadas, en infraestructuras y servicios durante varias décadas, han provocado que la mayoría de sus poblaciones rurales cuenten con facilidades y servicios de calidad (transportes y comunicaciones eficaces, distribución comercial, educación, salud, recreación) y con oportunidades de empleo semejantes a las de los grandes centros urbanos, habiéndose constituido vastos sistemas de “conurbación rural”. En estos Estados de la UE la población rural en edad escolar tiene fácil acceso a la escuela y el aprovechamiento de la educación es el mismo que en las zonas urbanas. En el Estudio Pisa-2003 13 no se observan diferencias significativas entre los rendimientos del alumnado de las zonas rurales y de las urbanas dentro de un mismo Estado de la UE. En los Estados de la última ampliación, de menor desarrollo en todos los aspectos 14, las inversiones de la UE van destinadas justamente a la creación de redes de comunicación y de suministro de agua y alcantarillado, construcción de carreteras locales, centros de salud y atención a las personas mayores, e incluso la creación de empleo. El acceso de la población rural en edad escolar a la escuela es más precario e incluso en algunos países dificultoso, como la República Checa, Polonia o Hungría. I.A.2 Problemática de las políticas educativas rurales en la UE: trayectoria y reformas 2.1. Una brevísima mirada a la historia Entre los siglos XIX y XX muchas ciudades europeas con un fuerte tejido industrial necesitaron más mano de obra de la existente en ese momento; ello provocó que la burguesía se manifestara a favor de extender el servicio escolar a otros espacios y colectivos sociales que habían estado marginados hasta el momento; así llega la escuela a los territorios rurales, por necesidad de la industria urbana y porque en determinados momentos de la historia de Europa, especialmente, cuando ésta ha estado gobernada por gobiernos “progresistas” ha habido una preocupación por acercar los servicios educativos más básicos a toda la población y de manera especial a la población rural. La escuela rural, considerada de inferior categoría por las ciudades, tenía los mismos objetivos que la escuela de ciudad; en realidad se ocupaba de socializar a las jóvenes generaciones para el trabajo asalariado, educándolos en la puntualidad, y regularidad, en la 13 El Proyecto PISA es una evaluación estandarizada que se lleva a cabo internacionalmente y de forma conjunta por los países participantes y es aplicada a los alumnos de 15 años escolarizados en los centros educativos de cada país. En el año 2003 el Estudio Pisa se aplicó a 41 países; este proyecto engloba las áreas de comprensión lectora, matemáticas, y ciencias tanto en lo que respecta al dominio del currículo escolar como a las destrezas y conocimientos necesarios para la vida adulta. 14 Su PIB per cápita en euros, es el siguiente: República Checa 12.800; Chipre (de hecho, sólo la parte greco-chipriota) 12.500; Eslovaquia 10.300; Eslovenia, 16.000; Estonia, 9.200; Hungría 11.100; Letonia, 7.400; Lituania, 7000; Malta 14.300; y Polonia 8.100. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 10
  • 11. obediencia y en la rutina para la producción mecánica; en definitiva, se les preparaba para la aceptación de un sentido del tiempo industrial y capitalista, y para la aceptación de nuevos hábitos de producción y consumo, entre otros. Los avances de las tecnologías industriales, el crecimiento de las administraciones públicas y el desarrollo de los empleos comerciales hicieron aumentar la demanda de mano de obra cualificada. La enseñanza tomaba una función económica puesto que los Sistemas Educativos de los países europeos, especialmente los capitalistas, ofrecieron formaciones técnicas y profesionales. El surgimiento del Estado de Bienestar exigía una mano de obra asalariada y altos niveles de instrucción generalizados, tanto de los trabajadores como de los consumidores; era necesario acercar también a la población rural en edad escolar a las escuelas urbanas (las graduadas) puesto que eran las únicas válidas para que pudieran recibir niveles de instrucción adecuados para la productividad y el consumo; la escuela graduada era la escuela del progreso, la escuela de los países industrializados. Así que a mediados del siglo XX las políticas educativas consideraron que la escuela rural debía cerrarse y se potenciaron las concentraciones escolares; las concentraciones escolares eran escuelas graduadas, situadas en poblaciones grandes, que acogían a niños y niñas en edad escolar, de los territorios rurales cercanos a estas poblaciones; algunos estudios estadísticos estatales mostraron que era más rentable desde un punto de vista económico, transportar gratuitamente a la población rural en edad escolar a las escuelas de concentración más cercanas a su residencia habitual que mantener abiertas las escuelas de pueblo; y posiblemente sean ciertas estas conclusiones, en términos puramente financieros, pero en ningún momento se contemplaron los aspectos de desarraigo social y cultural que suponía desplazar a los niños y niñas rurales a estas escuelas de concentración escolar. Con las concentraciones escolares, el Estado seguía garantizando un puesto escolar gratuito para cada niño a lo largo de su escolarización (el acceso a la obligatoriedad de la enseñanza era diferente según los Estados), bajo el derecho social básico de recibir una educación y de calidad (posteriormente y de forma progresiva se convirtió en constitucional en los Estados de la UE). La educación para la población rural era pública, obligatoria y gratuita, independientemente de si se llevaba a cabo en escuelas de pueblo que en escuelas urbanas, pero sufría un lamentable retraso social y cultural comparado con la escuela situada en las ciudades; por lo general, las leyes de instrucción pública (de Portugal, Grecia, o España, por ejemplo) no contemplaban las escuela rurales y éstas eran ignoradas por los propios legisladores. Con el inicio de las reformas educativas (algunos países de la UE empezaron a finales de los años 60 principios de los 70), resultado del vasto y extenso movimiento social y económico en Europa, se alarga el periodo escolar; el hecho de que los niños no necesiten trabajar para contribuir a la economía familiar, la necesidad de mano de obra más cualificada y el aumento del desempleo de los jóvenes incita a las políticas educativas a la prolongación de la escolaridad (hasta los 14 años a finales de los 60/70 y hasta los 16 en la actualidad). Los principales adelantos en este sentido, se registraron en los que hubieran sido excluidos del sistema escolar, es decir, en las categorías más populares y menos favorecidas. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 11
  • 12. 2.2. Democratización y descentralización de las políticas educativas europeas. La política educativa se acerca a la escuela rural. Los principios básicos de las políticas educativas europeas de la mayoría de los Estados de la UE se basan en la democratización y descentralización de la enseñanza. La democratización de la enseñanza supone abrir las instituciones educativas a todos los miembros de la sociedad a fin de que no haya diferencias entre los ciudadanos que pueden acceder a la educación y aquellos que no tiene medios para hacerlo; esta universalización de la enseñanza (representada por los principios de igualdad, obligatoriedad, y gratuidad) tiene, en las políticas educativas europeas, un carácter público; el acceso a la escuela y el nivel educativo está estrechamente correlacionado con el nivel de riqueza del Estado además de con la democratización de la enseñanza. La escuela pública, y dentro de ella la escuela rural puesto que en todos los países de la UE tiene carácter público, es la escuela gratuita, financiada por el Estado, no discriminatoria, gestionada por la comunidad educativa (familias, alumnos, maestros, administración local), abierta a la comunidad local y a su entorno, y orientada a conseguir el desarrollo integral y armónico de la personalidad de los escolares: • gratuidad de la educación obligatoria; en todos los Estados miembros la educación rural es gratuita pero existen diferencias en cuanto a la gratuidad de los servicios educativos complementarios; por ejemplo, en Finlandia la gratuidad es absoluta e incluye no sólo los salarios de los maestros sino también todo tipo de material escolar (desde los libros hasta los lápices de colores); todos los estudiantes finlandeses tienen derecho a una comida caliente que garantice su correcta alimentación y si un alumno vive a más de 5 kilómetros del centro, éste garantiza su transporte; mientras que en España, los padres deben subvencionar o pagar en su totalidad (depende de la Comunidad Autónoma) el comedor y el transporte escolar; no hay una gratuidad absoluta de los servicios complementarios; en otros países de la UE como Suecia, Dinamarca, Reino Unido, Luxemburgo, Francia o Grecia los libros de textos son gratuitos para las familias; • financiada por el Estado; la educación en los países de la UE no es sinónimo de imposición y control; los Poderes Públicos, a través de las partidas presupuestarias correspondientes a educación, dotan a los centros escolares de recursos materiales, funcionales y humanos para que cumplan con las finalidades educativas marcadas en sus correspondientes políticas, respetando, si es el caso, la descentralización de la enseñanza (en los distintos niveles, como veremos más adelante) y poniendo en manos de la Comunidad Educativa la gestión de las escuelas; justamente, la escuela gestionada por la comunidad educativa (compuesta básicamente por familias, maestros, autoridades municipales/comunales, alumnos y/o ex alumnos) significa afirmar el carácter democrático de la misma; • no discriminatoria; por razones de nacimiento, residencia, raza, sexo (la escuela pública de la UE es mixta y con políticas claramente favorecedoras de la coeducación), religión, opinión, origen familiar y social; • gestionada por la comunidad educativa; la participación de la Comunidad Educativa en la escuela pública es un derecho; la cultura de la participación en las EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 12
