C.J. FRIEDRICH 2.pdf

INDEPENDENCIA D E L PENSAMIENTO Y PROPAGANDA 81
citar varios ejempols de lo contrario. Si se describiese de
un modo realista y sin rodeos los procesos que han tenido
lugar en Little Rock, Arkansas, en el invierno de 1957-
19D8, exactamente como se desarrollaron de verdad, tal
explicación podría considerarse igualmente como propa-
ganda. Todo depende, en realidad, del oyente de tal des-
cripción; de que esté o no de antemano lleno de opinio-
nes o juicios valorativos preconcebidos. Lo mismo su-
cede cuando se describe, por ejemplo, el terror policíaco
de la zona soviética tal y como corresponde a los hechos,
es decir, sin exageraciones y tal como tiene lugar verda-
deramente; también esto puede considerarse como propa-
ganda. En otros términos, la propaganda puede ser la
completa verdad. Un paso más, y cada propagandista pre-
ferirá hacer propaganda con la verdad en vez de contar
una mentira. Con la ventaja, además, de que tal propa-
ganda no puede ser fácilmente desvirtuada por otra con-
trapropaganda.
La propaganda, que ahora—y ello puedo suponerlo por
anticipado—debe ser considerada como un fenómeno neu-
tral enfrentado con la verdad, presenta a su análisis tres
aspectos:
1.° El contenido de la noticia;
2.° El efecto de esta noticia sobre el que la recibe;
3.° El propagandista y su intención.
Como ya se ha dicho, el contenido de la noticia puede ser
verdadero o falso y puede presentarse en variadas for-
mas; existen una serie de posibilidades. Muchos trabajos
científicos sobre propaganda se han ocupado del conteni-
do de tales noticias propagandísticas y de su análisis, apar-
te de su gran importancia psicológica e histórica. El efec-
to de la noticia sobre el que la recibe constituye asimismo
un aspecto muy importante del fenómeno total de la pro-
paganda. Examinemos dos ejemplos: si a un conjunto de
oyentes no americanos se les explica conforme a la verdad
todo lo que debe decirse acerca de la persecución de los
negros en Arkansas produciría en ellos una impresión ne-
«

2 LA DEMOCRACIA
gativa, ya que, en primer lugar, los oyentes no están fa-
miliarizados con estos problemas y además debido a una
predisposición histórica y sociológica contra tal persecu-
ción racial. Es indudable que con una descripción realis-
ta de los acontecimientos no mejoraría su opinión sobre
los Estados Unidos. De un modo parecido sucede con la
cuestión del terror policíaco en la zona soviética. También
aquí se rechaza espontáneamente lo sucedido, ya sea por-
que este caso es conocido a fondo sobre todo entre los
oyentes alemanes, con lo que se agudiza su aversión inte-
rior contra el régimen existente en la zona soviética.
El tercer aspecto de la propaganda, es decir, el que
da la noticia incluida su intención, es el político. Como es
sabido, muchos psicólogos se han dedicado a estudiar los
problemas del contenido de las noticias y sus efectos so-
bre los que las reciben. Para la ciencia política el centro
de interés lo ocupan el propagandista y sus actividades,
ya que toda propaganda presupone la existencia de un
propagandista. Esto, que ya de por sí es una frágil ver-
dad, puede llevar a la conciencia muchas sugerencias que
con frecuencia pasan desapercibidas.
¿En qué consiste, en realidad, el propagandista? Yo
diría que se trata de una persona que elabora noticias y da
informaciones con la intención de procurarse así ventajas
ideales o materiales a sí mismo o al grupo a quien sirve.
Precisemos más este concepto. Eliminando al propagan-
dista que actúa en beneficio propio—creo que podemos ha-
cerlo—, que es un fenómeno secundario, el típico propa-
gandista es entonces el representante de un grupo, sea de
la clase que fuere, para el cual hace la propaganda. De
tal propagandista puede decirse que el grupo le paga con
regularidad. No es necesario que se trate de dinero con-
tante y sonante; la bonificación puede hacerse en for-
ma de honores u otras formas de agradecimiento, pero el
grupo "le paga". Por tanto, y esto es de importancia de-
cisiva en la investigación de tales hechos, pueden averi-
guarse generalmente los fines que dan a la noticia la ca-
racterística de la propaganda comprobando quién paga

para que ésta sea lanzada. Ello es interesante de observar,
ya que en este hecho se puede reconocer, y de hecho es
así, que una noticia idéntica puede ser propaganda en un
caso y en otro no. Tomemos como ejemplo el caso de una
persona de cierta autoridad, como un historiador norte-
americano que llega a una Universidad inglesa y da allí
una conferencia sobre Abraham Lincoln en la que se ex-
presa con corriente entusiasmo siguiendo la tradición ame-
ricana hacia esta importante personalidad, describiendo
sus cualidades con una luz muy favorable y, en fin, ha-
ciendo un cuadro positivamente favorable de esta persona.
Supongamos ahora que esta conferencia corresponda a las
convicciones científicas de este historiador y que responda
a la idea que de él se ha formado extraída de sus estudios.
Esta conferencia tendrá, sin lugar a dudas, un efecto muy
favorable en los oyentes norteamericanos. También es im-
portante en el caso de que la persona pronuncie esta con-
ferencia por invitación de la Universidad de Oxford o por
iniciativa del Servicio Informativo de los Estados Unidos,
que le pagan su viaje y su conferencia. El punto esencial
del problema en el fenómeno propagandístico es que la
misma noticia pueda ser dicha por el mismo hombre a las
mismas personas y que en un caso puede ser propaganda
y en otro no. Ello es debido a que en un caso se considera
como una noticia que a determinada organización, en este
caso los Estados Unidos, le riene que reportar algún bene-
ficio, cosa que también se logra en el otro caso, aunque la
conferencia no tuviera el mismo sentido político 3 7
.
No se crea, sin embargo, que la tarea del propagan-
dista acaba en este tipo de noticias. En general, no se limi-
ta a querer producir mejor impresión, sino a lograr más
en todos los aspectos. Sólo los grupos ricos pueden permi-
tirse el lujo de pagar para que alguien produzca un efecto
tan vago como una impresión algo más favorable, a no ser
" Para juzgar bien esta situación he ideado la expresión "efecto propa-
gandístico" en contraposición a la de propaganda. Cualquier informe puede
surtir tal "efecto". A l arte del propagandista pertenece servirse de tal efecto
donde y cuando sea posible.

84 LA DEMOCRACIA
que esta impresión forme parte de una gran campaña. Por
el contrario, es más característico, por no decir lo normal,
que el propagandista piense que el que recibe la noticia
llevará a cabo una acción determinada. Lo considero de
gran importancia en el análisis del fenómeno propagandís-
tico. El propagandista aspira a una acción determinada;
quiere que las personas a las que se dirige actúen de un
modo distinto a como lo harían si él no les hubiera provisto
de esta noticia. Estas acciones pueden ser de muy variados
tipos. Es posible que la meta del propagandista sea ob-
tener de las personas a las que se dirige un donativo de
un marco destinado a la Cruz Roja, o bien desear que
dichas personas voten en favor de la C. D. U . , o bien que
los interesados firmen una resolución en favor de una
campaña de paz. Lo característico es siempre que median-
te la noticia se crea un estado de cosas concreto y, una
vez obtenido el objetivo previsto, el propagandista pierde
interés por el asunto.
Con frecuencia el objetivo de la propaganda es obte-
ner el ingreso en una organización o el pago de una cuota
para la misma o el voto en unas elecciones. Dado un obje-
tivo concreto, como el de la obtención de la cuota, por
ejemplo—es interesante, ya que se trata de un caso con-
creto y calculable—, la propaganda es casi como una em-
presa comercial en la que todo depende del resultado. En
general, no puede uno estar seguro si dos propagandistas
son igual de buenos o si uno es mejor que el otro. Ahora
bien, si se trata de cuestiones de dinero, entonces su ren-
dimiento podrá ser comparado mucho más objetivamente.
Si damos la orden de enviar primero a A a un mitin de 500
personas para explicarles algo sobre la Cruz Roja, resulta
que 400 pagan un marco cada uno; luego mandamos a B
a otro mitin con 500 personas, y sólo 100 pagan un marco.
De esto se deduce que A es mejor propagandista que B,
supuesto que los dos grupos de oyentes han sido aproxi-
madamente iguales o, al menos, de calidad homogénea.
De aquí se deduce también algo muy interesante. Como

la propaganda tiene mucho interés en la creación de nue-
vas circunstancias, está a menudo sometida a un cierto
cálculo. Se puede formular lo anterior matemáticamente,
diciendo que la proporción del resultado (E) y de los gas-
tos (K) debe ser mayor que 1 ( K = 1). Esta sencilla fór-
mula es de decisiva importancia, no sólo cuando se prac-
tica la propaganda, sino cuando se trata de comprobar lo
que rinde o no otra persona en este terreno. Los gastos K
deben ser más pequeños que el producto obtenido, pues
de lo contrario no vale la pena el negocio. Aclarándolo de
nuevo: Nadie pagará 1.000 marcos a un propagandista
para recoger 500 marcos, al menos no durante mucho tiem-
po. Aunque sea éste un caso extremadamente sencillo, la
situación fundamental es así en circunstancias mucho más
complicadas a las que hay que tener en cuenta. Conside-
remos la situación propagandística nacionalsocialista en los
Estados Unidos. En los años siguientes a 1933 podría
afirmarse hipotéticamente que el interés concreto de dicha
propaganda era un interés comercial, el de comerciar con
los Estados Unidos. Así, la propaganda tuvo que intentar
disminuir el mal efecto causado por la política racial y gue-
rrera de los nazis. El comercio de Alemania con los Esta-
dos Unidos tenía cierto volumen, aproximadamente de
unos 60-65 millones de dólares. Una propaganda que cos-
tase el 10 por 100 de estos millones puede soportarse, es
dudosa con 20 por 100 y excesiva con un 30 por 100. De
aquí se deduce que en los Estados Unidos se han podido
emplear en propaganda de 6 a 10 millones de dólares,
pero más no. ¿Qué resultó, sin embargo, cuando Hitler
entró en la guerra en 1939? Surgió inmediatamente el pro-
blema de cómo apartar a los americanos de esta guerra.
Las dificultades de la propaganda eran las mismas que
antes e incluso mayores, pero en este punto falla el cálcu-
lo porque los gastos y los peligros relacionados con la en-
trada de Norteamérica en la guerra eran tan grandes que
un cálculo de 5, 6 millones, o incluso 10, era despropor-
cionado y carecía de sentido. En tal caso se diría que hay

