Acontabilidad y Representación: La evolución de la Relación entre Estado y Sociedad según la Medición del Capital Social de Colombia, 1997-2005.

Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.1
Acontabilidad y Representación: La evolución de la Relación entre Estado y
Sociedad según la Medición del Capital Social de Colombia, 1997-2005.
John Sudarsky, Ed.D.
Presentado al Congreso de Colombianistas, Universidad de Virginia, Agosto, 2009
I. Introducción
Los temas consuetudinarios en el estudio de la sociedad colombiana (narcotráfico,
guerra, paz, guerrilla, paramilitares) y su continuo debate dificultan la apreciación de
otros procesos de cambio en ella, y la evolución de algunas de sus premisas básicas
contenidas en la tradición hispano-católica. En este breve ensayo y basado en algunos
resultados de la medición del Capital Social en Colombia, 1997-2005 (Sudarsky, 2007)
se intentará trazar el impacto y la evolución de la relación entre electores y elegidos y
las alternativas que se pueden avizorar sobre como hacerlas mas transparentes y
responsables. Primero estudiaremos la tradición Jacobino Hispano Católica (JHC) y
como aparece Colombia en la Encuesta Mundial de Valores (EMV); luego se
contrastaran el clientelismo con la relación Principal-Agente (P-A) y el impacto de
diferentes sistemas electorales sobre esta última. Además se explorarán como los
sistemas de Representación Proporcional (RP) corresponden a la tradición hispano
católica y ha eliminado de facto el debate sobre la relación P-A. En los pocos casos
donde en Latino América se han instaurado sistemas electorales donde existen distritos
uninominales o de baja magnitud, se han encontrado otros mecanismos para quebrar la
relación P-A. En este contexto se plantean la conjunción de los mecanismos de
participación como formas de disminuir la perdida de agencia y los distritos
uninominales para ligar los procesos participativos con el régimen político, procesos
que se contrastan en los casos de cuatro ciudades colombianas. En base a los resultados
de la medición antes mencionada, se evalúan las políticas del gobierno de Álvaro Uribe,
especialmente desde el desarrollo de la sociedad civil y la democracia participativa. A
partir de allí se discuten elementos necesarios para reparar la relación entre Estado y
Sociedad haciendo seguimiento a la agenda abierta por un anterior ensayo del autor
sobre el tema (Sudarsky, 1992).
II. La Tradición Jacobino Hispano Católica
Los estudios mas sofisticados de la modernización, aquellos que eliminaban las
premisas de convergencia de los estudios iniciales, permitieron abrir el concepto de
tradición y con ello identificar las formas especificas como esta operaba como una
estructura simbólica, con precisas incidencias en el tipo de soluciones que se daban para
ciertos problemas básicos de la existencia humana y las estructuras institucionales que
para ello emergían. No sobre añadir que estas estructuras también determinaban a las
formas que tomaban los distintos movimientos heterodoxos. Merquior (1991) y
Sudarsky (1991) construyendo sobre Wiarda (1974) identificaron algunos de los
componentes básicos de la tradición Jacobino Hispano Católica. Dentro de ellos y de
forma necesariamente esquemática se han podido destilar (Sudarsky, 2001, 31-38) los
siguientes elementos:

1. La suposición de que la vida en sociedad se origina y rige por consenso en lugar de contrato y la
carencia de fuerzas activas para hacer exigible el contrato y responsables a las partes de lo pactado.
Con ellos también mas adelante, se hará difícil llamar a cuentas a los responsables del “bien
común”.
2. La naturaleza Monista en lugar de dualista o diárquica de la sociedad y su complemento, que ella se
considere como un todo orgánico, en el cual se preferencia lo político y lo estatal y se elimina la
esfera de la Sociedad Civil.
3. Visualizar la sociedad como jerárquica y desigual en lugar de plana e igualitaria. .. Tiene además
impacto en la carencia de acceso independiente a la realidad, a conocerla y descubrirla en lugar de
ser interpretada por un mediador.
4. La carencia de acceso autónomo de fuerzas sociales al centro
5. El reemplazo de un pensamiento sistémico y universalista por una interpretación casuística,
ad-hoc y particularista, en contraste con el pensamiento racional alejado de la magia y basado en los
datos empíricos.
6. La necesidad de mediación en lugar de una visión de acceso directo a la realidad y a la
naturaleza de las cosas.
7. La compulsión universal a participar pero sin compromiso, es decir el imperativo de ser miembro
de la colectividad pero sin hacerlo con responsabilidad personal para sostener lo que la afiliación a tal
colectividad implica
8. El anterior punto lleva a la debilidad de los conceptos de límites entre unidades de colectividad y a
que las categorías de afiliación sean difusas y permeables.
9. La carencia de responsabilidad de los elegidos ante los electores.
10. La visión del orden social como algo dado, en lugar de ser creado por las propias acciones, con las
implicaciones de quién es responsable de la creación de tal mundo y quiénes los depositarios de él.
También cabe aquí la noción de que si todo participante es responsable, o si esta responsabilidad se
delega, a menudo hacia arriba, en la jerarquía social.
11. La orientación a la salvación en el “otro mundo” en lugar de en éste y con ello, la carencia de
responsabilidad de la transformación del mundo terrenal a través de las acciones propias.
12. La relación con las reglas mismas del orden social, en términos de su continua adaptación en lugar
de cómo sería en contraste, el establecimiento de un nuevo conjunto de reglas.
13. Nociones de Justicia Distributiva y de cooptación, donde a cada cual se le da algo con lo que se le
seduce y captura, en lugar de estrategias de negociación de las reglas mismas. Incluye, por ejemplo,
estrategias de perdón y amnistía.
14. El énfasis en el Bien Común en lugar del Bien de la Mayoría (Common Best) reiterando el que
todos los participantes en el orden orgánico merecen una parte, proveyendo así justificación a la
Reversibilidad de los Méritos.
15. Finalmente, dentro de la continuidad constitucional del Jacobinismo Hispano Católico, se consolido
la relación entre Centro y Periferia en lo que se ha llamado un sistema político Neo Patrimonial. Tal
relación se estructura como una “...vinculación básicamente externa que no pretende cambiar los
subcentros dominados por linajes y parentescos-territoriales o rituales... manteniendo tan solo amplias
estructuras políticas y administrativas dentro de las cuales las distintas unidades locales pueden retener
sus propios límites y actividades” (Einsenstadt, 1973, 32,37).
Dentro del contexto latinoamericano Colombia ha sido uno de los países donde la
continuidad de esta tradición ha sido mayor1
según se expresa, por ejemplo, en la
constitución de 1886, vigente hasta el cambio en 1991. En este último evento
fundacional la soberanía pasa de la Nación al Pueblo, Dios pasa de ser fuente de
autoridad a ser fuente de inspiración, se da legitimidad a la sociedad civil y su capacidad
de expresarse, y se permite establece que, por lo menos los representantes sean
responsables ante sus electores ( Titulo VI Capitulo 1, Articulo 133, Constitución 1991 )
y disminuir en alguna medida el cercenamiento que se había hecho de esta relación lo
1
“Hubo otros motivos de preocupación. Aislado geográficamente, el gobierno colombiano estaba fuera
de la corriente ideológica común a sus vecinos. La Regeneración, de Rafael Núñez y Caro, se basaba en
doctrinas conservadoras: régimen centralista, de autoridad, Concordato, fuerte tinte clerical….Alrededor
del país se veía otro tinte distinto. Colombia era una isla conservadora circunscrita por un mar hostil de
liberalismos y radicalismos”, (Deas, 1999)

