Gran Bretaña, Estados Unidos y la declinación argentina 1942-1949

1. Colección Conflictos y Armonías en la Historia Argentina dirigida por Félix Luna
ISBN 950-077-047-4
Carlos Escudé
Gran Bretaña, Estados
Unidos y la declinación ar-
gentina 1942-1949
2ª Edición
Editorial de Belgrano

2. PREFACIO
La investigación para este estudio comenzó en el año académico 1977-78, mientras residía en St. Antony's
College, Oxford, con una beca externa del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CO-
NICET) de la República Argentina, emprendiendo trabajo intensivo en los archivos del Public Record Office
de Kew Gardens. Luego de transferirme al programa doctoral de Yale University con una beca Fulbright-Ha-
ys, continué el trabajo en archivos, principalmente en los National Archives y la Library of Congress de Was-
hington D.C., y la Franklin D. Roosevelt Library de Hyde Park, New York.
Está de más decir que este trabajo jamás hubiera podido gestarse sin el aporte de estudios que previamen-
te fueron construyendo el edificio del conocimiento en temas que se entroncan íntimamente con los que
aquí abordamos. Entre ellos, merecen destacarse los de C. Díaz Alejandro, D. Easum, M. Murmis y J. C.
Portantiero, R. B. Woods, B. Wood y G. Kolko.
Cualesquiera sean sus defectos y limitaciones actuales, este estudio sería más pobre sin el aporte crítico de
H. Bradford Westerfield, de Yale University.
Con Mónica Vilgré La Madrid tengo una deuda intelectual, afectiva y material. Su crítica enriqueció este tra-
bajo, y su colaboración posibilitó un adelanto de varios meses en su terminación.
Debo además expresar reconocimiento personal a Carlos Díaz Alejandro y Alfred Stepan, de Yale; Alan An-
gell, Malcolm Deas y D. C. M. Platt, de St. Antony's College, Oxford; Amikan Nachmani, de la Universidad de
Jerusalem, y Jaime Campos, Maria T. Carballo, Marcelo Cavarozzi y Félix Luna, de Buenos Aires.
No agradeceré la dactilografía: a la autora de las "Loas al capítulo IV" le agradeceré, sin embargo, su apoyo
moral, expresando mi pesar porque el capítulo VIII no haya podido estar a la altura de sus expectativas. Fi-
nalmente, vaya mi sincero agradecimiento a las instituciones que, mediante su financiación, hicieron posible
esta investigación: la comisión Fulbright, la International Communications Agency, y el CONICET de la Re-
pública Argentina.
CARLOS ESCUDÉ
SIGLAS
ARA – Division of American Republics Affairs (División de Asuntos de Repúblicas Americanas del Departa-
mento de Estado de los Estados Unidos).
BEW – Board of Economic Warfare (Junta de Guerra Económica de los Estados Unidos).
ECA – Economic Cooperation Administration (Administración para la Cooperación Económica de los Esta-
dos Unidos, encargada de administrar el Plan Marshall).
ERP – European Recovery Program (Programa de Recuperación Europea, nombre oficial del Plan Marsha-
ll).
FEA – Foreign Economic Administration (Administración Económica para el Extranjero, agencia que reem-
plazó a la BEW).
FO – Foreign Office (cancillería británica).
ITO – International Trade Organization (Organización Internacional de Comercio, propuesta pero nunca
efectivizada).
RPA – Division of River Plate Affairs (División de Asuntos del Río de la Plata del Departamento de Estado de
los Estados Unidos).
UNRA – United Nations Relief and Rehabilitation Agency (Agencia de las Naciones Unidas para el Alivio y la
Rehabilitación).
1 Escudé Escudé 2

3. PARTE I
INTRODUCCIÓN
En 1942, un famoso economista, Colin Clark, formuló lo que entonces parecía una razonable predicción: en
1960 -dijo- la Argentina tendría el cuarto producto bruto per cápita más alto del mundo. El año 1960, sin em-
bargo, encontró a la Argentina firmemente encaminada en vías de convertirse en miembro del Tercer Mun-
do...
Algo muy extraño -y muy malo- parecía haberle ocurrido a la Argentina inmediatamente después de la Se-
gunda Guerra Mundial.
Con el correr del tiempo, muchas explicaciones y teorías intentaron explicar este proceso, cada una de las
cuales enfatizaba una variable diferente. Para algunos, todo era culpa de Perón; para otros, era la distribu-
ción del ingreso; para otros, aun, era la llamada "dependencia". Sin embargo, ninguna de estas expli-
caciones era enteramente satisfactoria. Y así, "el milagro del subdesarrollo argentino" se presentó como una
frustración intelectual para muchos científicos sociales... además de ser una frustración real y palpable para
los propios argentinos...
La prosperidad argentina se había basado en una relación casi simbiótica con Gran Bretaña. La asociación
había sido factible y lucrativa por el carácter coml5lementario de ambas economías y por la capacidad mun-
dial del Imperio Británico. En cambio, con los Estados Unidos la Argentina había mantenido relaciones co-
merciales poco satisfactorias debido al carácter competitivo de ambas economías, y una historia diplomática
conflictiva.
El fin de la Segunda Guerra Mundial trajo consigo el desmembramiento del Imperio Británico y la hegemo-
nía indisputada de los Estados Unidos en el mundo occidental: ya en 1950, la vinculación anglo-argentina
era cosa del pasado. Estos hechos siempre se han conocido, por supuesto, pero los científicos sociales han
sido renuentes a atribuirles un rol muy importante en el proceso de declinación argentina. Se razonaba que
la Argentina hubiera debido reemplazar a Gran Bretaña y que los anteriores antagonismos con los Estados
Unidos no debieran significar demasiado, en términos del desarrollo. Las teorías paranoicas no sólo están
demodée: generalmente están equivocadas...
Sin embargo, la apertura de los archivos británicos y norteamericanos relativos a la década del '40 demues-
tran que esos presupuestos no son correctos. Lo cierto es que durante esa década, la Argentina fue someti-
da a un severo y constante boicot económico y a una desestabilización política, por parte de los Estados
Unidos. Fue castigada por su neutralismo, en un grado mucho mayor que otros países neutrales, y después
de la guerra, en un grado mucho mayor que los antiguos enemigos de los Estados Unidos, todo esto a pe-
sar de su gran contribución al esfuerzo bélico aliado a través de la exportación de alimentos. Gran Bretaña,
dependiente como era de las exportaciones argentinas, abogó constantemente por la causa de su antigua
socia en el proceso de defender sus propios intereses, hasta que logró (para bien o para mal) retirarse casi
completamente de la escena argentina.
En este contexto; la reacción argentina consistió en buscar una autarquía económica a través de una ver-
sión extrema de la estrategia de industrialización vía sustitución de importaciones. Así parece haberse ini-
ciado un proceso de retroalimentación, por el cual la Argentina se aislaba adoptando medidas que obstaculi-
zaban el comercio internacional, mientras muchos mercados se le cerraban como consecuencia del boicot
norteamericano. Así, la industria argentina se expandió enormemente, pero un pesado proteccionismo y el
pequeño tamaño del mercado interno la hicieron muy ineficiente y no competitiva en términos mundiales.
Mientras tanto, un movimiento sindical masivo y una burguesía industrial se incorporaban como actores in-
dependientes al juego político, en medida antes desconocida. Así, el proceso político se hizo infinitamente
más complejo y la desestabilización acentuó, simultáneamente, las tendencias autoritarias del régimen de
Perón.
Al llegar el momento de su derrocamiento, en 1955, la Argentina era un país muy diferente al que había sido
en 1942, en el momento de la profecía de Colin Clark. Y el mundo también era muy distinto y, en lo que res-
pecta a la Argentina, no hecho a la medida de su interés.
La apertura de los archivos ingleses y norteamericanos cambia, como se ha dicho, la perspectiva sobre el
"milagro del subdesarrollo argentino", al incorporar un factor internacional muy importante al análisis de la
declinación de nuestro país con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial.
Surge de esas fuentes que los Estados Unidos boicotearon a la Argentina, boicotearon la conexión anglo-ar-
gentina y ayudaron a Gran Bretaña en todas las negociaciones que conducían a la ruptura de este vínculo
(por ejemplo, la compra de los ferrocarriles), mientras implementaban tácticas obstruccionistas en todas las
negociaciones anglo-argentinas que tendieran a fortalecer el tradicional vínculo (por ejemplo, los contratos
de venta de carne a largo plazo). Esto no quiere decir que el factor internacional, es decir, el boicot nortea-
mericano y los cambios mundiales de posguerra, sea la única variable involucrada en la declinación argen-
tina: nada podría estar más lejos de nuestro objetivo que reemplazar una explicación unicausal por otra. Por
el contrario, el factor internacional se entretejió de modo muy complejo con variables internas y con errores
del gobierno en la producción del "milagro". Pero éste no puede ser entendido –y aparece realmente como
un "milagro", es decir, algo inexplicable- si no se incorpora al análisis el factor internacional.
Ahora bien, cuando hablamos de declinación argentina ¿de qué declinación hablamos? Como no es cues-
tión de pensar que estamos incurriendo simplemente en una reedición del viejo lugar común según el cual
"todo tiempo pasado fue mejor", es conveniente repasar brevemente algunos parámetros estadísticos.
En 1937, el PBI per cápita argentino era de u$s 510 (véase la tabla I). Obsérvese que esta cifra era mucho
mayor que la correspondiente a Austria, casi el doble de la italiana, y casi el triple de la. japonesa, mientras
que la correspondiente a Francia era apenas más alta que la argentina. Poco después de la guerra, en
1950, la comparación era similar, aunque ya se estaba sedimentando la estructura interna y externa que
condenaría a la economía argentina a un crecimiento muy lento. El grado de desarrollo relativo de la Argen-
tina era mayor que el de varios países que hoy consideramos avanzados; ciertamente, para la época, la Ar-
gentina era un país avanzado.
En contraste, hacia 1973 –para no hablar de fechas más cercanas y, por ello, más antipáticas- la Argentina
tenía un PBI per cápita de u$s 1.490, mientras que Austria y Japón –para citar los mismos ejemplos- lo du-
plicaban, el de Italia era un 50 % superior, y el de Francia casi lo triplicaba. El estancamiento relativo de la
Argentina respecto de épocas pasadas es pavoroso y no necesita comentarios.
Por otra parte, el alto grado de desarrollo relativo de la Argentina hasta los alrededores de 1950 se constata-
ba también en términos de desarrollo social. La esperanza de vida y la tasa de analfabetismo se medía, en
términos generales, favorablemente respecto de los países del sur y el este de Europa, y deafavora-
blemente respecto de los países del norte de Europa. Hoy la inmensa mayoría de los países del sur y el
este de Europa nos han pasado (véanse las tablas 3 y 4).
No es de extrañar entonces que se constate una situación idéntica respecto del poder de compra del asala-
riado medio. Según esa invalorable fuente de información que es la vieja Revista de Economía Argentina
(véase la tabla, 2), en 1941 el obrero medio de la industria manufacturera argentina podía comprar, con una
hora de su trabajo, medio kilo de café, tres kilos de pan, cuarenta y un cigarrillos o medio kilo de manteca,
poder adquisitivo que era superado solamente por el de su par norteamericano, y era considerablemente
mayor que el del obrero francés, inglés o alemán. Asimismo, para comprar una camisa un obrero argentino
debía trabajar cinco horas, resultando más privilegiados solamente el norteamericano y el inglés. Finalmen-
te, para comprar un par de zapatos, el obrero medio argentino debía trabajar once horas, mientras el italiano
debía hacerlo más de veinticuatro horas.
Lo que la Argentina y su pueblo perdieron en las décadas que siguieron resiste al poder de la imaginación,
al punto que las relaciones mencionadas hoy parecen imposibles. El mundo moderno no conoce otro caso
3 Escudé Escudé 4