  • 13. escuelas públicas de la UE implica una forma común de percibir, entender y vivir los asuntos educativos, un método de trabajo que diariamente, a partir de postulados plurales, permite a la Comunidad Educativa, la gestión colectiva de los centros escolares. El papel de los padres y madres (o en su caso de Asociaciones de Padres y Madres) es de corresponsabilidad en la educación de sus hijos junto con los maestros y el resto de los miembros de la Comunidad Educativa. Todos los Estados de la UE tienen su propia confederación de padres y madres de alumnos e incluso existe la Confederación Europea de Padres de la Escuela Pública (CEPEP); • abierta a la comunidad local y a su entorno; las políticas educativas de la UE abogan por la proximidad del centro escolar público al hogar familiar de los escolares puesto que se considera que favorecen la integración al propio medio y evitan, en la medida de lo posible, el desarraigo social y cultural; la apertura de la escuela al entorno suele entenderse en una doble dimensión: que la escuela se proyecte sobre el entorno y abrir la escuela al entorno; los curricula escolares de la mayoría de los países de la UE son abiertos, flexibles y adaptables a las características, sociales, culturales, geográficas e históricas del entorno; • orientada a conseguir el desarrollo integral y armónico de la personalidad de los escolares, en las áreas cognitiva, lingüística, socioemocional y psicomotora para una mejor calidad de vida tanto como persona como miembro de una colectividad. La descentralización de la educación es el reconocimiento por parte del Estado de entidades territoriales (regiones, autonomías, federaciones) dentro del mismo Estado, e incluso comunidades territoriales como los municipios o comunas con competencias para desplegar las normas estatales educativas, regular los aspectos no básicos del sistema educativo así como desarrollar aquellas competencias ejecutivo-administrativas y financieras que les permitan gestionar el sistema educativo en su propio territorio. Se trata de una transferencia de autoridad decisoria, responsabilidad y tareas en el marco educativo desde los niveles organizativos centrales (como los Ministerios de Educación) a niveles organizativos intermedios (como los representantes educativos federales, autónomos, regionales) a niveles inferiores (como los municipales y/o comunales e incluso ya, el centro escolar) o bien entre estos niveles organizativos. Dentro de la notable variabilidad en los diferentes Sistemas Educativos de la UE no pueden considerarse modelos buenos, malos, mejores o peores en referencia tanto a la descentralización como a la centralización del sistema educativo; en la UE como sistemas educativos centralizados encontramos el francés; de regionalizados, Reino Unido; totalmente descentralizados, Bélgica o con descentralización intermedia, España. La descentralización ha ido acompañada de un aumento y desarrollo del grado de autonomía de los centros escolares, más aún, precisando el carácter de relación entre uno y otro aspecto “el aumento de la autonomía institucional es alcanzado mediante la descentralización” (Levacic, 2002) de aquí que tanto la naturaleza de la autonomía con que cuenta un centro escolar como el grado de autonomía de que dispone depende previsiblemente de la naturaleza y el grado de descentralización. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 13
  • 14. Los principales ámbitos de decisión de autonomía institucional de un centro escolar son: • autonomía organizativa: entendida como la posibilidad de organización y funcionamiento propio de un centro escolar; como por ejemplo la elaboración de proyectos educativos que vinculen la escuela rural a su entorno; es el caso de las escuelas rurales situadas en El Tirol (Austria). • autonomía relacional: entendida como la posibilidad de crear niveles de comunicación e información muy cercanos a la comunidad educativa; es el caso de algunas escuelas rurales insulares griegas. • autonomía curricular: entendida como la posibilidad de elaboración propia de proyectos curriculares, la integración de las TIC en el curriculum local, metodologías didácticas adecuadas a alumnos heterogéneos, etc.; como ejemplo tenemos escuelas rurales situadas en algunas comunidades autónomas españolas (Cataluña o Castilla la Mancha). • autonomía administrativa y de gestión: entendida como la posibilidad de elaboración y confección por ejemplo de calendarios, transportes, horarios, comedores, etc. Es el caso de las escuelas rurales finlandesas, aunque no dispongan en su totalidad de las competencias respecto a la confección de los calendarios escolares. I.A.3 Tendencias de las políticas en educación rural: impacto y situación educativa en la primaria en la UE La educación primaria en los Estados de la UE es la que enseña las técnicas instrumentales básicas como leer, escribir, cálculo básico y algunos de los conceptos culturales considerados imprescindibles. En realidad pretende la alfabetización de los niños de edades comprendidas entre los 6/7 y 12/17 años 15. Como hemos visto anteriormente, su finalidad es proporcionar a todos los alumnos una formación común que permita su desarrollo integral y armónico. En la mayoría de los Estados, la educación primaria, constituye un estadio obligatorio y se imparte en escuelas o colegios. Los puntos que se abordan en este apartado aparecen como resultado del impacto de las políticas educativas de los Estados de la UE en la situación de la educación primaria rural en cada uno de ellos. Las leyes de educación, no contemplan la escuela rural, dentro de su articulado, como un centro escolar con características curriculares y organizativas diferentes a los centros escolares ordinarios; por lo general, esta tipología de escuelas es ignorada tanto en las propias 15 En algunos Estados de la UE la escuela básica y la primaria son dos etapas educativas diferentes como es el caso de Lituania donde la escuela primaria es de 4 años: de la 1ª a la 4 ª clase (de los 6-7 a los 10-11 años de edad) y la escuela básica de 6 años: de la 5ª a la 10ª (de los 10-11 a los 16-17 años de edad); En otros Estados de la UE, la escuela básica o primaria es la misma etapa educativa como en España, que empieza con la incorporación de los niños y niñas a los seis años de edad y termina a los 12; también en Finlandia el itinerario de la instrucción empieza con la escuela primaria, que los niños suelen comenzar el año en que cumplen siete años y dura nueve años (finaliza cuando el adolescente ha aprobado el programa de estudios o cumple diecisiete años); en Francia la enseñanza primaria abarca dos ciclos: la enseñanza pre-elemental (maternal) de los 2 a los 6 años y la enseñanza elemental, de los 6 a los 11 años; o en Bélgica la enseñanza primaria abarca de los 6 a los 12 años. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 14