80 LA DEMOCRACIA
que hacer lo que se pueda, ya que tal tarea sobrepasa los
cálculos posibles 3 8
,
En otros términos, esta fórmula, adecuada para el aná-
lisis de circunstancias muy sencillas y que puede utilizarse
también en cálculos de circunstancias complicadas, falla
en cierto punto, que es cuando el objeto o estado de cosas
que se intenta obtener por la propaganda es de tal impor-
tancia que escapa a todo cálculo.
Esto me trae a la memoria otro componente muy im-
portante de la propaganda que podemos denominarla "pro-
paganda de los hechos". Hasta ahora he hablado siempre
como si la propaganda constase principalmente de pala-
bras. Continuamente he hablado de noticias, y está bien
desde el punto de vista técnico, ya que una parte conside-
rable de la propaganda es la que se efectúa a través de
las noticias y, en consecuencia, depende de las fuentes de
información. Pero existe otro tipo de propaganda que
puede adquirir extraordinaria importancia, la propaganda
efectiva 3 9
. El efecto de la propaganda de determinados
acontecimientos puede ser enorme; me refiero, en época
reciente relativamente, a la rebelión popular de Hungría, a
los sucesos de Little Rock ya mencionados, a Argelia y
Puerto Rico. Nos encontramos aquí con cuatro situaciones
que se han desarrollado por su propia naturaleza, pero en
su curso han ejercido una increíble influencia propagan-
dística: Hungría ha producido un efecto negativo, dañoso
y desfavorable claramente para la situación de la Unión
Soviética. Los acontecimientos de Argelia han ejercido
una influencia parecida y perjudicial (y siguen teniéndola
en la actualidad) sobre la posición del mundo occidental,
especialmente de Francia, en todos los pueblos de las
antiguas colonias. A simple vista parece que no se pue-
de manipular, trabajar a base de estos hechos, estos
"acontecimientos", pero no es así: mediante una direc-
* Esta es actualmente la situación de los Estados Unidos en la guerra
fría; la inseguridad es, por tanto, muy acentuada.
" Esta sólo puede actuar sobre los hombres como propaganda comuni-
cada, de modo que podemos atenernos a nuestra definición general anterior,

ción inteligente de los negocios estatales, el efecto pro-
pagandístico a base de lo que ocurre puede siempre
ser tomado en consideración. En la actualidad se tiene la
tendencia a no hacer ciertas cosas por temor a sus efectos
propagandísticos. También en las discusiones políticas
ejerce una importancia capital la cuestión de la influencia
que tienen los hechos sobre las personas a las que estas
decisiones políticas van destinadas. Así, pues, aunque en
conjunto es deseable tener a favor ciertos hechos que pue-
den ser útiles para cierto objetivo propagandístico, es muy
difícil, en general, crear estos hechos y, aún más, estable-
cerlos de una manera apta para producir sus efectos pro-
pagandísticos.
Quiero referirme ahora a la importancia de la compe-
tencia en la propaganda. Las campañas en favor o en con-
tra son decisivas y diferencian claramente la vida liberal
de la dominada por el totalitarismo. U n rasqo esencial en
la dictadura totalitaria es el monopolio de influir en las ma-
sas. En una comunidad liberal, por el contrario, siempre
existe competencia en la propaganda. Esto significa que,
si se pone en marcha una campaña de propaganda, sea
del tipo que sea, en caso de duda habrá la posibilidad de
iniciar otra propaganda de tipo contrario. La persona que
inicia esta contrapropaganda es un grupo en cuyos intere-
ses ha ejercido una influencia contraria la anterior propa-
ganda, por lo que se ha decidido ponerse en contra de ella.
Ello es fácil de comprobar en casos concretos. Si, a causa
de la indignación existente contra los camiones en las ca-
rreteras, alguien se decidiese a fundar una liga para elimi-
narlos de allí e iniciase una campaña de propaganda con
ayuda de medios económicos, llevando a la conciencia de
la gente las desvastadoras consecuencias de los camiones
en la vida alemana, no duraría ni una semana sin que los
dueños de los camiones fundaran una organización para
enfrentarse con dicha propaganda. En caso de duda, los
enemigos de los camiones perderían en la controversia por
la sencilla razón de que representa un interés mucho más
concreto el de los dueños de los camiones, que no podrían

88 LA DEMOCRACIA
tolerar de ningún modo que tal propaganda tuviera éxito.
Por tanto, y en tales circunstancias, llegarían a invertir en
tal propaganda todos sus beneficios de un año.
Este ejemplo nos hace ver que para el proceso demo-
crático considerado en su conjunto constituye una gran
dificultad el hecho de que en el terreno propagandístico
los grupos de intereses tienen muchos más motivos para
financiar propagandas que aquellos que, en general, ac-
túan en beneficio del interés general, sin motivos econó-
micos. El interés general está siempre, por consiguiente,
en peligro de perder frente a los intereses particulares,
sencillamente porque el interés general no puede ser justi-
preciado según nuestra fórmula ^ = 1. En toda situación
en la que el interés particular tenga motivos para actuar
específicamente siempre existirá quien financie propagan-
da con poderosos medios, según las reflexiones que el
caso sugiera. Naturalmente, en ciertas ocasiones sucede
lo contrario. Hay intereses especiales, sobre todo en per-
sonas que poseen considerables medios a su disposición,
que caen víctimas de conceptos representados por un par-
tido político o por la propaganda estatal.
Después de haber esbozado la parte esencial de la
propaganda—que ya de por sí debiera tratarse con mu-
cho más detalle—quisiera volver al punto de partida, es
decir, al contenido de la propaganda y de aué otras cosas
debe diferenciarse. El ejemplo del profesor americano en
Oxford sugiere una de estas diferenciaciones, la que dis-
tingue la propaganda de la educación y propagación de la
cultura. Esta diferenciación, aparentemente sencilla y ya
sabida por descontado, es de gran importancia, ya que a
menudo se confunden o interfieren. No es tan fácil afir-
mar de un modo categórico que tal cosa es propaganda y
la otra es educación, y sólo y exclusivamente educación.
Existe realmente un terreno intermedio en el que no es
posible separar estrictamente la propaqanda de la educa-
ción. Y se complicará más el asunto debido a la opinión
que considera terreno más importante al de la educación,

INDEPENDENCIA D E L PENSAMIENTO Y PROPAGANDA
ya que en él se discuten materias de gran trascendencia.
Sin embargo, cuando se ponen a discusión materias edu-
cativas importantes es indudable que la educación produ-
cirá efectos propagandísticos.
He dado forma más clara y evidente a este conjunto
de problemas con el ejemplo antes citado del profesor en
Oxford. Materias como la Historia, la Sociología o la Ju-
risprudencia, sin hablar de las Ciencias políticas, no pue-
den ser tema de conferencias sin que desempeñe cierta
valoración importante un interesante papel. Es el profesor
el que tiene en su mano esta valoración convincente; así,
cuando el catedrático, o quien sea el que da la noticia, com-
prende este papel a él destinado, consciente o inconscien-
temente, y actúa en dicho sentido, se convierte al propio
tiempo en propaqandista a favor del sistema de valoriza-
ción o creencia, base de lo que expone. Se comprueba esto
en muchas ocasiones, como lo reconoceremos también to-
mando libros de Historia de las grandes naciones euro-
peas, suponiendo que se trate de buenos historiadores; se
demuestra que toda una serie de acontecimentos están ex-
puestos de un modo distinto según el punto de vista na-
cional. No me refiero a un expresado contraste en el caso
del juicio sobre Bismarck, pongamos por ejemplo, entre un
libro alemán o francés, sino que se trata de la tergiversación
en conjunto, el hecho de ser también otros acontecimientos
completamente distintos los que pasan a ocupar un lugar
destacado, al tiempo que se presenten como sucesos secun-
darios otros; estas preferencias, por así decirlo, representan
el elemento propagandístico decisivo para la educación en
uno y otro país. Estos son hechos que no pueden ignorarse
ni está en la voluntad hacerlos distintos, ya que, en el cua-
dro general de toda educación democrática, constituye un
elemento importante lograr formar un espíritu nacional in-
culcando la idea de que el ciudadano, como tal, pertenece
a la comunidad. Hace algunos años un destacado tratadis-
ta en Ciencias políticas norteamericano editó una serie de
obras dedicadas todas ellas a esta serie de cuestiones4 0
. En
" V é a s e CHARLES MERMAM, The Making of Citizens (1931).

90 LA DEMOCRACIA
ellas analizó, a través de cientificos expertos de cada na-
ción, el proceso que tiene lugar en la formación de los ciu-
dadanos en Suiza, Inglaterra, Francia, Norteamericana,
Rusia, etc. El tratadista resume en estos trabajos el proce-
der de todos los Estados nacionales, que es muy parecido
y que incluso corre paralela la actividad de un sistema
que no representa a un Estado nacional como la Unión
Soviética.
Observando a la propaganda en su conjunto, cabe ha-
cerse otra pregunta: la de los resultados del análisis de
este fenómeno. La contestación nunca puede ser—y éste
es uno de los caracteres más señalados de la forma de vida
democrática—que nos debemos separar y liberar de esta
propaganda, al menos en el sentido de lo descrito aquí.
¿Significa esto que no se puede responder a la pregunta
de si es posible una formación de juicio independiente?
Creo que sí es posible contestar. M u y sencillo: el remedio
contra la propaganda es más propaganda. El verdadero
peligro de la propaganda en cada terreno es que no existe
bastante propaganda, es decir, que, propagandísticamen-
te, los puntos de vista no se destacan de una manera su-
ficiente. Es peor todavía cuando sólo queda uno y es ad-
ministrado por un monopolio. Esta respuesta sólo es con-
vincente cuando existe un mínimo de confianza en el ciu-
dadano, en el hombre de la comunidad, y sólo entonces
será razonable, y dentro de una orientación política neta-
mente democrática. Si, por el contrario, se parte del con-
cepto de la élite fundamentado racionalmente en el senti-
do de que el hombre muy cultivado puede elegir entre
varias alternativas, entonces no tendrá sentido afirmar
que es posible abordar el peligro de una propaganda uni-
lateral mediante más propaganda. Con el aumento de la
propaganda la situación en este caso empeoraría y la in-
capacidad del ciudadano para tomar decisiones alcanzaría
su grado máximo. Aquí, como en otros problemas, se vuel-
ve al punto de partida de que es necesaria la confianza en
el ciudadano, en el hombre de la comunidad, base del
concepto democrático general.

CAPITULO SEXTO
Gobierno de la mayoría
En el centro de toda discusión en torno a la Demo-
cracia se plantea el problema — y justificadamente — del
gobierno de la mayoría. A este problema se añade, ade-
más, la cuestión de si depende de una escasa mayoría o
si en las decisiones importantes puede y debe exigirse una
mayoría cualificada. Partiré de una organización poco
conocida, pero de gran importancia simbólica para el pro-
blema del gobierno de mayorías. Es la Democracia directa
en la pequeña comunidad como la encontramos en Suiza y
Norteamérica. Viene a ser como un símbolo y expresión
del problema que nos interesa, aunque en la actualidad
haya perdido importancia como institución. En Nueva In-
glaterra constituye el denominado Town Meeting. Toda-
vía hoy se reúne una vez al año, en la primera semana de
marzo, todo el cuerpo electoral con el fin de tomar deci-
siones de importancia. La reunión dura todo el día. Des-
pués de un orden del día, determinado y fijado con an-
telación, se discuten una serie de propuestas, tales como
los gastos de las diversas actividades, como policía, bom-
beros, urbanización, etc., y se toman las oportunas deci-
siones. A base de los acuerdos tomados se fija también el
tipo de impuestos que debe cobrarse en la comunidad.
Esta Democracia directa ha ejercido considerable in-
fluencia en el desarrollo democrático de los Estados Uni-
dos, y también para los que en ella participan es aún en la
actualidad una verdadera escuela democrática, ya que los
asuntos que en tales reuniones se debaten son conocidos
por todos en la práctica, por lo que cada uno de los asis-
tentes puede tomar en consideración los pros y los contras

94 LA DEMOCRACIA
de cada una de las medidas propuestas. Puede tratarse de
cantidades muy importantes las que se discuten cada año,
como las de la construcción de una nueva escuela y gastos
especiales suplementarios. Recuerdo una discusión que se
produjo porque el dueño de una finca quería dejar en he-
rencia a la localidad su finca con la condición de que en-
tonces no tuviera que pagar más impuestos. La proposi-
ción fue denegada después de largas discusiones. El de-
bate se desarrolló más que nada en forma humorística,
aunque el resultado ya era de esperar por parte de la co-
munidad. Lo importante aquí es considerar que todos los
asuntos que son de la competencia de la comunidad son
tratados todos los años por los ciudadanos activos, que
son los que deciden.
En la institución del Town Meeting, que acabamos de
describir, es de gran importancia el así llamado modera-
tor, que tiene una competencia ilimitada en la dirección de
estas reuniones. La palabra moderator significa que en las
reuniones existe una persona encargada de que se guar-
de cierta disciplina, y su poder es absoluto. Me acuerdo
de un debate muy accidentado en cierta reunión en la que
alguien se mostró muy violento. El moderator le dijo que
hiciese el favor de no chillar tanto ni de forma tan vio-
lenta, a pesar de lo cual el interpelado siguió hablando,
hasta que el moderator llamó al sargento y le hizo salir
a la fuerza de la reunión. El cargo de moderator es, a mi
juicio, muy importante, ya que con su ayuda se logra que
la minoría pueda hacer valer sus derechos frente a la ma-
yoría mientras el moderator cumpla su misión. En toda
decisión importante deberá tener en cuenta que la mayo-
ría que la aprueba sea lo más numerosa posible.
Lo que acabamos de decir tiene considerable interés.
En toda Democracia que funcione bien habrá que procu-
rar que exista un sentimiento de comunidad para que en
las graves decisiones una gran minoría no sea tirani-
zada por una escasa mayoría. Ocurre muy a menudo que,
en decisiones' de este tipo, el moderador suspende siem-
pre el momento de tomar el acuerdo, cosa que está incluí-