4. de una declinación tan aguda y precipitada: quizá, en otro nivel, sólo se le pueda comparar la de Gran Bre-
taña –paradójicamente-, nuestro enemigo de 1982. De allí la importancia de intentar desentrañar las causas
del "milagro" del subdesarrollo argentino, para lo cual, como se ha dicho, los archivos norteamericanos y bri-
tánicos han aportado un elemento clave.
TABLA I
PRODUCTO BRUTO INTERNO PER CÁPITA: COMPARACIONES
País 1937 1950 1973
Argentina 510 615 1490
Europa Occidental
Austria 370 450 3233
Bélgica-Luxemburgo 800 1150 4400
Dinamarca 840 950 4948
Finlandia 430 555 3341
Francia 540 775 4301
Alemania 685 ---- -----
A. Occidental (775) 665 4977
Irlanda 380 500 2002
Italia 260 360 2314
Países Bajos 600 750 4115
Noruega 790 890 4158
Portugal 230 285 1274
Suecia 835 1185 5579
Suiza 705 1020 5858
Reino Unido 1055 1085 1898
América del Norte
Canadá 895 1460 4816
Estados Unidos 1330 1940 5566
Asia
Japón 185 135 3275
Fuentes: A. Maizels, Industrial Growth and World Trade, Cambridge, 1963, para 1937 y 1950, y Anuario
1973 de las Naciones Unidas para 1973. Las cifras para 1937 y 1950 están en dólares constantes de
1955. Las cifras de 1973 son comparables sólo a los efectos de establecer los órdenes de rango y el avan -
ce o retroceso relativo de un país.
TABLA 2
EL PODER ADQUISITIVO DEL OBRERO NO CALIFICADO EN LA INDUSTRIA MANUFACTU-
RERA EN 1941: UNA COMPARACIÓN
Pan que puede comprarse con una hora de
trabajo
Para comprar un par de zapatos un trabajador
debe trabajar
En EEUU
En la Argentina
En Inglaterra
En Francia
En Bélgica
En Italia
En Alemania
En Rusia
3,40 kg
3,00 “
2,40 “
2,27 “
2,22 “
1,27 “
1,13 “
0,86 “
En EEUU
En Alemania
En Inglaterra
En Bélgica
En la Argentina
En Francia
En Italia
3,26 hs.
8,9 “
9,3 “
10,49 “
11 “
12,34 “
24,22 “
Para comprar un overall, un trabajador
debe trabajar
Carne que puede comprarse con una hora de
trabajo
En EEUU
En Inglaterra
En Francia
En la Argentina En
Bélgica
En Alemania
En Italia
1,11 “
5,14 “
9,12 “
10 “
19,25 “
20,50 “
32,56 “
En la Argentina
En EEUU
En Inglaterra
En Alemania
En Francia
En Bélgica
En Italia
En Rusia
1,50 kg.
0,95 “
0,63 “
0,41 “
0,36 “
0,32 “
0,23 “
0,14 “
Café que puede comprarse con una hora
de trabajo
Manteca que puede comprarse con una hora de
trabajo
En EEUU
En la Argentina
En Francia
En Bélgica
En Inglaterra
En Alemania
En Italia
En Rusia
1,18 kg.
0,50 “
0,27 “
0,27 “
0,23 “
0,14 “
0,04 “
0,04 “
En EEUU
En la Argentina
En Inglaterra
En Francia
En Alemania
En Bélgica
En Italia
En Rusia
0,72 kg.
0,50 “
0,36 “
0,23 “
0,23 “
0,18 “
0,14 “
0,09”
Papas que pueden comprarse con una
hora de trabajo
Cigarrillos que pueden comprarse con una hora
de trabajo
En EEUU
En Alemania
En Francia
En la Argentina En
Bélgica
En Inglaterra
En Italia
En Rusia
15,93 kg.
9,31 “
8,22 “
8 “
7,81 “
6,26 “
4,18 “
3,27 “
En EEUU
En Bélgica
En la Argentina
En Francia
En Alemania
En Inglaterra
En Rusia
En Italia
112 cig.
58 “
41 “
40 “
30 “
21 “
18 “
15 “
Para comprar una camisa, un trabajador debe trabajar
En EEUU
En Inglaterra
En la Argentina
En Bélgica
3,26 hs.
4,30 “
5 “
5,49 “
En Francia
En Alemania
En Italia
5,53 “
9,50 “
17,50 “
Fuente: “¿Cómo vive el obrero en la industria argentina?”, Revista de Economía Argentina, nº 271,
Buenos Aires, 1941; artículo de torcuato di Tella, publicado con anterioridad en el diario La Prensa.
Mi estudio se divide en tres partes. La primera analiza el contexto en que este complejo proceso de relacio-
nes triangulares tuvo lugar, y los motivos de la animadversión de algunos sectores políticos norteamerica-
nos hacia la Argentina. La segunda parte se concentra en el conflicto diplomático y los procesos de toma de
decisiones en el gobierno norteamericano. En el caso que estudiamos, estos procesos fueron extremada-
mente complejos y conflictivos. Más aun, ilustran un nuevo fenómeno en los procesos de toma de decisio-
nes de la política exterior de los Estados Unidos, al que llamamos el "síndrome de irrelevancia de la raciona-
lidad". Este síndrome se vincula con el fenómeno del imperialismo moral norteamericano, es decir, el fre-
cuente intento de exportar por la fuerza las instituciones y pautas de comportamiento político propias de
aquel país, a un costo considerable para los "importadores". A su vez, ambos fenómenos parecen relacio-
narse con la problemática respecto del efecto, positivo o negativo, de la política exterior norteamericana so-
bre el desarrollo económico de los países de la periferia. Si nuestro caso es, como parece, generalizable. el
efecto tendería a ser negativo para aquellos países que caen dentro del síndrome de irrelevancia de la ra-
cionalidad, por obra del desencadenamiento irrestricto del imperialismo moral.
El desarrollo de estos temas comienza en la segunda parte y culmina en la tercera, en la cual se describe
5 Escudé
7 Escudé
Escudé 6

5. primero al boicot económico que la Argentina sufriera entre 1942 y 1949, para luego pasar al análisis de la
interacción entre factores externos e internos en el ciclo subdesarrollizante que viviera la Argentina. Es aquí
donde se establece el vínculo entre los nuevos fenómenos detectados en el proceso de toma de decisión de
política exterior norteamericana, y la incidencia de ésta sobre el desarrollo económico de la periferia. Por úl-
timo, el capítulo final analiza la política, económica de Perón, intentando aislar a los errores de conducción
que también contribuyeron al ciclo subdesarrollizante aunque fueran, como allí se señala, en alguna medi-
da, el producto reactivo del boicot norteamericano.
Para finalizar, es importante destacar que importantes sectores políticos y económicos de los Estados Uni-
dos estuvieron en contra del boicot: los conservadores, la banca, las grandes corporaciones. Pero fueron los
llamados "liberales" norteamericanos quienes manejaron la política norteamericana respecto de la Argentina
durante la mayor parte de este período; y en verdad, su actitud frente a gobiernos argentinos tan diferentes
como el de Castillo y el de Perón fue básicamente la misma.
Esta animadversión no puede atribuirse exclusivamente a la actitud argentina frente a la guerra ya que,
como hemos dicho, este país fue castigado más que otros neutrales, e inmediatamente después de la gue-
rra, más que los ex enemigos de los aliados.
El castigo corrió por parte de los llamados "liberales" norteamericanos, a pesar de la oposición de los britá-
nicos, de los conservadores norteamericanos y de las fuerzas armadas norteamericanas –que hasta media-
dos de 1943 estaban en contra de una ruptura argentina con el Eje, debido a que el sur del continente no
podía ser defendido por las fuerzas aliadas, y a que el rol abastecedor de la Argentina era demasiado impor-
tante como para hacerlo peligrar con alardes belicistas de valor puramente simbólico.
Pero más allá de estas consideraciones, quizás el hallazgo más significativo de este trabajo resida en la de-
mostración de "la responsabilidad directa e indirecta del gobierno norteamericano en la declinación argenti-
na", tal como lo reconoce en su veredicto oficial el presidente del tribunal de tesis de la Universidad de Yale,
que ha examinado esta contribución histórica y científico-social.
Escudé 8

6. CAPÍTULO I
TENSIONES PREEXISTENTES EN EL TRIÁNGULO
Las relaciones triangulares entre países -A, B y C- pueden definirse como un tipo de interacción por el cual
las relaciones bilaterales entre cualesquiera dos de ellos están constantemente condicionadas por las actitu-
des y acciones del tercero. Este tipo de interacción puede ser tanto global, es decir, aplicable a las re-
laciones generales entre los tres países, como circunscripta a un conjunto específico de asuntos. Las dife-
rencias de poder entre los actores complican, obviamente, la dinámica de las relaciones triangulares. Por
otra parte, la prevalencia de relaciones triangulares entre tres países afecta tanto al proceso de toma de de-
cisión dentro de cada país como al proceso de negociación entre ellos.
Sin embargo, los tres actores deben tener un grado significativo de poder de negociación para hacer posible
las relaciones triangulares. Suponiendo al actor A como al más débil de los tres, éste debe estar en condi-
ciones de amenazar en forma creíble a por lo menos uno de los miembros del triángulo, por ejemplo B, y
esta amenaza debe ser de tal naturaleza que afecte a las relaciones de B con C. De tal manera, A tiene cier-
to poder indirecto sobre C. Sin al menos un poder directo sobre uno de los miembros y un poder indirecto
sobre el otro, por parte del miembro más débil del triángulo, no pueden haber relaciones triangulares. Si el
poder de A sobre B no es relevante para las relaciones de B con C y A no tiene poder directo sobre C, C no
está influido en ninguna forma significativa por A y existe simplemente un caso de negociación bilateral entre
A y B. Pero cuando B no puede relacionarse con C respecto de ciertos asuntos sin mirar hacia A y cuando C
no puede imponer su política respecto de A debido a la reacción de B, encontrándose A asimismo incapaci-
tado de relacionarse normalmente con B debido a la injerencia de C, entonces tenemos un caso de relacio-
nes triangulares.
De nuestro discurso precedente se deduce que podemos distinguir entre dos tipos de relaciones triangula-
res:
1. Simétricas, cuando, aun con poder desigual, cada uno de los tres miembros afecta directamente las
acciones de los dos restantes.
2. Asimétricas, cuando la debilidad relativa de una de las partes es tal, que su poder sobre uno de los
miembros es tan sólo indirecto, es decir, a través del miembro restante del triángulo sobre el cual po-
see influencia directa.
En casos asimétricos, el poder de la parte más débil sobre la más fuerte –aquella sobre la cual no posee po-
der directo- es tan sólo defensivo. En el caso de relaciones triangulares simétricas, todas las partes tienen,
aunque en grados diversos, poder ofensivo (o coercitivo) y defensivo.
El caso que nos interesa es uno de relaciones triangulares asimétricas. Durante la mayor parte del período
bajo estudio, la Argentina tuvo algo muy importante para ofrecer a Gran Bretaña y poseyó así gran poder de
negociación respecto de ese país, pero no tuvo prácticamente ningún poder coercitivo sobre los Estados
Unidos. Por otra parte, los Estados Unidos deseaban extraer concesiones políticas de la Argentina y esta-
ban dispuestos a ejercer fuertes presiones para conseguirlas. La política norteamericana, sin embargo, por
momentos reducía la capacidad argentina de proveer a Gran Bretaña de los recursos que ella y Europa ne-
cesitaban, y por momentos era dependiente respecto de la presencia británica en el sur de Sudamérica. De
esta manera, la Argentina se podía defender de la ofensiva norteamericana gracias a:
1. La dependencia norteamericana respecto de Gran Bretaña para llevar a cabo políticas diseñadas para
forzar a la Argentina a efectuar las concesiones políticas arriba mencionadas.
2. La alarma de Gran Bretaña respecto de las consecuencias que la política norteamericana hacia la Ar-
gentina acarrearían respecto de ella misma, del esfuerzo bélico aliado y, después de la guerra, del fu-
turo de Europa.
El poder negociador argentino frente a Gran Bretaña era así relevante para un conjunto de asuntos en las
relaciones anglo-norteamericanas, y lo suficientemente importante como para producir múltiples comunica-
ciones personales entre Churchill y Roosevelt y viceversa. Por consiguiente, puede afirmarse que, aunque
la Argentina tenía escaso poder negociador frente a los Estados Unidos, ejercía un poder indirecto a través
de Gran Bretaña, y pudo torcer y frustrar los objetivos norteamericanos durante un período prolongado, aun-
que como se verá, a un elevado costo para sí misma.
Las relaciones triangulares también pueden distinguirse de las relaciones trilaterales complejas, es decir, las
relaciones entre la Argentina, Gran Bretaña y Estados Unidos durante la mayor parte de su historia moderna
previa a 1941. Las relaciones triangulares emergen cuando las relaciones trilaterales complejas alcanzan un
punto de interdependencia crítica. Tal fue el caso durante la guerra y la temprana posguerra entre la Argenti-
na, Gran Bretaña y Estados Unidos. Hubo una diferencia cualitativa entre estas relaciones triangulares y las
relaciones trilaterales complejas que prevalecieron antes de la guerra. La guerra fortaleció a los Estados
Unidos y debilitó a Gran Bretaña. El proceso sirvió para radicalizar los objetivos norteamericanos respecto
de la Argentina. Si previamente a la guerra las relaciones trilaterales habían tenido un elemento de tensión,
durante e inmediatamente después de la guerra los objetivos norteamericanos radicalizados aumentarían
enormemente esas tensiones, produciendo una marcada incompatibilidad de intereses entre los Estados
Unidos, por un lado, y Gran Bretaña y la Argentina, por el otro. Estos objetivos radicalizados de los Estados
Unidos respecto de la Argentina aumentarían la dependencia norteamericana respecto de Gran Bretaña en
la prosecución de su política hacia la Argentina, a pesar del incrementado poder norteamericano. Por consi-
guiente, con el ataque a Pearl Harbor se alcanzó un estado de interdependencia crítica que frecuentemente
condujo a un estéril y frustrante empate, entre las partes.
Para comprender las bases sobre las que se edificaron las relaciones triangulares entre la Argentina, Gran
Bretaña y los Estados Unidos durante el período que nos interesa, será necesario incursionar brevemente
en el contexto histórico de las relaciones anglo-argentinas y norteamericano-argentinas. Como se verá, ha-
bía tensiones preexistentes en el triángulo, causadas básicamente por:
1. La rivalidad diplomática argentino-norteamericana.
2. La competencia comercial anglo-norteamericana.
3. La amistad y asociación comercial anglo-argentina.
El tercer elemento no era en sí mismo una "tensión", pero agravaba los otros dos. Estas tensiones fueron
acumulándose desde el siglo XIX, durante un extenso periodo en el que prevalecieron relaciones trilaterales
complejas. Otros tres elementos de una naturaleza más global también intervinieron agudizando estas ten-
siones cuando la guerra comenzó. Ellos eran:
4. Los planes norteamericanos para la liberalización del comercio mundial después de la guerra, que im-
plicaban la quiebra del bloque de la libra esterlina y, por ende, la quiebra de la estructura bilateral del
comercio anglo-argentino.
5. La propensión norteamericana a exportar sus instituciones y pautas de comportamiento político, es de-
cir, lo que hemos llamado el "imperialismo moral" norteamericano.
6. Las tácticas administrativas de Roosevelt, que incrementaban el conflicto burocrático promoviendo la
competencia burocrática.
Por otra parte, la complejidad del proceso que emergió de la interacción entre estos seis factores fue incre-
mentada por un séptimo, que agregó un elemento de indeterminación y arbitrariedad a la ecuación:
7. La falta de importancia de la Argentina para les Estados Unidos, a pesar de su entonces enorme im-
portancia para el mundo en general. Este factor determinó algunas de las características del proceso
de toma de decisión norteamericano hacia la Argentina, produciendo lo que hemos denominado "sín-
drome de la irrelevancia de la racionalidad" en el proceso de toma de decisiones de política exterior de
Estados Unidos.
Finalmente, en el vértice argentino del triángulo, otro factor exacerbaba tensiones, a saber:
9 Escudé Escudé 10

