¿Qué camino puede seguir Centroamérica y República Dominicana? Política social, enfoque de capacidades y desarrollo humano. Revisión histórica sobre el surgimiento de la política social. Rol transformador de la política social en sociedades que construyeron atendiendo las lecciones de la historia.La política social en la región de Latinoamérica y el Caribe: énfasis en responder 3 falsos dilemas.

1. Santo Domingo, 17 de junio de 2014
Oportunidades y retos de una política
social productiva para Centroamérica y
República Dominicana
William Pleitez

2. Contenido
1. Revisión histórica: el surgimiento de la política social.
2. Rol transformador de la política social en sociedades que
construyeron atendiendo las lecciones de la historia.
3. La política social en la región de Latinoamérica y el Caribe:
énfasis en responder 3 falsos dilemas.
4. ¿Qué camino puede seguir Centroamérica y República
Dominicana? Política social, enfoque de capacidades y
desarrollo humano.
5. El verdadero dilema de Centroamérica y República
Dominicana para la construcción de una política social
productiva.

3. 1. Revisión histórica: el
surgimiento de la política social.

4. Las Leyes de Pobreza (Poor Laws)
“La nueva ley de pobreza, con una descripción
de las nuevas casas de trabajo”
“Le suplico, Señor, tenga misericordia y déjenos
entrar, o ayúdenos porque realmente estamos
muriéndonos”
“Entonces ve y roba para que vivas, porque no
puedes entrar aquí, animal problemático”

5. Las Leyes de Pobreza (Poor Laws)
• Se trató de un sistema de ayuda a personas en pobreza que existió en Inglaterra
y Gales desde la época medieval hasta su abolición en 1948.
• Las primeras formas de las Poor Laws, prescribían algunos días de prisión a los
vagabundos y mendigos que no padecían ningún impedimento físico.
• En 1601, las Poor Laws se reforman para dar paso a las leyes de los Tudor:
• Se mantiene el castigo a los vagabundos sin trabajo
• Se introduce un alivio (una transferencia monetaria o en especie) para aquellos que no
podían trabajar a causa de impedimentos físicos (impotentes)
• Se instituyen las casas de trabajo para desempleados y centros de alivio para los
impotentes.
• Luego se extendió la ayuda para aquellos que buscaban trabajo y no lograban
conseguirlo (desempleo forzado)
• Quienes no tuvieran impedimentos físicos y no buscaban trabajar, elegían ser pobres.
• En este tiempo, la Iglesia, a través de sus parroquias, era la responsable de
proveer la ayuda institucional oficial para los pobres

6. Las Leyes de Pobreza (Poor Laws)
• Hacia 1800 se hicieron reformas entre las cuales destacó la
obligatoriedad de portar un distintivo que identificara a las personas
pobres como receptoras de la ayuda institucional.
• En 1834, ante el deterioro de las condiciones económicas, se reformaron
las leyes con el propósito de focalizar la ayuda proporcionada:
• No más casas de trabajo, y
• Para ser elegible a los programas, su precariedad debía ser mayor que la de los
trabajadores independientes.
• En 1848 se publica el Manifiesto del Partido Comunista. Se proliferan las
ideas de cambiar la propiedad de los medios de producción de lo privado
a lo colectivo y la lucha de clases como motor del progreso.
• Algunos líderes de la época buscan una solución para apaciguar un
escenario de revoluciones sociales. El primero en aplicar medidas para
contrarrestar estas ideas fue el canciller alemán, conocido como el padre
de la política social, Otto von Bismarck (1890).

7. Las Leyes de Pobreza (Poor Laws)
• La idea era otorgar diferentes tipos de ayuda social para mantener al
pueblo satisfecho y restar influencia a las ideas socialistas para prevenir
alguna revuelta. Sus programas consistían en una red de protección
social que revolucionaron la manera de hacer las cosas en varios
países, entre estos, Alemania, Inglaterra y los países nórdicos.
• En el caso de Inglaterra, conllevó a que, entre 1906 y 1914, se realizaran
una serie de reformas que sentaron las bases del estado de bienestar
inglés. En 1948 se derogaron por completo las Poor Laws.
• En el caso de Alemania y los países nórdicos, estas intervenciones no
fueron expresamente una medida contra la pobreza sino contra las
revoluciones sociales.
• Sin embargo, la evidencia demuestra que los países que instauraron
este modelo son los que más han logrado reducir la pobreza en la
historia, entre más incluyente y universal ha sido su aplicación
(Kenworthy, 1998; Smeeding, 2006).