GOBIERNO D E L A MAYORÍA 95
da en sus atribuciones, ya que, como hemos dicho, tiene
en sus manos la marcha del debate para poder dar de
nuevo a la minoría la posibilidad de expresar su punto de
vista. Existe también otra serie de cuestiones en las que
un buen moderador tendrá que atenerse a la decisión to-
mada por unanimidad o poco menos. Voy a citar un ejem-
plo concreto. Como es sabido, las situaciones son muy dis-
tintas en la comunidad y en la vida aislada, según que la
decisión que se tome pueda ser modificada posteriormen-
te o no. Si se trata de una decisión irrevocable, el peligro
que resulta de una decisión errónea es mucho mayor. Una
decisión típica y susceptible de ser modificada es, por
ejemplo, nombrar al señor Müller director de la escuela,
dado que esta decisión podrá anularse el próximo año sí
este señor se muestra incapacitado para el cargo, a no
ser que sea vitalicio. Tal decisión puede tomarse por una
simple mayoría. El caso es muy distinto cuando se hace
la propuesta de derribar un grande y viejo tilo en medio
de la plaza del pueblo, alegando que estorba al tráfico.
Una minoría está en contra de ello, declarando que el tilo
es el símbolo del pueblo desde tiempos remotos y que no
se debe derribar. En tal caso un buen "moderador" no
permitirá que se tome el acuerdo en firme, a no ser que
sea aprobado por una considerable mayoría, por ejemplo,
un 90 por 100, ya que en este caso se trata de una deci-
sión irrevocable. Si el tilo está ya derribado no se puede
volver a plantar. Tratándose de una mayoría de un 51
por 100 a favor del acuerdo podría un 3 por 100 de los
votantes fácilmente volver de su acuerdo después del de-
rribo del árbol, por no haberse figurado el aspecto que
tendría la plaza del pueblo después de faltar el viejo tilo.
Por ello es conveniente y lógico, dada la índole del asun-
to, que, en caso de decisiones no modificables, se bus-
que una mayoría más numerosa que tratándose de resolu-
ciones reversibles.
El segundo punto principal es que el gobierno de la
mayoría sobre una minoría sólo parece soportable cuando
se prevé una protección de la minoría. Este problema tiene,

LA DEMOCRACIA
por lo menos, tanta importancia como el de la imposición
de la voluntad de la mayoría. Para la formación del Es-
tado democrático es esencial que existan diferentes tipos
de minorías: una que podría denominarse puramente po-
lítica, como la minoría de cierto partido que aspira—y
probablemente lo conseguirá—a ser partido de mayoría.
Este es el clásico ritmo del sistema inglés de dos partidos.
Consiste en una minoría pasajera que no necesita per-
manecer como tal minoría necesariamente. Además, exis-
te otra clase de minoría de tipo religioso o cultural. Son
éstas minorías que no pueden convertirse en mayoría y
que, a causa de su estructura social, se quedan en mino-
rías. El primer tipo de minoría se denomina minoría po-
lítica; el último, minoría social. La protección de la mino-
ría política engendra otros problemas que el de las mino-
rías sociales. Estas últimas deben ser protegidas en sus
posiciones decisivas contra una tiranía por parte de la
mayoría que existe siempre.
Ambos problemas se resuelven en parte mediante la
creación de derechos fundamentales que pueden ser de
diferentes clases. Así, en los Estados constitucionales el
problema de la minoría social encuentra su solución bajo
la forma de derechos fundamentales privados que adquie-
ren con ello su sentido político: el derecho del libre ejer-
cicio religioso, por ejemplo; la prescripción de que a na-
die puede perjudicarse por razón de su raza, u otras pres-
cripciones por el estilo. La protección de la minoría polí-
tica que aspira a convertirse en mayoría constituye otro
problema completamente distinto. Esta minoría no está tan
expuesta al peligro de ser tiranizada, sino únicamente a
que se le impida llegar a convertirse en mayoría; en otros
términos, que la mayoría aprovecha su posición de po-
der para impedir esta justificada aspiración. En el orden
constitucional son necesarios entonces otros derechos fun-
damentales que aseguren la participación en la vida pú-
blica, tales como la libre expresión de la opinión, el de-
recho de libre reunión, libertad de prensa, que significan
el instrumento necesario para que una minoría pueda con-

C-OBIERNO D E LA MAYORÍA 87
vertirse alguna vez en mayoría. Junto a todo esto des-
empeña, naturalmente, un papel considerable el derecho
parlamentario, sobre todo las normas de procedimiento.
Vamos a aclarar seguidamente en qué consiste la mayoría
propiamente dicha. Hasta ahora se ha afirmado que no es
claro ni fácil determinar el contenido de la mayoría. Para
dar una idea clara del problema tomemos una definición
que hace años dio un sabio americano y que cito por su
radicalidad exenta de compromisos. "En cada grupo que
debe tomar una decisión la mitad de sus miembros más
uno tiene el derecho de forzar a la otra mitad de los
miembros menos uno a aceptar el tipo de política que les
conviene apoyar" 4 1
. Esta es la fórmula más radical que
jamás he encontrado para definir un gobierno de mayo-
ría. En este caso no se prevé ninguna posibilidad de com-
promiso, sino que la mayoría, que consiste en la mitad
más uno, puede hacer todo lo que le plazca sin tener en
cuenta el modo de pensar de la otra mitad menos uno.
Detrás de tal concepto, tal y como se oculta en el fondo
tras argumentos sobre la voluntad de la mayoría, existe
un problema de legitimidad extraordinariamente difícil.
¿Cómo se puede comprender y justificar tal exigencia del
gobierno? ¿Cómo puede afirmarse que en un grupo de
mil personas 501 tengan el derecho de decidir sobre las
mil? No puede uno sustraerse de este problema hablan-
do, como lo hacía Rousseau, de una volonté genérale, de-
clarando que, en el fondo, los 501 no deciden lo que ellos
mismos quieren, sino lo que rodos desean. Esta es una
teoría gris; en caso de duda realmente ocurre que cuanto
más intensos son los contrastes y cuanto más significativa
sea la antítesis política, tanto más probable será que una
parte considerable de la mayoría no consulte ni se pre-
gunte por lo que rocíos deban desear, sino lo que ellos
mismos quieren, y a base de este modo de pensar se to-
mará la decisión.
" WILLMORE KENDALL, The Majority Principle and the Scientific Elite, y
C . J . FRIEDRICH, One Majority against another: Populus Sempervivens, ambos
en The Southern Review, L V (19J9).
7

98 LA DEMOCRACIA
Esta cuestión ha sido tratada muchas veces, y preci-
samente en los tiempos modernos ha respondido a ella el
llamado argumento decisionístico: se ha afirmado que,
en la necesidad de tomar una decisión, ésta puede ser lo-
grada solamente cuando todos los mil deciden a un tiem-
po. La legitimidad de la decisión se deriva entonces de la
necesidad de decidir. Este argumento es, en el fondo, su-
gestivo en el caso de que exista realmente una necesidad
urgente de tomar la decisión. Hay, sin embargo, muchas
situaciones en las que la decisión es más o menos desea-
da, pero en las que no existe una ineludible necesidad de
ella. También está el problema de la legitimidad de tal
decisión, intentando contestar a esta pregunta de una ma-
nera diferente. No depende de la voluntad ni del hecho
de que haya de tomarse una decisión, sino todo lo con-
trario: en el fondo, la realidad es mucho más complicada
que la decisión sobre la que debe discutirse. Todas las de-
cisiones posibles en esta situación están, hasta cierto pun-
to, justificadas; por ello no se trata de una cuestión de vo-
luntad, sino de poder, de comprensión. Si en un caso es-
pecial se pronuncian 501 en vez de 499 en favor de una
decisión, esta decisión aislada no está por ello legitimada
como tal. Se trata, por el contrario, de un proceso en el
que esta decisión aislada representa sólo una parte del en-
granaje total, y en este proceso es una casualidad si se
encuentra una escasa mayoría. La legitimación se extien-
de al proceso total, en el que la mayoría es un compo-
nente integrante de los mil. El proceso resulta de la vida
misma de la comunidad, y se trata fundamentalmente de
una desviación del concepto de Rousseau de la volonté
genérale.
En el curso de estas ideas el asunto se dificulta cier-
tamente demasiado si se aplican a casos excepcionales los
problemas del gobierno de mayorías^ es decir, de estas
formas democráticas de la vida de la comunidad. Afirma-
ré, de paso, que la base de legitimidad de una decisión
por escasa mayoría es francamente problemática y que
sólo a causa de su desarrollo posterior puede ser plena-

GOBIERNO D E L A MAYORÍA
mente legitimada. Esta base de legitimidad da lugar a una
endeble capa de legitimidad. Si en el curso de su ulterior
desarrollo se muestra un efecto nocivo de esta decisión
puede tomarse otra decisión contraria; sólo es, por tanto,
legítima con reservas.
Con esto llegamos de nuevo a la cuestión de diferen-
ciación de las decisiones. La anulación de una decisión
errónea presupone que ésta sea reversible; sólo enton-
ces puede ser anulada. Si no es anulable, a partir de la
lógica del gobierno de mayoría, se llega a la necesidad
de exigir una mayoría cualificada. En las decisiones gra-
ves y fundamentales no se puede uno contentar con una
escasa mayoría, sino que hay que exigir entonces una ma-
yoría de dos tercios, tres cuartos e incluso por unanimi-
dad, ya que sólo por mayorías así cualificadas se tiene la
seguridad de obtener una verdadera legitimidad. Por la
naturaleza de la decisión se comprenden las prescripcio-
nes sobre una mayoría cualificada cuando se trata de mo-
dificaciones en la Constitución. Antes de dedicarnos a los
efectos sucesivos hay que hacer unas breves considera-
ciones acerca de cuáles sean las condiciones previas sobre
las que se basa el concepto de las relaciones de mayoría
que he citado más arriba y que son puramente mecánicas,
atomísticas. Si examinamos el pasaje antes citado4 2
sobre
la mayoría y sus condiciones espirituales y políticas so-
bre las que realmente se basa, y si nos preguntamos cómo
es posible que se dé una tal definición y característica de
la mayoría, se desprende, en mi opinión, lo siguiente: que
tal definición se basa como mínimo en tres condiciones
previas. La primera es que la política en discusión sea rea-
lizable; en segundo lugar, presupone que no existe el pro-
blema de la protección de minorías. Esto puede expresar-
se positivamente diciendo que se basa en la condición de
una homogeneidad casi completa del grupo que toma la
decisión. Si el grupo es muy homogéneo la decisión está
justificada. Tal concepto de la mayoría se basa, en tercer
** V é a s e página 99.

