INFRAESTRUCTURA Y SU FINANCIAMIENTO

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TRABAJO PARA INGRESO A LA ACADEMIA DE INGENIERIA
ING. EUGENIO LARIS ALANÍS
INFRAESTRUCTURA Y SU FINANCIAMIENTO
ACADEMIA DE INGENIERÍA
Octubre de 2004.

CONTENIDO
1. CONTEXTO
IMPORTANCIA DE LA INFRAESTRUCTURA
LA INFRAESTRUCTURA EN MÉXICO
W. NECESIDADES DE INFRAESTRUCTURA
FINANCIAMIENTO
CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
ANEXO.- ESQUEMAS DE FINANCIAMIENTO
2

1. CONTEXTO
e
S El tema de infraestructura se inscribe en la esencia misma de la ingeniería, en particular
de la ingeniería civil, cuya misión es materializar las obras de infraestructura. La
41 infraestructura es la expresión física de los servicios públicos: la energía, el transporte,
las comunicaciones, el agua para uso doméstico, industrial y agrícola.
e Es imposible pensar en la vida moderna sin la existencia de la infraestructura . Sin ella, no
41 sería posible el avance científico, tecnológico, económico y social del país. A lo largo de
la historia, crecimiento y desarrollo de infraestructura han ido de la mano; no podríamos
1 decir cual es causa y cual es efecto, y aunque la civilización actual es producto de la
inventiva de la especie humana, no se concibe el progreso sin el desarrollo de la
1 infraestructura.
1 La infraestructura constituye un sólido soporte para el crecimiento económico y el
desarrollo sostenido. En períodos de expansión económica, es indispensable mejorar y
ampliar la infraestructura para consolidar el crecimiento de la producción y el bienestar.
En períodos de crisis, la construcción de infraestructura puede ser una eficaz herramienta
contracíclica, ya que las inversiones en infraestructura pueden generar empleo y aumento
en la demanda en el corto plazo, y si son bien seleccionadas, generan los beneficios de
largo plazo mencionados: aumento de producción y bienestar. Sin embargo las
inversiones que no son respaldadas financieramente por los usuarios de los servicios,
pueden contribuir claramente a inestabilidad fiscal y financiera de los países.
e En Latinoamérica el crecimiento económico ha estado apuntalado por el desarrollo de su
infraestructura; sin embargo, los problemas económicos que enfrentan sistemáticamente
los países de la región, han forzado a enfrentar recortes importantes en inversiones, lo
que resulta principalmente en retrasos en el desarrollo de dicha infraestructura, en
pérdidas desproporcionadas de empleos, deterioro físico de las instalaciones y, por lo
tanto, en una disminución en la calidad y oportunidad en la provisión de los servicios.
Desafortunadamente, México no es la excepción a este fenómeno.
3
1
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e

.
.
En nuestro país, el México moderno se inicia en época de Calles con la creación de dos
instituciones responsables de construir la infraestructura caminera y de irrigación: la
Comisión Nacional de Caminos y la Comisión Nacional de Irrigación; la primera para
iniciar la construcción de una importante red carretera con el fin de comunicar al país y
promover el comercio nacional; la segunda para poner bajo riego grandes superficies que
generaran trabajo productivo en el campo, -entonces repartido en ejidos-, garantizar la
producción y el abasto de alimentos así como generar divisas con la exportación de
productos agropecuarios.
Para llevar a cabo el ambicioso programa de construcción de carreteras, presas y zonas
de riego hubo que contratar compañías extranjeras ante la ausencia de capacidad
constructora nacional; sin embargo, pronto se crearon las condiciones para que se
desarrollara una industria de construcción que, en pocos años, fue capaz de hacerse
cargo de éstas y otras obras de infraestructura.
El crecimiento continúa hasta los años a: en este período se presentaron varias crisis que
pudieron ser superadas con agresivos programas de inversión pública en infraestructura,
financiadas con moderados déficits fiscales y poco endeudamiento externo, con
estabilidad de precios, inflación a valores tolerables pero con crecimientos anuales
superiores, en promedio, al 6%.
El período de política desarrollista, en el que el país experimenta un crecimientc
sostenido, el mayor en su historia, termina con las políticas populistas de la primera parte
de la década de los setentas. Sin embargo la crisis más severa se origina en 1982: en los
años anteriores el exceso de dinero dio lugar a grandes gastos: los altos precios del
petróleo produjeron ingresos superiores a los 50 mil millones de dólares; adicionalmente
se contrajo deuda por otros 50 mil millones de dólares, se compraron fábricas enteras que
resultaron obsoletas y nunca se instalaron así como otras que no pudieron colocar sus
productos en los mercados internacionales; el boom de la construcción se convirtió en
crisis al derrumbarse los precios del petróleo y no poder cumplir los compromisos de la
deuda contraída: no supimos "administrar la riqueza"; se produjo la crisis que nos condujo
a la década perdida de los ochentas.
La inversión pública hasta la década de los 70's fue del orden del 20% del Producto
Interno Bruto, hoy no llega al 4% y la inversión privada dista mucho de compensar esa
cifra. Lo anterior ha generado una serie de externalidades negativas que han conducido a1.
la pérdida de la infraestructura tecnológica desarrollada en las décadas anteriores.
En los últimos 20 años hemos vivido crisis recurrentes y profundas transformaciones
sociales: hoy la sociedad es más contestataria y disgustada por la inequitativa distribución
de la riqueza, hay una juventud inconforme por la falta de perspectivas, así como una
preocupante pérdida de la identidad y de ideales nacionalistas que están conduciendo a
que se acreciente la corrupción y la impunidad y a que florezca el crimen organizado y la
inseguridad.
En lo económico no hemos podido transitar de una economía regulada por el Estado a
una economía de mercado, ni encontrar un equilibrio que permita desarrollo con
estabilidad financiera.
100
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le 4

El modelo neoliberal está demostrando su incapacidad para generar crecimiento
sostenido, reducir la pobreza así como los fenómenos de creciente desigualdad y
concentración del ingreso.
El resultado de casi dos décadas de ajustes, ha sido la regresión social, tasas de
crecimiento apenas iguales al aumento de la población, pérdida de empleo y de niveles de
bienestar. El Estado se ha debilitado y se ha favorecido la concentración del ingreso y del
capital; la apertura comercial excesiva, desigual y sin medidas de salvaguarda ha dañado
a la planta productiva y al empleo.
Pero si la situación actual es preocupante los retos a futuro son todavía enormes. A nivel
mundial, con los avances tecnológicos de la era posindustrial y la nueva era del
conocimiento, la mano de obra y las materias primas aportan un menor valor relativo, se
produce más con menos, lo que se ha traducido en aumento del desempleo, aun en
países desarrollados.
e
Para el año 2025 México tendrá treinta millones de nuevos habitantes a los que habrá que
41 educar, alimentar y dar servicios, y para los cuales habrá que crear empleos, -más de un
millón de empleos por año-, construir viviendas, así como producir toda clase de
41 satisfactores.
De no encontrar nuevos caminos para el desarrollo, el desempleo y la economía informal
irán en aumento; la inequidad en la distribución de la riqueza será más aguda y la
amenaza de problemas sociales estará a la vuelta de la esquina.
La pobreza es el problema nacional número uno. Su combate no sólo es responsabilidad
del gobierno, sino de toda la sociedad. Su principal manifestación es la marginación de
millones de personas que no tienen oportunidad de empleo ni remuneración adecuada.
Queremos el bien y la prosperidad de México, lo que no puede lograrse sin crecimiento
económico. Si algo no puede permitirse en un país con la mitad de su población
marginada del mercado, es que su economía, sus inversiones productivas, el empleo, los
ingresos y el consumo no crezcan.
e
Llegar a ser un país desarrollado no es una aspiración inalcanzable si la sociedad
41 establece claramente sus propósitos, si se logran consensos y dicha sociedad se organiza
S
para lograrlos, si se orienta la economía para un crecimiento con recursos propios, si se
desarrolla nuestro potencial productivo y se logra mediante el empleo pleno y el gasto
. social que todo mexicano participe y se beneficie del desarrollo. Existen las condiciones
para lograrlo, tenemos finanzas sanas, el déficit de la balanza de pagos y la deuda
•
externa están controlados, hay una fuerza de trabajo capacitada, una clase empresarial
dispuesta, así como una ingeniería con experiencia y capacidad para emprender los retos
41 de las grandes obras
La sociedad está siendo cada vez más participativa. Cada vez tomamos mayor
conciencia del futuro que queremos construir, pero no podemos dejar avanzar los
• problemas hasta que se vuelvan inmanejables, cuando es urgente es ya demasiado tarde.
• Los profesionistas hemos recibido una preparación que nos permite, gremial e
individualmente, aportar conocimientos y experiencias así como participar
comprometidamente en las transformaciones estructurales que demanda el momento.
e
• Iz
r-.

Debemos contribuir en el desarrollo de opciones viables para asegurar el crecimiento de
41
la planta productiva, única alternativa hacia la modernización.
Dentro de un nuevo enfoque en la política de desarrollo y de reformas estructurales, la
inversión en infraestructura puede constituirse en palanca para impulsar una nueva etapa
41 de desarrollo; la industria de la construcción se consolidaría y retomaría su papel de
generación de empleo y de promotora del mercado interno al arrastrar a otras 34 ramas
lo industriales.
41 Los países en proceso de crecimiento invierten en infraestructura entre el 6% y el 7% de
su PIB; para México esto significa inversiones de 50 mil millones de dólares al año,
00 magnitud que coincide con las necesidades detectadas en los distintos sectores. Existen
esquemas financieros que permiten hacer viable esta magnitud de inversión con recursos
41 nacionales: de las SIFORES, de la banca comercial nacional o con recursos del exterior
ya sean de las bancas multilaterales o comerciales. El requisito fundamental es contar
40 con proyectos que sean financiera y socialmente viables. El tener una planeación a nivel
• nacional permitirá optimizar los recursos financieros en aquellas obras con mayor
rentabilidad y un mayor impacto en la generación de empleos y en el bienestar de la
lo
población.
Resulta esencial retener un grado sustancial de control en la conformación de la
infraestructura y de la planta productiva del propio país. Esto quiere decir que en el
diseño, realización, operación y mantenimiento de su infraestructura, así como en la
programación de la misma, deben ser los ingenieros y constructores mexicanos quienes
conduzcan el proceso y realicen la construcción, logrando así maximizar la participación
de su cadena productiva. Esto es: una política de "Autodeterminación de la
• Infraestructura"
lo Si los integrantes nacionales de la cadena de la infraestructura no adquieren un tamaño
comparable a los de sus contrapartes internacionales, no podrán hacer frente a las
compañías internacionales ni salir a los mercados del exterior. Seguiremos "globalizados",
-y ello quiere decir dominados- por las compañías internacionales que ya operan en
México en razón de su tamaño, quedando nosotros como simples maquiladores de las
partes menos importantes de los procesos.
En este trabajo se hace, en primera instancia, un planteamiento acerca de la importancia
• de la infraestructura a través de un repaso de la situación actual del inventario de nuestros
. instrumentos de desarrollo, en los sectores de hidrocarburos, eléctrico, comunicaciones
transportes y agua.
40 En segunda instancia, se presentan las necesidades de inversión desglosadas por
•
sectores, haciendo énfasis en los proyectos más importantes para el país.
* Como ha sido publicado en diversos foros, el desarrollo de la infraestructura nacional
requiere una inversión del orden de los 500 mil millones de pesos anuales. El Estado no
• puede asumirla sin debilitar otras inversiones de carácter social que no pueden ser
pospuestas. Por tal razón se presenta un análisis de los diferentes esquemas de
• financiamiento que, a partir de cambios importantes al marco regulatorio de cada sector,
han permitido la entrada de capitales privados para asegurar la capacidad necesaria con
• el fin de enfrentar el crecimiento de la industria.
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• 6
•

Una premisa de trabajo en este tema lo constituye el objetivo inmediato de concretar
esquemas para aumentar la participación de la inversión privada nacional y al mismo
tiempo mantener la capacidad reguladora del Estado.
Por último, se presenta una propuesta para lograr la reactivación de la industria mexicana
a través de un mayor grado de participación nacional con el fin de contribuir a aumentar el
mercado interno y el empleo, así como fortalecer la planta productiva en beneficio de la
sociedad.
7