7. 8. El creciente nacionalismo político argentino. Aunque la Argentina estaba básicamente más inclinada
hacia los aliados que hacia el Eje en el conflicto mundial, existían en la Argentina grupos pequeños
pero no carentes de influencia, con marcadas simpatías totalitarias. El poder de estos grupos tendió a
aumentar con la creciente agresión norteamericana hacia la, Argentina. Un fenómeno completamente
diferente, el nacionalismo económico, se generaría como consecuencia del boicot norteamericano a la
economía argentina, y tendería a desestabilizar la relación comercial anglo-argentina. Sin embargo,
esto fue más la consecuencia de un proceso que una tensión preexistente –aunque tuviera una exis-
tencia previa limitada- y será tratado en los capítulos VII y VIII.
Las tensiones preexistentes en el triángulo fueron en gran medida responsables de los acontecimientos que
seguirían. Una hipótesis fundamental que surgirá recurrentemente a lo largo de este estudio es que el cho-
que entre la Argentina y los Estados Unidos era inevitable porque al menos durante las etapas tempranas
del proceso, cada uno de estos países buscó incrementar su prestigio a expensas del otro. Si el prestigio es
un objetivo legítimo dentro de los límites de un modelo de toma de decisión de actor racional, puede argüir-
se que el comportamiento de los Estados Unidos y la Argentina conducente al conflicto y finalmente a la de-
rrota argentina, fue –al menos durante sus etapas iniciales- básicamente racional, considerando las tensio-
nes preexistentes en sus rélaciones. Una vez que la búsqueda de prestigio dejó de ser una consideración
en las relaciones norteamericano-argentìnas desde una perspectiva norteamericana, debido al sin sentido
de un objetivo tal para un país que, con el fin de la guerra ya cercano, rápidamente se convertiría en "super-
potencia", el peso del séptimo elemento citado aumentó, haciendo no sólo posible sino más bien probable la
continuación de las políticas antiargentinas. EI imperialismo moral norteamericano (elemento n° 5) se dirigió
constantemente contra la postura neutralista de la Argentina, y los Estados Unidos' buscaron sin tregua, a
través de persuasiones, presiones, boicot y amenazas, empujarla a una posición "moral". Sin embargo,
como se verá, otros neutrales, como asimismo otros países que podían considerarse por lo menos igual-
mente "fascistas", fueron sometidos a una ira moral mucho menor. El imperialismo moral fue un factor impul-
sor muy importante en el proceso, pero como variable activada y desactivada por otros elementos, principal-
mente la lucha por el prestigio y el síndrome de irrelevancia de la racionalidad. Es imposible comprender los
tormentosos acontecimientos que dominaron el período 1941-49 sin analizar las tensiones que preexistían
en el triángulo, los elementos que las agravaban, y la compleja interacción entre estos factores. Esta inte-
racción de variables yacía en la base de las relaciones triangulares entre la Argentina, los Estados Unidos y
Gran Bretaña, y cualquier análisis de los acontecimientos del período 1941-49 que no comience por ella
toca sólo la superficie de los fenómenos.
Es interesante observar que, entre las ocho variables que hemos identificado como tensiones preexistentes
y factores agravantes, las primeras cuatro están relacionadas directamente con la naturaleza de las relacio-
nes triangulares entre los países involucrados, mientras la quinta, sexta y séptima se vincularían a ca-
racterísticas de la política exterior norteamericana, y la octava se relaciona específicamente con la política
exterior argentina. Se trata, ciertamente, de un conjunto de factores algo diversos, algunos de los cuales,
como las tácticas administrativas de Roosevelt, eran peculiares al período bajo estudio, mientras otros,
como el imperialismo moral norteamericano, la rivalidad diplomática norteamericano-argentina, o la asocia-
ción anglo-argentina, estaban hondamente arraigados en historias específicas que requieren un tratamiento
comparativamente largo. Las diversas historias que deben explorarse en este capítulo se vinculan por el he-
cho de haber producido fenómenos que, interactuando entre sí, condujeron a los acontecimientos que se
estudiarán en los capítulos II, III, V y VI.
La asociación. anglo-argentina
La tremenda expansión que beneficiara a la economía argentina desde 1860 hasta 1930 fue básicamente el
producto de su carácter complementario con la economía británica. Esta complementariedad produjo tanto
comercio como inversiones de capital en un grado no soñado hasta entonces en la Argentina. El flujo de ca-
pital y comercio ,fue concomitante con el flujo de inmigrantes y una enorme expansión de la producción. Ha-
cia 1890, Gran Bretaña había invertido 174,8 millones de libras en la Argentina. Para 7 909, esta suma ha-
bía subido a. 291 millones de libras, de los cuales 166,4 correspondían a los ferrocarriles, un servicio básico
para el transporte de las exportaciones argentinas al puerto1
. Para 1913, esta suma ya alcanzaba los 357,7
millones de libras. La evolución del capital británico en la Argentina puede seguirse claramente en la tabla 1.
Para introducir a los Estados Unidos en el cuadro, basta decir que hasta mediados de la década del veinte,
tanto las inversiones
Tabla I
CAPITAL BRITÁNICO EN LAARGENTINA, 1913-1946
(en millones de libras esterlinas)
1913 357,7 1929 432,7 1937 441,5
1918 379,5 1930 435,1 1938 442,3
1923 396,1 1931 429,7 1939 428,5
1924 395,0 1932 427,8 1940 417,3
1925 400,8 1933 436,7 1941 395,6
1926 408,2 1934 453,1 1942 397,3
1927 411,9 1935 446,2 1943 384,1
1928 420,4 1936 442,1
Fuente: Mauricio E. Greffier, La acción del capital extranjero en el desarrollo de la economía de la América Latina,
Buenos Aires, 1945.
francesas como las alemanas representaban más que el total norteamericano. Durante la década del trein-
ta, las inversiones norteamericanas ocuparon el segundo lugar, pero a una enorme distancia de las británi-
cas, y no sumaban mucho más que las francesas2
. En 1939, casi el 40 % del capital británico en América
Latina estaba invertido en la .Argentina, mientras sólo el 16 % de las inversiones latinoamericanas de Esta-
dos Unidos estaban radicadas en ese país (aunque debido a una diversificación internacional mayor de las
inversiones norteamericanas, sólo Cuba contaba con más capital de ese origen que la Argentina, y a Cuba
le correspondía apenas el 17 % de la inversión norteamericana total en Latinoamérica). La
situación en 1942 se refleja en la tabla 2.
Tabla 2
INVERSIÓN EXTRANJERA EN LAARGENTINA EN 1942 (millones de dólares)
País Total % del total Total de inversiones extran-
jeras directas
Inversiones directas en fe-
rrocarriles
Gran Breta-
ña
1.360,0 60,09 1.138,5 891,3
U.S.A. 442,3 19,55 263,2 7,7
Bélgica 252,3 11,15 245,0 -
Francia 120,3 5,31 119,8 100,1
Italia 19,8 0,87 19,3 -
Alemania 8,9 0,39 8,9 -
Fuentes: Report Nº 2099, Office of Strategic Services, Research, and Analysis, 1942, y Leopoldo Portnoy, Análi-
sis crítico de la economía, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 1961, págs. 164-65.
1
H. S. Ferns, "The Development of British Enterprise in Argentina, 1806-1895", tesis de Ph.D., Universidad de Cam-
bridge, 1950, y A. B. Martínez y M. Lewandowski, The Argentine in the Twentieth Century, New York, 1915, p. 358 para
1890 y 1909 respectivamente.
2
V. L. Phelps, The International Economic Position of Argentina, Philadelphia, 1938, p. 105.
11 Escudé

