CLAD Montevideo 2013. Ponencia Paola Vargas - Clyp Investigaciones _ VargasAm

XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013

La gestión del territorio: distancias y aproximaciones. Entre la realidad y las
políticas del sector central y territorial en el caso Villa de Leyva, Colombia
Amanda Paola Vargas Vaca
“Las ideas no surgen perfectamente formadas. Más bien son una complicada amalgama de experiencia, lucidez, esperanza e inspiración.
Entran a escena parpadeando bajo el brillo deslumbrante de las luces, vacilantes, inseguras acerca de la posible reacción del público.
Evolucionan y se desarrollan atentas a las reacciones y circunstancias cambiantes”. Kenichi (2013)

I. Introducción
La gestión del territorio se constituye como un conjunto de herramientas y procesos que permiten a los
municipios ordenarse, planearse y orientar su desarrollo de acuerdo a las necesidades socioeconómicas
de su población. Con ello, se busca dar al territorio criterios que permitan la coexistencia armónica de
las actividades humanas con la conservación del medio ambiente, el legado histórico y el cultural. Sin
embargo, el fenómeno de apropiación del territorio, al operar de manera tanto formal como informal,
genera conflictos y distancias entre la realidad y la aplicabilidad de las herramientas de gestión, que
buscan establecer esos criterios de ordenación.
El presente artículo, tiene por objetivo reflexionar sobren la gestión del territorio en el municipio de
Villa de Leyva, ubicado en el departamento de Boyacá, Colombia. Se toman en cuenta las continuas
transformaciones operadas en el modelo de apropiación territorial y en los usos del suelo afectados por
los desarrollos poblacionales y económicos. Estos cambiosponen de manifiesto la distancia entre la
realidad, que se transforma continuamente en esta zona del país, y las políticas de planeación y
ordenamiento territorial de naturaleza nacional, y los logros en la implementación de la política,
alcanzados por la administración municipal.
El documento presenta inicialmentela revisiónde los conceptos de territorio, espacio urbano,
territorialidad, apropiación territorial, como referentes teóricos que orientan la discusión; luego, se
examinan los conceptos normativos de planeación y ordenamiento territorial de carácter nacional, que
afectan la planeación municipal; posteriormente, se presenta el contexto histórico del proceso de
apropiación en Colombia y en el municipio de estudio; en seguida se presentan la aplicación de las
políticas de ordenamiento territorial en Villa de Leyva, para luego describir cómo se desarrolla este
proceso de ordenación en relación con a realidad del municipio de Villa de Leyva1, donde se toman en
cuenta variables poblacionales, económicas, sociales, culturales. Finalmente, y para concluir, se espera
dar luces sobre estas preguntas: ¿Cómo se ordena el territorio con respecto a las directrices de política
nacional?, ¿Qué respuesta da la política local frente a las transformaciones operadas en el territorio?,
¿cuál es la capacidad de adaptación de la administración frente a una realidad cambiante, que afecta la
vida social, cultural, económica y la sostenibilidad ambiental del territorio?; y si ¿La administración
municipal cuenta con la capacidad institucional que le permitan orientar sus procesos de planeación y
gestión territorial?