H. IMPORTANCIA DE LA INFRAESTRUCTURA
.
El Contexto Global
01 La infraestructura destinada a la industria y a los servicios es crucial para generar
40 crecimiento económico, mitigar la pobreza e incrementar la competitividad nacional. Los
países desarrollados, con mayor y mejor infraestructura, tienen un alto nivel de
competitividad. La infraestructura plasma y concreta en instalaciones físicas los
elementos básicos de una sociedad civilizada, y es generadora de una economía
productiva e internacionalmente competitiva.
En cuanto a la contribución de la infraestructura al desarrollo económico, la tesis
manejada es que ésta es importante en tanto genere un flujo benéfico de servicios
recibidos por los usuarios, por lo tanto el impacto debe medirse en la mejoría de la calidad
de vida y en el bienestar personal, así como en la conservación y mejora del medio
• ambiente. En el desarrollo económico de largo plazo, sin embargo, la disponibilidad de
. infraestructura influye en la productividad marginal de los procesos, y en los rendimientos
del capital privado y en el del Estado.
• El financiamiento de la infraestructura puede contribuir a la estabilidad económica como
•
una herramienta contracíclica, ya que las inversiones en infraestructura generan empleo y
aumentan la demanda en el corto plazo.
La planeación y evaluación de proyectos así como el análisis de la inversión tienen
• importantes implicaciones. En primer lugar deben basarse en estudios específicos y
proyecciones cuantitativas de la demanda y sus necesidades físicas, lo que involucra
cálculos de requisitos de inversión basados en la utilización de las instalaciones, así como
en estimaciones de consumos futuros relacionados con el precio. Una segunda
• implicación es la de tomar en cuenta todas las alternativas posibles, incluyendo las
medidas para incrementar eficiencia de las instalaciones existentes y eliminar cuellos de
•
19.

botella, con lo que se pueden evitar o posponer inversiones cuantiosas con un mejor
manejo de las instalaciones existentes (principio de la inversión menos costosa). La
selección de las inversiones se realiza mejor con herramientas de costo-beneficio
ponderando las externalidades, a veces difíciles de incluir en los análisis económicos. Por
último se deben establecer indicadores de desempeño que reflejen la calidad del servicio
y la satisfacción del usuario.
Desde un punto de vista global, las cifras ubican el contexto y la importancia de la
infraestructura a nivel mundial.
De acuerdo con cifras del Banco Mundial', la infraestructura en el mundo tiene un valor de
15, 000 miles de millones de USD. Sin embargo, la forma en la que está distribuida es un
llamado de atención para los países de medio y bajo ingreso, en virtud de que la
infraestructura es directamente proporcional al nivel de desarrollo de los países: el 60 %
de ésta, con valor de 8,804 miles de millones de USO, se ubica en los países de alto
ingreso, en tanto que tienen sólo el 16% de la población mundial; los países de ingreso
medio tienen el 28% de la infraestructura y el 45% de la población mundial, mientras que
los de bajo ingreso cuentan con sólo el 13 % de la infraestructura y el 39% de la población
mundial.
Esto indica que la población de los países de ingreso alto tiene los elementos necesarios
y suficientes para desarrollarse, generar empleos, aprovechar los recursos naturales,
•
comercializar productos, mejorar los servicios públicos, tener una mejor calidad de vida y
alcanzar economías de empleo pleno.
e En cuanto a la composición de la infraestructura, en los países de bajo ingreso se tiene un
• alto porcentaje de infraestructura en carreteras (50%), mientras que en los países de
ingreso medio el 50% corresponde a infraestructura eléctrica y sólo 28% a carreteras.
e Los países de alto ingreso suman el 85%, entre carreteras e infraestructura eléctrica.
Estos dos conceptos aportan, para los tres grupos de países, la mayor parte del valor de
la infraestructura: entre el 75 y el 85%. Sin embargo, este fenómeno tiene diferente
proporción de acuerdo con el tipo de infraestructura (Cuadro 1)1. La electricidad es casi
inelástica entre los países de medio y alto ingreso, no así para los de bajo ingreso; el
C
agua y drenaje son decrecientes al tener más ingreso; las telecomunicaciones presentan
el efecto contrario.
También es importante señalar que a través del tiempo, la infraestructura eléctrica se ha
duplicado para todos los países, mientras que el sector de carreteras se ha mantenido
constante en los últimos 40 años. Como es de esperarse, la contribución de la red
ferroviaria ha ido en descenso, pasando del 29% al 6% en el mismo periodo, mientras que
las telecomunicaciones se han triplicado.
1
Fuente:'Investing in Irifrastructure: What is needed from 2000 to 20107", World Bank Policy Research Paper
No. 3102.
wn

CUADRO. 1 COMPOSICIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA 2000
PBI*
(475 USD/hab)
PMI**
1,919 USD/hab)
PAI***
29,808 USD/hab) Global
Electricidad 25.6 48.1 40.1 40.4
Carreteras 50.9 28.1 44.9 41
Agua y drenaje 14.5 9.9 4.7 7.5
Ferrocarriles 7.2 7 4.1 5.3
Telecomunicaciones
Móvil 1.3 3.2 2.4 2.5
Telecomunicaciones
Fija 0.51 3.7 3.8 3.3
Total(%) 1 100 1001 100 100
Total (Billones de USD) 1,968 4,194 8,804 14,966
PBI*: Países de bajo ingreso
PMI**: Países de ingreso medio
PAI***: Países de alto ingreso
Por otra parte, como resulta lógico, el acceso a los servicios proporcionados por la
infraestructura es directamente proporcional al nivel de ingreso de los países. Así, de
acuerdo con el estudio realizado por el Banco Mundial 2, el Cuadro 2 indica que para agua
y drenaje, en donde se tiene la mayor cobertura en prácticamente todos los países, el
acceso al servicio de agua es, para las naciones de alto ingreso, sólo 1.3 veces mayor
que el que tienen los países de bajo ingreso, y para drenaje es de 2.2 veces. Sin
embargo, en lo que se refiere a telefonía móvil la relación es de 91 a uno para los países
de alto ingreso. Es importante mencionar que la relación de acceso a cualquiera de los
servicios entre los países pobres y ricos es mucho menor a la diferencia en ingresos.
• CUADRO. 2 ACCESO A LA INFRAESTRUCTURA POR GRUPOS DE INGRESO (2000)
Generación Telecomunicaciones carreteras 1 Ferrocarriles Agua 1 Drenaje
kW/hab Fija Móvil km/1 000 hab % hogares con servicio
PBI 0.11 28.00 5.80 1.06 0.07 76.30 45.60
PMI 0.40 127.00 83.70 1.10 0.13 81.80 61.90
PAl 2.03 582.00 526.00 10.54 0.44 99.50 98.10
México se encuentra entre los países de ingreso medio, con un promedio de 5,948 USD ¡
hab. al año3, lo cual lo ubica por arriba del promedio de ingreso medio pero
considerablemente por debajo de los países de alto ingreso, por lo que se requiere poner
2
Fuente: "lnvesting in Infrastructure: What is needed from 2000 tO 201 0?", World Bank Policy Research Paper
No. 3102.
cifra al cierre de diciembre de 2003
10

en marcha las acciones que conduzcan al fortalecimiento de la planta física del país. El
reto es conseguir aumentar la dimensión y la calidad de la infraestructura para mejorar la
competitividad ante otros países, así como lograr el desarrollo de industrias y obtener la
derrama económica que lleva el proceso en sí mismo.
11

III. LA INFRAESTRUCTURA EN MÉXICO
lo 3.1 Evolución de la Infraestructura en México
00 La evolución de la infraestructura en México tiene una sólida y abundante historia a lo
largo del periodo posrevolucionario y hasta nuestros días. La revolución mexicana, como
todos los levantamientos, dejó destrucción; caminos, vías férreas, puentes y presas
fueron volados como una de las principales estrategias de la guerra; las líneas
telegráficas fueron cortadas y los edificios públicos incendiados.
40 Fue a partir de 1925, con el gobierno de Calles, cuando se inició el desarrollo de grandes
proyectos; se crearon la Comisión Nacional de Caminos (CNC) y la Comisión Nacional de
Irrigación (CNI), y se accionó un plan para activar la economía: se creó el Banco de
México, se abrieron las puertas al crédito externo y se refinanció la deuda externa.
Aunque siguió un periodo de crisis, en este tiempo se impulsó la construcción de presas,
carreteras, drenajes, agua potable, nuevas vías férreas así como la edificación de centros
administrativos, hospitalarios y educativos.
La Ley Federal de Irrigación se redactó en 1926 y los trabajos se iniciaron ese mismo año
a través de la CNI, creada para atender el trabajo agrícola con beneficios sociales. Se
realizaron las primeras grandes presas del país: Guatimapé (estado de Durango), la presa
Calles (Aguascalientes), El Mante (Tamaulipas) y la presa Venustiano Carranza (Coahuila
y Nuevo León). Aunque las obras fueron desarrolladas en principio por una compañía
e americana, los ingenieros mexicanos tomaron rápidamente el mando de los trabajos y
desplazaron a las empresas extranjeras a solamente un papel de consultoría. A pesar de
la crisis del 29, en los años treinta prosiguió el impulso de las obras hidráulicas. En el
Valle de México se inició la construcción de la presa Tecamachalco y la presa San
Joaquín. Sin embargo, con la muerte del presidente electo Alvaro Obregón, algunas obras
fueron suspendidas.
En el período del presidente Lázaro Cárdenas se dio un gran impulso a la obra pública y
• especialmente a las obras de irrigación. Para el fin de su mandato se tenían las presas
Abelardo Rodríguez (Baja California), el Palmito, hoy Lázaro Cárdenas (en Durango), El
e 12
e
e
e

Azúcar (Tamaulipas), La Angostura (en Sonora), Las Pilas y Cointzio (en Oaxaca y en el
Valle de Morelia, respectivamente).
Asimismo, la electrificación del país en este periodo contribuyó a su evolución constante
Con la Comisión Federal de Electricidad en marcha a partir de 1937, se construyeron
nuevas presas para aumentar la generación hidroeléctrica necesaria, acorde con las
nuevas circunstancias de crecimiento de la nación. También la ingeniería tuvo grandes
avances con la construcción del desagüe de la Ciudad de México, en particular para
dominar el fangoso y peculiar suelo de esta urbe.
e
De igual forma, con el avance de la época fue necesario adecuar los caminos trazados
S desde la Colonia y construir otros nuevos. Construir carreteras ha sido mucho más
económico que construir vías férreas, por lo que a partir de 1925 nace la infraestructura
carretera, al crearse el 6 de abril la Comisión Nacional de Caminos (CNC). El nacimiento
de estas dos Comisiones marca un punto del cual parte el desarrollo de la ingeniería
nacional.
40 El primer proyecto de la CNC fue el desarrollo de la carretera México-Puebla y
. posteriormente la México-Pachuca, la cual enlazaría subsecuentemente la carretera
México- Nuevo Laredo. Posteriormente se construyeron las carreteras México-Acapulco y
lo la México-Guadalajara. Es importante mencionar que estos proyectos fueron financiados
con los impuestos recaudados por la venta de gasolina y tabacos labrados; sin embargo,
•
dichos recursos fueron insuficientes, por lo que se recurrió a la creación de las Juntas
Locales de Caminos, en las que se reunían recursos tanto de la federación como de los
• estados. La CNC se convirtió en la Dirección Nacional de Caminos en 1934; en el periodo
del presidente Cárdenas. la red carretera tenía ya 9 mil 929 Km.
O
En la década de los 30's se construyó el puente Mexcala, con una longitud de 216
• metros, el cual constituyó una de las obras más importantes de la CNC. Otros puentes
fueron el Acamixtla, en la México-Acapulco; el Cuaje, en el río Nazas; el Tantoco, en la
O carretera México-Toluca y el Cabezones en la México-Laredo, entre otros.
O En el México de 1940 la población creció para alcanzar los 20 millones de habitantes; no
S
había entonces una preocupación ni una política relativa a la natalidad, en virtud de que la
población era vista como fuente de riqueza de cualquier país. La ciudad de México fue la
S
que experimentó los mayores cambios. El suelo especial en el que se establece
provocaría el nacimiento de la ingeniería de punta que implementó la construcción de los
. edificios más notables de la época: el Instituto Nacional de Cardiología, el hospital para
tuberculosos, la Secretaría de Salubridad y Asistencia y el Banco de México, entre otros.
41 Entre 1940 y 1970 la población tuvo un incremento que duplicó el número de habitantes de
e los 40's, con más de 48 millones; a partir del gobierno de Ávila Camacho, el gasto
gubernamental destinaba entre el 40 y 50% del total a obras de infraestructura: la red
• carretera creció de 10 mil a 70 mil Km, la producción de petróleo fue de 44.5 millones de
barriles durante el año de 1940, mientras que en el año de 1970 fue de 170 millones de
• barriles; la superficie bajo riego ITegó a un total de 3 millones de hectáreas.
• Al iniciarse el año 1946, con el gobierno de Miguel Alemán, la Comisión Nacional de
Irrigación se convirtió en la Secretaría de Recursos Hidráulicos, apoyada por las
• comisiones del Bajo Río Bravo y la de Fomento Agrícola. Empezaron los desarrollos
regionales a gran escala, con el nacimiento de las Comisiones del Papaloapan, del Río
13
r