8. 2. Rol transformador de la
política social en sociedades que
construyeron atendiendo las
lecciones de la historia: caso
países Nórdicos y Singapur

9. PIB per cápita PPP 1950-2012 (varios países)
Países 1950 2010
El Salvador 488.7 6828.0
Repúbl ica Dominicana 349.9 11600.3
Panamá 292.2 11495.7
Cos ta Rica 504.4 12983.0
Chi le 493.9 15960.8
Mauricio 399.9 10388.2
Singapur (1960) 783.0 59615.2
Finlandia 899.6 36374.6
Dinamarca 1238.9 38746.5
Noruega 1356.5 58958.7
Suecia 1665.2 40890.7
Irlanda 839.6 38163.0
60000.0
55000.0
50000.0
45000.0
40000.0
35000.0
30000.0
25000.0
20000.0
15000.0
10000.0
5000.0
0.0
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
El Salvador Mauricio Panamá República Dominicana
Costa Rica Chile Singapur Finlandia
Dinamarca Noruega Suecia Irlanda
Fuente: Penn World Tables, 2014

10. 2.1 El caso de los países nórdicos: punto
de partida a inicios del siglo XX
• A principios del siglo XX, los países nórdicos eran, entre
los países europeos, los que presentaban las mayores
tasas de pobreza.
• Se trataba de sociedades agrícolas semi feudales, en las
cuales los campesinos tenían presencia política bastante
similar a la de los terratenientes, como resultado de la
individualización de la agricultura (Alestalo, Hort y Kuhnle,
2009).

11. Los países nórdicos hoy
Índice de Desarrollo Humano
(UNDP, 186 países)
Índice de Prosperidad
(Legatum Institute, 142 países)
Calidad del sistema educativo
(WEF, 148 países)
Calidad de la educación en
matemáticas y ciencias
(WEF, 148 países)
1 Noruega 1 Noruega 2 Finlandia 2 Finlandia
7 Suecia 6 Dinamarca 17 Suecia 41 Suecia
15 Dinamarca 4 Suecia 18 Noruega 42 Dinamarca
21 Finlandia 8 Finlandia 21 Dinamarca 47 Noruega
Facilidad para hacer negocios
(World Bank, 189 países)
Índice de Competitividad
Global
(WEF, 148 países)
Índice de Libertad Económica
(Heritage Foundation, 178
países)
Índice de Percepción de Corrupción
(Transparencia Internacional, 177
países)
5 Dinamarca 3 Finlandia 10 Dinamarca 1 Dinamarca
9 Noruega 6 Suecia 19 Finlandia 3 Finlandia
12 Finlandia 11 Noruega 20 Suecia 3 Suecia
14 Suecia 15 Dinamarca 32 Noruega 5 Noruega
Fuente: UNDP; Legatum Institute; World Economic Forum; World Bank, The Heritage Foundation; International Transparency (2014).

12. ¿Qué hubo detrás de estos resultados?
Un entorno propicio:
• Existencia desde principios de siglo de organizaciones
sindicales y patronales poderosas (diálogo).
• Existencia de un compromiso sobre la visión de futuro entre
empresarios y sindicatos, que se concretó en la firma de
acuerdos hacia 1930 en Suecia y Noruega, y en Finlandia
después de la Segunda Guerra Mundial.
• Existencia de un momento de “sensatez colectiva” que se
traduce en una aspiración compartida: crear un Estado-nación
con una identidad nacional sólida. Para su construcción, se
considera imprescindible hacer partícipe de los beneficios y
obligaciones sociales a toda la población.

13. ¿Qué hubo detrás de estos resultados?
Una conceptualización de la política social:
1. Política social independiente de los resultados económicos.
2. Enfoque de derechos (universalismo como principio).
3. Desarrollo de capacidades (ciclo de vida).
4. Progresividad en ámbitos cubiertos.
5. Independencia económica de la mujer (dos proveedores).
6. Solidaridad y aversión hacia la desigualdad.
7. Pleno empleo como objetivo político central.
8. Delimitación clara de competencias entre familia, Estado
(gobierno central y gobiernos locales) y mercado.
9. Financiamiento de la política con recursos propios.

14. ¿Qué hubo detrás de estos resultados?
• Respeto a la premisa que las capacidades y bienestar de las
personas son más rentables y duraderas si se basan en un enfoque
preventivo (i.e. identificación de pobres: último recurso).