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En esta parte del artículo se revisan algunos hallazgos encontrados en la investigación: “Análisis de la transformación de
los procesos de apropiación del territorio a partir de los cambios poblacionales en el municipio de Villa de Leyva”, estudio
realizado por el grupo Investigadores Itinerantes-Desarrollo Territorial de la Escuela Superior de Administración Pública –
ESAP-, integrado por los administradores públicos: Claudia Rojas Pérez, David Cruz Camacho y Amanda Paola Vargas
Vaca, orientado por el profesor Mauricio Betancourt García.
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II.Territorio, espacio urbano, territorialidad y apropiación territorial
Territorio
El concepto de territorio ha sido ampliamente abordado desde distintas disciplinas y enfoques, dentro
de los cuales, para este estudio se busca encontrar una visión que entienda el territorio de una manera
integral, abarcando aspectos tanto físicos como políticos, económicos, sociales y culturales que den una
mirada holística del territorio, para la compresión de los fenómenos estudiados.
Así,para Pecqueur, citado por: Flores (2008: 33), existe una diferenciación entre dos tipos de
concepciones de territorio: “el territorio dado y el territorio construido”. La primera, da cuenta de una
lectura político-administrativa que determina, desde la constitución misma del Estado, una distribución
del espacio, así como un elemento fundacional de la soberanía de las naciones. Su significado se puede
leer como el espacio donde se ejerce el poder y operan modelos institucionales establecidos en el marco
de los consensos. El territorio construido, manifiesta “un encuentro de actores sociales, en un espacio
geográfico dado, que busca identificar y resolver un problema común”. Aquí, se identifica la relevancia
de las relaciones sociales que se construyen en el territorio, la interconexión de intereses comunes o
contradictorios.
Esta interacción de actores e intereses lleva a pensar que en un mismo espacio es posible hallar, no un
territorio, sino varios territorios: “El territorio es una totalidad, pero no es uno… esto es fundamental
para entender su multidimensionalidad y su multiterritorialidad… todas las unidades territoriales
forman totalidades por contener en sí todas las dimensiones del desarrollo: La política, la económica, la
social, la cultural y la ambiental” Mançano (2009:43).
Así, en el seno de las relaciones sociales, de la diferencia y la necesidad de armonizar un espacio en el
que sea posible la convivencia, la multidimensionalidad, pasa por reconocer que los seres humanos en
la búsqueda de la satisfacción de necesidades estas son atravesadas por aspectos que comunes, a pesar
de que las formas en como se dan respuesta a ellas tiendan a ser específicas en cada espacio territorial.
La diferencia tanto de actores como de intereses, los lleva a configurar una multiterritorialidad.
Mançano establece unas tipologías de territorios a partir de la pluralidad, para comprender el concepto
en singular. Clasifica los territorios materiales, asociados al espacio físico y los inmateriales relativos al
espacio social.
Los territorios materiales se clasifican a su vez en tres tipos: “el primero, formado por el país, las
provincias, los departamentos o estados y los municipios”, una clasificación que se asemeja a lo que
más arriba se referenciaba como el territorio dado, que corresponde a la visión político-administrativa y
está determinado por las lógicas de Estado. “El segundo conformado por las propiedades privadas
capitalistas y las propiedades privadas no capitalistas”. Aquí, aparece una consideración orientada por
el pensamiento económico, donde se visibiliza una importante discusión de enfoque marxista, que pone
de manifiesto las disyuntivas entre el valor de uso y el valor de cambio sobre la tenencia de la tierra y
que son determinantes para entender la transformación en el modelo de apropiación territorial de Villa
de Leyva. El tercer tipo de territorio físico, lo conforman “diferentes espacios controlados por otros
tipos de relaciones de poder: son territorios flexibles o móviles controlados por diferentes sujetos y se
producen en el primero y en el segundo”. A su vez, “el territorio del Estado” determina la organización
de los otros territorios, condicionando la propiedad y dando lugar a “otros territorios flexibles, cuyas
fronteras se mueven de acuerdo a con las acciones institucionales y las conflictividades” Mançano
(2009: 44).
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De otra parte, otras preocupaciones asaltan los postulados del territorio dado, ya que este tipo de
concepciones tienden a hacerse agua desde finales del Siglo veinte y comienzos del Siglo veintiuno. Se
ha venido gestando una transición del Estado-Nación al Estado-Región, como lo narra Kenichi, un
próximo escenario global se abre al expandirse las posibilidades de un nuevo modelo económico, que a
través de la tecnología desdibuja las barreras fronterizas y pone de manifiesto la necesidad de redefinir
los conceptos y mecanismos de intervención que dejarán el campo abierto para que la definición de
nuevos territorios, incluso virtuales y la configuración de regiones que se quieren proyectar en un
escenario de autonomía, para auto gestionar sus procesos con el resto del mundo globalizado. Como lo
aconseja Akiro Morita: “Pensar globalmente actuar localmente”. Kenichi (2013).
Espacio Urbano
El espacio urbano es abordado desde una perspectiva teórica propuesta por Soja, quien retoma el
trabajo de Lefebvre y lo desarrolla en sus estudios: El tercer espacio y Postmetrópolis. Aporta los
conceptos que conforman lo que él denomina: la trialéctica del espacio, en donde pone de manifiesto la
existencia de un primer espacio percibido en donde “las prácticas espaciales se materializan, producen
y reproducen formas y patrones de urbanismo como formas de vida. Aquí “el espacio urbano es
percibido física y empíricamente como forma y proceso”, una visión objetiva que ubica las cosas. El
segundo espacio se refiere a una “campo mental o ideal”, lo concebido como parte del imaginario
urbano, se sitúa en el plano de la imaginación, de los símbolos, que hacen parte del cómo las personas
llevan en su mente el lugar en donde habitan, lo que recuerdan, lo que proyectan acerca del ideal de
ciudad, del espacio que desean habitar y de las reflexiones que entrono a él suscitan. El tercer espacio
es un agregado entre el espacio percibido, el pensado, el vivido y el experimentado. “la especificidad
espacial del urbanismo es investigada como un espacio enteramente vivido, un lugar simultáneamente
real e imaginario, actual y virtual, lugar de experiencia y agencia estructuradas, individuales y
colectivas” Soja (2008:44).
Territorialidad:
Este concepto ha sido discutido desde muchas disciplinas, acá se toma como referencia a Cairo (s.f.).
Desde las ciencias naturales y sociales, se asocia la territorialidad a un patrón de comportamiento
propio de los animales y de los seres humanos. La discusión de agudiza al tratar de ubicar al ser
humano dentro o fuera de las clasificaciones animales y de allí resultan dos categorizaciones: la
territorialidad, como fenómeno experimentado en el mismo sentido por humanos y animales que los
lleva a asumir la territorialidad como un principio universal. La otra categorización diferencia del
fenómeno en animales y en humanos. Para el asunto que interesa acá, “la territorialidad humana es,
para algunos, una compulsión instintiva que el hombre como todo ser animado posee para defender el
territorio que habita (Ardrey, 1966; Malmbreg, 1980) y, para otros, se trata más bien de una
característica cultural especial de los seres humanos, que se acrecienta en las sociedades más complejas
-especialmente las dotadas de Estado- (Soja, 1971; Alland, 1972; Sack, 1986)”. Cairo (s.f.).
En la primera propuesta, la territorialidad es más instintiva e impulsa a los seres humanos a permanecer
y defender el lugar en el que nacieron o el que habitan. En la segunda, la cultura y sus desarrollos son
los que determinan la territorialidad, como fenómeno de organización y de conducta, así, para Soja “la
territorialidad específicamente humana tiene tres elementos: el sentido de la identidad espacial, el
sentido de la exclusividad y la compartimentación de la interacción humana en el espacio. Proporciona,
entonces, no sólo un sentimiento de pertenencia a una porción particular de tierra sobre el que se tienen
derechos exclusivos, sino que implica un modo de comportamiento en el interior de esa entidad”, Soja
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(1971:30). Más allá del sentido de pertenencia, las implicaciones de esta lectura del concepto delimitan
el comportamiento individual y colectivo asociado a la posibilidad de permanecer en un territorio.
Con respecto a la territorialidad en su dimensión político-administrativa, para Cairo (s.f.),en el Estadonación se dan dossignificados: “en cuanto realidad de derecho se refiere a la vinculación jurídica entre
determinado territorio y las personas que se encuentran en el mismo, en tanto percepción del self alude
a un territorio que es considerado por un grupo de personas como el marco normal y exclusivo de sus
actividades”. Así, este concepto logra sintetizar el territorio como espacio y lugar de relación y poder
que se expresa en un modelo de conducta característico que se asume por el hecho de hacer parte de él,
reafirma el sentido de pertenencia con el lugar donde se desarrolla la vida.
Apropiación territorial:
Los procesos de apropiación y reapropiación del territorio, han estado determinados por las pugnas
entre intereses políticos, económicos, de control del poder sobre el territorio. Cada actor, sujeto o no,
de poder político, militar, legal o ilegal, económico, cultural, posee sus propias concepciones del
territorio y de los modos de apropiarlo, es allí donde surge la conflictividad, producto de los
entrecruzamientos por la diversidad de apreciación del espacio percibido, pensado, vivido y
experimentado. Fuerzas que se enfrentan por el predominio de su propia manera de entenderlo y
aprovecharlo.
Desde autores como Marx, en El Capital, las categorías de renta, acumulación de capital, valor de uso y
de cambio, operan modificaciones a las relaciones sociales con ocasión del cambio de concepción del
uso del suelo. En los albores de la modernidad va a dar paso a un pronunciado desarrollo urbanístico de
las ciudades, generando nuevos modelos de apropiación ymovimientos migratoriosque desplazan
poblaciones del campo a la ciudad, con el fin de aportar mano de obra a los procesos industriales y
dejando producción agrícola en un segundo plano. Para Harvey (1973) estos cambios devienen en
nuevas formas de desigualdad social, generada a partir de la expropiación de la tierra y de la mano de
obra.
La mirada marxista comprende la acumulación originaria del capital como causa de una forma de
apropiación del territorio. Este tipo de acumulación se da en dos direcciones: explotación de la renta y
del trabajo libre. La acumulación vía renta convierte la tierra en mercancía, el territorio deja de ser el
lugar para habitar, para convertirse en una mercancía deseada, que genera riqueza, pero que no se
reproduce, por el contrario es una mercancía escasa. Esta condición limitante, a su vez generó procesos
de transformación en los usos del suelo, para su utilización en actividades productivas de carácter
capitalista. Eso a su vez motiva luchas por ganar territorios, migraciones y enfrentamientos violentos y
no violentos, en procesos que van a permitir que la tierra se concentre en unas pocas manos.
El segundo tipo de acumulación se genera a partir del proceso de expulsión de personas del campo a la
ciudad, que seria denominado por Marx explotación de la mano de obra libre y que a su vez coadyuva
en el proceso de acumulación capitalista. El desplazamiento poblacional en busca de trabajo, hace que
se reconfiguren los usos del suelo en las ciudades, que se conforman alrededor de la actividad
mercantil, así como que progresivamente se valla dando paso al despoblamiento del campo,
especialmente de los minifundios, aunque ganan actividades tales como los cultivos intensivos o la
ganadería.
Las concepciones a partir de las necesidades económicas, ocasionan un cambio en la mentalidad,
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generando nuevas relaciones sociales de orden capitalista y van a generar dinámicas diferentes a las
formas de expansión del territorio. La perspectiva marxista da explicación a las transformaciones del
territorio, a los movimientos migratorios, en el deseo de acumulación y explotación tanto de la tierra de
manera productiva, como de la mano de obra para generar más valor agregado. El valor de uso y el
valor de cambio toman importancia en este contexto capitalista, donde el valor de cambio medido como
dinero puede llegar a tener más validez que el valor de uso, entendido en el territorio como la práctica
social y cultural.
Para Harvey el valor de cambio va a estar determinando el valor de uso de la tierra, sometiendo las
relaciones sociales y las actividades que se llevan a cabo en el territorio, en primer lugar a un
condicionamiento económico, donde la explicación por los fenómenos y los mecanismos de
apropiación del territorio estuvieran mediados por esa condición, desconociendo otras dimensiones de
la cultura y la sociología, que pudiera plantear otro tipo de relación con el territorio desde estadios de
pensamiento no capitalista.En consecuencia y como lo reconoce este autor, no se puede recurrir a la
argumentación marxista como única alternativa de explicación de los fenómenos de apropiación del
territorio y del uso del suelo, dando lugar a lecturas como la de Mançano (2009), que
reivindicapercepciones no capitalistas del uso del suelo, recordando que no existe un solo tipo de
territorio, sino varios territorios, dependiendo del significado que cada comunidad humana le asigna, en
medio de sus peculiares características de apropiarlo y usarlo.
Así, se reconoce que no solo existe un interés económico de acumulación, para la explotación del
territorio, sino que este también puede ser visto como el lugar para la vida, para el desarrollo de la
existencia, que va más allá de la necesidad de superar los imperativos de la subsistencia material de una
comunidad o de un interés particular por acumular. En este sentido, Mançano (2009) hace referencia a
la “Intencionalidad con que se apropia el territorio”, esta da sentido y expresa los múltiples intereses de
los grupos sociales, que dando significados a los conceptos, según su punto de vista, encuentran
diversas maneras de comprender el territorio, de usarlo, apropiarlo, transformarlo y desde lo que se
venía apuntando antes, habría diversidad en la concepción del valor de uso que no necesariamente
pudiera estar determinada por el valor de cambio.
Las apuestas teóricas y conceptuales abordadas, aportan al estudio algunos componentes que alimentan
las discusiones acerca del territorio, el espacio urbano, la territorialidad y las formas de apropiación,
atravesadas por la complejidad de los seres humanos que habitan este planeta, así como el juego de las
relaciones sociales, económicas, de poder. Por el hecho de estar allí, de habitar el lugar, demarcan
procesos de apropiación, uso, entendimiento de las prácticas se llevan a caboallí y que muchas veces
entrañan la contradicción, la lucha por el predominio de unas prácticas u otras.
El recorrido conceptual deja ver que no solo es indispensable hacer una intervención sobre las
herramientas y procesos de planeación que se ocupan del “territorio dado”, sino que es imprescindible
plantear estrategias de acción que dinamicen la relación de los habitantes de un lugar, abriendo su
conciencia acerca de las consecuencias de la acción o inacción, del papel que representan en los lugares
que habitan y como se relacionan con los ecosistemas que comparten y de los cuales depende su vida y
la de su descendencia. Como dice Soja (2008:33) “estamos empezando a tomar conciencia de nosotros
mismos en tanto seres intrínsecamente espaciales, continuamente comprometidos en la actividad
colectiva de producir espacios y lugares, territorios y regiones, ambientes y hábitats”.
La intencionalidad con la que se ha avanzado en el análisis territorial del municipio de Villa de Leyva,
esta orientada principalmente a llamar la atención tanto de las autoridades municipales, como de sus
habitantes y visitantes, ya que las formas como se están produciendo esos espacios, lugares, territorios,
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están desdibujando el sentido, la razón que hace que el municipio y su entorno sea valorado y
conservado. Es imperativa la toma de conciencia frente a lo que se hace y se deja de hacer, tanto desde
la autoridad administrativa, como desde la comunidad y la intervención individual.
III. Referentes normativos y políticas de planeación y ordenamiento territorial en Colombia
Organización del Estado por niveles de gobierno
Colombia parte de una concepción de Estado centralizado, aunque autores como Florentino González,
en el siglo XIX, puso de manifiesto la necesidad de dar al país un modelo federalista, que diera
respuesta a las diferencias poblacionales, geográficas y a las grandes distancias que separan una región
de otra. Esta discusión no se va a desarrollar en este estudio, pero vale la pena mencionar que el país se
ha debatido entre adeptos del federalismo y el centralismo, los que ha generado pugnas violentas. Solo
hasta la década de 1980, se ha formalizado la descentralización, con grandes limitaciones puesto que
las entidades territoriales acostumbradas a la agencia de los asuntos públicos desde el sector central, no
habían desarrollado las competencias, ni contaban con el personal calificado, ni los recursos
económicos, para responder directamente a las necesidades de su población, sino que por el contrario,
existe todavía una gran dependencia del gobierno central.
Los referentes normativos y legales de la planeación y el ordenamiento en Colombia se sustentan en la
Constitución Política de Colombia de 1991, -en adelante CPC-. Se parte de que “Colombia es un
Estado social de derecho, organizado en formade República unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidadesterritoriales, democrática, participativa y pluralista”, como lo establece el artículo primero
de esta constitución.
El modelo de Estado colombiano, reconoce la diversidad poblacional y geográfica del territorio
nacional, a la vez establece un aparato central de gobierno, mediante el principio administrativo de
descentralización, delegación y desconcentración de funciones, consagrado en el artículo 209 de la
CPC. Se establece también un régimen de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, a
saber: la nación, los departamentos y los municipios y distritos. Para ampliar este concepto el artículo
287 de la CPC, determina que, “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses… En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias, 2. Ejercer las competencias que les correspondan, 3.
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para elcumplimiento de sus funciones.4.
Participar en las rentas nacionales”. Por su parte el artículo 288. Determinó que se debería reglamentar
una ley orgánica de ordenamiento territorial en la cual se determine la distribución de competencias
entre la Nación y las entidades territoriales, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad.
En cuanto al régimen de competencias, la CPC establece lineamientos que son desarrollados a través de
la Ley 617 de 2000 y su normatividad complementaria. Para cada uno de los niveles de gobierno se
determinan unas competencias, según el documento “Gestión pública local”, a la nación le corresponde
la formulación de políticas, planes, reglamentaciones, el control y evaluación de todos los sectores; la
política macro económica, la prestación de bienes y servicios de impacto nacional, como la seguridad,
la construcción de grandes obras de infraestructura, los bienes meritorios como lo son la el bienestar
familiar y la atención a las poblaciones vulnerables, entre otras. Los departamentos son instancias de
coordinación entre la nación y las demás entidades territoriales, concurren en la prestación de los
servicios cuando los municipios no cuentan con las capacidades suficientes para realizar de manera
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independiente sus funciones. Finalmente, los municipios son las instancias de gobierno más cercanas la
ciudadano y les asiste la provisión de manera directa o indirecta de bienes y servicios para su territorio,
son responsables del ordenamiento territorial y de promover la participación ciudadana.
La distribución de competencias y recursos, se reglamentócon la ley 715 de 2001, la cual es
complementada por otras leyes sectoriales y decretos reglamentarios. Las competencias se organizan
por sectores administrativos tales como: educación, salud, agua potable y saneamiento básico,
bienestar, cultura, recreación, deporte y aprovechamiento del tiempo libre, ordenamiento territorial,
medio ambiente, prevención y atención de desastres, infraestructura de transporte, tránsito, vivienda,
equipamiento municipal, desarrollo rural, empleo y desarrollo económico, justicio, seguridad y
convivencia ciudadana, participación comunitaria y fortalecimiento institucional. Estas competencias
guardan estrecha relación con las funciones municipales que han sido ampliadas y modificadas por el
artículo 3 de la Ley 1551 de 2012.
Como se puede ver, son muy extensas las responsabilidades que les asisten a los municipios en cuanto
a la satisfacción de las necesidades de la población, es por ello que se establecieron tres principios
básicos, con el fin de alcanzar la adecuada prestación de servicios articuladamente entre los tres niveles
de gobierno. El principio de coordinación consiste en la concertación de la actuación administrativa
entre las entidades territoriales en la nación, para el cumplimiento de los fines del Estado; el principio
de concurrencia se presenta cuando los niveles de gobierno actúan de manera conjunta para buscar un
objetivo común, respetando sus competencias, pero actuando con mayor eficiencia; se recurre al
principio de subsidiariedad cuando se busca la intervención de un nivel superior para apoyar las
actividades de un nivel inferior.
En Colombia, los municipios son categorizados según su población, los ingresos corrientes de libre
destinación, su importancia económica y su situación geográfica. La ley 1551, en su artículo 6,
establece los criterios de categorización municipal. Grandes municipios de más de 100,001 habitantes,
a ellos pertenecen las categorías especial y primera. Municipios intermedios entre 50.001 y 100.000
habitantes, a ellos pertenecen las categorías 2, 3 y 4 y Municipios básicos con poblaciones de hasta
20.000 y menos de 10.000 habitantes, que son de categoría quinta y sexta.(Ver tabla 1). Como se
observa en esta tabla, el porcentaje de municipios que se encuentran categorizados como básicos es del
92%, dejando ver que su situación tanto en relación con la población como con los ingresos corrientes
de libre destinación es muy precaria. De acuerdo a la capacidad municipal y en relación a la adecuada
prestación de los servicios, se ha establecido una certificación que otorga la entidad correspondiente en
el sector central, en sectores como salud y educación. La nación hace transferencia de recursos a las
entidades territoriales para garantizar los bienes y servicios básicos.
Herramientas de planeación y ordenamiento territorial
La principal herramienta de planeación en Colombia, es el Plan de Desarrollo, regido por la Ley 152 de
1994, con una duración de cuatro años. Se elabora con base en el plan de gobierno presentado por el
candidato ganador del proceso electoral de elección ya sea presidencial, para gobernadores o alcaldes,
que son las autoridades locales de los entes territoriales. El voto es programático, es decir que las
personas votan por las ideas y propuestas de un candidato y que estas se deben materializar en su plan
de desarrollo. Un limitante a la autonomía de los entes territoriales, es que sus planes de desarrollo se
subordinan a las políticas, programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo, pues en la medida
en que se implementan en lo local, dan alcance a los objetivos nacionales. A la fecha no se ha
registrado una experiencia de construcción colectiva del Plan Nacional de Desarrollo, con participación
de representantes de todos y cada uno de los territorios del país.
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La otra herramienta que interesa a este estudio, es el Plan de Ordenamiento Territorial –POTreglamentado por la Ley 388 de 1997. Con una mirada de largo plazo (12 años), pretende ordenar
físicamente el territorio, de acuerdo con las dimensiones económica, social y ambiental, delimitando
clases de usos del suelo y la ubicación de cada actividad en el territorio. Facilitando la toma de
decisiones que beneficien el desarrollo de una vocación económica para el municipio. Los alcances de
los POT, también están relacionados con el tamaño del municipio, para poblaciones de más de 100.000
habitantes, se denominan POT, para poblaciones entre 30.000 y 100.000, se aplican los Planes Básicos
de Ordenamiento Territorial, PBOT y para poblaciones menores de 30.000 habitantes se establecen
Esquemas de Ordenamiento Territorial. EOT.
La ley 1454 de 2011 junto con la Ley 388 de 1997, reglamentan el ordenamiento territorial,
estableciendo competencias y principios para los tres niveles de descentralización: Nación,
Departamento, Municipio y Distrito, permite las asociaciones entre departamentos y municipios, para
dar nacimiento a regiones y provincias como nuevas entidades territoriales y de planeación. Así mismo,
permite la creación de áreas metropolitanas, facilitando y organizando zonas con intereses comunes, y
que requieran de la participación de varios entes territoriales, para su fortalecimiento y desarrollo.
IV. Antecedentes históricos
Pre colonización, colonización y república: el contexto nacional.
Los primeros pobladoresdel territorio que hoy ocupa Colombia y en especial, se caracterizaronalgunos
de ellos por ser culturas hídricas. Para los muiscas, el agua determinaba la cosmogonía, las prácticas
ancestrales, el modo de relación del hombre con la naturaleza yla vida colectivase organizaba en
función de ella. El río, el lago no eran solo parte del paisaje que se habitaba, este recurso hacía las
veces de factor ordenador del territorio, determinando los lugares adecuados para la vivienda, la caza,
la pesca, el cultivo, el rito y en general de todas las actividades humanas.
La colonización española va a transformar esta concepción y a través de sus instituciones. Instauró en
el territorio su propia manera de ordenarlo, generando una progresivasuplantación de valores,
tradiciones y costumbres, así como de ideologías que permearon la mentalidad de los habitantes y
sobrevivientes del proceso de colonización, para generar una nueva manera de habitar el territorio en
función de otros intereses.
Desde esa época, se comienzan a evidenciar la transposición de culturas y de concepciones acerca del
territorio, lo que posteriormente romperá los criterios de unicidad que para la época pre colonial
existían con respecto al territorio de las comunidades indígenas, para quienes el territorio era un bien
colectivo. Mientras el nativo indígena conservaba una manera de pensarse el territorio, el español y
posteriormente el criollo, van a abordar el problema con otrasmentalidades y espacialidades.
Empezarán a jugar papeles importantes las ideas feudales de la propiedad que le daban al monarca la
potestad sobre las tierras americanas, así como su libertad de determinación acerca de la propiedad,
cambiando el valor de uso le daban los aborígenes al territorio, dando una lectura de la naturaleza como
fuente de recursos inagotables para la explotación y aprovechamiento del hombre en sus nuevas
actividades preindustriales, así como para la producción de materias primas y la acumulación del
capital.
Mendoza (2008), cuenta que los españoles traían sus propias formas de organizar las ciudades, las
cuales se edificaron, en la mayoría de los casos, sobre los pueblos de indios. Se conformaban las villas
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o pueblos según la traza española, en contraposición a las formas circulares que se empleaban para la
construcción de sus viviendas y equipamientos comunales de los nativos de estas tierras. A su vez,
tomaba relevancia el comercio y nuevas formas de intercambio no conocidas por los indígenas como el
valor del oro y posteriormente llegará el dinero. El aprovechamiento de los recursos naturales en
beneficio de la corona y ya en la vida republicana por parte de los criollos y españoles que hacían
negocios para comerciar materias primas.
Relata Palacios (1995), que posteriormente se da paso a la configuración de formas de usufructo de la
tierra como la hacienda. Figura bajo la cual se aprovecha el trabajo esclavo para la explotación
agropecuaria. Esta forma permaneció vigente hasta casi entrado el siglo XX, se concentró básicamente
en la ruralidad. La población estaba diseminada entre dos tipos de espacialidad: el campo y la ciudad,
pero aún en la ciudad se conservaban territorios dedicados a la agricultura: los llamados ejidales.
A mediados del siglo XIX los procesos de apropiación del territorio colombiano, desarrollaron tres
modelos rurales. Uno de ellos fue la apropiación vía militar, es decir, quien ganaba el conflicto post
independencia, se hacía con el dominio de la tierra. Los procesos de organización vial generaronotro
modelo de desarrollo en las regiones que antes estaban apartadas se articulaban a otros territorios
mediante las vías de comunicación. Se pagaba a los particulares que ejecutan las obras públicas con
terrenos baldíos, cuando eran ellos quienes asumían los gastos de la inversión. El tercer mecanismo de
apropiación del territorio que se llevaba a cabo en esa época se daba vía colonización, en especial en
las zonas cafeteras, las cuales eran objeto de una alta demanda de grano por la presión internacional.
Aprille (1992), hacen un comparativo entre la situación que se venía presentando desde 1850, hasta
1950, destaca los procesos migratorios que se fueron operado del campo a la ciudad y los móviles que
se agencia, para que esta situación de presentara. Si bien, para el fin del siglo XIX, la estructura agraria
se concentró en el latifundio y la existencia de una hacienda en decadencia, estas condiciones se
modificaron paulatinamente, dando impulso a una naciente industria nacional. Las obras de
infraestructura jalonaron la contratación de mano de obra libre, para la construcción de vías, carreteras,
puertos, infraestructura férrea. A su vez, los campesinos que conquistaban un grado de independencia
de la hacienda o del latifundista, se concentraron en pequeñas parcelas donde para solucionar sus
necesidades de subsistencia,se dedicaban al cultivo de productos de pan coger. Así comienza otra
nueva forma de apropiación del territorio, desplazando la población del campo a la ciudad.
Para 1890 se había desarrollado el campo y ordenando el territorio bajo la forma de hacienda.
Fenómeno que se presentaba primordialmente en algunas zonas del interior del país y del Valle del
Cauca, donde se daban prácticas de explotaciones de monocultivos como el banano, el caucho y la caña
de azúcar. A la par, se desarrollaron economías campesinas a lo largo del río Magdalena, las cuales se
dedicaban a la minería, la pesca y el cultivo de productos de pan coger. Entrado el siglo XX cambian
las condiciones económicas del país, hay una fuerte demanda de productos como el café yel banano, los
cuales jalonaron las importaciones, produciendo acumulación de divisas y por ende una balanza de
pagos positiva.
Sin embargo el clima de violencia interno no cesó en el país, por el contrario las pugnas partidistas se
agudizaron. Para la década de 1920 Colombia necesita consolidar la economía y el mercado interno, las
alternativas de desarrollo se centraron en atacar las debilidades en materia de infraestructura de vías de
comunicación y las debilidades institucionales, en especial las asociadas a la conformación de una
banca nacional sólida que de soporte financiero a la expansión económica.
Para resolver los problemas de las vías de comunicación se destinaron recursos provenientes de la
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indemnización del canal de Panamá, de las divisas y de préstamos en el extranjero. Se construyeron
carreteras, puertos sobre el río Magdalena y se le dio un gran impulso al desarrollo de las vías férreas.
Estos cambios en la estructura del trabajo jalonaron la creación de mano de obra libre que salía de las
haciendas hacia las obras civiles, motivadas ya sea por el salario o por escapar de las malas condiciones
de la hacienda, estaba generando progresivos desplazamientos.
Como lo plantea Aprille (1992), los movimientos migratorios en el país no fueron el fruto de acciones
planificadas orientadas por el Estado, sino que por el contrario, obedecieron a efectos circunstanciales
motivados en las demandas económicas del mercado, que determinaron usos de los suelos. Los
resultados de la violencia partidista, expulsaron a las poblaciones rurales en medio deuna pugna
sangrienta, dieron lugar a desplazamientos erráticos de un lugar a otro y que finalmente llevaron a altas
concentraciones de población en las urbes, sin que estas estuvieran preparadas para ofrecer alternativas
de empleo o vivienda dignas.
La demanda por productos agrícolas tales como el café, promovieron la conformación de nuevos
latifundios, y a la vez de la expulsión del pequeño campesino. La gente se desplazó a la ciudad, no por
que esta le ofreciera condiciones de empleo orientadas a satisfacer la demanda de la naciente industria,
sino que más bien se desplazan impulsados por la falta de oportunidades en el campo y los imperativos
de una violencia que los perseguía.
Las ciudades fueron creciendo de manera desordenada, como un Frankenstein, una colcha de retazos en
donde la gente se acomodaba a las circunstancias y buscaba su supervivencia, sin que los actores
institucionales pudieran ofrecer respuestas adecuadas a las demandas sociales, las cuales hoy en día aún
están pendientes. Aprille (1992: 552), muestra cómo se ha ido llevando a cabo un éxodo del campo a la
ciudad, donde el vaciamiento de lo rural es la causa de la súper población delas urbes, ya que para el
Censo de 1938 la población rural constituía el 70%, en 1964 el 52% de la población se había
desplazado a las ciudades y para 1985, el 67% de la población era urbana.
Antecedentes de Villa de Leyva
Villa de Leyva ocupa el territorio originario del pueblo muisca. Una cultura hídrica, que adoraba a la
diosa Bachué, quien bajó de lagunas de Iguaque, en la montaña sagrada, para crear el mundo. El modo
de vida de los muiscas se sustentaba en un sistema de producción agricultura, alfarera, orfebre, textil y
de mercadeo de excedentes. Ellos desarrollaron niveles importantes de organizacional social y cultural,
su relación con el territorio entrañaba una unidad viva, en donde cada uno de los componentes de un
sistema integrado eran fundamentales para la supervivencia de todo el sistema, como lo cuenta Arango,
“Los muiscas concebían el territorio como “árbol genealógico” vivo, donde cada espacio, montaña,
valle, piedra, planta y particularmente río y laguna constituía el hábitat de fuerzas vitales esenciales”,
Arango (2013)
Esta concepción holística del territorio sufre un quebrantamiento con la llegada de los españoles y la
fundación de la ciudad en el año de 1572, episodio que “desencadena conflictos entre los indígenas y
los encomenderos de Tunja y los sacerdotes dominicos, puesto que se les asignaron tierras en el
territorio sagrado muisca de Saquencipá... Posteriormente todo el territorio, dentro de la nueva división
administrativa colonial, quedó bajo la jurisdicción de la provincia de Tunja y del corregimiento de
Sáchica”. Arango (2013).
La ruptura de las estructuras ancestrales de los muiscas y la implementación del nuevo orden
económico, político y social, evidencia la transformación en los procesos, no solo de apropiación sino
10


