1. a propósito de la eficiencia del Estado, modelos de gestión y calidad de los servicios públicos:
Que está pasando con el desarrollo de las
tecnologías de la información y las
comunicaciones (TIC) en el estado peruano…?
Cuando escuchamos hablar hoy en día cada vez con más frecuencia sobre:
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La imposibilidad o dificultad del estado para gastar o la baja calidad del gasto que éste genera.
La imposibilidad del poder judicial del reformarse así mismo y la mala imagen e inseguridad institucional
que esto produce.
La bien intencionada pero utópica ventanilla única de trámites y pagos, en el estado actual de las cosas.
De la ausencia de coordinación, duplicación de funciones, cobros excesivos, trámites engorrosos e
inútiles en la administración pública.
Lo atrapados que nos sentimos al no tener alternativas en los servicios públicos de telefonía, Internet y
datos, así como los desventajoso de las actuales tarifas;
Entre otros tantos problemas que evidencian lo disfuncional del modelo de gestión de los servicios
públicos, instituciones y empresas del estado.
Nos estamos refiriendo de manera indirecta a problemas relacionados con Sistemas de Información y
Comunicaciones (TIC) así como al modelamiento o rediseño de procesos de negocio/servicios.
En el año 1973 el estado peruano empezó a preocuparse por el tema informático y crea la
Comisión Nacional de Informática, organismo dependiente del Instituto Nacional de
Planificación - INP. En 1986 recibe su primera revisión y crea la Secretaria Nacional de
Informática, quien formula el primer proyecto nacional de informática; luego en 1990 es
absorbido por el Instituto Nacional de Estaditica - INE al cual se le agrega la “i” y se
transforma en INEI desde donde se logra de alguna manera, pero aun con visión asistencial,
normar y coordinar el desarrollo informático nacional. Esa misma “i ” luego le es retirada y se
la lleva La Oficina Nacional de Gobierno electrónico – ONGEI creada en el 2005, sobre la
base de la tendencia mundial de la sociedad de la información y el e-Goverment, la cual se
encuentra en funciones y que luego de haber recibido varios cambios de dirección el 2007
decidió ratificar la validez y seguimiento de la agenda planteada por la Comisión
Multisectorial para el Desarrollo de la Sociedad de la Información-CODESI; de la cual nos
ocuparemos en otra oportunidad.
¿Pero cuál es el problema?
Que, no obstante todos los esfuerzos realizados, en términos de TIC, las instituciones
públicas del país siguen actuando y resolviendo sus problemas cotidianos como pueden y
cuando pueden. La mayoría se siente al margen de los avances tecnológicos y
metodológicos que se anuncian, no se sienten integrados o involucrados en los planes de
desarrollo propuestos y menos aún tienen con quien llevarlos a cabo (recursos humanos) o
con que (presupuesto) llevar a cabo las directivas verticales que les imponen los entes
rectores. Para redondear la paradoja, luego los responsables de TIC son pasibles de
sanción administrativa, civil y penal por incumplimiento de dichas normas.
Ensayo elaborado por: Martin Morales Torres,
Lima-Peru, Enero 2008
mmoralestorres@hotmail.com
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2. Adicionalmente, cuando de manera independiente y autónoma cada institución decide optar
por tal o cual camino para resolver sus problemas de información, comunicaciones y/o
procesos utiliza las herramientas y metodologías que mejor le parece para abordar dichos
problemas, contrata y consume su escaso presupuesto en soluciones con software
propietario y sobre la base de procesos internos desnormalizados, dichos proyectos son de
bajo impacto y en muy pocos casos concluyen con éxito.