100 LA DEMOCRACIA
lugar, en la condición de que las decisiones no pueden di-
ferenciarse unas de otras a causa de su importancia, que
todas ellas tienen el mismo significado y que, con arreglo
al derecho, no se pueden establecer distinciones.
De estas tres condiciones previas la última no está
nunca justificada, la segunda lo está raras veces y sólo
tratándose de pequeñas comunidades 4 3
; la primera nece-
sita todavía una pequeña aclaración. En cuanto a la ho-
mogeneidad, debemos anotar todavía lo siguiente: una
completa homogeneidad se encuentra con preferencia en
grupos basados en negociaciones relativamente limitadas.
En una liga profesional de cualquier gremio las personas
pueden ser entre sí muy diferentes, pero referidas a las
actividades de la liga existe gran homogeneidad al estar
todos igualmente interesados en la representación de los
intereses de este gremio. En tal caso existe una homoge-
neidad casi completa para todo lo que desempeña un pa-
pel decisivo en la formación del grupo. En tal caso se
acepta con frecuencia, y sin más preámbulo, una decisión
por simple mayoría, ya que, a causa de la homogeneidad,
se está dispuesto a aceptar la opinión de los demás.
Unas palabras todavía acerca de la primera de las
condiciones previas ya expuestas, sobre todo porque en
apariencia se trata de una paradoja. Muchas veces pasa
desapercibido a las personas que existen numerosas esfe-
ras en las que una decisión no es cuestión de voluntad,
sino de comprensión. Una decisión auténtica presupone
la verdadera comprensión de la situación sobre la que se
debe decidir. Veamos un ejemplo: a ninguna corporación
legislativa se le ocurrirá decretar una ley según la cual
todas las personas deban andar con las manos, cabeza
abajo y piernas arriba; como esto es absurdo y no facti-
ble, la ley no surtirá efecto. Pocas personas entienden,
sin embargo, que muchas leyes producen los efectos indi-
cados, aunque no se exprese con tanta claridad. Exigen
de aquellos a los que se dirigen que hagan algo que es
** E n este complejo de ideas hay que recordar cómo Rousseau acentuaba
esta condición previa de la Democracia.

GOBIERNO D E LA MAYORÍA 101
casi imposible, algo que se halla en franca contradicción
con la naturaleza del asunto. Esto ocurre con especial
frecuencia en el ámbito de los asuntos económicos. El le-
gislador intenta aquí inmiscuirse de nuevo en las circuns-
tancias de un modo absurdo. También en el terreno mo-
ral se encuentran con frecuencia tales hechos. Apoyán-
dose en una ética que carece de valor, una asamblea le-
gislativa intenta forzar algo que ya no corresponde a las
costumbres de esta comunidad. En tal caso se da la lla-
mada "nulidad" de la ley; se produce el desprecio de la
misma. Como dramático ejemplo puede citarse la célebre
legislación antialcohólica en los Estados Unidos, el lla-
mado 19° amendment. U n grupo reducido de fanáticos
antialcohólicos logró aauí—aprovechando a fondo todas
las ventajas de la pressure politics americana—que fuese
aceptada esta ley modificadora de la Constitución. Pero
en este caso no se logró la mayoría del pueblo norteame-
ricno, ni tan siquiera el 80 por 100, que era condición pre-
via para que esta ley fuese implantada con buenos resul-
tados, ya que al 45-50 por 100 de un pueblo no se le pue-
de convertir en "criminales" por una ley que modifica
la Constitución. Los americanos se negaban, pues, a so-
meterse a estas normas legales, desarrollando una serie
de prácticas para burlar a la ley. Surgieron de este modo
increíbles posibilidades de ganancia para ciertas organi-
zaciones de gangsters. Hacia finales del decenio 1920-
1930 aumentó este estado anómalo de cosas de tal modo
que no hubo otro remedio que abolir la legislación. Afor-
tunadamente, se trataba de un terreno donde ello era po-
sible. También los legisladores democráticos tienen limita-
ciones en sus actividades; estos límites derivan de la
naturaleza de las cosas y de la naturaleza humana, que
no pueden, por tanto, ser anulados por una mayoría, por
poderosa que sea 4 4
.
Teniendo en cuenta lo que acabamos de exponer,
vuelvo brevemente a la cuestión del problema constitucio-
4 4
V é a s e C . J. FRIEDRICH en P R O D (1958).

102 LA DEMOCRACIA
nal y del grupo constituyente. Cuando se elabora una nue-
va Constitución es necesario tomar decisiones importan-
tes para muchos años. De ello se deduce que tal decisión
no debiera tomarse a base de una discusión general, sino,
a ser posible, por gran mayoría. La fatalidad de la I V Re-
pública francesa fue que la Constitución sólo la acordó
una minoría. El interés por la Constitución era tan escaso
que en la votación sólo intervino un 60 por 100 aproxi-
madamente, y de éstos sólo la mitad, es decir, un total de
un 30 por 100, aceptaron la Constitución. Le faltaba, por
consiguiente, desde el principio la base de legitimidad,
sobre todo porque incluso la mayoría era todavía escasa.
En la quinta República las cosas son de otro modo, ya
que, a causa de la gran autoridad de De Gaulle, ha vo-
tado un SO por 100 a favor de la Constitución4 5
. Una
parte considerable de las decisiones constitucionales ha
sido derogada después de este plebiscito mediante orde-
nanzas. Y, sobre todo, en vez de hacer elegir una Asam-
blea Constitucional que hubiera podido dar lugar a un
verdadero debate sobre problemas capaces de ser solu-
cionados sólo mediante la Constitución, esta última se ha
elaborado a puerta cerrada con la ayuda de expertos. Des-
de el punto de vista democrático es muy lamentable, aun-
que pueda explicarse este error teniendo en cuenta la opi-.
nión pública francesa. Es un modo de proceder del cual
no puede esperarse una verdadera decisión en una cues-
tión tan esencial. Los que intervinieron en la elaboración
de la ley fundamental de la República Federal Alemana
han actuado en este caso con más prudencia y sagacidad.
Por encontrarse frente a las potencias de ocupación se
dieron cuenta de que su Constitución debía estar apoyada
por una parte considerable de la población, y conforme a
esta idea la elaboraron. Era una gran necesidad, consi-
derando el pasado, los males de la República de W e i -
mar y el fatal fracaso del régimen de Hitler, y añadiendo
la situación frente a las potencias extranjeras ocupantes.
" Respecto a otros detalles, véase MARCEL PRÉLOT, Pour comprendre la
Nouvelle Constitution (1958).

GOBIERNO DE LA MAYORÍA 103
La Constitución está, pues, apoyada por una considera-
ble mayoría, tanto frente a los adversarios del interior
como del exterior. Se negociaron entonces una serie de
problemas importantes y decisivos durante el tiempo ne-
cesario hasta lograr un verdadero compromiso entre los
grandes grupos, con el resultado de que la mayoría que
votó la Constitución fue bastante fuerte. Intentar esto de
este modo es, a mi modo de ver, muy conveniente, ya que
la esencia de una decisión tan importante exige que no
sólo sea aprobada por simples mayorías, sino por mayo-
rías calificadas.
Finalmente, mencionaremos una cuestión que se halla
en el marco de una discusión del gobierno de mayoría.
¿Fue Hitler un caudillo elegido por mayoría? No es im-
portante desde el punto de vista solamente político y mo-
ral, sino por motivos de responsabilidad. En mi opinión,
este problema debe contestarse negativamente en un do-
ble sentido. Como es sabido, entonces no tuvo lugar una
decisión por mayoría .de 51 por 100, sino que el resultado
de las últimas elecciones en marzo de 1933 (que apenas
cabe llamarlas elecciones libres, ya que, en primer lugar,
estaban mediatizadas por el incendio del Reichstag, insti-
gado por los nacionalsocialistas, y, en segundo, por la
detención de gran número de delegados de la oposición)
consistió en que los nazis sólo obtuvieron un 41 por 100
de votos. Tenían, pues, una considerable minoría, pero no
habían obtenido mayoría. A esto se añade que el elector
alemán se había decidido ya un año antes en favor del
conservador alemán Hindenburg y en contra del revolu-
cionario Hitler, con porcentajes parecidos. Hay que tener
en cuenta, además, que este 41 por 100 no era, en cierto
modo, mayoría verdadera, porque el resultado se obtuvo
con engaño a los votantes. En estas elecciones Hitler—y
esto se olvida con excesiva frecuencia—había establecido
una serie de afirmaciones completamente contrarias a los
hechos. Ya se sabe que cosas parecidas pasan siempre en
los partidos políticos; no se pueden hacer reproches así
como así, aunque conscientemente Hitler engañó al cuer-

104 L A DEMOCRACIA
po electoral en una cuestión tan decisiva. Cabe hacerse la
pregunta del tanto por ciento de votantes alemanes que
hubiesen votado en 1933 a favor de Hitler si éste les hu-
biera declarado que el fin principal de su movimiento era
proporcionar a Alemania la supremacía en Europa y que,
siguiendo este proyecto, estaba dispuesto a aceptar la res-
ponsabilidad de una guerra en los seis años siguientes
contra Inglaterra, Francia, Rusia y Estados Unidos. Es-
toy completamente convencido de que si Hitler hubiera
declarado esto no habría obtenido ni un 15 por 100 de los
votos alemanes. Además, hubiera tenido que hacer esta
declaración de un modo espontáneo, ya que en 1933 es-
taba decidido a esta política y le interesaba detentar el
Poder para continuar dicha política. No puede decirse,
pues, que Hitler fuera elegido por una verdadera mayo-
ría. Hay que poner en claro esta cuestión, ya que incluso
en la actualidad existe la idea de que la Democracia, go-
bierno de mayoría, conduce a la dictadura e incluso a la
dictadura totalitaria a causa de la irrazonabilidad de las
gentes. Frente a esto debe comprobarse que una mayoría,
y por su libre decisión, no ha hecho nunca hasta ahora tal
cosa y es dudoso, en mi opinión, que pueda suceder al-
guna vez. La irrupción de la dictadura en Checoslovaquia,
China y Próximo Oriente—citando sólo los casos más im-
portantes—se obtuvo únicamente por la fuerza, en contra
de la mayoría del pueblo. En Francia se ha decidido por
el mismo motivo contra la dictadura. Esperemos que
quede así.

CAPITULO SEPTIMO
Pluralismo de las convicciones
y tolerancia
Otro tema de importancia para la Democracia como
forma de vida es el problema de los conflictos ideológicos
y de la tolerancia subsiguiente.
El 19 de agosto de 1941, es decir, todavía antes del
ataque a Pearl Harbour, pero en una época en que en
Estados Unidos existía ya cierta psicosis bélica, una po-
derosa organización, el Consejo de la Democracia, pre-
paró una gran manifestación y mitin político, el National
Unity Rally, en la cual el principal orador dijo: "Tanto
si eres intervencionista, como no, si estás en favor de la
paz o de la guerra; tanto si eres de origen inglés como
alemán, francés, italiano o irlandés; si eres republicano
como demócrata, católico, judío, protestante o no creyen-
te; tanto si eres rico como pobre, partidario o no de Roose-
velt; si eres granjero, trabajador u hombre de negocios;
tanto si eres blanco como negro..., si aún crees que la l i -
bertad es preferible a la esclavitud, si todavía crees en
nuestra manera de vivir, eres ante todo un americano". En
esta frase se expresa de forma llamativa que un gran nú-
mero de diferencias fundamentales, sean del tipo que sean,
pueden ser superadas por un conciencia de comunidad que
encuentra aquí su expresión en la definición de la pala-
bra "americano".
¿Qué significa, pues, ser americano? ¿Qué es lo que
une a todos estos hombres? No es la religión, ni la nacio-
nalidad, ni una opinión común sobre economía o justicia
social. La contestación a tales preguntas será: la Demo-

108 LA DEMOCRACIA
cracia. En otros términos, se afirma que lo que une a to-
dos estos americanos es la creencia en los fundamentos de-
mocráticos, en la forma democrática de vida. Por ello,
cuando pensamos en la esencia del "ser americano" lo
convertimos automáticamente en una idea democrática:
así, cuando se dice que todos son americanos, significa que
todos son demócratas.
Si se hubiese preguntado a las doce mil personas que
estaban reunidas entonces sobre la idea que tenían de la
palabra "Democracia" es casi seguro que se hubiesen sen-
tido muy perplejos o hubiesen dado muy diferentes con-
testaciones. Lo que a simple vista se presentaba como
unanimidad, es decir, la creencia en la Democracia, ha-
bría de disolverse después en una multiplicidad de pun-
tos de vista. Si nos percatamos de su profundo significa-
do sabremos ver en la palabra "Democracia" el gran es-
pacio que deja abierto a la posibilidad de conflictos ideo-
lógicos.
Para aclararlo es recomendable ocuparnos de una doc-
trina sustentada especialmente en Inglaterra, la doctrina
del agreement on fundamentals, o sea el acuerdo sobre
cuestiones fundamentales o primordiales. Fundamentals es
un concepto que ya se encuentra en Cromwell. En sus dis-
cusiones sobre la Constitución afirma repetidas veces que
la necesidad de reconocer que, además de todos los pun-
tos específicos que se prevén en la Constitución, existe
algo que es somewhat fundamental, algo que, por así de-
cirlo, constituye un fundamento sobre el cual no se nece-
sita tomar una decisión porque ya existe, casi se da por
descontado. Sobre este fundamento se edifica todo lo de-
más.
En Inglaterra, y alrededor del año 1900, lord Balfour
formuló esta doctrina del modo siguiente: "Nuestro sis-
tema político presupone un pueblo que está unido en sus
convicciones fundamentales y por ello nos podemos permi-
tir discutir unos con otros" 4 6
. Así formulada, esta doc-
** "Since we are fundamentally at one, tve can safely afford to bicker".