8. Es así que, aunque los Estados Unidos tenían intereses en la Argentina, estaban lejos de haber alcanzado
el grado de penetración alcanzado por Gran Bretaña. El caso para las importaciones argentinas –es decir, la
Argentina como mercado para productos extranjeros- era algo diferente. La tabla 3 nos provee los valores
de las importaciones argentinas de sus principales proveedores, desde 1910 hasta 1952.
Como se ve, Gran Bretaña y Alemania ocuparon respectivamente el primero y segundo lugar hasta la Pri-
mera Guerra Mundial. En 1916, los Estados Unidos desplazaron a Gran Bretaña del primer lugar, situación
que se prolongó hasta 1922. En 1925, los Estados Unidos nuevamente tomaron la delantera y fueron des-
plazados una vez más en 1931. Gran Bretaña conservó el primer lugar hasta 1939, siendo la situación nue-
vamente alterada por la Segunda Guerra Mundial. Aparentemente, mientras prevalecía el libre comercio, los
Estados Unidos podían competir ventajosamente por el mercado argentino; la depresión, por el contrario,
fue favorable a Gran Bretaña, pero las guerras fueron devastadoras para su porción del mercado argentino.
Durante el período previo a la Primera Guerra Mundial, como así también durante el período entre las dos
guerras, Alemania tuvo una porción importante del mercado argentino. Las guerras, por otra parte, fueron
beneficiosas para el comercio brasileño con la Argentina, por obvias razones.
La participación norteamericana en el mercado argentino era así mucho mayor que su participación en las
inversiones de capital radicadas allí. Los Estados Unidos eran un fuerte competidor para la posición británi-
ca en el mercado argentino. Con respecto a las exportaciones argentinas, sin embargo, la situación era nue-
vamente revertida. Los Estados Unidos estaban muy lejos de poder –o de desear siquiera- disputar el pre-
dominio británico en el mercado argentino de exportaciones. Durante varios años previos a la Primera Gue-
rra Mundial y durante varios del período inter-guerras, Alemania ocupó el segundo lugar después de Gran
Bretaña; más aun, durante varios años, Holanda y Bélgica fueron un mercado más importante para la Ar-
gentina que los Estados Unidos. Estos últimos ni siquiera desplazaron a Gran Bretaña durante las guerras.
TABLA 3
VALORES DE LAS IMPORTACIONES ARGENTINAS DESDE 1910 HASTA 1952 (en millones de pesos)
G. Bretaña EE.UU. Alemania Italia Brasil Francia
1910 268 119 150 -- -- 82
1911 273 131 165 -- -- 95
1912 313 156 169 -- -- 99
1913 350 166 191 -- -- 102
1914 249 99 108 -- -- 60
1915 207 172 -- 63 -- 41
1916 235 243 -- 82 -- 57
1917 187 314 -- -- 86 --
1918 284 385 -- -- 112 59
1919 351 529 -- -- 108 59
1920 496 705 -- -- 115 125
1921 395 457 162 -- 102 --
1922 367 345 211 -- 111 --
1923 470 412 269 154 -- 133
1924 440 415 236 161 -- 125
1925 436 469 229 180 -- 136
1926 361 461 212 168 -- 138
1927 378 495 220 156 -- 135
1928 373 441 221 169 -- 136
1929 345 516 228 172 -- 120
1930 333 371 198 157 -- 101
1931 247 185 136 108 -- 78
1932 180 113 77 89 53 --
1933 210 107 90 96 58 --
1934 292 145 97 86 63 --
1935* 191 160 99 -- 69 --
1936 263 161 103 -- 61 --
1937 323 251 166 -- 79 --
1938 293 255 151 89 -- --
1939 208 220 123 -- 93 --
1940 325 150 -- -- 114 --
1941 269 150 -- -- 140 --
1942 231 397 -- -- 226 --
1943 195 179 -- -- 201 --
1944 80 152 -- -- 344 --
1945 116 159 -- -- 337 --
1946 308 665 -- -- 338 --
1947 446 2431 -- --- 439 --
1948 775 2287 -- 549 521 --
1949 722 690 -- 742 357 464
1950 569 787 -- 349 460 693
1951 788 2199 -- -- 956 1022
1952 -- 939 -- -- -- --
* Bélgica entra cuarta. Para 1952, Gran Bretaña había desaparecido de la lista de los cinco principales exportadores.
Fuentes: hasta 1944 Anuario estadístico de la República Argentina, Comercio Exterior, 1944, Buenos Aires, 1947, 39-
61. 1945, Chamber of Commerce of the USA in Argentina, Comments on Argentine Trade, Buenos Aires, julio 1951, p.
83. 1946-1952, Ministerio de Asuntos Técnicos, Síntesis estadística mensual.
TABLA 4
EXPORTACIONES ARGENTINAS 1910-1952 (millones de pesos)
G. Bretaña EEUU Alemania Francia P. Bajos Bélgica
1910 192 60 106 -- -- 72
1911 220 58 103 -- -- 84
1912 288 77 128 -- -- 88
1913 294 56 141 -- -- 8046
1914 268 112 81 -- -- --
1915 391 213 -- -- Italia: 97 --
1916 383 272 -- 155 -- --
1917 366 366 -- 165 -- --
1918 695 375 -- 257 -- --
1919 669 430 -- 260 -- --
1920 636 350 -- 161 -- --
1921 466 135 115 -- -- --
1922 342 181 120 -- -- --
1923 429 204 145 -- -- --
1924 532 163 230 -- -- --
1925 472 163 202 -- -- --
1926 452 164 187 -- -- --
1927 649 190 377 -- -- --
1928 687 -- 329 -- -- --
1929 697 213 217 -- -- 232
1930 510 135 -- -- 130 --
13 Escudé

9. 1931 567 -- -- -- 154 135
1932 465 -- -- -- 161 141
1933 411 87 -- -- 108 114
1934 553 79 -- -- 164 111
1935 538 189 -- -- 139 --
1936 582 202 -- -- 141 --
1937 672 295 -- -- 217 --
1938 459 119 164 -- -- --
1939 565 189 P. Bajos: 128
1940 545 253 Francia: 84
1941 477 543 Brasil: 87
1942 601 511 Brasil: 107
1943 780 533 Sudáfrica: 159
1944 942 521 Brasil: 220
1945 649 554 Brasil: 238
1946 877 596 España: 316
1947 1651 547 Italia: 477
1948 1536 537 Brasil: 405
1949 849 394 Brasil:530
1950 973 1109 Brasil: 704
1951 1148 1183
Fuentes: las mismas que la tabla anterior
Estos hechos están una vez más ilustrados por las cifras de la tabla 5, donde se compara la participación
británica y norteamericana en los mercados argentinos de exportación e importación. Los Estados Unidos
eran importantes para la Argentina tan sólo como una fuente, en alguna medida reemplazable, de impor-
taciones. Al menos en comparación con Gran Bretaña, no era ni un mercado importante ni una fuente cru-
cial de capitales. Desde ningún punto de vista puede afirmarse que la Argentina estuviera en la órbita de in-
fluencia norteamericana hasta el final de la Segunda Guerra Mundial.
Más aun, la Argentina no era simplemente un mercado altamente penetrado por Gran Bretaña. El suyo era
también un mercado importantísimo para los británicos. La tabla 6, que muestra el número de países no
pertenecientes al Imperio que recibieron exportaciones británicas de mayor valor que las que recibiera la Ar-
gentina, año por año, ilustra este hecho. Respecto de la importancia de la Argentina como una fuente de su-
ministros para el Reino Unido, el caso es aún más extremo. Hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, la
Argentina fue un actor altamente privilegiado dentro de la estructura económica del Imperio Británico. Cier-
tamente, entre 1915 y 1932 fue en siete años la fuente principal de importaciones del Reino Unido, incluyen-
do a los países del Imperio aunque excluyendo a los Estados Unidos en el cómputo. Ni Canadá, ni Australia,
ni Nueva Zelandia estuvieron en posición tan privilegiada; sólo la India podía igualar este récord. Más aun,
desde 1920 hasta 1932, la Argentina fue –excluyendo a los Estados Unidos- indisputablemente la principal
fuente de importaciones británicas, a pesar del hecho de que, frecuentemente en esos años, la Argentina
compraba más en los Estados Unidos que en Gran Bretaña, lo cual no era el caso con los países del Impe-
rio.
TABLA 5
GRAN BRETAÑA Y LOS EEUU EN EL COMERCIO ARGENTINO DE EXPORTACIÓN E IMPORTACIÓN, 1875-
1952
% de importaciones
argentinas totales
desde los EEUU
% de importaciones
argentinas totales
desde los Gran Breta-
ña
% de exportaciones
argentinas totales
desde los EEUU
% de exportaciones
argentinas totales des-
de los Gran Bretaña
1875-79 6,2 25 6,2 12
1880-84 7,3 32 6,4 10
1885-89 8,7 34 7,2 17
1890-94 7,5 38 4,6 18
1895-99 10,2 38 5,9 13
1900-04 12,8 34 4,6 16
1905-09 13,9 33 4,7 17
1910-14 14,3 31 7,8 26
1913 14,7 31 4,7 25
1914 13,5 34 12,6 29
1915 24,8 29,8 15 30
1916 29,1 28,1 20,8 29
1917 36,4 21,8 29,7 29
1918 34,3 25 20,7 38
1919 35,3 23,6 17,4 29
1920 33,1 23,4 14,9 27
1921 26,9 23,2 8,8 31
1922 22,2 23 11,8 22
1923 20,9 22,7 11,7 25
1924 22,7 23,6 7,1 23
1925 23,9 22,6 8,2 24
1926 24,6 19,6 9,1 25
1927 25,4 19,9 8,3 28
1928 23,2 19,6 8,3 28
1929 26,3 17,6 9,8 32
1930 22 19,9 9,7 37
1931 15,8 20,9 6,1 39
1932 13,5 21,5 3,4 36,2
1933 12,2 23,4 7,7 36,8
1934 13,1 26,3 5,5 38,5
1935 13,6 25,7 12 34,3
1936 14,4 23,5 12,1 35,1
1937 16,2 20,7 12,7 29,1
1938 17,4 18,3 8,4 38,8
1939 16,5 21,2 12 35
1940 30 22 17,8 38
1941 35,2 21 37,1 33
1942 31,2 18 28,5 34
1943 19 21 22,8 36
1944 15,1 8 22,1 40
1945 13,9 10 22,3 25
1946 28,5 14 15 22
1947 45,8 8 9,9 29
15 Escudé