15. ¿Qué hubo
detrás de estos
resultados?
Financiamiento de la
política social con
recursos propios
Carga tributaria en países nórdicos como porcentaje del PIB (1965-2012)
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2011 2012
Dinamarca Finlandia Noruega Suecia
Fuente: OECD Stats, 2014

16. ¿Qué hubo
detrás de estos
resultados?
Financiamiento de la
política social con
recursos propios
Carga fiscal en países nórdicos como porcentaje del PIB (1965-2012)
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2011 2012
Dinamarca Finlandia Noruega Suecia
Fuente: OECD Stats, 2014

17. 2.2 El caso de Singapur: punto de partida
años 1960
• País atrasado, desconocido,
infestado de malaria y con pocos
recursos naturales.
• País multiracial: chinos (76.5%),
malayos (13.8%), hindúes (8.0%),
otros (1.7%).
• Diversidad religiosa: budismo,
islamismo, cristianismo, hinduismo,
taoismo, confusionismo, sikismo.
• Diversidad lingüística: chino (oficial),
malayo (oficial y nacional), tamil,
(oficial) e inglés (oficial).
• Gobierno no bien estructurado
• Carencia de recursos naturales.
• Alta densidad demográfica (2,778
Hab./Km2).
• 692,7 Km2
• 1.8 millones de habitantes
• Escasez de capital y estructura
económica débil.
• Altos niveles de desempleo y de
pobreza
• Lucha por la sobrevivencia

18. El Singapur de hoy
• Índice de Desarrollo Humano
(186 países): posición 19.
• Índice de Prosperidad (LI, 142
países): posición 18.
• Calidad del sistema educativo
(WEF, 148 países): posición 3.
• Calidad de educación en
matemáticas y ciencias (WEF,
148 países): posición 1.
• Facilidad para hacer negocios
(189 países): posición 1.
• Índice Competitividad Global
(148 países): posición 2.
• Índice de Libertad Económica
(178 países): posición 2.
• Índice percepción de
corrupción (177 países):
posición 5.

19. El Singapur de hoy
Extensión (Km2) 707.1
Población
5.3
(millones de personas)
PIB (miles millones US$) 276.5
PIB per cápita 52,051
Inflación (%) 2.4
Desempleo sobre población
2.7
activa (%)
Superávit fiscal
(% del PIB)
9.0
Inversión como % del PIB: 27.6
Exportaciones
(miles de millones US$):
554.8
Exportaciones
(% del PIB):
200.6
Importaciones
(miles millones US$):
493.5
Importaciones
(% del PIB):
178.5
Saldo balanza comercial
(miles millones US$):
61.3
Saldo balanza comercial
(% del PIB):
22
Deuda externa
(miles millones de US$):
0
RIN
(miles de millones US$):
126
RIN (% del PIB): 45.6
IED
56.6
(miles de millones US$):
Tipo de cambio frente al US$ 1.25
% del ingreso nacional percibido
por el 10% más pobre
4.4
% del ingreso nacional percibido
por el 10% más rico:
23.2

20. ¿Qué hubo detrás de estos resultados?
Un entorno propicio, basado en siete aspectos:
1. Estado provisto de una burocracia eficaz y una fuerte
capacidad para invertir.
2. Promoción activa de la inversión nacional y extranjera.
3. Creación de un ambiente pro-negocios.
4. Libre comercio.
5. Política monetaria estricta.
6. Apuestas estratégicas: capacidad de estarse
reinventando continuamente.
7. Financiamiento del desarrollo nacional con recursos
propios.

21. “Mi preocupación principal era ofrecer a cada
ciudadano una apuesta en el país y en el futuro.
Yo quería una sociedad de propietarios.
He visto el contraste entre cuadras de
apartamentos con alquileres de bajo costo, en muy
mal estado, y otras cuadras con orgullosos
propietarios de vivienda.
A partir de entonces, mi convicción fue que si cada
familia podía ser propietaria de su hogar, el país
sería mucho más estable”
(The Singapore Story: Memoirs of Lee Kuan Yew)

22. ¿Qué hubo detrás de estos resultados?
Una conceptualización de la política social:
• Política social alineada con los
objetivos de la política económica.
• Enfoque productivista (educación
para la competitividad).
• Utilizada como instrumento de
cohesión social (i.e. prevención de
guetos)
• Progresividad en ámbitos cubiertos:
familia, educación, salud,
capacitación y empleo, pensiones,
propiedad de la vivienda,
inversiones bursátiles.
• Competencias claras para la
administración pública, mercados y
familia.
• Empleo como eje central: punto de
encuentro de lo social y lo
económico.
• Incorporación progresiva de la
mujer en el mercado laboral.
• Financiamiento de la política con
recursos propios (Fondo de
Previsión Central).