PLURALISMO D E LAS CONVICCIONES Y TOLERANCIA 109
trina desempeñó un papel muy importante en su época.
Expresa, pues, que se puede organizar un pluralismo
de conceptos políticos sólo a base de una solidaridad en
lo fundamental. La idea de que la condición previa de una
forma social libre es un tal agreement on fundamentáis ha
desempeñado desde hace largo tiempo un papel impor-
tante entre los conservadores ingleses. Esta idea se en-
cuentra, por ejemplo, en Edmund Burke y Walter Bage-
hot, aunque con modificaciones. Estos escritores liberal-
conservadores no son los únicos que exigieron este agree-
ment on fundamentáis, sino que comprobaciones pareci-
das se han hecho también por parte de los radicales pro-
gresistas del partido laborista. Así, Harold Laski, en 1938,
dice en su Parliamentary Government in England (en
cuya obra cita varias veces a Bagehot) que un acuerdo en
lo fundamental es la condición previa de un Gobierno y
sistema parlamentarios. De un modo similar se expresa
el profesor G. D. H . Colé, Oxford, afirmando que la con-
dición previa para el éxito del sistema de dos partidos es
que exista en lo fundamental tal acuerdo. En cuanto al
desarrollo posterior de esta doctrina, se comprueba que tal
idea se ha ido ampliando gradualmente. En la obra de
Burke el agreement on fundamentáis es condición previa
para el constitucionalismo aristocrático que dominaba en
su tiempo y que creyó ser lo adecuado para Inglaterra.
Bagehot considera el agrément on fundamentáis esencial
para la forma parlamentaria que se desarrolló a mediados
del siglo xix no sólo en Inglaterra, sino también en Fran-
cia e Italia. Balfour enfoca esta doctrina con un sentido
más amplio, diciendo: "para que podamos discutir unos
con otros". Considera esta condición previa como norma
general para la forma de política y de vida inglesas. Laski
considera esta doctrina como premisa para el sistema par-
lamentario de gobierno, no sólo para Inglaterra—como
decían Bogehot, Balfour y Burke—, sino tomado en sen-
tido genérico. Finalmente, Colé añade que el sistema de
dos partidos no puede funcionar sin este agreement of
fundamentáis.

110 LA DEMOCRACIA
Es característica la progresiva ampliación de esta doc-
trina. Quizá merezca preguntarse sobre el motivo de la in-
sistencia de todos estos teóricos en el agreement on fun-
damentáis: ¿Tiene ello significado político o—como se
suele preguntar al tratarse de argumentos políticos—cui
bono? ¿Para qué sirve, a quién le es útil? De esta pregunta
se deriva algo muy interesante. Cada uno de estos argu-
mentos debe cimentar una determinada posición política
de partido. Los principios fundamentales cuya observa-
ción esperan todos y en la que todos insisten son el con-
cepto de partido que la persona afectada representa. Bur-
ke rechazaba las ideas de la Revolución Francesa. A l des-
tacar el agreement on fundamentáis quería insinuar que
estas ideas, aunque puedan sostenerse y defenderse, no
son adecuadas para Inglaterra, ya que el orden político en
este país se basa en un agreement on fundamentáis sagra-
do por tradición y con el que no pueden conciliarse los
principios revolucionarios. Con Bagehot ocurrió algo pa-
recido. Era un viejo liberal que se oponía a la ampliación
del derecho de voto que tuvo lugar en el siglo xix. (Al
principio del siglo Inglaterra tenía un derecho de voto
francamente limitado y sólo al final de dicho siglo se con-
virtió en abiertamente democrático.) Bagehot está en el
centro de esta evolución y acentúa el agreement on funda-
mentáis para apoyar el argumento contra tal ampliación,
sosteniendo que la participación en las elecciones de más
personas sencillas, que no entienden de asuntos políti-
cos, pondría en peligro las bases de la política inglesa,
porque en estas masas ya no se puede presuponer un ver-
dadero agreement on fundamentáis. El argumento se em-
pleó también en contra de la admisión de los católicos, que
en época de Burke estaban excluidos por completo del de-
recho de voto en Inglaterra. Balfour dirige su doctrina
contra el partido laborista, que está entonces a punto de
llegar a ocupar un puesto importante. Lo que Balfour
quiso decir es que los liberales y conservadores, los whigs
y los tories, podrían haber actuado en común en la política
y en la competencia, ya que más allá de toda rivalidad en-

PLURALISMO D E LAS CONVICCIONES Y TOLERANCIA I H
tre ellos estaban las convicciones fundamentales que les
unían; pero si el partido laborista rechazaba estas comu-
nes convicciones de la Inglaterra aristocrático-burguesa y
hablaba de lucha de clases, era muy probable que el sis-
tema estallase y fuese imposible seguir trabajando.
Con Laski sucedió lo siguiente: cuando escribió su obra
en 1938 el partido laborista ya había adquirido un gran
desarrollo y había ocupado una vez el Gobierno. Den-
tro del partido se produjeron violentas discusiones sobre
si debían adherirse a las costumbres parlamentarias de la ,
tradición inglesa y dirigirse a los pequeños burgueses di-
solviendo el programa socialista o si se debería insistir
en que el partido laborista era fundamentalmente un par-
tido revolucionario destinado a renovar a fondo la esen-
cia del Estado inglés. Laski defendía el segundo con-
cepto, era marxista, y desde su punto de vista quería dar
una forma revolucionaria a la política del partido laborista.
Por ello, en su libro, dice Laski que el sistema de gobierno
parlamentario era muy apropiado para la época liberal
del siglo xix, pero que ahora era imposible su funciona-
miento, después de que los obreros habían entrado en liza
con su programa revolucionario y sus conceptos funda-
mentalmente diferentes. El libro estaba pensado, pues,
como un canto funerario al sistema parlamentario. La in-
sistencia en el agreement on [undamentals no se ha utili-
zado solamente para apoyar de un modo teórico el siste-
ma, sino para desquiciarlo. Como ya no existe ningún
agreement on [undamentals, ningún acuerdo fundamental,
debe desaparecer el sistema parlamentario. De un modo
muy parecido interpreta Colé este problema, por ser so-
cialista y por semejanza de ideologías.
Si reflexionamos, dentro del marco de la historia del
pensamiento político, hasta qué punto son estas ideas una
novedad importante y con influencias en los publicistas
ingleses, comprobamos que ocurre así, pero que lo hacen en
proporciones limitadas. Ya en los siglos xvi y xvn existió
una doctrina muy importante, la doctrina de la concordia,
que surge en la Edad Media. Esta doctrina indica, am-

lía LA DEMOCRACIA
pliada, que no sólo una democracia constitucional o un sis-
tema parlamentario, sino cualquier sistema político estatal
sólo puede ser duradero si se basa en la concordia. La idea
se halla íntimamente relacionada con las grandes luchas y
guerras religiosas de los siglos xvi y xvn. La opinión que
entonces predominaba era que un Estado podía formarse
en el marco de diferentes conceptos religiosos, sean cató-
licos, protestantes, mahometanos u otros distintos, aunque
hay que decidir qué concepto religioso se escoge. Sólo a
base de esta "concordia"; fundamental en lo religioso, se
podrá desarrollar un sistema político estatal.
Contra esta convicción sobre la importancia de la
"concordia" se levantaron relativamente pocos. Uno de
ellos fue Bodin, el gran teórico político francés. Siguiendo
el sentido político de su partido, intentó separar al Estado
y al soberano de la lucha religiosa reivindicando la última
decisión para el soberano, pero a base de una tolerancia
general. Por ello, el soberano está por encima de los con-
ceptos religiosos fundamentales. El verdadero sentido de
la doctrina de la soberanía de Bodin es superar esta clase
de "concordia", aunque su época no estaba todavía madu-
ra para ello. En un divertido escrito, El Parnaso de Apo-
lo 4 7
, publicado por un italiano, Boccalini, en la siguiente
generación, Bodin es procesado a causa de su doctrina de
la tolerancia. Es uno de los numerosos asuntos en litigio
que son llevados en esta obra ante el Tribunal de Apolo.
Bodin no es acusado por su doctrina de la soberanía ni por
haber alabado al Estado todopedoroso; la acusación dice:
"Este es el hombre sin vergüenza que ha afirmado que en
un Estado pueden tolerarse varias religiones sin que el or-
den peligre". Bodin se defiende admitiendo su culpa, sos-
teniendo que encuentra justificada su opinión, y afirma
que los turcos conducen su Estado siguiendo este princi-
pio. Se cita después ante el Tribunal a un gran visir turco
y Apolo le pregunta: "Se ha afirmado que ustedes go-
biernan su reino en buen orden, tolerando al mismo tiem-
" Para una corta interpretación de esta obra véase F . MEINECKE, Die Idee
der Staatsräson (1925). Hemos utilizado la edición de 1925.

PLURALISMO DÉ LAS CONVICCIONES Y TOLERANCIA
po religiones distintas". El gran visir niega esto violenta-
mente, diciendo que el reino de los turcos se basa en la
"concordia", pero en lo que se refiere a la religión maho-
metana, y que, si ciertas gentes quieren adherirse a otras
religiones, se tolera por consideraciones de mera utilidad
pragmática. Mucho mejor sería si todos perteneciesen a
una sola religión y se estableciese, de este modo, una "con-
cordia" completa en el país, después de lo cual Apolo con-
dena a Bodin a morir en la hoguera por su desvergonzado
apoyo a la tolerancia.
El concepto de Bodin, que constituyó una provocación
en su tiempo, se relaciona con el hecho de ser él represen-
tante de un pequeño partido que se formó entre 1550-
1575 en Francia y que se denominó partido de los políti-
cos (politiques). Este partido, agrupado en torno al con-
de de Alencon, se componía de gentes que, a causa de las
terribles guerras religiosas en Francia, habían sacado la
conclusión de que no debería tomarse en consideración a
la religión. Afirmaban que la paz en Francia sólo podía
restablecerse sustrayéndose y elevándose de la disputa en-
tre católicos y protestantes, formando un Gobierno neutral
en lo que a religión se refiere. Estos políticos, naturalmen-
te, fueron combatidos de una manera despiadada por am-
bos bandos y no pudieron imponerse. M á s tarde su punto
de vista adquirió éxito por corto tiempo, con la subida al
trono de Enrique I V . Pero el asesinato de este rey en 1610
aniquiló estas esperanzas, que fueron sustituidas por la
recatolización de Francia, terminada bajo Richelieu. Un
siglo después de Bodin Luis X I V impuso de nuevo y ple-
namente la idea de la Concordia anulando el edicto de
Nantes.
Esta pequeña referencia histórica sirve para demostrar
que la doctrina del agrément on fundamentáis no es una
creación del constitucionalismo o de la Democracia, sino
que tiene su origen en una vieja tradición, contra la que
se trata de conseguir una manera de dar forma real a la
Democracia.
Se demuestra entonces que la afirmación de que tal
8