.
Fuerte, del Tepalcatepec y del Río Grijalva. Estas comisiones no sólo desarrollaban
obras hidráulicas, sino que atendían la oferta de energía eléctrica, controlaban las
inundaciones y la infraestructura de comunicaciones.
A través de estas comisiones se construyeron a lo largo del país las presas Jicalán,
Zicuirán (1955-1957), Presidente Alemán (Temascaltepec) Miguel Hidalgo, el canal
principal del Valle del Fuerte (1956), la presa Raudales de Malpaso del plan integral del
Río Grijalva; esta última obra fue terminada en 1964 y ocupó el 5to lugar mundial por su
tipo. La Comisión del Río Balsas tuvo bajo su mando el desarrollo de la presa El Infiernillo
y La Villita, además de proyectarse en el bajo Balsas, la Siderúrgica Lázaro Cárdenas. La
central hidroeléctrica El Infiernillo y la primera etapa de Malpaso fueron construidas ya con
la industria eléctrica nacionalizada, por lo que tuvieron un gran impulso.
En cuanto a las carreteras, como ya se mencionó, tuvieron durante este periodo, un
incremento de 20 mil Km. La Secretaria de Comunicaciones y Obras Públicas fue la
encargada de su desarrollo. Entre las obras más importantes se encuentran las
carreteras que unieron a San Luis Potosí con Piedras Negras, a Coatzacoalcos con Salina
Cruz, Villahermosa, El Carmen, y Champotón; en 1953 se abrió la carretera Guadalajara-
Nogales y en 1955 la Durango- Mazatlán. En 1959 la SCOP se convierte en la Secretaría
de Obras Públicas, la cual se encargaría del diseño, la construcción y la conservación de
puentes, caminos federales, vías férreas, aeropuertos, edificios públicos y monumentos.
Al final de los años 60's se contaba con una red carretera de más de 71 mil Km, de los
cuales más de 42 mil estaban pavimentados. En este periodo el crédito externo se limitó a
complementar el financiamiento de las obras. Se terminaron los trabajos de la carretera
México-Querétaro y México-Puebla, Saltillo-Guadalajara y de la carretera
Transpeninsular, la cual inició su construcción en 1967 en Baja California. Se
construyeron diversos puentes, entre los que destacan el Pánuco, el Pantepec, el
Fernando Espinoza (1953), el Mariano García Sela (1965), el Papaloapan, el Usumacinta
y el Grijalva.
Durante la década de los 50's se construyeron múltiples aeropuertos y puertos: Mazatlán,
Ensenada, Manzanillo, Tampico y Coatzacoalcos, entre otros.
La explosión demográfica, a partir de los años 70's y durante los 80s, resultó en una
población de más de 70 millones de habitantes. Las crisis económicas que se
presentaron sistemáticamente desde entonces, frenaron el desarrollo de la infraestructura:
la industria de la construcción decreció en 2.6% en 1971, -1.9% en 1975 y-2% en
1977.
¡ Desde 1978 y hasta 1981 la infraestructura se incrementó a 16.5%, sin embargo esta
época fue marcada por un desarrollo desigual, ya que se dio prioridad a ciertas obras de
la CFE y Pemex y se rezagaron otros sectores, como la red carretera.
Así, se construyeron las presas Malpaso, Angostura, Chicoasén y Peñitas, destinadas a la
generación de energía eléctrica; también las presas Las Piedras, Cajón de Peña y Paso
de Piedras, con fines de irrigación, entre otras. Destaca también la construcción de la
Central Nucleoeléctrica de Laguna Verde iniciada en 1975 y de la cual se terminó la
e primera etapa en 1990; la segunda en 1995, bajo los estándares más altos de calidad y
tecnología. De igual forma destaca la obra del Plan Texcoco, para el rescate de un área
• colindante con la ciudad de México.
•
Por supuesto, el auge de la industria petrolera a raíz del incremento del precio
internacional de petróleo, marca un hito en el desarrollo nacional de esta industria. Se
le
14

impulsaron la exploración y producción del hidrocarburo, así como la construcción de
refinerías, gasoductos, plataformas marinas, unidades petroquímicas y endulzadoras. En
virtud de la magnitud de las obras y la falta de recursos se recurrió al endeudamiento
externo, habiéndose logrado un crecimiento de la infraestructura para este rubro de casi
47%. Destaca la construcción de la Refinería de Tula (1976), del gasoducto Cactus-
Reynosa, cuya obra se inició en 1977, así como la edificación de las plantas
fraccionadoras de gasolinas naturales de Cactus y La Cangrejera. Sin embargo, a raíz de
la petrolización de la economía, el país enfrentó una nueva crisis económica que afectaría
el desarrollo de la infraestructura para otros sectores, si bien el petróleo no rebasó el 8%
del Producto Interno Bruto, sí constituía el 60% del monto total de la captación de
ingresos por concepto de exportaciones.
En cuanto a carreteras, durante este periodo se terminaron vías troncales importantes
como la carretera Costera del Pacífico y la Transpeninsular y se construyó un gran
número de puentes importantes, tales como el puente Mulegé, el puente Purificación,
entre Puerto Vallarta y Barra de Navidad, el puente Verde, entre Pinotepa Nacional y
Puerto Escondido, el puente La Unidad que une a Isla del Carmen con tierra firme y los
monumentales puentes de Tampico y el atirantado Coatzacoalcos II, con un claro de 288
metros y una longitud total de 1,170 metros, el cual lleva el nombre de un gran ingeniero,
Antonio Dovalí Jaime.
En los años 70's se construyeron más de 29 puertos y se ampliaron o remozaron los
existentes; cabe mencionar los de Cabo San Lucas, Puerto Peñasco y Puerto Madero,
entre otros. Sin embargo, el mayor y mejor equipado de los puertos de altura fue el
desarrollo del puerto Lázaro Cárdenas. En otro rubro es importante mencionar la
realización del Metro de la ciudad de México; éste. después de múltiples problemas y
desafíos técnicos, fue inaugurado finalmente en 1969 y ha ido evolucionando hasta la
fecha por medio de un plan maestro de desarrollo. Otra magna obra fue el desarrollo del
drenaje profundo del Distrito Federal, idea que surgió desde 1959; La construcción inició
en 1967 con importantes retos para la ingeniería mexicana en virtud del suelo arcilloso de
la ciudad en algunas zonas y el suelo rocoso en otras, por lo que se emplearon técnicas
constructivas diversas. También es importante mencionar las obras viales de la Ciudad
de México en los años 70's, con la ampliación de muchas avenidas y la construcción de
34 ejes viales.
Hasta los 70's, el Estado había tenido un papel fundamental en el desarrollo de la
lo infraestructura a través de los subsidios directos o indirectos que otorgó al capital privado,
. así como para dar incentivos a los constructores de vivienda. Sin embargo, a principios de
la década de los 80's -ante un gran endeudamiento interno y externo, así como la caída
del precio del petróleo y otros factores ampliamente conocidos-, el Gobierno fue
cambiando su estructura a un modelo neoliberal, menos ejecutor, más promotor. Por ello
el país se transformó considerablemente de 1982 a 1994, con el abandono de la política
proteccionista y la apertura al comercio exterior, así como la venta de casi la totalidad de
la las paraestatales.
09 Pese a las vicisitudes tanto políticas como económicas, en los 80's se desarrollaron los
Programas Regionales, con mejoramiento de obras de infraestructura en el Mar de
lo Cortés; se construyeron las presas Ocoroni y Gustavo Díaz Ordaz, las obras de irrigación
Elota-Piaxtla, Baluarte-Presidio Río Sinaloa y Río San Lorenzo, así como en Nayarit, la
41 presa de Buena Mujer. Se modernizó el puerto de Topolobampo y se rehabilitaron
muelles. Se modernizó el aeropuerto de los Mochis, el de San José del Cabo y el de
15

.
Loreto. En el rubro de energía eléctrica se terminó la Central Rosarito II y el poliducto
41 Rosarito-Ensenada; se iniciaron las obras de la central geotérmica Cerro Prieto y la planta
La Amistad en Ciudad Acuña. En comunicaciones se mejoraron las carreteras de
41 Matamoros-Ciudad Victoria, Nuevo Laredo-Monterrey, Ciudad Juárez-Chihuahua,
Nogales-Hermosillo-Empalme. En Chiapas se dio prioridad a las obras hidroagrícolas y a
41 terminar tramos carreteros. En el programa Occidente Pacífico se ampliaron a cuatro
carriles las carreteras 1 rapuato-Silao-león, La Piedad-Zapotlanejo y Celaya-Querétaro.
. La década quedó asimismo impactada de forma irreversible por las pérdidas irreparables
41 como consecuencia del terremoto de 1985 en la Ciudad de México, principalmente las
pérdidas humanas. Las prioridades tuvieron que ser reordenadas para enfrentar la
le reconstrucción.
• En la década que nos precede, las obras que mayor impacto han tenido para el desarrollo
del país fueron la gran ampliación a la red carretera, misma que se incrementó en 6,500
• Km, principalmente a través de concesiones, de las cuales destacan: la México-Toluca, la
e Atlacomulco-Guadalajara, la Cuernavaca-Acapulco, los tramos Mazatlán-Culiacán, la
Cadereyta-Reynosa, -con la construcción de 18 puentes y 41 pasos a desnivel-, la
S
Guadalajara-Zapotlanejo; la Puebla-Oaxaca y otras más. Una de las magnas obras fue
sin duda el puente Mezcala II el cual, con 235 metros de altura, constituye el puente más
•
grande de América Latina.
•
Es importante mencionar que para la realización de estas obras fue necesario llevar a
cabo importantes cambios a los marcos regulatorios con el objeto de permitir la entrada al
• capital privado, sin el cual muchas de ellas no se hubieran construido. Tal es el caso de la
Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, la Ley de Vías Generales de Comunicación,
• la liberación de algunos petroquímicos básicos, así como el nuevo reglamento de
telecomunicaciones, entre otros.
e
Así, a través de recursos de la Banca de Desarrollo, fueron terminados los proyectos de la
central Hidroeléctrica Zimapán, cuya cortina de 203 metros de altura, se coloca en el 6to
lugar mundial entre las de su tipo; la central hidroeléctrica Aguamilpa, las termoeléctricas
Presidente Adolfo López Mateos, en Tuxpan; la presidente Plutarco Elías Calles, en
Guerrero y la Presidente Juárez, en Baja California. 4
A partir de 1995 se diseña un esquema especial para los "Proyectos Productivos de Largo
e Plazo" cuya característica es el impacto diferido en el registro del gasto (los llamados
. PIDIREGAS); la industria de la construcción mexicana, descapitalizada por la crisis de
1994, ha quedado excluida de la construcción de los grandes proyectos nacionales por su
•
falta de capacidad financiera.
• En suma, entre 1932 y 1982 la población nacional creció más de cuatro veces al pasar de
17 a 70 millones de habitantes. México fue capaz de construir infraestructura para
• satisfacer la demanda de servicios de esta nueva población y lograr inclusive incrementar
el PIB 20 veces, con crecimientos anuales superiores al 6%. A partir de 1982, por las
• cuatro grandes crisis que tuvieron lugar en el lapso de los siguientes 20 años, las
inversiones en infraestructura se redujeron considerablemente. Entre 1982 y 2003 la
lo población creció en otros 35 millones de habitantes y el PIB apenas lo hizo en 2.3% anual;
' Fuente : "La Ingeniería Civil Mexicana", Colegio de Ingenieros Civiles de México, 1996
e 16
•

