Diez tesis. territorio, elecciones y paz. final

1. DIEZ TESIS SOBRE TERRITORIO, ELECCIONES Y PAZ
Seminario de inducción a la Administración Pública para Congresistas electos
2014-2018, ESAP y Congreso de la República
Bogotá, julio 18 de 2014
Por: Augusto Hernández Becerra
Explicaciones previas
El título de esta exposición plantea las conocidas relaciones existentes entre el
territorio y las elecciones, tópicos de evidente contenido político cuyo arreglo en
las cláusulas del contrato social es indispensable para obtener y asegurar la paz.
Ahora bien, para ordenar las consideraciones que siguen sobre este tópico tan
complejo conviene intentar una consideración general en perspectiva histórica y
en contexto jurídico - político.
La paz es quizá el tema de mayor recurrencia en la filosofía política, en la ciencia
constitucional y en la literatura social. La paz es bien supremo que se apuntala en
principios superlativos como la justicia, la igualdad, los derechos humanos y la
democracia. Es quizá debido a tantas exigencias que la paz es un bien esquivo.
Durante el siglo XX, por ejemplo, los países de todo el orbe vivieron prolongados
periodos de extrema violencia y guerra abierta, y pausas relativamente breves de
tranquilidad y seguridad. Paradójicamente los países que en nuestro tiempo se
ufanan de haber alcanzado el mayor grado de desarrollo material y cultural fueron
en su momento los principales promotores de la guerra y de la ejecución masiva
de crímenes de lesa humanidad. Este es un dato útil para evaluar correctamente
la socorrida y equivocada atribución a los colombianos de una supuesta “cultura
de la violencia” que, por supuesto, solo existe en la imaginación de quienes la han
formulado.
Al fijar la atención del lector en el territorio y las elecciones en realidad propongo
una reflexión sobre instituciones y democracia, porque solo en ellas puede
encontrar pie seguro una política pública de paz, y porque Colombia, que es
también un país de instituciones, ofrece condiciones favorables para progresar en
el sentido de la paz con instituciones modernas y democracia de calidad.
El país ha avanzado considerablemente en materia de seguridad, gracias a la
dedicación de la fuerza pública y a la acción de la justicia. Con todo, es evidente
que los logros del Estado en la neutralización de los violentos no se traducen
necesariamente en réditos de paz: no existe una relación directamente
proporcional entre represión estatal y paz. Por otra parte, aun cuando puedan
lograrse trascendentales acuerdos como culminación de las negociaciones de paz
1

2. que en Cuba reúnen a representantes del Gobierno y representantes de un sector
de la guerrilla, sería ilusorio esperar que por ese solo motivo, útil sin duda para la
causa pacifista, la paz descienda de la Habana sobre el país de manera general y
definitiva. Estaríamos exponiéndonos a la sorpresa de vivir un postconflicto sin
paz.
La paz implica más que simplemente acabar con los desmanes de los violentos.
Por supuesto, el Estado debe ser capaz de castigar y suprimir la violencia privada,
el crimen organizado, pero la paz reclama medidas y cambios más fundamentales
y persistentes, que ahonden en los aspectos estructurales. En este sentido los
estudiosos sociales insisten con razón en los imperativos de redistribuir la riqueza
para disminuir el abismo entre ricos y pobres, concentrar los mayores esfuerzos
en la educación, luchar contra la pobreza, mejorar la infraestructura con modernas
obras civiles, estimular la inversión extranjera y crear empleos. Ahora bien, para
proveer sustento a políticas públicas tan ambiciosas y asegurarles viabilidad se
requiere desarrollo institucional, entendiendo por tal desarrollo organizaciones
públicas idóneas, funcionarios competentes, clima de honestidad y mística de
servicio en la administración pública. Institucionalidad de calidad en el nivel
nacional pero también mayor institucionalidad de base en el territorio y con la
gente, aspecto este último en el cual he elegido concentrar lo que sigue de la
exposición.
La institucionalidad territorial alude primordialmente a la organización de las
administraciones públicas territoriales, a la forma de designación de sus
autoridades, a la definición de sus competencias y aseguramiento de sus
recursos. Tradicionalmente se ha entendido por desarrollo institucional cosas tales
como la creación y fortalecimiento de espacios de participación, la educación
cívica, el “cambio de una cultura burocrática inveterada”, mayor coordinación
interinstitucional, replanteamiento de la misión de las entidades estatales,
instituciones orientadas “por el usuario y hacia el usuario”, controles de gestión y
resultados, capacitaciones a discreción y una serie de generalidades por el estilo.