114 LA DEMOCRACIA
acuerdo (agreement) es necesario no está justificada, sino
que en Democracia no puede hablarse de ningún modo de
de tal agreement on fundamentáis. Incluso podemos afir-
mar que el sentido de la Democracia constitucional es ha-
cer posible un disagreement on fundamentáis (desacuer-
do en lo fundamental), dejando existir al mismo tiempo
distintos conceptos. Si nos preguntamos la razón y el
cómo, la contestación es que ello es posible porque las per-
sonas, a pesar de su gran disparidad de criterios respecto
a las cuestiones fundamentales, pueden ponerse de acuer-
do en tareas concretas si se logra un compromiso median-
te discusión, aunque para las diferentes personas que par-
ticipan en tal acuerdo sean completamente distintos los
motivos que les inducen a tomar dicho acuerdo.
Para aclarar este concepto quisiera preguntar algo que
no ha sido tratado por ninguno de los escritores que han
exigido el agreement on fundamentáis. ¿Qué son, en reali-
dad, estos fundamentáis? ¿Qué factor es el decisivo con
respecto al orden político? Si esta pregunta se hace con
carácter general, estaremos de acuerdo en que, ante todo,
hay que enfrentarse con tres factores fundamentales: 1.°
la religión; 2.°, la cultura nacional; 3.°, el sistema econó-
mico. Estos son los tres puntos fundamentales que han
movido la política en los últimos siglos. Acabo de indicar
que en los siglos xvi y xvn la religión ocupaba un lugar
preponderante; en los siglos xvm y xix el primer lugar lo
ocupa la cultura nacional, y, finalmente, a partir de
la mitad del siglo xix, el papel principal lo juega la gran
polémica sobre el sistema económico.
En una reflexión realista se pone de manifiesto que las
Democracias capaces—en las que el sentido democrático
ha llegado a ser una realidad—se distinguen por una gran
heterogeneidad en los tres factores fundamentales antes
citados. No solamente en América, sino también en todas
las Democracias constitucionales, se halla expresamente
garantizada la libertad religiosa, lo que significa que se
reconoce la compatibilidad de las diferentes concepciones
religiosas con el orden político. A este estado de compren-

PLURALISMO DE LAS CONVICCIONES Y TOLERANCIA 115
sión se llegó—después de penosas luchas—en el siglo xvn
en Inglaterra. A finales de dicho siglo llegó allí a hacerse
realidad la tolerancia religiosa, pero hasta cierto punto, ya
que no pasó aún al terreno político. Que el absolutismo,
con ciertas salvedades, puede llegar también a cierta tole-
rancia de divergentes convicciones fundamentales lo de-
muestra la conocida frase de Federico el Grande diciendo
que en su reino "cada cual puede ser bienaventurado a su
manera". Esto indujo a Kant a hacer la observación de que
un gobernante absolutista que no depende de la convic-
ción de los subditos se inclina más bien hacia la tolerancia
que cuando se trata de una aristocracia, con lo que pensa-
ba sobre todo en Inglaterra y su orientación respecto a los
católicos y los noconformistas 4 8
. Pero la Historia demues-
tra dos cosas: a) Que raras veces sucede que un gober-
nante absolutista posea esta orientación libre de prejui-
cios, y b) Que, si así sucede, su orden gubernamental no
dura mucho tiempo, como lo han demostrado los casos de
Federico el Grande, Enrique I V de Francia y Marco
Aurelio. Para la Democracia constitucional, por el contra-
rio, la tolerancia en lo fundamental es condición vital, y los
temores de Tocqueville4 9
se han mostrado hasta cier-
to punto acertados.
En todos los Estados democráticos puede observarse
también que los políticos tienen siempre un cierto temor a
tocar las cuestiones religiosas. No es sólo que la persona,
considerada individualmente, tenga el derecho de ejercer
libremente su profesión de fe, sino que en política se evita
intencionadamente tocar el punto de las creencias religio-
sas. En la evolución progresiva de la Democracia este ca-
rácter se ha ido marcando cada vez más, hasta que final-
mente se dice como en el discurso más arriba citado: "Tan-
to si sois católicos como protestantes, mahometanos o no
creyentes, todo ello es secundario". Esto acentúa la con-
clusión de que, en lo que se refiere al primer factor funda-
4 8
"Was heisst Aufklärung?", en Obras (edición Cassirer), tomo I V ,
páginas 167-176.
* La Democracia en América.

116 LA DEMOCRACIA
mental, no existe acuerdo, sino que el desacuerdo es la
norma.
Ocupándonos ahora de las diferencias culturales na-
cionales, se demuestra en seguida que estas convicciones
han conducido a las más violentas polémicas. En los paí-
ses que han desarrollado durante mayor tiempo la Demo-
cracia como forma de vida, es decir, Suiza v los Estados
Unidos, se ha impuesto una marcada tolerancia referente
a estas diferencias culturales. Por supuesto, en ninguna
Constitución consta claramente y por escrito que se reco-
noce la libertad cultural nacional, igual que, más o
menos, la libertad religiosa; pero en algunas leyes y en
algunas Constituciones se garantiza que nadie puede ser
perjudicado a causa de su filiación cultural nacional. En
el terreno constitucional se muestra ya la ruptura de este
principio: la gran polémica en los Estados Unidos en tor-
no a la situación de los negros pertenece asimismo a este
tipo de problemas.
En Suiza la situación es todavía, en muchos aspectos,
más impresionante. En los Estados Unidos aún puede
decirse que los lazos culturales nacionales son regresivos;
el inmigrante está, al menos de momento, ligado a su cul-
tura nacional, aunque esta adhesión la pierda relativa-
mente pronto. En la tercera generación, acelerado por el
matrimonio y la continua convivencia, se borran los con-
trastes y a través del famoso crisol de fusión—melting-
pot—se produce el típico americano que no tiene ya nin-
guna relación con diferencias culturales nacionales 5 0
.
En Suiza la situación es completamente distinta. Suiza
no es un crisol de fusión, sino que los diferentes grupos
culturales están claramente limitados. Existen principal-
mente cuatro grupos: los de habla alemana, de habla fran-
cesa, de habla italiana y de habla románica (romanche).
En estas cuatro partes de Suiza existe una orientación cul-
tural muy diferenciada en lo que se refiere a cultura en el
"* E s evidente que esta argumentación es aplicable a los inmigrantes eu-
ropeos, pero no a los negros ni a la inmigración de Puerto Rico con su po-
blación española.

sentido más estricto, empezando por la lengua. A pesar
de todo, se ha desarrollado con el tiempo un sentimiento
estatal en el que estas diferencias culturales nacionales y
de opiniones contrarias han sido superadas por una idea:
la de ser suizo, que se basa, más allá de los contrastes cul-
turales, en una comunidad política más importante y que
sirve para crear y sostener un orden democrático.
No solamente en Suiza y Norteamérica, sino también
en otras partes se observa una situación parecida, por
ejemplo en Canadá. Una parte principal de la población
canadiense está compuesta, como es sabido, por perso-
nas de habla francesa, sobre todo en la provincia de
Quebec. Estos canadienses franceses poseen una concien-
cia propia muy marcada que con frecuencia da lugar a vio-
lentas discusiones. Pero también la Democracia canadien-
se supera estos contrastes B 1
.
De estos tres ejemplos se deduce claramente que, en la
Democracia, este segundo factor fundamental—la nacio-
nalidad—tampoco necesita estar unificado, sino que, al
contrario, la Democracia es capaz de superar desde den-
tro estos contrastes.
Por lo que se refiere a la tercera de estas convicciones
fundamentales, el problema económico o, para decirlo tal
como se expresa corrientemente, el socialismo, las cosas
están dispuestas de un modo parecido. En el centro de este
problema está, como sabemos, la cuestión de la propiedad
privada. Unos sostienen la opinión de que el orden libe-
ral—democrático—presupone la propiedad privada; otros
afirman que tal orden sólo puede llevarse a cabo cuando,
al lado de la Democracia política, se pone una Demo-
cracia económica, que significa que la propiedad privada
es sustituida por la propiedad pública; pero en una comu-
nidad democrática, ¿hasta qué punto es conciliable una
K
Contra estas comprobaciones no se debe objetar que también en la Mo-
narquía, por ejemplo, en la antigua Austria, ha habido algo parecido. L a diso-
lución de la monarquía danubiana ha demostrado que bajo la capa de una con-
ciencia política limitada esencialmente a la clase superior dominante dormían
contrastes nacional-culturales que hicieron explotar la monarquía austríaca en
el momento que se les ofreció una posibilidad.

118 LA DEMOCRACIA
orientación tan fundamentalmente diferente con respecto
a la propiedad? Este era precisamente uno de las puntos
de arranque de Laski, que, como socialista revolucionario,
concedía gran importancia al hecho de que el partido so-
cialista nacionalizase la propiedad, y que ésta, una vez na-
cionalizada, no pueda ser desnacionalizada de nuevo si se
vuelve a otros partidos políticos. De aquí dedujo el con-
traste insuperable que se da en estos casos. El partido la-
borista, al hacerse cargo del Poder después de la Segunda
Guerra Mundial, llevó a cabo una serie de socializaciones
decisivas. Este proceso ha modificado de un modo consi-
derable la vida inglesa, por ejemplo, en la socialización de
la Medicina, realizada en gran escala. Pero, cuando llegó
de nuevo al Poder, el partido conservador no abolió la
mayoría de las nacionalizaciones. Se decidieron, pues, a
reconocer que lo que se había creado era algo definitivo.
Para el problema que nos ocupa hay que deducir la con-
secuencia importante de que también en el marco de las
convicciones en la Democracia constitucional existe la po-
sibilidad de arreglárselas y superar tal diferencia, tal fun-
damental contraposición.
La antítesis de lo que acabamos de estudiar es la dic-
tadura totalitaria, basada en obtener la unanimidad a la
fuerza. De ahí, el conflicto con las Iglesias, la opresión
o aniquilamiento de las nacionalidades y, por tanto, la im-
posición radical, especialmente en el sistema soviético, de
un determinado concepto económico. En la dictadura to-
talitaria se acentúa repetidamente y de un modo expreso
esta unanimidad. A este fenómeno lo denomino passion
for unanimity, es decir, aquella pasión con la que se tra-
baja con el fin de lograr que todos sean de la misma opi-
nión, que encuentra más tarde su verdadera expresión en
los plebiscitos 5 2
.
Contra lo que opinan los escritores antes mencionados,
llego a la conclusión opuesta de que no es la Democracia
5 2
Véase CARL J. FRIEDRICH, Totalitare Dikfefur (1957), cap. I V , sobre
todo págs. 124 y sigs.

la que exige o requiere un agreement on fundamentáis,
una "concordia" o unanimidad, sino que es la forma auto-
ritaria del Estado la que presupone tal unidad y la inten-
ta imponer.
Esto no significa que en la teoría del agreement on
fundamentáis no haya nada aprovechable y que sólo re-
presente una posición propagandista desarrollada desde
un punto de vista de partido; al contrario, tiene, a pesar
de todo, un sentido en el que es posible encontrar ciertas
explicaciones interesantes. Creo que, por una parte, es
justo que la acentuación de un tal agreement nazca de
una doctrina de partido unida fácilmente a tendencias de
élite. Por otra parte, sucede que las personas que quieren
y deben convivir en una Democracia deben estar de acuer-
do en determinados puntos. Si están en desacuerdo en
todo, no sólo sobre estos fundamentáis, sino incluso sobre
la propia Democracia, entonces esta última ya no es ca-
paz de realizar sus fines. Opino con toda certeza que no
se trata aquí tanto de convicciones o conceptos, como de
modos de comportarse.
Los ingleses emplean varias expresiones para estas con-
ductas, por ejemplo, la frase fair play (juego limpio). Ya
he hablado acerca del significado de la "moderación".
Existe toda una serie de formas con las que se pueden ex-
presar ideas homogéneas. Es importante estar dispuesto a
dejar valer la opinión del otro y también la disposición,
relacionada íntimamente con la moderación, de no "atro-
pellar" al adversario solamente porque se tiene con ello la
posibilidad de detentar el Poder. Todos estos compor-
tamientos han de considerarse, en efecto, como verdadera
condición previa para instaurar una Democracia capaz de
cumplir con su cometido. La falta de este tipo de conduc-
ta se considera, con razón, como motivo por el cual en
ciertos países la Democracia no funciona.
Preguntándonos por el modo en que se dan estos t i -
pos de conducta y por qué existen, quisiera excluir como
motivo de explicación lo que se suele designar con el nom-

