Iniciativa para eliminar el fuero de funcionarios públicos

INICIATIVA DE LEY
ELIMINACIÓN DEL FUERO
DIP. RAMÓN GUERRERO MARTÍNEZ
DIP. ABRAHAM KUNIO GONZÁLEZ UYEDA

Guadalajara, Jalisco. Jueves 10 de marzo del 2011

CC. INTEGRANTES DE LA LIX LEGILSLATURA DEL
HONORABLE CONGRESO DEL ESTADO DE JALISCO
PRESENTES

Ramón Demetrio Guerrero Martínez y Abraham González Uyeda,
Diputados al Congreso del Estado de Jalisco, integrantes del Grupo
Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LIX Legislatura, en ejercicio de
las facultades que nos confiere el artículo 28, fracción I, de la Constitución
Política del Estado, y los artículos 22, numeral 1, fracción I, y 147, numeral 1,
fracción I de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, con las formalidades de ley
y de manera respetuosa, comparecemos ante esta Honorable Asamblea a fin
de presentar

Iniciativa de Ley

Para el ejercicio responsable de la función pública, el combate a
la impunidad y la promoción de la cultura de la legalidad, por medio de la
eliminación del fuero que históricamente ha investido a los altos funcionarios
de los poderes públicos.
En mérito de lo anterior, se pone a la consideración de los ciudadanos
legisladores la siguiente

Exposición de Motivos

El fuero constitucional

El fuero consiste, de acuerdo con la tradición jurídico-constitucional
nacional, en la imposibilidad de poner en actividad el órgano jurisdiccional, local
o federal, para que desarrolle sus funciones en contra de quien está investido
del carácter de servidor público de los descritos en la clasificación que hace el
párrafo primero del artículo 111 constitucional, durante el tiempo de su encargo,
para seguir esa clase de procesos tan sólo cuando haya dejado de tener el

Iniciativa de Ley para el ejercicio responsable de la función pública, por medio de la eliminación del llamado fuero
constitucional que históricamente ha investido a los altos funcionarios públicos.
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cargo público de referencia o cuando haya sido declarado por el órgano de
Estado competente.
Etimología.- La palabra fuero proviene de la raíz latina, forum, que
significa foro “recinto” o “plaza pública” haciendo referencia al lugar donde se
administraba la justicia. En Roma, se establecían los tribunales en las plazas,
para vigilar y sancionar las transacciones mercantiles, Posteriormente, y en
todo el mundo, los jueces se limitaron a atender en sus propias instalaciones,
pero éstas siguieron conociéndose con el nombre de foros.
Diccionario de la Lengua Española.- Fuero Real. En sentido antiguo,
equivale a una exención o privilegio otorgado a alguna persona o clase social.
Suprema Corte de Justicia de la Nación.- El pleno de la Corte
determinó, en junio 1996, que el fuero es, según su génesis, un privilegio
conferido a determinados servidores públicos para mantener el equilibrio entre
los poderes del Estado, dentro de regímenes democráticos y salvaguardarlos
de eventuales acusaciones sin fundamento.

El fuero y la impunidad

El fuero constitucional en México en la actualidad, ya no puede ser
un sinónimo de impunidad, corrupción, prepotencia, trafico de influencias o
simplemente el poder vivir al margen de la ley sin que se tengan
consecuencias o de igual manera para aquellos que ven una oportunidad de
tener derechos y privilegios sobre todos los demás.
La creciente impunidad en nuestro país ha creado en la sociedad una
desconfianza en todos aquellos que estamos investidos de fuero constitucional
o de las mismas instituciones.
Por tal motivo es necesario que hagamos un análisis de nuestra situación
actual, la cual ya no es de represión ni mucho menos de persecución política
sino al contrario donde hoy todos y cada uno de nosotros podemos
expresarnos libremente sin ser señalados ni juzgados, es tiempo que veamos a
futuro y que cumplamos cabalmente con nuestro trabajo cuyo único objetivo es
el de poder servir a los jaliscienses honestamente beneficiando a los mismos
sin necesidad de ser una clase privilegiada para poder llegar a realizar los
cambios que nuestro estado nos exige.