de percepción y vivencia del territorio. Posterior a la fundación, el territorio es dividido a la usanza
española, señalización de la plaza principal, los solares aledaños y extensiones de tierra, sin tener en
cuenta la organización de los indígenas, tal y como lo narra Arango.
La inclusión del modelo colonial español, marcó un cambio radical. La deforestación de los suelos con
el arribo de especies ovinas, caprinas y talas forestales, representaron la degradación de los suelos. Se
implementaron nuevas técnicas de cultivos como el trigo y la vid, junto con los molinos hídricos,
cambió no solo el cauce de los ríos, dieron también un giro a la vida de los habitantes, sus relaciones
sociales, con la naturaleza y con el territorio.
La religión católica, a través de los símbolos también jugó un papel determinante en la configuración
de un nuevo territorio superpuesto al creado por los indígenas. Los símbolos como elemento de
aculturación, permitieron a español introducir rápidamente su cultura y su modo de pensamiento “para
el cristianismo, el símbolo por exelencia es la comunión, que represento en la colonia los nuevos pactos
sociales en la región y en Villa de Leyva. Esto dio paso al origen de una nueva economía, basada en la
agricultura desarrollándose cultivos como el olivo, vid y el trigo. Con esto el mito católico de la unción
y del cuerpo de Cristo, por medio de la ingesta de vino (la sangre de Cristo), el trigo para preparar la
ostia (el cuerpo de Cristo) y el olivo para producir aceite (la comunión con la religión) consolidó la
región. ” Galeano (2012:227-228)
Villa de Leyva se consolida como un importante centro político y administrativo que en época de la
independencia alberga procesos importantes como el primer congreso de las Repúblicas Unidas de la
Nueva Granada. Todo este devenir histórico, hacen que este municipio se apuntale con una importante
trayectoria cultural, al punto que en el año de 1954, fue reconocido como monumento nacional
mediante el decreto 264 de 1963 y la ley 103 de 1959. En razón a esto, la zona ha desarrollado una
vocación turística desde hace más de cincuenta años. Sin embargo, a parir del auge de esta industria, el
valor de la tierra se ha incrementado considerablemente, generando alta especulación y una contínua
migración de sus habitantes nativos a otras poblaciones, así como la llegada de nuevos habitantes al
municipio.
V. Aplicación de las políticas de ordenamiento territorial en Villa de Leyva
En relación al ordenamiento territorial, para implementar los requerimientos de la 388 de 1997, el
municipio contrató la elaboración deun PBOT, en el año 2000, dadas las controversias por los usos, los
costos de la tierra, entre otros temas, el documento no fue aprobado. Posteriormente en el año 2004,
mediante acuerdo municipal N° 021, se logra un conceso que da nacimiento jurídico al PBOT vigente,
en el que se observa la falta de claridad en el tema poblacional y un abordaje superficial. En razón a las
debilidades del documento, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, Corpoboyacá, (quien hace
las veces de autoridad ambiental en esta región del país), emitió un requerimiento para la respecto al
PBOT en su componente poblacional y a los mecanismos de seguimiento, control y evaluación al
ordenamiento territorial, como lo son el Expediente Municipal, el Sistema de Información Geográfica
SIG, así como la necesidad de realizar un análisis de cargas y ocupación que permita establecer los
límites al crecimiento urbanístico y poblacional, toda vez que en Villa de Leyva el recurso hídrico es
escaso.
En cuanto a los Planes Municipales de Desarrollo PDM, el primero que se observo, conforme a su
contemporaneidad con el PBOT vigente es:“Municipio de Villa de Leyva, Monumento Nacional”(
2004-2007) que en su componente demográfico, menciona que la población proyectada por el DANE
para el año 2004, era de 9.879 habitantes; a pesar de esto, se argumenta que los datos entorno al
11