23. ¿Qué hubo detrás de estos resultados?
• Respeto a la premisa que la gente puede tomar las acciones
necesarias para evitar caer en pobreza y la necesidad de asistencia
pública, por medio del ahorro programado a lo largo de la vida.
• Se promovió la expansión de un sistema de ahorro obligatorio para la
vejez, conocido como Fondo de Previsión Central (CPF), introducido
en 1955:
• Tasas de interés bajas pero reales.
• Tasas de contribución variables en función de la edad de los afiliados.
• Tasa inicial de contribución de 10%. En 1968 subió a 13% adicionando vivienda
pública, luego a 16%, después a 26%, hasta llegar a 50% en 1985.
• Vinculación de tasas de contribución con objetivos macroeconómicos (especie de
política anticíclica).
• Uso de fondos para inversiones públicas relacionadas con el financiamiento del
desarrollo (apuestas estratégicas).
• La cobertura se amplió progresivamente a vivienda residencial, servicios de salud
(Medisave), seguros (protección a la familia), educación e inversiones.

24. ¿Qué hubo
detrás de estos
resultados?
Financiamiento de la
política social con
recursos propios
Contribuciones de empleadores y empleados al FPC en porcentaje
del salario total (1955-2014)
5
5
6.5
6.5
8
8
15
15
18
20.5
25
25
23
16.5
20
20
20
12
20
13
20
15
20
15.5
20
16
20
16
20
16
50
40
30
20
10
0
1955 1968 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014
Empleador Empleado
Fuente: Central Provident Fund, 2014.

25. ¿Qué hubo
detrás de estos
resultados?
Financiamiento de la
política social con
recursos propios
Ahorro doméstico de Singapur en porcentaje del PIB (1972-2012)
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011
Fuente: World Development Indicators, 2014

26. ¿Qué hubo
detrás de estos
resultados?
Financiamiento de la
política social con
recursos propios
Carga tributaria de Singapur en porcentaje del PIB (1990-2011)
14.6
15.3
16.1
16.3
16.7
15.9
16.1
15.4
20.0
15.0
10.0
5.0
Fuente: World Development Indicators, 2014
14.1
14.8
15.1
14.9
13.0
12.7
11.8
11.8
12.1
13.0
14.0
13.3
13.2
13.8
0.0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

27. “Hemos llegado hasta aquí de la nada... Sin embargo,
no es el momento de regocijarnos de ser N° 1 en esta o
aquella área como algunas personas podrían pensar. Es
el momento de aprender en qué nos hemos quedado
atrás y en qué otros nos están alcanzando y de remediar
nuestras deficiencias”
Discurso de Goh Chok Tong durante el 2° aniversario como Primer Ministro
(9/08/92)
“No debemos olvidar nunca los aspectos básicos:
debemos mantenernos unidos, trabajar duro, ahorrar,
velar por los demás y estar prestos a aprovechar las
oportunidades. Nadie nos debe nuestro medio de
subsistencia, tenemos que ganárnoslo.”
Primer Ministro Goh Chok Tong

28. 3. La política social en la región
de Latinoamérica y el Caribe:
énfasis en responder 3 falsos
dilemas.
“La historia se repite.
Ese es uno de los errores de la historia”
Charles Darwin

29. Falso dilema 1: ¿Prevenir la pobreza o
atender a los pobres?
• La política social suele ser concebida como el conjunto de programas de atención
a los pobres o “redes residuales de seguridad” creadas por el Estado para
contrarrestar los fracasos de las políticas de desarrollo.
• En todos los países que han sido exitosos en erradicar la pobreza, sin embargo,
el logro de este objetivo ha sido posible gracias a un pacto social que les ha
permitido darle prioridad a la salud, la educación, la capacitación, la ciencia y la
tecnología; así como a la búsqueda permanente de apuestas económicas que
han permitido a su población mejorar progresivamente los indicadores de empleo
e ingresos .
• El trabajo vinculado a redes de seguridad social: protección contra
riesgos/seguros.
Es decir que son países que se han puesto de acuerdo en que el
camino hacia la riqueza y hacia la erradicación de la pobreza está
en darle prioridad a la formación de capacidades de las personas
y a la creación de un marco propicio para el uso de esas
capacidades.

30. Falso dilema 2: ¿Focalización o
universalismo?
• Por focalización se entiende el principio en virtud del cual
los servicios sociales deben dirigirse solamente a los
llamados “económicamente frágiles”; esto es, a los que
acrediten la falta de medios económicos para subvenir a
sus necesidades.
• Por universalidad se entiende el principio según el cual
los servicios sociales deben ser accesibles a todos los
ciudadanos, con independencia de sus ingresos.