La literatura sobre desarrollo institucional está plagada de obviedades y lugares
comunes, de ideas generosas y altruistas, de deseos bien intencionados y, por lo
mismo, un tanto ingenuos. Abunda en admoniciones sobre el deber ser pero es
absolutamente pobre en la indicación de cómo hacer las cosas. Y por lo general
no toma en consideración las instituciones: ni las analiza, ni avanza diagnósticos
ni formula propuestas en lo que es rigurosamente institucional.
Las recetas habituales en este tipo de literatura son pertinentes y nadie podría
racionalmente rechazarlas. El paso a la acción suele estar mediado por la
recomendación de re direccionar los recursos públicos, por definición escasos: se
reclama entonces más recursos para la educación, para la justicia, para las
alcaldías, para capacitación. De inmediato surge también la propuesta de reformar
la Constitución para mejorar la arquitectura de la separación de poderes, para
hacer más transparentes y eficientes las elecciones, para rediseñar los sistemas
2

3. de participaciones y regalías, etc. En fin, reformas constitucionales para confirmar
que los mandatos de la Constitución son perentorios, a pesar de que todo
seguramente seguirá igual. También se piden leyes (más leyes, muy numerosas
ya y por lo general excelentes) que reorganicen la administración, rediseñen las
reglas presupuestales, mejoren la protección de los derechos de las personas y
que, claro está, aprueben la reforma tributaria de todos los años.
Habitualmente se trata de leyes para hacer frente al diario vivir. El largo plazo no
parece estar en los afanes gubernamentales ni en las miras inmediatistas de la
política, proclives a ocuparse de lo urgente y de lo cotidiano. Al Congreso y al
Gobierno les cuesta trabajo pensar para periodos mayores de cuatro años, y por lo
general prefieren planificar para un año, el de la vigencia presupuestal.
Sistemáticamente se aplaza lo importante en favor de lo urgente.
La institucionalidad territorial, que hemos heredado del siglo XIX, forma parte de la
perspectiva de larga duración. De ahí que sea tan complejo y arduo lograr
reformas significativas para las administraciones públicas territoriales. La
complejidad sube de punto porque las instituciones territoriales equivalen a
gobierno, están íntimamente relacionadas con el sistema electoral y son la raíz
nutricia del sistema político. Es por estas razones que resulta impensable una
reforma territorial sustancial sin el respaldo de una reforma político - electoral
territorial.
Una construcción institucional, democrática y duradera de la paz, apuntalada en
reforma electoral y territorial, es misión que por su hondura y proyección
únicamente puede realizar el Congreso de la República. Una reforma de este
calado bien podría ser la misión histórica de los legisladores que inician el periodo
constitucional 2014-2018.
Así, y a pesar de que quizá nos adentramos en el terreno de la utopía,
aventuramos las siguientes tesis sobre territorio, elecciones y paz.
1. La Constitución de 1991 no reformó la organización territorial del Estado
La Constitución de 1991 no hizo la esperada reforma territorial: conservó la forma
unitaria del Estado; mantuvo el binomio territorial municipio-departamento; no
reformó el municipio al entender que la reforma municipal se había hecho en la
década anterior, incluida la elección popular de alcaldes; no reformó el
departamento porque todos los esfuerzos de la Asamblea estuvieron dirigidos a
suprimirlo (para cambiarlo por provincias, entidades federativas o regiones); el
principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales quedó
subordinado a la ley, que puede ponerle límites, y por tanto la autonomía es mera
ilusión sin que la Corte Constitucional haya podido hacer mayor cosa para
infundirle vitalidad (artículo 287); las mayores apuestas de 1991 por la reforma de
3

4. las instituciones territoriales, esto es, las entidades territoriales indígenas, las
provincias y las regiones, son letra muerta.
2. La ley orgánica de ordenamiento territorial pertenece al pasado
La célebre ley orgánica de ordenamiento territorial es la prolongación indefinida de
la impotencia constitucional de 1991 en lo territorial, y nada cabe esperar de sus
poderes milagrosos dado que, 23 años después de su improvisada concepción,
otros son los problemas y necesidades de las administraciones públicas
territoriales y la democracia local.