fuera tan solo por los comportamientos correspondientes a su investidura. Igualmente se
decreta la colombiana como una democracia participativa y se introdujo la revocatoria
del mandato en el ejecutivo. Sin embargo quedaron muchos cabos sueltos en la relación
entre representados y representantes, el tema que nos atañe.
Los cambios constitucionales pretenden a través de esta ingeniería institucional darle
salida a los cambios de la sociedad y eventualmente a transformar su ciudadanía. En ese
sentido es necesario a través de instrumentos objetivos ir observando tales
transformaciones. Evidentemente las sociedades no son estáticas ni están
necesariamente condenadas a reproducir las premisas de sus tradiciones. Precisamente
lo que se busca aquí es definir el contexto y observar la evolución para luego identificar
si algunos elementos estructurales se pueden cambiar, aspiración que desde ya
reconocemos como difíciles si no ilusorias.
¿Que tan tradicional es la sociedad colombiana?
Por mas pretensiones de ser políticamente correcto, es posible entrar a mirar si la
sociedad colombiana es atrasada y tradicional en un contexto comparativo. La herencia
Católica se muestra contemporáneamente en que los países de esta religión tiende a ser
mas desconfiados y mas pobres según los resultados de la encuesta Mundial de Valores
(Inglehart, 1998). En el mapa de valores que estos autores trabajan y específicamente
para Latinoamérica (figura 1), este núcleo cultural se encuentra especialmente baja en la
polaridad de Valores Tradicionales/ Seculares Racionales. Para la Ola del 2007 se
encuentran entre los países mas bajos del mundo en esta dimensión Tanzania, El
Salvador, Colombia y Puerto Rico, por debajo de Jordania, Egipto, Guatemala y
Venezuela. Sin embargo, en el otro gran eje del mapa global de valores, Latinoamérica
se encuentra en la mitad superior en valores de Autoexpresión que contrastan con los de
Supervivencia. Resulta evidente entonces que Colombia tiene un déficit importante en
valores seculares racionales y un nivel por fuera de tendencia a favor de valores de
autoexpresión.
Argentina
Australia
Brazil
Bulgaria
Canada
Chile
China
Taiwan
Colombia
Cyprus
Ethiopia
Finland
France
Ghana
Guatemala
Hong Kong
India
Indonesia
Iraq
Italy
Japan
S.Korea
Malaysia
Mali
Mexico
Moldova
Netherlands
N.Zealand
Norway
Poland
Romania
Russia
Rwanda
Vietnam
Slovenia
S. Africa
Spain
Sweden
Switzerland
Thailand
Trinidad
Turkey
Ukraine
Morocco
Egypt
Britain
U.S.
Burkina F
Uruguay
Zambia
W.Germany
E.Germany
Serbia
-2,0
-1,5
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
-2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0
Survival vs. Self Expression Values
Traditionalvs.Secular-RationalValues
Protestant
Europe
Catholic Europe
English
Speaking
Latin
America
Africa
South
Asia
Confucian
Orthodox
1 standard
deviation
Figura 1: Colombia en la Encuesta Mundial de Valores, Inglehart y Weltzel, 2000