  • 15. finalidades de las políticas educativas como en la legislación educativa y su despliegue normativo; el impacto de esta “falta de política educativa concreta para los territorios rurales” se recoge en su situación organizativa y curricular, los logros en los aprendizajes alcanzados por los escolares rurales y en la formación de los maestros. 3.1. Marco jurídico: las leyes de educación Si bien es cierto que las leyes no siempre dan cuenta de las políticas que realmente se aplican en un país y en concreto de como se despliegan estas leyes para su posterior aplicación, sí nos muestran un marco jurídico concreto resultado del momento social, cultural y político del país, y especialmente de su grado de modernización. De la lectura y análisis de las leyes que rigen los sistemas educativos en los Estados de la UE 16 damos cuenta que la referencia explícita a la educación en las zonas rurales viene determinada en los apartados relacionados con la accesibilidad geográfica de la educación; en países como Eslovaquia, República Checa, Dinamarca, Austria, Lituania o Grecia se enfatiza la obligatoriedad de que los municipios garanticen el acceso a la escuela en áreas rurales de montaña o de poca densidad de población a través del trasporte escolar gratuito. Pero en ningún apartado se trata la escuela rural desde un enfoque curricular o/y organizativo posiblemente porque se contempla como un modelo de escuela incompleta que única y exclusivamente se diferencia de la escuela ordinaria desde el punto de vista geográfico; la escuela urbana, la graduada, sigue siendo el mejor modelo curricular y organizativo de escuela y la escuela rural debe basar sus decisiones y responsabilidades bajo los parámetros pedagógicos de la escuela urbana. En Francia a través de la Carte scolaire du premier degré public (2003) se expone la escuela rural desde las características propias del medio rural francés y en el mismo documento las condiciones de apertura y cierre de la escuela y/o de las clases, las agrupaciones de escuelas de la comuna y los recursos educativos necesarios para su funcionamiento. En España, la LOGSE (1990) hacía una breve referencia a la escuela rural entendiéndola como la escuela incompleta; la Ley Orgánica de Educación del 2006 (LOE) tampoco hace una referencia explícita a la escuela rural ni siquiera desde la consideración de una tipología específica de centros educativos de infantil y primaria. En general, en las Leyes de Educación de los Estados de la UE consultadas, no se llega a grados de concreción pedagógicos y organizativos sobre la escuela rural como podrían ser las modalidades de centros escolares para los contextos rurales, principios básicos de los grupos 16 Se han consultado las siguientes leyes educativas, decretos y normas: Ley de Educación Española, 1990;Ley de Educación Filandesa 645/1997;Finnish National Board of Education, 8/2004; Ley Educación Italiana, n. 820; Ley Educación Portuguesa, 46/86; Ley Griega 2986/2002 “Organisation of Regional Services of Primary and Secondary Education, assessment of teaching and staff, teachers in service training and other stipulations”; Official Journal 303 - 304, 3-3-2003 on the modernization of the curricula and the introduction of the Interdisciplinary Unified Education Course Framework in Compulsory Education. Grecia; Law Code and the Act No. 334/2002 of the Law Code was substituted with efficacy from January 2004 by the new Act No. 596/2003 of the Law Code on state administration in education and school self- government, by which the achieved changes in the public administration reform and their impact on organization and management of the school system in Slovakia, are enforced; Ley de educación Lituana, 2003; The Education Act, 1998, Irlanda; Ley de Educación Base, 1994 Luxemburgo; Ley de Educación Polonia, 1999 on the Implementation of the Education System of the Education System Reform (with further amendments); Ministère de l’Éducation Nationales, de l’enseignement supérieur et dela recherché Le réseau scolaire en milieu rural français, Rapport de l'Inspection générale de l'Éducation nationale,1993 . Carte scolaire du premier degré public (extraits du circulaire n°2003-104 du 3-7-2003, MEN, DESCO B6. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 15
  • 16. heterogéneos, niveles de dirección escolar, formación inicial permanente destinada a esta tipología de escuelas, entre otros. Se ignora, pues, esta tipología de centros escolares en las normativas jurídicas legales aunque en la práctica se atienden las necesidades específicas de la educación rural lo que permite garantizar la igualdad de oportunidades educativas para la población escolar rural de la UE. 3.2. Situación de la escuela rural en la UE Sin duda alguna, la situación de la escuela rural hoy en los Estados de la UE es fruto de las diversas políticas educativas emprendidas pero también de las políticas de desarrollo en su conjunto como infraestructuras, salud, empleo, entre otros. Existen un conjunto de aspectos que permiten caracterizar la educación primaria rural en los Estados de la UE. En lo relativo al acceso a la escuela, la tasa bruta de escolarización de la población en edad escolar en los territorios rurales es prácticamente del 100% y las tasas netas superan el 90%; como hemos visto, la democratización de la educación ha supuesto que todos los escolares rurales estén matriculados en una escuela17. Así pues, el acceso a la escuela rural está garantizado en la UE, como también lo está, por lo general, la permanencia a los centros escolares rurales, durante la obligatoriedad de la educación básica-primaria. Según el IDE 18 (Índice de Desarrollo Educativo) de la UNESCO, que está compuesto, entre otros, por el factor permanencia de los alumnos en los centros educativos, Noruega 19 es el país que lidera el ranking, seguido por Dinamarca, Holanda, Finlandia, Grecia, Polonia, Estonia, Grecia, Chipre, Irlanda, Italia, Estonia, Suecia, Reino Unido, Bélgica, España, Hungría, Austria, Portugal, Eslovaquia y República Checa. La mayoría de las escuelas rurales de la UE son multigrado (unitarias y cíclicas) y por lo general, se encuentran aisladas; son centros escolares que no forman parte de una agrupación escolar o de una zona educativa rural. Una escuela rural unitaria es aquella que está formada por una sola aula, con un maestro- tutor que imparte docencia a un grupo de alumnos heterogéneos, en cuanto a edades, capacidades, intereses y necesidades; sobre el mismo maestro recaen, además, las tareas de organización y gestión del centro escolar. Si comparten el aula niños y niñas de 2/3 años 20 aproximadamente hasta los 12/14 estamos hablando de una escuela unitaria completa; si por 17 Sin embargo ello no nos impide hablar de trabajo infantil en los Estados de la UE (en grupos de edad de 10 a 14 años), a pesar de la escasez de estadísticas fiables sobre la cantidad de niños y niñas que trabajan, podemos constatar que también existe.17 En los Estados del Sur de la UE siempre ha habido una cantidad relativamente considerable de niños y niñas que en determinadas épocas estacionales llevan a cabo algún trabajo en la agricultura, ganadería o explotación forestal; del mismo modo que también hay niños y niñas que pueden estar desarrollando actividades en oficios dela calle, en pequeños talleres o en el trabajo a domicilio. En los países de la UE central y oriental, y como consecuencia de las dificultades inherentes al proceso de transición a la economía de mercado, también se ha producido un incremento notable del trabajo infantil. La proporción de niños y niñas que trabajan es superior en los territorios rurales, donde hay un número considerable de ellos que ejercen ocupaciones en la agricultura o en ramas afines. 18 Según el informe 'Educación para todos', de 2004, elaborado por la UNESCO; este Informe está compuesto por factores como el acceso a la educación primaria, el nivel de alfabetización de adultos, la integración de las mujeres a la enseñanza o la permanencia de los alumnos en los centros educativos. 19 Con un abandono de la escuela del 0,990%. 20 Es necesario destacar que a pesar que en los Estados de la UE el acceso a la educación obligatoria es a los 4-5-6 años, según el Estado, también es cierto que existe una educación “semiobligatoria” que corresponde a la etapa de educación infantil 3 y 4 años. En algunos países de la UE los niños se incorporan al Sistema Educativo a los tres años, como es el caso de España. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 16