.
[IJ
t el ingreso per cápita prácticamente no aumentó, ya que pasó de 5,600 a 6,000 dólares
por habitante.
Toda esta infraestructura creada hasta los años noventa fue diseñada por ingenieros
mexicanos y construida por empresas mexicanas. Sin embargo, a partir de la crisis de
1982, el Gobierno Federal privatizó gran parte de la infraestructura productiva que
absorbía una porción importante de los recursos de inversión, e inició también la
privatización de los servicios de comunicaciones y transportes, como son Teléfonos de
México, servicios satelitales; posteriormente privatizó los puertos, los ferrocarriles y
finalmente los aeropuertos. Como consecuencia de estos programas, el Gobierno
Federal desmanteló los cuerpos técnicos de sus dependencias constructoras para
pasarles la responsabilidad del diseño a los inversionistas privados, quienes se inclinaron
a contratar los servicios de compañías extranjeras.
OL
3.2 Situación Actual de la Infraestructura en México
Con la infraestructura existente el país funciona pero su competitividad ha disminuido: de
acuerdo al Ranking 2004 del IMD World Competitiviness Yearbook, actualmente ocupa en
este rubro, el lugar 56 de 60 países, en parte por sus nulos resultados en el crecimiento,
empleo, infraestructura y otros indicadores.
Al establecer el inventario de nuestros instrumentos de desarrollo sobresalen, en el sector
comunicaciones y transportes, los 349,000 Km de carreteras (Cuadro 3)5,
que incluyen
7,000 Km de autopistas de altas especificaciones, y más de 105,000 Km de carreteras
pavimentadas:
CUADRO 3 LONGITUD DE LA INFRAESTRUCTURA CARRETERA
RESUMEN NACIONAL 1
1 CLASIFICACION 1 PAVIMENTADAS REVESTIDAS TERRACERIAS TOÁt
rsDE4cRRJLESp 4CARRILES 2CRLE
CARRETERAS UBRES
542.61 4,725.41 97,078.80 12,585.98 660.40 193,20RED FEDERAL
RED ESTATAL
158.81 3,618.98 37,676.55 0.00 000 41,454.3
OTROS
370.40 1,098.10 57,890.28 7,455.98 66040 67,475.16
CARRETERAS DE CUOTA
- 1340
3611.17
8.33 1,511.97 5,130.00 000 6,663.70
ACARGODECAPUFE FARAC
4,948.87 - 1,475.96 0.00 0.00 6,786.31
A CARGO DE INSTITUCIONES FINANCIERAS
261.37 3,295.20 1,054.98 000 000 4,611.5
CONCESIONADAS A LA INICIATIVA PRIVADA
24.80 19728 16401 0.00 0.00 386.09
CONCESIONADAS A LOS GOB. DE LOS ESTADOS
22.00 586.38 34,34 0.00 0.00 642.72
ESTATALES DE CUOTA
0.00 423.62 8.88 0.00 0.00 432.50
1
CAMINOS RURALES
53.30 446.40 213.75 0.00 - 000 713.4
A CARGO DE S.C.T.
0.00 0.00 7,697.00 133,993.30 17,854.50 159,544.80
A CARGO DEL GOBIERNO DEL ESTADO
0.00 0.00 0.00 4,278.80 1570 4,294.50
A CARGO DE OTROS
0.00 0.00 6,284.30 94,278.00 15,24060 115,802.90
BRECHAS
0.00 0.00 1,412.70, 35,436.50
--
2,59820 39,447.40
I TOTAL 904.081 9,674.281 106,251.76j 146,638.3811
Ir
DICIEMBRE DE 2003 1
1 e
5
Fuente: Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
It
1 e 17

.
o
e
Sin embargo, de los 7,200 Km pendientes de modernizar dentro de los 14 ejes troncales,
existen alrededor de 3 mil Km que requieren acciones estratégicas a corto y mediano
plazo, en virtud de que se estima que para el año 2015 el sistema nacional de carreteras
deberá atender a 5,300 millones de pasajeros y mover 750 millones de toneladas de
carga por año6.
En cuanto a la red ferroviaria se cuenta con 26,655 Km de vías férreas y 1,555 de vías
particulares; de la vía principal, sólo el 40% es moderna, 38% es clásica y 22% es
obsoleta. Hay un equipo de 1,400 locomotoras y 35 mil carros que transportan 52
millones de toneladas de carga, así como más de 7 millones de usuarios.
Existen 83 aeropuertos y 1,726 aeródromos que permiten el transporte para más de 52
millones de pasajeros al año, así como 200 mil toneladas de carga y 1.5 millones de
operaciones
El sistema portuario lo conforman 108 puertos y terminales habilitados como tales, de los
cuales 20 corresponden a puertos de altura de ambos litorales, y cuentan con una
capacidad de almacenamiento de 5.6 millones de metros cuadrados. El movimiento de
carga que se realiza en la red portuaria es de 231 millones de toneladas por año. En
cuanto a telecomunicaciones se tienen más de 1,738 centros comunitarios digitales
instalados, así como 1,610 estaciones de radio y televisión concesionadas y 455
permisionadas7. En telefonía hay 14.6 líneas telefónicas por cada 100 habitantes a nivel
nacional8 y 18 millones de teléfonos móviles.
En el sector Agua se cuenta con 6.3 millones de hectáreas de tierras bajo riego, de los
cuales 3.4 millones se localizan en 84 distritos de riego y 2.9 millones en 34,492 unidades
de riego. Además existen 4,000 presas de almacenamiento, 439 plantas potabilizadoras
en operación, 1,077 plantas de tratamiento de aguas municipales y 1,448 de aguas
industriales, 120 plantas desaladoras y 3,000 Km de acueductos; sin embargo se tiene
baja eficiencia en el uso del agua, con pérdidas entre el 45% y el 60% 9;
COBERTURA ACTUAL
AGUA POTABLE ALCANTARILLADO
MM Habitantes % MM Habitantes %
Cobertura 87.2 89 75.3 76.9Sin Servicios 10.7 11 22.6 23.1
e
e
e 6
Fuente: Los Retos de la Infraestructura en México", ng. Luis Zárate Rocha, 2004.
Fuente: Dirección General de Sistemas de Radio y Televisión, SCT.8
Fuente: Comisión Federal de Telecomunicaciones.
e Fuente: "Una Nueva Perspectiva Sobre el Manejo del Agua en México", Lic. Cristóbal Jaime Jáquez,
Comisión Nacional del Agua 2003
e.
It
1e 18

Termoeléctricas 33.02%
(Gas)
Nucleoeléctrjca
41
0,11
si
.
r
L
INFRAESTRUCTURA HIDRÁULICA
IPresas de Almacenamiento 4,000
MM Hectáreas con riego
6.3
MM Héctareas con temporal tecnificado 2.6
Plantas potabilizadoras en operación 439
Plantas de tratamiento de aguas residuales
industriales en operación 1 448
Plantas de tratamiento de aguas residuales
municipales en operación 1 077
Plantas desaladoras en operación 120
Acueductos (km)
3,000
Actualmente 10.7 millones de habitantes no cuentan con agua potable y 22.6 millones no
tienen acceso al alcantarillado. En el medio rural, el 32% no tiene agua potable y el 63%
no cuenta con alcantarillado. De las aguas residuales que se colectan sólo el 27% se
somete a tratamiento, y muchos de los acuíferos están en riesgo de contaminación.
En el tratamiento y suministro de agua potable, se entregan a nivel nacional 302 metros
cúbicos por segundo; y se cuenta con una capacidad de 79 metros cúbicos por segundo
para tratamiento de aguas residuales.
Por lo que se refiere a la infraestructura eléctrica se cuenta con 44,270 MW
10 de
capacidad eléctrica instalada, distribuidos de la siguiente forma:
tl
e
CI
Termoeléctricas 34.7% Geotermoeléctrica 5.87%
(Combustóleo) 2.17%
De estos porcentajes, 9,364 MW corresponden a centrales hidroeléctricas, 14,618 MW, a
centrales de ciclo combinado que consumen gas, 15,362 MW a termoeléctricas que
consumen combustóleo, 2,600 MW a centrales carboeléctricas, 960 MW a las centrales
geotermoeléctricas, 1,364 a la central nucleoeléctrica y 2 MW a la energía eólica.
10
Fuente: Comisión Federal de Electricidad, cifra hasta marzo de 2004
19
Li

.
il
Asimismo se cuenta con una red de transmisión de 41,623 Km 11 , una capacidad de
transformación de 164,555 MVA12 y una red de distribución de 616,000 Km.
Es importante señalar que la hidroelectricidad ha perdido participación en el total
generado en tanto que la capacidad de generación con base en el gas -con la tecnología
de ciclo combinado- se ha incrementado en 100% desde 1980.
Por su parte, el sector petrolero tiene una importante planta de producción, tanto en tierra
como en el Golfo de México. Se cuenta con 185 plataformas marinas, 4,590 pozos de
exploración y 309 campos de producción. En el área de procesamiento hay 6 refinerías
con capacidad para procesar 1.5 MM de barriles por día, 8 complejos petroquímicos y 43
plantas. Por lo que se refiere a la distribución, existen 77 terminales de almacenamiento y
distribución, 57,000 kilómetros de oleoductos y poliductos, 112 buques tanque para el
transporte marítimo y 4,105 unidades para transporte terrestre. En la distribución de gas
se cuenta con 10 centros procesadores de gas, 19 plantas endulzadoras, 14 plantas
criogénicas y 2 plantas de absorción 13.
Asimismo sobresalen algunos indicadores de servicios derivados de la existencia de la
infraestructura correspondiente: como el 89% de cobertura de la población con servicios
de agua potable, 77% con servicio de alcantarillado, 96% de la población total de México
con servicios de energía eléctrica, producción superior a 3.3 millones de barriles de
petróleo que constituye la producción diaria del país.
En cuanto al sector de vivienda se tienen 22 millones en todo el país. En vialidades se
requiere un sinnúmero de obras en las ciudades de Guadalajara, Puebla, Tijuana,
Monterrey y la zona metropolitana del Valle de México.
En suma, el nivel de infraestructura con el que contamos necesita incrementarse en el
sector petrolero, en el eléctrico, en carreteras, en aeropuertos, en agua y en particular en
vivienda. Se requiere asimismo aumentar inversiones para mantenimiento y reposición de
la infraestructura existente.
1
lo
.
11
Fuente: Comisión Federal de Electricidad, cifra hasta marzo de 200412
Millones de volt-amperes
le
13
Fuente: "Pemex, Inversión para Impulsar el Desarrollo", Ing. Raúl Muñoz Leos e Ing. Andrés Moreno
Y Fernández, 01CM.
'e
1 t
20

IV. NECESIDADES DE INVERSION
.'.
S Con más de cien millones de habitantes y con casi dos millones de kilómetros cuadrados
de territorio nacional, en donde existen valiosos y abundantes recursos; con un P1B 14 que
S sólo es superado en monto por diez países; con una distribución poblacional y del ingreso
. que acusa fuertes desequilibrios; con logros evidentes y carencias ancestrales, México
afronta el inicio del Siglo )O(l en medio de problemas y desafíos que demandan el
. esfuerzo de todos los mexicanos. Retos que requieren de la creación de una plataforma
desde donde impulsar el desarrollo económico, social, comercial y cultural del país.
00 Los objetivos generales que se persiguen al desarrollar la infraestructura son
40 prácticamente los mismos en todos los sectores, esto es: asegurar el dinamismo de la
economía con una industria en posibilidades de expansión; dar respuesta al crecimiento
la previsto de la demanda de servicios; encontrar alternativas a la presión presupuestal del
sector público; descentralizar la cadena productiva; tener una adecuada asignación de
la riesgos; obtener precios de los servicios a niveles de mercado de la industria mundial; así
como crear un escenario de competencia, que se manifieste en eficiencia operativa y en
lo la calidad de dichos servicios.
lo Por múltiples factores, en las dos últimas décadas el sector público ha reducido
significativamente los recursos que destina a la inversión y con ello a la infraestructura; la
• participación del capital privado ha cubierto sólo parcialmente el vacío dejado por la
S
ausencia de los recursos gubernamentales, con lo cual se ha generado un déficit en la
infraestructura que ha afectado a todos los sectores y se ha incrementado a lo largo de
muchos años. A continuación se analiza el desglose por sector.
•
1
•
09
14 Producto Interno Bruto
21