Figura 2: Los cambios en los valores de Colombia, 1997
2
-2005 comparados con los países aledaños
a ella en valores
Como puede observarse en la figura 2, los valores en Colombia se han tornado aún mas
tradicionales mientras países comparativos han mejorado en la dirección de valores
seculares-racionales.
Otro elemento importante para contextualizar la sociedad colombiana son los niveles de
Confianza Interpersonal, una Proxy a nivel agregado de Capital Social (Ksocial), y la
percepción de la corrupción. La primera en el periodo 1997-2005 ha aumentado de uno
de los lugares mas bajos (10,1% de las personas confiaban en los demás) aun 14,3%, lo
que arroja una tasa muy satisfactoria de 4.48% anual, semejante a la que tuvo Italia
desde 1959 a 1990, un 5% anual compuesto. Por otro lado la percepción de la
corrupción tuvo un cambio imperceptible al pasar de 7,27 a 6,88 en los ocho años que
transcurrieron entre las dos mediciones.
III. El Clientelismo, la relación Principal-Agente y los Sistemas Electorales
Uninominales
De los elementos de la Tradición antes mencionados es el de la relación centro-periferia
el que nos puede guiar como foco de atención y cambio. Dada esta estructura de
relación “externa” dentro de las cuales las distintas unidades locales pueden retener sus
propios límites y actividades, la clave de articulación la dan las relaciones patrón-cliente
y su evolución con el desarrollo. En ellas se mezclan incondicionalidad e intercambio
específico y se tornan las unidades de confianza en la sociedad. Estas estructuras son
por definición privadas y desiguales: precisamente hacen que la Acontabilidad sea
2
Los datos del año 1997 fueron recopilados por Cuellar, 2000.
-0.25 0.00 0.25 0.50 0.75 1.00 1.25
Supervivencia/Autoexpresión
-2.50
-2.00
-1.50
-1.00
-0.50
0.00
Autori da dtra dici onal/s ec ular
Colombia 1997
Colombia 2005
Uruguay 2005
Nigeria 2005
Brasil 2005
México 2005
Venezuela 2005
Puerto Rico 2005El Salvador 2005
El Salvador 2000
Nigeria 2000
Puerto Rico 2000
Venezuela 2000
México 2000
Annotation

imposible y que el vínculo votantes y representantes se encuentre roto. El clientelismo
es la expresión de ellas en su forma mas cruda, cuando las relaciones son mas especifica
de intercambio privado de bienes y servicios. Sin embargo la posibilidad de establecer
tal rendición de cuentas debe ser estudiado de forma mas amplia y comparativa
observando como los sistemas electorales fortalecen o debilitan la relación Principal-
Agente, especialmente buscando –con las limitaciones que la fantasía de la ingeniería
institucional trae- aquellos que refuercen este componente básico de la democracia y
establezcan ámbitos donde la acontabilidad sea política, colectiva y, por definición,
pública: los Bloques Básicos de la Democracia de los cuales deberían estar construidos
los partidos políticos.
La Relación Principal-Agente y los sistemas electorales
Strom et. al. (2003) han tomado el modelo de principal-agente para estudiar los distintos
regímenes políticos en Europa Occidental y los efectos en la relación entre votantes y
representantes. Concretamente, este vínculo es el primero de una cadena que se
extiende, en los regimenes parlamentarios, desde el colectivo de votantes
(constituency), el Principal, al representante, el Agente, de estos al primer ministro, de
este a los miembros del gabinete y de estos a los funcionarios públicos. Strom et. al.
estudian entonces los mecanismos que permiten impedir que exista una perdida de
agencia en cada uno de los pasos, clasificándolos en aquellos exante y expost a la
elección misma del representante. Si bien ellos consideran que el más débil de tales
eslabonamientos es el de votantes y miembros del parlamento, esta debilidad se
acrecienta en primer término por los efectos de diferentes sistemas electorales
parlamentarios. El contraste obvio es el de sistemas mayoritarios con distritos
uninominales como el de Westminster, llamados First Past the Post (FPTP), donde se
identifica quien es el representante y a quien representa (los habitantes del territorio: la
constituency) y aquellos de Representación Proporcional (RP).
Los sistemas Representación Proporcional están basados en concepciones de
representación referidas a la representación de minorías, normalmente partidos, sin
incluir los Bloques Básicos de la Democracia, es decir aquellos donde la relación
principal-agente sea clara e identificable, y donde se pueda ejercer la acontabilidad del
representante. Esta representación proporcional se alimenta de una concepción
microcósmica de la representación por la cual lo que debe representarse en los
parlamentos debe ser un reflejo de la sociedad como un todo, es decir que tales cuerpos
deben conformar un microcosmos de la sociedad según la concepción de James Adams
(Farell, 1997). De ahí el énfasis en proteger las minorías, todo esto en contraste con la
representación de la colectividad territorial de los votantes, la relación P-A. El sistema
presidencialista diluye aún mas la relación P-A pues las relaciones entre el principal se
multiplican en diferentes actores políticos al ahora incluir el ejecutivo. Finalmente las
relaciones patrón-cliente y la política clientelista tienen un efecto devastador sobre esta
relación, pues por definición las relaciones que quedan son particularistas, individuales,
desiguales y privadas.