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El fuero en la historia

La historia, evolución y perfeccionamiento del fuero data de registros
en la Gran Bretaña en el siglo XVII donde existió en los términos de inmunidad
e inviolabilidad parlamentaria, con excepción de prisión por deudas, y surge
para proteger la libertad personal frente a las acciones judiciales de carácter
civil.
En la Nueva España, bajo el régimen del virreinato existió una única y
efectiva limitación a esta hegemonía: el juicio de residencia, el cual fue
reformado por el rey Carlos III, donde el objetivo de este juicio fue evitar la
corrupción y obtener un equilibrio en el nivel de honradez en la administración
pública indiana, resguardando el bien de la ciudadanía y de la Corona.
La trascendencia del fuero en nuestro país es innegable desde principios
de 1812 y hasta 1917, los conceptos de inmunidad parlamentaria , fuero,
declaración de procedencia y juicio político, se han ido regulando y modificando
en las diversas leyes y constituciones mexicanas. Incluso hasta el día de hoy
donde reconocemos la necesidad de acotar privilegios buscando la igualdad en
los ciudadanos.
La Constitución de 1857 contemplaba en su artículo 105 la figura de
delitos oficiales, señalando las responsabilidades en que podía incurrir algún
funcionario nombrando ya la posibilidad de ser removido de su cargo si lo
encontrara culpable el Senado que representaba al juzgador. Así también la
constitución sufre modificaciones en 1917 donde los funcionarios públicos
serian juzgados por el Senado erigido en Gran Jurado en su carácter de
juzgador si cometían delito oficial , no sin antes la cámara de diputados
señalaré abrir la averiguación en su contra. Si la cámara de senadores lo
encontraba culpable por más de dos terceras partes de sus integrantes, el
inculpado seria retirado del cargo y llevado ante un juez común para ser
juzgado y castigado como a cualquier civil. Esta disposición no estaba en la
Constitución de 1857 pero si estaba establecida en los artículos 9 y 10 de la
"Ley sobre delitos, faltas y omisiones de los altos funcionarios de la
Federación".
El tema hasta el día de hoy a sufrido constantes modificaciones, ocho en
total, estas para incluir en responsabilidades a servidores públicos de nuevos
organismos o instituciones gubernamentales, para cambiar o atribuir el nombre
de declaratoria de procedencia del juicio penal, en vez de delito oficial con la
modificación de la 4ª Reforma, publicada en el Diario Oficial de la Federación
del 28 de diciembre de 1982 o simple mente para dar un sentido más claro de la
ley.

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La opinión pública respecto del fuero

La discusión sobre la pertinencia u obsolescencia de la institución del
fuero constitucional es un debate inacabado. Los abusos de esta figura
exacerban esta deliberación, especialmente cuando surgen situaciones en las
que se presume que algún servidor público se vale de esta inmunidad para
evadir la acción de la justicia respecto de delitos cometidos en el pasado, a
veces mientras ejercía algún otro cargo político.
Las columnas editoriales que se han publicado al respecto pueden ser
ilustrativas de las diversas vertientes de la opinión pública en torno al tema.
Para los efectos de esta iniciativa, se seleccionaron algunos textos cuyo
elemento común ha sido la censura generalizada a la citada institución, a la que
se considera ya decadente, obsoleta e incongruente con los valores y principios
de una aspiración democrática que tiene entre sus principales bases la igualdad
esencial entre los ciudadanos, y la consecuente eliminación de privilegios y
prebendas exclusivas.
Por ejemplo, el pasado 29 de septiembre del 2010, el afamado editorialista
Armando Fuentes Aguirre, “Catón”, escribió en su columna diaria su opinión
acerca del fuero: “Igual que tantas instituciones en este país, la del fuero ha
sido desvirtuada. Concebido como garantía de la libre expresión de los
representantes populares, el fuero se ha vuelto inmoral privilegio de políticos, y
aun escudo para violar la ley. Conforme a la idea original, los diputados gozan
de fuero únicamente para que no se les persiga por causa de sus opiniones. De
ninguna manera protege el fuero a quien comete un delito. No es patente de
impunidad. Por eso ahora que Julio César Godoy, contra quien hay una orden
de aprehensión, rindió protesta como diputado, a la prima Celia Rima,
versificadora de ocasión, se le ocurrió este picoso epigrama: ‘Unos reclaman a
gritos, / pero otros, con más cuidado, / dicen que ese diputado / es de los más
decentitos’”.
Un día después, 30 de septiembre, los diarios del Grupo Milenio, entre
ellos el jalisciense “Público”, reprodujeron la columna de Oscar Mario Beteta,
quien bajo el título “Fuera el Fuero” escribió:
En la aceptación de Julio César Godoy como diputado, en teoría y si, y sólo si, es
culpable de tener nexos con la delincuencia, se habría cometido un error jurídico,
político y moral que la sociedad, la democracia y el país podrían pagar muy caro.
Con la desnaturalización del fuero para proteger a un presunto criminal
comenzaría a demolerse la soberanía, el derecho y el Estado.
La tradición del fuero (forum) se inicia en Inglaterra, en los siglos XVI y XVII y
deriva de las pugnas ente el Parlamento y la Corona. En aquella época esa