120 LA DEMOCRACIA
bre de "carácter nacional"B S
. Para tal aclaración no qui-
siera partir—como hacen los viejos conservadores ingle-
ses—de la idea de que los anglosajones, por así decirlo,
han tenido la exclusiva de la Democracia, ya que a causa
de su carácter nacional tienen la tendencia natural a cui-
dar de estos modos de comportarse, y otras naciones, por
el contrario, no la poseen, debido, en parte, a determina-
das reflexiones históricas. Si retrocedemos a los siglos xv
y xvi comprobaremos con asombro que en aquel tiempo
no eran los ingleses, sino los alemanes, los que poseían en
alto grado la capacidad de obrar según este tipo de con-
ducta. Si se contempla la política del Reich alemán y de
sus grandes ciudades se ve que allí existía una considera-
ble capacidad e inclinación hacia estos tipos de conducta 5 4
,
tales como la moderación y la tolerancia, lo que no suce-
día en Inglaterra en la época de la Guerra de las Dos
Rosas y del absolutismo de los Tudor. En la guerra civil
inglesa se encuentran raramente estas actitudes democrá-
ticas constitucionales que se practicaban en Alemania ya
en amplios círculos. Otro ejemplo que nos mueve a no
aceptar este argumento sobre el carácter nacional lo ofre-
ce Suiza. Como acabamos de mencionar, este país está
formado por personas de diferente acervo cultural. Preci-
samente son los italianos, los alemanes, y hasta cierto
grado también los franceses, de los que aquel argumento
basado en el carácter nacional afirma que son poco apro-
piados para desarrollar estas conductas; y precisamente
aquí ha seguido desarrollándose en continuada tradición
lo que se encuentra en Alemania ya en los siglos xv y xvi,
en las grandes ciudades del Reich. Esto sugiere la idea de
que estos comportamientos no son expresión de un carác-
ter nacional cualquiera, sino el resultado de la experien-
cia histórica, especialmente de determinadas experiencias
de comunidad. En mi opinión, el proceso en cuyo curso
cristalizan estas cualidades y actitudes puede ser obser-
vado en Inglaterra cuando la reacción a la gran lucha re-
" Cfr. supra, cap. I I I .
!* V é a s e nuestro cap. X

volucionaria del siglo xvn. En los Estados Unidos las cir-
cunstancias son parecidas, aunque en este país se añaden
otros factores, sobre todo la vasta extensión y su toleran-
cia, que permite la existencia de diversos puntos de vista.
En este esbozo quisiera todavía incluir un último ele-
mento. No carece de importancia el hecho de haber reco-
nocido que precisamente son características democráticas
las diferencias de opinión en lo fundamental y la disposi-
ción a aceptar dichas diferencias. Más tarde se ha reco-
nocido que lo que la Democracia precisa no es un agvee-
ment on fundamentáis, sino cierta habituación a determi-
nadas normas de conducta decisivas para la convivencia
democrática. Así resulta que la Democracia, en situacio-
nes peligrosas, como el estado de excepción, es mucho más
adaptable de lo que en general se supone. Es impresio-
nante observar cómo en los cuatro años de crisis consecu-
tivos a 1941, en los Estados Unidos se aceptó sin más ni
más una orientación completamente distinta a la usual
orientación que exigía rectificaciones y una subordinación
tal en todos los modos de proceder que casi estaban rela-
cionados con la idea autoritaria del Estado. Pero los
habitantes del país estaban dispuestos a renunciar a mu-
chas cosas a las que nunca hubieran renunciado en tiempo
de paz, ya que, por el contrario, estaban oroullosos de
ellas. Más notable todavía que este cambio de orientación
frente a la guerra fue la nueva adaptación después que la
misma terminó. Tan pronto como sonaron las campanas
de la paz todos estos norteamericanos se olvidaron rápi-
damente de lo que habían estado haciendo durante estos
cuatro años. Algunos habían creído que en estos cuatro
años de experiencia de guerra se habría desarrollado una
inclinación de tipo autoritario y que los americanos esta-
rían dispuestos a persistir en este sistema de vida; pero no
sucedió así e incluso se produjo una reacción, acentuán-
dose la actitud típica hacia la Democracia. Puede muy
bien decirse, pues, que, tratándose aquí de actitudes y no
de principios, no de fundamentos racionales y sistemáticos

122 LA DEMOCRACIA
o convicciones, es relativamente fácil un cambio de con-
ducta que se adapte a circunstancias especiales.
He considerado este punto con cierto detalle porque
creo que se trata de un componente fundamental y decisivo
de la forma de vida democrática. El futuro de la Democra-
cia en Alemania y en el resto del mundo depende en gran
manera del desarrollo de estas actitudes, especialmente de
la disposición a tolerar convicciones de personas que pien-
san y sienten de modos diversos. Todavía está por ver si
la experiencia hecha con las dictaduras totalitarias (como
en Alemania) o con la explotación colonial (como en Asia)
basta para obtener estos comportamientos.

CAPITULO OCTAVO
El problema de la élite en la Democracia
En la costa oriental ele los Estados Unidos denomina-
da actualmente Nueva Inglaterra todo el paisaje está atra-
vesado por murallas de piedra que hace trescientos años,
los colonizadores, al iniciar la tala de los bosques y for-
mar las tierras, eliminaron de sus campos dejándolas a
un lado. Hoy ya han desaparecido las viejas fincas, los
bosques han. crecido de nuevo y a través de ellos se per-
ciben a veces todavía las antiguas y singulares murallas.
Estas se derrumban a menudo en invierno. El poeta ame-
ricano Frost dijo una vez en un hermoso poema: Some-
thing there is that does not like a watt, y es precisamente
el invierno el que introduce hielo y nieve entre las piedras,
que después se caen. El gran filósofo del pragmatismo
William James tenía una pequeña posesión en New Hamp-
shire, donde solía pasar los fines de semana. Un día de
primavera intentó arreglar una de estas viejas murallas de
piedra, pero no había modo de que las piedras se mantu-
vieran; siempre se caían, y la muralla se desplomaba otra
vez. Vino entonces un vecino, viejo granjero, que se quedó
parado contemplándole. Le saludó y cambiaron las usua-
les observaciones acerca del tiempo. El granjero añadió:
"Señor profesor, ¿no quiere usted que le ayude un poco?".
"Sí—contestó James—, me encantaría, pues hace bastante
rato que intento colocar bien estas piedras." El granjero
levantó entonces una de las oiedras, la miró y la puso en
la muralla, y, como explica James, la piedra permaneció
en su sitio como si estuviera allí desde toda la vida. Luego
James le agradeció la ayuda al granjero, a lo que este úl-
timo, sonriendo, hizo la siguiente observación: "Sabe, pro-
fesor; esta clase de trabajo requiere inteligencia".

126 LA DEMOCRACIA
En esta anécdota lo interesante no es el hecho mismo,
sino que el mismo James incluso lo contó a otras personas;
ya que esta anécdota explica de un modo clarísimo cómo
el estado de cosas en la democracia puede trasladarse a
lo referente a la élite. Una anécdota parecida podría del
mismo modo haber sucedido también en Suiza o en el sur
de Alemania. En una sociedad liberal el concepto de la
élite es diferente, ya que el sentido más profundo de esta
anécdota consiste en que para cada actividad se requiere,
sin duda, una pericia especial, que no es monopolio de una
capa de intelectuales a la que James pertenecía. Dicho de
otro modo: en lugar de la élite se colocan los expertos, a
los que hay que juzgar a la altura de su trabajo.
De ahí viene una conclusión política importante. Si nos
preguntamos cómo se comporta la élite ante el conjunto
de problemas que se tratan en la política, desde la local
basta la mundial, en los Estados Unidos, resultará lo si-
guiente: en la Democracia no se niega que existan exper-
tos, o, en otras palabras, se acepta y se tiene en cuenta la
existencia de élites funcionales compuestas—según el te-
rreno de su competencia—por los que dominan en tal ám-
bito dado. Son, pues, los que, según sus conocimientos,
están repartidos jerárquicamente dentro de determinado
grupo o asociación. Sin embargo, falta por contestar la
cuestión de si también el propio terreno político, el de for-
mación de la comunidad, representa un trabajo complejo.
A esta pregunta hav que contestar negativamente, re-
chazando la idea de tal élite. Refiriéndonos al ámbito de
los problemas comunitarios que a todos afectan, la Demo-
cracia parte del punto de vista de que, en potencia, todas
las personas están en estado y en su derecho de discutir,
a fin de solucionar estos problemas. Los que están dispues-
tos a dedicarse a estos asuntos de la comunidad—al lado
de sus conocimientos específicos privados—pertenecen,
quienesquiera que sean, a la comunidad. De este modo,
además del concepto de expertos, se forma otro que po-
dría designarse con el nombre de élite funcional, una élite
distinta. Este concepto se opone a la idea tradicional de

E L PROBLEMA D E LA É L I T E E N LA DEMOCRACIA 127
la élite, puesto que cada cual puede llegar, si así lo
desea, a ser miembro de esta nueva élite, lo que significa
que tal élite es una élite abierta, contra lo que sucede en
las élites que se basan en los conocimientos especiales de
los que están dotados ciertas personas. Puede plantearse,
por consiguiente, el problema de si está justificado el em-
pleo de la noción de élite para designar a un grupo así.
Solamente podrá hacerse si se concede valor a la defini-
ción de la élite que caracteriza con este nombre a un
grupo abierto de dirección democrática compuesto por ciu-
dadanos que se ocupan del bien de la comunidad; así, pues,
en cuanto a mí, me inclino a opinar que carece de sentido
el emplear el nombre de élite para este último grupo.
En vista de lo que acabamos de decir es singular que
en los siglos xix y xx, en contraposición al progreso gra-
dual y extensión de la forma de vida y política demo-
cráticas, se han desarrollado una serie de teorías sobre la
élite que son, por así decirlo, como un acompañamiento in-
telectual del proceso de democratización. Algo parecido
sucedió ya en la antigüedad: los argumentos racionales so-
bre el concepto de élite, tal y como los encontramos ya en
Platón, se han ido desarrollando desde la época de la reac-
ción hasta la de la democratización ateniense, y están
en franca contraposición con ella. Significa, por motivos
filosóficos, la negación de esta Democracia. Los diver-
sos teóricos de la élite han ido apareciendo en los si-
glos xix y xx sin desarrollar su pensamiento tan profunda-
mente ni a la altura de Platón, aunque estaban firmemente
convencidos de la importancia de sus teorías. Como ya
hemos indicado anteriormente, existe también una estrecha
relación entre las teorías actuales sobre la élite y las de
Platón. ¿Quiénes son estos teóricos de la élite del siglo xx?
Por una parte, un escritor como Carlyle, con su teoría del
héroe en la Historia. Este autor desarrolla su concepto de
la élite en el marco de sus reflexiones sobre el proceso his-
tórico. Dicho en pocas palabras, mantiene la idea de que
todo lo grande que ha sucedido en la Historia se ha lle-
vado a cabo por pocas personas. De este reconocimiento

128 LA DEMOCRACIA
de la actividad creadora y exclusiva de unos pocos de los
que se derivan luego los verdaderos seres y hechos im-
portantes puede deducirse la trascendencia de la élite.
Nietzsche, en su doctrina del superhombre, sostiene
una idea parecida y muy famosa en Alemania. Sobre el
superhombre se han dicho y escrito muchas tonterías: in-
cluso los nacionalsocialistas han tergiversado y desfigura-
do las doctrinas de Nietzsche. Sin embargo, aunque, con
ayuda de sus obras, se representen de un modo justo y
objetivo los conceptos de Nietzsche, siempre se deduce de
ellos un elitismo radical. Aunque la élite debe ser consi-
derada en grupo, tanto en Nietzsche como en Carlyle el
punto de mira no va dirigido al grupo, sino a personas ais-
ladas que han aparecido en la élite y deben justificar su
derecho de permanecer en ella. A estas personas se les
reconoce como grandes personalidades creadoras en la
evolución de la humanidad. Para Nietzsche, el superhom-
bre no era una categoría histórica, sino escatológica. Para
él, el superhombre no es un tipo humano del pasado, al
modo del héroe de Carlyle, sino algo por crear todavía.
Se trata de un "nuevo tipo"—el "señor de la tierra", una
"raza gobernante atrevida"—, pero también "solitario" y,
sobre todo, "legislador del futuro y sabio". Así lo dice
Nietzsche: "Escribo para una especie humana que toda-
vía no existe, para los "señores de la tierra"..., ingleses,
americanos, rusos.. ."5 5
. Ha pasado muchas veces desaper-
cibido a las personas que se han aferrado a la idea de que
era otro nacionalismo alemán, por lo que lo antes citado
ha quedado relegado a un lugar secundario. También ahí
se prueba, aunque indirectamente, la justificación de la
élite por la inminente tarea de este superhombre. Nietzsche
no describe a estos superhombres como grandes políticos
y gobernantes, sino como filósofos 5 6
.
Un tercer componente de la idea de élite surgido en el
" Wille zur Machi, § 958. E l desprecio de Nietzsche hacia los alema-
nes, tal y como se expresa en muchos pasajes de su obra, significa una huida
"romántica" fuera de la realidad—escapism, como se dice hoy en Psicología.
m
Wille zur Machí, §§ 972 y sigs.