La Acontabilidad, los Mecanismos de Participación y la construcción de los
Bloques Básicos de la Democracia
Strom et.al. (2003) identifica como una de las mayores fuentes de pérdida de agencia
en el eslabonamiento que nos ocupa, la dificultad de coordinación entre los electores
para expresar sus preferencias y, por otro lado, la dificultad de los elegidos de saber qué
quieren estos. Los representantes pueden simplemente no desear cumplirles a los
principales o simplemente no poder hacerlo; se pueden encontrar en una situación
imposible: “sistemáticamente las encuestas indican que todos desean mas servicios y
menos impuestos”. Los ciudadanos no ven en esto las realidades que los recursos
limitados imponen, lo que de facto es un ejercicio de suma cero. Es en estos sentidos
que los mecanismos de participación entran a jugar un papel, principalmente la
Planeación Participativa, que en el caso colombianos se debería realizar por mandato
constitucional cada cuatro años en todas las unidades territoriales, y los presupuestos
participativos anuales incluidos los de las unidades submunicipales, atisbos que han
sido adoptados en varias ciudades. Mirando en el tiempo estos se convierten
inicialmente en un mecanismo que, en la confluencia entre los mecanismos de
participación y la fortaleza de la sociedad civil, permiten organizar la ciudadanía y
definir colectivamente lo que ella quiere. Esta organización se convierte en mecanismo
exante para las siguientes elecciones; con la aplicación repetida se convierte luego en
un mecanismo expost para entrar a llamar a cuentas a los representantes3
. Ahora bien,
estos procesos, como sucedió en Bogotá entre 2004 y el 2008 con la planeación
participativa local pueden ser ejecutados sin generar la tan indispensable racionalidad
colectiva, secular y legal sino el populismo y el clientelismo:”Darles casi todo lo que
ellos pedían” (Fabio Velásquez, conversación personal) y no tener que confrontar los
intereses sectoriales o individuales frente a una situación de recursos limitados. Nada
hay mas arriesgado para un político que ir en contra de los valores de los electores, nada
mas necesario que forzarlos a ellos a compartir los dilemas del desarrollo y la inversión.
Los mitos que soportan la Representación Proporcional, su acople con la tradición
hispano-católica y el quiebre de los posibles efectos de la circunscripciones
uninominales en Latín América.
El examen de los elementos de la tradición JHC muestran claramente el quiebre de la
relación P-A. La relación no es contractual y se hace énfasis en la justicia distributiva
donde a todos se les da alguna parte. En ese sentido la representación proporcional casa
muy bien con la tradición. No resulta entonces extraña la absoluta preponderancia de
regimenes de Representación Proporcional en Latinoamérica, con tan solo cuatro
excepciones. Muchos son los mitos que atentan contra los sistemas mayoritarios,
especialmente aquellos en los cuales existe un representante por territorio (FPTP). La
respuesta automática entre los “conocedores” del tema que más sostiene la aversión a
tales regímenes electorales por lo “excluyentes,” es el axioma de Duverger. El afirmaba
que “dado el tiempo suficiente” tales regímenes necesariamente se convertían en
3
La Acontabilidad sobre la cual se hace referencia es esencialmente la política y su aproximación a ella.
La otra serie de Acontabilidades que se discuten en la literatura se dirigen a otros eslabonamientos de la
cadena que especifica Strom. Sin lugar a dudas ellas tienen un valor intrínseco y complementario de la
que se especifica aquí. “El problema real de Latinoamérica es una acontabilidad vertical dañada: los
legisladores no se responsabilizan ante sus votantes, y los votantes no sancionan con el voto a los lideres
malos.” (Crisp, Moreno y Shugart, 2003).

sistemas políticos bipartidistas. La evidencia de la evolución en Inglaterra es que “este
tiempo suficiente” puede ser muy largo y muchas cosas pueden pasar en tal período.
Como puede observarse (Figura 3) en Inglaterra desde cuando se inicia la serie, en los
1880s el sistema tenía por lo menos tres partidos, en el 1900 tenía cinco partidos con
ninguno con mas del 60% del electorado, en los 1920s eran tres partidos, y en 1930
seguían siendo tres partidos y solo a partir de esa fecha se consolida un régimen
bipartidista. Sin embargo los cambios que se dan en esos cincuenta años son
suficientemente drásticos – fin del liberalismo, surgimiento del laborismo- para afirmar
que el régimen FPTP característico de Westminster tiene un efecto tan simple como
para desechar su capacidad de representar los cambios que se dan en la sociedad y
acabar con los partidos minoritarios. Como se anota en Strom sobre Inglaterra: ¡Todavía
siguen siendo nueve partidos! Otro caso que contradice la regla es el uso que se dio a la
representación proporcional después de la caída de la dictadura en Grecia para, ¡O
sorpresa!, “asegurarse que emergiera un sistema bipartidista” (Trantas et. al. en Strom,
2003, 383). La voluble Italia, donde para superar la crisis de legitimidad de los
noventas se instauraron los circuitos electorales uninominales, terminó eliminándolos
para regresar a un sistema de RP tratando de conformar un sistema de dos bloques de
partidos. Con el plebiscito de Junio del 2009 intenta mediante el uso creativo del
umbral crear un sistema bipartidista, no simplemente un sistema bipolar de coaliciones.
Figura 3: La tesis del Bipartidismo en sistemas de FPTP, Inglaterra, 1880-1970 (Heclo, 1974)
Con valiosas excepciones4
, varios de los análisis de los sistemas de partidos
latinoamericanos dejan de lado el enfoque Principal Agente. En una revisión reciente
(Idea, 2008) si bien se hace un juicio sobre los efectos deletéreos que la RP que Strom
4
Véase por ejemplo Mainwaring et.al , 2008. Este importante intento le resta importancia a los
mecanismos de participación y a la sociedad civil y prefiere atribuir la crisis de representación a las fallas
del estado (véase pp. 498-500). Mi tesis tiene mas que ver con que la superposición de mecanismos de
participación con los bloques básicos de la democracia, vía distritos unipersonales, crean la Acontabilidad
y el Control Social que, mas en la dirección de Putnam (1993), crean la efectividad institucional. Cuando
los autores dejan de lado el evaluar si los representantes efectivamente actúan en representación de sus
electores, “debido a las dificultades con que se tropieza a la hora de juzgar tales aserciones” (40) dejan de
lado establecer si existen los mecanismos para que estos representados expresen públicamente que es lo
que quieren y construyan el ”bien común”.