  • 17. el contrario, falta un nivel o curso dentro del aula, estamos hablando de una escuela unitaria clástica. Una escuela rural cíclica (pluriclase) es aquella que está formada por más de dos unidades pero que no llega a ser completa en cuanto al número de alumnos por cursos o niveles; en esta tipología de centros escolares las funciones de organización y gestión son colaborativas y compartidas entre los maestros de la escuela. Algunos Estados de la UE en los cuales las escuelas rurales son entendidas como centros escolares individuales son: • Grecia; las escuelas multigrados se encuentran básicamente situadas en las numerosas islas del Mar Egeo y en remotas áreas montañosas del continente. Las escuelas rurales son unitarias y cíclicas (hasta seis aulas) y pueden formar parte de Zonas Flexibles de Actividades Educativas 21, aunque no son zonas educativas destinadas exclusivamente a la población rural. A pesar de ser un país con un número muy elevado de escuelas rurales (el 40% de las escuelas primarias son multigrado) en el plan de estudios nacional griego no se contemplan las escuelas multigrado con lo cual siguen siendo ignoradas como una tipología especifica de centro escolar. • Austria; las escuelas rurales son básicamente escuelas de alta montaña, unitarias y cíclicas, pero debido a las grandes distancias que los alumnos deben recorrer en determinados territorios del país, se han creado, en los últimos años, numerosos internados; la política educativa rural austriaca tiende a internar a los niños rurales si éstos deben desplazarse largas distancias para acceder diariamente a la educación. • Finlandia; la gran mayoría de la población finlandesa en edad escolar es escolarizada en escuelas rurales 22; en Finlandia son consideradas escuelas multigrado aquellas que sólo tienen de dos a tres maestros. La agrupación de escuelas rurales (unitarias y/o cíclicas) es una modalidad de organización escolar extendida en algunos Estados de la UE; son varios los objetivos que persiguen estos agrupamientos de centros escolares, y depende evidentemente de los Estados, pero por lo general además de compartir la idea de que concentrar las escuelas pequeñas es más rentable económicamente que cerrarlas, estos objetivos compartidos son: • optimizar los recursos didácticos, funcionales y humanos de las escuelas rurales; • evitar el aislamiento pedagógico de los maestros rurales (también de los situados en zonas montañosas); • abrir horizontes educativos y culturales a los niños y niñas rurales; • arraigar el niño al territorio y contribuir a la preservación de la escuela de pueblo, y en consecuencia a la mejora de la calidad de vida de estas poblaciones; • facilitar la cohesión social y cultural de la población rural. Algunos Estados en los que las escuelas rurales se encuentran agrupadas son: 21 En donde, junto con otras escuelas, se desarrollan actividades curriculares conjuntas. 22 Finlandia es uno de los países europeos más escasamente poblados, con solamente 15-17 habitantes por kilómetro cuadrado y con un alto índice de ruralidad dispersa. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 17
  • 18. Francia; en la enseñanza básica funcionan varios tipos de agrupaciones pedagógicas para mantener las escuelas de clase única implantadas en las zonas rurales: regroupement pédagogique eclaté (agrupaciones pedagógicas dispersas en las que los diferentes niveles de enseñanza se reparten entre las escuelas afectadas); regroupement pédagogique concentré (en estas concentraciones escolares todo el alumnado de varios municipios se concentra en la escuela de una “commune”); regroupement pédagogique mixte (los dos modelos anteriores pueden combinarse y constituir agrupamientos de alumnos semidispersos o semiconcentrados); bassin intercomunal d’écoles (las escuelas de una zona están dispersas, pero actúan como un grupo único). • Italia; los territorios rurales con pequeñas escuelas aisladas; la escuela rural pluriclase forma parte de una organización administrativa y didáctica (grupo escolar) llamado círculo didáctico. Pero no todas las escuelas rurales tiene la misma consideración; hay algunas consideradas de por sí escuelas de difícil empeño, llamadas escuelas primarias de montaña, situadas en municipios clasificados como montañosos que no suelen formar parte de una organización y/o agrupación de escuelas. En caso de que la población rural residente sea muy reducida y los niños de edad escolar muy pocos menos de 5) éstos son transportados a una escuela situada en una localidad vecina o bien, se crea una sección separada (una extensión de la escuela rural de la población). • España; como Estado de la UE organizado en Comunidades Autónomas, las modalidades de escuela rural varían según la Comunidad; desde la Ley de Ordenación General del Sistema Educativo de 1990 (LOGSE) la tendencia ha sido a las agrupaciones escolares rurales, que reciben nombres diferentes según el territorio (Centros Rurales Agrupados en Castilla-La Mancha, Castilla y León, Aragón, Asturias, Galicia y Madrid; Centros Educativos Rurales en la Comunidad Valenciana; Colectivos de Escuela Rurales en Canarias o Zonas Escolares Rurales en Cataluña); aunque existen diferencias significativas entre estas agrupaciones (pedagógicas, financieras y administrativas), el objetivo principal de todas ellas es mejorar la calidad de la educación en el territorio rural donde se encuentran inmersas a partir de la puesta en marcha de proyectos educativos comunes. A pesar que la tendencia es la hacia la agrupación de escuelas rurales también existe un gran número de ellas que se mantienen aisladas, en general por motivos geográficos o de difícil acceso. • Portugal; se propone la agrupación de escuelas rurales de primer ciclo de enseñanza básica; las escuelas rurales aisladas pueden ser integradas en una única unidad administrativa y si bien es cierto que no existe una legislación muy definida al respecto, en cada consejo, a efectos de dirección y gestión en concreto, se incentiva el agrupamiento de escuelas de primer ciclo de enseñanza básica. Este agrupamiento implica la constitución final de una única escuela, pasando las escuelas agrupadas a designarse núcleos escolares; en la política educativa portuguesa uno de los terrenos en los que se encuentran dificultades es justamente en el de la escuela rural, en especial en las unitarias; desde esta perspectiva se tiende a suprimir las escuelas pequeñas aisladas y con matrícula igual o inferior a 10 alumnos; además, se fomenta el transporte escolar para facilitar el acceso de estos alumnos a escuelas situadas en núcleos escolares; por esta opción y como también ha ocurrido en otros estados, la desertización escolar puede también ser el preludio de la despoblación de las zonas rurales. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 18
  • 19. 3.3. Logros en los aprendizajes de la población escolar rural En cuanto a los logros en los aprendizajes no existe una relación significativa directa entre los resultados de aprendizaje y los niveles de ruralización en los que estudian los alumnos, tal y como muestran los recientes resultados del Informe Pisa; según los datos recogidos en el último Informe Pisa, en muy pocos países de la UE los estudiantes superan la media de la OCDE y en muchos de ellos se mantienen por debajo de ella, indistintamente de si han cursado sus estudios básicos en zonas urbanas que rurales; ello nos lleva a la conclusión que el rendimiento global de los niños y niñas no es inferior en los sectores educativos rurales en relación con los urbanos. La tipología de centro, según su situación geográfica, no condiciona necesariamente los logros escolares sino que posiblemente sean otros componentes de la política educativa rural los que permiten mejoras en los logros en los aprendizajes de los escolares. Como en el caso de Finlandia que en los años 80 apenas si superaba ligeramente la media de la OCDE en los tests internacionales de ciencias; este Estado de la UE es un buen ejemplo de que posiblemente la clave del éxito en el desempeño de sus estudiantes parece estar en la capacidad de todos los miembros de la Comunidad Educativa de asumir reformas en el ámbito educativo. Un elemento básico de la reforma en este Estado fue pasar de un sistema basado en la determinación exhaustiva de los contenidos educativos a otro centrado en la consecución de objetivos (habilidades y conocimientos que los alumnos debían obtener); para ello se dotó de más competencias a las instituciones educativas (como ya hemos visto anteriormente) y favoreciendo la formación de un profesorado altamente selectivo y cualificado, la puesta en marcha de metodologías didácticas activas e innovadoras, y una formación más individualizada y enfocada a las características y necesidades propias de cada estudiante. Al mismo tiempo Finlandia desarrolló una red de intercambio de conocimientos e innovación entre las propias instituciones educativas. El resultado de todo ello nos muestra la posibilidad existente de alcanzar un alto rendimiento escolar en todo el sistema educativo, con una variación inferior al 5% de los rendimientos alcanzados por las escuelas. 3.4. Formación del maestro rural Respecto a la formación inicial del docente rural, no se contempla en los planes de desarrollo profesional destinados a los maestros, una formación específica para el trabajo en la pequeña escuela; no obstante, algunos centros de educación superior de la UE contemplan en sus planes de formación inicial algunas asignaturas optativas y de libre elección, pero por lo general esta tipología de escuela es tratada, de forma transversal en las asignaturas obligatorias; es importante destacar, de todas formas, que en Estados como Francia, España o Finlandia se están llevando a cabo experiencias de docencia e investigación para que la escuela rural sea estudiada en los Planes de Formación Inicial; e incluso se han creado instituciones superiores de apoyo a la escuela rural, como el Observatorio de Escuela Rural de Francia, el Instituto-Chydenius, Kokkola University Consortium, para la formación de los maestros en escuelas multigrado en Finlandia o el Institute of Education, learning and teaching in multigrade settings de Reino Unido para fomentar entre las instituciones universitarias, responsables de formación inicial de maestros, la necesidad de contemplar la escuela rural en sus planes de formación. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 19