crecimiento demográfico establecido por el DANE para el área urbana del Municipio de Villa de
Leyva, se deben ajustar a partir del censo de vinculados y población visitante la cual aumenta la
demanda de bienes y servicios en el municipio.
Sin embargo, para la variable del turismo, este PDM es claro en afirmar que en la productividad del
municipio el sector terciario (servicios y turismo) ocupa el primer renglón en importancia por la
utilidad normal obtenida. Sin embargo se plantea la necesidad de crear estrategias que propendan a
acrecentar, restablecer e integrar todos los sectores (primario, secundario, terciario y cuaternario),
generando una mejor organización del territorio en pro del aprovechamiento de los recursos; debido a
que en el desarrollo económico de los sectores no existe una articulación entre el servicio turístico, la
actividad campesina y la economía ambiental.
A causa de esto, el PDM propone generar alternativas de planificación que involucran tipos de turismo
especializado que propendan por el desarrollo armónico y sostenible, en donde se promueva y fomente
el desarrollo rural, como complemento al desarrollo del centro histórico. Sin embargo, la zona rural no
cuenta con la oferta turística necesaria para el desarrollo del ecoturismo, agroturismo, turismo rural; ya
que la gran mayoría de esta se encuentra en el casco urbano, haciéndose urgente la participación y
coordinación de la población, la administración municipal y demás agentes involucrados en el
desarrollo municipal, para la planificación y ordenamiento del territorio. Pero a pesar de todo este
potencial, mencionan como principal problema que no hay cifras sobre índices de turismo; además no
ha habido un buen desarrollo, de manera tal que hay todo por hacer y reestructurar, como la
infraestructura turística, la capacitación en la prestación de servicios, la adecuada asignación de
recursos gubernamentales y privados para el sector, los cuales son definitivos para poder construir un
verdadero destino turístico competitivo.
Posteriormente En el Plan de Desarrollo “Villa De Leyva Patrimonio de Todos” (2008-2011), la
aceleración del proceso demográfico se explica a partir de la permanente venta de fincas, casas y
apartamentos, más el frecuente proceso de construcción en los diferentes barrios y veredas, en busca de
zonas de tranquilidad, descanso, además de la buena inversión que éste hecho representa.
Por otro lado, se plantea el reto de la necesidad de desarrollar un turismo que satisfaga tanto las
expectativas económicas como las exigencias ambientales y culturales, que no solo sea respetuoso con
la estructura socioeconómica y física, sino también con las poblaciones receptoras y considerar la
prioridad de proteger y reforzar la dignidad humana, tanto de las comunidades locales como de los
turistas. Por lo tanto, el desarrollo turístico, deberá fundamentarse sobre criterios de sostenibilidad, es
decir, ha de ser soportable ecológicamente a largo plazo, viable económicamente y equitativo desde
una perspectiva ética y social para las comunidades locales. Reconociendo que la cohesión social y
económica entre los pueblos es un principio fundamental del desarrollo sostenible, urge impulsar
medidas que permitan un reparto más equitativo de los beneficios y cargas producidos por el turismo.
Ello implica un cambio en los modelos de consumo y la introducción de métodos de fijación de precios
que permitan la internalización de los costes medioambientales.
En esta medida, la consecución de los objetivos para este PDM, no viene necesariamente de la mano
del crecimiento del número de turistas, sino de la mejora de los aspectos cualitativos. No se trata de
crecer más sino de “crecer mejor” y sosteniblemente, dada la especificidad sociocultural y ambiental de
Villa de Leyva, y de mejorar la integración del turismo con la comunidad. En ningún momento se
señala la existencia o no existencia de cifras referente a los índices de afluencia turística.
Por último en el Plan de Desarrollo: “Marcamos la Diferencia: Juventud, Compromiso, Trabajo Y
12