comparte para el caso de Europa Occidental y que indica que ha llevado a la
fragmentación de los sistemas parlamentarios (pp.74), se cae en la dicotomía
gobernabilidad-representación que evapora conceptualmente la relación P-A del
análisis. Zovatto y Orozco (2008,108) afirman efectivamente que el sistema RP por su
preponderancia en la cámara baja “genera una reducción del nivel de efectividad del
sistema que se hace mas difícil que en los gobiernos mayoritarios que facilitan las
decisiones y el consenso.” Sin embargo, y este es el punto analítico, la propuesta
general va en la dirección de evaluar un sistema electoral “…mas que su efecto directo
en el régimen democrático tiene efecto en la gobernabilidad por su impacto en la
estructura y operación del los sistemas de partidos políticos (104)”. Y, donde aparece el
problema mas centralmente es en la siguiente cita que dice (110): “la mayoría ha
adoptado sistemas de elección legislativa que favorecen la representatividad en
detrimento de la efectividad y la participación, fundamentalmente por la clara tendencia
de los países latinoamericanos de adoptar el sistema de representación proporcional…”
Los autores caen en la trampa de la falsa polaridad entre la representación a la John
Adams (microcósmica) y la gobernabilidad generalmente atribuida a sistemas
mayoritarios de magnitud uno, (FPTP) y el mito duvergiano de convergencia a sistemas
bipartidistas. La otra concepción de la representación, la de principal agente, se esfuma
del análisis, por sincronización perfecta entre la estructura simbólica y el análisis.
Todas las alternativas sobre la relación entre las colectividades de votantes
(constituencies) y la acontabilidad desaparecen como tema.
Por otro lado la dificultad del modelo P-A se hace más evidente cuando se revisan los
cuatro casos que permiten la representación de territorios a través de sistemas
mayoritarios, de FPTP o mixtos que incluyen la circunscripción uninominal o de muy
baja magnitud. Los cuatro países son México, Chile, Venezuela y Bolivia. Revisemos
cada uno de ellos. En México por ejemplo, la acontabilidad ha sido cercenada por medio
de la prohibición de reelegir el representante para los distritos uninominales, eliminando
así el principal mecanismo de premiar o castigar que tendrían los electores y llevando el
poder de nominación a los partidos desde 1938. En Venezuela el sistema mixto
instituido por Hugo Chávez fue bloqueado por el intento de disminuir la representación
elegida y reemplazarla por una participación movilizada por el ejecutivo (Kornblith,
2007). Como se ha argumentado no se trata de disminuir la representación por medio
de la democracia participativa sino engranar las dos en los bloques básicos de la
democracia: los distritos uninominales. En Chile las circunscripciones territoriales de
muy baja magnitud (una o dos curules) fueron diseñadas no para preferir la mayoría
sino privilegiar la minoría mas grande, al final de la dictadura de Pinochet. Esto queda
determinado por la regla por la cual un partido no puede ganar las dos curules de la
cámara baja de un distrito si no tiene el 66% de los votos. Las coaliciones que se forman
entonces, con menos votos, logran la curul adicional. En caso restante, el de Bolivia, en
continua evolución, requiere una atención sostenida por su fluidez. Como se ve
entonces los frutos de las circunscripciones uninominales, que clásicamente fortalecen
la relación P-A, han sido marchitados por otros medios.

IV. Contrastes y efectos en el Eslabonamiento Legislativo y la Acontabilidad en
cuatro ciudades colombianas donde la Fe en Fuentes de Información No
Validadas descendió
La medición del capital social permite ver ciertos atisbos de la relación entre la
democracia participativa y la representativa en las grandes ciudades colombianas,
particularmente en Medellín, durante el período 2003-2007 (Sudarsky, Julio 2009). Si
bien este proceso de cambio tiene como requisito un proceso de Sinceramiento de la
ciudadanía, por el cual ella acepta que vive en un mundo imbuido por el clientelismo (la
caída de Fenoval), lo particular de Medellín fue la introducción de los presupuestos
participativos por comunas (agregaciones de barrios), y la utilización de los mecanismos
de participación en educación. Si bien Medellín tuvo el mayor aumento en Ksocial de
las unidades territoriales medidas, aún permanece en uno de los niveles más bajos de
este lo que indica aún un largo recorrido por delante. Lo importante para el argumento
son los aumentos en el Eslabonamiento Legislativo5
y la Acontabilidad6
. El primero,
que cayó a nivel nacional, tuvo aumentos muy importantes en el eslabonamiento con las
Juntas Administradoras Locales y el concejo municipal, lo cual no sucedió en otras
ciudades. Además la Acontabilidad aumento considerablemente más que en el país. En
ese sentido entonces encontramos un caso medido en el cual el modelo que se ha venido
defendiendo: el efecto de convocar a la ciudadanía a definir su voluntad colectiva
mediante los procesos de presupuestaciones anuales, y con ellos hacer mas
responsables a los representantes, establecer una relación mas clara con ellos y
establecer en la cultura el concepto de la acontabilidad. Esta, por ejemplo en ciudades
como Cali y Barranquilla, existe en el primer caso muy tenuemente en la cultura, o no
del todo en Barranquilla. En Cali por lo menos queda el recuerdo de lo que se intentó y
desapareció en la primera envestida de una pesada crisis fiscal que ha mantenido
agobiada a la ciudad, igual que a Barranquilla así orondamente se elijan ediles. Pero en
esta última nunca ha habido una conformación administrativa y social de las comunas.
Por otro lado, Bogotá ilustra cómo, con todo y un sinceramiento antes de 1997, los
procesos de Planeación Participativa con un enfoque de crear la racionalidad colectiva
con ejercicios de suma-cero, se han reemplazado por procesos mal concebidos, de dar
“casi todo lo que pedían” a los ciudadanos participantes de los procesos. Por supuesto
las tendencias de Medellín acercan la representación política a lo que se ha venido
proponiendo para conformar los bloque básicos de la democracia, pero su conformación
definitiva con la unión de la democracia participativa con la representativa depende de
una eventual reforma política substantiva que conforme distritos electorales
uninominales.
5
Para cada uno de los cuerpos legislativos: votó, sabe quien hubiera sido su representante, si este salio
elegido y cual de todos considera es el que mejor lo representa. Posteriormente se pregunta sobre este
último las razones por las cuales se voto por él. Un conjunto de las posibles respuestas van al cálculo del
Clientelismo.
6
ACCOUNT ACCOUNTABILITY
PRIONIM(-)
Paravotar por uncandidatolomenosimportantesonlas
prioridadesqueestableceensuprograma(-)
RZPROGR RazóndeVoto: Programa
SARECUR Saber en quéseinviertenlosrecursos desulocalidad/ región
GEVIGPR
Despuésdequesetomaunadecisiónpúblicala gente vigila
estrictamente
RZCUMPL RazóndeVoto: Cumplimiento
MPTREVM MecanismoParticipación: Revocatoriadel mandato