31. Falso dilema 2: ¿Focalización o
universalismo?
Focalización Universalismo
• Criterio político:
reconstruir la unidad
social de la nación,
identidad nacional
sólida, la ciudadanía es
beneficiaria y
responsable de la
política social.
• Criterio económico:
la concepción de la
política social como
una carga. Dado que
los recursos
presupuestarios son
escasos, concentremos
éstos en los más
necesitados.
La universalidad no es contraria a la posibilidad
de establecer principios de selectividad, pueden
existir programas focalizados al servicio de la
universalización

32. Falso dilema 3: ¿Política económica o
política social?
• Se ha creído que es prerrequisito que un país sea rico para
que luego invierta masivamente en lo social.
• Asimismo, se ha asumido que las estrategias de desarrollo
deben estar basadas en un modelo “líder/seguidor”, donde
primero se determina la política macroeconómica y
posteriormente se utiliza la política social para abordar las
consecuencias sociales.
La política social y la política económica, sin embargo, son
dos realidades inseparables: el bienestar no solo depende
de una política social activa, sino de un ambiente
económico propicio para el desarrollo de capacidades y
oportunidades.

33. 4. ¿Qué camino puede seguir
Centroamérica y República
Dominicana? Política social,
enfoque de capacidades y
desarrollo humano.
“La verdadera riqueza de una nación está en su gente”
Informe sobre Desarrollo Humano 1990

34. Construir una política social desde el paradigma de
desarrollo humano y el enfoque de capacidades
• El desarrollo humano es el proceso de ampliación de las cosas
que las personas pueden hacer y de aquello que las personas
pueden ser.
• Parte de la premisa que la verdadera riqueza de un país está
en su gente.
• La política social es la manera de hacer realidad las principales
aspiraciones colectivas establecidas por una sociedad. Es el
medio que permite cumplir el contrato social de una sociedad.
La política social es el brazo operativo del desarrollo
humano y la génesis de la competitividad de un país

35. Construir una política social desde el paradigma de
desarrollo humano y el enfoque de capacidades

36. Adoptar la máxima: Una buena política de pensiones
comienza con el cuidado de los bebés (Esping-Andersen)
Desarrollo de
capacidades
Uso de
capacidades
Retiro
Etapas del ciclo de vida
Atención prenatal, nutrición,
cuidado y educación
temprana, educación de
calidad y formación de valores,
salud, recreación, etc.
Empleo, capacitación
y reconversión
laboral.
Arraigo nacional:
impulso del ahorro y
la inversión.
Participación
ciudadana.
Jubilación, cuidado en la
vejez, esparcimiento.
Papel central del empleo
Las inversiones se aprovechan más si las
capacidades de las personas se emplean
en el trabajo.
El trabajo decente permite el ahorro
necesario para garantizar el retiro y para
financiar las inversiones de las nuevas
generaciones.

37. Soñar y ponerse de acuerdo con el país que se quiere
construir al cabo de una generación

38. 5. El verdadero dilema de
Centroamérica y República
Dominicana para la construcción
de una política social productiva.
“No podemos resolver problemas pensando de la misma
manera que cuando los creamos”
Albert Einstein

39. • El desarrollo no es gratis, tiene un precio. Sin embargo,
este precio es sustancialmente menor que los costos del
subdesarrollo.
• Existen dos opciones para financiar la política social con
recursos propios: ahorro o impuestos.
• Una alternativa desde la óptica del ahorro: Creación del
Fondo Pro Bienestar Familiar.
Cuenta de
ahorro
individual
Red cuidado de niños
Salud núcleo familiar
Vejez
Vivienda e inversiones
Educación de hijos
Capacitación, reconversión
laboral y desempleo

40. El verdadero dilema: ¿A cuál apostar?
Depende del pacto fiscal imperante en cada sociedad. En
cualquiera de ambos casos se requiere de:
Más y mejor Estado: un
Estado Ipanema
“Cuando paseo por Ipanema
veo unos cuerpos sin una
gramo de grasa, pero a
ninguno logro verle los
huesos; ese Estado me
gusta, flexible, sin un átomo
de grasa, pero no
esquelético”
Felipe González, 2010
Basar las finanzas públicas
en la Regla de Oro:
“Los gobiernos sólo deberían
endeudarse para financiar
inversión”
CEPAL, 1998

41. Oportunidades y retos de una política
social productiva para Centroamérica y
República Dominicana
William Pleitez
Gracias por su atención. Sus comentarios son bienvenidos a:
william.pleitez@undp.org
Esta presentación ha sido construida con insumos del Informe sobre Desarrollo
Humano El Salvador 2013 (IDHES 2013) y el IDHES 2010, ganador del Premio a la
Excelencia de la oficina global del PNUD por su innovadora contribución al estímulo
del diálogo y formulación de políticas desde el enfoque de desarrollo humano.