  • 20. En conclusión, señalar que, comparado con los países de AL, los desafíos educativos pendientes en la UE parecen menos acuciantes pero ello no significa que la calidad y la pertinencia de la educación rural no sean desafíos permanentes también en esta Región; es necesario tanto en la UE como en AL contemplar, en sus políticas educativas, estos factores para garantizar a la población rural no sólo una ciudadanía responsable y una convivencia social tolerante sino también las mismas posibilidades de inserción profesional y social a las que puede acceder la población urbana. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 20
  • 21. I.B ANÁLISIS DE LAS TENDENCIAS EN AMÉRICA LATINA I.B.1 Contextualización: marco general de la situación económica y social en América Latina 1.1. Rasgos comunes y diferencias En los informes que sobre la situación social en el mundo elaboran regularmente los organismos de las Naciones Unidas, la región latinoamericana suele ubicarse en un nivel intermedio, en la categoría de “países en desarrollo”, quedando – según sus indicadores económicos y sociales – a un buen trecho de distancia por debajo de las naciones industrializadas del llamado “primer mundo”, pero con niveles de vida superiores a los de muchos países (“menos adelantados”) asiáticos y del continente africano. A pesar de esta ubicación relativamente auspiciosa, los problemas de pobreza y desigualdad son rasgos característicos de la región latinoamericana. En ella habitan 222 millones de personas pobres (lo que representa 42.9% de la población total), de las cuales 96 millones son indigentes (18.6%) 23; esto significa que poco menos de la mitad de la población de la región carece de los recursos y condiciones que le permitan acceder al bienestar elemental. A lo dicho se añade el problema de la desigualdad; a decir de la CEPAL “con respecto a la distribución del ingreso, América Latina sigue siendo la región del planeta con peores indicadores, lo que se ha agravado porque en algunos países se observa incluso una acentuación de la concentración del ingreso” (CEPAL, 2005:17). Lejos de constituir una región económica, social y culturalmente uniforme, América Latina es, internamente, un conjunto bastante heterogéneo: los países que conforman la región tienen distintas dimensiones poblacionales, geografías diferenciadas y ofrecen a sus pobladores condiciones de vida muy distintas en razón de su situación económica, su composición étnica, sus niveles de modernización y desarrollo. Destacan, en razón de su alto volumen poblacional, Brasil (con 187 millones de habitantes) y México (con 106 millones) 24; estos países contrastan con Panamá (3.2 millones) y las naciones centroamericanas que tienen poblaciones muy pequeñas como Costa Rica (4.3 millones), Nicaragua (5.4 millones), El Salvador (6.9) y Honduras (7.3) pero también con Uruguay y Paraguay que tienen 3.4 y 6.2 millones de habitantes respectivamente. En segundo lugar, muestran altos niveles de urbanización – con más del 80% de su población viviendo en áreas urbanas - el bloque de países del cono sur (Uruguay, Argentina y Chile), así como Brasil y Venezuela. En contraste con estos casos, en Panamá y en cinco naciones de América Central la población rural representa todavía por encima del 40% de su población total; el caso más destacado es Guatemala, país que según las estimaciones poblacionales al 2005 tendría un 60% de su población en zonas rurales. La diversidad racial y étnica de la población latinoamericana es otro rasgo a destacar. Se estima que hay entre 30 y 40 millones de indígenas, divididos en unos 400 grupos étnicos 25 23 CEPAL. Panorama Social de América Latina 2004. p.18. 24 Estos dos países muestran también las economías más importantes de la región en términos de su Producto Interno Bruto: México (US$ 626.1 miles de millones) y Brasil (US$ 492.3 miles de millones). 25 Ver: Hopenhaym, Martín y Álvaro Bello. Discriminación étnico-racial y xenofobia en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile, CEPAL, 2001. Banco Mundial. Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo humano en América Latina: 1994 – 2004, Washington, 2005. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 21
  • 22. siendo Bolivia, Ecuador, Guatemala, México y Perú los que albergan al 90% de la población indígena latinoamericana. Si bien el peso promedio de la población indígena en América Latina es solo de 10%, esto alcanza porcentajes bastante más elevados en algunos de los países mencionados: un 62% de la población boliviana es indígena, un 39% de la población guatemalteca se identifica como indígena y, en el caso peruano, un 25% de los hogares tienen un jefe y/o su pareja que utiliza una lengua indígena y 48% de los hogares tienen un jefe de hogar y/o su esposa cuyos padres o abuelos tenían como lengua materna una lengua indígena. La mayor incidencia de la pobreza y de la indigencia se encuentra en todos los casos estrechamente asociada a la condición de indígena, siendo este el grupo más desfavorecido en materia de ingreso, empleo, educación, salud, trabajo infantil y acceso a servicios básicos. 26 La diversidad regional se muestra además en la existencia de amplios segmentos poblacionales de raza negra y mestiza, identificados como grupos afro latinos y afro caribeños los que suman alrededor del 30% de la población total (150 millones de personas) y se concentran en Brasil, Colombia y Venezuela. Lo dicho hace de la región latinoamericana un continente de “todas las sangres” en el que las lenguas, culturas y colores de piel están a la base de fuertes expresiones de discriminación. “Estas poblaciones presentan niveles de acceso a la salud, la educación, el empleo, los ingresos, la justicia y la deliberación política muy inferiores a los de los blancos.” (CEPAL, 2000) 1.2. El medio rural En correspondencia con los rasgos descritos, el campo latinoamericano constituye un universo heterogéneo: hay agricultura con tecnología de punta cuyos productos se cotizan en el mercado internacional y economías familiares pobres que en parcelas de reducido tamaño producen tubérculos y cereales para el autoconsumo. Los pastos de la pampa argentina, las plantaciones de café colombiano, los minifundios de comunidades de altura en el área andina, las modernas empresas de producción de frutas y viñedos en Chile, los cocales de Perú, Colombia y Bolivia, los extensos bosques de la Amazonía son escenarios diversos que forman parte de una misma realidad, el medio rural latinoamericano. Tanto las características geográficas propias de cada país como el manejo de los recursos tierra y agua, el acceso al crédito, a la asistencia técnica y – punto central – el acceso al mercado, configuran distintos grados de modernización del trabajo agrícola, condiciones diferenciadas de competitividad para sus productos y diversos niveles de bienestar para las poblaciones que en él habitan. 27 Las dificultades de acceso desde y hacia los asentamientos rurales constituyen todavía un serio problema que incide no solo en la integración interna y externa de los países sino también en la atención educativa; tanto la difícil geografía como la insuficiente y precaria red de caminos configuran condiciones adversas para el tránsito fluido de productos y personas, entre las que se cuentan la mano de obra y los comerciantes pero también los docentes, los supervisores o agentes de educación y los alumnos. Un Informe reciente de FAO (2004) 28 da cuenta de las carencias en materia de infraestructura vial: en Bolivia solo 4% de las carreteras están pavimentadas, en Brasil y Paraguay 9%, en Colombia y Ecuador 12%, en Chile 14%, en El Salvador 16%, en Uruguay 23% y en Argentina 27%. Destaca por sus mejores condiciones el caso de Venezuela con un 32% de su red vial asfaltada y respecto al Perú se señala que “es el país que presenta mayor cantidad de territorios desprovistos de vías de comunicación y la 26 Ver: Banco Mundial. Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo humano en América Latina: 1994 – 2004. Washington, 2005. 27 Ver: FAO. Country profiles 2004. 28 Ver: León et al. Transporte rural de productos alimenticios en América Latina y el Caribe. Roma, FAO, 2004. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 22