V. La articulación entre Estado y Sociedad durante el periodo 2002-2009:
Mecanismos de Participación y desarrollo de la Sociedad Civil
La medición del cambio del Ksocial con el Barómetro del capital Social (Barcas), 1997-
2005 (Sudarsky, 2007), arrojó no uno sino tres factores: Ksocial que aumentó un 106%,
Confíe o Confianza y Control Indirecto del estado, que cayó un 100% y el mencionado
Fenoval (Fe en Fuentes de Información no Validadas) que lamentablemente aumentó un
133%. Ksocial aumentó principalmente por aumento en la dimensión de Solidaridad y
Mutualidad, Confíe cayo principalmente por la caída casi generalizada de Confianza
Institucional, y Fenoval por el aumento de fe en fuentes de información y
Republicanismo Cívico que termino siendo un mito ciudadano que permite a estos
desmovilizarse de su responsabilidad en lo público, lo que efectivamente se dio de
manera notoria. La participación Cívica que tendría un efecto de aumentar Ksocial y
disminuir Fenoval, cayó, produciendo el efecto contrario. El Ksocial aumentó sobretodo
por el aumento de la Solidaridad y Mutualidad, específicamente por la del estado y las
organizaciones humanitarias. Sin lugar a dudas la Seguridad Democrática del Presidente
Uribe tienen en este resultado un resultado innegable. El Ksocial también aumentó por
la dimensión de la participación política. Sin embargo, como se mencionó, el
eslabonamiento legislativo, esencia de la democracia representativa, cayó. En cuanto a
la Participativa aumentó aunque en esta última se detectaron ciertos mecanismos como
el de Educación y de Salud que permanecieron estáticos o cayeron, mecanismos
especialmente susceptibles a ser promovidos desde el gobierno.
La caída del eslabonamiento legislativo, la desmovilización cívica y el desarrollo
económico que normalmente desmoviliza podrían indicar que se trata de un “problema
de los ciudadanos”. Sin embargo es responsabilidad del Estado construir ciudadanía y
estructurar espacios para su participación en lo público. Lo que se observa en los
resultados de los mecanismos en Educación y en Salud en el periodo, es lo contrario y
muestra una disposición poco clara a promover tales espacios donde los ciudadanos
puedan ser convocados, informados y oídos. La política del gobierno se ha concentrado
en los Consejos Comunitarios en detrimento de, por ejemplo, de mecanismos
constitucionales tales como los procesos de planeación participativa. Claradamente los
Consejos Comunitarios, en lugar de ser mecanismos de control social de la sociedad
sobre el estado se han convertido en mecanismos del gobierno nacional para gobernar.
Ellos no reemplazan una política más estructurada e institucional que invite a la
movilización ciudadana. El desarrollo de la sociedad civil no se puede dejar al garete. El
Estado debe hacer lo necesario para promoverla y ofrecer una oferta articulada de
participación a la cual concurran de forma instrumental las organizaciones voluntarias.
La inquieta y volátil atención de los ciudadanos es mínima comparada con la
institucionalizada y permanente búsqueda de un objetivo que mantiene una organización
voluntaria. El resultado del Republicanismo Cívico en Fenoval y el aumento de este
caso lo confirman.

Figura 4: El cambio en membresía activa en las organizaciones (Iglesia, club deportivo, social,
artística, musical y/o educativa, sindicatos, partidos políticos, ecologista, profesional cámara o
gremio, caridad, y otras). 2005/1998. EMV
En cuanto a la política del gobierno actual, la evidencia indica que el concepto mismo
de Sociedad Civil está ausente del ideario del Gobierno del Presidente Uribe. Ni en su
visión del largo plazo (Colombia 2019), ni en su planes de desarrollo (2002-2006, 2006-
2010) se encuentran referencias a la sociedad civil; la estructura institucional que se
tenía en el gobierno para coordinar e implantar una política articulada de participación,
fue desmantelada en la fusión de los ministerios de Interior y de Justicia. La
consecuencia es lamentable: Colombia es uno de los países donde más drásticamente ha
caído la participación de la ciudadanía en organizaciones seculares, según se observa en
la figura cuatro, con la prueba ácida de la caída de la membrecía activa. A decir verdad,
India que estaba en un nivel idéntico de las seculares en este indicador en 1997, muestra
el mayor avance. Allí las organizaciones voluntarias han servido de redes con las cuales
incorporar bastos números de agricultores pobres a una red de crédito y servicios para
así aumentar su productividad. En el lapso de las dos mediciones la India supera ahora a
Colombia en un 140%.
Los resultados de los cambios en la densidad organizacional (0: no miembro; 5:
miembro; 10: miembro activo, figura 5) muestran que las únicas organizaciones que han
crecido son las Agrarias. Con esto se confirma la capacidad del gobierno de
promoverlas y bien lo hubiera podido hacer con otras. Sin embargo, su decisión fue no
hacerlo. Aún así la evolución en el campo de la participación en las organizaciones
voluntarias es dramática (figura 6), especialmente por la caída de la participación de las
clases medias altas (nadie se clasificó de clase alta desde 1997). Sería injusto atribuir
Porcentaje de cambio Pertenencia a OV, 2005
-61%
-39%
-25%
-12%
-12%
-10%
-10%
-8%
-4%
-1%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
3%
4%
6%
9%
10%
14%
22%
28%
72%
-51%
-41%
-19%
-12%
-13%
-11%
-14%
-8%
-6%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
5%
4%
7%
14%
-1%
13%
38%
25%
80%
-80% -60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
South Korea
Australia
Colombia
Argentina
United States
Taiwan
Germany
Chile
Uruguay
Japan
Venezuela
Puerto Rico
Philippines
Spain
Norway
Peru
Turkey
Dominican Republic
Switzerland
Mexico
Sweden
South Africa
Brazil
Russian Federation
Nigeria
Finland
India
% cambio Todas % de cambio seculares