No es menor el hecho de la desvinculación y bajo interés de los jefes de pliego para con los
temas informáticos, esto se explica a su escaso o nulo desconocimiento en temas de
gestión; a ello se suma el hecho de la ubicación marginal, desde el punto de vista
organizacional, en la que se encuentran ubicadas las áreas de TI en los organigramas de
la administración pública. Muchas áreas de TIC aun continúan siendo secciones
dependientes de Logística, Administración o Planificación y su enfoque es básicamente
asistencial o de soporte técnico. Gran parte de esta responsabilidad es compartida con los
jefes o encargados de TIC quienes no logran plantear con claridad un diagnostico
situacional que les permita sustentar los problemas organizacionales y de gestión que
afronta su institución dejando abierta la posibilidad a que las área administrativas que
conforman la institución soliciten y compren soluciones informáticas a su libre albedrio
agudizando más la generación de islas de información.
Porque ocurre esta situación?
Porque no se estaría actuando con una visión sistémica que desde el más alto nivel permita
una actuación orquestada o normalizada para problemas comunes en la administración
publica peruana. Los esfuerzos realizados por ONGEI en establecer estándares y proyectos
de avanzada no tienen necesariamente el correlato esperado al interior de las áreas de TIC
de las instituciones públicas porque en su gran mayoría son áreas que se resuelven día a
día, están atrapados en la cotidianeidad, sin planificación, con escaso personal calificado,
sin recursos, sin capacitación, desconociendo los objetivos estratégicos de su institución y
sin el liderazgo que les permita visualizar que una solución informática debe ser la
respuesta a la necesidad concreta de cambio y optimización que requiere una organización
u empresa para alcanzar sus objetivos estratégicos de negocio o servicios. En esta línea
de ideas lo ideal sería que el trabajo de las áreas de TIC se desarrolle sobre la base de
estos cuatro ejes principales:
1. ESTRATEGIAS.- Desorralladas por la empresa sobre la base de su Planeamiento
estratégico Institucional o de negocios
2. PROCESOS.- Identificación y conocimiento de los procesos principales del negocio
así como su necesidad de cambio
3. PERSONAS.- Identificación y especialización de los recursos humanos que lideraran
el cambio organizacional.
4. TECNOLOGÍAS.- Selección de las tecnologías adecuadas para soportar los
procesos, los proyectos y el cambio organizacional.
En todos y cada uno de estos ejes el Estado a través de su órgano rector debe tener
políticas, estándares y metodologías definidas y aterrizadas para nuestra realidad concreta,
no basta con adaptar estándares ISO -como la norma técnica peruana ISO/NTP 12207- que
es calco del estándar internacional y cuya implementación en la administración publica
requiere inversión en personal capacitado y herramientas de gestión para la implementación
de esta metodología.
Ensayo elaborado por: Martin Morales Torres,
Lima-Peru, Enero 2008
mmoralestorres@hotmail.com
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3. 1. ESTRATEGIAS:
En esta dimensión observamos que la agenda digital peruana avanzo en definir cinco (5)
objetivos estratégicos a mediano plazo que se resumen en:
1. Acercar los servicios del estado a través de portales y tecnología Internet
buscando la simplificación administrativa;
2. Desarrollar proyectos estratégicos que sirvan de faro o referencia que vayan
marcando el avance en busca del gobierno electrónico.
3. Mejora de procesos utilizando TIC y orientándolos al servicio.
4. Disponer de infraestructura de comunicaciones que soporte las aplicaciones y
proyectos del estado en TI
5. Involucrar sobre todo a los ciudadanos de bajos recursos y zonas rurales a las
nuevas tecnologías
No obstante que la ONGEI ha dado cuenta de los avances durante el 2007, aun no se
siente el impacto porque los portales que aglutinan links con los 11,637 tramites que se
realizan en la administración pública no son todavía un ejemplo de avance hacia un
estado con procesos inteligentes.