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prerrogativa se limitaba a la prohibición de que los legisladores fueran
reconvenidos por sus declaraciones y discursos pronunciados dentro del recinto
legislativo.
En 1575, Peter Wentworth determinó que las libertades de expresión y de
conciencia en el Parlamento fueran un derecho natural; es decir, facultades
reconocidas con independencia de la voluntad humana, anteriores a la formación
de todo grupo social, consustanciales al individuo y, por tanto, incuestionables.
Esa decisión derivó de que el monarca pretendía conservar intacto su poder
frente al Parlamento; éste quería moderarlo. Sus críticas fueron sancionadas
bajo el delito de discursos sediciosos. En 1629, John Elliot, Denzil Hollis y
Benjamin Velentine fueron encarcelados por eso; las penas fueron establecidas
por el rey.
Después de la Glorious Revolution de 1688, en que fue cercenada la cabeza de
Carlos I, se estableció el dominio definitivo del Legislativo sobre el monarca.
Inglaterra transitó de una monarquía constitucional al parlamentarismo.
Ese mismo año, el líder de la Cámara de los Comunes, William Williams, amplió
el derecho de los legisladores a expresar sus ideas sin limitación de ámbitos,
tiempo ni medios.
Inmunidad nunca quiso decir impunidad en ningún lugar o país. Así se estableció
también en México. En las constituciones de 1812 (Cádiz), 1814, 1824, 1957 y
1917, se concedió protección a los congresistas para que, con libertad y sin
riesgos, se expresaran durante el desempeñado de su cargo.
Empero, hemos visto cómo ese privilegio, que debería ser ejercido con
prudencia, responsabilidad y respeto, en principio fue dinamitado por Godoy y
cómplices. Al usarlo para dejar impunes los crímenes, si resulta culpable, los
estarían autorizando.
Si no se repara ese yerro y el Poder Judicial no designa mejor a jueces y
ministerios públicos, quedarán abiertas de par en par las puertas del poder al
poder más deleznable. Y tampoco valdría el “usted disculpe”.
Ambas columnas se refieren al caso del ya depuesto diputado federal Julio
César Godoy Toscano, quien fue sujeto al procedimiento más reciente de
remoción de la inmunidad penal en el Congreso de la Unión, por presuntos
vínculos con la delincuencia organizada. Su caso, resuelto al erigirse en Jurado
de Procedencia la Cámara de Diputados el 13 de diciembre del 2010, permitiría
al Ministerio Público Federal la ejecución de las dos órdenes de aprehensión
giradas en contra del ex congresista: una por delincuencia organizada y delitos
contra la salud, y una más por el delito de operaciones con recursos de
procedencia ilícita.