E L PROBLEMA IDE LA E L I T E E N L A DEMOCRACIA 129
siglo xix es completamente distinto y proviene del movi-
miento socialista. Ya en Saint Simón la idea de élite des-
empeña un papel importante, que luego adquiere un lugar
preponderante en Marx y Engels y en el marxismo. A l
leer el Manifiesto Comunista se observa que el papel his-
tórico del proletariado debe ser llevado a cabo por el par-
tido comunista, considerado como élite de esta clase so-
cial destinada a desempeñar un papel histórico trascen-
dente. En el marxismo no se da preferencia al sujeto ais-
lado, a la personalidad creadora que justifica la idea de
élite de la que proviene, sino que aquí sucede precisamen-
te al revés, quizá a causa de un momento histórico com-
pletamente distinto. En contra de los conceptos democrá-
ticos clásicos, liberales y burgueses, la élite da pruebas de
que posee la capacidad de comprender las leyes del pro-
ceso histórico. Como es sabido, es precisamente éste el
sentido de la conciencia de clase. Esta definición de éli-
te está orientada hacia la comprensión del sentido de la
Historia. El concepto de élite, entendido según el mar-
xismo, fue más tarde generalizado por Pareto y otros, que
lo situaron en el centro de la Sociología 5 7
.
Si nos enfrentamos con estas diversas acepciones del
concepto de élite es evidente que, en estas doctrinas, el
problema del dominio, el problema político en sí, no ocupa
ya el primer plano. N i para Nietzsche ni Carlyle, ni tam-
poco para Marx y Engels, tiene lo político carácter decisi-
vo, sino que se trata de otros ámbitos de actividad y vida
humanas, mientras que lo político, sin ser descuidado com-
pletamente, queda relegado a un segundo término. Natu-
ralmente, esto significa que el papel de élite en la Demo-
cracia carece de importancia, aunque estas doctrinas se
hayan originado, en cierto modo, debido al desarrollo de
la Democracia y, sobre todo, por la aparición de las ma-
sas motivada por el industrialismo moderno. Es también
la reacción contra la depravación de costumbres y la pér-
" V é a s e cap. I V .

130 LA DEMOCRACIA
dida fatal de importantes valores culturales humanos que
se manifiestan en esta sociedad industrial empezando en
el siglo xix.
Para nosotros, la cuestión se presenta de una forma
que no era actual en el siglo xix. En aquel entonces ya se
notaba la importancia de las masas en la sociedad indus-
trial; por el contrario, la Democracia era, en la mayoría
de los países, más bien un programa que un modo de vida
real; se trataba más de una posibilidad de reforma social
que de una realidad. Hoy, después del desarrollo de una
variada vida democrática y después de haberse hecho pa-
tentes las posibilidades de la Democracia, el problema se
nos presenta bajo otro aspecto. El problema propiamente
dicho de la formación efectiva de una Democracia es que,
en el ámbito de una dirección abierta y libre de la comu-
nidad, se pueda fomentar al propio tiempo un sano des-
arrollo de las élites funcionales. Sólo cuando estas últimas
progresen y constituyan, por así decirlo, los pilares de una
actividad comunitaria realizada dentro del rendimiento de
tales élites funcionales, podrá esperarse una verdadera
solución, incluso para problemas relativamente difíciles.
Esto significa que hay que prestar atención a la relación
entre estas élites funcionales, los expertos y la comuni-
dad, dirigida al tratamiento y solución de los problemas
generales con vistas a resultados halagadores.
Una tarea tan difícil no se ha logrado solucionar a
fondo en ninguna parte todavía. A este respecto, la situa-
ción en Norteamérica es tan problemática como en Ale-
mania. Por un lado, existe la tendencia de las élites fun-
cionales que se consideran también capacitadas para re-
solver problemas generales, es decir, que, partiendo del
hecho de poseer determinados conocimientos especiales,
afirman tener también el derecho de tomar decisiones de
tipo general en la comunidad. Este peligro se discute en
la actualidad arduamente en la República Federal Ale-
mana: es el peligro del "burocratismo". Por otro lado,
existe el peligro de que, menospreciando el valor de las

E L PROBLEMA D E LA É L I T E E N LA DEMOCRACIA 131
élites funcionales, éstas empiecen a fallar, con lo que la
capacidad vital de la comunidad está amenazada, ya que
los conocimientos y experiencias de estas élites funciona-
les pueden llegar a no intervenir en las decisiones de la
comunidad. Estas decisiones van adquiriendo cada vez
más un carácter demagógico, no formativo ni conservador
de la comunidad.
Puede afirmarse con razón que, en este aspecto, en
los Estados Unidos se ha progresado considerablemente
en los últimos veinticinco años. En el 1933, al iniciarse
el mandato presidencial de F. D. Roosevelt, casi nadie con-
cedía importancia al importante y decisivo papel del fun-
cionario profesional dentro del orden liberal, en contra
de lo que sucedía en Suiza, donde se había establecido ya
un cuerpo de funcionarios al que se había asignado un
papel importante en la elaboración de las decisiones de
la comunidad. En Norteamérica reinaba todavía una mar-
cada desconfianza referente a la actividad burocrática.
Desde entonces esta actitud se ha modificado considera-
blemente. En el ámbito de la política exterior este desarro-
llo está atrasado todavía diez años; ya en 1924 se había
decidido reconocer la importancia del desarrollo de una
élite funcional, es decir, de un Cuerpo diplomático profe-
sional, por lo que existe en Norteamérica una burocracia
relativamente desarrollada en la actualidad en lo que a
política exterior se refiere 5 8
. En otros terrenos políticos
se han desarrollado servicios parecidos desde 1933, por
lo que en la actualidad se pueden tomar decisiones de po-
lítica económica muy distintas a las que eran posibles hace
treinta años. En estas decisiones, un importante papel lo
desempeña la élite funcional, el cuerpo de funcionarios
profesionales. A pesar de todo, la participación de esta
5 8
A pesar del Cuerpo diplomático profesional, las decisiones en política
exterior se hallan sometidas, naturalmente, a la influencia de la opinión pública.
Asi se explica la pesadez de la política exterior americana criticada a menudo,
y no siempre con razón. V é a s e "Die öffentliche Meinung Amerikas in der
Krise". Aussenpolitik, año V I I , pág. 502.

132 LA DEMOCRACIA
élite tiene un lema representativo difícil de traducir al ale-
mán, ya que no es fácil reproducir con exactitud la frase:
The expert shall be on tap, but not on top, que equivale
a afirmar que el experto de tal élite funcional, sea cate-
drático o funcionario, debe estar siempre dispuesto, pero
no por encima de los responsables de las decisiones po-
líticas.

CAPITULO NOVENO
Educación para la comunidad
El gran escritor norteamericano David Henry Tho-
reau planteó en una ocasión una pregunta de profundo
sentido: ¿Cómo podemos cosechar ideas, si no hemos sem-
brado ningún carácter? How can tve have a harvest of
thoughts, ivho have not had a seedtime of character? La
formación del carácter debe preceder a toda formación
espiritual, y ello es de decisiva importancia para el pro-
blema de la formación de la comunidad, que es para nos-
otros el centro alrededor del cual gira nuestra vida. Nos
vemos aquí en un terreno en el cual las doctrinas del na-
cionalsocialismo han originado una gran confusión en el
lenguaje y en el pensamiento. Puede afirmarse rotunda-
mente que en la actualidad es un atrevimiento en Alema-
nia hablar de educación para la comunidad, ya que este
tipo de educación constituía antes uno de los grandes tó-
picos de la pedagogía nacionalsocialista. Esta no era fru-
to de la casualidad, por lo que no debemos extrañarnos
ahora. Del mismo modo se demuestra una vez más que el
nacionalsocialismo, al igual que el comunismo, era una per-
versión de las ideas y principios democráticos: están en
clara contraposición dialéctica con la Democracia. Tam-
bién se hace esto patente en el modo de los nacionalso-
cialistas de hacer hincapié sobre la comunidad del pueblo.
Esta comunidad del pueblo es un hermoso vocablo ale-
mán que expresa mejor que la palabra extranjera "Demo-
cracia" el contenido esencial, pero es una palabra que ha
sido tan falsificada por la retórica nacionalsocialista que
se ha llegado a temer utilizarla.
El problema "educación de la comunidad" está ínti-

136 LA DEMOCRACIA
mámente unido a la gran lucha, siempre renovada, por un
ideal pedagógico que acompaña a la historia de Occiden-
te. Y no es sólo la historia de Occidente la que está llena
de lucha por un ideal educativo. Werner Jaeger ha con-
siderado la importancia primordial que la idea de forma-
ción y educación que tenía también en la cultura griega.
Dicho autor ha demostrado su trascendencia de un modo
convincente. Por suerte, en el idioma alemán poseemos
los dos vocablos Bildung y Erziehung—cultura y educa-
ción—. En la palabra "cultura" se olvida a menudo que
se trata de algo activo, dinámico, y no se debería olvidar
nunca que se trata de adquirir la cultura, no de un tesoro
del cual se adueña uno fácilmente. El pedante de la cul-
tura alemana que ve con malos ojos a todo movimiento
juvenil, el hombre que siempre tiene a flor de boca a Goe-
the, no tiene una cultura en este profundo sentido, a pe-
sar de estar equipado con un rico tesoro de sabiduría.
Todo lo dicho desempeña cierto papel en la cuestión,
pero, antes de ocuparme del problema del ideal de la cul-
tura, me planteo lo siguiente: como ya he mencionado an-
tes, en los Estados Unidos se investigó ya hace unos trein-
ta años sobre el problema de la importancia política de la
educación en los diversos Estados modernos B 9
. En una
serie de obras se trata el problema de la "creación de ciu-
dadanos" (the making of the citizen). Para cada país se
ha partido del punto de vista de que la educación debe
comenzar con el niño, esforzándose en hacer de él un ciu-
dadano. Estas organizaciones ofrecerían—así lo supone-
mos y la investigación también lo ha demostrado—intere-
santes contraposiciones instructivas y puntos de compa-
ración. Se ha confirmado, naturalmente, que cada orden
político educa al individuo para que participe en la co-
munidad imbuyéndole en lo íntimo de sus ideas y senti-
mientos los valores, realizados ya o por realizar, dentro
de tal orden; en otros términos, implantando y arraigando
estos valores en las almas jóvenes.
CHARLES MERRIAM, The Making of Cttizens (1931),

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