Transparencia”(2012-2015), en lo referente al tema de crecimiento demográfico, plantean la
disyuntiva entre lo proyectado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas,DANE y
lo que en realidad muestra el crecimiento poblacional, según métodos de medidas locales, tales como
las proyecciones de usuarios de los acueductos tanto urbanos como rurales, que establecen la población
del municipio cerca a los 20.000 habitantes, cálculos que se hacen partiendo de un aproximado de
5.000 usuarios, multiplicados por una media de cuatro habitantes por unidad familiar.
Frente a la categoría del Turismo, el PDM llama la atención sobre el cambio en la vocación rural del
municipio a la de industria turística ha derivado en una transformación de las comunidades asociadas a
uno y otro escenario, de sus conocimientos, saberes y capacidades para enfrentarlo, por lo que hoy se
evidencia el empobrecimiento cultural para aquellos que nos estaban preparados para el turismo, por la
falta de instrumentos y mecanismos para adaptar a la población a las nuevas necesidades y realidades,
con lo cual quedan relegados o excluidos de participar en procesos del aprovechamiento de los bienes y
recursos culturales, y de la accesibilidad y los beneficios que debe brindar el patrimonio cultural al
mejoramiento de su desarrollo humano y social.
A ello se suma que la industria turística sólo reporta el 5% del ingreso total del municipio, según datos
tomados del Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico de Villa de Leyva y su área
Influencia, PEMP (2011), lo que está lejos de compensar los cada vez más graves impactos ambientales
y sociales que deterioran los bienes y manifestaciones patrimoniales, que descontrolan el ordenamiento
territorial, y se convierten en una carga económica y políticamente negativa para el municipio y la
administración local.
Mencionando de nuevo, ya el problema identificado en el plan de desarrollo 2004-2007, sobre la
carencia de censos precisos que registren el flujo turístico que actualmente origina la sobrecarga y
sobre explotación de los sitios patrimoniales; la presión inmobiliaria crece pues se busca, sobre todo,
aumentar el número de “camas” para los turistas, lo que lleva a un deterioro del patrimonio
arquitectónico y urbano del Centro Histórico, tales como alteraciones a los inmuebles por cambio de
uso, densificación en los predios e invasión de la ronda de los ríos, PEMP (2011), y el daño a las áreas
de potencial arqueológico, paleontológico y natural del municipio.
Las observaciones anteriores demuestran que el componente poblacional, sus dinámicas e impactos
sobre el territorio, merecen un estudio detallado, que aporte datos para la construcción de herramientas
de gestión pública local. En cuanto a los documentos del Plan de Ordenamiento territorial, se reconoce
que: “el sector terciario de la economía, los servicios asociados al turismo son los que se anteponen a
toda actividad territorial; el sector primario no se ha articulado objetiva y potencialmente a esta
realidad, y es a partir de ello la causa de su depresión, lo que ha alentado a muchos habitantes a dejar
de producir el campo, por la venta indiscriminada de sus tierras.” Aunque se hace una mención que
coincide con los planteamientos de esta investigación, en este documento no se hace otra mención al
tema.
V. Apropiación del Territorio en Villa de Leyva
El fortalecimiento de una vocación turística ha impulsado el comercio y la prestación de servicios
asociados a esta actividad económica, determinando un debilitamiento de la vocación
agrícolatradicional. En el estudio realizado por Vargas y Rojas (2012), se manifiesta que ha habido
cambios en las ocupaciones y actividades laborales de los habitantes, así como en la estabilidad del
empleo, en la medida que éstos obedecen principalmente al incremento de la actividad del turismo, y
dependen especialmente de las temporadas vacacionales, fines de semana y días festivos. La agricultura
13