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La cultura de la legalidad

La cultura de la legalidad es una aspiración de todos los sistemas
jurídicos, y especialmente de los regímenes democráticos en los que la ley, por
definición conceptual, es un proceso de creación colectiva que se realiza en
nombre del pueblo, por mandato del pueblo y para beneficio del pueblo.
Definida como práctica cotidiana de valores universales, como
cumplimiento espontáneo y estricto de la ley, y como convicción individual y
colectiva de respetar las normas, la cultura de la legalidad es necesaria para
que la convivencia social resulte armoniosa.
Una cultura de la legalidad sólo prospera cuando la voluntad de someterse
al imperio de la norma jurídica está presente tanto en los gobernantes como en
los gobernados, sin dispensas ni distingos, ni regímenes de excepción que
hagan a unos inmunes a la aplicación del Derecho.
La historia de la consolidación democrática mexicana puede entenderse
como un proceso de eliminación gradual de prerrogativas de clase, cargo o
condición social, que implicaban un trato preferencial a los miembros de una
elite favorecida, en detrimento de una mayoría que por regla general estaba
impedida de acceder a tales beneficios. Así, a la eliminación del derecho de
castas y la abolición de la esclavitud, siguió la supresión de los títulos
nobiliarios, y a ésta continuó la eliminación del fuero eclesiástico, en un avance
continuo hacia la igualdad de todas las personas, que ha transitado ya por el
reconocimiento del voto universal —concepto al que más tarde se incorporó el
derecho al voto femenino—, hasta las más recientes legislaciones que buscan
la erradicación de toda forma de discriminación.
No pasa desapercibido que los privilegios del fuero constitucional de los
altos funcionarios públicos fueron concebidos en un contexto de inestabilidad y
violencia, de guerras intestinas y confrontaciones armadas, que hacían
necesaria la protección de la Ley en favor de aquellos a los que el mandato
popular confería deberes de representación política.
El consenso público en torno a la existencia de ese fuero estribaba en la
convicción compartida de que esos representantes populares no deberían ser
presa fácil de quienes, en claro abuso de su posición de poder y con
procedimientos arbitrarios, aunque aparentemente legales, podían privarlos de
la libertad, de su derecho a la libre expresión de ideas y de su potestad legítima
para gestionar los intereses de quienes los habían elegido.
Empero, los tiempos de la Nación han cambiado, como ha cambiado la
concepción sobre el fuero. Hoy el llamado fuero constitucional no es sino el

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resabio de un sistema político autoritario y corruptor que dispensaba patentes
para incumplir la ley y hacía relativa la aplicación de la justicia.
El fuero constitucional se ha convertido en el refugio de la impunidad y en
uno de los mayores impedimentos para la radicación de la cultura de la
legalidad, cuyo principio básico debe ser el sometimiento conciente y voluntario
a un sistema de normas generales y justas, que se aplican sin salvedades.

Antecedentes del desafuero en Jalisco

En las últimas dos décadas, el Congreso del Estado de Jalisco no ha
sido escenario de muchos procedimientos de desafuero, es decir, de resolución
sobre la procedencia del juicio penal, pues desde 1990 solamente se han
resuelto tres procedimientos de este tipo, dos de ellos en sentido de aprobación
y uno más de rechazo a la posibilidad de que un alto funcionario sea sujeto de
la acción penal.
Esta escasez de procedimientos puede servir también como demostración
de la obsolescencia de la institución del fuero, pues el Congreso del Estado ha
tenido que erigirse en Jurado de Procedencia para pronunciarse sobre la
actuación de un número muy pequeño de funcionarios, comparado con el
universo de servidores públicos que han tomado posesión de sus cargos cada
vez que se recompone la integración de los Ayuntamientos, de la Legislatura o
de la administración pública estatal.
Los casos son los siguientes:
1) En septiembre de 1993, la Asamblea recibió una solicitud para que el
ciudadano Sabás Lozano Delgadillo, entonces Presidente Municipal de
Jalostotitlán, fuese sometido a un procedimiento de desafuero. La petición
provenía del ciudadano Alberto Mercado Ramírez, quien era el mismo autor
de la denuncia ante la Procuraduría de Justicia del Estado, por supuestos
hechos cometidos en su agravio por parte del funcionario. El trámite fue
desechado, al no haber sido directamente el Ministerio Público quien
solicitara la procedencia del juicio penal, tal como entonces, igual que ahora,
lo prescribían la Ley Orgánica del Poder Legislativo y la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos.
2) El 3 de enero de 1996, la Procuraduría General de Justicia del Estado
solicitó al Congreso local la declaratoria de procedencia del juicio penal en
contra de Antonio Rubio Flores, Presidente Municipal de Tecolotlán,
acompañando a su solicitud el expediente de la averiguación previa número