No habiendo alcanzado la Asamblea Nacional Constituyente a decidir todas las
cuestiones que demandaba el esperado cambio a la forma del Estado, las
ingentes dificultades para acordarlas llevaron a que parte de los asuntos
pendientes se dejara a las futuras definiciones de una ley orgánica de
ordenamiento territorial.
A la determinación de los contenidos de esta ley orgánica se llegó un tanto al azar,
sin sujeción a una visión de conjunto ni a método alguno. Simplemente, al
escasear el tiempo y ser muy discordes las opiniones, para no renunciar por
completo a las reformas, los constituyentes decidieron aplazar las más
significativas de ellas para que el legislador del futuro, mediante una ley especial,
les diera término. De esta manera las consultas populares locales, la distribución
de competencias y recursos, los requisitos para crear departamentos, el estatuto
de las áreas metropolitanas, la creación de regiones autónomas y la erección de
las entidades territoriales indígenas quedarían a la espera de futuras regulaciones,
y se constituirían en el norte del desarrollo territorial del país.
La ley orgánica, por partes, se fue ocupando gradualmente de este plan
legislativo, en el cual se creyó ver un proceso consistente y sólido de
descentralización territorial.
Ahora bien. Si de golpe se aprobaran todas las reformas territoriales del 91 que
aún están pendientes, mucho es de temer que los problemas profundos del
ordenamiento y la democracia territorial quedarían sin resolver e incluso se
agudizarían.
3. El municipio no se ha reformado desde 1834
La descentralización territorial ha sufrido mella, bien se sabe, por factores nocivos
de clima institucional, tales como la corrupción administrativa y la crisis de los
partidos políticos, y de coyuntura, como el crimen organizado y el conflicto
armado. El mayor lastre para el proceso de descentralización, sin embargo, ha
sido en nuestro concepto el deficiente diseño constitucional de la organización
territorial del Estado, fenómeno que por lo general no se reconoce ni se debate.
4

5. En esencia el municipio no se ha reformado desde la ley del 19 de mayo de 1834,
“sobre la organización y régimen de las provincias, cantones y distritos
parroquiales”. La ley municipal de mayo de 1834 convirtió al alcalde, hasta
entonces funcionario judicial adscrito al concejo municipal, en verdadero
administrador local, separado orgánicamente del concejo. En sustitución de la
autoridad única del municipio que durante más de trescientos años fue en nuestro
territorio el ayuntamiento, la administración municipal mutó para ser compartida
por dos autoridades: el concejo municipal y el alcalde, el primero elegido por los
habitantes del municipio, y el segundo, cual comisario o agente del poder central,
nombrado por una autoridad política superior.
Desde entonces la dirección administrativa del municipio quedó convertida en un
sistema de cogobierno entre dos poderes locales separados: el concejo y el
alcalde. Las relaciones entre estas dos autoridades se rigen por los principios de
separación, equilibrio, especialidad y colaboración. Los dos poderes, a su manera,
son cabeza de la administración: el alcalde la dirige, pero no puede dar órdenes al
concejo. Los actos del concejo son de superior jerarquía a los de los alcaldes,
pero el concejo no es superior jerárquico del alcalde, ni puede derogar sus actos.
El alcalde no puede suspender las sesiones del concejo, ni cerrarlo, ni disolverlo ni
presidirlo. El concejo no puede suspender ni remover al alcalde. Todo conspira,
por tanto, contra el funcionamiento ágil y desembarazado de la administración, y
propicia la parálisis y el enfrentamiento. De ello resulta de toda necesidad que uno
de los dos extremos sea débil y se doblegue ante el otro, para que haya
gobernabilidad en el municipio.
Sobre estas bases, durante ciento cincuenta años funcionó en Colombia un
modelo de concejo municipal fuerte y alcalde débil, que determinó una alta
politización de la burocracia municipal, pobre capacidad administrativa, relaciones
oscuras entre el concejo y los alcaldes, esto es, corrupción. El sistema de
coadministración concejo-alcalde dejó la administración municipal a merced de las
disputas políticas y sin dirección efectiva alguna.
Al cabo de veintisiete años de alcaldes popularmente electos al frente de los
gobiernos municipales no parece haber cambiado significativamente tal estado de
cosas. Mucho debemos aprender sobre la existencia de otras formas de organizar
gobierno municipal en el mundo, formas en las cuales lo normal es que los
poderes municipales no estén separados sino integrados, formas en las cuales
todos los elegidos pueden, e incluso deben, asumir responsabilidades personales
y directas en la administración.