  • 23. mayor cantidad de personas que viven aisladas de las ciudades, de los circuitos comerciales dinámicos y de la economía monetaria”. (León, 2004). A pesar de las particularidades que muestran las áreas rurales de los países latinoamericanos es posible encontrar algunas similitudes sociales entre ellas: el medio rural alberga a las poblaciones más pobres de cada país y, cuando es el caso, a los grupos indígenas y nativos. Como señala un diagnóstico reciente del BID, “En el año 2002 el porcentaje de indigencia era casi tres veces mayor en los hogares rurales en América Latina que en los urbanos (37.9% de los hogares rurales frente a 13.5% en zonas urbanas), mientras que la incidencia de la pobreza alcanzaba un 61.8% en el medio rural y un 38.4% en el urbano. Estos porcentajes tan altos representan una magnitud de pobres rurales superior a los 77 millones de personas (incluyendo más de 47 millones de indigentes) en 2002. En numerosos países de la región, la pobreza es sinónima de ruralidad. Existen situaciones de pobreza rural masiva (Haití, Nicaragua, Honduras, Bolivia, Perú), otras de pobreza rural localizada (México, Brasil, Chile, Argentina) y otras en que la pobreza rural es difusa (Costa Rica)” (BID, 2005: 5-6). La situación a grandes trazos descrita perfila para los países de la región la existencia de sociedades escindidas, fragmentadas, partidas por grandes brechas que distancian a unos pobladores de otros, que otorgan carta de ciudadanía plena solo a una porción de la población. Son los pobladores rurales – de asentamientos dispersos, lejanos - quienes muestran las más altas tasas de analfabetismo y mortalidad infantil, menor acceso a servicios públicos de agua, electricidad y desagüe, gran distancia en las comunicaciones (carreteras, caminos, telefonía), deficiente acceso a servicios de salud y las más altas tasas de desnutrición. Estas carencias afectan sensiblemente las condiciones en que nacen y se desarrollan los niños, niñas y adolescentes de los hogares campesinos, limitan sus posibilidades de acceso y asistencia regular a la escuela, de permanencia en ella y de aprovechamiento de la educación, reproduciendo en el largo plazo un círculo vicioso de discriminación y exclusión que atenta contra todo deseable propósito de cohesión social. I.B.2 Problemática de las políticas educativas rurales en AL: trayectoria y reformas 2.1. Una brevísima mirada a la historia Durante un largo período de la historia, la política educativa dirigida a los pobladores rurales en América Latina ha sido – de manera explícita o solapada - excluyente y discriminadora. Si bien la alfabetización y castellanización pudieron formar parte del proyecto “civilizador” y evangelizador de la corona española 29 y el derecho a la educación pudo ser formalmente reconocido desde etapas tempranas por las repúblicas latinoamericanas que nacieron en la primera mitad del siglo XIX, en la práctica las aulas escolares fueron por largo tiempo espacios inexistentes o vedados para la mayoría de niños y niñas campesinos, para las mujeres, para los indígenas y nativos. En efecto, la trayectoria seguida por la mayoría de países latinoamericanos muestra una expansión relativamente retardada de los servicios educativos para las poblaciones rurales, en comparación con el incremento en el acceso que se registraba en las ciudades y centros urbanos medianos o menores. La concentración de la población y el proceso de urbanización 29 Ver: Gonzalbo Aizpuru, Pilar (coordinadora). Educación rural e indígena en Iberoamérica. México, El Colegio de México – Madrid, Universidad Nacional de Educación a Distancia, 1996. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 23
  • 24. que se dieron en el transcurso del siglo XX, facilitaron sin duda el encuentro entre la oferta de educación y la demanda social por la misma. Por el contrario, la dispersión poblacional y la consiguiente distancia de familias y comunidades entre si y respecto al gobierno central, características propias de los asentamientos rurales, afectaban las posibilidades de dotación de docentes y de acceso (temprano, oportuno, sostenido) de niños y niñas a las escuelas. A ello se sumaron ideas discriminatorias y restrictivas respecto al derecho a la educación, resistencia y dificultad de las familias para prescindir del necesario apoyo de sus hijos e hijas en las labores domésticas y productivas y falta de voluntad política para incluir efectivamente a estos sectores sociales en los proyectos nacionales. El momento específico en que cada nación abrió masivamente las puertas de las aulas escolares a niños y niñas campesinos o indígenas, pudo variar en razón de procesos sociales, económicos y políticos particulares. 30 Sin embargo, con mayor o menor celeridad, en el transcurso del siglo pasado todos los países latinoamericanos registraron un notable incremento de escuelas, docentes y alumnos en zonas rurales lo que se reflejó en el mejoramiento de las tasas de escolaridad en el nivel de educación básica primaria y la disminución del analfabetismo. En este proceso, la incorporación de las mujeres indígenas y campesinas es todavía el hecho más reciente e insuficientemente consolidado, por lo que se acumuló una inmensa deuda social cuyos efectos se muestran aun ahora en las altas tasas de analfabetismo que registran sobre todo las mujeres rurales e indígenas en muchos países de la región. ¿Hubo decisión política de los gobiernos y compromiso de los aparatos estatales para avanzar hacia la universalización de la escolaridad de la población infantil rural?, ¿Garantizaba esta ampliación de la cobertura educativa el acceso a los aprendizajes?. Parecería que buena parte del crecimiento educativo rural registrado desde mediados del siglo pasado fue producto del esfuerzo de los Estados: economías que pretendían crecer y modernizarse no serían viables con la persistencia de altas tasas de analfabetismo entre la fuerza laboral del campo y de inmensos segmentos poblacionales totalmente ajenos a los beneficios de la escolaridad. La relativa expansión de las vías y medios de comunicación, el crecimiento de las ciudades con grupos de migrantes procedentes de zonas rurales, el cambio en los estándares de salud, salubridad y dinámica familiar, requerirían la ampliación de la participación de las generaciones de recambio en la escuela: universalizar el conocimiento de la lectura, la escritura, la lengua oficial y los rudimentos básicos de la aritmética debía ser la función básica de una escuela primaria. Como veremos más adelante, esta sigue siendo una asignatura pendiente en muchos países de la región. Las condiciones en que se dio la expansión educativa a zonas rurales muestran en la actualidad sus efectos. Con recursos humanos y financieros limitados, de espaldas a las realidades sociales y culturales en que se insertaba un modelo de escuela pública diseñado para sectores medios urbanos, con falta de criterio y de voluntad política para formular y aplicar una propuesta educativa integral, pertinente, atractiva y de calidad, la formalidad de la escolaridad medida en años de educación no se ha visto respaldada por los aprendizajes respectivos. Por otra parte, a juzgar por lo reportado en el caso de sectores campesinos e indígenas en el Perú, la demanda de las comunidades por tener escuela estuvo también en la base de la 30 Hay algunas experiencias relativamente tempranas. Ejemplos de esto encontramos: en las políticas de castellanización en escuelas especiales para indios, promovidas por la Secretaría Pública de Educación de México, en el contexto de la revolución mexicana hacia 1920; en la Escuela Ayllu fundada en 1931 que fuera convertida en Escuela Normal de Warisata en 1937 (Bolivia); en la Escuela Normal Rural No. I que fuera creada en 1938 en Santiago de Huata (Bolivia) y en los Núcleos Escolares Campesinos de mediados de los años cuarenta en el Perú. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 24
  • 25. expansión educativa. La historia de la educación peruana – y probablemente la de otros países latinoamericanos - registra esfuerzos admirables de autoridades campesinas e indígenas por conseguir del gobierno central la creación de una escuela en su comunidad. La alta expectativa puesta en la educación de sus hijos guardaba relación directa con el afán de acceder al saber escrito, herramienta privilegiada del poder de las burocracias locales y centrales y canal de movilización social. Como dijo Constantino Condori Mamani (Comunero de Mallma, Cusco, 1976) “no queremos que nuestros hijos sean analfabetos como nosotros, ni que su ignorancia les cause los sufrimientos que nos ha causado la nuestra...” En nombre de esta ilusión, miles de locales escolares fueron construidos con adobes, cañas y piedras por esfuerzo comunal, tocando al Estado reconocer formalmente las escuelas y crear y sostener las plazas de los docentes asignados a ellas. 