esta caída al gobierno actual pues la guerrilla y el paramilitarismo7
tuvieron el efecto
más devastador y deberían desaparecer. Aún así, lo que queda es un sector rural
desertificado de organizaciones voluntarias.
Porcentaje de cambio ítems Organizaciones voluntarias 2005/1997
-57%
-53%
-52%
-45%
-42%
-42%
-39%
-37%
-37%
-35%
-31%
-25%
-23%
58%
-27%
-8%
-25%
-80% -60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% 80%
Org. Vol Otras
Org. Vol Partidos Políticos
Org. Vol Sindicatos
Org. Vol Salud
Org. Vol Ecológica
Org. Vol Femenina
Org. Vol Educativa
Org. Vol Caridad
Org. Vol Deportiva
Org. Vol Étnica
ORG. VOL. RELIGIOSA
Org. Vol Prof/Cámara/Gremio
Org. Vol Cultural
Org. Vol Seguridad
Org. Vol JAC/Cívica/Barrio
Org. Vol Cooperativa
Org. Vol Agraria
Figura 5. Porcentaje de cambio de los ítems de Pertenencia a Organizaciones Voluntarias
Algunos casos de destrucción de la sociedad civil son dramáticos. Por ejemplo lo que
sucedió en las Sierra Nevada (Cesar-Guajira-Magdalena) donde en un período muy
corto la destrucción de comunidad no tiene precedente (Figura 7). Pero lo mas aterrador
del proceso es suponer que agentes de entidades estatales pudieran ser cómplices de
tales sucesos como se sospecha del Director de Departamento Administrativo de
Seguridad, bajo investigación penal por colaborar con los paramilitares de la zona.
7
Ver figura 8 para observar como estas dos entidades tienen las más altas caídas en confianza aún de los
puntos notoriamente más bajos en que se encontraban en 1997.

Desmovilización de la sociedad civil, 2005/1997
-300%
-250%
-200%
-150%
-100%
-50%
0%
50%
100%RuralBaja
RuralTrabajadora
RuralM
edia
baja
RuralM
edia
m
edia
RuralM
edia
alta
Urbano
Baja
Urbano
Trabajadora
Urbano
M
edia
baja
Urbano
M
edia
m
edia
Urbano
M
edia
alta
Urbano
Alta
Otras
Etnica
Mujeres
Salud
Seguridad
Comunal/Barrio
Cooperativa
Caridad/Humanitaria
Gremio
Ecológica
Grupo/ Ptido Político
Agraria
Sindicato
Educativa
Cultural
Deportiva
Religiosa
Figura 6. Desmovilización de la sociedad civil (diferencia 2005-1997) por clases sociales
La estrategia del gobierno ha sido la de arrinconar hacia fuera (Crowd Out) las
diferentes agencias, comenzando con los mecanismos de participación que el gobierno
explícitamente centró en los concejos comunales y la negligencia activa para desboronar
aquellos que institucionalmente les pudieran competir (véase las estructuras de los
Consejos Territoriales de Planeación, columna vertebral de la sociedad civil),
prosiguiendo con la Sociedad Civil de la cual no se requiere decir mas que el resultado
de la referenciación internacional. Todo esto termina con una considerable caída en la
confianza institucional de la cual tan solo se salva el gobierno nacional (ver figura 8).
Si bien el país ha aumentado su seguridad, poco se puede decir de que esta sea
democrática cuando se han hecho esfuerzos sistemáticos por parte del gobierno por
desarticular los elementos de una gobernabilidad democrática y dejar solo al gobierno
como actor. Esta última debe pasar por el fortalecimiento de mecanismos alternos al
clientelismo para articular la sociedad y fortalecer otras estructuras de articulación
vertical. Lo que observamos en el periodo es un aumento del 20% del clientelismo8
de
lo que parecía un máximo durante el gobierno en cual se llevó a cabo la primera
medición.
Alternativamente (Tabla 1) todas las estructuras de articulación vertical (Iglesia,
gremios, sindicatos y partidos) han tenido importantes pérdidas en densidad
8
CLIENTELISMO (-)
Problemas colectivos. Solo los puede resolver cada uno por su lado
Problemas colectivos. Uno mejor busca su palanca para que le resuelva el
problema
Razón de voto clientelismo (razón para votar por representante mas cercano)
Ayuda palanca: Alguna conexión política lo pueda ayudar.