4. La uniformidad del régimen jurídico municipal como problema
La concepción unitaria del Estado colombiano se refleja, por razones históricas
que se remontan a la Revolución Francesa, en la uniformidad jurídica de los
5

6. municipios. Dicha uniformidad se manifiesta, entre otros aspectos, en un modelo
único de organización, gobierno y administración municipales, y por tanto en una
distribución homogénea de las competencias. Como resultado de esta tradición
ininterrumpida, la mayoría de los municipios colombianos, más de mil, siendo
relativamente pequeños y pobres, sobreviven abrumados por un exceso de
competencias que no pueden cumplir a cabalidad, y agobiados por un aparato
político y burocrático que no se compadece con sus limitados recursos y
capacidades.
Los municipios más grandes también reciben perjuicio del modelo municipal
uniforme, porque bien podrían asumir más competencias de las que hoy les
asigna la ley, y por tanto gozar de mayor autonomía. Si la diversificación de las
competencias y formas de organización municipal fuera constitucionalmente
posible para los municipios mayores, se liberarían fuerzas creativas muy
prometedoras en los grandes centros urbanos del país, que son sin duda pujantes,
y el nivel nacional podría concentrar su acción en los municipios intermedios y
pequeños, más necesitados de su orientación y apoyo.
El modelo municipal único tiene origen en la propia Constitución, pues esta
prescribe con excesivo detalle, por igual para todos, su organización política y
administrativa, así como las funciones de sus autoridades. Es debido a los celosos
mandatos uniformadores de la Constitución que la anticuada regla de igualdad
jurídica se ha mantenido sin considerar factores diferenciadores relevantes tales
como: capacidades administrativas, grado de desarrollo, extensión territorial,
población y densidad demográfica, localización, aislamiento, actividades
económicas predominantes.
La diversificación de los modos de organización, gobierno y administración
municipales está aconsejada en el artículo 320 de la Constitución, norma que a
pesar de existir en la Carta desde la reforma constitucional de 1945, no ha tenido
mayor desarrollo hasta nuestros días.
Dice así esta disposición:
Artículo 320. La ley podrá establecer categorías de municipios de acuerdo con su
población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y
señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración.
La categorización de los municipios permitiría diseñar organizaciones
administrativas pertinentes y más eficientes, contribuiría a profundizar la
participación ciudadana, devolvería a los habitantes del municipio los beneficios de
la descentralización, en buena medida capturada hoy por los intermediarios
6

7. políticos, y permitiría superar la disfuncionalidad del modelo de separación de
poderes, que impone al municipio un fuerte gravamen de opacidad y corrupción.1
5. Los municipios “pequeños” suman el 90% del territorio nacional pero
carecen de legislación idónea 2
El Estado, al legislar para el municipio, se ha concentrado en los mayores y ha
desatendido a los pequeños y su especificidad, a pesar de que son los más
numerosos y responden por la administración de casi todo el territorio nacional. En
efecto, son pequeños si tan solo se tiene en cuenta la población, pero al observar
su tamaño geográfico se descubre que son los más grandes del país. Por ejemplo
Cumaribo, municipio amazónico con 66.674 Km2 (Vichada), es más extenso que
Costa Rica (51.100 Km2) y es más que el doble de Bélgica (30.518 Km2), y
cuenta con apenas 58.327 habitantes. Solano (Caquetá), con 41.653 Km2, ejerce
jurisdicción sobre un territorio equivalente al de Suiza (41.293 Km2) y es asiento
de 12.931 habitantes. La Primavera (Vichada), con 20.141 Km2, ocupa una
extensión equivalente a la república de El Salvador (21.041 Km2), y solo tiene
14.719 habitantes.3
El Estado debe reconocer la realidad diversa de los asentamientos urbanos, semi
rurales y rurales en el país. El hecho es que, por culpa de esa miopía para lo
municipal, una población considerable del país y sus enormes territorios está
desconectada de los servicios que debe proveer el Estado, del sistema económico
y de la institucionalidad. La estructura municipal existente no alcanza a incluir a
millones de colombianos, que son “la otra Colombia”, la marginal, la expuesta a
todo tipo de violencias, la sometida por grupos privados al margen de la ley.
La Colombia del postconflicto está ad portas, pero si no se enderezan las políticas
del Estado en su dimensión territorial nos estaremos preparando para nuevos
conflictos. La falta de imaginación administrativa y de esfuerzo legislativo seguirá
alimentando la perpetuación del conflicto.