tecnificada, la expansión de la actividad turística, de la finca raíz, del comercio, de actividades de tipo
minero-energéticas, así como la oferta y demanda de bienes y servicios ambientales y culturales, son
actividades que se desarrollan hoy en día en Villa de Leyva, generado otros tipos de relaciones sociales.
Frente a estos procesos la comunidad evidentemente percibe algunas modificaciones en su entorno,
tanto en lo físico-espacial como lo social, cultural y ambiental. En este sentido, dentro de los
principales cambios sobresale el tema económico, factores como la elevación en el costo de vida, la
inestabilidad y limitación en las fuentes de empleo así como los salarios bajos, el incremento del
turismo, la actividad comercial y la llegada de nuevos habitantes y los efectos que esto tiene en el
pueblo, son los principales temas que nota y preocupan a la comunidad.
Las dinámicas sociales se destacan por temas como el crecimiento demográfico, la afluencia de turistas
y del turismo joven específicamente, y su impacto en la juventud local por el consumo de bebidas
alcohólicas, y el consumo de sustancias psicoactivas.
Otro de los temas álgidos que se identificó fue el tema ambiental por el aumento en la demanda de
servicios ambientales y la problemática del recurso hídrico, la falta de compromiso ambiental por parte
delos habitantes, pero principalmente del turista por el inadecuado manejo de las basuras, desechos, y
el problema del aumento de los invernaderos.
La dimensión cultural se ve afectada con la pérdida de las tradiciones y costumbres por ejemplo en el
trabajo artesanal, la reducción del campesinado, la influencia de nuevas modas citadinas, temas
administrativos como el ordenamiento del suelo urbano/rural y suburbano frente al incremento
poblacional, conservación del patrimonio histórico, y temas de servicios públicos.
La agricultura tecnificada, la expansión de la actividad turística, de la finca raíz, del comercio, de
actividades de tipo minero-energéticas, así como la oferta y demanda de bienes y servicios ambientales
y culturales, son actividades que se desarrollan hoy en día en Villa de Leyva, han demandado y
generado otros usos del suelo, otros modos de apropiación del territorio y de relación social.
Frente a estos procesos la comunidad evidentemente percibe algunas modificaciones en su entorno,
tanto en lo físico-espacial como lo social, cultural y ambiental. En este sentido, dentro de los
principales cambios sobresale el tema económico, factores como la elevación en el costo de vida, la
inestabilidad y limitación en las fuentes de empleo así como los salarios bajos, el incremento del
turismo, la actividad comercial y la llegada de nuevos habitantes y los efectos que esto tiene en el
pueblo, son los principales temas que nota y preocupan a la comunidad.
El tema social se destaca por temas como el crecimiento demográfico, la afluencia de turistas y del
turismo joven específicamente, y su impacto en la juventud local por el consumo de bebidas
alcohólicas, vicio, drogas. Otro de los temas álgidos que se identificó fue el tema ambiental por el
aumento en la demanda de servicios ambientales y la problemática del recurso hídrico, la falta de
compromiso ambiental por parte del habitante pero principalmente del turista por el inadecuado manejo
de las basuras, desechos, y el problema del aumento de los invernaderos.
En general fueron varios los temas resaltados y los puntos críticos que la comunidad villaleyvana ha
percibido en el territorio, desde temas económicos, sociales y ambientales, hasta temas culturales como
la pérdida de las tradiciones y costumbres por ejemplo en el trabajo artesanal, la reducción del
campesinado, la influencia de nuevas modas citadinas, temas administrativos como el ordenamiento del
suelo urbano/rural y suburbano frente al incremento poblacional, conservación del patrimonio
14