Por otro lado la ONGEI a entendido que los objetivos acordados multisectorialmente,
deben llevarlos a cabo ellos directamente a través de proyectos o acciones buscando
resultados efectistas en el corto plazo, cuando sabemos que el intento de lograr cumplir
el objetivo 3, por ejemplo, es un tema de largo plazo que se debe construir a partir de un
piloto en una institución tipo en la cual se apliquen las metodologías, técnicas y
herramientas que sus ejercicios teóricos consideran necesarios para alcanzar un
desarrollo modelo que permita calificar los servicios que ofrece el órgano publico elegido
para alcanzar el estándar ISO 9001-2000. De esta forma la ONGEI se convertiría en un
ente rector, pensante de la orientación del desarrollo informático en la administración
pública y dejaría el rol ejecutor preocupado por el resultado inmediato, dejándole a las
instituciones o a un nuevo organismo central de planificación el trabajo de la formulación
y la ejecución de los proyectos.
La idea que una mañana de invierno tuvo del Presidente de la República Alan García
para disponer la inmediata implementación de una ventanilla única para trámites, exige
mucho más que buena voluntad. Requiere procesos normalizados, sistemas integrados
y bases de datos replicadas entre instituciones o dependencias que incluso no tienen ni
Internet para este propósito, menos aun personal capacitado y recursos para el
desarrollo de software exigido.
2. PROCESOS:
El caso del poder judicial, a mi entender, es una muestra de cómo los abogados -con el
aprecio que le debo a muchos amigos de esta profesión, de la cual gracias a Dios se
muy poco- no deben insistir en su auto reforma porque su problema no es de índole
normativa, ni tampoco se trata de una situación que se pueda resolver con una
resolución, dictamen, estudio o ley. Es un problema fundamentalmente de reingeniería
de procesos para lo cual no están capacitados. Sus problemas son problemas de
gestión que pasan también por problemas de poder, el poder que radica en la posesión
de información que no están dispuestos a compartir.
Ensayo elaborado por: Martin Morales Torres,
Lima-Peru, Enero 2008
mmoralestorres@hotmail.com
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4. No se debe automatizar el caos, no se puede seguir pensando que se moderniza una
institución/empresa por el simple acto de comprar computadoras o comprar un ERP que
al final nadie usa. La elección de la plataforma tecnológica es uno de los últimos pasos
a seguir. Es clave que el abordaje de los trabajos de reingeniería, análisis y rediseño de
procesos -que en términos sencillos significa muchas veces arrugar el organigrama y los
manuales de procedimientos actuales y botarlos a la basura para repensar una nueva
institución orientada a procesos y los servicios- se realice sobre una base metodológica
estandarizada y con un “Task Force” formado y solventado por el estado central. Esto
evitara
que
los
Jefes
de
TIC
de
cada
institución
orienten
los
proyectos/desarrollos/compras de su institución hacia la casa de software con la que se
sienten más cercanos o seguros.
Resulta evidente, para los que conocemos el tema, que en esta dimensión se requiere
de un soporte tecnológico que no solo ayude a graficar las abstracciones sobre el
funcionamiento de las organizaciones, modelos, casos y actores, sino también que su
repositorio permita ser analizado y compartido por otras instituciones y así no tener que
repetir el camino y la inversión “n” veces. La pregunta de que plataforma elegir o usar es
un tema que tampoco se ha resuelto. Las instituciones que cuentan con presupuesto
para abordar esta dimensión suelen comprar herramientas o soluciones propietarias que
no están al alcance de las mayorías –las instituciones publicas de bajo presupuesto- por
tanto no es posible compartirlas. Sobre estos temas hay experiencias en España, Brasil,
Uruguay y Venezuela que ya afrontaron y están dando solución a este problema y sobre
el que se podría recoger experiencias. Pero esta acapite es todo un tema que prometo
desarrollar en otro artículo.