El municipio es, ante todo, la más auténtica expresión del derecho de asociación
política de los colombianos. En un municipio democrático se expresa la voluntad
de los grupos humanos de vivir en común y ayudarse mutuamente. Un nuevo
municipio, más compenetrado de la voluntad política local y de las necesidades de
1
V. Augusto Hernández Becerra. Debilidad institucional del municipio y crisis del modelo de
gobierno municipal, en “Zero”, Revista de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones
Internacionales, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, octubre de 2007, pp. 20 a 25.
2
V. A.A.V.V. Problemática de los pequeños municipios en Colombia. ¿Supresión o reforma?
Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2003.
3
Augusto Hernández Becerra. Descentralización, autonomía municipal y poder local en Colombia.
Balance y perspectivas de un proceso a 2004, en “Descentralización, administración pública y
Constitución”. Unión Europea, Universidad Carlos III y Tribunal Constitucional del Ecuador, Ed.
Corporación Editora Nacional, Quito, 2005.
7

8. sus habitantes, puede agregar al contrato social las cláusulas que posibiliten a
muchos connacionales de la provincia rural, en especial, superar la dureza del
estado natural que les ha tocado vivir.
GRUPOS DE MUNICIPIOS POR SUPERFICIE *
Grupos municipales Área en km 2 Municipios
Megamunicipios 10.001 a 65.674 17
Municipios mayores 2.001 a 10.000 59
Municipios medianos 1.001 a 2.000 112
Municipios menores 201 a 1.000 497
Micromunicipios 15 a 200 418
*Tabla elaborada por el autor a partir de datos del Departamento Nacional de Planeación
Los históricos vaivenes de la ley en cuanto al requisito de población para crear un
nuevo municipio reflejan en toda su desnudez la hostilidad del estamento político y
la burocracia centralista hacia los municipios y la ausencia de una política de
Estado para tan importante cuestión.
En efecto, para erigir a un poblado en municipio la ley 149 de 1888 exigía un
mínimo de 3.000 habitantes; la ley 49 de 1931 incrementó la base poblacional a
8.000 almas, y la ley 14 de 1969 la fijó en un mínimo de 20.000 habitantes. A partir
de la ley 136 de 1994, la población mínima descendió a 7.000 habitantes. La ley
617 de 2000 la aumentó a 14.000 habitantes y, finalmente, la ley 1551 de 2012, so
pretexto de modernizar los municipios, acaba de establecer una regla que congela
su número e impedirá crear un solo municipio más: la población mínima para
crearlos será de 25.000 habitantes. En veinte años la base poblacional fijada en la
ley ha derivado incoherentemente entre 20.000, 7.000, 14.000 y 25.000
habitantes.
Parece existir un consenso en las altas esferas del poder acerca de que 1104
municipios son suficientes y quizá demasiados para las necesidades de desarrollo
económico, político y social de un país que se aproxima a una población de 48
millones de habitantes. Los últimos gobiernos han dejado conocer su convicción
de que quizá deberían suprimirse unos cuatrocientos municipios y fusionar un
buen número de los restantes. Inevitable será entonces el abandono definitivo del
territorio a la iniciativa de los violentos y a la reacción de los operativos militares.
O, en el mejor de los casos, a la agroindustria multinacional. Se impone así una
lógica que privilegia el centralismo y sus discutibles réditos en términos de
gobernabilidad.
La urbanización radical de la sociedad, el despoblamiento del campo y la
búsqueda de economías de escala para proveer bienes y servicios públicos a un
país concentrado en ciudades son políticas que conspiran contra el derecho
8

9. político y participativo de todos los colombianos a organizarse en municipio y
contra los altos fines del Estado Social de Derecho. De esta manera el propio
Estado ha contribuido al desplazamiento de la población rural y a la violencia.
Puesto que en Colombia la ley prohíbe crear municipios con población inferior a
25.000 habitantes, es evidente que en nuestro país no se desea que surjan
municipios pequeños y que, si se atiende a los estándares internacionales,
Colombia nunca tendrá municipios pequeños.