organizacional y confianza. Si bien el país ha aumentado en su seguridad, ha
disminuido en su gobernabilidad democrática.
Figura 7: El cambio de territorios en el modelo de Cuadrantes, 1997-20059
Ejes Colombia 1997,
Colombia 2005
9
El Modelo de Cuadrantes permite trazar las rutas al desarrollo, el movimiento hacia la sociedad cívica
moderna. Su resultado nacional indica que en Colombia ha aumentado en el periodo su nivel de Logro y
perdido Comunidad. El modelo tiene dos dimensiones: Individualismo (I) y Comunidad, (C) con los
cuales se definen cuatro cuadrantes: a) Comunal (C alta I bajo), b) Familismo Amoral ( C bajo, I
negativo), c) Alto Logro (McClelland, 1967) ( I positivo, C baja) y el cuadrante al cual se quiere llegar, el
de la 4) Sociedad Cívica Moderna (SCM) ( I+, C+).
Visiones del
Individualismo
Negativa Positiva
Efectividad
Negativa
1. Familistas
Amorales.
Deterioro comunal,
individuación
intermitente
2. Alto n Logro,
"Modernización".
Comuni
tariaPositiva
3. Comunal o
Gemeinschaft.
4. Asociación:
"Sociedad Cívica
Moderna"
Las rutas a la Sociedad Cívica Moderna. El Modelo de Cuadrantes

Figura 8: El Cambio en la Confianza Institucional 2005/2007
Membresía Confianza
Promedio
org. hacen
mediación
Organización Activos
No
activos
Total
membresía
Nada
(0)
Poco
(3,3)
Algo
(6,6)
Mucho
(10)
Promedio
de
Confianza
Iglesia -36,4% -3,4% -23,3% 33,8% 8,7% -4,9% -2,8% -2,6% -14,4%
Gremios -20,0% -40,6% -29,9% 38,1% -0,4% -22,3% -43,0% -20,0% -19,2%
Sindicatos -46,9% -36,7% -41,9% 37,3% -1,2% -21,4% -48,6% -22,1% -24,0%
Partidos -49,2% -59,5% -55,0% 13,0% 1,0% -20,3% -43,1% -14,4% -24,4%
Tabla 1. Articulación Vertical: Cambios en categorías de membresía y confianza 2005/1997
Elementos del debate constitucional sobre la relación entre Sociedad y Estado en
Colombia, 2002-2009
Una manera de observar la evolución de los anteriores temas es en las propuestas de
referendo que han tocado algunos de los puntos de la relación sociedad civil-estado y las
reformas políticas propuestas, especialmente la última dirigida teóricamente a castigar a
los partidos y sus representantes por su relación delincuencial con los paramilitares. En
el referendo (2003) que terminó no aprobado, si bien el gobierno presentó la posibilidad
de ampliar la participación de la sociedad civil (Punto Cuarto), sometido a un congreso
glotón, la propuesta termino transformada en un intento de este por controlar todas las
decisiones presupuéstales renglón por renglón, y sojuzgar a la sociedad civil a él. El
debate para el gobierno Uribe quedó congelado allí. Por otro lado resulta difícil de creer
que en el debate de la reforma política (2009) el tema de la representación no se haya
Porcentaje de cambio Confianza Institucional,2005/1997
-65%
-57%
-22%
-22%
-22%
-22%
-20%
-18%
-16%
-15%
-15%
-15%
-14%
-13%
-8%
-7%
-5%
-4%
-3%
-3%
-2%
1%
13%
-70% -60% -50% -40% -30% -20% -10% 0% 10% 20%
Autodefensas
Guerrilla
Conf. Movimientos Ecológicos
Sindicatos
Conf. Movimientos Feministas
Conf. Movimientos Étnicos
Gremios
Sistema Legal
Conf. Fiscalía
Conf. TV
Congreso
Partido
Conf. Grandes Compañías
Conf. Prensa
Administración Pública
Conf. Educación
Conf. Gobierno Local
Conf. Policía
Gobierno Departamental
Conf. Iglesia
Conf. Fuerzas Armadas
Conf. Gobierno Municipal
Conf. Gobierno Nacional

tocado, especialmente cuando en Venezuela y Bolivia ya existen sistemas mixtos que
incluyen como uno de sus componentes más importantes la representación de los
distritos electorales uninominales. Esto tan solo refleja, por un lado, como la agenda
paramilitar-guerrilla ha definido -no sin razón- el debate y, por otro, la acción mecánica
de la tradición, con una reacción de reflejo condicionado con la cual los elementos de la
representación en base al esquema principal-agente se minimizan para “defender las
minorías”.
VI. A manera de Conclusiones
Retomando el esquema formulado arriba e ilustrado para Medellín, donde se pudieron
ver atisbos importantes para conectar Estado y Sociedad por medio de la vinculación
entre la democracia participativa y la democracia representativa, y la posibilidad de
aumentar la racionalidad colectiva con ejercicios de suma-cero, faltan por considerar
posibles sistemas electorales que incluyan los Bloque Básicos de la Democracia donde
surja la Acontabilidad con claridad sobre la representación y en base a los cuales se
construyan partidos políticos que tengan la capacidad de procesar el conflicto. En ese
sentido es necesario considerar varias alternativas para que mas temprano que tarde las
dos democracias se vinculen. En ese sentido debe estar de frente en el debate de la
reforma política la inclusión de sistemas mixtos. Estos según Shugart y Wattemberg
(2003) “generan un sistema de partidos de dos bloques, sin necesidad de reducir los
partidos menores a la insignificancia. Adicionalmente tienen mayor probabilidad que
otros grupos de sistemas electorales de simultáneamente generar acontabilidad local y
partidos con orientación nacional. Puede muy bien ser la reforma electoral del siglo
XXI.” Sin embargo, las alertas deben estar prendidas pues la falta del referente cultural
del cual extraer el modelo principal-agente puede permitir su emasculación como el
caso de México ilustra.
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