10. 1948 36,9 13 9,7 28
1949 14,8 16 10,7 23
1950 16,3 11,8 20,4 17,9
1951 21 7,4 16,9 17,1
Fuente: Easum, obra citada en nota 4.
TABLA 6
NÚMERO DE PAÍSES DE FUERA DEL IMPERIO QUE RECIBIERON MÁS EXPORTACIONES DEL REINO UNIDO
QUE LA ARGENTINA, 1912-1952
1912 3 1923 5 1933 3 1943 2
1913 3 1924 3 1934 3 1944 5
1914 3 1925 3 1935 3 1945 6
1915 5 1926 2 1936 3 1946 7
1916 5 1927 2 1937 3 1947 1
1917 6 1928 2 1938 2 1948 2
1918 4 1929 3 1939 1 1949 2
1919 9 1930 3 1940 1 1950 10
1920 6 1931 3 1941 2 1951 12
1921 2 1932 4 1942 1 1952 15
1922 7
Fuentes: 1912-1916, Statistical Abstract to the United Kingdom, Board of Trade, Londres, HMSO 1928, p. 298-
301; 1927-38, ibid., 1940, p. 378-81; 1939-1947, Central Statistical Office, Annual Abstract of Statistics, nº 85,
Londres, HMSO 1948, p. 172; 1948-50, Board of Trade, Accounts Relating to Trade and Navigation of the United
Kingdom, enero 1951, 22-233; 1951-52, ibid., nov. 1952, p. 367-77. Cf. Easum, op. cit., p. 94.
Ciertamente, como lo indica la tabla 7, 1932 fue un año clave para la Argentina porque en ese año, como
consecuencia de las condiciones económicas creadas por la. depresión, la Conferencia Económica Imperial
de Ottawa alteraría las prácticas no discriminatorias y relativamente irrestrictas del comercio con países de
fuera del Imperio que hasta esa fecha habían prevalecido. Los acuerdos de Ottawa establecieron que se
elevaran los precios para la producción del Reino Unido y de los dominios, e impuso una restricción progre-
siva de las importaciones de fuera del Imperio de cordero, oveja y carne vacuna congelada, apuntando a
una reducción tal que para el 30 de junio de 1934 sólo el 35 % de las importaciones del año que terminaba
el 30 de junio de 1932 procediera de tales fuentes.
TABLA 7
PAÍSES DE OS CUALES EL REINO UNIDO COMPRÓ MÁS QUE DE LA ARGENTINA, INCLUYENDO AL IMPERIO,
PERO EXCLUYENDO A LOS ESTADOS UNIDOS, 1912-1952
1912 3 1923 1 1933 2 1943 2
1913 3 1924 0 1934 3 1944 1
1914 3 1925 3 1935 2 1945 4
1915 0 1926 1 1936 3 1946 4
1916 2 1927 0 1937 2 1947 1
1917 3 1928 0 1938 3 1948 2
1918 2 1929 0 1939 2 1949 3
1919 3 1930 1 1940 4 1950 6
1920 0 1931 1 1941 3 1951 12
1921 0 1932 0 1942 3 1952 18
1922 1
Fuentes: Statistical Abstract to the United Kingdom, Accounts Relating to Trade and Navigation of the United
Kingdom, y Annual Abstract of Statistics, (Central Statistical Office, Londres). Cf. Easum, op. cit., p. 95.
Pero la Argentina era un mercado importante para las exportaciones británicas, y podía perderse más fácil-
mente que el de los países del Imperio. Durante la conferencia, exportadores e industriales británicos advir-
tieron acerca de los peligros de excluir a la Argentina de las preferencias otorgadas a los dominios. Sir Mal-
colm Robertson fue muy explícito: "Aunque soy un fuerte y convencido imperialista, no puedo, por los intere-
ses de mi país, dejar de reiterar mi sincero ruego porque a la Argentina se le conceda una posición especial
y se la considere como si estuviera dentro de la órbita del Imperio"3
.
Después de la conferencia, la Unión Nacional de Industriales de Inglaterra llegó al extremo de pedir, aunque
sin éxito, la revocación de las Acuerdos de Ottawa. Estas presiones, sin embargo, produjeron algún efecto,
ya que el chilled beef, la exportación argentina más importante, se incluyó en el tratamiento preferencial. Sin
embargo, los Acuerdos de Ottawa fueron, a pesar de todo, muy desfavorables para la Argentina en términos
generales.
Como resultado de la convención de Ottawa, la Argentina quedó asustada, con su poder negociador en un
punto muy bajo. La necesidad de negociar era obvia para todos, y las conversaciones Roca-Runciman se
sostuvieron como consecuencia. Comenzaron en febrero de 1933, y el acuerdo se firmó en mayo. Estipu-
laba que Gran Bretaña no reduciría sus importaciones de chilled beef argentino a no ser que una restricción
fuese necesaria para elevar los precios en el Reino Unido. Bajo ninguna circunstancia podría la reducción
de importaciones de la Argentina exceder el 10% a no ser que un corte proporcional también se aplicara a
las cuotas de los dominios. Como contrapartida, la Argentina se avenía a un sistema de control de cambios
por el cual la mayor parte de las divisas obtenidas por las exportaciones argentinas se gastarían en bienes
británicos. De tal manera, el efecto de la convención de Ottawa sobre el comercio anglo-argentino fue el
opuesto del temido por los exportadores británicos, aumentando la participación británica en el mercado de
importaciones argentino4
.
Un acuerdo complementario fue firmado en Buenos Aires el 26 de setiembre de 1933, reduciendo derechos
aduaneros. En diciembre de 1936, se firmó un acuerdo comercial que constituía una extensión del pacto
Roca-Runciman. Estipulaba que en caso de regularse cuantitativamente las importaciones británicas de car-
ne, la cuota argentina sería sujeta sólo a reducciones graduales y su proporción sobre el total de las impor-
taciones británicas se mantendría estable. A pesar de estos acuerdo, la Argentina sufriría discriminaciones
en materia de precios a partir de 1932. Es así que puede afirmarse que, después de la depresión, la con-
vención de Ottawa y el acuerdo Reca-Runciman, la Argentina era más rotundamente una parte del Imperio,
aunque una parte algo menos privilegiada que antes. A pesar de ello, hacia fines de la década del '30 la Ar-
gentina florecía nuevamente, y la asociación comercial anglo-argentina era más fuerte que nunca.
Relaciones norteamericanos-argentinas: una tradición de conflicto
En verdad, si la Argentina hubiese sido una isla físicamente separada del continente sudamericano y por
ello desvinculada de las pretensiones desprendidas del "Destino Manifiesto" norteamericano, probablemen-
te nunca hubiera existido un triángulo. La Argentina nunca podría complementar la economía del más gran-
de productor de alimentos del mundo. Difícilmente habría habido gran interés económico norteamericano
por la Argentina. Los argentinos raramente se consideraban un pueblo americano : el hemisferio occidental
era para ellos una abstracción irreal. Un observador contemporáneo a los hechos que analizamos, Donald
B. Easum, escribía en 1953: "Aunque independizada por medio de la revolución de la España imperial y
monárquica, la Argentina permaneció una potencia europea. Su cultura era francesa, su población italiana y
3
London Times, 111 de marzo de 1931, artículo principal.
4
H. F. Peterson, Argentina and the United States, 1810-1960, Albany, 1964, pp. 3:~5-65; C. Díaz-Alejandro, op. cit., pp.
98-99, nº 27; y D. B. Easum, "The British-Argentine-United States Triangle", tesis de Ph.D. de Princeton, 1953.
Escudé 18

11. española, su republicanismo oligárquico y aristocrático (...) y su economía se afilió directamente al capi-
talismo internacional británico"1
.
Mucho antes, en 1910, un argentino, Manuel Ugarte, había escrito palabras típicas de la ideología dominan-
te en la Argentina, sosteniendo que por su educación, su origen y su disposición, ese país era esencialmen-
te europeo, agregando: "Sentimos afinidad con España, a quien debemos nuestra civilización (...); por Fran-
cia, fuente y origen del pensamiento que nos anima; por Inglaterra, que libremente nos presta su oro; por
Alemania, que nos provee con sus manufacturas; por Italia, que alegremente nos da los brazos fuertes de
sus hijos (...). Pero a los Estados Unidos no nos une ningún lazo (...)”2
.
La razón de ser de este sentir no era meramente ideológica. La Argentina fue el país que, después de los
Estados Unidos, recibió la mayor cantidad de inmigrantes europeos : más de un millón más que Canadá y
más del doble que Australia. Proporcionalmente, la inmigración europea tuvo un impacto mayor en la Argen-
tina que en los Estados Unidos. En 1910, el 14,4% de la población norteamericana había nacido en el ex-
tranjero, cifra pico para ese país, mientras. que en la Argentina el 30,3% de la población era extranjera en
1914, y en 1930 la proporción seguía siendo muy alta con el 23,5%. En 1869 había sólo 1,7 millones de ha-
bitantes en la Argentina; entre 1821 y 1932, por otra parte; la inmigración de ultramar a ese país sumó 6,5
millones3
. Décadas después de los fenómenos que aquí estudiamos, el análisis factorial de Bruce Russett,
que intentaba definir a las regiones internacionales cuantitativamente, ubicó a la Argentina fuera de "Améri-
ca Latina", en el grupo titulado "Occidente", cosa que no ocurría con la totalidad de los países de Europa oc-
cidental: tal fue el dictamen de la computadora4
. Si el estudio se hubiera hecho para 1930, 1940 o 1950, los
resultados hubieran sido aún más llamativos.
Dada su inserción en la estructura económica del Imperio Británico y su importante comercio con otras po-
tencias europeas, su alto grado de desarrollo socio-económico relativo, sus vínculos étnicos y culturales con
Europa, y su propia y reconocida inclinación, debe admitirse que hasta los alrededores de 1950 la Argentina
fue "una potencia europea". Este es un hecho frecuentemente oscurecido por la mitología latinoamericanis-
ta. Pero la Argentina no era una isla. Tenía vínculos geográficos y un pasado colonial en común con América
Latina. Y así ocurrió, que la Argentina no sólo fue incluida en la política norteamericana hacia América Lati-
na: la Argentina sintió que debía liderar a las repúblicas de América Latina. Este sentir era tan viejo como la
misma prosperidad argentina. En 1894, por ejemplo, Ramón Pacheco afirmaba: "La Argentina debe mar-
char a la cabeza de las naciones sudamericanas (...). Ella debiera seguir de cerca, con dignidad y generosi-
dad, a sus asuntos internacionales, aunque sus intereses están vinculados a todas ellas. Hoy Buenos Aires
es el centro intelectual y comercial de Sudamérica (...). Vivimos un momento histórico y debemos lograr que
la voz de la cancillería argentina sea claramente oída"5
.
La actitud argentina estaba destinada a chocar con la política exteri0r norteamericana. Típico de la imagen
que el Departamento de Estado tenía de la Argentina era el juicio según el cual "la Argentina se considera a
sí misma más europea que americana", siendo éste un pecado capital en los ojos de muchos funcionarios
de ese ministerio, ya que conducía a una política exterior antinorteamericana y a la neutralización del pode-
río de los Estados Unidos gracias al apoyo de potencias europeas. La Argentina sería acusada frecuente-
1
D. B. Easum "The British-Argentine-United States Triangle: A case study in international relations", "Abstracto" de la tesis
citada.
2
M. Ugarte, El porvenir de América Latina, Buenos Aires, 1910, p. 89.
3
G. Germani, Política y sociedad en una época de transición, Ed. Paidós. Buenos Aires, 1962, pp. 185 y 198.
4
B. M. Russett. "Delineating International Regions", en d. D. Singer, ed., Quantitative International Politics, New York,
1967.
5
Citado en R. Burr, By Reason or Force-Chile and the Balancing of Power in South America, 1880-1905, Berkeley, Uni-
versity of California Press, 1967, p. 311.
mente, en tales documentos, de albergar sentimientos racistas hacia otros países latinoamericanos, y de as-
pirar al dominio económico del sur de Sudamérica6
. En el clima suave aunque desvergonzadamente racista
de esos días, estas "acusaciones" se expresaban a veces en un lenguaje que fácilmente podía confundirse
con el elogio. Las percepciones de la Argentina del Departamento de Estado eran a veces pintorescas, y
prácticamente siempre concientes de un choque de "destinos manifiestos" opuestos. En un memorándum
de 1944 que informaba al general George Strong, jefe de Inteligencia del Ejército norteamericano, sobre la
situación argentina, el Departamento desarrolla una de sus típicas descripciones de la Argentina: "La po-
blación de la Argentina es predominantemente blanca, más blanca que la de los Estados Unidos, y es de
origen básicamente español e italiano. Vive en un clima templado y despliega energía, empuje e inventiva.
El origen inmigrante de gran parte del pueblo no impide un ferviente patriotismo, y el hecho de que la pobla-
ción sea menor a un tercio de la brasileña no induce falsas modestias hacia su vecino del norte. En la ciu-
dad de Buenos Aires vive una raza de hombres fuertes. En su cosmopolita ciudad donde la exuberancia lati-
na de los edificios públicos se enfrenta a la austeridad funcional del galpón y la fábrica, sueñan maravillosos
sueños de un imperio económico. En ciertos círculos, toda la cuenca del Plata, incluyendo a las zonas tribu-
tarias en Uruguay, Brasil, Paraguay y Bolivia, es un área comprendida por su «destino manifiesto». Los ar-
gentinos están determinados a que se estado sea la unidad política más importante del continente del sur, y
el pleno igual de los Estados Unidos en el hemisferio occidental. Es así que cualquier acción norteamerica-
na para apoyar o aumentar la importancia del Brasil o cualquier rival potencial a lo quo ellos conciben como
su destino imperial, despierta un resentimiento más que ordinario”7
.
Similar era el punto de vista de John Gunther en 1941: "Nunca he visto nada parecido, excepto en Japón.
Hasta las cajas de fósforos llevan slogans patrióticos. Casi todos los argentinos que conocí, con justificado
orgullo en las grandes cualidades de su nación, me dijeron de inmediato exactamente cuán grande era, y
por qué (...). Se consideran infinitamente superiores a sus vecinos; descartan a gentes como los venezola-
nos o los ecutatorianos como a salvajes remotos. Todo argentino sabe que su país tiene un gran destino im-
perial. Todo argentino sabe que Buenos Aires es la mejor ciudad del mundo”8
.
Por coloridos que parezcan estos juicios, encierran la importante verdad de que la Argentina y los Estados
Unidos chocaron porque ambas naciones se veían a sí mismas y a América Latina bajo una luz muy similar.
Las diferencias eran sólo de magnitud; siendo la Argentina mucho menos poderosa, su "destino manifiesto"
era más modesto que el de los Estados Unidos.
Puede afirmarse sin exageraciones que un país con una visión de sí mismo y su destino tan similar a la que
los Estados Unidos reservaban para sí, que para colmo se encontraba geográficamente dentro de los lími-
tes del "destino manifiesto" norteamericano, y que estaba en tan alta medida libre de dependencias respec-
to de los Estados Unidos para su propio desarrollo, casi inevitablemente tenía que chocar con los Estados
Unidos en su temprana historia. Por cierto, uno de los primeros incidentes importantes en su historia de con-
flictos tuvo lugar durante la primera Conferencia Panamericana, sostenida en Washington en 1889. La dele-
gación argentina estuvo encabezada por Manuel Quintana y Roque Sáenz Peña. Llegaron a Washington
"con la determinación de proyectar el liderazgo argentino en el hemisferio, o al menos en América Latina
(...) y de obstaculizar cualquier decisión que pudiese limitar en forma alguna la libertad de acción argenti-
na”9
. Como consecuencia, se opusieron a prácticamente todas las propuestas del secretario de Estado Ja-
mes Blaine. Una asociación panamericana con hegemonía de los Estados Unidos no sería aceptada fácil-
6
835.00/7-1425, Memo on the Argentine Situation, RG 59, DOS.
7
Memorándum del Departamento de Estado para el Gral. Strong titulado "The Argentine Problem", 7th Dec. 1944,
835.00/12-744. RG 59, DOS.
8
J. Gunther, Inside Latin America, New York, Harper and Bros., 1841, p. 293.
9
H. F. Peterson; op. cit., p. 281.
19 Escudé Escudé 20