Es importante señalar, de otra parte, la notoria incongruencia de la ley 1551 de
2012 con la realidad, puesto que de los 1104 municipios existentes en Colombia,
853 registran una población inferior a la de 25.000 habitantes que aquella ley
exige. Solo 250 satisfacen los estándares demográficos de la nueva ley. En suma,
no parece haber conciencia de que Colombia es un Estado en proceso de
construcción territorial, en el sentido de que vastas extensiones de su geografía,
relativamente deshabitadas y escasamente desarrolladas, colonizadas por
agricultores, comerciantes, guerrilleros y narcotraficantes, previsiblemente serán
ocupadas en el futuro y se convertirán en asiento de nuevos municipios.
Municipios inevitablemente pequeños, rurales y, de contera, pobres.4
GRUPOS DE MUNICIPIOS POR POBLACIÓN*
De 561 a 2.000 habitantes 18
De 2001 a 5000 habitantes 105
De 5001 a 10.000 habitantes 257
De 10.001 a 20.000 habitantes 323
De 20.001 a 50.000 habitantes 277
De 50.001 a 100.000 habitantes 72
De 100.000 a 200.000 habitantes 25
De 200.001 a 500.000 habitantes 19
De 500.001 a 999.999 habitantes 3
De más de un millón de habitantes** 5
TOTAL 1104
* Tabla elaborada por el autor a partir de datos del Departamento Nacional de Planeación
**Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla y Cartagena
6. Necesidad de rescatar el nivel territorial intermedio
4
El Estado debe reaccionar por su supervivencia mediante una vigorosa política municipal
inspirada en la necesidad vital de conservar y fortalecer el municipio pequeño, creando alternativas
u opciones de gobierno y administración simplificadas y adecuadas a sus posibilidades y
necesidades. Política que deberá, además, modernizar la institución municipal, la más anacrónica
de las instituciones de Colombia, y diversificar y flexibilizar su legislación (Augusto Hernández
Becerra, Municipios, contra la pared, en “UNPeriódico”, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia,
agosto 18 de 2002, p. 3).
9

10. Desde 1991 se ha creído que el departamento quedó en vilo, a la espera de que
lleguen a suprimirlo y sustituirlo las regiones o las provincias. Nada más
equivocado, pues de acuerdo con la Constitución, en lugar de desplazar o
absorber al departamento, las regiones y provincias solo podrán sumársele. De
esta manera la Constitución de 1991, tal vez sin proponérselo, ha consagrado la
existencia de los departamentos a perpetuidad.5
A la ilusión de un departamento agonizante se agrega el espejismo de un futuro
regional inminente. El resultado de estas falsas ideas es una clamorosa debilidad
del nivel intermedio de gobierno para el ejercicio de la subsidiariedad. Siendo
evidente que cerca de 1000 municipios no tienen suficiente capacidad
administrativa ni financiera para garantizar a sus habitantes el acceso pleno a
bienes y servicios públicos, los niveles superiores de la administración están
llamados a actuar subsidiariamente. Para ello es necesario que existan
administraciones supramunicipales dotadas de especiales atribuciones jurídicas,
de competencias propias y recursos suficientes.
No es este el caso del departamento, cuya última reforma administrativa data de
1986. A partir del supuesto ficticio según el cual su existencia es transitoria, no se
ha considerado urgente, ni siquiera, armonizar el estatuto legal de los
departamentos, el Código de Régimen Departamental contenido en el Decreto
1222 de 1986, con la Constitución. Han transcurrido ya 23 años de “interinidad”
departamental, que fácilmente podrían prolongarse durante 30 o 40 años más.
Entre tanto sufre el municipio, abandonado a su autonomía constitucional y a la
plenitud de competencias que sobre su cabeza ha descargado inclementemente la
ley, sin el apoyo y complemento que deberían ofrecerle los departamentos, que
para eso existe el nivel territorial intermedio de gobierno en todos los rincones del
planeta.6
El artículo 302 de la Constitución ofrece un potencial insospechado para iniciar la
reforma departamental. Dice la norma:
5
“La Constitución de 1991, en su momento, tomó nota de la necesidad de reconstruir el nivel
intermedio de gobierno. Pero poco o nada hizo para remediar el problema. Le perdonó la vida al
desahuciado departamento, pero no movió un solo dedo para armonizarlo con el pujante municipio.
Introdujo la hipotética posibilidad de crear provincias y regiones, pero en lugar de crear
herramientas prácticas para viabilizarlas atravesó enojosos requisitos y condiciones que al cabo de
trece años no se han podido cumplir.” (Augusto Hernández Becerra, Antes y más allá de las
regiones políticas, en “Colombia regional: alternativas y estrategias”. Bogotá, Universidad
Externado de Colombia y Konrad Adenauer Stiftung, 2005).