2.2. Marco jurídico: las leyes de educación Si bien las leyes no siempre dan cuenta de las políticas realmente aplicadas en un país, de alguna manera expresan los marcos ideales propuestos por las autoridades de una nación en un momento o período determinado. De la lectura y análisis de las leyes que rigen los sistemas educativos en los países de la región 31 se desprende que, en la formulación de sus principios, fines y objetivos las leyes suelen reconocer tanto el derecho universal e irrestricto a la educación, a la igualdad de oportunidades y a la no discriminación como la responsabilidad del Estado en la dotación del servicio educativo y la obligatoriedad y gratuidad de la educación básica. No son igualmente evidentes los mecanismos a través de los cuales el Estado y los sistemas educativos garantizarán la debida atención a los niños y niñas de zonas rurales, a los de sectores pobres e indigentes, a los de comunidades indígenas y grupos nativos. La alusión explícita a la educación en zonas rurales es un asunto bastante ausente; en varios de los casos revisados (i.e. Argentina, Ecuador, Guatemala, México) no hay referencia alguna a la educación de ningún nivel en zonas rurales, a pesar de que en muchos de ellos la educación primaria rural representa una porción significativa del alumnado. En otros países, como Colombia y Paraguay, las leyes dedican un capítulo y varios artículos al tema de “la educación campesina y rural” pero no para referirse a la educación básica infantil sino para atender más bien la capacitación técnica del poblador rural a través de programas de carácter agropecuario, agroindustrial, pesquero, forestal o ecológico que incidan favorablemente en el desarrollo del medio. En respuesta a los problemas de dispersión y distancia de los establecimientos educativos rurales, en algunos países se plantean formas de gestión y organización conjunta como son por ejemplo los Núcleos Escolares de Honduras, en los Núcleos Educativos de Bolivia 32 y en las Redes Educativas del Perú a que hacen referencia sus respectivas leyes. 31 Se ha consultado las siguientes normas: Ley Federal de Educación No.25.195 de Argentina (1999), Ley 1565 Reforma Educativa de Bolivia (1994), Ley 9.394 de Brasil (1996), Ley 115 de Colombia (1994), Ley General de Educación de Costa Rica (1957), Ley de Educación No.127 de Ecuador (data de 1983 y es reconocida como Ley Orgánica en 2001), Ley General de Educación de El Salvador (1996), Ley de Educación Nacional – Decreto Legislativo No.12-91 de Guatemala (1991), Ley Orgánica de Educación – Decreto No.79 del Congreso Nacional de Honduras (1966), Ley General de Educación de México (data de 1993 y la última reforma de 2003), Ley No. 1.264 General de Educación de Paraguay (1998), Ley General de Educación – Ley No.28044 del Perú (2003), Ley 6697 de República Dominicana (1985), Ley de Educación No.15739 de Uruguay (1985) y Ley Orgánica de Educación de Venezuela (1980). 32 “En el medio rural, los núcleos educativos serán reorganizados teniendo en cuenta criterios de comunidad de intereses, cultura, lengua y de accesibilidad”. (Ley 1565, Art.31) EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 25
  • 26. Respecto al magisterio, la ley boliviana reconoce “un salario diferenciado para el personal que presta servicios en lugares de difícil acceso y carentes o deficientes de infraestructura básica...” (Ley 1565, Art.32) y en el caso de Colombia se establece como estímulo para los docentes, “con el fin de facilitar el arraigo de los docentes en las zonas rurales en donde laboran”, la organización de un programa especial para financiarles la adquisición de predios rurales a través del Instituto Colombiano de Reforma Agraria – INCORA. En atención a la diversidad geográfica y socioeconómica, algunos instrumentos jurídicos incorporan explícitamente referencias sobre la diversificación o adecuación del currículo y el calendario escolar. En el caso de Colombia, se establece que las instituciones gozan de autonomía para organizar las áreas fundamentales de conocimiento, introducir asignaturas optativas y “adaptar algunas áreas a las necesidades regionales” (Ley 115, Art.77). Similares disposiciones se adoptan en el Perú estableciendo la existencia de currículos básicos comunes a todo el país “[...] que deben ser diversificados en las instancias regionales y locales y en los centros educativos, para atender las particularidades de cada ámbito” (Ley 28044, Art. 13). Respecto a la flexibilidad del calendario académico la norma de Colombia así lo establece (Ley 115, Art.86); la ley guatemalteca estipula también la posibilidad de que las Direcciones Regionales de Educación propongan el calendario y horario de labores “tomando como base las condiciones geográficas y económicas-sociales de la región, a fin de que éstos respondan a las necesidades poblacionales” (DL 12-91, Art.97) y en el caso de Venezuela se señala que el calendario de las actividades educativas “serán objeto de reglamentación y para tal fin se considerarán las particularidades de vida y las condiciones de trabajo de las distintas regiones geográficas del país” (Ley Orgánica de Educación, Art. 47). Finalmente, aun cuando no necesariamente exista plena coincidencia entre la condición de poblador rural y la condición de indígena, suele asumirse cierta correspondencia al momento de diseñar los programas de educación bilingüe intercultural y dirigirlos casi exclusivamente hacia poblaciones de zonas rurales. En relación con el tratamiento de los grupos indígenas y nativos las leyes de la región parecen haberles prestado especial atención. Con distintas modalidades de tratamiento y de institucionalización, las normas de Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras 33, México, Paraguay, Perú y Venezuela tienen un articulado específico respecto al derecho de las comunidades originarias a preservar su lengua y pautas culturales (Argentina, Art. 19; México, Art. 7), al reconocimiento de la heterogeneidad y riqueza socio cultural de la nación (Bolivia, Art. 1 y 2; Guatemala, Art.1), al respeto a la identidad de los grupos étnicos (Colombia, Art. 5 y 13), al desarrollo de una educación intercultural (Perú, Art.8), entre otros puntos. 2.3. Los compromisos internacionales y las reformas de los 90 En el contexto de la globalización y en el marco de las conferencias mundiales sobre educación se hicieron cada vez más evidentes las brechas educativas que afectaban a muchos países latinoamericanos y las carencias a remediar de manera urgente en la educación básica rural. En efecto, los avances en materia de expansión educativa y la inclusión de la infancia rural se han visto favorecidos en la última década por los compromisos asumidos por nuestros 33 En el caso de Honduras, el Reglamento de Educación Primaria (1967) fija una pauta de tratamiento a las escuelas de comunidades indígenas dirigida a “incorporar a sus habitantes a la cultura nacional” a través del aprendizaje correcto del idioma nacional, “la comprensión de nuestras costumbres, formas de vida social”, “la enseñanza de hábitos de higiene y alimentación adecuadas”. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 26
  • 27. países en el marco de la comunidad internacional. Destacan entre estos, acuerdos mundiales como la Declaración Mundial sobre Educación para Todos (Jomtien – Tailandia, 1990) 34, el Marco de Acción de Dakar 35 (Senegal), acordado en el Foro Mundial sobre la Educación en el año 2000 y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ONU, 2000) 36. Tales compromisos tienen una doble virtud; por un lado, hacen visible a los ojos de los gobiernos y de los tomadores de decisiones la situación desventajosa en que se encuentran ciertos grupos poblacionales (entre los que se cuentan los niños de zonas rurales, los indígenas, las niñas campesinas) y, por otro lado, ponen en la mira de “otros” – la comunidad internacional incluida - las acciones y decisiones que se adopten para cumplir con los compromisos asumidos. En otro orden de cosas, la creciente presencia de organismos internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, como instituciones “altamente calificadas” para contribuir a modernizar y hacer más eficientes nuestros aparatos y servicios públicos, ha jugado un papel central en el impulso de medidas de reforma educativa y en el financiamiento de las mismas a través de cuantiosos préstamos. Así, es sobre todo desde la década del noventa que los gobiernos de la región adoptan medidas novedosas dirigidas a producir cambios en diferentes aspectos fundamentales de la actividad educativa. Las reformas institucionales y de gestión en el sector educación buscaron promover – en el marco de reformas y de modernización del Estado en su conjunto – la descentralización educativa y la mayor autonomía de las escuelas; en este campo se dieron también medidas dirigidas a la búsqueda de consensos y compromisos crecientes de la sociedad con respecto a la educación (i.e. consejos participativos, consejos nacionales de educación, acuerdos de acción conjunta). Otras iniciativas se orientaron al mejoramiento de los servicios educativos en el nivel de la educación básica a través de la formación de docentes en servicio, la promoción y puesta en práctica de una nueva propuesta pedagógica constructivista, la dotación de textos escolares y materiales educativos, el mejoramiento de la infraestructura escolar, la renovación de las propuestas curriculares y los lineamientos para su diversificación. Un tercer rubro de acciones se encuentra finalmente en la introducción de sistemas estandarizados de evaluación del rendimiento estudiantil. 