3. PERSONAS:
Surge la pregunta:
¿Quien llevara a cabo todos los planes operativos, proyectos, desarrollos y sobre todo
quien los liderara…? si las oficinas de informática de la administración pública están en
su mayor parte (se calcula en un 80%) integradas por locadores de servicios (personal
contratado por servicios no personales) que en términos legales no son entendidos
como personas porque no tienen derecho a nada: vacaciones, gratificación, seguro de
salud y menos aun a capacitación. ( a marzo del 2009, fecha de revisión del presente artículo, el estado
peruano había revisado esta situación otorgando derecho a seguro y fondo previsional a los locadores de servicios,
cambiando su denominación a CAS)
En este escenario el Ministerio de Educación juega un rol esencial, no puede seguir
ocurriendo que en las escuelas y universidades se esté entregando –rematando- la
curricula a las editoriales ligadas a las corporaciones privadas productoras globales de
software como Microsoft u Oracle. En las escuelas esta situación genera que se
sometan a los niños a seudos “cursos de computación” en los que realmente se les
enseña “MS Windows” y “MS Office”. Por el lado de las universidades, sobre todo en las
particulares se ha observado en estos últimos años con más énfasis, que las
autoridades a cambio de equipos, software e infraestructura entregada por las
transnacionales están formando ingenieros con visión sesgada enfocados solo en
aprender a usar o instalar sistemas de una marca determinada, egresando casi
embutidos en “cajitas” con el logo de la empresa que financió a su universidad. Las
consecuencias son fatales para el pais luego que estos profesionales ingresan a laborar
a la administración pública porque orientan el gasto hacia los productos de la marca que
aprendieron y patrocinó a su universidad, no se enfocan en tecnologías sino en
productos; son y serán finalmente los que provocan los más grandes e inútiles
desembolsos en TIC en la administración pública. Esto último no es necesariamente
animadversión a una marca en especial pero para un país en vías de desarrollo como el
nuestro, con un alto nivel de piratería y altos costos en capacitación y licenciamiento; no
resulta muy racional gastar el escaso presupuesto en soluciones propietarias - salvo
Ensayo elaborado por: Martin Morales Torres,
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5. casos excepcionales- cuando existen plataformas alternativas que aseguran socializar
el acceso a la tecnología y resolver gran parte de nuestros problemas informáticos.
Por otro lado mi experiencia particular me permite afirmar que los presupuestos
asignados a capacitación de los cuadros que conforman las áreas de TI en la
administración pública es nulo, solo nominal o no existe en la mayoría de casos; pero lo
lamentable es que cuando existe presupuesto y la posibilidad se invertir en capacitación
se gasta en temas que no son necesariamente de interés institucional. Cabe señalar
que gran parte de la culpa de esta situación recae en las Gerencias o Direcciones
Generales que en
actuando bajo un pacto no firmado con la Gerencias de
Administración y Finanzas (GAF) reparten en silencio los presupuestos institucionales a
su libre albedrío porque, como rara vez ninguno de estos funcionarios son profesionales
con visión de cambio, consideran innecesaria o poco relevante el rol de los sistemas de
información en las instituciones. Es más, no les atrae, en la mayoría de los casos, el
promover el cambio institucional. “No hagas olas, la gente esta tranquila…” me dijo una
Gerente General una infeliz mañana mientras sustentaba la necesidad de normalizar
procesos administrativos. La conclusión podría ser que mientras menos información
sistematizada exista, mientras más papeles haya sobre la mesa para algunos
funcionarios es mejor.
El estado debe definir el perfil del informático que requiere y de manera coherente con
el Ministerio de Educación para que éste sea formado desde las aulas y no tener que
reinvertir en su adaptación para formar los cuadros que requiere el estado para
implementar las estrategias de cambio que se tienen esbozadas con miras un Estado
eficiente y eficaz.
4. TECNOLOGIAS
Cada oleada de funcionarios que ingresa a la administración publica trae su propio pan
bajo el brazo, recuerdo lo cercano que andaba la gestión del Presidente Toledo de
Microsoft y lo importante que les resultaba la visita de Bill Gates y sus donaciones en
software para el plan Huascaran. A propósito alguien sabe en que quedo ese
proyecto…?
Que destino le dará el presente gobierno a la inversión realizada en Huascaran…?
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Lo concreto es que cuando no se sabe hacia dónde ir, cualquier camino es
bueno.