991
1,898
rí u
1,254
PGPB PPQ
.
Sector Hidrocarburos
e El sector de hidrocarburos requiere de una inversión mínima anual de aproximadamente
la 103,000 millones de pesos 15 entre el año 2002 y 2011. En el 2003 la inversión fue por un
total de 117 mil millones de pesos 16 y este año se proyecta una inversión de 121 mil
01 millones de pesos sólo de PIDIREGAS.
lo La inversión a través de proyectos PIDIREGAS ha sido una válvula de escape importante
frente a las necesidades de modernización y de ampliación de la infraestructura petrolera.
00 De hecho en el caso de Pemex Exploración y Producción y de Pemex Refinación, la
composición de la inversión es mayoritariamente PIDIREGAS, como podrá notarse en la
41 gráfica siguiente:
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
Composición Inversión*
(rrillones de pesos)
120,954
103,275
6,442
4,131
3,680
1,720
fiPEP Refinación
PIDIREG.AS 2004
1 PIDIREGAS 2005
1 Programable 2004**
• ft No es el mismo caso de Pemex Gas y Petroquímica Básica, donde la inversión mediante
e gasto programable sigue siendo prioritaria.
e Así, destacan las inversiones del proyecto Chicontepec, el cual requiere de una inversión
total de 310 mil millones de pesos de inversión inicial y la perforación de 13,500 pozos en
00 15 años. La reconfiguración de la Refinería "Lázaro Cárdenas" en Minatitlán, Ver., con
una inversión total de 1,650 millones de dólares se encuentra actualmente en proceso de
•
licitación; también sobresale la construcción de 47 plataformas marinas y 600 Km de
ductos; el programa estratégico de gas, el cual consta de 23 proyectos y una inversión
• física inicial de más de 86 mil millones de pesos 17. Más del 70% de las inversiones
corresponden a Pemex Exploración y Producción.
e
15
Fuente: 'La Infraestructura para Energía", Dr. Francisco Barnés de Castro, publicación del CICM.
la 16Fuente: "Informe Estadístico de Labores 2003", Petróleos Mexicanos.
17
Fuente: "Pemex, Inversión para Impulsar el Desarrollo", Ing. Raúl Muñoz Leos e Ing. Andrés Moreno
00
Y Fernández. Publicación del CICM.
j 22
fl

e
i4.
4.
e
Sector Eléctrico
El sector eléctrico requiere inversiones por un monto del orden de 500 mil millones de
pesos durante los próximos 10 años, de los cuales sólo el 47% será financiado con
recursos presupuestales; es decir, aproximadamente 265 mil millones de pesos tienen
que ser financiados con capital privado.
Para el año 2013, al menos 57 nuevas centrales de generación de energía eléctrica
deberán estar operando con el fin de cubrir el incremento de la demanda; destacan entre
ellos los proyectos hidroeléctricos del El Cajón y La Yesca, sobre el río Santiago; La
Parota, sobre el río Papagayo, y Copainalá en el Grijalva. La ampliación de las centrales
Chicoasén en Chiapas, e Infiernillo y La Villita en el Balsas. El proyecto hidroeléctrico El
Cajón, actualmente en construcción, tendrá una cortina de 186 m de altura y una
capacidad de generación de 750 Mw; su construcción está a cargo de un consorcio
mexicano. Cabe decir que con esta obra se reactiva, después de diez años, la
construcción de hidroeléctricas. Destacan también el desarrollo del complejo de centrales
de ciclo combinado Tamazunchale, en SLP, así como las centrales carboeléctricas en
Lázaro Cárdenas, Michoacán y la eólica en La Ventosa, Oaxaca.
Inversión 2004-20 11
80,000 743u, 7.2
70,00O- 6 4 6.
u, 61.7
w 60,000 52.2
u1fla EJ! !2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
DOPF iPEF
En los próximos diez años se tendrán que construir 37,000 Kms de líneas de trasmisión y
64,000 MVA's de transformación.
La Comisión Federal de Electricidad ha iniciado la construcción de infraestructura con el
fin de abastecerse de los combustibles necesarios para la operación de sus centrales,
gasoductos, terminales para manejo de carbón y terminales para el manejo de gas natural
licuado, de las cuales está en construcción la de Altamira, Tamaulipas y se proyecta otra
en Manzanillo. Tan solo en el conjunto de obras: puerto, terminal de gasificación,
repotenciación de la central Manzanillo y gasoducto a Guadalajara, se estima una
inversión superior a los 1,500 millones de dólares.
e
23

U
Sector Comunicaciones y Transportes
e En el año 2015 el sistema carretero deberá dar servicio a 5,300 millones de usuarios y
una tener una capacidad para transportar 750 millones de toneladas de carga, por lo que
• las necesidades de inversión en carreteras ascienden a un monto de más de 46 mil
millones de pesos anuales, los cuales se desglosan de la siguiente forma 18:
CONCEPTO MONTO
Conservación de la red federal 8,000
Conservación de redes estatales 10,000
• Obras en corredores 12,200
S
Obras fuera de corredores 6,000
Caminos rurales 5,000
e Carreteras alimentadoras 5,000
TOTAL 46,200
lo
En el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente al 2004, el gobierno
$ federal proyectó invertir 25% más en este sector que lo asignado en el 2003. De acuerdo
a cifras hasta julio de este año se había ejercido ya casi el 85% del presupuesto anual,
• por lo que es prácticamente seguro que al cierre del año el monto de inversión sea
superado.
e
Los próximos proyectos a concesionar son el libramiento de Mexicali, el tramo Tepic-Villa
e Unión, la carretera Morelia-Salamanca, el libramiento Nororiente de la Ciudad de México,
el libramiento de La Piedad, la carretera Monterrey-Saltillo y la carretera Laguna Verde-
e Gutiérrez Zamora.
e En cuanto a los proyectos de prestación de servicios (PPS), se preparan los siguientes
. Pénjamo-La Piedad, Nueva ltalia-Apatzingán, León-Irapuato, Apizaco-Calpulalpan y
Nuevo Necaxa-Avila Camacho, entre otros.
Cabe mencionar que en materia de infraestructura carretera, México invierte con recursos
•
presupuestales alrededor de la tercera parte de las necesidades de inversión para este
sector, lo cual indica que más de 30 mil millones de pesos deberán de ser financiados por
• capital privado.
• En cuanto a la red ferroviaria se deben realizar obras para modernizar las rutas
existentes, construir 1,800 Km de nuevas vías principales , 2,800 Km de vías secundarias,
• así como optimizar las terminales de Nuevo Laredo, Monterrey, San Luis Potosí, Ciudad.
de México, Guadalajara y Manzanillo. Es importante que se concesionen las rutas
• ferroviarias a empresas privadas. Destacan tanto el desarrollo regional de sistemas
ferroviarios por medio de trenes suburbanos, como la licitación del Ferrocarril Suburbano
• de la Ciudad de México, con la ruta Buenavista-Cuautitlán como primera etapa.
• En la infraestructura portuaria se requiere equipar los 20 puertos de altura existentes,
construir 5 mil metros de muelles, así como 53 mil metros cuadrados de áreas cubiertas.
18
Fuente: "Asociación Público-Privada para el Desarrollo de Infraestructura carretera en México", Ing. Oscar
e de Buen Richkarday, Secretaría de comunicaciones y Transportes, julio de 2004.
e 24
e

1
Debe considerarse la ampliación de tres puertos industriales en el litoral del Golfo de
México: Altamira, Tuxpan y El Ostión.
En cuanto a los aeropuertos, es necesario renovar 12 de los 83 existentes, así como
establecer un nuevo sistema aeroportuario para la ciudad de México, debido a la
saturación con la que opera. Actualmente se han comenzado los trabajos en el
Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, con el fin de construir una nueva
terminal y ampliar la existente, así como pistas y calles de rodaje.
r
.
Sector Agua
Por lo que se refiere al sector de agua se requiere de una inversión promedio anual de 45
00 mil millones de pesos, de los cuales 22,000 millones corresponden a programas de agua
S
potable, alcantarillado y saneamiento; sin embargo, actualmente sólo se invierten 8 mil
millones de pesos anualmente. El presupuesto de inversión para la CNA fue de 6,341
. millones de pesos en el año 2003, los cuales generan una inversión total de 17 mil
millones de pesos, por el efecto multiplicador de la inversión pública.
REQUERIMIENTOS DE INVERSIÓN (MMPesos)
Subsector Urbano Rural Total
Agua Potable 5,300 350 5,650
Alcantarillado 1,400 250 1,650
Saneamiento 2,770 30 2,800
Estudios y Proyectos 385 15 400
Reposición de Infraestructura 5,000 5,000
Mejoramiento de Eficiencia 1,500 1,500
TOTAL 16,355 645 17,000
GASTOS DE OPERACIÓN (MMPesos)
Plantas de Tratamiento 4,000
Nuevas Fuentes de Abastecimiento 1,000
Total 5,000
1
le Asimismo destaca la inversión del proyecto del Valle de México, para el cual se requiere
un monto de 1,819 millones de USD 19, distribuido en 719 millones de USD para
la abastecimiento, 525 para drenaje y 575 MM USO para tratamiento; cantidades que se
financian actualmente con créditos bilaterales, crédito internacional y aportaciones
09 locales.
Se requiere incrementar también, la infraestructura hidroagrícola de 6 a 8 millones de
hectáreas a fin de aumentar la producción agropecuaria, así como modernizar 250
presas, 2,100 Km de bordos en cauces, 50 vasos de almacenamiento y construir 600
obras de protección hidráulica 20.
19
Fuente: "Una Nueva Perspectiva sobre el Manejo del Agua en México", Ing. Jesús Campos López,
publicación dOM.
20
Fuente: "Los retos de la Infraestructura en México", Ing. Luis Zárate Rocha, Grupo Visión 2025.
. 25
41
.
1
41
1
1
1
1
.