2.4. ¿Cuánta reforma llegó a las zonas rurales?: programas y proyectos En opinión de Corvalán (2004), quien analiza los resultados de los estudios sobre educación rural realizados en siete países latinoamericanos 37 , a pesar de los esfuerzos hechos, subsiste “un núcleo duro de rezago educativo en el sector rural” . “...los principales problemas señalados como línea de base para proponer las reformas educativas de la década de los 90 – baja cobertura en educación primaria y secundaria, aprendizajes insuficientes y de mala calidad, poca 34 En la Declaración Mundial sobre Educación para Todos (Jomtien – Tailandia) reciben un tratamiento especial – como sectores respecto a los cuales es necesario modificar las desigualdades - los grupos desasistidos, que comprenderían a “los pobres, los niños de la calle y los niños que trabajan en zonas remotas y rurales, los nómadas y los trabajadores migrantes, los pueblos indígenas, las minorías étnicas, raciales y lingüísticas, los refugiados, los desplazados por la guerra y los pueblos sometidos a un régimen de ocupación” (Art. 3º, inciso 4). 35 El Marco de Acción de Dakar ratifica la idea de que “la educación es un derecho fundamental” y lo levanta como elemento clave para el desarrollo sostenible, la paz y la estabilidad en cada país y entre las naciones. Categóricamente establece la necesidad de que los sistemas educativos atiendan con urgencia las necesidades básicas de aprendizaje y no pospongan el logro de los objetivos de la Educación para Todos. 36 Estos compromisos han movilizado a las burocracias locales, a los organismos de cooperación y a las instituciones de la sociedad civil para hacer planes, establecer metas e indicadores de logro y reportar los avances alcanzados. 37 El autor se refiere a Brasil, Chile, Colombia, Honduras, México, Paraguay y Perú. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 27
  • 28. pertinencia de los aprendizajes, prácticas pedagógicas inadecuadas, inequidad en la distribución de los logros educativos, etc. – se encontraban y se encuentran presentes en las realidades regionales y nacionales analizadas (..) el sector rural se ha constituido en una suerte de núcleo duro de rezago educativo... Si América Latina pretende mejorar sus indicadores educativos básicos (alfabetización, cobertura, rendimiento, entre otros) debe abordar decisivamente la situación educativa para la población rural.” (Corvalán, 2004:35) Al respecto es interesante notar que todos los países de la región tienen actualmente en marcha por lo menos un programa especialmente dirigido a la atención de niños y niñas de zonas rurales y/o de las escuelas a las que asisten. Se trata de proyectos, programas o acciones de diversa magnitud, trascendencia y procedencia que se suman a las actividades regulares de las escuelas primarias a nivel nacional y a los programas de compensación social que tengan en marcha (i.e. programas alimentarios en escuelas, distribución de textos y materiales educativos). Tales proyectos surgen como iniciativas que intentan paliar, de alguna manera, las deficiencias y diferencias de la oferta educativa, introduciendo en ella elementos de mejora. En este amplio escaparate de experiencias se encuentran numerosas iniciativas de instituciones de la sociedad civil (ONG nacionales y extranjeras, organismos de iglesia, organizaciones sociales de base), programas auspiciados y promovidos por la cooperación internacional, fundamentalmente norteamericana (USAID de los Estados Unidos, ACDI de Canadá) y europea (i.e. GTZ, AECI, entre otras) y proyectos de gran envergadura financiados con créditos de la banca multilateral (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo) otorgados a los Estados. Los campos en que se desenvuelven estas experiencias pueden ser gruesamente agrupados en los siguientes rubros: • Proyectos de gestión colectiva para el mejor funcionamiento de las escuelas: en atención al aislamiento y la distancia se trabajan redes escolares o núcleos de escuelas; en atención al necesario acercamiento entre escuela y comunidad se promueve la participación de los padres de familia en la gestión escolar. • Programas de atención integral y “enriquecimiento” de la oferta educativa rural: en atención a la precariedad material y pedagógica, a la falta de pertinencia del currículo y de las normas de funcionamiento de las escuelas y a la carencia de materiales, se trabajan distintas combinaciones de mejoramiento de infraestructura y equipamiento escolar, diversificación del currículo, innovación pedagógica (pedagogía activa), elaboración de materiales con contenido local, flexibilización de las normas de asistencia, evaluación y promoción, mejoramiento de la nutrición en los escolares (huertos, granjas escolares), entre otros. Solo en algunos de estos proyectos (Escuela Nueva de Colombia, Escola Ativa de Brasil por ejemplo) se incorpora también de manera central una propuesta metodológica para el trabajo en aulas multigrado (forma generalizada de organización escolar de la primaria rural en todos los países de la región). • Programas de formación inicial de docentes para la educación bilingüe intercultural: en atención a la distancia lingüística y cultural de las escuelas primarias rurales que atienden a poblaciones indígenas, se promueve la formación de docentes (pertenecientes a los grupos originarios) capaces de poner en práctica una educación bilingüe intercultural. EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 28
  • 29. Entre las limitaciones usualmente atribuidas a muchos de estos proyectos está la alta frecuencia con que se diseñan y conciben como proyectos piloto o experimentales (de incidencia focalizada en zonas geográficas específicas), sin estar del todo garantizadas la evaluación de sus acciones ni las condiciones en que podrían convertirse en programas estatales sostenibles y de amplia cobertura. I.B.3 Tendencias de las políticas educativas: impacto y situación de la escuela rural en AL Como resultado de las políticas descritas en el apartado anterior, la situación de la educación primaria rural en la mayoría de países de la región muestra importantes avances en el reconocimiento formal del derecho a la escuela y un indiscutible incremento en la cobertura escolar; hay sin embargo serias carencias en la calidad del servicio educativo, no está para todos garantizada la culminación de la primaria completa, y los niveles de aprendizaje son en extremo deficientes. En efecto, el derecho a la escolaridad básica primaria es reconocido en todos los países de la región. Se trata – según leyes y constituciones - de una escolaridad obligatoria y gratuita y está fundamentalmente bajo la responsabilidad de los Estados el dotar de escuelas y docentes a todos los niños, niñas y adolescentes de cada nación, incluidos los habitantes de asentamientos rurales. Pero ¿cuántos acceden?, ¿cómo viven su trayectoria escolar?, ¿cuántos terminan?, ¿qué tipo de servicio educacional reciben?¿cuánto aprenden?. La precariedad y pobreza del entorno rural y la insuficiencia de recursos y atención de los Estados, dejan todavía sentir sus efectos en la calidad educativa de la mayor parte de escuelas primarias rurales de los países latinoamericanos. 3.1. Acceso En lo relativo al acceso a la escuela, la expansión de los servicios educativos a las zonas rurales y la creciente aceptación y expectativa por parte de las familias respecto a la escolarización de sus hijos se reflejan en las altas tasas de escolarización. Así, en el grupo de edad correspondiente a la educación básica primaria 38, la gran mayoría de niños y niñas de áreas rurales están matriculados en una escuela en proporciones que alcanzan o superan el 85 y 90%. 39 Si bien hay todavía en algunos países grupos absolutamente marginados del acceso a un aula escolar (por inexistencia o distancia excesiva de los centros educativos o circunstancias personales o familiares específicas), es importante destacar que el hecho de que la mayoría establezca una relación con la escuela significa un gran avance en relación a períodos anteriores y una valiosa ventana de oportunidad para definir y atender una nueva agenda de trabajo respecto a la primaria rural: sostener esta relación y darle calidad al servicio son entonces los aspectos centrales. 38 El rango puede variar en cada país según la estructura de su sistema educativo pero, en general, el grupo de referencia para educación básica primaria comprende al conjunto de niños que tienen entre 6 y 11 años de edad. 39 En Colombia, el 89.7% de los niños de 7 a 11 años de zonas rurales asiste a una escuela primaria en el año 2000 (vs. 95.2% en zonas urbanas, FAO p.181); en Brasil, 95% de los niños rurales de 10 a 14 años asiste a la escuela en el año 2001 (FAO, p.56); en Honduras, la Tasa Bruta Matrícula rural en 1999 fue de 85.2% (FAO, p. 243). EUROsociAL/Educación – Estudio Tema A – AL y UE 29