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Con que lenguaje de programación se deben desarrollar las aplicaciones en el
estado peruano…?
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Qué sistema operativo se debe usar…?
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Que paquete de ofimática debe usar la administración pública y cuál es el que le
conviene al estado…?
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Porque seguir comprando lo mismo por separado: ancho de banda, software,
etc…?
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Cuanto ancho de banda de acceso a Internet requiere el estado? Porque no lo
compra globalmente? Porque seguir beneficiando a los operadores al comprar
parcial y aisladamente?
Ensayo elaborado por: Martin Morales Torres,
Lima-Peru, Enero 2008
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6. 
Porque no aplicar el mismo concepto del ancho de banda a los servicios de
telefonía?
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Que motor de datos debe usar el Estado? Porque entregar su información
nacional y estratégica a una marca..?
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Que clase de profesional de la información o ingeniero de sistemas requiere el
estado peruano…? Porque no estructurar una curricula escolar del curso de
computación con mente abierta al conocimiento y no sesgado a una marca para
ir formando en el análisis lógico causa efecto desde niños a los futuros
ingenieros?
Estas y otras preguntas esbozan de alguna manera lo importante que resulta el eje
conformado por las TECNOLOGIAS.
Sobre el particular hay una serie de anécdotas y casos que grafican los vaivenes al que
a sido sometido el estado peruano en términos de TI, en medio de las mejores
intensiones de los profesionales de sistemas que en su momento les toco tomar algunas
decisiones al respecto pero que indirectamente terminaron obligando al estado a tener
que gastar ingentes recursos en licencias de software como Oracle por ejemplo para el
caso SIAF, sistema que no obstante su indiscutible utilidad y robustez complica
financieramente a la administración pública.
5. PRESUPUESTOS:
Infamia:
“…voy a aprovechar que tenemos presupuesto este año para cambiar el ERP y migrar a
SAP, cuesta un mundo de plata pero creo que eso nos resuelve y me dará valiosa
experiencia con este producto, tu sabes que los puestos aquí no son eternos…”
Ese fue un dialogo en ESAN entre el suscrito y un alto funcionario del estado vinculado a las TIC.
Esta declaración evidencia el sentir general de los gerentes de TiC del estado: En las
instituciones del estado ejercitan y realizan sus ensayos muchos profesionales de TIC
que luego migran a la actividad privada con las experiencias recogidas/ensayos con el
dinero de todos los peruanos.
Martin Morales Torres*
* Analista de Sistemas, MCSE, Diplomado en Gestión de la Calidad ISO 9001-2000, Diplomado en Data Networking y
Gerencia de Proyectos de TI en ESAN, con estudios de Ing. En la UNAC. Ha sido Gerente de Sistemas del Área de Salud de
Comunidad Andina de Naciones (CAN), Gerente de Informática y Estadística del Instituto Nacional de Radio y Televisión
del Perú. Ha sido conferencista en temas de su especialidad en eventos internacionales en EE.UU, Canadá, Cuba,
Paraguay, Chile, Ecuador y Bolivia. Fue el creador de la Red Andina de Vigilancia Epidemiológica del área de salud de la
Comunidad Andina de Naciones, CAN-CONHU (hoy denominada: RAVE, ORAS-CONHU), La RAVE fue seleccionada entre
las 20 aplicaciones mas destacadas del mundo que utilizaban internet como herramienta de uso efectivo en la salud
publica, por lo cual fue invitado por la Universidad de Harvard y la fundación Rockefeller para su reconocimiento y
presentación en la sede de la universidad en Boston, Junio- 2000. Es consultor y articulista en diversas revistas y foros de
TIC, ha participado en múltiples proyectos de desarrollo, integración de tecnologías y rediseño de procesos en la actividad
pública y privada. Actualmente es Director Gerente de Ergo Systems.com eirl www.ergosystemsperu.com
Ensayo elaborado por: Martin Morales Torres,
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