6
Así, por ejemplo, la Ley 715 de 2001 absurdamente asigna a todos los municipios de Colombia
por igual, entre otras responsabilidades, las de construir instalaciones portuarias, fluviales y
marítimas, aeropuertos y terminales de transporte terrestre; promover la capacitación, apropiación
tecnológica avanzada y asesoría empresarial; apoyar la creación, fusión o supresión, dirección,
organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles; promover el empleo y la
protección a los desempleados, etc.
10

11. Artículo 302. La ley podrá establecer para uno o varios Departamentos diversas
capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las
señaladas para ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la
administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su
población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y
ecológicas.
En desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar, a uno o varios Departamentos,
atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales.
De acuerdo con la Constitución es posible un estatuto propio para un solo
departamento o para varios. La ley puede asignar a uno o varios departamentos
competencias especiales y darles atribuciones fiscales propias, tan excepcionales
que pueden ser distintas de las establecidas en la propia Constitución para los
demás departamentos. El artículo 302 promueve una carrera por las competencias
(y los recursos) entre los distintos departamentos. Sin embargo nos aferramos a la
uniformidad jurídica, que nivela, iguala y centraliza artificialmente las regiones del
país y anula el potencial de su diversidad.
7. Liquidación del proceso de descentralización
A pesar de ser racional y políticamente necesaria, la descentralización se ha
desacreditado por causa de la corrupción administrativa, los ataques aleves de la
subversión, el chantaje del narcotráfico y las bandas criminales, la disolución y
crisis del sistema de partidos políticos. Se trata de adversidades y amenazas
reales para la institucionalidad territorial, por supuesto.
Sin embargo, por cuenta de esos obstáculos se está liquidando la
descentralización territorial, como proceso y como política pública de rango
constitucional, que sin haber tenido norte preciso en la Carta Política ha perdido
velocidad y apoyo político y se viene diluyendo en la legislación. Y por ello ya no
se considera que las competencias y recursos que controla el gobierno central
deban adecuarse a un modelo institucional más descentralizado.
En lugar de reducir sus competencias, el gobierno central las consolida y extiende
para actuar como principal instancia subsidiaria sobre municipios y
departamentos, y en la misma medida incrementa su participación en el
presupuesto nacional, disminuyendo así el espacio vital de las autonomías
territoriales y su consiguiente fortalecimiento financiero.
La experiencia política universal enseña que las necesidades de la población no
se pueden atender todas desde la cúspide de la administración. Desde los
despachos ministeriales no se alcanza a adivinar la diversidad de las regiones y
los municipios. No es sensato pretender la total dirección de los asuntos públicos
sin apoyo en administraciones territoriales vigorosas en recursos y en
competencias. Anular su desarrollo y modernización, esto es, liquidar el proceso
11

12. de descentralización territorial sin casi haberlo iniciado, atenta contra la
racionalidad administrativa y entrega este escenario a los enemigos de las
instituciones democráticas.
8. El centralismo es la bestia negra de la democracia
Los colombianos no hemos logrado, en 200 años de historia independiente, un
verdadero pacto nacional para organizar territorialmente el Estado, esto es, para
delimitar el rol político del nivel nacional, distribuir poder hacia las regiones,
comarcas y municipios y reconocer al ciudadano la plenitud de atributos políticos a
que tiene derecho. El siglo XIX fue el siglo de las guerras civiles por la cuestión
territorial, no resuelta cuando en 1886 se adoptó la forma unitaria del Estado. El
siglo XX se caracterizó por el malestar constante de la provincia colombiana
contra el centralismo bogotano. Y las violencias consiguientes.
La inquina contra el centralismo supuestamente “bogotano” es injusta, puesto que
el centralismo no tiene centro geográfico sino centro político en la mente de
quienes ejercen los poderes nacionales. El centralismo es una concepción
burocrática, una visión economicista, una ideología e incluso una posición de
superioridad de clase que envanece y obnubila el juicio de los dirigentes del país,
y les ha llevado a adoptar posiciones autoritarias y contrarias al principio
democrático en no pocas oportunidades.