Infraestructura Social
lo En cuanto a la infraestructura social se necesita un monto aproximado de 213,000
•
millones de pesos de los cuales 179,200 millones corresponden a vivienda, 5,600 al
sector salud, 11,200 a educación y los restantes 1,500 millones de pesos al sector
•
turismo.
• En el subsector de vivienda se requiere aumentar la producción de 550 mil a 750 mil
viviendas por año; actualmente se cuenta con 22 millones de viviendas. Son necesarios
• esquemas financieros innovadores, como la bursatilización de hipotecas, con el objeto de
disminuir el déficit existente en este rubro.
. Retos
• Para el año 2025 la población crecerá en otros 30 millones de habitantes,
mayoritariamente en el segmento ubicado entre los 15 y los 65 años, ésto significa
OR personas que demandarán empleo. Se estima que tienen que crearse un millón de
puestos de trabajo cada año, por lo que, dado el rezago existente, se deberán generar
OR cuando menos 25 millones de nuevos empleos.
la Esta nueva población necesitará viviendas; se deberán construir plantas industriales que
•
les den trabajo, y se requiere la edificación así como el equipamiento para actividades de
abasto comerciales, financieras, educativas, de salud y de esparcimiento. Se tendrá que
• construir infraestructura urbana: vialidades, redes de agua, drenaje, plantas de
tratamiento y redes eléctricas. Se deberá desarrollar infraestructura para el transporte y
* las comunicaciones: autopistas, carreteras, puertos, aeropuertos, mejoramiento de los
ferrocarriles; la infraestructura eléctrica tendrá que triplicarse.
e
Pero las inversiones más importantes se llevarán a cabo en el sector petrolero; esto, para
• mantener las reservas probadas con una plataforma de extracción del orden de los 4
41
millones de barriles diarios y para reducir la importación de petrolíferos.
Todo lo anterior significa inversiones anuales crecientes: en Pemex porl5,000 MUSD; en
• CFE, 5,000 MUSD, en Comunicaciones y Transportes, 6,000 MUSO; en agua, 4,000
. MUSD, y en el sector social 20,000 MUSD. Con los proyectos identificados, las
necesidades de inversión alcanzan los 50,000 millones de dólares; muchos de estos son
L
proyectos productivos para cubrir rezagos, mejorar servicios y aumentar el nivel de
producción
e
•
e
e
e
e 26
e

1
V. FINANCIAMIENTO
• 'IIP
.
• El financiamiento de la infraestructura en México ha sido uno de los grandes retos que el
país ha tenido que enfrentar sistemáticamente para su desarrollo. A mediados del siglo
S
pasado la construcción de la infraestructura estaba totalmente a cargo del sector público
con recursos captados por medio del sistema tributario, de la banca internacional de
e desarrollo, de créditos convencionales y con la emisión de bonos para cubrir los déficits
fiscales del momento.
Lograr un crecimiento en el PIB de 6.2% -valor ya logrado en el pasado- como lo propone
• Carlos S1im21 , es factible si se mantienen altas tasas de inversión en infraestructura
superiores al 6%.
. En las décadas recientes se han buscado mecanismos alternos que en primer término
• liberen recursos presupuestales para programas sociales y que garanticen las metas de
crecimiento programadas para atender las necesidades de la población.
e
La naturaleza de los proyectos de construcción de infraestructura financiados con
• recursos del sector privado, requiere de un análisis de riesgos distinto al que se realiza
cuando se promueven con recursos del sector público. En el esquema de financiamiento
• de un proyecto, gran parte de los riesgos del propio proyecto son asumidos por sus
. promotores, en virtud de que si la obra no es terminada o no alcanza el nivel y la calidad
de funcionamiento requeridos -ya sea por fallas técnicas, deficiencias del constructor o
. inclusive por causas externas como pueden ser eventos de fuerza mayor-, los ingresos
previstos en el análisis de la inversión no se generarían. Por ello los afectados en esta
. etapa del proyecto serían los promotores, inversionistas, constructores y proveedores de
equipo. Un principio fundamental para el manejo de este tema es el de asignar cada uno
• de los riesgos inherentes al proyecto, a aquella parte que esté en la mejor posición para
evaluar y controlar su realización. Así la institución financiera se adhiere al proyecto, en
• sociedad o como acreditante, una vez que los riesgos han sido asignados
adecuadamente a cada participante. Cabe mencionar que en un crédito convencional los
lo
lo
21
Crecimiento con Empleo o Populismo -marzo de 2004
r
27

e
acreedores asumen el riesgo de repago del acreditado, pero no se hace cargo del riesgo
de desempeño del bien (tanto en la etapa de construcción como en operación), sobre todo
cuando de trata de infraestructura productiva
Bajo esta óptica se han ido implementando los nuevos esquemas para realizar los
• proyectos, en una combinación de recursos públicos y privados, no sólo de tipo financiero,
sino humanos, económicos y comerciales. Se han buscado esquemas que consideren la
• viabilidad desde el punto de vista de la legislación mexicana, así como su financiabilidad y
factibilidad técnica, apegados a los requerimientos establecidos por las entidades y, al
• mismo tiempo, con atractivo equitativo y eficaz para los potenciales participantes en las
licitaciones (inversionistas, entidades financieras, desarrolladores, constructores,
e proveedores, operadores).
• Aunque mundialmente existe una movilidad de capital prácticamente ilimitada, los
recursos asignados por la banca internacional para proyectos en cada país tienen un
• techo, y, por lo tanto, se requiere de diseños y esquemas novedosos de desarrollo y
S
financiamiento de proyectos que le aseguren al acreedor el regreso de su inversión y su
rendimiento.
e Por principio, el Estado es responsable de la prestación de los servicios públicos, lo que
e puede hacer directamente o a través de concesiones a particulares. En el primer caso
todos los movimientos financieros quedan registrados dentro de las finanzas públicas: los
e ingresos presupuestales de la Federación y el Presupuesto de Egresos de la Nación. Con
objeto de tener finanzas sanas, México ha decidido limitar su déficit fiscal a valores
e inferiores del 1% como proporción del PIB -los países de la Comunidad Europea tienen el
compromiso de no exceder éste en 2%-;.en el presupuesto de 2004 dicho déficit se
e estableció en 0.3% y para el del 2005 se propone limitarlo a 0.1%. Esto significa que con
los ingresos tributarios y de las empresas del Estado, principalmente Pemex y CFE, se
• deben cubrir todos los gastos de operación del Gobierno, los gastos sociales y fa
inversión en infraestructura, aun si los mismos son financiados por créditos o
• financiamientos privados. Si los ingresos no son suficientes, el renglón al que primero se
afecta es el de la inversión.
e
Para fortalecer las finanzas del Estado, el Gobierno está promoviendo una reforma fiscal
• integral, de hecho una reforma hacendaria, con la participación de estados, municipios,
e partidos políticos, así como los sectores productivo y social.
. Se han diseñando esquemas de financiamiento de acuerdo a cada tipo de infraestructura.
Lo anterior obedece a que no todos los sectores industriales tienen el mismo marco
e regulatorio. Por ejemplo, la generación de energía eléctrica y todas sus ramas se rigen
por la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, mientras que otras lo hacen por la
e Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, las carreteras por la Ley
de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, así como el petróleo y sus derivados por
• la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos.
• Se han logrado ya modificaciones legales con el fin de ampliar los esquemas de
financiamiento para proyectos productivos. Desde 1995 se modificó la Ley de
• Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal para constituir una nueva figura: la de
"Proyectos Productivos de Largo Plazo", relativos a proyectos que generan recursos
• suficientes para cubrir sus costos de operación y los costos financieros de la inversión, y
que por lo tanto no originan, en ningún momento, un déficit público. De esta manera se
28

autoriza que se manejen fuera del presupuesto (recursos extrapresupuestales); sería
C
equivalente a que se autorizara un incremento en el gasto de la entidad dado que habrá
también un incremento en el renglón de ingresos con saldo positivo por lo que no habría
•
incremento en el déficit fiscal.
• Para que este esquema funcione, se aprobó en la Ley General de Deuda Pública que los
montos de las inversiones no se registren en el presupuesto, sino únicamente los cargos
e del servicio de la deuda correspondiente al ejercicio fiscal en curso y al del año siguiente;
a estos proyectos se les ha llamado 'Proyectos de Impacto Diferido en el Registro del
• Gasto", PIDIREGAS.
• En la ley se definen dos tipos de PIDIREGAS: de inversión directa y de inversión
condicionada. En el esquema de inversión directa, la infraestructura contratada pasará a
• ser propiedad de la entidad contratante; la construcción se realiza con inversión privada,
sin ninguna garantía por parte del Gobierno. Una vez que está terminada y en posibilidad
• de operar la entidad contratante recibe la obra, se consigue un crédito de largo plazo o se
e constituye un fideicomiso privado, al que se le hacen los pagos para amortizar los créditos
con los ingresos que genere la operación del proyecto. En estricto sentido este esquema
L
es un crédito a la entidad, en el que simplemente se registra el monto de la inversión de
manera diferida.
lo Los PIDIREGAS de inversión condicionada son inversiones totalmente privadas, siempre
e propiedad del desarrollador que le presta un servicio a la entidad contratante, a través de
un contrato de compra de servicio de largo plazo. Una vez que es transferido al usuario
e final el servicio contratado, este deberá generar a su vez a la entidad un ingreso superior
que el valor de compra, de manera que nunca exista un déficit que la entidad tenga que
• registrar en su presupuesto. El contrato y el pago del servicio le dan viabilidad financiera
al proyecto; el privado conseguirá el crédito para la inversión con el respaldo del contrato.
• Se establece la inversión como condicionada, porque la entidad contratante se obliga a
adquirir la infraestructura en casos de terminación anticipada del contrato por causas
• preacordadas.
• Por el hecho de tener que registrar únicamente los pagos anuales en el Presupuesto de
Egresos, los proyectos PIDIREGAS dan a las entidades una gran oportunidad para
• aumentar sus recursos de inversión y realizar las grandes obras de infraestructura, que
. por su magnitud, no cabrían dentro del techo presupuestal autorizado a la entidad. Desde
luego que conforme crecen las inversiones con PIDIREGAS, se deterioran los estados
. financieros de la entidad y los montos anuales de sus pagos pueden adquirir valores
difíciles de manejar en los presupuestos; sin embargo, no debe olvidarse que están
•
generando para la entidad, ingresos que no existirían de no haberse construido las obras.
• Otro esquema aprobado para promover la participación privada es el de los "Proyectos de
Prestación de Servicios" (PPS) o "Public Private Partnership" (PPP), promovido y utilizado
• ya en muchos países; es equivalente a un PIDIREGA en el que la entidad participa en la
inversión ysu amortización se hace con recursos de operación de la entidad.
• En suma, las opciones para aumentar recursos de inversión en infraestructura serían: en
• primer lugar que el Gobierno incremente sus ingresos tributarios si se amplía la base de
los contribuyentes y se logra la aprobación de la reforma fiscal. En segundo lugar, para
• proyectos productivos, los proyectos PIDIREGAS de inversión directa, hasta un nivel de
endeudamiento que sea aceptable por los mercados financieros; para proyectos sociales:
29
•

los PPS, aplicados en aquellas entidades y dependencias que tengan garantizado un
presupuesto de operación suficiente. En tercer lugar los PIDIREGAS de inversión
condicionada, que dejan la responsabilidad y los riesgos del proyecto a la inversión
privada. Por último las concesiones y desincorporaciones al sector privado de aquellos
servicios que, con tarifas adecuadas, generen ingresos suficientes para cubrir todos los
costos inherentes al servicio, así como razonables utilidades para el concesionario.
El financiamiento de infraestructura ha tenido un cambio importante en el cuanto al origen
de los recursos: la inversión privada ha incrementado su proporción significativamente a
partir de finales de los 80; su participación en total de la inversión en infraestructura ha
subido, del 6% en esa década, hasta el 25% en el nuevo milenio, y en algunos sectores,
como el energético, ha rebasado el 50%. Por otro lado, la inversión pública se mantiene
con una tendencia decreciente, lo que denota el cambio del papel del Estado: de promotor
de la actividad económica, a regulador de la misma.
Durante 2004 la inversión del sector público se ubicó en 4% del PIB, cifra que incluye un
1% de financiamiento privado (PIDIREGAS y PPS), canalizado principalmente al
desarrollo de la infraestructura necesaria en los sectores de energía, agua, carreteras, así
como para brindar los servicios de educación y salud.
En la propuesta del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para 2005, el monto
de la inversión en infraestructura es de 178.8 miles de millones de pesos, apenas el 3%
del PIB; esta cantidad pudiera incrementarse por mayores ingresos, como los originados
por un mayor precio del petróleo en el mercado mundial. La inversión propuesta para
carreteras es de 11.4 miles de millones de pesos, recursos que se complementarán con la
disponibilidad de fondos de inversión para el desarrollo de infraestructura, el más
importante de estos fondos es FINFRA, que cuenta con una disponibilidad de 13.1 miles
de millones de pesos a los que se sumarán aportaciones por, al menos, 6.2 miles de
millones de pesos; se impulsarán inversiones adicionales para carreteras mediante
contratos de largo plazo con los que el sector privado financia, construye y opera
carreteras concesionadas
La inversión propuesta para el sector energético es de 79.4 miles de millones de pesos; al
incluir inversión privada en proyectos productivos llega a 173.5 miles de millones de
C pesos. Existe la propuesta inicial, para el próximo año, de 32 nuevos proyectos de
infraestructura productiva de los cuales 4 son de Pemex y 28 de CFE; 6 corresponden a la
modalidad de inversión condicionada y 26 a inversión directa. Con éstos, el monto total
de la inversión generada con todos los proyectos de dicho esquema, alcanza ya la cifra de
1,544 miles de millones de pesos.
En materia hidráulica los recursos para inversión apenas son de 5 mil millones de pesos;
sin embargo éstos serán complementados con la inversión impulsada por el FINFRA y
otros mecanismos orientados a combinar recursos federales y locales con el "Programa
de Devolución de Derechos".
Finalmente, para el programa de vivienda, las acciones gubernamentales contribuirán a
canalizar un flujo de 126 MMP.
En la propuesta del PEF, los proyectos han sido clasificados de acuerdo con su
importancia y características de tal forma que sean financiables y que encuadren dentro
30