12. mente por la Argentina. En respuesta a la propuesta de Blaine de establecer una unión aduanera hemisféri-
ca, la cual contravenía frontalmente al interés económico argentino debido al flujo de comercio de ese país,
Sáenz Peña enfatizó la necesidad de cultivar los vínculos existentes con Europa y proclamó aquello de
"América para la humanidad". Explícitamente, Sáenz Peña estaba rechazando a la unión aduanera. Implíci-
tamente, iba más lejos, rechazando la Doctrina Monroe10
.
La Argentina mostró poco interés por la Conferencia de Ciudad México de 1901 y la de Río de Janeiro de
1906. A pesar de ello, Buenos Aires fue la sede de la conferencia de 1910. Durante la Primera Guerra Mun-
dial, las confrontaciones continuarían, e Hipólito Yrigoyen declararía públicamente que: "La Argentina no
puede ser empujada a la guerra por los Estados Unidos. La nación debe ocupar el lugar que le corresponde
en el continente americano”11
. La neutralidad de Yrigoyen era tan completa que retiró a su país de la Liga de
las Naciones cuando se les negó participación a Alemania y a Austria. Después del incidente, la mención de
su nombre provocó una ovación de pie por parte de los miembros del Reichstag alemán12
.
En mayo de 1917, la Argentina propuso una conferencia de naciones latinoamericanas para promover la
unidad y desarrollar una política homogénea hacia la guerra. La conferencia, naturalmente, hubiera excluido
a los Estados Unidos, ya beligerantes. Un panamericanismo sin la presencia norteamericana era entera-
mente aceptable para la Argentina. Yrigoyen buscó promover reuniones en dos ocasiones durante el año.
Fracasó ambas veces; en ambas, los Estados Unidos presionaron a los países latinoamericanos para que
boicotearan la reunión; la presión fue fuerte sobre los países débiles, y más sutil para con los más fuertes13
.
Después de la Primera Guerra Mundial, la Argentina participó del movimiento panamericano principalmente
como crítica de los Estados Unidos y su política. La Conferencia de Santiago de 1923 pasó inadvertida. Du-
rante la Conferencia de La Habana de 1928 hubo intercambios violentos entre la Argentina y los Estados
Unidos sobre el tema de la intervención norteamericana y la política de tarifas. Una vez más, durante la
Conferencia Panamericana sobre Comercio Recíproco de 1930, sostenida en Sacramento, la Argentina ata-
có las políticas comerciales norteamericanas. Las restricciones sanitarias de los Estados Unidos para la im-
portación de carne argentina, por largo tiempo sospechadas de ser una estratagema proteccionista no muy
sutil del "lobby" de los ganaderos norteamericanos, no mejoraba exactamente las relaciones bilaterales. Du-
rante la Guerra del Chaco entre Paraguay y Bolivia, el canciller argentino, Carlos Saavedra Lamas, negoció
sus propias soluciones contra las propuestas norteamericanas y recibió el Premio Nobel de la Paz por su in-
tervención. Aunque la Conferencia de Montevideo de 1933 fue cordial, para diciembre de 1933 la Argentina
había ratificado solamente cuatro de las cincuenta y seis convenciones panamericanas firmadas desde
1890: una sobre ciudadanos naturalizados (1906); dos postales (1921) y una sanitaria (1924). En la siguien-
te década, sólo dos convenciones adicionales serían ratificadas: el pacto antiguerra promovido por la misma
Argentina en 1933, y la Convención de La Habana de 194014
.
La Conferencia de Buenos Aires de 1936 fue tormentosa. Los objetivos norteamericanos eran asegurar con-
sultas obligatorias, establecer una comisión consultiva permanente, y extender los principios de neutralidad
a América Latina. Saavedra Lamas, por el contrario, abogó por la cooperación latinoamericana con la Liga
de las Naciones (a la que la Argentina había vuelto a ingresar en 1933), consultas por simple intercambio di-
plomático, y absoluto anti-intervencionismo. De manera análoga a la pretensión norteamericana de hablar
10
Citado en T. F. McGann, Argentina, the United States and the Inter-American System, 1880-1911, Cambridge, Massa-
chusetts, Harvard Univeisity Press, 1957, pp. 157-58.
11
Citado en G. I. Blanksten, Peron's Argentina, New York, 1967, p. 14.
12
Y. F. Renne, The Argentine Republic, New York, 1945, pp. 209-10.
13
H. F. Peterson, op. cit., p. 332-336.
14
Flagg Bemis, The Latin American Policy of the United States: An Historical Interpretation, New York, Harcourt, Brace
and World, 1943 p. 261.
por el "hemisferio" en asuntos mundiales, Saavedra Lamas quería afirmar el derecho argentino de hablar
por América Latina. Pocos días antes de la apertura de la conferencia, altivamente citó en su residencia a
los representantes de cinco países de América Central para decirles que debían oponerse a las propuestas
de los Estados Unidos, ya que eran trampas para extender el poder norteamericano en países más peque-
ños. La reunión terminó rápidamente, ya que Carlos Salazar, el canciller guatemalteco, contestó en nombre
de todos que no necesitaban consejos respecto de su política.
La conferencia contó con la presencia del presidente Roosevelt y el secretario de Estado Cordell Hull. Tan
pronto como el proyecto de Hull fue presentado, Saavedra Lamas lo atacó como un intento de crear una liga
regional de naciones, lo que era contrario al espíritu de la Liga mayor. Afirmó brusca y francamente que el
problema clave en los asuntos interamericanos no era la posible intervención en el Nuevo Mundo de una
potencia extracontinental, sino la intervención de un. estado americano en los asuntos de otro15
.
El éxito de Saavedra Lamas en esta conferencia culminó una carrera brillante que había llevado a la Argen-
tina a una posición de considerable influencia en los asuntos mundiales. Además del Premio Nobel de la
Paz, había conseguido treinta adherentes –para su Tratado Anti-Guerra, y había sido electo presidente de la
Asamblea de la Liga de las Naciones. Había frustrado los objetivos norteamericanos y elevado el liderazgo
argentino. Su actuación fue enteramente consistente con los intereses argentinos. Los argentinos en gene-
ral sentían que tenían poco que temer de las acciones de las potencias europeas, y consideraban al aisla-
miento como una amenaza mucho mayor, lo cual era ciertamente verdad considerando la inserción de la Ar-
gentina en la economía mundial. Es así que Saavedra Lamas se opuso a cualquier medida que pudiera ais-
lar al "hemisferio" de Europa. Sin embargo, su actuación convenció a Cordell Hull que la Argentina era insu-
friblemente recalcitrante, y fue un factor causal en la dura política anti-argentina que adoptaría después de
194116
.
La negativa argentina de "dar la espalda a Europa" estuvo nuevamente presente en los preliminares de la
Conferencia de Lima de 1938. Así fue expresado por José María Cantilo, el nuevo canciller argentino, al
consejero de la embajada de los Estados Unidos, S. Pickney Tuck17
. Esto implicaba rechazar una "liga he-
misférica de naciones" y pactos de seguridad colectiva de cualquier tipo. Luego de haber intentado aplazar
la conferencia, la delegación argentina llegó el 5 de diciembre. Cantilo no encabezó la misión, nombrando
en su lugar a un funcionario. diplomático de baja graduación –señal clara, para Hull, de lo que sería la acti-
tud argentina. Asistió, sin embargo, a la conferencia, llegando al puerto del Callao a bordo del más nuevo
crucero de la Armada Argentina, en clara emulación de Roosevelt.
En su discurso inaugural, prácticamente repitió la retórica de Sáenz Peña de 1889: nadie podía poner en
duda la solidaridad interamericana, pero esa solidaridad no podía excluir los vínculos con el resto de la hu-
manidad ; la Argentina abogaba por la universalidad frente al regionalismo de los Estados Unidos; "América
para la humanidad" era el tema constante de la política exterior argentina18
.
Dos días después de esta alocución, Cantilo dejaría la conferencia para unas vacaciones en las montañas
chilenas, dejando atrás a una delegación prácticamente carente de poderes. Hull sintió que había partido
para boicotear a la reunión. Antes de su partida, sin embargo, hizo una declaración a un periodista que
constituía una presentación más sincera de la posición argentina: "El señor Hull parece motivado por lo que
pasa afuera de este continente (...). Yo lo estoy por América, misma. Yo digo que nuestro deber es seguir
15
A. Whitaker, The United States and Argentina, Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press, 1954, p. 106; O.
F. Smith, Yankee Diplomacy: U. S. Intervention in Argentina, Dallas, Texas, Southern Methodist University Press, 1953, pp.
28-31.
16
H. F. Peterson, op. cit., p. 389-393.
17
Weddell a Hull, 23 de noviembre de 1938, en Joseph Grew, Turbulent Era, Boston, Houghton Mifflin, 1962, pp. 638-39.
18
Report of the Delegation of the U.S.A. to the Eigth International Conference of American States, Department of State,
Washington, D. C., USGPO, 1941.
21 Escudé
Escudé 22