A este desvarío no han escapado en distintas épocas el Gobierno, el Congreso y
las Altas Cortes. A propósito, es difícil entender por qué motivos los dirigentes
políticos que llegan al Congreso de la República, muchos de ellos luego de una
larga y meritoria carrera que les llevó de los concejos municipales a las alcaldías,
las asambleas y las gobernaciones, son tan solícitos en aprobar leyes centralistas
a despecho de su trayectoria administrativa y del mandato popular que les elevó
de las entidades territoriales a las Cámaras. He aquí una incongruencia que va
contra la naturaleza de las cosas.
Cuanto más compenetrados estén los poderes estatales nacionales de una
concepción autoritaria del poder, la administración se encarnizará en el
centralismo. Por estas razones hasta Bogotá ha sido víctima del centralismo
estatal, lo cual, aunque parezca paradójico, es una realidad y no solo de ahora.
9. Reforma electoral territorial
¿Otra reforma política? Si, pero territorial. Urge cambiar la forma de elegir
concejales y diputados en las medianas y grandes ciudades. A los cambios
organizacionales que sobrevengan en virtud de una gran reforma de las
administraciones territoriales deberán acompañarlos cambios electorales. En este
campo es ancho el horizonte. Por ejemplo, podrían constituirse municipios
especiales para pequeñas comunidades rurales, gobernados por un comité a la
12

13. manera de las juntas de acción comunal, con costo fiscal cero y control ciudadano
permanente mediante democracia directa. O municipios donde en lugar de elegir
alcaldes se contrate un gerente que reporte al ayuntamiento, como ocurre desde
hace más de cien años en alrededor de 11.000 municipios de los Estados Unidos.
Puede también pensarse en introducir el modelo parlamentario, de manera tal que
en determinada categoría de municipios se elija únicamente concejales, para que
el líder de la mayoría o de la coalición en la corporación se convierta en el alcalde
de la ciudad, etc.
10. El municipio y la paz
En 1991 la Constitución proclamó al municipio como “entidad fundamental de la
división político-administrativa del Estado” (artículo 311). El artículo 366 dispuso
que es objetivo fundamental del Estado (por ser fundamental no existe en la
Constitución ningún otro objetivo que sea más importante) solucionar las
necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua
potable de la población.
En otras palabras, por mandato constitucional el Estado debe ocuparse en primer
lugar de los pobres. Puesto que a partir de la Constitución la ley asignó al
municipio la misión de prestar a la ciudadanía los servicios necesarios para
resolver sus necesidades esenciales, resulta que el municipio existe
prioritariamente para proveer a la población pobre los servicios de salud,
educación, manejo de basuras, alcantarillado y agua potable.
Sin municipio democrático y eficiente no es posible el Estado Social de Derecho.
Y, por consiguiente, no podrá alcanzarse la paz.
Conclusiones
La mitad del territorio colombiano se encuentra en una fase primaria o inicial de
poblamiento y municipalización, realidad que demanda una política estatal para
planificar, financiar y fomentar la creación de nuevos municipios, como estrategia
para la ocupación racional del territorio, el desarrollo social y económico del país y
la construcción de nacionalidad. El futuro ordenamiento territorial colombiano no
puede pretender la completa urbanización de la población. Es necesario preservar
los asentamientos, las culturas y las economías rurales y diseñar institucionalidad
de, por y para la comunidad rural, a escala humana. La inexistencia de vigorosas
políticas públicas en este sentido convierte al Estado en el principal promotor de la
violencia en el campo y el desplazamiento de la población rural hacia las
cabeceras municipales.
Colombia debería fundar un nuevo municipio para la democracia y la paz. Tan
elevado propósito exige del Estado una política para promover la creación de
nuevos municipios, la mayoría de los cuales inevitablemente serán pequeños y
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14. pobres, acompañada de una decidida acción pública para proteger y desarrollar
los existentes.
Sin embargo, antes de dar este importante paso, es indispensable modificar
radicalmente nuestra anacrónica concepción del municipio, diversificar su régimen
jurídico, democratizar sus instituciones y hacer viables, política y financieramente,
los municipios pequeños.
A su vez, los municipios intermedios y mayores, así como las conurbaciones,
merecen una mirada distinta, pues objetivamente son capaces de asumir más
competencias y así crecer en autonomía. De esta manera el Estado, directamente
y con apoyo en administraciones territoriales intermedias, más técnicas que
políticas, tendrá mayor capacidad para actuar subsidiariamente en favor de
quienes más necesitan de su auxilio y acompañamiento.
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