histórico, y temas de servicios públicos.
VI. Conclusiones
¿Cuál es la capacidad de adaptación de la administración municipal frente a una realidad cambiante,
que afecta la vida económica, social, la cultura y la sostenibilidad ambiental del municipio?
“el sector terciario de la economía, los servicios (el turismo) son los que se anteponen a toda actividad
territorial, el sector primario no se ha articulado objetiva y potencialmente a esta realidad, y es a partir
de ello la causa de su depresión, lo que ha alentado a muchos habitantes a dejar de producir el campo,
por la venta indiscriminada de sus tierras.”,
¿Qué respuesta da la política local frente a los cambios observados?
Así, se propone para el turismo, mayor intervención en la planificación y control necesarios para lograr un
desarrollo sostenible. Ya que ni la población, ni la administración local, ni los prestadores de servicios son
conscientes de la complejidad de esta actividad, presentándose de esta forma un movimiento para-hotelero
bastante significativo (entre el 50 o más del 50 %) y una demanda incontrolada y depredadora, que surge
principalmente de los eventos programados, como lo son el festival de Cometas y el festival de Luces, los cuales
generan más impactos negativos que positivos en los aspectos económicos, sociales y culturales. Según los
resultados de un seguimiento realizado al número de visitantes en el Festival de las Cometas, el municipio llegó
a recibir hasta 40.000 personas en un solo día.