.
de la ley. Para infraestructura básica, y principalmente en el sector de la energía, las
e inversiones son mayoritariamente con el esquema de PIDIREGAS.
e A continuación se describen los esquemas de financiamiento que se están empleando en
los diferentes sectores, como complemento a sus recursos fiscales.
e Sector Electrico
lo
Desde 1995 se han venido desarrollando los proyectos PIDIREGAS en las modalidades
• de Construir-Arrendar-Transferir (CAT), Obra Pública Financiada (OPF), Productor
Externo de Energía (PEE); con estos esquemas y con recursos presupuestales se han
e podido terminar 26 centrales de generación y 27 proyectos de transmisión y
transformación, con una inversión de 11,300 millones de dólares; están en construcción
• 11 centrales y 14 proyectos de transmisión con inversión de 3,500 millones de dólares.
• Sector Energético: Petróleo y sus Derivados
• En el caso de Petróleos Mexicanos, debe considerarse primero el hecho de que
. constitucionalmente está prohibido que el sector privado participe directamente en las
actividades de exploración, producción y refinación de petrolíferos, así como de gas y
. petroquímica básica; esto conileva a la necesidad de aplicar un esquema diferente para la
ejecución de proyectos de infraestructura productiva de largo plazo.
41 En segundo lugar, se debe considerar que el régimen fiscal de Petróleos Mexicanos le
• impide utilizar el producto de sus ingresos o utilidades en la reinversión. Realmente, al
igual que cualquier dependencia del sector central, Pemex se encuentra cada año a la
• espera de los recursos que la Cámara de Diputados le apruebe en el PEF, y está
supeditado a la calendarización mensual de los mismos, con lo que en pocas ocasiones el
• ritmo de gasto autorizado responde efectivamente a los requerimientos de los proyectos
financiados a través de gasto programable.
• Aunque en esencia los proyectos PIDIREGAS de Petróleos Mexicanos tienen los mismos
• objetivos y requisitos que los desarrollados por la CFE, fue necesario diseñar una
variación del esquema dada la prohibición constitucional de participación privada en este
• sector.
• Mediante la conformación de un Fideicomiso denominado "Pemex Project Funding Master
S
Trust", bajo la legislación estadunidense, se cumple con el principio de que la entidad no
cubre los gastos derivados de la construcción de los activos productivos, ya que es el
. fideicomiso quien financia al contratista en dicho periodo. Una vez finalizada la obra,
conforme a la normatividad contable gubernamental, el organismo amortiza anualmente el
•
pasivo y da de alta en sus activos la parte proporcional.
• Así Pemex contrata los trabajos como si fueran obra pública, el Fideicomiso asume la
obligación de los pagos y los bienes productivos no son propiedad del participante privado
• en ningún momento.
• Es importante mencionar la contratación de obras y servicios bajo la modalidad de
Contratos de Servicios Múltiples (CSM): en esta modalidad se incluyen una diversidad de
e contratos que antes se licitaban individualmente, por lo que los costos de administrar de
cada uno de estos contratos es considerable. Para ilustrar este punto, por ejemplo, en el
e 31

.
e proyecto de Burgos se tienen más de mil contratos para los servicios que, en el esquema
de los CSM's, se convertirían en media docena de éstos.
•
Los CSM's por su magnitud, son más atractivos para el financiamiento de la inversión
privada. Sin embargo, por lo mismo, dificultan la participación de empresas mexicanas.
lo Con los CSM's se incrementará la producción de gas natural, lo que permitirá sustituir
• importaciones con el consiguiente ahorro en divisas, y se creará un número importante de
empleos en México.
e
e Sector Comunicaciones y Transportes
• El sector Comunicaciones y Transportes ha implementado también diversos esquemas
con el fin de tener fondos para financiar los proyectos de mayor envergadura. Tales
• esquemas se han ido modificando de acuerdo con el crecimiento de la demanda del
e servicio; así, el subsector carretero es el que ha demandado históricamente la mayor
cantidad de recursos para su desarrollo y operación.
41 Los PPS le han permitido al dicho sector ampliar la calidad y cobertura de los servicios
•
públicos mediante esquemas innovadores de inversión, en los cuales se financian las
necesidades de infraestructura pública eficientemente y se explotan las ventajas
•
comparativas de los sectores público y privado en la realización de proyectos públicos.
• En particular, en estos esquemas, el Estado mantiene en todo momento la
responsabilidad final de la prestación de los servicios públicos, valiéndose de servicios de
• apoyo a través de asociaciones con el sector privado, del cual se aprovecha la capacidad
de innovación y la creatividad que lo caracterizan.
1
El inversionista se encarga de diseñar, construir, mantener y operar una carretera libre de
• peaje a cambio de pagos periódicos, generalmente anuales, realizados por el Fobierno
Federal. Asimismo, a través de licitación pública, se otorga una concesión al sector
• privado para modernizar, conservar y operar una carretera libre existente, a cambio de
pagos periódicos del gobierno durante el plazo de concesión, en función de la
• disponibilidad de la vía y de su tránsito. 22
• Otro esquema utilizado por la SCT ha sido el de otorgar concesiones para la explotación
. de una ruta carretera mediante la construcción de autopistas de peaje. A través de
licitación pública se confiere una concesión al sector privado para construir, operar y
•
mantener una autopista de peaje, con aportación de recursos públicos como capital
su bord i nado
Finalmente, las inversiones para ampliar y mejorar puertos, aeropuertos y ferrocarriles ya
• concesionados son obligatorias para las empresas concesionarias y no presionan a las
finanzas públicas.
1
1 22
Fuente: Asociación Público-Privada para el Desarrollo de Infraestructura Carretera en México", Ing. Oscar
•
de Buen Richkarday, Secretaría de Comunicaciones y Transportes, julio de 2004.
1 32

o
• Sector Agua
e En cuanto al sector agua, la inversión privada se promueve mediante esquemas de
e concesión de prestación de servicios, contratos multianuales para la construcción y
operación de infraestructura y, desde luego, son aplicables los Proyectos de Prestación
e de Servicio (PPS).
•
Ya que es responsabilidad de los municipios la prestación de servicio público de agua y
alcantarillado, son éstos los que otorgan las concesiones de acuerdo a la legislación de
• cada Entidad Federativa: se concesiona la operación de red de agua y alcantarillado y el
correspondiente cobro de la tarifa por el servicio; la empresa recibe la infraestructura
• existente en comodato y se responsabiliza de operarla, así como de hacer las inversiones
para ampliación y mejoramiento del servicio. Son pocas las concesiones otorgadas hasta
• esta fecha.
• Los contratos multianuales para construcción y operación de infraestructura se usan
principalmente en las plantas de tratamiento de aguas residuales. El inversionista se
• compromete a construir y operar la planta durante un período de 10 años, y recibe del
. organismo contratante un pago para amortizar la inversión, para cubrir los costos fijos de
operación y mantenimiento, así como para cubrir los costos variables de operación. El
. Organismo contratante garantiza la inversión comprometiendo sus derechos de
aportación fiscal a través de BANOBRAS, con la autorización de su Congreso y de la
Q
Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En ocasiones se negocia la aplicación de
recursos FINFRA para disminuir el monto de los pagos de la inversión. Muchos
•
organismos operadores han usado este esquema.
e Recapitulación
e Es necesario señalar la importancia que ha tenido el capital privado para el financiamiento
• de infraestructura. A pesar de que en algunos países se han dado experiencias
desfavorables en privatizaciones, esto ha sido principalmente por la falta de un marco
* regulatorio robusto y por la reticencia a balancear las tarifas con el costo real de los
servicios.
e
Para que las privatizaciones generen beneficios sociales es necesario que tanto la
e industria involucrada como el Estado experimenten una transformación completa, la cual
e genere un contexto altamente competitivo. El punto medular es que los beneficios son
mucho mayores por la competencia que se crea, que por el hecho de privatizar la
41
administración de las empresas del Estado. 23
•
•
e
e 23"Reforming Infrastructure", World Bank Policy Research Report No. 28985, 2004, lonnis N. Kessides
[ 33
e

e
• VI. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
.
e
Después de dos décadas de bajo crecimiento, México busca retomar la senda del
• desarrollo y recuperar el rezago relativo con otros países cuyas economías eran similares
a la nuestra.
e
En diversos foros, distintas organizaciones gremiales han manifestado su inquietud por
• este bajo crecimiento así como por la pérdida del acervo tecnológico y empresarial que ha
construido este país.
• Compartimos la idea:
• . De un proyecto de nación en que logremos un desarrollo sostenido, en un clima de
democracia, paz, valores yjusticia social.
• • De una política económica de estado que logre concertar los objetivos nacionales;
la estabilidad macroeconómica con finanzas públicas sanas y política monetaria
* neutral; la apertura comercial con gradualidad; la promoción del ahorro interno y
de la inversión y competitividad del aparato productivo.
* • De una reforma fiscal integral, que sea promotora, distribuidora y equilibrada.
De una política social de combate a la pobreza y generadora de empleos con
$ salarios remunerativos, con mayor apoyo a los menos capacitados, una mayor
e preparación para insertarse en las fuerzas de trabajo y un mayor control del
crecimiento demográfico.
e s De una política de desarrollo industrial: con el fortalecimiento del mercado interno,
la promoción de la industria que sustituye importaciones; y el desarrollo del sector
e exportador; apoyo a ramas endógenas multiplicadoras de la acción productiva. Es
necesario conjuntar inversión con tecnología y productividad así como con la
e capacitación en el trabajo
De una política de desarrollo regional para el aprovechamiento equilibrado de los
• recursos locales, el fortalecimiento de los estados y municipios y la promoción de
infraestructura y comunicaciones regionales.
e
e
e 34
e

n
• De una política de desarrollo tecnológico con asimilación de la tecnología universal
e y la formación del "conocimiento experto" (el saber hacer), y la promoción de un
desarrollo tecnológico propio.
Coincidimos con Francisco Suárez Dávila 24 en su propuesta para retomar el crecimiento
• económico con una política desarrollista, en la que el Gobierno Mexicano juegue un papel
más activo como motor fundamental del desarrollo económico para impulsar al sector
• privado, aumentando la inversión pública dentro de márgenes razonables de déficit fiscal
(hasta de 2% del PIB), y concentrando recursos en un fondo nacional dedicado a la
• infraestructura y la vivienda, dentro de una política razonablemente contracíclica, con
endeudamiento moderado. Esta propuesta presupone reactivar las dos principales
• fuentes de financiamiento: la banca y los impuestos, no a través de encajes rígidos pero si
mediante de pautas de orientación, reactivando la banca de desarrollo y promoviendo una
• banca mexicana paralela. La reforma hacendaria ha de plantearse no como acción
recaudadora, sino como un acuerdo de gasto necesario para el desarrollo, y la
• canalización de parte de los recursos de las Afores dirigida a proyectos de infraestructura.
41 Coincidimos con las propuestas económicas de Carlos S1im 25 para lograr un crecimiento
e alto, sostenido y sustentable, superior al 6% anual en las próximas décadas.
•
Coincidimos con las propuestas del Doctor de la Fuente 26 para evitar el populismo, la
inconsistencia, la desconfianza, la pérdida de autoridad y la confusión; estamos de
•
acuerdo en la importancia fundamental de la ciencia y la tecnología para el desarrollo del
país.
e Las naciones con alto grado de desarrollo o que han logrado incrementarlo, han
mantenido montos elevados de inversión en ciencia y tecnología, en algunos casos
superior al 2% del PIB —de esta manera, España logró incrementar 7 veces su producto
interno en los últimos 30 años y Corea 5 veces-; en México la inversión en este rubro llega
apenas al 0.4% del PIB y aunque se ha anunciado el propósito de aumentarla al 1%, las
propuestas en el presupuesto de 2005 son todavía más reducidas que en el año anterior.
Sin embargo no es suficiente con aumentar la inversión; debe haber una política de
estado con objetivos claros que apoye la innovación y el desarrollo por sectores, que
genere patentes, que le dé sentido económico a los resultados de la investigación. Hay
que definir para el Sistema Nacional de Investigadores reglas y directivas claras que
incentiven la producción. Para que la tecnología tenga un efecto positivo sobre la
producción se debe incidir por el lado de la demanda: no basta con aumentar el número
de científicos e investigadores así como los recursos para institutos y universidades, si el
sector productivo -los empresarios de la industria- no desarrollan una conciencia de los
beneficios que pueden obtener al vincularse con centros de investigación con el fin de
buscar la innovación en sus productos y en sus procesos productivos.
24
Fuente: Revista Este País, marzo 2003.
25
Fuente: Crecimiento con Empleo o Populismo", Carlos Slim Helú, Juan
Academia de Ingeniería, marzo 2004.
26
Fuente: 'Crecimiento con Empleo o Populismo", Carlos SIim Helú, Juan
Academia de Ingeniería, marzo 2004.
35
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
Ramón de la Fuente; UNAM,
Ramón de la Fuente; UNAM,