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33870/95. Tras el análisis del caso, el 23 de enero del mismo año, previo
dictamen de la Comisión de Responsabilidades, el Congreso emitió el
Acuerdo Económico 1533/96, por el que se declaraba la procedencia del
juicio penal, al considerar que los hechos que se le atribuían al denunciado,
relacionados con el delito de homicidio intencional, podrían ser constitutivos
de delito.
3) El 29 de octubre del 2007 se presentó ante el Congreso del Estado la
solicitud del ciudadano Procurador de Justicia del Estado, para que se
emitiera la correspondiente declaratoria de juicio penal en contra del
ciudadano Jorge Luis Vizcarra Mayorga, entonces Presidente Municipal de
Tonalá, por su presunta responsabilidad en la comisión de los delitos de
homicidio calificado, delincuencia organizada y abuso de autoridad.
Analizados los elementos de convicción que fueron puestos en manos de los
Diputados integrantes de la aquella Quincuagésima Octava Legislatura, la
Asamblea emitió el Acuerdo Legislativo 383-LVIII-07, por el que se resolvía
que sí había lugar a proceder penalmente en contra del denunciado.

Con estos antecedentes, y salvo que alguna investigación de mayor
profundidad arrojara argumentos válidos que permitieran conjeturar lo contrario,
es posible afirmar que cualquiera de esos funcionarios habría podido enfrentar
los juicios penales, incluso separados del cargo y suplidos en los términos
previstos por la propia Constitución, sin que ello hubiere afectado
irremediablemente la gobernabilidad o el desenvolvimiento normal de la vida
política del Estado.

La inviolabilidad de los representantes populares

La eliminación del fuero constitucional no anula el principio, también
constitucional, de la imposibilidad de que un representante popular sea
reconvenido por la libre expresión de sus ideas. Consiste, eso sí, en la
exigencia de que la aplicación de la ley sea un imperativo universal, una regla
pareja, un rasero que no reconozca más dignidades que la dignidad humana.

Sobre la base de todas las premisas anteriores, en virtud de la
representación popular que se me ha conferido y con la atenta sugerencia de
que este documento sea turnado para su estudio y dictaminación a las
Comisiones Legislativas de Responsabilidades y de Puntos Constitucionales,
Estudios Legislativos y Reglamentos, propongo a esta Honorable Asamblea la
siguiente
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para el ejercicio responsable de la función pública

ÚNICO. Se reforma el artículo 100 de la Constitución Política del Estado de
Jalisco, y se derogan los artículos 101, 102 y 103, para quedar como sigue:

ARTÍCULO 100.- Los servidores públicos cuyos derechos o prerrogativas
ciudadanas sean suspendidos en los términos de las fracciones II y III del
artículo 38 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
serán suplidos a través del procedimiento que establezcan esta
Constitución y las leyes y reglamentos aplicables.
Cuando el Congreso de la Unión comunique al Congreso del Estado la
resolución o declaración de procedencia por la que el Gobernador del
Estado, los Diputados, los Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia o
a los miembros del Consejo de la Judicatura deban sujetarse a proceso
penal en el fuero federal, el Poder Legislativo del Estado procederá a
decretar la separación de su respectivo encargo en tanto esté vigente el
proceso; si éste culmina con sentencia absolutoria, el servidor público
podrá reasumir su función. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de
un delito cometido durante el ejercicio de su cargo, no podrá
reincorporarse a éste.

ARTÍCULO 101.- Derogado.



Transitorios

PRIMERO. La presente reforma entrará en vigor al día siguiente de su
publicación en el Periódico Oficial del Estado de Jalisco.
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SEGUNDO: Los procedimientos de declaratoria de procedencia del juicio penal
cuya resolución esté pendiente al momento de entrada en vigor del presente
Decreto, seguirán el procedimiento con el que hubieren iniciado.

Dado en el Recinto Oficial del Palacio Legislativo, en la ciudad de
Guadalajara, Jalisco, a los diez días del mes de marzo del año dos mil once.

Atentamente
“Sufragio Efectivo, No Reelección”
“2011, Año de los Juegos Panamericanos en Jalisco”
“2011, Año Internacional de los Bosques”
“2011, Año Internacional de la Química”

LIC. RAMÓN DEMETRIO GUERRERO MARTÍNEZ
Legislador por Jalisco

ING. ABRAHAM KUNIO GONZÁLEZ UYEDA
Legislador por Jalisco

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