¿Cuál es la autonomía con que cuenta el municipio para planear el territorio?
Las dinámicas humanas y la realidad sobrepasan con creces las fronteras de la legalidad y de los
parámetros establecidos desde el sector central.
La diversidad geográfica, humana y las particularidades de cada territorio y en especial de un país
como Colombia, que se caracteriza por la pluralidad étnica y cultural, hacen que la aplicación de las
normas y de las políticas deban atender a esas particularidades, es por ello que cada vez toma más
fuerza que la planeación territorial se oriente por criterios regionales y ecosistémicos que en la
trazabilidad establecida político administrativamente.
y también a intereses de los diversos actores participantes, que hacen que se privilegie un actuación u
otra. Los municipios muchas veces no cuentan con los recursos tanto financieros como con las
capacidades institucionales y humanas para hacer una efectiva aplicación de la normatividad, en este
caso del ordenamiento territorial.
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Biografía:
Amanda Paola Vargas es Administradora Pública de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP-. Actualmente es estudiante de la especialización en Gerencia y Gestión Cultural de la
Universidad del Rosario, se desempeña como asistente editorial de la revista Polémica de la Facultad
de Pregrado de la –ESAP- y como vice presidenta de la Corporación Villajazz Festival en Villa de
Leyva, Colombia. Ha participado en grupo de investigación universitarios como el semillero Plástica
Pública Estanislao Zuleta y Ciudadanía Activa, ha sido auxiliar de investigación nivel I del proyecto
Planeación Participativa 2009.2010, y nivel II para el convenio DAFP-ESAP 2010. En los años 20102011perteneció al Grupo REDES: Organizaciones, Gestión y Políticas Públicas. A partir de 2011 se
vinculó al grupo Desarrollo Territorial, con quienes ha realizado una investigación en Villa de Leyva y
la práctica administrativa para optar al título de administradora pública, en un proyecto de
16


acompañamiento y asesoría para la formulación de los planes de desarrollo en cinco municipios de la
provincia de Ubaté en el departamento de Cundinamarca. Colombia. Artículo Publicado: Arte como
asunto de Administración Pública. Revista Política y Administración No. 20, junio de 2011. Facultad
de Pregrado ESAP. Correo electrónico: paolarte1979@gmail.com

Tablas, cuadros y gráficos
Tabla 1. Distribución de municipios Colombianos según categorías.
Categorías

N° de
municipios

% sobre el total
de municipios

1
2
3
4
5
6
Especial
Total

16
16
20
25
24
995
6
1.102

1
1
2
2
2
90
1
100

Fuente: Caballero, César; Galvis, Diana y García, María (2012), Fescol. Colombia.

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