.
S Ante la apertura, México debe aprovechar la tecnología de vanguardia que ofrece el
S
mundo en materia de infraestructura, pero nuestro país debe decidir y condicionar el cómo
se adquiere, bajo que mecanismos.
e El Colegio de Ingenieros Civiles ha convocado a gremios y asociaciones de ingenieros
para promover un programa de "Autodeterminación de la Infraestructura" 27. Se deben
llevar a cabo las acciones que permitan a la cadena nacional de la infraestructura retomar
un grado tal de autodeterminación que garantice la autosuficiencia del país en la materia,
como ya tuvo en el pasado. El reto es revertir la pérdida sistemática del grado de
e participación y autodeterminación de la cadena productiva nacional en la ejecución de la
infraestructura. "Sí importa quien construya la infraestructura"
Se plantea un conjunto de acciones que tienen por objeto fortalecer la composición del
• tamaño de las empresas, al incentivar la generación de economías de escala:
• • Impulsar la competitividad de la cadena de la infraestructura con los siguientes
apartados:
e > Propiciar el marco legal que estimule la competitividad y el crecimiento de
las empresas nacionales de la infraestructura. Para ello, la normatividad
S
debe propiciar la innovación, dejar de ser persecutoria y hacer valer las
ventajas de que sean los mexicanos quienes hacen la infraestructura de
• México, como lo fue a lo largo de muchas décadas.
• > Utilizar la inversión pública dedicada a la realización de infraestructura para
instrumentar políticas que incentiven la participación nacional.
e Propiciar la generación de un inventario robusto de proyectos certificados
e en todos los sectores, para mitigar riesgos y con ello posibilitar su
fina ncia miento.
e
• Facilitar, con esquemas innovadores, la apertura al financiamiento de la cadena de
infraestructura, como los que a continuación se mencionan:
e > Formular mecanismos por parte de la banca de desarrollo que les permita a
las empresas de la cadena de la infraestructura acceder a los créditos.
e > Adecuar la normatividad de los esquemas PIDIREGAS con el fin de facilitar
la participación nacional en proyectos productivos con financiamiento.
> Promover con las empresas nacionales de la cadena su certificación
e internacional ante calificadoras de riesgo e instituciones de inversión, y
e > Flexibilizar la normatividad de los fondos de infraestructura así como
propiciar mayor participación de promotores nacionales en el desarrollo de
• proyectos.
• • Impulsar la reconfiguración de la arquitectura financiera para la inversión en
infraestructura:
27
Fuente: Grupo Visión 2025, CICM.
41 36

u:
e > Reorientar los esquemas de concesiones para lograr una mayor
participación de inversión privada, preferentemente nacional. En cierta
forma, esto ya se está aplicando con el nuevo sistema de concesión de
carreteras, el cual busca equilibrar los riesgos del capital privado con
e aportaciones a fondo perdido de capital público.
• > Incrementar la promoción de proyectos productivos de largo plazo, que
puedan ser ejecutados bajo el esquema de PIDIREGAS, sin presionar los
• presupuestos fiscales, con la utilización de parte de los recursos de las
AFORES, los cuales requieren la seguridad de su buen manejo.
e
> Impulsar los esquemas de proyectos de prestación de servicios, PPS's
e (asociación pública-privada).
• > Constituir un fondo para desarrollo de infraestructura con parte de los
e ingresos adicionales por el mayor precio del petróleo y con incrementos
moderados en tos déficits presupuestales, destinado a la construcción de
e infraestructura de beneficio social. El FINFRA es un buen comienzo, pero
la orientación social de cierta infraestructura debe ser tomada en cuenta.
> Crear de nuevo el fondo de estudios de preinversión, que con nuevas
• reglas se aplique a la formación de una canasta de proyectos productivos y
que además estimule la creatividad de la ingeniería mexicana.
e Finalmente, apalancar de manera importante el programa, con el desarrollo del
• sector energético, el cual tiene rezagos importantes, pero también oportunidades
de proyectos altamente redituables. La industria petrolera y la generación de
• energía, tan ligadas entre sí, deben convertirse en actividades que repercutan,
hacia todo el sector de la infraestructura, las posibilidades de organización,
• capacitación, e innovación necesarias para que las empresas mexicanas de la
construcción recuperen sus anteriores capacidades y adquieran nuevas
• posibilidades de acción. Al amparo de lo que se necesite hacer en petróleo y
. energía eléctrica, la industria mexicana de la construcción —con participación
amplia en el sector energético- debe adquirir el tamaño de nivel internacional. Es
en este sector donde se tiene la gran oportunidad de despegue.
•
Para el logro del objetivo de la autodeterminación es esencial instrumentar, desde el
inicio, esquemas sencillos pero eficientes que permitan el seguimiento del proceso. El
e monitoreo habrá de permitir, en forma simple, la evaluación de resultados y debe ser
diseñado para utilizar indicadores cuantitativos que permitan apreciar la evolución de la
e participación nacional en los proyectos de infraestructura.
• En materia de proyectos del sector público, el mecanismo de monitoreo se apoyará en la
Ley de Transparencia y Derecho a la Información y su Reglamento, los cuales entraron en
e vigor recientemente. Este proceso se sujetará a una mejora continua con la participación
de todos los interesados, así como de los gobiernos locales y de organismos como el
O INEGI, que permitirán disponer de valiosa información relevante para el tema de la
e
autodeterminación
e
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id

El Plan de Acción para instrumentar una mayor participación en la cadena nacional de
infraestructura contendría los siguientes ámbitos:
Competitividad.- En la Comisión Federal de Mejoras Regulatorias se anunciarán
medidas para reducir trámites burocráticos; modificar el decreto maquilador;y dar
mayor impulso al sector de la construcción.
Infraestructura.- Abarca acciones tanto en el sector petrolero como en el
eléctrico, de comunicaciones, agua, turismo, salud, cultura, así como importantes
megaproyectos en transporte.
Impulso a las Empresas Nacionales.- No basta con realizar la obra pública para
estimular el mercado interno, se requiere incrementar la participación de las
empresas nacionales, para lo cual se propone programas de competitividad y de
desarrollo de proveedores para las empresas constructoras, así como el impulso
de pequeñas y medianas empresas, y ampliar los esfuerzos de la banca social
para crear opciones de autoempleo y apertura de negocios en pequeña escala.
Promoción de la Inversión.- Puesto que la obra pública es La detonadora del
desarrollo económico en nuestro país, se debe de estimular y acelerar su
encadenamiento. Esto significa que debe haber una sinergia entre inversión
privada e inversión pública, así como de efectos multiplicadores máximos.
Existen los instrumentos de política para instrumentar el programa de autodeterminación:
El Plan Nacional de Desarrollo (PND), que contiene los elementos para promover el
crecimiento de todos los sectores económicos y su vinculación; el Programa de Desarrollo
Empresarial 2001-2006, publicado en noviembre de 2001 y que ya ha sido concertado
entre el Gobierno y la iniciativa privada en varias de las ramas industriales. Se necesita
además la inclusión oficial de la infraestructura como un sector prioritario, lo que deberá
apoyarse en un programa especial, como lo anunció el presidente de la República el 1 de
mayo de 2003.
Se debe insistir ante la Secretaría de Economía y ante el Consejo Nacional de
Infraestructura para que se establezcan y activen los grupos de trabajo entre el Gobierno
y la iniciativa privada, asó como para formular el programa de competitividad de la cadena
de la infraestructura.
El sector empresarial debe comprometerse a promover el cumplimiento de las metas de
desempeño en materia de competitividad a nivel de los estándares internacionales e
impulsar la instrumentación de sistemas preventivos de aseguramiento de la integridad en
las actividades de construcción de la infraestructura.
Los gremios, escuelas y facultades de ingeniería, deben de promover la capacitación en
técnicas modernas de diseño, construcción, financiamiento y administración de la cadena
de infraestructura, así como impulsar prácticas de calidad y aseguramiento de la
integridad en todas las actividades que realizan.
Existen las condiciones para retomar la senda del desarrollo. Hoy tenemos un país más
democrático, con verdadera separación de los poderes y de los órdenes de gobierno. La
sociedad es más participativa pero necesita orientar sus esfuerzos en un mismo proyecto

de nación; existe una población más preparada y la relación entre la económicamente
activa y la dependiente -el bono demográfico- es más alto.
Somos vecinos de la economía más fuerte y tenemos ventajas para aprovechar su
mercado; con el Tratado de Libre Comercio hemos logrado aumentar las exportaciones no
petroleras en más de tres veces, aunque, por otra parte, somos más dependientes de la
evolución de la economía americana.
Las finanzas públicas son sanas, la inflación es baja, el déficit fiscal está controlado, el
nivel de endeudamiento como proporción del PIB se ha reducido y tiene el perfil
adecuado, lo que ha dado lugar a que las principales calificadoras nos hayan dado el
grado de inversión.
De continuar los precios altos del petróleo, el ingreso de divisas puede llegar, durante
2005, a los 25 mil millones de dólares; las remesas de los trabajadores mexicanos en
Estados Unidos superarán este año los 16 mil millones de dólares; además existen
reservas para enfrentar posibles contingencias internacionales. Ante la expectativa de
crecimiento, somos un mercado atractivo para el capital extranjero. No podemos dejar
pasar la oportunidad que esta coyuntura nos ofrece.
P
El sector petrolero tiene las mejores condiciones para convertirse en el pivote del
desarrollo nacional Actualmente importamos cerca de 20 mil millones de dólares al año
' de petrolíferos que no producimos en México por falta de inversiones, como
petroquímicos, gasolinas, combustóleo, diesel, gas y otros. En vez de que estas
importaciones se constituyan en cuellos de botella y en salida de divisas casi iguales a las
de la venta del petróleo, y ante la escasez de estos petrolíferos en otros países, se deben
superar las trabas que nosotros mismos nos imponemos, con el fin de invertir en más
refinerías, para ampliar nuestras reservas, para revertir el valor de las importaciones y
) darle mayor valor agregado a las exportaciones. Ante los altos rendimientos de estos
proyectos podrían conseguirse recursos suficientes para su instrumentación, con base en
divisas que pueda generar la exportación de sus productos; el nivel de la deuda externa lo
permite. La reforma del sector energético es fundamental para instrumentar los
programas de inversión tanto a través de coinversiones con el sector privado como con
los esquemas financieros actuales, adecuados para estos propósitos.
El desarrollo del programa de infraestructura debe responder a? Plan Nacional de
Desarrollo actualizado en el que participen todos los sectores, tanto el público como el
privado y el social.
Se debe invertir en la elaboración de una amplia canasta de proyectos en la que
participen las organizaciones de ingenieros y las empresas de consultoría mexicanas, con
el fin de poder seleccionar aquellos que tengan la mayor rentabilidad tanto financiera
como social.
Finalmente nos sumamos a la exhortativa que hiciera Gilberto Borja en días pasados, en
el sentido de que la Academia de Ingeniería aproveche el potencial y la capacidad de sus
miembros para concretar conclusiones y propuestas que incidan en las decisiones del
Gobierno, y de esta manera cumplir con uno de sus más importantes objetivos: el de
coadyuvar al desarrollo equitativo, creciente y sustentable de México.

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ANEXO.-
ESQUEMAS DE FINANCIAMIENTO.

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