13. adelante, construyendo a la vida americana con el espíritu americano. Cuando una nación de afuera real-
mente nos amenace, entonces llegará el momento de actuar (...). Lo que sí pienso es que América debiera
unirse sólidamente tras su propio desarrollo. Nuestro programa debiera formularse no porque tenemos a un
enemigo de afuera, sino porque queremos una América fuerte (...). Los Estados Unidos no nos compran
prácticamente nada. ¿Cómo podemos olvidar a los pueblos que dan vida a nuestra nación y compran nues-
tros productos?”19
.
Mientras tanto, Hull afirmaría algo ciegamente que "esta conferencia debe formular una clara y fuerte decla-
ración que satisfaga las expectativas de los pueblos americanos y del mundo"20
, aparentemente sin com-
prender que difícilmente pudiera haber unidad hemisférica cuando no existía unidad de intereses. Brasil,
Chile, Bolivia, Paraguay y Uruguay se unieron a la Argentina en oposición a un plan sugerido por Cuba, Co-
lombia, Venezuela y las países centroamericanos para instituir un bloque interamericano formal. Después
de mucho regateo, la "Declaración de Lima" finalmente aprobada el 22 de diciembre fue redactada por la Ar-
gentina y contenía una concesión argentina. Accedía a reuniones consultivas en base a la iniciativa de un
país. No establecía, sin embargo, como había deseado Hull, reuniones consultivas sobre una base regular;
los gobiernos actuarían con total independencia, de acuerdo a las circunstancias, llamando a consultas en
el caso de amenaza o ataque externo. La convicción de Cordell Hull respecto de la intratabilidad de los ar-
gentinos estaba ya a estas alturas firmemente arraigada21
.
Justo antes que estallara la guerra, la Argentina convocó a una conferencia para discutir las consecuencias
de una guerra para las repúblicas americanas, en conformidad con las estipulaciones del tratado anti-guerra
de Saavedra Lamas de 1933. Coherentemente con una tradición de competencia que era un camino de do-
ble mano, los Estados Unidos ignoraron la acción argentina, proponiendo en su lugar una conferencia en
Panamá por su propia iniciativa. Desganadamente, la Argentina se avino a la maniobra norteamericana22
.
Hull convino la conferencia ara el 3 de setiembre de 1939, sobre la base de la Declaración de Lima y el es-
tallido de la guerra en Europa. Los delegados llegaron a la ciudad de Panamá el 23 de setiembre, siendo re-
presentada la Argentina por un hábil negociador, Leopoldo Melo. Aunque la atmósfera fue cordial y coopera-
tiva, el molde fue similar al de conferencias previas. La Declaración de Panamá, firmada el 2 de octubre de
1939, establecía una zona de seguridad hemisférica de 300 millas. Sumner Welles, el representante nortea-
mericano, buscó prohibir la presencia de submarinos beligerantes. La delegación argentina se opuso a esta
medida, requiriendo sólo que navegaran en la superficie, y prohibiendo actos de hostilidad. Gracias a la
competente actuación de Melo, la cuestión quedó abierta a la discreción de cada nación.
La Conferencia de Panamá fue la última conferencia interamericana previa a la entrada de los Estados Uni-
dos en la Segunda Guerra Mundial. Es útil, por consiguiente, resumir en este punto los elementos estructu-
rales constantes en la política exterior argentina durante este período. Incluían:
1. Un intento de liderazgo en América Latina.
2. Oposición constante al intento norteamericano de liderar el hemisferio occidental.
Como medio para este fin, también estaban presentes:
3. Una apelación a la universalidad, diseñada para oponerse a los intentos norteamericanos de formar un
bloque regional, que incluía una oposición argentina limitada a una política concertada de neutralidad
en el hemisferio. Si la Argentina era neutral en una guerra europea, su neutralidad surgiría de la consi-
deración de su propia posición e .intereses, no de obligaciones regionales que impusieran lealtades ar-
19
New York Times, 13 de diciembre de 1938.
20
C. Hull, The Memoirs of Cordell Hull, New York, 1948, p. 606.
21
H. F. Peterson, op. cit., p. 393-397.
22
O. G. Usinger, Fundamentos de la política internacional argentina, Rosario, imprenta de la Universidad Nacional del Li-
toral, 1952.
tificiales. La primera lealtad argentina era, supuestamente, hacia el mundo, y no hacia las Américas.
La activa participación argentina en la Liga de las Naciones, la presidencia de Saavedra Lamas de la
asamblea de la Liga, y su Premio Nobel de la Paz, eran importantes elementos que otorgaban legitimi-
dad a las argumentaciones argentinas, las cuales constituían, por otra parte, una tradición desde
Sáenz Peña.
4. Una constante oposición a la intervención norteamericana en los asuntos de las repúblicas latinoame-
ricanas. A los ojos argentinos, este era el más serio y por ende el más peligroso tipo de intervención
que las repúblicas americanas enfrentaban. El peligro no provenía de Europa.
Como consecuencia, también existía:
5. Una constante negativa a adoptar políticas que aislaran a las Américas del Viejo Mundo. Esto era co-
herente no sólo con los lineamientos básicos de la tradición diplomática argentina, sino también con la
inserción argentina en el comercio internacional. Concomitantemente, había una renuencia a verse in-
volucrada en conflictos europeos, precisamente para preservar ese comercio. Sin embargo, debía ser,
como se dijo, una neutralidad argentina en términos argentinos, dictada independientemente y no por
compromisos regionales.
Existían otros elementos en la rivalidad norteamericano-argentina, pero eran menores en comparación a es-
tos temas constantes, De los elementos menores, la penetración argentina en países vecinos no era el me-
nos importante. Gunther llamó a Paraguay un "protectorado argentino". James Gantenbein, segundo secre-
tario en la embajada norteamericana ante Brasil, llamaba a Paraguay "la Cuba de la Argentina"23
. Hacia co-
mienzos de la Segunda Guerra Mundial, las tres cuartas partes de las inversiones extranjeras en Paraguay
eran argentinas. Respecto de Bolivia, el gobierno norteamericano tenía razones para creer que la Argentina
había jugado un rol importante en la expropiación de las propiedades de la Standard Oil llevada a cabo por
el gobierno boliviano el 23 de marzo de 1937. Más aun, se creía que la Argentina había ayudado al bando
paraguayo en la Guerra del Chaco, para ganar el control de los campos petrolíferos a través del Paraguay.
La guerra terminó con los yacimientos dentro del campo visual de las tropas paraguayas estacionadas en la
línea del cese de fuego. Después de la guerra, se sostuvieron negociaciones para una concesión petrolífera
en Buenos Aires. Como contrapartida, la Argentina protegería a Bolivia del Paraguay. La expropiación a la
Standard Oil tuvo lugar no mucho después, y luego de un breve lapso se firmó un acuerdo entre la Argenti-
na y Bolivia que proveía la participación argentina en el desarrollo de los yacimientos bolivianos, como asi-
mismo la exportación del petróleo boliviano a la Argentina. Hull y Welles estaban enfurecidos, particularmen-
te porque, no mucho tiempo antes, el caneiller boliviano, Enrique Finot, le había dicho al ministro norteame-
ricano, R. Henry Norweb, que "Bolivia debe hacerle el juego al imperialismo argentino para obtener un arre-
glo aceptable en el Chaco". Sin embargo, el Departamento de Estado actuó con cautela en su deseo de sal-
vaguardar la Política del Buen Vecino. Cuando se elevaron protestas norteamericanas contra el acuerdo al
gobierno argentino, tuvieron un efecto boomerang, ya que el gobierno argentino dio a conocer las protestas
al gobierno boliviano, que reaccionó con indignación. El gobierno argentino le contestó al de los Estados
Unidos que su país no cuestionaba las decisiones de la Corte Suprema boliviana24
.
Estos y otros incidentes, sin embargo, fueron asuntos men0ores en comparación con las tensiones estructu-
rales mayores que subyacían a las relaciones norteamericano-argentinas, y sólo sirven para ilustrar hasta
qué punto llegaba la competencia entre estos dos países antes de la Segunda Guerra Mundial.
En la Introducción vimos brevemente cuán exitoso había sido el desarrollo económico, social y cultural de la
Argentina hasta esta guerra. En el mundo multipolar previo a la Segunda Guerra Mundial, la Argentina no
había sido menos exitosa en sus logros diplomáticos. En el índice de prestigio diplomático construido por
23
125.0032 Conference/42; Gantenbein a Hull, 5 de mayo de 1940, memo, DOS.
24
FRUS, 1937, V, p. 277 y sig., y B. Wood, The Making of the Good Neighbor Policy, New York, Columbia University
Press, 1961, p. 169-71 y 398.
23 Escudé
Escudé 24

14. Singer y Small, la Argentina se ubicaba, en 1940, como el séptimo estado más importante del mundo. Fiel a
su vocación confesada, estaba jugando un papel importante en los asuntos mundiales. A1 hacerlo, sin em-
bargo, se granjeó un importante enemigo. Durante la guerra y la temprana pre-guerra, se vería sometida a
una incesante agresión diplomática y económica por parte de los Estados Unidos. Este estado de cosas
desesperaría a los británicos –el otro lado del triángulo- casi tanto como a la Argentina. Como veremos en
capítulos posteriores, en los que se analizarán con profundidad las relaciones triangulares entre estos paí-
ses durante la guerra y temprana posguerra, las dificultades que sobrevendrían serían muy graves. Las jus-
tificaciones del Departamento de Estado para su política anti-argentina variarían según circunstancias. A lo
largo del período, sin embargo, los británicos estuvieron convencidos de que el elemento más importante
que subyacía a la actitud norteamericana era la historia de discordia que acabamos de resumir, siendo un
segundo elemento el deseo de desplazar al Reino Unido de su posición de predominio en el sur de Suda-
mérica. Una y otra vez, los diplomáticos británicos expresaron este punto de vista, durante y después de la
guerra. Sir Reginald Leeper, embajador británico ante la Argentina, escribía, por ejemplo, en un despacho
de diciembre de 1946: "La causa fundamental de la disputa entre la Argentina y los Estados Unidos es que
los últimos aspiran al predominio económico y político en el continente americano, y que la vanidad y sen-
sación de poderío creciente de la Argentina no le permiten aceptar ningún status subordinado"25
.
Previamente, en julio de 1945, el embajador anterior, sir David Kelly, había escrito que la Argentina enfrenta-
ría las mismas dificultades, independientemente del tipo de gobierno que tuviera, a no ser que aceptara el
status de una potencia satélite26
. Y en febrero de 1947, el embajador británico ante los Estados Unidos, lord
Inverchapel, escribiría así al Foreign Office: "Durante cuarenta años o más, la Argentina ha sido una espina
en la carne de sucesivos gobiernos norteamericanos, en razón de haber liderado continuamente la resisten-
cia latinoamericana a la hegemonía de los Estados Unidos sobre el hemisferio occidental. Tanto los liberales
argentinos –entre ellos, el doctor Saavedra Lamas- como los nacionalistas y militaristas, han exasperado a
los estadistas norteamericanos con su pretensión de ser la voz de América Latina contra la dominación
«yanqui» o la «diplomacia del dólar». Su exasperación durante años recientes ha sido acompañada por la
incómoda conciencia de que la Argentina representa más que un desafío transitorio, y que otros países Lati-
noamericanos, aunque inclinados a sospechar de la Argentina como de un trepador arrogante, a pesar de
todo la consideran una bienvenida punta de lanza contra la penetración norteamericana"27
.
Con frecuencia, como lo señalaba el Consejero para Asuntos Latinoamericanos de la embajada británica en
Washington, R. H. Hadow, el conflicto entre los dos países no era: "...una cuestión de bien o mal, y ni si-
quiera, debo decir lamentablemente, de un temor genuino de una Amenaza Fascista de la Argentina (...)
sino simplemente aquel lema de cancillerías anticuadas, Eine Prestige-frage"28
.
Con alguna mayor profundidad, el Foreign Office pensaba que: "La dificultad fundamental, como lo señala
sir David Kelly es que el gobierno de los Estados Unidos es hostil no tanto hacia el coronel Perón, como a la
Argentina misma, cualquiera sea su gobierno, porque gracias a sus rentables vínculos con Gran Bretaña,
puede darse el lujo de perseguir una política comparativamente independiente frente a la dominante influen-
cia de los Estados Unidos en el hemisferio occidental. Por supuesto, los Estados Unidos están celosos de
nuestra influencia en la Argentina, que ha permitido a la Argentina hacerles frente. De este círculo vicioso es
difícil escaparse (...)"29
.
Esta era, prácticamente, la unánime opinión británica sobre la política anti-argentina de los Estados Unidos
25
AS 114/1/2; FO 371/61121.
26
AS 3782/12/2; FO 371/44687.
27
AS 852/1/2; FO 371/61123.
28
AS 4185/12/2; FO 371/44688.
29
Minuta de Richard Allen, AS 3471/12/2; FO 371/44687.
posteriormente a 1941. Fue una opinión sostenida a lo largo del período bajo estudio. Como se verá en ca-
pítulos posteriores, el círculo vicioso mencionado en la minuta del Foreign Office citada arriba sería que-
brado con la. bancarrota argentina y la quiebra casi total de la asociación anglo-argentina, en los alrededo-
res de 1950. Es muy importante señalar en este contexto que, en gran medida, la Argentina fue capaz de
desafiar exitosamente a los Estados Unidos durante décadas, gracias a su asociación con Gran Bretaña, y
que la irritación norteamericana hacia la actitud argentina estaba en alguna medida vinculada a una irrita-
ción paralela hacia el rol de Gran Bretaña en el Río de la Plata. Por ende, cuando hablamos de la Prestige-
frage norteamericano-argentina, también nos estamos refiriendo, indirectamente, a la competencia anglo-
norteamericana en la región. Sin embargo, sería simplista reducir el conflicto norteamericano-argentino a la
Prestige-frage y la competencia anglo-norteamericana. La hondamente arraigada tendencia s exportar su
muy particular estilo de "moralidad" política. también estuvo presente, interactuando con estos factores. An-
tes de analizar el problema del imperialismo moral, sin embargo, será útil explorar un episodio que ilustra, al
menos parcialmente, el peso de la Prestige-frage.
El abandono de la neutralidad a favor de los aliados: una iniciativa argentina frustrada
Antes de la guerra, los británicos veían a las actitudes argentina y norteamericana bajo una luz muy similar.
Había un escepticismo generalizado acerca. de una postura no neutral por parte de los Estados Unidos. De
la misma manera, imperaba la casi certeza de que la Argentina permanecería neutral, pero manteniendo un
libre flujo de provisiones y una activa simpatía hacia Gran Bretaña1
. En la Conferencia de Panamá de 1939,
la Argentina se había opuesto al establecimiento de una zona de seguridad hemisférica, arguyendo que vio-
laba al derecho internacional establecido sobre los derechos de beligerantes, aunque luego aceptó el con-
senso hemisférico2
. Gran Bretaña estaba de acuerdo con la objeción argentina. La batalla del Río de la Pla-
ta y su consecuencia, el hundimiento del Graf Spee, disipó cualquier ilusión sobre la dudosa efectividad de
la zona de seguridad3
. Como no es de extrañar, el gobierno argentino llegó a la conclusión de que los dere-
chos de neutral eran una ficción, y que el desarrollo de la guerra no permitiría una auténtica neutralidad. Es
así que, en diciembre de 1939, el canciller argentino, José María Cantilo, le sugirió a sir Esmond Ovey, el
embajador británico, que la Argentina podría abandonar la. neutralidad4
. La propuesta era embarazosa para
el gobierno británico porque, aunque su país se vería beneficiado por el uso de las instalaciones navales en
el caso de que la Argentina ingresara a la guerra, ellos ya se estaban beneficiando de la mayor contribución
posible de la. Argentina, que eran los suministros, sin la necesidad de una beligerancia activa argentina, y
existía el peligro de que una acción unilateral por parte de la Argentina en este sentido pudiera molestar a
los Estados Unidos y resultar en un perjuicio para las relaciones anglo-norteamericanas. Gran Bretaña, por
ende, no respondió a la propuesta5
. El gobierno argentino se refirió entonces al de los Estados Unidos.
En abril de 1940, Cantilo llamó al embajador norteamericano, Norman Armour, y en nombre del presidente
Ortiz hizo una propuesta para la consideración de Hull y Roosevelt a los efectos de que la Argentina y los
Estados Unidos –y posiblemente otras repúblicas americanas- abandonaran la neutralidad. La neutralidad,
dijo Cantilo, estaba siendo violada en todas partes. En Europa, el status de neutral creaba deberes pero no
daba derechos. Los Estados Unidos no eran efectivamente neutrales sino que hacían todo lo posible por be-
neficiar a los aliados, y probablemente harían aún más con el tiempo. El canciller proponía por ende aban-
donar la neutralidad, adoptando lo que él llamaba "no belierancia". Consideraba a ésta una posición inter-
1
Minuta de Cadogan, 2/2/39, A 660/98/95. FO 371/22812; Mallet a Halifax 30/12l38, A 258/51/51, FO 371/22752.
2
A 30/22/2, FO 371/24165:; A 9049/5992/51, FO 371/22765; A 9183/ 5992/51, FO 371/22765.
3
Minuta del FO, 14/1/40, A 313/1/51, FO 371/24189.
4
Ovey al Foreign Office, diciembre de 1933, A 8748/, A 9021/, A 9175 y A 9219/5992/51, FO 371/22765.
5
Ibid.
25 Escudé
Escudé 26

15. media entre la neutralidad y la beligerancia, un ejemplo de la cual era Italia, que tenía una alianza formal
con Alemania y ayudaba a ese país, pero no participaba en la guerra y continuaba comerciando con Inglate-
rra, Francia y los otros beligerantes. El canciller dijo que la "no beligerancia" no implicaba el ingreso a la
guerra, daba a los gobiernos libertad de acción y no sería objetado por Alemania ya que ella aceptaba la
misma actitud por parte de Italia, mientras que los aliados celebrarían un cambio de posición favorable a
ellos por parte de las repúblicas americanas. Cantilo dijo que la propuesta era altamente confidencial, se for-
mulaba para la consideración exclusiva de los Estados Unidos y posteriormente se presentaría al Brasil si
los Estados Unidos estaban de acuerdo. La Argentina estaba plenamente dispuesta a seguir adelante con la
propuesta sin el apoyo del Brasil, pero este último país seguramente la aceptaría si tenía el apoyo de los
Estados Unidos6
.
E1 22 de abril, el subsecretario de Estado, Sumner Welles, conversó con el embajador argentino, Felipe A.
Espil. Le dijo a Espil que aún no había sometido la propuesta al secretario de Estado y al presidente. Desde
un punto de vista puramente personal, sin embargo, podía decirle que:
1. La opinión pública norteamericana se opondría fuertemente al abandono de la neutralidad.
2. Un paso tal quebraría la unidad interamericana.
3. Si la "no beligerancia" significaba algo, implicaba que Italia tenía un entendimiento o una alianza con
Alemania sin tomar parte de las hostilidades, aunque siempre con la amenaza definida de que lo hicie-
ra del lado de Alemania en cualquier momento. Esa situación no se aplicaba a ninguna república ame-
ricana, ya que ninguna de ellas tenía alianzas con potencias beligerantes y no había por lo tanto moti-
vos por los que una república americana debiera adoptar una política que estaba siendo seguida por
un aliado de un beligerante7
.
A estos argumentos, Armour agregó en Buenos Aires que:
1. La propuesta argentina requeriría acción del Congreso para ser adoptada por los Estados Unidos,. en
vista de la enmienda i la ley de neutralidad del 4 de noviembre de 1939.
2. La ley de neutralidad norteamericana permitía la venta de suministros a cualquier beligerante en situa-
ción de ir a buscarlos, y el hecho de que los alemanes no pudieran hacerlo no alteraba las cosas, aun-
que el resultado práctico fuese que sólo los aliados pudiesen comprar en los Estados Unidos.
Cantilo dijo candorosamente a Armour que veía como inevitable la participación norteamericana en la gue-
rra, y le recordó una sugerencia hecha por la cancillería argentina en 1916 a través del embajador argentino
en Washington, a los efectos de que se convocara a una conferencia de las repúblicas americanas para dis-
cutir la situación creada por la guerra submarina irrestricta conducida por Alemania. Agregó que el rechazo
de la propuesta del gobierno argentino al gobierno norteamericano justificaba la decisión argentina, un año
más tarde, de no entrar a. la Primera Guerra Mundial cuando lo hicieron los Estados Unidos y otras repúbli-
cas americanas, sobre la base de que la independencia de la política exterior argentina debía ser defendida
a cualquier costo8
.
Cantilo se refería, obviamente, al peligro de que un desaire conllevara idénticas consecuencias, respecto de
la Segunda Guerra Mundial a las que había producido en la primera guerra, cuando Yrigoyen proclamó que
la Argentina no sería empujada a la guerra por los Estados Unidos. La racionalidad subyacente era, por su-
puesto, que no sólo la independencia sino también la apariencia de una política exterior independiente de-
bía ser celosamente cuidada -una actitud explicable perfectamente en términos de la Prestige-frage. La pro-
puesta, sin embargo, fue rechazada por el gobierno norteamericano, usando argumentos similares a los ya
6
FRUS, 1940, vol. I, p. 743-44.
7
Ibid., p. 745-48.
8
Ibid., p. 748-50.
descriptos9
.
Nuevos acontecimientos seguirían, sin embargo, porque en el mismo día en que el ayuda memoria nortea-
mericano que rechazaba la propuesta argentina era transmitido al gobierno argentino, el presidente Ortiz se
reunió con el embajador brasileño, José de Paul Rodríguez Alves, presentándole la propuesta y pidiéndole
que la llevara personalmente a Río de Janeiro para presentarla a su gobierno. Aunque Rodríguez Alves es-
taba seguro de que su gobierno no estaría predispuesto a aceptar una propuesta tan radical, sintió que no
podía rehusarse al insistente requerimiento de Ortiz para que la llevara personalmente a Río. En la capital
brasileña, Rodríguez Alves conferenció con el canciller; 0swaldo Aranha y con el embajador norteamericano,
Caffery. Para el momento de esa reunión, sostenida el 1° de mayo, el gobierno argentino ya se había per-
suadido de la improbabilidad de obtener una acción concertada para el abandono de la neutralidad a favor
de los aliados, y presentó una propuesta menos radical para la formulación de una declaración conjunta
anunciando una actitud más vigilante respecto de los derechos de neutrales. En la reunión entre Aranha,
Caffery y Rodríguez Alves, el punto de vista prevaleciente fue que la actitud argentina era sincera, y que
aceptando la nueva propuesta la Argentina podría ser llevada a adoptar una postura más abierta que la que
había tenido en el pasado respecto del panamericanismo10
. Desde este momento en adelante, la propuesta
argentina pareció interesante al Departamento de Estado, no por su naturaleza sustantiva, como defensa de
los derechos de neutrales y una manera de ayudar a los aliados, sino desde el punto de vista del panameri-
canismo.
Acontecimientos deplorables habrían de sobrevenir, sin embargo. El 10 de mayo se supo que la primera y
más radical propuesta argentina se había filtrado a la prensa. Aunque se realizaron esfuerzos en Washin-
gton y en Buenos Aires para evitar su publicación, el 12 de mayo apareció un artículo en La Nación, clasifi-
cado como "especial desde Washington". El gobierno argentino atribuyó la responsabilidad de la infidencia a
Washington. Para el 13 de mayo, la cancillería argentina sintió que era necesaria una declaración de pren-
sa, reconociendo la iniciativa argentina al respecto11
.
La filtración tuvo consecuencias desastrosas dentro de la Argentina. Para algunos argentinos, el abandono
de la neutralidad hubiera sido una traición a los principios y tradiciones de la política exterior argentina. La
facción más radicalmente pro-aliada del gobierno, representada por Ortiz y Cantilo, había buscado fortalecer
su propia posición obteniendo beneficios comerciales y militares del abandono de la. neutralidad. Si el de-
saire norteamericano era lejos de auspicioso, la publicidad fue desastrosa12
. La, oposición nacionalista y
conservadora comprendió que los Estados Unidos no pensaban ayudar de manera alguna y objetó a que se
ofendiera gratuitamente al Eje13
. Hacia el 15 de mayo de 1940, el gobierno argentino consideraba a sus pro-
puestas pro-aliadas como "muertas y liquidadas"14
. Sectores nacionalistas publicaron afiches que exigían la
renuncia de Cantilo. El 18 de mayo, el presidente Ortiz emitió una declaración de prensa que afirmaba que
el gobierno argentino mantenía "la imparcialidad más estricta" en la guerra15
.
El desaire norteamericano había destruido la maniobra de equilibrio político por la cual Ortiz y Cantilo ha-
bían esperado fortalecer sus propias posiciones, demostrar liderazgo político en los asuntos hemisféricos y
9
Ibid., p. 752-54.
10
Ibid., pp. 756-58.
11
Ibid., p. 761-66.
12
R. A. Potash, The Army and Politics in Argentina, 1928-1945; Yrigoyen to Peron, Stanford, California, Stanford Univer-
sity Press, 1969, pp. 119-20.
13
J. S. Tulchin, "The Argentine Proposal for Non-Belligerency, April 1940", Journal of Inter-American Studies, vol. II, nº 4,
octubre de 1969, pp. 587-593.
14
FRUS, 1940, vol. I, p. 767
15
Ibid., p. 769-70.
27 Escudé
Escudé 28